MICROEMPRESAS/EMPRESAS DE PEQUENO PORTE EM LICITAES:

CONSEQUNCIAS DA PARTICIPAO FRAUDULENTA LUZ DA ATUAL

JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

MICRO / SMALL BUSINESSES IN BIDDING: THE CONSEQUENCES OF FRAUDULENT

PARTICIPATION IN LIGHT OF THE CURRENT JURISPRUDENCE OF THE COURT OF
AUDIT
Tiago Borr
Procurador Federal em exerccio na Procuradoria Regional do INSS em Braslia/DF
Advocacia Geral da Unio

RESUMO: O presente artigo cientfico tem por escopo apresentar as conseqncias

decorrentes da participao fraudulenta de microempresas e empresas de pequeno
porte em licitaes pblicas luz da atual jurisprudncia do Tribunal de Contas da
Unio. Para tanto, parte-se de uma anlise dos benefcios concedidos s micro e
pequenas empresas nas licitaes pblicas, consoante previses da Lei
Complementar 123/2006. Em seguida, o estudo cuida dos aspectos procedimentais
necessrios ao enquadramento, desenquadramento e reeenquadramento das
empresas na condio de microempresas ou empresas de pequeno porte, na esteia
das regras previstas no Decreto n. 6.204/2007 e na Instruo Normativa
n.103/2007 do Departamento Nacional de Registro de Comrcio (DNRC. Por fim,
constata-se que a jurisprudncia do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio aponta
no sentido de que a participao de falsas microempresas e empresas de pequeno
porte em licitaes configura fraude licitao, ensejando a aplicao de
declarao de inidoneidade.
PALAVRAS-CHAVE: Microempresas. Empresas de pequeno porte. Benefcios.
Licitaes. Tribunal de Contas da Unio. Fraude. Declarao de inidoneidade.
KEYWORDS: Microenterprises. Small businesses. Benefits. Tenders. Court of Audit Fraud.
Declaration of unfitness.
SUMRIO: Introduo; 1 Benefcios concedidos s
microempresas e empresas de pequeno porte
emlicitaes;2 Enquadramento/desenquadramento/
reenquadramento:procedimentos; 3 Microempresas/
empresas de pequeno porte em licitaes:
conseqncias da participao fraudulenta luz da
jurisprudncia do TCU; 4 Concluso; Referncias.
INTRODUO
Preocupado com o desenvolvimento nacional e objetivando fomentar o
crescimento econmico, o constituinte consignou no texto constitucional a
necessidade de ser dispensado s microempresas e empresas de pequeno porte
tratamento diferenciado.
O assento constitucional conferido ao assunto materializou-se no artigo 1701,
ali consignando-se que a ordem econmica deve guiar-se, entre outros, pelo

Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, tem
por fim assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados os
seguintes princpios:
[...]

tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis

brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Pas.
A previso foi reforada mais adiante, no artigo 179, prevendo-se que A
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios dispensaro s microempresas
e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei, tratamento jurdico
diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes
administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou
reduo destas por meio de lei..
Essas disposies certamente refletem a proposta de que a ordem jurdica
deve atribuir compensaes aos economicamente hipossuficientes. Partindo-se da
premissa de que as grandes empresas so dotadas de poder econmico muito mais
elevado do que se passa no mbito dos pequenos empreendimentos e objetivando
recompor o equilbrio entre os titulares dos diferentes empreendimentos, a
Constituio previu explicitamente a adoo de providncias destinadas a assegurar
a sua proteo2.
Noutro norte, evidentemente a proteo s pequenas empresas se faz no
apenas no interesse individual dos seus titulares, mas sobretudo para ampliao da
competio. Presume-se que a participao de pequenas empresas no mercado
pode neutralizar os efeitos indesejveis de monoplios e oligoplios e, sob esse
prisma, a tutela da pequena empresa reflete-se na promoo de interesses
coletivos e difusos3.
Pois bem, em obedincia ao comando constitucional, especialmente o contido
no artigo 146, alnea d4, concretizou-se o tratamento diferenciado via Lei
Complementar 123/2006, que instituiu o Estatuto Nacional da Microempresa e da
Empresa de Pequeno Porte e criou normas gerais para o tratamento diferenciado e
favorecido propugnado pela Constituio, especialmente no que se refere
apurao e recolhimento dos impostos e contribuies da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, mediante regime nico de arrecadao, ao
cumprimento de obrigaes trabalhistas e previdencirias, ao acesso a crdito e ao
mercado, inclusive quanto preferncia nas aquisies de bens e servios pelos
Poderes Pblicos, tecnologia, ao associativismo e s regras de incluso 5.

IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e
que tenham sua sede e administrao no Pas. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 6, de

1995)
2

JUSTEN FILHO, Maral. O Estatuto da Microempresa e as licitaes pblicas: (comentrios aos artigos
da lei complementar n 123 atinentes a licitaes pblicas). So Paulo: Dialtica, p.20, 2007.

Idem.

Art. 146. Cabe lei complementar:

[...]
III - estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente sobre:

d) definio de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as empresas de

pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto previsto no art. 155,
II, das contribuies previstas no art. 195, I e 12 e 13, e da contribuio a que se refere o art.
239. (Includo pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003)
5

Sobre a Constitucionalidade do tratamento diferenciado disciplinado pela LC 123/2006, assim

manifestou-se o Plenrio do TCU quando da prolao do Acrdo 1.231/2008, Relator Ministro
Guilherme Palmeira:
[...] Nada obstante a existncia do preceito constitucional da realizao de licitao para as
contrataes pblicas com o objetivo de melhor atendimento ao interesse pblico, assegurado o
tratamento isonmico entre os participantes, no h que se olvidar que tambm princpio
constitucional o tratamento favorecido s empresas de pequeno porte (CF/88, arts. 170, IX e 179),
com o justo intuito de alar condio de iguais sujeitos desiguais.
Creio que esses princpios no se antagonizam, ao contrrio. Formam um todo harmnico em busca,

De acordo com essa legislao, elegeu-se como critrio de enquadramento

como microempresa e empresa de pequeno porte, entre outros, o faturamento
auferido.
Em breve sntese, qualificam-se como microempresas aquelas que auferem,
em cada ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos
e quarenta mil reais). J para qualificao como empresa de pequeno porte a
receita bruta deve ser superior ao limite acima e igual ou inferior a R$
2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais)6.
Alm de dispor predominantemente sobre temas de natureza previdenciria, a
Lei Complementar tambm avanou sobre outras reas do Direito, contendo
regramentos que abrangem o Direito do Trabalho, o Direito Processual e o Direito
Administrativo.
Quanto a este ltimo ramo, especificamente em seus artigos 42 a 49, a
norma complementar disciplinou a incidncia do tratamento diferenciado e
simplificado em sede de aquisies pblicas e previu a sua aplicao em
contrataes promovidas pela Unio, Estados e Municpios, desde que previsto e
regulamentado na legislao do respectivo ente. Possibilitou-se, inclusive, a
realizao de processo licitatrio destinado exclusivamente participao de
microempresas e empresas de pequeno porte nas contrataes cujo valor seja de
at R$ 80.000,00 (artigo 48, I).
No mbito da Administrao Pblica Federal, a regulamentao dos
dispositivos citados ficou a cargo do Decreto n. 6.204, de 05 de setembro de
2007.
Em campo de licitaes pblicas, porm, a prtica tem revelado abuso das
facilidades legais por parte de empresas que, a despeito de no se enquadrarem na
condio exigida pela legislao para fruio do tratamento diferenciado, concorrem
em certames promovidos pela Administrao Pblica valendo-se dessa condio,
sendo que as conseqncias da advindas encerram o foco precpuo deste artigo.
Antes de abordar o cerne da questo, porm, faz-se valiosa a abordagem de
alguns tpicos preliminares que seguem.

justamente, da almejada isonomia, da igualdade.

Penso, ainda, no ter sido outro o esprito com que o legislador ordinrio promulgou a LC 123/2006,
estabelecendo as normas gerais relativas ao tratamento diferenciado e favorecido a ser dispensado s
microempresas e empresas de pequeno porte no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios, e o Executivo baixou o Decreto 6204/2007, regulamentando o
tratamento favorecido, diferenciado e simplificado a ser aplicado aos entes em questo nas
contrataes pblicas no mbito da Administrao Federal.
Alm do mais, como bem assentou o representante do parquet, o atendimento ao interesse pblico
visado pelo instituto da licitao, lato sensu, compreende no s a melhor proposta financeira, mas
tambm fomentar a ampliao da oferta de bens e servios, inibindo a formao de estruturas
anmalas de mercado.
Dessa forma, no vejo como prosperar a tese de inconstitucionalidade aventada [...]..
6

Art. 3o Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de

pequeno porte a sociedade empresria, a sociedade simples e o empresrio a que se refere o art. 966
da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrados no Registro de Empresas
Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso, desde que:
I - no caso das microempresas, o empresrio, a pessoa jurdica, ou a ela equiparada, aufira, em cada
ano-calendrio, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais);
II - no caso das empresas de pequeno porte, o empresrio, a pessoa jurdica, ou a ela equiparada,
aufira, em cada ano-calendrio, receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil
reais) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhes e quatrocentos mil reais).

1 BENEFCIOS CONFERIDOS S MICROEMPRESAS E EMPRESAS DE

PEQUENO PORTE EM LICITAES
Em linhas gerais, a norma complementar concebeu quatro instrumentos
tendentes a ampliar as oportunidades de acesso das pequenas empresas aos
contratos administrativos, a saber: a) prazo especial para comprovao de
regularidade fiscal, na etapa de habilitao do procedimento licitatrio; b) empate
ficto com a proposta da empresa de maior porte, se o valor da proposta da
pequena ou micro empresa for at 10% superior ao daquela, ou de at 5% na
modalidade prego; c) emisso de cdula de crdito microempresarial pela micro
ou pequena empresa que, sendo titular de direito a crdito empenhado e liquidado,
no o receba em pagamento pela Administrao em at trinta dias, contados da
data da liquidao e d) concesso de tratamento diferenciado e simplificado por
meio do qual as pequenas e micro empresas podem disputar licitaes destinadas
exclusivamente a elas7.
Relativamente emisso de cdula de crdito, em verdade, no diz respeito
ao processo de licitao, mas uma etapa posterior a este, atinente liquidao e
pagamento da despesa.
No que concerne comprovao postergada da regularidade fiscal e a
preferncia em caso de empate ficto de propostas, assim preceitua a LC 123/2006,
verbis:

Art. 42. Nas licitaes pblicas, a comprovao de regularidade

fiscal das microempresas e empresas de pequeno porte somente
ser exigida para efeito de assinatura do contrato.
[...]
Art. 44.
Nas licitaes ser assegurada, como critrio de
desempate, preferncia de contratao para as microempresas e
empresas de pequeno porte.
1o Entende-se por empate aquelas situaes em que as propostas
apresentadas pelas microempresas e empresas de pequeno porte
sejam iguais ou at 10% (dez por cento) superiores proposta
mais bem classificada.
2o Na modalidade de prego, o intervalo percentual estabelecido
no 1o deste artigo ser de at 5% (cinco por cento) superior ao
melhor preo.
Art. 45. Para efeito do disposto no art. 44 desta Lei Complementar,
ocorrendo o empate, proceder-se- da seguinte forma:
I - a microempresa ou empresa de pequeno porte mais bem
classificada poder apresentar proposta de preo inferior quela
considerada vencedora do certame, situao em que ser
adjudicado em seu favor o objeto licitado;
II - no ocorrendo a contratao da microempresa ou empresa de
pequeno porte, na forma do inciso I do caput deste artigo, sero
convocadas as remanescentes que porventura se enquadrem na
hiptese dos 1o e 2o do art. 44 desta Lei Complementar, na
ordem classificatria, para o exerccio do mesmo direito;

PEREIRA JNIOR, Jess Torres, RESTELLATO DOTTI, Marins. O tratamento diferenciado s

microempresas, empresas de pequeno porte e sociedades cooperativas nas contrataes pblicas,
segundo as clusulas gerais e os conceitos jurdicos indeterminados acolhidos na Lei Complementar
n.123/06 e no Decreto Federal n.6.204/07. In: BCL: Boletim de licitaes e Contratos, v.21, n.7,
p.667, jul.2008.

III - no caso de equivalncia dos valores apresentados pelas

microempresas e empresas de pequeno porte que se encontrem nos
intervalos estabelecidos nos 1o e 2o do art. 44 desta Lei
Complementar, ser realizado sorteio entre elas para que se
identifique aquela que primeiro poder apresentar melhor oferta.
1o Na hiptese da no-contratao nos termos previstos no caput
deste artigo, o objeto licitado ser adjudicado em favor da proposta
originalmente vencedora do certame.
2o O disposto neste artigo somente se aplicar quando a melhor
oferta inicial no tiver sido apresentada por microempresa ou
empresa de pequeno porte.
3o No caso de prego, a microempresa ou empresa de pequeno
porte mais bem classificada ser convocada para apresentar nova
proposta no prazo mximo de 5 (cinco) minutos aps o
encerramento dos lances, sob pena de precluso.

Consoante doutrina de Maral Juste Filho8, a regularizao fiscal tardia

significa que a ME ou EPP pode participar da licitao mesmo desprovida dos
documentos comprobatrios de sua regularidade fiscal. Logrando xito no certame,
ser-lhe- assegurada oportunidade de ofertar a documentao necessria em
momento anterior contratao.
A lio nesse sentido, porm, pode conduzir ao equivocado entendimento de
que, na fase de habilitao, deve ser apresentada somente a documentao
referente comprovao da regularidade jurdica, tcnica e/ou econmica da
microempresa ou empresa de pequeno porte, mas no comprovao da
regularidade fiscal, que seria postergada para momento anterior assinatura do
termo de contrato.
A bem da verdade, a microempresa ou empresa de pequeno porte
participante do certame deve encaminhar toda a documentao exigida no edital
com vista a sua habilitao, inclusive aquela pertinente a sua regularidade fiscal.
No obstante, caso haja alguma restrio na comprovao da regularidade
fiscal, o 1 do artigo 43 da LC 123/2006 assegura-lhes prazo para fins de
regularizao da documentao cujo termo inicial corresponder ao momento em
que forem declaradas vencedoras da licitao9.
Esse mesmo entendimento perfilhado por Jess Torres Pereira Jnior 10, para
quem esta ltima interpretao veio a prevalecer no disposto nos pargrafos 1 e
4 do artigo 4 do Decreto n 6.204/2007, segundo os quais, na fase de
habilitao, deve ser apresentada e conferida toda a documentao.
J a preferncia em empate ficto se d naquelas ocasies em que a proposta
de uma microempresa ou empresa de pequeno porte superar em at 10% o valor
daquela de menor valor (desde que tenha essa sido apresentada por um licitante
que no se qualifique como MP ou EPP). Nessa hiptese, a legislao considera

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 13. ed. So Paulo:
Dialtica, p.84, 2009.

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de licitaes e contratos administrativos. 2. ed. rev.ampl.Belo

Horizonte: Frum, p.248, 2009.

10

PEREIRA JNIOR, Jess Torres, RESTELLATO DOTTI, Marins. O tratamento diferenciado s

microempresas, empresas de pequeno porte e sociedades cooperativas nas contrataes pblicas,
segundo as clusulas gerais e os conceitos jurdicos indeterminados acolhidos na Lei Complementar
n.123/06 e no Decreto Federal n.6.204/07. In: BCL: Boletim de licitaes e Contratos, v.21, n.7,
p.679, jul.2008.

existir um empate e assegura ME ou EPP a faculdade de formular um lance de

desempate11.
Esses dois mecanismos de preferncia incidem independentemente de
previso especfica no ato convocatrio. So, por assim dizer, auto-aplicveis.
A Advocacia-Geral da Unio, a propsito, editou a Orientao Normativa N
07, de 1 de abril de 2009, sedimentando o entendimento de que O tratamento
favorecido de que tratam os arts. 43 a 45 da Lei Complementar N 123, de 2006,
dever ser concedido s microempresas e empresas de pequeno porte
independentemente de previso editalcia.
De acordo com a AGU, o artigo 49 da Lei Complementar 123 apenas
consignou que os critrios de tratamento diferenciado estipulados no nos artigos 47
e 48 no so auto-aplicveis, dependendo de expressa previso do ato
convocatrio, e, a contrario sensu, as disposies dos artigos 43, 44 e 45 so
aplicveis ex vi legis, independentemente de previso especfica no edital,
entendimento este que, inclusive, j foi encampado pelo Plenrio do Tribunal de
Contas da Unio12.
No se pode olvidar, por fim, que a legislao complementar tambm trouxe
outra especificidade relativamente participao de microempresas e empresas de
pequeno porte em licitaes, dentre as quais destaca-se, exemplificativamente, a
previso de licitaes diferenciadas.
Conforme doutrina de Maral Justen Filho13, a LC 123/2006 faculta a
realizao de licitaes diferenciadas em trs categorias, nas quais se consagra o
tratamento discriminatrio favorvel s ME ou EPP. A primeira consiste na licitao
destinada participao exclusiva de ME ou EPP, quando o objeto apresentar valor
de at R$ 80.000,00. A segunda envolve o fracionamento do objeto da licitao,
assegurando-se que uma parcela do objeto seja disputada exclusivamente por ME
ou EPP. A terceira refere-se subcontratao compulsria de parte do objeto
licitado, de modo que os licitantes sejam constrangidos a recorrer a ME ou EPP para
executar parte da prestao objeto do contrato.
2 ENQUADRAMENTO/DESENQUADRAMENTO/REENQUADRAMENTO:
PROCEDIMENTOS
Evidentemente que o gozo dos benefcios legais retro referidos exige o regular
enquadramento da empresa interessada como microempresa ou empresa de
pequeno porte.
Nos termos do Decreto n. 6.204/2007, que regulamentou o tratamento
favorecido no mbito da Administrao Pblica Federal, o enquadramento na
condio merecedora dos privilgios legais opera-se mediante declarao da parte
interessada, sob as penas da lei, de que cumpre os requisitos legais para qualificarse como microempresa ou empresa de pequeno porte 14.

11

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 13. ed.So Paulo:
Dialtica, p.84, 2009.

12

Acrdo 2.144/2007-Plenrio. Ministro Relator Aroldo Cedraz. DOU de 15/10/2007.

[...] 4. A existncia da regra restringido a aplicao dos arts. 47 e 48 e ausncia de restrio no
mesmo sentido em relao aos arts. 44 e 45 conduzem concluso inequvoca de que esses ltimos
so aplicveis em qualquer situao, independentemente de se encontrarem previstos nos editais de
convocao.
5. V-se, portanto, que no houve mera omisso involuntria da lei. Ao contrrio, caracterizou-se o
silncio eloqente definido pela doutrina. [...].

13

JUSTEN FILHO, op. cit., p.85, 2009.

14

Art. 11. Para fins do disposto neste Decreto, o enquadramento como microempresa ou empresa de

Esmiuando a questo, a Instruo Normativa n 103/2007, do Departamento

Nacional de Registro de Comrcio (DNRC) 15, dispe que
Art. 1 O enquadramento, reenquadramento e desenquadramento
de microempresa e
empresa de pequeno porte pelas Juntas Comerciais ser efetuado,
conforme o caso, mediante arquivamento de declarao procedida
pelo empresrio ou sociedade em instrumento especfico para essa
finalidade.

Extrai-se da leitura do dispositivo que o enquadramento, o desenquadramento

e o reeenquadramento da empresa esto estritamente vinculados emisso de
declarao especfica para esta finalidade que dever conter, entre outros,
requerimento dirigido ao Presidente da Junta Comercial da unidade da federao
em que se localiza, no sentido de que seja ela arquivada, bem como dados
especficos da parte interessada, tais como nome empresarial, endereo, data de
registro de ato constitutivo, etc.
Em razo disso que Maral Justen Filho16 defende que o nus da prova do
preenchimento dos requisitos para fruio do benefcio do interessado. Aquele
que pretende valer-se das preferncias contempladas na LC n 123 dever
comprovar a titularidade dos requisitos necessrios, ao passo que o nus da prova
dos fatos modificativos, impeditivos ou extintivos do direito do terceiro fruir os
benefcios recair sobre quem argir a existncia de tais fatos.
Reitere-se que assim como o enquadramento, o desenquadramento, seja por
ato voluntrio, seja por configura-se uma das situaes impeditivas previstas no
4 do artigo 3 da LC 123/200617, ser levado a efeito mediante declarao da
empresa interessada18.
pequeno porte dar-se- nas condies do Estatuto Nacional da Microempresa e Empresa de Pequeno
Porte, institudo pela Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, em especial quanto ao
seu art. 3, devendo ser exigido dessas empresas a declarao, sob as penas da lei, de que cumprem
os requisitos legais para a qualificao como microempresa ou empresa de pequeno porte, estando
aptas a usufruir do tratamento favorecido estabelecido nos arts. 42 a 49 daquela Lei Complementar.
15

Dispe sobre o enquadramento, reenquadramento e desenquadramento de microempresa e empresa

de pequeno porte, constantes da Lei Complementar n 123, de 14 de dezembro de 2006, nas Juntas
Comerciais.

16

JUSTEN FILHO, Maral. O Estatuto da Microempresa e as licitaes pblicas: (comentrios aos artigos
da lei complementar n 123 atinentes a licitaes pblicas). So Paulo: Dialtica, p.37-38, 2007.

17

Art. 3o Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de

pequeno porte a sociedade empresria, a sociedade simples e o empresrio a que se refere o art. 966
da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrados no Registro de Empresas
Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso, desde que:
[...]
4o No poder se beneficiar do tratamento jurdico diferenciado previsto nesta Lei Complementar,
includo o regime de que trata o art. 12 desta Lei Complementar, para nenhum efeito legal, a pessoa
jurdica:
I - de cujo capital participe outra pessoa jurdica;
II - que seja filial, sucursal, agncia ou representao, no Pas, de pessoa jurdica com sede no
exterior;
III - de cujo capital participe pessoa fsica que seja inscrita como empresrio ou seja scia de outra
empresa que receba tratamento jurdico diferenciado nos termos desta Lei Complementar, desde que
a receita bruta global ultrapasse o limite de que trata o inciso II do caput deste artigo;
IV - cujo titular ou scio participe com mais de 10% (dez por cento) do capital de outra empresa no
beneficiada por esta Lei Complementar, desde que a receita bruta global ultrapasse o limite de que
trata o inciso II do caput deste artigo;

Portanto, v-se que inexistem maiores entraves burocrticos obteno da

qualificao/desqualificao como microempresa ou empresa de pequeno porte,
que se resume, como visto, a simples declarao do empresrio ou sociedade
empresria interessados.
Da mostra-se legtima a afirmao de que se trata de ato de natureza
eminentemente declaratria, de iniciativa de quem pretende se beneficiar da
situao.
3 MICROEMPRESAS/EMPRESAS DE PEQUENO PORTE EM LICITAES:
CONSEQUNCIAS DA PARTICIPAO FRAUDULETA LUZ DA
JURISPRUDNCIA DO TCU
Assentadas as premissas, mostra-se vivel o enfrentamento do assunto a que
se prope esse artigo.
Como registrado por ocasio da introduo, no rara a participao em
certames licitatrios de empresas que, apesar de no se qualificarem como
microempresas e empresas de pequeno porte, valem-se indevidamente dessa
condio, obtendo, a partir da, benefcios indevidos em flagrante detrimento dos
demais concorrentes.
Obviamente as situaes aqui tratadas no dizem respeito quelas em que a
licitante que se sagrou vencedora do certame vem, em momento posterior
contratao, desenquadrar-se da situao de microempresa ou empresa de
pequeno porte, at porque, nessas especficas situaes, a prpria LC 123/2006
ressalva a regularidade das contrataes anteriormente firmadas, conforme artigo
3, 3 e 919.
V - cujo scio ou titular seja administrador ou equiparado de outra pessoa jurdica com fins lucrativos,
desde que a receita bruta global ultrapasse o limite de que trata o inciso II do caput deste artigo;
VI - constituda sob a forma de cooperativas, salvo as de consumo;
VII - que participe do capital de outra pessoa jurdica;
VIII - que exera atividade de banco comercial, de investimentos e de desenvolvimento, de caixa
econmica, de sociedade de crdito, financiamento e investimento ou de crdito imobilirio, de
corretora ou de distribuidora de ttulos, valores mobilirios e cmbio, de empresa de arrendamento
mercantil, de seguros privados e de capitalizao ou de previdncia complementar;
IX - resultante ou remanescente de ciso ou qualquer outra forma de desmembramento de pessoa
jurdica que tenha ocorrido em um dos 5 (cinco) anos-calendrio anteriores;
X - constituda sob a forma de sociedade por aes.
18

Decreto 6.204/2007:
Art. 4 Aps o enquadramento como microempresa ou empresa de pequeno porte, ocorrendo uma
das situaes impeditivas para enquadramento previstas nos incisos do 4 do art. 3 da Lei
Complementar n 123, de 2006, a sociedade empresria e o empresrio devero arquivar declarao
de desenquadramento na Junta Comercial.
Art. 5 A Junta Comercial, verificando que a sociedade empresria ou o empresrio enquadrado na
condio de microempresa ou empresa de pequeno porte incorreu em alguma das situaes
impeditivas para enquadramento previstas nos incisos do 4 do art. 3 da Lei Complementar n
123, de 2006, promover o seu desenquadramento.
Art. 6 Quando a sociedade empresria ou o empresrio no tiver interesse em continuar enquadrado
na condio de microempresa ou empresa de pequeno porte, promover o arquivamento, pela Junta
Comercial, de declarao de desenquadramento.

19

3o O enquadramento do empresrio ou da sociedade simples ou empresria como microempresa

ou empresa de pequeno porte bem como o seu desenquadramento no implicaro alterao, denncia
ou qualquer restrio em relao a contratos por elas anteriormente firmados.
9o A empresa de pequeno porte que, no ano-calendrio, exceder o limite de receita bruta anual
previsto no inciso II do caput deste artigo fica excluda, no ano-calendrio seguinte, do regime

Feita a ressalva, tem-se que a questo assume relevncia diante dos

objetivos legislativos que nortearam a previso das benesses direcionadas s
microempresas e empresas de pequeno porte (promoo do desenvolvimento
econmico e social no mbito municipal e regional, ampliao da eficincia das
polticas pblicas e incentivo inovao tecnolgica, entre outros), no se podendo
admitir sejam elas direcionadas a empresas que no detm efetivamente a
condio exigida pela lei, sob pena de violar-se frontalmente o esprito da legislao
e desvirtuar-se, inclusive, a norma constitucional incidente.
De tal forma, a situao assim desenhada demanda enquadramento legal
rigoroso.
bem verdade que a situao fraudulenta pode configurar-se em variadas
situaes, seja quando, valendo-se da condio de microempresas ou empresas de
pequeno porte, a licitante destinatria dos benefcios de comprovao tardia da
regularidade fiscal ou de desempate ficto de propostas, seja quando concorre em
certame destinado exclusivamente s microempresas e empresas de pequeno porte
sem ostentar efetivamente essa condio.
E assim ocorre porque a disciplina legal atualmente vigente, sem sombra de
dvidas, propcia atuao fraudulenta, que encontra brecha, entre outros, na
forma como se comprova o enquadramento, mediante certido expedida pela Junta
Comercial20, documento este que, por sua vez, funda-se na declarao prestada
pela prpria parte interessada, conforme anotado acima.
Nesse sentido, ao no atualizar a sua situao perante a Junta Comercial
competente, vale dizer, ao no requerer o desenquadramento, e lanar-se em
licitao ostentando a condio indevida, a empresa comete fraude, nos termos em
que prevista criminalmente pelo artigo 90 da Lei n. 8.666/93:
Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou
qualquer outro expediente, o carter competitivo do procedimento
diferenciado e favorecido previsto por esta Lei Complementar para todos os efeitos legais.
Nesse sentido manifestou-se o TCU (Acrdo 1.231/2008-Plenrio):
Em relao ao argumento de que microempresas e empresas de pequeno porte no poderiam
participar do certame, porque o valor anual do contrato superior aos limites legais para
enquadramento nestas naturezas, tambm no pode prosperar.
Na hiptese de a vencedora da licitao ser uma pequena ou microempresa, apenas a partir da
efetiva percepo de renda bruta anual superior ao estabelecido em lei, haver o desenquadramento
automtico da empresa, ento, no mais poder participar de licitaes em condio de privilgio. No
entanto, o desenquadramento no ter o condo de alterar contratos assinados quando a empresa
ainda detinha a condio de pequena empresa. o que trazem os 3 e 9 do art. 3 da Lei
Complementar 123/2006:
" 3o O enquadramento do empresrio ou da sociedade simples ou empresria como microempresa
ou empresa de pequeno porte bem como o seu desenquadramento no implicaro alterao, denncia
ou qualquer restrio em relao a contratos por elas anteriormente firmados.
[...]
9o A empresa de pequeno porte que, no ano-calendrio, exceder o limite de receita bruta anual
previsto no inciso II do caput deste artigo fica excluda, no ano-calendrio seguinte, do regime
diferenciado e favorecido previsto por esta Lei Complementar para todos os efeitos legais."
Tem-se, portanto, que a lei j prev as conseqncias para o caso de desenquadramento, aps a
assinatura do contrato, no cabendo Administrao fazer restries sem amparo legal. Sendo assim,
em consonncia com a lei, durante o processo licitatrio, dever ser considerada a situao da
empresa naquele perodo, e no a que possa vir a ter, na hiptese de sagrar-se vencedora do
certame, o que seria um contra-senso em relao ao que foi explanado neste parecer. [...]
20

Instruo Normativa n 103/2007/DNRC: Art. 8 A comprovao da condio de microempresa ou

empresa de pequeno porte pelo empresrio ou sociedade ser efetuada mediante certido expedida
pela Junta Comercial.

licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem

decorrente da adjudicao do objeto da licitao:
Pena - deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.

Nessa linha de raciocnio, lastreado no entendimento de que a

responsabilidade pela exatido, atualizao e veracidade dessas declaraes
exclusivamente das empresas licitantes que as fornecem Administrao, em
recente julgado o Tribunal de Contas da Unio houve por julgar fraudulenta a
participao de empresa cujo faturamento no ano anterior ao da realizao do
certame havia ultrapassado os limites estabelecidos pelo artigo 3 da LC
123/200621. Confira-se o seguinte trecho da manifestao da unidade tcnica da
Corte:
[...] 26. No caso em tela, constatou-se, com base nas pesquisas
realizadas nos sistemas informatizados da Administrao Pblica
(Siafi, Siasg, ComprasNet), que a empresa Vencini, apesar de ter
faturamento bruto superior ao limite estabelecido pela Lei
Complementar 123/2006 (R$ 2.400.000,00), venceu licitaes na
qualidade de EPP (item 20 desta instruo), tendo, portanto, se
beneficiado indevidamente dessa condio, desvirtuando, com isso,
o esprito da citada lei. Tal fato fundamentado na apurao feita
com base no somatrio de Ordens Bancrias (OBs) recebidas pela
empresa no ano anterior ao das licitaes em que se sagrou
vencedora (R$ 3.519.524,08 em 2007 - ver quadro nas fls. 68/83).
27. Essa constatao indica fraude licitao, conforme previso do
art. 90 da Lei 8.666/93: [...]

Posio idntica foi acolhida pelo Tribunal ao prolatar o Acrdo 3217/2010Plenrio, em que constatou-se que a empresa CEFA 3 Comrcio e Prestao de
Servios Ltda. (CNPJ 05.575.863/0001-00), alm de ter recebido de rgos
federais, no ano de 2007, a quantia equivalente a R$6.242.705,97, no ano
seguinte, alm de no formular, perante a Junta Comercial competente, o devido
pedido de desenquadramento da situao de empresa de pequeno porte, logrou
xito em inmeras licitaes, restritas participao de ME e EPP.
Diante dessa situao, o Tribunal julgou que:
[...] 37. Essa constatao indica fraude licitao, conforme
previsto no art. 90 da Lei 8.666/93:
[...]"Art. 90. Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou
qualquer outro expediente, o carter competitivo do procedimento
licitatrio, com o intuito de obter, para si ou para outrem, vantagem
decorrente da adjudicao do objeto da licitao:
Pena - deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa."
38. Assim, considerando a preocupao manifestada por esta Corte
de Contas no sentido de que os objetivos do Estatuto possam estar
sendo maculados por possveis fraudes e levando em conta que o
responsvel no apresentou alegaes no sentido de infirmar os
fatos expostos anteriormente, prope-se, com fundamento no art.
46 da Lei n 8.443/1992, c/c os arts. 87 e 88 da Lei n 8.666/1993,
a declarao de inidoneidade da mencionada empresa para
participar, por at 5 anos, de licitaes na Administrao Pblica
Federal.[...]

21

Acrdo n 3.381/2010-Plenrio, Relator Walton Alencar Rodrigues, D.O.U. de 16/12/2010.

10

Igual postura foi adotada pelo Plenrio da Corte de Contas Federal em

diversos outros julgamentos22, sinalizando consolidao de entendimento nesse
sentido.
E, uma vez configurada a fraude ao certame, a sano que tem sido aplicada
reiteradamente pelo Plenrio do TCU tem sido a declarao de inidoneidade
prevista no artigo 87, inciso IV, da Lei n. 8.666/93, como se colhe dos trechos de
recentes julgamentos:
[...] A informao da perda da condio de ME ou EPP, por ser ato
declaratrio, era responsabilidade da empresa Sanda que, por no a
ter feito e por ter auferido indevidamente dos benefcios da LC
123/2006, ao que caracteriza fraude licitao, ato grave que
enseja declarao de inidoneidade para participar de licitaes da
administrao pblica federal, cujo prazo fixo em um ano, com
fulcro no art. 46 da Lei n 8.443/1992.[...] Acrdo 1.972/2010,
Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, D.O.U. de 19/08/2010.
[...] 36. Diante do exposto, submetem-se os autos considerao
superior, propondo:
declarar, com fundamento no art. 46 da Lei n 8.443/1992 e no
inciso IV do art. 87, c/c o inciso III do art. 88 da Lei n 8.666/1993,
a inidoneidade da empresa Rub Car Comrcio de Autopeas e
Fundio Ltda. (CNPJ 59.350.124/0001-40) para licitar e contratar
com a Administrao Pblica, por perodo de at cinco anos, por ter
vencido licitaes destinadas exclusivamente participao de
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte, sendo que seu
faturamento bruto no ano anterior ao dos certames era superior ao
limite previsto no art. 3 da Lei Complementar n 123/2006 (item
33 desta instruo);
com fundamento nos arts. 33 e 34 da Resoluo-TCU n 191/2006,
apensar definitivamente o presente processo representao que
lhe deu origem (TC 027.230/2009-3); [...] Acrdo 2.578/2010Plenrio, Relator Ministro Walton Alencar Rodrigues, D.O.U. de
04/10/2010.
[...] 9.2 declarar, com fundamento no art. 46 da Lei n 8.443/1992
e no inciso III do art. 88 da Lei n 8.666/1993, a inidoneidade da
empresa
Premier
Produtos
Alimentcios
Ltda.
(CNPJ
01.392.601/0001-50), para licitar e contratar com a Administrao
Pblica, pelo perodo de seis meses, por ter vencido licitaes
destinadas exclusivamente participao de Microempresas e
Empresas de Pequeno Porte, no obstante ostentar faturamento
bruto superior ao limite previsto no art. 3 da Lei Complementar n
123/2006; [...] Acrdo 2.846/2010-Plenrio, Relator Ministro
Walton Alencar Rodrigues, D.O.U. de 01/11/2010.

Como visto, a Corte fundamenta a aplicao de sano desse porte na

disposio contida no artigo 46 da Lei n. 8.443/92 23, segundo o qual Verificada a
ocorrncia de fraude comprovada licitao, o Tribunal declarar a inidoneidade do
licitante fraudador para participar, por at cinco anos, de licitao na Administrao
Pblica Federal.

22

Nesse sentido: Acrdo n 1.972/2010-Plenrio/ Acrdo n 2.846/2010-Plenrio/Acrdo

2.578/2010-Plenrio.

23

Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio.

11

O Supremo Tribunal Federal, a propsito, j manifestou-se no sentido de que

a previso contida no artigo 46 citado no se confunde com aquela do artigo 87 da
Lei n. 8.666/93, conforme se v da ementa do seguinte julgado24:
EMENTA: Conflito de atribuio inexistente: Ministro de Estado dos
Transportes e Tribunal de Contas da Unio: reas de atuao
diversas e inconfundveis. 1. A atuao do Tribunal de Contas da
Unio no exerccio da fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial das entidades administrativas no se
confunde com aquela atividade fiscalizatria realizada pelo prprio
rgo administrativo, uma vez que esta atribuio decorre da de
controle interno nsito a cada Poder e aquela, do controle externo a
cargo do Congresso Nacional (CF, art. 70). 2. O poder outorgado
pelo legislador ao TCU, de declarar, verificada a ocorrncia de
fraude comprovada licitao, a inidoneidade do licitante fraudador
para participar, por at cinco anos, de licitao na Administrao
Pblica Federal (art. 46 da L. 8.443/92), no se confunde com o
dispositivo da Lei das Licitaes (art. 87), que - dirigido apenas aos
altos cargos do Poder Executivo dos entes federativos ( 3) -
restrito ao controle interno da Administrao Pblica e de aplicao
mais abrangente. 3. No se exime, sob essa perspectiva, a
autoridade administrativa sujeita ao controle externo de cumprir as
determinaes do Tribunal de Contas, sob pena de submeter-se s
sanes cabveis. 4. Indiferente para a soluo do caso a discusso
sobre a possibilidade de aplicao de sano - genericamente
considerada - pelo Tribunal de Contas, no exerccio do seu poder de
fiscalizao, passvel de questionamento por outros meios
processuais

A posio seguida pela Corte alvo de crticas na doutrina de Maral Justen

Filho25, para quem:
A orientao consagrada pelo STF no se afigura como a mais
correta, com todo o respeito. Os pressupostos de aplicao do
dispositivo so necessariamente os mesmos. A deciso do STF
poderia conduzir ao resultado despropositado de dupla punio
imposta a um mesmo sujeito, em virtude da prtica do mesmo ato.
Basta considerar que a aplicao da sano por parte do TCU
apenas pode ser cogitada se o referido sancionamento no foi
aplicado no mbito da Administrao contratante. O mximo que se
poderia cogitar seria uma interpretao integrativa, que
reconhecesse que a competncia para impor a sano em questo
atribuda no apenas s autoridades referidas na Lei n 8.666, mas
tambm ao TCU tornando a competncia sancionatria exercitvel
quando a apurao da conduta reprovvel ocorrer no curso da
atividade desempenhada pelo dito Tribunal.

Discusso parte, certo que o entendimento do TCU, no que se refere ao

porte da sano aplicada em casos que tais, encontra abrigo tambm no artigo 88,
inciso III, da Lei n. 8.666/93, que reza ser possvel a aplicao da declarao de
inidoneidade s empresas que demonstrem no possuir idoneidade para contratar
com a Administrao em virtude de atos ilcitos praticados26.
24

AgRg na Pet. n 3.606, Plenrio, Relator Ministro Seplveda Pertence, DJ de 27/10/2006.

25

JUSTEN FILHO, op.cit., p.859, 2007.

26

Art. 88. As sanes previstas nos incisos III e IV do artigo anterior podero tambm ser aplicadas s
empresas ou aos profissionais que, em razo dos contratos regidos por esta Lei:
I - tenham sofrido condenao definitiva por praticarem, por meios dolosos, fraude fiscal no

12

E, no bastasse a existncia das previses legais elencadas, a aplicao da

declarao de inidoneidade s falsas microempresas ou empresas de pequeno porte
coaduna-se certamente com o escopo dessa penalidade, direcionada queles que
cometem infraes dotadas de maior reprovabilidade.
Com efeito, evidentemente o rol das penalidades descritas no artigo 87 da Lei
de Licitaes e Contratos est organizado em ordem crescente de gravidade, de
modo que27
[...] para as pequenas infraes que no tenham causado qualquer
dano, a Administrao deve aplicar a pena de advertncia. Para a
eventualidade de reincidncia no cometimento de pequenas
infraes mais rigorosas, mas que no justifiquem a resciso do
contrato, a pena indicada a multa. Sempre que houver violao de
clusula do contrato que justifique sua resciso, deve ser aplicada a
pena de suspenso temporria. Em hiptese de fraude praticada
pelo contratado, de que seria exemplo a juntada ao processo de
declaraes falsas com o propsito de receber pagamento por
servios no executados, deve ser aplicada a pena mais rigorosa, a
declarao de inidoneidade. (grifos nossos).

Porm, as conseqncias da participao fraudulenta em licitaes no se

resumem aplicao da declarao de inidoneidade. Do ato ilcito praticado
tambm decorre o envio de comunicao ao Ministrio Pblico Federal para
apurao de eventuais responsabilidades e Secretaria da Receita Federal do
Brasil/MF para as providncias cabveis, medidas estas que igualmente vm sendo
adotadas pelo TCU em seus julgados.
4 CONCLUSO
Em sntese, a atual jurisprudncia do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio
aponta no sentido de que a participao de falsas microempresas e empresas de
pequeno porte em licitaes levadas a efeito pelo Poder Pblico configura fraude ao
certame, na forma como prevista pelo artigo 90 da Lei n. 8.666/93, ensejando a
aplicao de declarao de inidoneidade.
REFERNCIAS
BIANCHI, Lucimara. Reflexes sobre as alteraes promovidas pela Lei Complementar n
123/2006 nas licitaes pblicas. In: Frum de Contratao e Gesto Pblica, v.8, n.87, p.745, mar.2009.
BITTENCOURT, Sidney. O Tratamento diferenciado dado s microempresas e empresas de
pequeno porte no prego (Lei Complementar n 123/2006). In: Frum de Contratao e
Gesto Pblica. Editora Frum, ano 9, n.97, p.51/54, jan.2010.

recolhimento de quaisquer tributos;

II - tenham praticado atos ilcitos visando a frustrar os objetivos da licitao;
III - demonstrem no possuir idoneidade para contratar com a Administrao em virtude de atos
ilcitos praticados.
27

FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitaes e Contratos Administrativos. 2.ed. rev e ampl. Belo
Horizonte: Frum, p.460, 2009.

13

BRASIL. Constituio Federal de 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/cc

civil_03/Constituicao/Constituiao.htm>. Acesso em: 15/032011.
DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26. ed. rev.e atual.
Malheiros, 2006.
FERNANDES, Jacoby. Vade-mcum de licitaes e contratos: legislao selecionada e
organizada com jurisprudncia, notas e ndices. 3. ed. rev., atual., e ampl. 5. reimpresso.
Belo Horizonte: Frum, 2009.
FURTADO, Lucas Rocha. Curso de Licitaes e Contratos Administrativos. 2.ed. rev e ampl.
Belo Horizonte: Frum, 2009.
JUSTEN FILHO, Maral. O Estatuto da Microempresa e as licitaes pblicas: (comentrios
aos artigos da lei complementar n 123 atinentes a licitaes pblicas). So Paulo: Dialtica,
p.20, 2007.
JUSTEM FILHO, Maral. Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos. 13. ed.
So Paulo: Dialtica, 2009.
PEREIRA JNIOR, Jess Torres, RESTELLATO DOTTI, Marins. O tratamento diferenciado s
microempresas, empresas de pequeno porte e sociedades cooperativas nas contrataes
pblicas, segundo as clusulas gerais e os conceitos jurdicos indeterminados acolhidos na
Lei Complementar n.123/06 e no Decreto Federal n.6.204/07. In: BCL: Boletim de licitaes
e Contratos, v.21, n.7, p.667-682, jul.2008.

14