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Ensaios de
Histria Diplomtica
do Brasil
(1930 - 1986)
Cadernos do IPRI
no 2
Ensaios de
Histria Diplomtica
do Brasil
(1930-1986)
Cadernos do IPRI
no 2
Introduo de
RUBENS RICUPERO
NDICE
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Agradecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduo Rubens Ricupero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
PRIMEIRA PARTE: ETAPAS
1. A poltica externa brasileira de 1934 a 1942: diplomacia pendular ou
hegemonia norte-americana? Carlos Srgio Sobral Duarte . . . . . . . . . .
2. A poltica externa brasileira numa era de conflito pela hegemonia mundial Antnio de Moraes Mespl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. A crise da dvida externa e a moratria de 1937 Fernando Apparcio da
Silva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Aspectos da evoluo da diplomacia brasileira no perodo da Poltica
Externa Independente Jos Humberto de Brito Cruz . . . . . . . . . . . . . .
5. Reflexes sobre o surgimento da Poltica Externa Independente na gesto
de Jnio Quadros Vera Cntia lvares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Da poltica externa independente poltica externa interdependente o
Governo Castello Branco Rodrigo do Amaral Souza . . . . . . . . . . . . . . .
7. A poltica externa da revoluo e a crise dominicana de 1965 Carlos
Mrcio Bicalho Cozendey . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8. A Diplomacia da Prosperidade Silas Leite da Silva . . . . . . . . . . . . .
SEGUNDA PARTE: TEMAS
1. O conceito de desenvolvimento e seu reflexo na poltica externa brasileira Antnio Francisco da Costa e Silva Neto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. O Brasil e o Oriente Mdio Carlos Alberto Michael den Hartog . . . . . .
3. O Acordo Nuclear Brasil-Alemanha Geraldo Miniuci Ferreira Jnior . .
4. O Tratado de Cooperao Amaznica Jos Estanislau do Amaral
Souza Neto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. A poltica brasileira para a frica e a descolonizao dos territrios
portugueses Jlio Glinternick Bitelli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. O relacionamento Brasil-China: uma dimenso histrica Ricardo Lus
Pires Ribeiro da Silva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
APRESENTAO
Os artigos publicados a seguir foram originalmente apresentados como trabalhos
finais de avaliao do Curso de Histria das Relaes Diplomticas do Brasil, do Instituto Rio
Branco, nos anos de 1983, 1984, 1985 e 1986. Constituem contribuies originais dos ento
alunos do Curso de Preparao Carreira Diplomtica, em matria pouco explorada dentro do
conjunto da Histria do Brasil.
Escolhendo livremente seus temas dentro do perodo da Histria brasileira
contempornea a partir de 1930 , os autores dos textos debruaram-se principalmente sobre
fontes primrias, elaborando interpretaes pessoais muito teis para um conhecimento algo
mais sistematizado de algumas etapas ou temas relevantes desse perodo da nossa Histria
diplomtica.
Ao publicar estes artigos, a Fundao Alexandre de Gusmo pretende contribuir
para o enriquecimento da bibliografia sobre essa parcela da Histria do Brasil. Deseja,
igualmente, levar ao conhecimento do pblico a qualidade intelectual dos trabalhos de
pesquisa a que se dedicam os alunos do Instituto Rio Branco, em sua etapa de formao como
diplomatas, e incentivar o estudo da Histria Diplomtica e das Relaes Internacionais do
Brasil.
AGRADECIMENTOS
Os autores e o organizador agradecem o apoio e o incentivo que esta obra coletiva
obteve, desde a sua concepo at sua edio final, de Suas Excelncias os Senhores Doutor
Roberto de Abreu Sodr, Ministro de Estado das Relaes Exteriores; Embaixador Paulo
Tarso Flecha de Lima, Secretrio-Geral das Relaes Exteriores; Embaixador Lauro Escorel
Rodrigues de Moraes; Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja; Embaixador Marco Csar
Meira Naslausky; Embaixadora Thereza Maria Machado Quintella; do Ministro Gelson
Fonseca Junior; da Secretria Marlia Sardenberg Zelner Gonalves e da Secretria Vera
Regina Delayti Telles; e de todos os que, com suas ideias e crticas, contriburam para o
enriquecimento dos textos aqui apresentados.
Introduo
Rubens Ricupero*
Os textos reunidos neste volume so o resultado de uma experincia que se
desenvolveu ao longo de 6 ou 7 anos e que foi gradualmente modificando o ensino de Histria
das Relaes Diplomticas do Brasil no Instituto Rio Branco.
Ao ser convidado para ministrar o curso do incio da dcada de 80, herdei e
mantive algum tempo o programa tradicional, que tinha seu ponto de partida nos antecedentes
diplomticos do Descobrimento, dedicava boa parte do tempo ao Imprio e ao perodo do
Baro de Rio Branco e recorria, como fontes principais de referncia, aos compndios j
envelhecidos de Delgado de Carvalho e Hlio Viana.
Aos poucos, a carga horria, que fora encolhendo nos anos anteriores at chegar a
cerca de 20 horas/ano, revelou-se absolutamente insuficiente para cobrir 4 sculos de Histria,
a no ser que fosse tudo reduzido mera itemizao sumria de perodos e acontecimentos.
Minha prpria experincia como aluno de Histria das Relaes Internacionais e
de Histria Diplomtica do Brasil me trazia memria a frustrao que sentamos, meus
colegas e eu, no fim do ano, por mal conseguirmos avistar o que mais nos interessava, a Terra
Prometida do sculo XX, uma espcie de miragem de que a interminvel travessia pelos
sculos XVIII e XIX no nos permitia tomar posse.
Achei que devia presumir como suficientemente estudadas e conhecidas pelos
alunos as peripcias internacionais do Brasil na Colnia, no Imprio e no incio da Repblica
por ser justamente a parcela da Histria Diplomtica repetida nos currculos das escolas
secundrias e superiores e sobre a qual em grande parte se baseia o exame de ingresso. A
nfase seria, pois, transferida para os 50 ltimos anos a partir da Revoluo de 1930, fase mal
conhecida, quase ignorada pelos compndios e cujos efeitos se manifestam mais diretamente
no cotidiano diplomtico atual.
A primeira dificuldade enfrentada foi a falta de um livro de texto que cobrisse a
fase mais recente, registrada apenas de forma incompleta em monografias, teses, captulos de
obras como a Histria da Civilizao Brasileira, coordenada por Srgio Buarque de Holanda.
Alguns desses textos tinham, alis, a vantagem de complementar uma deficincia dos antigos,
ao conferir importncia muito mais significativa ao estudo das relaes econmicas
internacionais do pas.
Assim trs fatores se conjugaram para tornar possvel a safra de monografias que
vem hoje luz: a opo pelo contemporneo, um critrio de avaliao consistente na
apresentao de um trabalho individual, quase uma tese, e a necessidade de tentar suprir a
lacuna bibliogrfica atravs de um esforo de investigao pessoal to original quanto
possvel nas condies um tanto comprimidas do curso.
Este ltimo no obviamente um curso de historiografia com o objetivo de
preparar historiadores destinados, sobretudo, pesquisa e ao ensino universitrio, mas sim a
pr a Histria a servio da formao profissional do diplomata. Da uma preocupao muito
Embaixador, Professor de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia e de Histria das Relaes
Diplomticas do Brasil no Instituto Rio Branco.
*
deixaram algum espao, ainda que mnimo, para nele se exercitar a busca da autonomia e a
construo da independncia.
A viso da Histria Diplomtica como a edificao e a afirmao gradual da
autonomia nos remete ao pensamento de Vico, de que, no fundo, s se pode conhecer de
verdade aquilo que o homem cria e faz. Assim, a Histria objeto racional de conhecimento,
no na acepo de que os acontecimentos ou decises histricas sejam sempre conformes
razo, mas no sentido de que ela pode ser objeto de apreenso e estudo racionais, de que todo
homem mais capaz de compreender as aes dos outros homens do que de conhecer o
mundo no humano da natureza.
A no ser pelo humor e o paradoxo, a frase de Chesterton de que History teaches
us that History teaches us nothing no nos serve para grande coisa. Ao contrrio, a
experincia histrica nos parece o melhor instrumento pedaggico para formar a conscincia
profissional do jovem diplomata de acordo com modelos e valores rigorosos.
Esses valores devem nascer da percepo de que a Histria Diplomtica do Brasil
tem um sentido, que foi e o de continuar a obra da independncia, do esforo de tecer, fio a
fio, de maneira progressiva, em meio a desafios, derrotas, at humilhaes, a teia cada vez
mais forte da autonomia.
A busca da autonomia nas decises no deve, por sua vez, ser vista como fim em
si mesma ou o meio para repetirmos equvocos alheios como as iluses tantas vezes
desastrosas da Grande Potncia, sonho que pode mascarar a poltica de poder e dominao.
A libertao das presses e imposies, que, sem nenhum atentado realidade
objetiva da Histria, pretendemos discernir no nosso passado diplomtico, , em realidade, o
caminho para que as decises de poltica externa reflitam, de fato, os interesses brasileiros.
E esses interesses s podem ser os da maioria, os que permitam criar, tambm na
rea exterior, as condies para construir, em plenitude, uma ptria para todos, em paz e
harmonia com as demais naes, voltada para os grandes ideais do Homem, capaz de
proporcionar justia, bem-estar, realizao espiritual e material para todos seus filhos.
PRIMEIRA PARTE:
ETAPAS
A POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA DE
1934 a 1942:
diplomacia pendular
ou hegemonia norte-americana?
Carlos Srgio Sobral Duarte
10
Introduo
Este trabalho tem como objetivo avaliar as relaes exteriores do Brasil no
perodo que vai das negociaes comerciais com os EUA e a Alemanha, em 1934, at a
Terceira Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos no Rio de Janeiro, em janeiro de
1942. Procura, a partir de breve relato histrico, mostrar como o Brasil reagiu s mudanas
que se operaram no quadro internacional desde o final dos anos 20 e que afetaram
profundamente a economia e a poltica brasileiras.
O Brasil dos anos 30 influenciado por duas mudanas profundas no quadro
internacional: uma econmica, outra poltica. Em primeiro lugar, o declnio geral da demanda
mundial, aliado recusa por parte da comunidade financeira internacional de continuar
sustentando o preo do caf, resultou, para o Brasil, em uma brusca reduo de sua principal
fonte de divisas. Em segundo lugar, os anos 30 caracterizaram-se por um novo ordenamento
internacional, no qual a Alemanha ressurgiu com status de grande potncia e procurou
consolidar seu sistema de poder no final da dcada. As duas mudanas, somadas ao declnio
do poder britnico e ao interesse norte-americano sobre a Amrica Latina, fornecero um
quadro internacional nico, que, associado ao cenrio poltico interno, determinaro a poltica
exterior brasileira no perodo.
O trabalho est dividido em trs partes. Na primeira, examina a poltica
equidistante adotada pelo Brasil de 1934 a 1939. Em seguida, analisa os efeitos da crescente
consolidao do poder alemo na Europa e as alteraes que esse quadro produz no interesse
norte-americano pelo Brasil e na diplomacia do pas. Por ltimo, luz dos pontos de vista de
vrios autores sobre o perodo, procura avaliar brevemente o alcance das interpretaes
histricas que se fazem sobre o perodo, como a diplomacia pendular e a poltica de longo
prazo dos EUA em relao ao Brasil, com a finalidade de sugerir que a complexidade da
poltica externa de Vargas foge classificao rgida.
A crise econmica e a diplomacia equidistante 1934/1939
O ano de 1929 marca o incio da Grande Crise que se abateu sobre as economias
capitalistas da poca. A forte retrao da demanda mundial que se seguiu afetou
profundamente a economia brasileira, cuja principal fonte de renda advinha da colocao de
produtos de sobremesa (caf, acar, cacau, etc.) no mercado internacional. O caf
representava 70% das exportaes brasileiras1, e seu preo no mercado internacional estava
sujeito a uma poltica de sustentao implantada mediante o endividamento externo na Praa
de Londres. Essa poltica no pde ser mantida aps 1928, quando o boom acionrio de Wall
Street interferiu com a disponibilidade de capitais para esse fim2.
A impossibilidade de manuteno dos preos do caf em um patamar
artificialmente elevado, associada retrao da demanda, teve como consequncia uma
violenta queda no influxo das divisas3. O equilbrio do balano de pagamentos mantido,
1
YOUNG, J. The Brazilian Revolution of 1930 and the Aftermath, Rutgers University Press, New Jersey, 1967, p. 70.
Segundo Carone (CARONE, E. A Repblica Nova (1930-1937). Difel, So Paulo, 1976, p. 62) o Brasil perde cerca
de 70% das divisas provenientes da venda do caf entre 1924 e 1936. O preo do produto de 23 por libra-peso em
1927/28 para 8,7 em 1930/31 (Young, op. cit., p. 70).
3
11
num primeiro momento, pela venda de ouro e pela utilizao das reservas da Caixa de
Estabilizao. Em 1930, a desvalorizao do mil-ris inevitvel, bem como a protelao dos
pagamentos das contas comerciais e financeiras por 3 anos, a que se segue a supresso do
mercado livre de cmbio de 19314. Um dos resultados dessas mudanas estruturais no sistema
econmico internacional ser o fato de que o equilbrio das contas externas permanecer
precrio ao longo dos anos 30.
Em face de um mercado internacional em retrao para seus produtos e premido
por grave crise de divisas, o governo brasileiro inicia relaes de troca com a Alemanha em
bases estritamente bilaterais, como fazia o Reich com outros parceiros: o comrcio dos
marcos de compensao, mecanismo que permitia o intercmbio comercial sem fazer uso
das reservas cambiais conversveis ou do ouro de ambos os parceiros, apenas mantendo a
reciprocidade entre os valores das mercadorias trocadas.
A prtica do comrcio compensado, iniciada em 1934 por um acordo informal
negociado por Marcos de Souza Dantas e Sebastio Sampaio com uma delegao comercial
alem no Rio de Janeiro5, abre para o Brasil novas e importantes perspectivas comerciais para
a exportao de matrias-primas e gneros tropicais6, bem como recobra em parte o poder
aquisitivo do Brasil, que passa a poder importar produtos industrializados alemes sem fazer
uso de suas escassas reservas cambiais.
Por outro lado, os Estados Unidos mantinham grande interesse em seus vnculos
comerciais com o Brasil, e a primeira grande tarefa de Oswaldo Aranha como Embaixador em
Washington foi a negociao de um Acordo Comercial com os EUA, concludo em fevereiro
de 1935. Era um acordo de livre-comrcio, nos moldes do liberalismo econmico pregado
pelos EUA, e consequentemente comportava o princpio da nao mais favorecida. Esse
princpio, contudo, no seria respeitado pelo Brasil, e o comrcio bilateral compensado com
a Alemanha foi mantido ao longo dos anos 30.
Os EUA sempre se opuseram ao ajuste comercial germano-brasileiro. Alm de
no concordarem em princpio com a prtica de comrcio protegido, os EUA alegavam que os
manufaturados alemes concorreriam deslealmente com os americanos, pois eram subsidiados
pelo governo alemo7. A Alemanha, por sua vez, via o comrcio compensado principalmente
como uma maneira vantajosa de assegurar matrias-primas importantes (como se sabe, a
Alemanha no tinha colnias), e tambm como um instrumento para ampliar sua influncia
poltica sobre o Brasil8.
No plano interno, as opinies encontravam-se igualmente polarizadas no que diz
respeito ao favorecimento do comrcio compensado ou do livre-comrcio, assim como era
notvel a ciso entre faces pr-americanas e germanfilas em diferentes setores da vida
4
PRADO JR., C. Histria Econmica do Brasil, Ed. Brasiliense, So Paulo, 24a edio, 1980, p. 292.
HILTON, S. Brazil and the Great Powers, 1930-1939 The Politics of Trade Rivalry. University of Texas Press, Austin,
1975, p. 44. Marcos de Souza Dantas era Diretor de Cmbio do Banco do Brasil e Sebastio Sampaio Chefe da Seo
Comercial e Econmica do Itamaraty e Diretor-Executivo do Conselho Federal de Comrcio Exterior.
5
MOURA, G. Autonomia na Dependncia. Ed. Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1980, pp. 93-94.
interessante observar, nesse contexto, que o Embaixador da Alemanha no Brasil, Karl Ritter, havia sido
anteriormente Chefe do Departamento de Poltica Econmica do Auswrtiges Amt. Hilton, op. cit., p. 40.
8
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O conceito de assimetria nas relaes internacionais remete, obviamente, s teorias da dependncia. O que se
pretende demonstrar aqui que, num contexto estrutural de dependncia, o pas viveu uma conjuntura em que a
diversificao de suas relaes de intercmbio com os pases chamados centrais permitiu-lhe alguma margem de
manobra e ganhos reais.
10
possvel que Vargas tenha contado com o apoio das Foras Armadas para dar o golpe de 1937 em troca do
compromisso de reequip-las.
11
Telegrama de Oswaldo Aranha a Getlio Vargas, 12/02/39, in SILVA, HLIO 1939: Vspera de Guerra. Ed.
Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro, 1972, p. 134.
12
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13
Telegrama de Franklin Roosevelt a Getlio Vargas, em 09/01/39, citado em Hlio Silva, op. cit., p. 131.
14
Carta de Ges Monteiro a Getlio Vargas, 07/07/39, in: Hlio Silva, op. cit., p. 153.
15
Carta de Ges Monteiro a George Marshall, 08/08/39, in: Hlio Silva, op. cit., p. 157.
William Burdett, Encarregado de Negcios da embaixada americana, em telegrama a Sumner Welles datado de
07/12/1940, informa o governo brasileiro estaria disposto a aceitar o primeiro item das exigncias inglesas para a
libertao do navio, ou seja, cessar o comrcio com a Alemanha. Hlio Silva, op. cit., p. 309. Quanto participao
norte-americana no caso, Oswaldo Aranha expressa dvida e gratido ao Governo dos EUA. Hlio Silva, op. cit., p.
316.
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manufaturados para o Brasil, os EUA se viram em posio privilegiada para dar continuidade
a sua ofensiva poltica, econmica e militar sobre o Brasil.
Possveis interpretaes da poltica externa brasileira no perodo
Em setembro de 1939, quando da ecloso da guerra na Europa, os EUA j haviam
posto em prtica dois instrumentos para consolidar sua hegemonia sobre o Brasil: a Misso
Aranha havia renegociado a dvida em termos satisfatrios para ambas as partes, e Ges
Monteiro estava engajado em negociaes com vistas a um reaparelhamento das Foras
Armadas brasileiras pelos EUA. Mas o conflito europeu daria aos EUA a oportunidade de
consolidar o trabalho poltico que vinham desenvolvendo desde 1933, quando havia sido
inaugurada, no mbito das relaes EUA-Amrica Latina, a Poltica de Boa Vizinhana do
Presidente Roosevelt.
A Poltica de Boa Vizinhana pode ser vista como um instrumento de obteno
e consolidao da influncia dos EUA sobre a Amrica Latina. A Boa Vizinhana representa,
na verdade, a vertente diplomtica da ideologia liberal norte-americana, adotada tambm no
mbito das relaes econmicas internacionais com a defesa do livre-comrcio. A Boa
Vizinhana procura enfatizar a igualdade soberana entre as naes das Amricas, repudiando
a interveno e valorizando as origens e os ideais comuns que dariam margem cooperao e
solidariedade hemisfricas. Assim, os ideais da Boa Vizinhana se multilateralizaram no
Pan-americanismo, que passou a ter alta prioridade na poltica externa do Governo
Roosevelt17. Com efeito, j em 1936, na Conferncia Pan-Americana de Buenos Aires, os
EUA conseguiram a aprovao de resoluo instituindo o princpio de consulta entre as
repblicas americanas em caso de ameaa extracontinental paz. Naquele momento,
Roosevelt j manifestava sua convico de que a unidade hemisfrica teria de ser mantida em
face do perigo de uma guerra mundial18. Mais impermevel a esse esforo norte-americano
era a Argentina, cuja economia era mais vinculada Europa (principalmente Inglaterra), e
cujo nacionalismo fervoroso dava boa margem de receptividade ideologia nazifascista em
certos meios.
O perodo de 1934 a 1939 marcado por maior autonomia, margem de manobra e
poder de barganha da parte do Brasil. Isto ocorre basicamente em razo da rivalidade entre os
sistemas de poder alemo e norte-americano na conquista do mercado brasileiro. Essa
rivalidade permite a equidistncia pragmtica por parte do Brasil, que obtm benefcios ao
manter, na medida do possvel, relaes comerciais com ambos.
A partir da iminncia do conflito na Europa, os EUA agiro motivados pelo
interesse de consolidar sua hegemonia sobre o Brasil, e essa postura abrir para o pas um
novo caminho para obter benefcios. Teria havido, entre Brasil e EUA, um contrato, pelo
qual o Brasil recebeu pagamentos (siderurgia, planos facilitados para o pagamento da dvida,
promessas de reequipamento das Foras Armadas, gestes americanas no caso Siqueira
Campos) pela sua colaborao (fornecimento de bases e matrias-primas estratgicas, apoio
aos EUA nas conferncias pan-americanas). Mas, nesse contexto, surge uma importante
18
WELLES, S. The Time for Decision. Harper & Brothers, New York and London, 1944, p. 204.
15
questo: por que os EUA negociaram, com o Brasil, nossa adeso ao seu sistema de poder? 19
A resposta pode ser encontrada na prpria ideologia dos EUA, manifestada na Boa
Vizinhana, que discutimos acima. Seria impossvel aos EUA, porta-vozes desde 1933 da
igualdade soberana entre os Estados e da no interveno em assuntos internos, consolidarem
sua hegemonia sobre as Amricas da mesma forma que os alemes o estavam fazendo na
Europa: pela coero, anexao ou invaso pura e simples20. A hegemonia dos EUA se
consolida, sem dvida, de maneira mais sutil: pela via da negociao e da cooperao, mesmo
que essa negociao se d entre naes com enormes diferenciais de poder, como era o caso,
evidentemente, entre EUA e Brasil.
precisamente a existncia desse diferencial de poder que suscita uma segunda
questo: qual foi o grau de autonomia do Brasil nessa barganha, ou seja, at que ponto esteve
o Brasil livre para negociar com os EUA os termos de sua adeso ao sistema de poder
norte-americano?
possvel argumentar, como faz Hilton, que as vantagens obtidas pelo Brasil ao
longo desse perodo seriam decorrentes quase exclusivamente do oportunismo de Vargas e
de sua poltica pendular, que consistiria em play the great powers off against each other,
utilizing pressure or alleged pressure from one as a lever to pry concessions from the other21.
A aplicao da ideia de uma poltica pendular adotada pelo Brasil no perodo de 1934 a
1939, quando o pas manteve relaes comerciais de diferente natureza e alcance com EUA e
Alemanha, no parece adequada, tendo em vista que o Brasil no oscilava entre os dois pases,
como sugere o termo pendular, mas sim procurava auferir o mximo de benefcios
resultantes de um relacionamento comercial com ambos. Essa poltica equidistante se mantm
at 1939, quando os EUA demonstram os primeiros sinais de que comeam ativamente a
consolidar seu sistema de poder na Amrica Latina e os problemas na Europa comeam a
inviabilizar a opo alem. Desse momento at o rompimento de relaes diplomticas com o
Eixo, possvel que o Brasil tenha tido a oportunidade de adotar uma poltica pendular,
notadamente no caso da siderurgia. Nesse caso, aceitvel a tese de que o governo norteamericano tenha se empenhado mais na obteno de crditos do Eximbank e no acordo de que
resultou a instalao de Volta Redonda em virtude dos entendimentos paralelos que o
Governo de Vargas vinha mantendo com alemes e suecos. O famoso discurso de Vargas a
bordo do Minas Gerais em 11 de junho de 1940 poderia tambm ser compreendido como uma
manifestao dessa poltica pendular, ao lembrar aos EUA o fato de que as negociaes
tanto para a obteno de uma siderrgica quanto para o suprimento de armas no estavam se
desenrolando de maneira satisfatria, e que a Alemanha ainda poderia constituir uma opo
rival, tanto mais se considerando que, em 1940, as indicaes ainda eram de que a Alemanha
talvez viesse a se consolidar como principal potncia na Europa. Essa mensagem bem
captada pelo Governo de Roosevelt, e, j em setembro, o Embaixador Carlos Martins assina
os acordos de financiamento da siderrgica22.
Esta questo debatida em profundidade na tese de Gelson Fonseca Jnior (FONSECA Jr. G. Diplomacia e
Academia, Tese Apresentada ao Curso de Altos Estudos do Ministrio das Relaes Exteriores, 1981, p. 83).
19
A Alemanha, sem dvida, interferia de maneira muito mais contundente nos assuntos internos do Brasil, e a
embaixada alem apoiava movimentos germnicos simpticos ao nazismo no Sul do Brasil, o que acabou levando o
embaixador Karl Ritter a ser declarado persona non grata pelo governo brasileiro, em 1938. In: O III Reich e o Brasil. A
correspondncia de Berlim e suas embaixadas no Rio de Janeiro e outras capitais do continente. Ed. Laudes, Rio de Janeiro, 1968,
Vol. I, p. 119.
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Concluso
A ideia de que os EUA agiam com objetivos de longo prazo desde 1933; de que a
partir de 1939 embarcam numa poltica de consolidao do seu sistema de poder; e de que, ao
longo desse perodo, encontram-se dispostos a fazer concesses para garantir esses objetivos
fornece sem dvida uma explicao mais slida para a compreenso do comportamento
internacional brasileiro nos anos 30 do que a viso que pinta os EUA mais como vtimas do
oportunismo brasileiro do que como potncia em vias de consolidao do seu sistema
hegemnico.
23
Ponto de vista manifestado em palestra ao Instituto Rio Branco, em 20/05/1983. As ideias centrais da tese de
Marcelo Abreu so discutidas por Gelson Fonseca Jnior, op. cit., pp. 61-63.
24
Em 1937, a Argentina impede o arrendamento de seis velhos contratorpedeiros dos EUA para o Brasil. Em 1938,
Ges Monteiro, em visita a Buenos Aires, impressiona-se com a hostilidade dos militares argentinos. Para Vargas,
um objetivo prioritrio da Argentina era estender seu controle econmico sobre a Bacia do Prata. Alm disso, nas
reunies pan-americanas, a Argentina era frequentemente o nico pas a se opor s resolues propostas pelos EUA
(em HILTON, S. Brasil-Argentina, in: Leituras de Poltica Internacional. Editora Universidade de Braslia, 1982, p. 106).
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A POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA NUMA ERA DE
CONFLITO PELA HEGEMONIA
MUNDIAL
(1935-1942)
Antnio de Moraes Mespl
Tout lart de la politique est de se servir des conjonctures
(Lus XIV)
As Foras Profundas
Durante a Grande Depresso, foram o bilateralismo e a autarquia dos blocos
comerciais e monetrios as tendncias novas e de crescente importncia no intercmbio entre
as naes. Mtodos antes desprezados, permutas e acordos de compensao respondiam, em
1937, por 12% do comrcio mundial. O volume das trocas internacionais declinara
vertiginosamente, caindo mesmo a do total de 1929. Os Estados Unidos comprimiam seu
coeficiente de importaes: 5% em 1929, 3,2% em 1939. A Gr-Bretanha, aps oito dcadas
de livre-cambismo, implantara o sistema de preferncias imperiais; as exportaes para o
Imprio subiram a 49% em 1936, e as importaes a 42% (41% e 31%, respectivamente, em
1924). Privada de suas colnias, de seus investimentos ultramarinos, exaurida pelo pagamento
das obrigaes de Versalhes, autossuficiente em apenas 4 das 25 matrias-primas essenciais1,
a Alemanha nazista preparava-se para a guerra. Enquanto o problema das matrias-primas
coloniais no for resolvido pontificava H. Schacht, em 1937 no haver paz na Europa2.
A poltica comercial do Reich teve dois grandes objetivos: I ampliar o
intercmbio com os pases agrcolas; II substituir o comrcio com pases relativamente ricos
pelo comrcio com pases relativamente pobres. Ele tinha um alvo geogrfico permanente o
Centro e o Sudeste da Europa, outro temporrio a Amrica Latina , vez que, em caso
de guerra, a Kriegsmarine no esperava controlar as rotas martimas3. Dominados por classes
agrrias, no raro a compartilharem o poder poltico com as burocracias militares, os pases
A fonte um estudo da Cmara dos Lordes House of Lords. Official Report, vol. 100, col. 234. Em 1936, o Imprio
Britnico era totalmente autossuficiente em dezoito das vinte e cinco matrias-primas listadas, e parcialmente noutras
duas. A Alemanha, ao revs, tinha de importar dezenove, contando com reservas aqum de suas necessidades de
um par apenas. Juntos, os Estados Unidos e o Imprio Britnico possuam dois teros das jazidas de minerais do
planeta, e controlavam trs quartos das reservas. Unicamente a URSS se lhes comparava em recursos minerais. Vide
Hurstfield, J. The Control of British Raw Material Suplies, 1919-1939, in: The Economic History Review, vol. XIV
(1944), pp. 26-27.
1
Schacht, Hjalmar Germanys Colonial Demands, in: Foreign Affairs, vol. XV, no 2 (1937), pp. 228-229.
Hirschman, Albert O. La Potencia Nacional y la Estructura del Comercio Exterior. Madri: Aguilar, 1950. pp. 40-47.
19
Forma abreviada de Auslander Sonderkontofuer Inland Szahlungen (conta especial para os pagamentos do
comrcio exterior). O askimark, ou marco de compensao, era uma moeda especial, com poder de compra
limitado Alemanha, vlida to-somente para certas operaes comerciais especificadas pelas autoridades do Reich.
Vide Lewis, Cleona Nazi Europe and World Trade. Washington: Brookings Institution, 1941, pp. 142-143.
4
Vide Germanys Trade Offensive in: The Economist, 5-11 de janeiro de 1937, pp. 228-229.
O decreto de Crdenas, em maro de 1938, nacionalizando o petrleo mexicano, foi o episdio marcante do
nacionalismo latino-americano nos Trinta. de lembrar a estatizao do subsolo pela Constituio brasileira de 1934.
6
20
Mxico, Venezuela, Colmbia, Peru , com o Brasil o triplicara, mas os negcios com o Prata
haviam diminudo enormemente.
As duas reas de maior avano alemo Amrica Latina e Europa Central e
Sudeste eram tambm as de maior recuo britnico, nos anos 30.
A insolvncia latino-americana enfraquecia ainda mais a posio do Reino Unido.
A Argentina era o grande baluarte ingls. O golpe de 1930 restaurara a hegemonia dos
estrangeiros de Buenos Aires, tradicionais aliados da Inglaterra, os quais permaneceriam no
poder at a ascenso do peronismo, em 1945.
Vivia a Amrica Latina poca de profundas mudanas. Comeava a era do
desenvolvimento voltado para dentro, ao mesmo tempo em que o petrleo tomava o lugar
do carvo, e que os veculos automotores e as rodovias, os avies e as linhas areas
comeavam a eclipsar os trens e as ferrovias nos sistemas de transporte.
Mveis e motivos do nacionalismo brasileiro
Duas crises se conjugaram na Revoluo de 30. A primeira, poltica, resultava do
crescimento urbano e da incorporao de novos atores ao sistema poltico. A segunda,
econmica, determinou-a o incio da Grande Depresso e seu impacto imediato sobre a
economia brasileira. Uma terceira crise aprofundar-se-ia no correr da dcada: a crise
ideolgica. Havendo desfraldado a bandeira do federalismo e da democracia representativa,
Vargas e seus correligionrios, instalados no poder pela Revoluo, logo se afastariam do
programa da Aliana Liberal. A derrota de So Paulo, em 1932, impediu o restabelecimento
da hegemonia poltica da burguesia cafeeira paulista e assegurou a preeminncia do Governo
Federal. A tentativa de putsch comunista, em 1935, amedrontou os meios conservadores,
permitindo a Vargas preparar a ditadura e a instaurao do Estado Novo, em 1937, aps a
tentativa do golpe integralista.
Fruto da interveno do Estado e da proteo por ele outorgada cafeicultura
paulista, a recuperao da economia brasileira, em meio crise mundial, projetou as virtudes
de um novo tipo de relacionamento entre o poder estatal e as classes sociais. Dissolvida a
trama de relaes que permitiria a ascendncia dos cafeicultores paulistas e das classes
agrrias em geral sobre a Repblica Velha, o Estado iria, pouco a pouco, ampliando sua
autonomia relativa, aparecendo como um deus ex-machina aos olhos da sociedade. A
Constituio de 1937 impregnou o Estado brasileiro da ideologia corporativista em voga na
poca, mas o corporativismo era mais formal que real. O fato que Vargas aparea como que
situado acima das classes, faces e partidos (...) lembra imediatamente o modelo do
bonapartismo aponta Luciano Martins8. Todo o problema consiste em saber quais so as
foras em equilbrio conclui.
Para a compreenso das decises da poltica externa, duas foras sociais merecem
ser estudadas com ateno, alm da diplomacia de carreira: os militares e os tcnicos altos
funcionrios, como Valentim Bouas ou Marcos de Souza Dantas, que integravam os
conselhos encarregados das macro-decises econmicas. Vargas tinha um grande desdm
pelos diplomatas, os quais dizia ele ignoram os interesses mais elementares do pas. Ele
desejava substituir esses burocratas passeadores por gente capaz e eficiente revela S.
In: Martins, Luciano, Politique et Dveloppement Economique: Structures de Pouvoir et Systme de Dcisions au Brsil (19301964), Vol. I. Paris: Universit de Paris, V, 1973, p. 125.
8
21
22
Wirth John D. The Politics of Brazilian Development (1930-1945). Stanford: Stanford University Press, 1970, p. 17.
Os privilgios fiscais outorgados ao mangans brasileiro favoreciam a U.S. Steel, concessionria das jazidas de
Minas Gerais. Vide Wirth, op. cit., p. 96; pp. 111-112. poca, os Estados Unidos eram dependentes da URSS para o
abastecimento desse minrio. Conforme demonstra Normano, the imports of the United States from South
America are mainly vegetable, mining, raw materials, such as petrol, tin, coffee. Who produces them in South
America? Mainly the affiliated organizations of the same Big Thirty of the United States. () The entire
relationship is circular in structure and movement, and capital investments hold the centre of the circle. Op. cit., pp. 64-66.
11
23
Estima McCann que, antes da Guerra de 14, os alemes controlavam cerca de 10% da indstria brasileira e 12%
do comrcio. Nos Trinta, 50% dos 220.000 alemes residentes no Brasil dedicavam-se agricultura, respondendo
por aproximadamente 8% de todo o produto agrcola do pas. Acrescentando ao Reichsdeutsche (os nascidos na
Alemanha) o Volksdeutsche (os teuto-brasileiros), havia mais de um milho de pessoas de origem alem, num Brasil de
quarenta milhes de habitantes.
12
13
24
favorecer um pas devedor dos EUA, restringindo o mercado para as exportaes americanas
daquele produto para a Alemanha, pagas em moeda conversvel14.
Tradicionalmente, boa parte dos saldos acumulados pelo Brasil no comrcio com
os EUA era remetida Inglaterra, para quitar obrigaes da dvida externa. Com o New
Deal, Roosevelt transformou a recuperao do setor produtivo da economia americana no
objetivo mximo de sua administrao. Making reciprocal trade agreements and assuring
markets for U.S. exports, were the principal objectives in dealing with Latin American
countries. () Peripheral default was secondary in the foreign economic policy of the
Roosevelt administration lembra Fishlow, em artigo recente15. No admira a tnue reao
Americana moratria brasileira, em 1937, a contrastar nitidamente com a atitude do governo
britnico que, em sucessivas representaes, solicitou s autoridades brasileiras a retomada
dos pagamentos. de ver que, desde 1936, a moeda norte-americana havia sido adotada como
base para as cotaes do mil-ris, passando o Brasil a figurar na rea do dlar. A interrupo
dos fluxos de capital estrangeiro, durante a Grande Depresso, enfraqueceu sensivelmente a
posio britnica no Brasil. Na dcada de 30, os investimentos diretos da Gr-Bretanha
decresceram 20% em termos nominais, no obstante continuassem a serem os maiores ativos
estrangeiros, aplicados a setores menos dinmicos.
A assinatura dos acordos com os EUA, em setembro de 1940, para a implantao
da siderurgia ocorreu num momento em que a influncia americana j comeara a firmar-se e
a alem a esvaecer-se. Num telegrama Wilhelmstrasse, em 7 de agosto, o Embaixador
Prfer notava uma mudana na atitude de Vargas com relao Alemanha. O Presidente da
Repblica e o governo contavam evidentemente com uma vitria decisiva mais rpida contra
a Inglaterra. Entrementes, a posio da parte do Ministrio que previa uma guerra de mais
longa durao ganhou fora; o Ministrio da Fazenda est entre eles. Passada uma semana,
completava: ... a necessidade de exportar deixa o pas necessria e exclusivamente sob
influncia econmica americana16.
Parece, portanto, pouco convincente a interpretao que vincula o clebre discurso
de Vargas, a bordo do encouraado Minas Gerais, em 11 de junho, s negociaes com os
EUA sobre a siderurgia. Desde maio, havia uma promessa americana de concesso dos
crditos necessrios implantao da projetada usina, ao passo que o esforo da guerra
tornava remota a alternativa alem. A queda da Frana, trs dias aps o enigmtico
pronunciamento, marcaria o incio de uma nova fase nas relaes entre Washington e o Rio de
Janeiro, durante a qual as consideraes militares e estratgicas assumiriam prioridade sobre
todas as demais.
Apesar de toda sua objeo ao bilateralismo, os Estados Unidos celebraram com a Gr-Bretanha, em junho de
1939, acordo que previa a permuta de 600.000 bolas de algodo americano por quantidade de borracha com valor
equivalente bem mais que todo o algodo vendido Alemanha, em 1938, pelo Brasil (466.000 bolas). Vide
Hurstfield, op.cit., p. 26.
14
Fishlow, Albert Lessons from the past: capital markets during the 19th century and the interwar period in:
International Organization, vol. XXXIX, no 3, vero de 1985.
15
Vide telegramas no 774/1940 e no 826/1940 in: s/a O III Reich e o Brasil, vol. II. Rio de Janeiro: Laudes, 1968, pp.
73-74. O grifo nosso.
16
25
Langer, William L. Le Jeu Amricain Vichy. Paris: Plon, 1948, pp. 86-87.
18
Hagland, David G. Gray Areas and Raw Materials: Latin American Resources and International Politics the
Pre-World War II Years in: Inter-American Economic Affairs, vol. XXVI, no 3, inverno de 1982.
19
26
McCann, op. cit., p. 192. A verdadeira dimenso do problema parece haver estado num meio-termo entre as duas
avaliaes. Documentos encontrados nos arquivos do Reich mostram que os nazistas planejavam formar um grande
imprio colonial na frica, o qual englobaria as antigas colnias alems, o Congo Belga, a frica Equatorial Francesa,
talvez a Nigria, territrios estes que permitiriam Alemanha desenvolver fontes prprias de matrias-primas
tropicais. de notar a coincidncia entre esses projetos e as teses defendidas por Schacht, no referido artigo de 1937,
em Foreign Affairs.
21
22
23
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25
28
viam em geral no poderio dos EUA a nica garantia de sua integridade territorial. Tal
sentimento no era, porm, unnime. Rica, ciosa de sua formao europeia e dos laos que a
prendiam Inglaterra e ao Velho Continente, a Argentina acompanhava com preocupao o
crescimento da cooperao militar e econmica entre os EUA e o Brasil, e a consequente
alterao na balana de poder na Amrica do Sul.
Na Conferncia do Rio, foi o Chanceler argentino, Enrique Ruiz-Guiaz, a
grande voz a opor-se aos projetos norte-americanos de rompimento coletivo com o Eixo e da
formao de uma aliana militar defensiva entre as repblicas americanas, sob a liderana dos
EUA. Experimentado diplomata, antigo Presidente do Conselho da SDN, Ruiz-Guinz
fundamentou a posio argentina em trs teses:
a) o rompimento coletivo implicaria reconhecer uma supersoberania
conferncia pan-americana de Chanceleres;
b) a ruptura de relaes, conforme parecer de Clvis Bevilcqua, significa a prbeligerncia e, por conseguinte, conduziria guerra com o Eixo;
c) pactos ou alianas eram, segundo Afrnio de Mello Franco, contrrios
ndole e s finalidades do Pan-americanismo.
A frmula final adotada pelos 21 Chanceleres contemplava as teses argentinas, ao
recomendar a ruptura de relaes com o Japo, Alemanha e Itlia, deixando discrio de
cada governo sua efetivao. Ruiz-Guiaz voltaria a Buenos Aires, no entanto, com uma
vitria de Pirro. No conseguiria persuadir os Chanceleres da Bolvia, Paraguai, Uruguai e
Chile a formarem um bloco de neutralidade sul-americana, em oposio poltica do
Departamento de Estado26; Sumner Welles lhe negara crditos para a siderurgia, privilgio
concedido unicamente ao Brasil de Vargas, que caminhava para um alinhamento sem nuanas
com os EUA.
Ironia da histria, Dutra e os militares brasileiros, sempre preocupados com a
fora da Argentina, compartilhavam muitas das ideias de Ruiz-Guiaz sobre os riscos de a
Amrica Latina envolver-se na guerra. Dutra deixou de comparecer, na noite de 28 de janeiro,
sesso de encerramento da Conferncia, como sinal pblico de desaprovao diria mais
tarde Aranha a Welles da deciso brasileira de romper relaes diplomticas com o Eixo27.
O projeto argentino de constituio de um bloco austral no era novo e abarcava tambm o Brasil. While the
trend towards closer Latin American relations and regional agreements was regarded by some Governments and
groups (e.g. by Brazil) as complementary to the Pan-American System compara Constance Howard others
looked on it as an alternative. This was most notably the case in Argentina, whose Government sought to create a
southern bloc which would be politically and economically independent of the United States. Vide Latin America
During the Second World War, p. 113, in: Arnold e Veronica Toynbee (editores) The War and the Neutrals, Survey of
International Affairs: 1939-1945. Londres: Oxford University Press, 1956. Em fevereiro de 1941, os pases da Bacia do
Prata, por iniciativa argentina, chegaram a reunir-se em conferncia na cidade uruguaia de Rivera, com o propsito
de discutir a criao de um bloco tarifrio regional. O tratado comercial assinado em novembro daquele ano, entre
Brasil e Argentina, rezava, no prembulo, ser intento de ambos os estados a adoo de um regime de livre-comrcio,
que permitisse a realizao de uma unio alfandegria (...) aberta adeso dos pases vizinhos. Vide tambm Weil, op. cit., pp.
184-188; Ruiz-Guiaz, Enrique La Poltica Argentina y el Futuro de Amrica. Buenos Aires: Librera Huemil, 1944, p.
169; pp. 189-190; arquivos da Whilhelmstrasse: Memorando do Secretrio de Estado (St. S. n o 910), Berlim, 23 de
dezembro de 1940; e Memorando do Diretor do Departamento de Poltica Econmica (189-86534-35), Berlim, 23
de janeiro de 1941; Telegramas no 261/1941, do Diretor do Departamento de Poltica Econmica para a Embaixada
do Brasil; e no 434/1941, do Embaixador do Brasil para o Ministrio do Exterior in s/a, op. cit., pp. 99-106; pp. 109112.
26
27
29
Reinterpretando a histria
Eptetos no tm faltado aos historiadores para qualificar a cambiante poltica
externa de Getlio Vargas, de 1935 at fins de 1941. Ultrapassaria o marco deste breve estudo
discuti-los um a um, tarefa que adentraria os domnios da lingustica e da teoria das relaes
internacionais. Parece, indiscutvel, todavia, que o caracterstico essencial dessa poltica a
elasticidade, expresso feliz empregada por Prfer, num telegrama Wilhelmstrasse.
Os determinantes dessa poltica elstica penso serem basicamente de trs ordens.
Primeiro, a especialssima conjuntura internacional da poca em que s tendncias
autarquizantes da economia juntavam-se as acesas disputas entre as grandes potncias pela
hegemonia mundial que levariam 2a Grande Guerra. A existncia, no Brasil meridional, de
significativos enclaves demogrficos germnicos, italianos e mesmo japoneses, alvo
permanente da ambio poltica dos pases do Pacto Tripartite, como que transpunha, para o
territrio brasileiro, tenses que avultavam no cenrio internacional.
A crescente autonomia relativa do Estado brasileiro foi outro fator a repercutir nas
decises da poltica externa, propiciando a Vargas contrabalanar presses de grupos de
interesses antagnicos e procrastinar opes que, doutra forma, seriam inevitveis. Por fim, a
diferena de valores, percepes e estilos entre os distintos aparelhos do Estado que exerciam
influncia sobre o relacionamento externo no raro levava seus dirigentes a advogarem
solues opostas e a se envolverem em speras querelas nos conselhos da Repblica. Aranha
e o Itamaraty, pr-americanos e pr-aliados, de um lado; Dutra, Gis e o Alto-Comando do
Exrcito, simpticos Alemanha e ao Eixo, de outro, porfiaram continuamente sobre os
rumos a imprimir poltica do Brasil com relao s grandes potncias.
Limitando-se a uma anlise micro-csmica, muitos dos estudos sobre esse perodo
crucial da diplomacia brasileira cometem, acredito, um grave erro de perspectiva. Situam o
Brasil como o sujeito de um complexo processo histrico, do qual ele foi antes de tudo um
objeto. Como poderia o Brasil aumentar de 1% para 7% sua participao na demanda de
algodo da Europa, entre 1929 e 1937, no fora a poltica comercial do Reich, a qual
deliberadamente procurava desviar importaes de pases relativamente mais ricos para pases
relativamente mais pobres, sem atentar nos custos comparativos?
A ruptura com o Eixo, em 1942, e o completo alinhamento com os EUA, a seguir,
parecem-me, em ltima instncia, guiados pelo propsito de suplantar a Argentina e
estabelecer a supremacia brasileira na Amrica do Sul. Homens da fronteira, Vargas e Aranha
vislumbraram na aliana americana oportunidade nica oferecida pela Histria de o Brasil
sobrepujar seu maior rival, que, havia meio sculo, o superava econmica e militarmente. A
alternativa adeso aos EUA seria precisamente um pacto com a Argentina e o Chile em
defesa da neutralidade sul-americana, uma reedio do Tratado do ABC, tendo a ciment-la
um acordo de unio alfandegria, que por certo acabaria por incluir os demais pases da Bacia
do Prata.
Os reflexos da deciso tomada pelo Brasil, em 1942, marcariam a poltica sulamericana nas dcadas seguintes. A ascenso do peronismo levaria a Argentina, enriquecida
pela guerra, a lanar-se num projeto megalmano de ascendncia econmica e poltica sobre
os pases vizinhos, antagonizando o Brasil e os EUA. A rivalidade entre as duas maiores
naes sul-americanas frustraria a integrao de suas economias, altamente complementares,
num momento em que a Europa caminhava a passos largos para um mercado comum. O
Brasil viveria, de 1942 a 1945, a grande iluso de sua poltica externa o sonho de ocupar um
lugar entre os grandes do mundo. Aps a guerra, com o incio da era do atlantismo, a elite
30
31
Introduo
A poltica econmica externa de Vargas, entre 1930 e 1945, especificamente no
que tange questo da dvida, teve como ponto alto o default de 1937. No entanto, 1937
constituiu apenas mais uma etapa de um processo que se vinha arrastando desde princpios da
dcada, e que prosseguiria at 1943, quando o Brasil e seus credores chegam a um acordo
mais ou menos definitivo.
O propsito desta dissertao no ser tanto o de descrever como teriam evoludo,
ao longo dos anos trinta, as discusses concernentes dvida externa. Por tratar-se de trabalho
que versa sobre Histria Diplomtica, seu objetivo ser o de situar, dentro do possvel, a
temtica da dvida no contexto geral das mudanas do cenrio externo e das alteraes das
foras polticas internas.
Antecedentes
Nas trs primeiras dcadas do sculo, dois eram os marcos dentro dos quais se
concebiam as linhas-mestras da poltica econmica: a defesa dos preos do caf e a
estabilizao do mil-ris. O xito de tal poltica dependia da entrada considervel de capitais
externos. Sabe-se, a esse respeito, que, em pelo menos uma oportunidade, tal dependncia deu
ensejo a indisfarveis presses polticas. Trata-se da oposio do Foreign Office, em 1926,
s negociaes que ento se travavam entre o governo brasileiro e banqueiros ingleses. Essa
oposio foi resposta ao comportamento censurvel do Brasil na Liga das Naes: este no
aceitou a admisso da Alemanha como membro permanente do Conselho, posio que
almejava para si, gerando crise que resultou na retirada brasileira da Organizao.
As misses de representantes dos banqueiros do mais um testemunho das
tentativas de explorar a vulnerabilidade do governo brasileiro s presses econmicas dos
credores internacionais e a diminuta margem de manobra que lhe restava.
Em 1924, foi organizada a Misso Montagu1, em consequncia da recusa dos
banqueiros em atender, de imediato, a um pedido brasileiro de vultoso emprstimo externo,
que permitisse resolver problemas prementes ligados grande dvida do Tesouro e
dificuldade de implementar a poltica cambial pretendida. Tal emprstimo foi condicionado
avaliao que peritos fariam, in loco, do estado das finanas nacionais2.
A Misso foi chefiada por Edwin Samuel Montagu (da ter sido batizada Misso Montagu), antigo Secretrio das
Finanas e do Tesouro. Cf. FRITSCH, W. 1924, in: Pesquisa e Planejamento Econmico, 10(3), pp. 723/4.
1
Os crditos externos eram utilizados para financiar os dficits oramentrios, que vinham mostrando acentuado
crescimento desde 1919. Financi-los internamente era invivel. Os recursos tributveis dependiam da receita fiscal
sobre as importaes que diminuam em fases de colapso do comrcio exterior. Alm disso, em 1923, a liquidao da
dvida interna com o Banco do Brasil, que descontava grande volume de Letras do Tesouro, no poderia ser feita
2
32
O preo que o governo brasileiro deveria pagar pela ajuda externa era
considervel. Sabe-se que se incumbiu a Misso no apenas de avaliar as finanas do Pas,
mas tambm de estudar modificaes que deveriam ser feitas na estrutura de implantao das
polticas monetria, fiscal e de defesa do caf, entre outras. Sobressaem, como exemplo de
presses, as crticas ao projeto siderrgico brasileiro e ao emprego de recursos federais no
programa de valorizao do caf, a liquidao de algumas empresas pblicas (estradas de
ferro, por exemplo), a sugesto de um consultor ingls no Tesouro e as propostas de venda da
participao de 52% que o governo mantinha no Banco do Brasil, com o objetivo de assegurar
maior disciplina oramentria ao Pas.
Nas deliberaes com as autoridades brasileiras, a fim de preparar o texto do
Relatrio Final a ser entregue ao Presidente da Repblica, a Misso notou pouca oposio s
suas propostas iniciais. Ironicamente, o emprstimo foi barrado, no por causa de suposta
recusa brasileira em aceitar as sugestes de Montagu, mas por decises polticas internas
tomadas pelo governo ingls, que resolveu embargar emprstimos ao exterior, com o
propsito de valorizar a libra.
No final de 1924, houve uma reviravolta completa da poltica econmica: optouse por uma poltica monetria extremamente restritiva e o Governo Federal renunciou
responsabilidade pela gesto do programa de defesa do caf, seguindo as recomendaes de
Montagu. Trata-se de reviravolta cuja lgica residiu na vontade de agradar aos credores e
conseguir emprstimos futuros. Assim, a vulnerabilidade brasileira s presses dos credores
se refletia indiretamente na implantao da poltica econmica, que foi moldada em funo
dos interesses financeiros externos3.
Outra misso foi organizada em 1929, s vsperas da grande crise iniciada com o
Crack da Bolsa de Nova York: a Misso DAbernon. Tinha o propsito de estabelecer
negociaes comerciais e conter o sensvel declnio das trocas anglo-brasileiras. As
concesses do Brasil, notadamente a encomenda de navios a estaleiros ingleses, fizeram-se
em troca da promessa britnica de eliminao da taxao sobre o caf promessa que no foi
cumprida, o que levou o governo brasileiro a achar que havia sido literalmente enganado por
DAbernon4.
Cabe, ainda, rpida meno Misso Niemeyer, que visitou o pas em meados de
1931. O esgotamento das reservas indicava que o Brasil no conseguiria saldar seus
compromissos internacionais a menos que fosse obtido novo emprstimo externo. Assim
que os Rothschilds condicionaram a adoo de qualquer assistncia financeira visita de
peritos, desta vez liderados por Sir Otto Niemeyer5.
atravs de supervits oramentrios, pois isso desgastaria politicamente o Governo. Cf. FRITSCH, W. op. cit., pp.
715/23.
Os gastos militares ao longo de 1924 pressionaram enormemente as emisses. Cresce, em funo disso, a influncia
exercida sobre o Presidente por homens pblicos ortodoxos, em matria de poltica financeira. Aos seus olhos, o
deflacionismo era visto como necessrio para manter o acesso aos mercados de capitais de Londres e Nova York. Cf.
FRITSCH, W. op. cit., pp. 758/65 e 772/4.
3
Desde o comeo do sculo, vinha a Gr-Bretanha perdendo, gradativamente, o predomnio sobre o mercado
brasileiro. Depois de 1914, mas sobretudo nos anos vinte, cresce a participao dos produtos americanos na pauta de
importaes do Brasil.
4
Contrariamente ao que se poderia pensar, as negociaes relativas visita da Misso Niemeyer foram iniciadas antes
de Vargas chegar ao poder. A inteno inicial era indicar uma Comisso de peritos composta de representantes dos
Estados Unidos, Reino Unido e Frana. Mas o estado insatisfatrio das relaes entre o Brasil e os Estados Unidos,
depois da Revoluo de 30, afastou a ideia da incluso de representantes norte-americanos e impossibilitou a
5
33
Cf. ABREU, M. e FRITSCH, W. As lies da Histria: 1929-33 e 1979-82? in: ARIDA, P. Dvida Externa,
Recesso e Ajuste Estrutural, p. 31.
7
Para piorar a situao, Washington Lus insistiu, depois de detonada a crise financeira, em manter paridade do milris, o que ocasionou rpida eroso de reservas. Cf. ABREU, M., A Misso Niemeyer, pp. 13/14.
8
34
O arranjo de 1931 significou que o governo se comprometia a continuar atendendo apenas ao servio completo
dos emprstimos de consolidao anteriores (1898 e 1913). As amortizaes relativas aos demais emprstimos foram
suspensas e os pagamentos de juros foram consolidados por trs anos atravs da emisso de ttulos de 5% ao ano
(taxa aproximadamente equivalente mdia das taxas de todos os emprstimos em circulao!). Cf. ABREU, M., A
dvida pblica externa do Brasil, 1931-1943, in: Pesquisa e Planejamento Econmico, 4(1), pp. 46/7.
9
Pelo Esquema Aranha, os emprstimos foram divididos em sete categorias. Quanto mais baixa a categoria, mais
reduzidos os pagamentos. No caso dos emprstimos de categoria inferior, a porcentagem do pagamento aumentaria
em cada um dos anos cobertos pelo Esquema. No obstante algumas alteraes propostas pelo Embaixador
americano, o acordo final no deixou de favorecer os britnicos: os emprstimos de consolidao e os emprstimos
do caf (categorias 1 e 2) eram ingleses em sua maior parte; j os emprstimos a estados e municpios (categorias
mais baixas) eram predominantemente americanos. Cf. ABREU, M. A dvida ... 1931/43, pp. 50/1.
10
35
manter. Nos primeiros seis anos da dcada, tais negociaes redundaram, primeiramente, no
emprstimo de consolidao de 1931, e, depois, no chamado Esquema Aranha, de 1934.
A discriminao dos interesses americanos deu-se no obstante o fato de os
Estados Unidos absorverem porcentagem alta das exportaes brasileiras, o que dava a
Washington forte poder de barganha diante do Brasil. Mas o governo americano no
patrocinou os interesses particulares de portadores de ttulos brasileiros e exportadores (
questo da dvida somava-se a dos atrasados comerciais). Pensou-se at em utilizar a ameaa
de impor tarifas sobre o caf para forar um tratamento preferencial aos americanos na
transferncia de divisas. Todavia, formas de presso como esta poderiam implicar quebra do
compromisso multilateralista que os Estados Unidos assumiram, em 1934, com a aprovao
da Lei dos Acordos Comerciais Recprocos lei que abafou os ltimos suspiros do
bilateralismo naquele pas11.
A Poltica da Boa Vizinhana de Roosevelt deve tambm ter infludo no
comportamento poltico dos EUA diante das dificuldades que o Brasil atravessava.
O livre-comrcio interessava aos Estados Unidos na medida em que a capacidade
produtiva americana ultrapassava a das demais potncias capitalistas. Com efeito, as presses
de Washington sobre o Brasil se exerceram no na questo da dvida externa, mas na
negociao de um tratado comercial, em 1935, considerado prejudicial aos interesses
nacionais por diversos setores12.
Se o mercado americano absorvia porcentagem significativa das exportaes
brasileiras, o mesmo no pode ser dito do britnico, quela altura comprometido com o
sistema das preferncias imperiais. O Reino Unido procurou, resignado com o declnio de sua
importncia comercial no Brasil, maximizar os pagamentos financeiros. Assim que, nas
negociaes relativas dvida externa, foi aos ingleses que coube o papel de exercer as mais
fortes presses, a partir de uma posio menos confortvel porque mal sustentada
comercialmente.
Note-se que, apesar de sua posio pouco concessiva, os britnicos, ao no
possurem o poder de barganha representado por um dficit comercial volumoso em relao
ao Brasil, no puderam extrair, em termos de pagamentos financeiros, tanto quanto extraram
da Argentina, que dependia enormemente do mercado ingls para escoar as suas exportaes.
De fato, a presso proveniente de Londres forava os argentinos a adotarem polticas
comerciais e financeiras que privilegiavam os pagamentos britnicos, presso esta bem
simbolizada pelos Acordos Roca-Runciman13.
Discute-se, contudo, se o Brasil ganhou ou perdeu com as negociaes de 31 e 34.
A crer no que diz Marcelo Abreu, o Pas pagou mais do que se poderia esperar, a julgar por
sua ento escassa capacidade de gerar divisas. Em 31, as autoridades brasileiras pareciam no
A polmica bilateralismo versus multilateralismo nos Estados Unidos encontrou em George Peek e Cordell Hull
seus principais protagonistas: o primeiro favorvel ao protecionismo e aos acordos de compensao; o segundo, ao
multilateralismo. Ver MOURA, G., Autonomia na Dependncia, pp. 58/62 e 69/73; e HILTON, S., O Brasil e as Grandes
Potncias, captulo 2.
11
O Tratado Comercial de 1935 foi duramente criticado por grande parte das indstrias, mormente por seus
representantes classistas no Congresso que retardaram sua aprovao: Euvaldo Lodi e Roberto Simonsen. Ver HILTON,
S. O Brasil e as Grandes Potncias, pp. 134/42.
12
Cf. ABREU, M. Argentina e Brasil na dcada de 30: o impacto das polticas internacionais da Gr-Bretanha e dos
Estados Unidos, in: Revista Brasileira de Economia, out./dez., 1984.
13
36
reconhecer que o Pas passava por uma crise de longo prazo. Alm disso, os termos
excessivamente favorveis concedidos aos credores na negociao do funding loan de 31
obrigaram o governo a aceitar, em 1934, esquema ainda otimista no tocante capacidade de
pagamento do Pas14.
1937
Logo aps o golpe de 10 de novembro de 1937, quando se instituiu o Estado Novo,
o governo brasileiro anunciou a suspenso, por trs anos, dos pagamentos referentes dvida
externa. A questo da dvida externa havia sido discutida, alguns meses antes, entre o FBPC
(Foreign Bondholders Protective Council) e autoridades brasileiras em visita aos Estados
Unidos, mas nenhum acordo fora obtido15.
Como explicar o default de 1937? Que fatores teriam permitido essa
demonstrao de maior autonomia?
Em primeiro lugar, o processo de tomada de decises no Brasil ganha maior
complexidade: a poltica externa dos anos trinta tinha uma viso mais completa do que era o
Pas, aparecia como um projeto de natureza nacional, identificando-se com interesses outros
que no apenas os do caf.
Nesse sentido, uma primeira discusso importante a que diz respeito influncia
dos industriais no regime que se instalou no Pas com a derrocada da ordem oligrquicoliberal associada Repblica Velha. Por um lado, h autores que, a exemplo de Boris Fausto,
chamam a ateno para o carter no industrial das classes sociais que apoiaram a Revoluo
de 30, o que os leva a questionar se teria Vargas realmente favorecido os interesses
manufatureiros16. Por outro lado, aceita a tese da no participao dos industriais na
Revoluo, o que em si passvel de grande polmica, isso no haveria de significar,
necessariamente, que seus interesses seriam preteridos. No nvel dos discursos oficiais e das
declaraes de princpios, Vargas e as autoridades da rea econmica podiam, efetivamente,
defender polticas contrrias s que advogavam os grupos ligados indstria. Todavia, na
prtica, o que se teria observado, a crer na corrente de tericos capitaneada por Celso Furtado,
foi uma poltica econmica geradora de renda, que, em virtude do estrangulamento cambial,
estimulou a produo interna e manteve o nvel da demanda monetria. (Vide nota 6.)
Na verdade, define-se, ao longo dos anos trinta, ntido projeto nacionalista, em
cujo contexto se devem inserir as propostas industrializantes. Trata-se de uma etapa cujo
pice ser a implantao da siderurgia, em 1942. Entretanto, antes disso j teriam infludo na
tomada de uma medida como o default de 1937, que sacrifica os pagamentos financeiros, ao
invs da importao de bens de capital beneficiando a industrializao.
Quem impulsionou essas propostas industrializantes? Por exemplo, os militares.
H, a esse respeito, uma polmica importante sobre o papel dos militares na poltica
Marcelo Abreu distingue os ganhos em aparentes e reais: os primeiros so um mero adiamento dos
pagamentos (suspenso de amortizaes, p.e.), ao passo que os segundos correspondem a uma autntica reduo dos
mesmos. Ver ABREU, M. A dvida pblica externa do Brasil, 1931-43, pp. 76/8.
14
O Foreign Bondholders Protective Council, criado em 1934, foi a primeira organizao de defesa dos interesses dos
tomadores de ttulos nos Estados Unidos. A Corporation of Foreign Bondholders, britnica, data de 1868. Nos anos 30, os
Estados Unidos tinham ainda experincia limitada como nao credora.
15
16
37
econmica externa brasileira durante a Era Vargas. De um lado, acha-se Stanley Hilton. Para
este, os militares, preocupados com a vulnerabilidade externa do Pas no tocante defesa
(percepo de que o mundo caminhava para a guerra; preocupao com o fortalecimento da
Argentina; temor de que o conflito do Chaco se alastrasse pelo Continente e envolvesse o
Brasil, etc.), favoreciam toda a sorte de medidas que facilitassem a importao de material
blico, como ocorrera, de certa forma, com o comrcio compensado com a Alemanha. Dentro
dessa lgica, no haveriam de deixar de aplaudir a moratria de 1937, que liberaria divisas
das obrigaes financeiras para a compra de armamentos17. De outro lado, encontra-se John
Wirth, segundo o qual as exigncias militares de equipamento eram de carter secundrio,
prevalecendo o projeto nacionalista, que, em fins da dcada, resultou nas presses relativas ao
desenvolvimento da siderurgia18.
No que tange aos interesses em jogo, cabe lembrar os autores que os buscam no
nvel do prprio Estado ou da burocracia. Nesse sentido, Luciano Martins fala da ascenso da
burocracia (militares a includos) e da hegemonia do estrato burocrtico, cujos interesses
foram incorporados poltica externa19.
Por sua vez, Marcelo Abreu v nos interesses do Estado o motor de importantes
opes de poltica econmica externa, opes que visam a superar os constrangimentos de
tipo financeiro, cambial, comercial, etc., assegurando a estabilidade e concorrendo para a
consolidao do poder20. A opo pelo default inscrever-se-ia, portanto, na lgica de manter
um nvel de importaes compatvel com o funcionamento adequado da economia, o qual
pressupunha o prosseguimento do crescimento industrial propriamente dito.
Certamente, a moratria de 1937 no pode deixar de ser interpretada luz desses
novos interesses, que reformulam a poltica interna. Por outro lado, no plano externo, a
realizao dos interesses brasileiros deve ser avaliada com base na redefinio dos plos de
poder que caracterizou o sistema internacional da poca.
Com efeito, Hilton interpreta a poltica externa brasileira dos anos trinta luz das
percepes da elite governante, que articula uma diplomacia orientada pela necessidade de
fortalecimento do poder nacional. Mas, para ele, essa elite no se movia pela moralidade, mas
por padres scio-culturais prprios do povo brasileiro o jeito, o imediatismo. Assim
que o Brasil, de forma oportunista, aproveita-se da rivalidade interimperial para obter
vantagens e fazer opes pragmticas de poltica econmica externa comrcio compensado
e moratria, entre outras.
Para Gerson Moura, por sua vez, a rivalidade interimperial diluiu a definio de
hegemonias claras. Sendo dinmica a relao centro-periferia, essa diluio abriu espao para
maior margem de manobra por parte do pas dependente. Eis a a ideia da autonomia na
dependncia. A fim de conter o rival alemo, os Estados Unidos estabeleceram determinados
objetivos estratgicos de longo prazo, e, para realiz-los, necessitavam do apoio brasileiro.
Tais foram as circunstncias que permitiam ao Brasil cobrar preos altos por sua
colaborao. Os negociadores brasileiros extraem concesses, explorando o poder de
barganha do Pas. Nesse sentido, quando decretou a moratria, Vargas deveria estar sabendo
Cf. HILTON, S. A influncia militar na poltica econmica brasileira, 1930-1945: uma reavaliao, in: O Brasil e a
Crise Internacional.
17
18
Sobre a polmica Hilton versus Wirth, ver FONSECA, G. Diplomacia e Academia, pp. 68/71.
19
Sobre as teses de Luciano Martins, ver FONSECA, G. op. cit., pp. 59/61 e 72/3.
20
Sobre as teses de Marcelo Abreu, ver FONSECA, G., op. cit., pp. 61/63 e 71/72.
38
que os Estados Unidos obviamente por interesses prprios no adotariam retaliaes nem
usariam presses contra o Brasil.
Gerson Moura, nesse sentido, contrape-se a Roberto Gambini, que repele a ideia
da barganha, insistindo no carter dependente da relao que existia entre o Brasil e os
Estados Unidos e chamando a ateno para as determinaes estruturais das opes de
poltica externa. A posio estrutural dos pases determina, de antemo, quais sero os
vencedores e os perdedores. Portanto, os ganhos do Brasil, como o prprio default,
decorreriam da simples benevolncia da potncia hegemnica21.
Para Marcelo Abreu, por outro lado, ao invs de extradas, as vitrias
brasileiras foram doadas. Os Estados Unidos concedem, orientados por um enlightened selfinterest. Com efeito, h um diferencial de poder em favor dos Estados Unidos; estes, contudo,
no o utilizam plenamente, em virtude de seus interesses de longo prazo, bem como por
razes de ordem estratgica. A mesma estratgia utilizada com relao ao comrcio
compensado, que, embora desagradasse aos EUA, foi visto com pragmatismo.
Em termos estratgicos, ao Brasil foi atribudo papel importante no contexto da
Poltica de Boa Vizinhana: conter a Argentina pr-Eixo, que era, segundo Abreu, o nico
pas com condies de resistir s presses americanas, pois era protegida pelos britnicos,
para os quais se afiguravam vitais as exportaes platenses. A prpria ambiguidade
ideolgica do governo brasileiro e de suas bases de sustentao era tambm motivo de
preocupao. Alm disso, o Brasil produzia matrias-primas de grande valor estratgico, sem
falar de sua importncia geopoltica, fatores que no deixariam de influir na atitude
concessiva de Washington.
Ainda dentro da lgica de Marcelo Abreu, foi em razo de seu self-interest que
os americanos no vinham utilizando, como visto, o poder de barganha representado por seu
dficit comercial com o Brasil para forar acordos sobre a dvida favorveis a seus interesses.
Especificamente no que tange moratria de 1937, sabiam os americanos que qualquer
represlia poderia provocar a imposio brasileira de novas restries ao comrcio, o que ia
de encontro ao ideal livre-cambista e aos interesses de mais longo prazo dos EUA.
Entre 1937 e 1943
A discusso da questo da dvida externa durante a Era Vargas no pra na
moratria de 1937. Um acordo temporrio assinado em princpios de 1940 e, trs anos
depois, chega-se a novo arranjo, que procura solucionar definitivamente o problema da dvida.
Lder da faco mais pr-americana, o Chanceler Oswaldo Aranha visitou
oficialmente os Estados Unidos em princpio de 1939. Trata-se de visita que envolveu
discusses as mais diversas: a questo cambial (em abril de 1939 houve uma reformulao da
poltica cambial que correspondeu, de certa forma, s promessas feitas por Oswaldo Aranha, e
que liberava 70% das divisas obtidas com as exportaes para serem negociadas no mercado
livre); os atrasados comerciais (estes foram liquidados mediante um crdito do Eximbank); a
cooperao econmica (o mesmo Eximbank se comprometeu a financiar vendas americanas
para o Brasil); a cooperao militar; etc.
21
Sobre as teses de Gerson Moura, ver FONSECA, G., op. cit., pp. 57/9.
39
Cf. ABREU, M. A economia brasileira e a Segunda Guerra Mundial, in: NEUHAUS, P. (org.). Economia
Brasileira: uma Viso Histrica, pp. 364/69.
23
24
O acordo temporrio de 1940 teve por base o plano Aranha de 1934. Os americanos conseguiram, nas
negociaes em que sobressaiu a participao de seu Embaixador no Rio de Janeiro, melhorar sua posio,
convencendo os brasileiros a tratar favoravelmente os emprstimos era dlares, que, pelo Esquema Aranha,
correspondiam, em sua maioria, a categorias menos importantes. Ver ABREU, M. A dvida pblica externa do
Brasil, pp. 58/60.
25
40
pagamento da dvida26. Marcelo Abreu, por sua vez, acredita que, dentre as presses usadas
para persuadir o Brasil a negociar o acordo de 1940, houve a insinuao de que no seria
prestada nenhuma cooperao para a construo de uma usina siderrgica27. A certa altura,
diz no acreditar que o financiamento de tal usina tivesse sido usado como instrumento de
chantagem para que se obtivesse um acordo mais favorvel aos credores americanos, embora
no refute que, em alguns momentos, tenham as duas questes dvida e siderurgia sido
tratadas conjuntamente28.
O ltimo episdio da questo da dvida externa durante a Era Vargas diz respeito
s negociaes de 1943. fato corrente que o conflito mundial trouxe grandes benefcios ao
comrcio exterior brasileiro. Certamente, em 1939, a ecloso da guerra implicou a
impossibilidade de suprir os pases europeus alinhados ao Eixo, perda no compensada pelas
compras britnicas, canadenses, americanas, etc.; todavia, a partir de 1941, as exportaes
comearam a expandir-se, inclusive de bens industrializados, o que resultou em notvel
acumulao de saldos comerciais29, ao mesmo tempo em que a acelerao da inflao
mundial operou como uma reduo real no nvel dos juros e do principal da dvida brasileira.
No que se refere s negociaes de 1943, impe-se observar as intenes, ento
claras, dos Estados Unidos no sentido de impedir as distores que haviam caracterizado os
acordos anteriores, especialmente os de 1931 e 1934, os quais tinham favorecido os
emprstimos britnicos, em detrimento dos americanos30. Com efeito, o acordo de 1943
abandonou parcialmente o princpio de se privilegiarem os emprstimos consolidados,
geralmente britnicos31. Note-se apenas que, no obstante a deciso americana de zelar mais
atentamente pelos interesses dos credores norte-americanos, Washington continuaria
revelando, como o fez nos acordos anteriores, maior boa vontade do que os britnicos,
partidrios de alternativas mais duras diante do devedor32. A consolidao da posio
comercial e financeira dos EUA no Brasil mostraria a seguir o acerto dessa estratgia.
26
27
28
Sobre a composio do comrcio exterior brasileiro nos anos de conflito, ver MALAN, P. S. (org.). Poltica
Econmica Externa e Industrializao no Brasil (1939/52), pp. 125/42.
29
30
Note-se que o acordo de 1943 no fez nenhuma meno quanto classificao dos emprstimos por categoria, de forma a ocultar,
dentro do possvel, o prejuzo causado aos emprstimos em libra. Foram oferecidas duas opes aos tomadores de ttulo: a
opo A, que previa um servio equivalente a cerca de 80% do servio fixado para o ltimo ano do Plano Aranha; e a
opo B, que envolvia a transformao parcial dos ttulos em circulao em ttulos federais. Para maiores detalhes ver
ABREU, M. A dvida pblica externa do Brasil, pp. 66/67 e ABREU, M. A economia brasileira e a Segunda
Guerra Mundial, pp. 366/7.
31
A Corporation of Foreign Bondholders, britnica, defendia a alternativa segundo a qual os conselhos de tomadores de
ttulos conferenciariam e, em seguida, enviariam seus representantes para negociarem conjuntamente com o pas
devedor. O Departamento de Estado, por sua vez, achava essa alternativa extremamente rgida, invivel no contexto
da Poltica da Boa Vizinhana. Para maiores detalhes, ver ABREU, M. A dvida pblica externa do Brasil, p. 23.
32
41
Concluso
A anlise dos ganhos da diplomacia da dvida divide, como vimos, os tericos
que estudam o perodo. Sendo a dvida externa assunto atual, porquanto conhece o Pas
dificuldades no tocante ao pagamento dos compromissos financeiros, o que interessa agora
seria traar um paralelo entre as negociaes dos anos trinta e as que se travam hoje em dia.
Certamente, a concretizao da diplomacia econmica de Vargas realizou-se num
contexto internacional totalmente diferente do atual; contudo, antes de focalizar as
diversidades, cabe alguma palavra sobre as semelhanas.
Nesse sentido, o que vale reter que a crise da dvida externa, tanto nos anos
trinta quanto atualmente, foi uma resultante direta do endividamento crescente a que se
entregou o Pas, respectivamente, na dcada de vinte e nos anos setenta33. Note-se apenas que
os determinantes do endividamento so de ordens diferentes, haja vista as alteraes
extraordinrias da estrutura econmica do Pas ao longo dos ltimos cinquenta anos. Com
efeito, se nos anos vinte tomava-se emprestado a fim de, sobretudo, manter os esquemas de
valorizao do caf, na dcada de setenta, o que estava por trs era a necessidade de dlares
para dar andamento a importantes projetos de desenvolvimento. Outras comparaes
convergem para fenmenos como as baixas taxas de juros prevalecentes nos anos vinte e
setenta, taxas que posteriormente se elevariam em razo da presso especulativa do mercado
de Nova York, em 1928/9, e da poltica monetria americana, em 1979/8034. Poder-se-ia,
ainda, comparar o estopim das crises de 30 e 80, j que, em ambos os casos, fatos traumticos
marcaram o incio do processo: o crack da bolsa em Nova York, em 1929, e a moratria
mexicana em 1982, que reduziram praticamente a zero a liquidez do sistema internacional e
tornaram evidente o rompimento dos esquemas de rolagem da dvida.
Contudo, permanecendo na esfera tcnica propriamente dita, h diferenas
substanciais entre o endividamento nos anos vinte, de um lado, e oitenta, de outro. Existe, por
exemplo, a questo de quem so os credores e os devedores. Nos anos vinte, parcela
significativa dos credores era constituda de portadores de ttulos do governo (lembre-se do
importante papel que desempenharam a CFB, britnica, e o FBPC, americano, nas
negociaes sobre os atrasados financeiros); hoje, os credores so basicamente os bandos dos
pases industrializados. Tambm no se pode esquecer o fato de que o maior credor do Brasil
hoje o seu mais importante parceiro comercial, o que no acontecia nos anos 30. Naquela
poca, grande parte da dvida externa era constituda de crditos pblicos, ao passo que hoje a
maior parte dos crditos provm do sistema bancrio privado.
Fugindo esfera tcnica, outra diferena significativa refere-se transformao
por que passaram, no curso dessas dcadas, no apenas a estrutura econmica do Pas, mas,
principalmente, associado a isso, os segmentos da sociedade e o aparelho do Estado
propriamente dito. Trata-se de transformao importante na avaliao das condicionantes da
poltica externa na medida em que afeta as instncias de gerao de interesses, bem como os
instrumentos e mecanismos atravs dos quais os interesses se articulam.
Adentrando o terreno das relaes internacionais propriamente dito, o que logo
vem tona o fato indubitvel de que a economia internacional hoje mais integrada e mais
complexa. Nas discusses entre credores e devedores, alinham-se atualmente os novos atores
33
34
42
Ver FONSECA, G. op. cit., p. 43. O autor cita trabalho de Stanley Hilton sobre o Acordo Nuclear.
Cf. MOURA, G. A Revoluo de 1930, continuidade ou ruptura da poltica externa brasileira, CPDOC, 1980.
Cit. por FONSECA, G., op. cit., p. 44.
36
37
A expresso estratgia da rdea curta encontra-se em AMARAL, S. S., op. cit., p. 111.
43
Clube de Paris mostram que as teses brasileiras vm obtendo aceitao crescente, embora
representem significativa mudana nas regras normalmente seguidas pelos credores. O Brasil
vem conseguindo, no sem grande esforo, abrir algum espao na questo da dvida, hoje,
como ontem, decisiva para o xito de qualquer programa econmico e da prpria estabilidade
poltica do pas.
44
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apresentado no Seminrio sobre a Revoluo de 30, organizado pelo CPDOC, FGV-RJ, 1980.
45
46
ASPECTOS DA EVOLUO DA
DIPLOMACIA BRASILEIRA NO
PERODO DA POLTICA EXTERNA
INDEPENDENTE
(1961-1964)
Jos Humberto de Brito Cruz
Introduo
distncia, a Poltica Externa Independente (PEI) parece ser um todo homogneo.
A bem dizer, inegvel que alguns princpios de atuao constituem uma espcie de baixo
contnuo que atravessa todo o perodo: a defesa da autodeterminao, a intensificao de
contatos com o Leste Europeu e com os pases afro-asiticos, a crtica do colonialismo, a
prpria ideia de subordinao da diplomacia ao interesse nacional, etc. No obstante,
igualmente inegvel que, pelo fato mesmo de ter-se tornado brasilicomandada (Antnio
Houaiss), a poltica externa brasileira responde, no perodo considerado, s mudanas
polticas internas e externas, apresentando modulaes que, sem arruinar a unidade do objeto
analisado, fazem-no mais complexo do que do a entender algumas anlises. Descrever essas
modulaes, apontando-lhes as causas, o objetivo das pginas que se seguem1.
O neutralismo isebiano e o quase neutralismo de Jnio Quadros
No final da dcada de 50, duas correntes antagnicas dominavam a reflexo sobre
poltica externa no Brasil: o americanismo e o neutralismo. A primeira dessas alternativas
encontrava abrigo no apenas na diplomacia tmida de Juscelino Kubitschek cuja realizao
mais ousada, a Operao Pan-americana, no extravasava os limites do alinhamento,
restringindo-se a indicar aos norte-americanos a poltica mais apropriada para os seus prprios
interesses no hemisfrio , mas tambm no ocidentalismo geopoltico do ento coronel
Golbery do Couto e Silva que, esposando as teses do containment, oferecia na Subseo de
Doutrina do EMFA a descrio de um cenrio internacional em que sobressaa o princpio
tertium non datur. Sob o prisma da infatigvel ameaa comunista, no haveria matizes entre o
Ocidente e Oriente, e o neutralismo (expresso que designava, poca, o no alinhamento)
no passaria de veleidade irresponsvel2.
Em contraposio a esse ocidentalismo engajado, surge o projeto de uma poltica
externa nacionalista, que se identifica, em sua verso inicial (isebiana), com o neutralismo.
Para essa vertente de pensamento, era imperativa a adoo de uma postura de independncia
que permitisse a expanso e diversificao das exportaes brasileiras exigida pela crise no
Balano de Pagamentos e pela superproduo de caf e o aumento do poder de barganha na
relao com os EUA. Mais do que isso, a atitude neutralista era vista, em conformidade com
Em funo do objetivo de captar o quadro geral de referncia da PEI em suas distintas fases, privilegiamos a anlise
da atuao no campo multilateral e das relaes com os EUA.
1
47
os conceitos difundidos desde Bandung, como uma contribuio manuteno da paz, pois o
Brasil estaria apto a desempenhar, juntamente com outros pases neutros, o papel de mediador
no conflito entre as potncias3.
O que nos interessa reter da comparao entre os projetos de Golbery e Jaguaribe
que ambos, embora opostos, movem-se no contexto de uma bipolaridade rgida. Sabe-se,
com efeito, que a ideia mesma do neutralismo poltico s adquire sentido pleno nesse contexto,
constituindo para a guerra fria o mesmo que a neutralidade jurdica representa para a guerra
propriamente dita4. somente com o pressuposto da competio entre EUA e URSS pelo
espao mundial que se tornam concebveis as caractersticas principais do neutralismo: a
funo de unsolicited mediation (ou a prpria noo de que os Estados menores podem
funcionar como tampes, maneira da Sua) e a estratgia de obteno de trunfos nas
negociaes com a potncia hegemnica.
Em sua primeira orientao5, a PEI situa-se, por palavras e obras, nesse quadro de
referncia, onde o valor supremo a preservao da paz. Assim que o discurso diplomtico
brasileiro, sobretudo no ano de 1961, pe nfase mxima nas questes que gravitam em torno
do conflito entre os blocos antagnicos. Embora reconhecendo, na XVI Assembleia Geral das
Naes Unidas (1961), que o mundo no est somente dividido em Leste e Oeste, Afonso
Arinos afirmava, no mesmo discurso, que nunca o mundo esteve to profundamente dividido,
pela luta de influncia e pela oposio ideolgica, concluindo da que o problema principal
o da consolidao da paz. Do mesmo modo, no ano seguinte, a conquista de uma paz
estvel continuava a ser a grande tarefa das Naes Unidas. A autoinsero da PEI nesse
contexto de guerra-fria acarretou-lhe trs consequncias fundamentais:
1) A atuao diplomtica multilateral assume a caracterstica, prpria do
neutralismo, de mediao entre as superpotncias. Com efeito, esse o esprito que preside
tentativa de tornar possvel uma soluo negociada para o problema cubano, mediante a
proposta de neutralizao do pas6, bem como a participao, a ttulo de nao no alinhada,
no Comit de Desarmamento, onde o representante brasileiro buscou o caminho da
H. JAGUARIBE, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, p. 221 e ss. Algumas das teses de Jaguaribe no so
retomadas pela PEI, especialmente a que diz respeito ao esmaecimento das fronteiras entre o capitalismo e o
socialismo. Ainda assim, a influncia do pensamento isebiano, originrio do Grupo Itatiaia, inegvel. V. C. A. Astiz,
Latin American International Politics, p. 170.
3
Seria difcil determinar, com preciso e data, at quando se estende essa primeira orientao da PEI. Embora a sua
descrio se aplique, de forma incondicional, apenas ao perodo Jnio Quadros pois as transformaes de ordem
interna subseqentes renncia do Presidente da Repblica tm efeitos considerveis sobre os assuntos
estrangeiros (cf. infra, Parte Segunda) , inegvel que algumas das caractersticas da primeira orientao da PEI (o
quase neutralismo) prolongam-se para alm de agosto de 1961, como se depreende dos exemplos analisados nos
pargrafos que se seguem. Cabe salientar que a distino entre o que denominamos duas orientaes ou quadros
de referncia da PEI no deve ser confundida com o processo cronolgico em trs fases que fazem transio de
uma a outra orientao.
5
A ideia de conferir a Cuba um estatuto semelhante ao da Finlndia, pas capitalista, mas que se abstm de
participao no bloco ocidental, com o objetivo de manter relaes cordiais com a URSS, encontra-se, originalmente,
no projeto de uma carta a Fidel Castro, apresentado por Arinos a Jnio Quadros poucos dias antes do episdio da
Baa de Cochinos. A carta no foi enviada, mas o seu contedo foi transmitido oralmente ao premier cubano pelo
embaixador Leito da Cunha, V. A. Arinos, Planalto, pp. 86 e ss. R. Archer conta que a ideia da finlandizao foi
aprovada por San Tiago Dantas logo no incio de sua gesto, estando na base da atuao brasileira em Punta del Este.
San Tiago Dantas e a Poltica Externa Independente, in: San Tiago Vinte Anos Depois.
6
48
Veja-se, por exemplo, o discurso de posse de Arinos, que retoma o raciocnio da Saudao a Eisenhower (1960),
na qual o ento senador udenista expe o rationale da OPA em termos que fazem pensar nos escritos de George
Kennan. Na realidade, parece certo que Arinos tenha desempenhado um papel moderador das tendncias
neutralistas e mesmo antiamericanos de Jnio Quadros, como evidente no caso da reao brasileira invaso de
abril de 1961. V. Moniz Bandeira, Presena dos EUA no Brasil, p. 409.
8
49
(TIAR, Acordo Militar) tampouco constituiriam obstculo, uma vez que os critrios
estabelecidos na Reunio Preparatria (Cairo) admitiam os acordos militares e de defesa
desde que no concludos no contexto do conflito entre as grandes potncias a rigor, se
tais acordos houvessem constitudo empecilho, o convite dirigido ao Brasil sequer haveria
sido formulado10. Resta a explicao oferecida a posteriori por Afonso Arinos: o Brasil no
aceitou participar do MNA por considerar que no poderia aspirar a uma posio de destaque
nesse movimento; a peculiaridade da diplomacia brasileira perder-se-ia em meio s
reivindicaes afro-asiticas, que nem sempre seriam adequadas ao Brasil e Amrica
Latina11.
Mencione-se ainda a hiptese de C. E. Martins, segundo a qual a recusa do rtulo
neutraliza e a distncia com relao a Belgrado teriam sido formas de maximizar os ganhos
no poder de barganha. Apresentando aos americanos o nosso no alinhamento, no como um
fato consumado, mas como uma mera possibilidade, o Brasil colocar-se-ia na posio mais
apropriada para a obteno de vantagens no relacionamento bilateral12.
O que importante notar que, em sua orientao inicial, a PEI encontra-se
impossibilitada de transformar em ao poltica um de seus pontos programticos mais
salientes: o dilogo entre o Norte e o Sul. A razo dessa impotncia parece encontrar-se no
fato inegvel de que, no contexto da guerra fria, os temas polticos (descolonizao, no
interveno, etc.) prevaleciam sobre os econmicos, o que teria acarretado, na referida frente
nica, o predomnio do neutralismo afro-asitico e a submerso (para empregar a
expresso de Afonso Arinos) da diplomacia brasileira, que ocuparia, com isso, posio
subsidiria, desproporcional importncia a que o pas poderia aspirar em virtude de sua
posio no concerto subequatorial das naes13.
Inviabilizao do neutralismo e busca de novos caminhos
As modificaes que levam ao que denominamos segunda orientao da PEI tm
dupla origem: internamente, o 25 de agosto; externamente, os treze dias de outubro de 1962.
Vejamos, ento, como a convergncia das influncias geradas nesses dois planos leva a uma
poltica externa significativamente distinta do quase neutralismo da primeira orientao.
No plano interno, so sensveis as transformaes acarretadas pela renncia de
Jnio Quadros ao processo de decision-making em poltica externa. Por um lado, a emenda
parlamentarista traz a Cmara dos Deputados para o centro do processo decisrio, uma vez
que o gabinete passa a ser responsvel perante esse rgo legislativo, o que vem a constituir
um complicador na conduo da poltica externa, como testemunham os acalorados debates
O Embaixador Cabot pretendeu encontrar, certa feita, uma incompatibilidade entre a PEI e o TIAR, recebendo
em resposta uma repreenso pblica por parte de Jnio Quadros. A posio oficial brasileira foi a de que o TIAR no
tivera sua origem no contexto da guerra fria. V. R. Campos, A Poltica Externa Brasileira e o artigo PEI: Um
balano, RCB, no 1, p. 79.
10
A. ARINOS, Poltica Externa, pp. 19 e 26. interessante notar que Arinos retoma, de certa forma, um
argumento do General Dutra, para quem a terceira posio era, no apenas incorreta, mas tambm intil, uma vez
que no poderamos aspirar sua liderana (que caberia Argentina).
11
12
A pretenso liderana do mundo subdesenvolvido acentuada por M. L. Cardoso como um dos traos mais
importantes da ideologia janista do fortalecimento nacional. Ideologia do Desenvolvimento Brasil: JK-JQ, p. 294.
13
50
em plenrio com o Ministro San Tiago Dantas14. Por outro, assiste-se a uma diminuio da
importncia do Presidente no policy-making diplomtico favorecida, de resto, pela diferena
de personalidade entre Joo Goulart e Jnio Quadros , compensada por um aumento da
influncia do Chanceler e do Itamaraty (passivo durante a primeira fase), a no ser no que se
refere s relaes bilaterais mais delicadas (sobretudo com os EUA). Essa nova configurao
do processo decisrio, que se acentua medida que a ateno do Presidente vai sendo
absorvida pela crise interna, far com que o desgaste decorrente da PEI incida principalmente
sobre o Chanceler como se percebe na recusa do nome de San Tiago Dantas para a
presidncia do Conselho de Ministros , e permitir, posteriormente, que a PEI sofra de modo
determinante a influncia do pensamento de Arajo Castro.
Ademais, a interao entre a poltica interna e a diplomacia v-se, de sbito,
invertida. Originrio de uma coalizo conservadora, o Governo Jnio Quadros havia utilizado
a PEI como instrumento de cooptao de setores da esquerda nacionalista. Assim, embora a
nova poltica externa j fosse alvo de crticas (e pretexto para a defeco da UDN
lacerdista), no absurdo supor que ela cumprisse em alguma medida a funo de alargar o
esquema de sustentao do Presidente tanto mais porque a eficcia da liderana bonapartista
potenciada pela teatralidade dos gestos simblicos em que prdiga a poltica externa. Com
a renncia, a situao inverte-se em 180. O Governo Joo Goulart j nasce sob o signo da
suspeio ideolgica, e at meados de 1963 a preocupao dos sucessivos gabinetes e do
prprio presidente a de apaziguar os setores mais conservadores, cuja repulsa por Joo
Goulart tornara-se patente na tentativa de golpe em agosto de 1961. Dessa forma, a PEI
converte-se, rapidamente, de asset em liability.
Verifica-se aqui uma ilustrao do conceito segundo o qual, em poltica, quem faz
to importante quanto o que feito. Assim que, por exemplo, nos meses que se seguem
renncia, intensifica-se a oposio ao reatamento de relaes com a URSS, tornando-se a
deciso muito mais difcil do que teria sido nas mos de Jnio15. O mesmo ocorre com relao
ao problema cubano. Essa ampliao das dificuldades responde pela hesitao de Afonso
Arinos em reassumir, no final de 1962, a pasta das Relaes Exteriores16.
Compreende-se, em vista do que precede, que o quase neutralismo janista tenha-se
tornado bem menos vivel no perodo Goulart. A diferena fundamental entre os dois
governos consiste em que, no primeiro, a problematizao do alinhamento estava restrita
poltica externa stricto sensu, ao passo que, no segundo, ela passou a operar tambm no plano
interno. So bastante conhecidas as reas de atrito que Joo Goulart teve de contornar no
relacionamento com os EUA: a encampao de empresas de servio americanas, a remessa de
lucros, enfim, tudo aquilo que fez com que Lincoln Gordon diagnosticasse, em abril de 1962,
uma guinada para a esquerda. Ora, no difcil perceber que, em um governo cuja poltica
interna guina para a esquerda (ou, mais propriamente, em um governo cuja poltica interna
assim percebida pelos EUA), um neutralismo ttico, nos moldes daqueles propostos por
Jaguaribe, aparece como superfetao, tanto menos praticvel quanto mais o governo em
questo for considerado pela potncia hegemnica como um caso perdido. Nesse contexto,
14
15
C. M. ALMEIDA, Poltica Externa e Nao em Progresso, p. 61. V. Dubnic, op. cit., p. 89.
16
51
no pode haver aumento do poder de barganha, pelo simples fato de que j no h barganha,
pois a poltica dos EUA passa a ser voltada para o solapamento do governo rebelde17.
A consequncia dessa inviabilidade do neutralismo jaguaribeano que o
relacionamento com os EUA passa de provocativo a contemporizador. Jnio gastava o seu
tempo, nas palavras do Embaixador Cabot, plucking the eagles feathers. Jango gastar o
seu tentando desfazer a impresso de esquerdismo, de modo a obter os crditos urgentemente
reclamados pela crise econmica18. Da o esprito de acomodao que preside a viagem aos
EUA, as negociaes Bell-Dantas, etc.
Mas se j no plano interno acumulavam-se motivos para uma redefinio da
poltica exterior, no plano internacional que vai ocorrer a modificao fundamental: o
estabelecimento de uma espcie de entente cordiale entre as superpotncias, com o
progressivo abrandamento das tenses a partir de outubro de 196219.
De fato, a partir dessa data, um fato novo introduzido no conflito Leste-Oeste:
os dois antagonistas passam a adotar uma poltica de contatos diretos, que tornam suprflua
qualquer mediao por parte de uma terceira fora. Assim que, na prpria crise dos
msseis, a soluo negociada diretamente entre americanos e soviticos. A poltica
neutralista de intermediaes fica esvaziada, no restando a Joo Goulart seno a alternativa
de apoiar integralmente a posio americana. Posteriormente, o esvaziamento da mediao
neutralista torna-se patente quando, em agosto de 1963, EUA e URSS assinam o Tratado de
Proscrio de Testes Nucleares (parcial) revelia do Comit de Genebra.
Entretanto, o que aqui nos interessa no tanto essa inovao no cenrio
internacional, mas a sua interpretao pelos policy-makers brasileiros. A percepo das novas
possibilidades abertas articula-se e ganha consistncia ao longo do ano de 1963, que marca o
advento do predomnio, na diplomacia brasileira, das teses de Arajo Castro. Este, que j em
1958 (ano da publicao das propostas de Jaguaribe) demonstrava-se ctico com relao
ideia do neutralismo20, passa a identificar nos entendimentos entre as superpotncias a
completa superao de tal ideia pelos acontecimentos. Com isso, a poltica externa brasileira
abandona o quadro de referncia da guerra-fria que, como vimos, fora dominante nos
primrdios da PEI e passa a denunciar a inconsistncia do movimento neutralista,
progressivamente esvaziado medida que os termos leste e oeste eram devolvidos rea
da geografia21.
A PEI afasta-se, assim, do quase neutralismo janista, que no negava a
consistncia poltica do neutralismo afro-asitico, limitando-se a dele diferenciar-se. Ao
mesmo tempo, a diplomacia brasileira comea a encontrar formas positivas de viabilizao da
proposta de uma frente nica dos pases subdesenvolvidos. O grupo parlamentar proposto
na XVIII AGNU tem sobre o Movimento dos No Alinhados a vantagem de no estar tingido
o que se verifica na poltica das ilhas de sanidade administrativa e na articulao com os movimentos golpistas
internos. V. P. Parket, 1964: O Papel dos EUA no Golpe de Estado de 31 de Maro, p. 70 e ss.
17
C. E. Martins, op. cit. V. Ministrio das Relaes Exteriores, Viagem do Presidente Joo Goulart aos Estados Unidos e ao
Mxico, onde se registram as reaes favorveis da imprensa brasileira (inclusive a conservadora).
18
Sabe-se que essa data considerada, ao mesmo tempo, como o ponto mais alto e como o incio do fim da guerra
fria. V. p. ex. C. Delmas, Armamentos Nucleares e Guerra Fria, p. 98. O uso da expresso entente cordiale, nesse
contexto, sugerido por Luciano Martins. V. Poltica Externa Independente, no 2.
19
20
21
52
por coloraes geogrficas, organizando-se em torno de temas bem definidos (os trs Ds) e
permitindo, em vista disso, maior presena latino-americana e brasileira. No descabido
supor que a atuao do Itamaraty em 1963, especialmente a partir da posse de Arajo Castro,
tenha sido pautada pelo desgnio de diluir a hegemonia afro-asitica naquilo que, j ento,
comeava a ser denominado movimento do terceiro mundo.
de se notar que, se houve tal desgnio, ele foi favorecido pelo amadurecimento,
na ONU, do movimento, de carter econmico, que culmina na realizao da 1a UNCTAD.
Beneficiada por uma tradio de discusso de temas relativos ao desenvolvimento
econmico22, a Amrica Latina encontra nesse movimento a oportunidade para ocupar uma
posio preeminente na articulao do terceiro mundo, sendo natural que o Brasil, principal
economia da regio, a aparecesse como um dos pases-lderes. Desaparecia, com isso, o
empecilho apontado por Afonso Arinos na formao da frente nica dos subdesenvolvidos,
e a PEI passava a extrair as consequncias prticas do discurso terceiro-mundista iniciado
em 1961. o que se percebe na participao destacada do Brasil nos trabalhos preparatrios
da UNCTAD e na formao do Grupo dos 77, desfraldando a bandeira de uma nova ordem
no campo do comrcio internacional23.
Outro indcio importante do abandono do quadro conceitual do neutralismo
(caracterizado, como vimos, pela nfase nos problemas de segurana internacional) o fato de
que o discurso diplomtico brasileiro desloca a prioridade do problema da paz para a questo
do desenvolvimento. Assim que, mesmo no mbito da ONU, a tarefa de superao do
abismo entre o Norte e o Sul passa a ser enxergada como mais urgente do que o prprio
desarmamento. Igualmente sintomtico desse deslocamento da nfase a introduo do
conceito de segurana econmica coletiva (cf. Discurso na XVIII Sesso da AGNU), termo
cujo hibridismo demonstra bem o quanto haviam perdido de sua importncia os temas de
natureza estritamente poltica.
Compreende-se, nesse sentido, a afirmao de Joo Goulart em sua Mensagem ao
Congresso de 1963: atingimos o momento de fixar uma poltica externa para o
desenvolvimento, atribuindo-lhe a prioridade imprescindvel no quadro de nosso
comportamento internacional. verdade que Jnio Quadros j enunciara o princpio de uma
poltica externa para o desenvolvimento, mas no menos certo que ele o fizera tendo em
mente, sobretudo, a expanso de mercados (em especial, no Leste Europeu, sia e frica), i.e.,
a ocupao de espaos j existentes na ordem econmica internacional expanso que se
apresentava como um imperativo, em virtude da elevada taxa de capacidade ociosa com que
se fizera a industrializao no perodo Kubitschek (j que a ampliao do mercado interno
teria exigido reformas que Jnio no estava disposto a patrocinar)24. Em contraposio a isso,
embora mantendo a expanso de mercados como um de seus objetivos, a PEI de 1963-1964
pe a nfase na transformao das estruturas econmicas internacionais, assimilando as
construes tericas da CEPAL e conferindo realidade frente nica, que, no Governo
Jnio Quadros no havia sido mais do que uma palavra de ordem. Sabe-se que, malgrado suas
hesitaes, o Governo Goulart transcorreu, especialmente no perodo posterior ao plebiscito,
sob o signo das reformas25. Dessa forma, era inevitvel que, mais cedo ou mais tarde, o
22
V. Green e Heller, Surgimiento y proyeccin del Tercer Mundo: de Bandung a los ochenta, p. 173 e ss.
23
24
25
53
Concluso
Em um registro macromtrico, a PEI aparece, sem dvida, como um fragmento
destacvel de suas adjacncias histricas. Ilhada entre dois perodos de acentuado
conservadorismo diplomtico, ela apresenta-se ao historiador como uma unidade analtica,
como um momento peculiar na evoluo de nossa poltica exterior, diferente do que vem
antes e do que vem depois. No entanto, se fizermos abstrao dessa oposio aos perodos
vizinhos, passando assim a um registro histrico micromtrico, identificaremos pelo menos
trs fases da PEI.
Na primeira, dominada pela personalidade enigmtica de Jnio Quadros cujas
simpatias por De Gaulle, Nasser e Tito so bem conhecidas , a diplomacia brasileira opera
em um quadro conceitual que , no essencial, o mesmo do neutralismo, distinguindo-se deste
apenas por motivos concernentes estratgia de obteno, para o Brasil, de uma posio de
liderana no Terceiro Mundo. Numa segunda fase (agosto de 1961 outubro de 1962),
verifica-se uma continuidade da linha anterior, mas a polarizao ideolgica no plano interno
tende a relegar a PEI para um plano secundrio da vida nacional. medida que evolui a crise
interna, a diplomacia independente torna-se um peso para o governo parlamentarista, que se
v, ainda, na contingncia de ter que abrandar o tom no relacionamento com os EUA, a fim de
aplacar a grita conservadora interna. Na fase final (1963-1964), sob a influncia de Arajo
Castro, a PEI revigora-se e, valendo-se de um cenrio internacional propcio, abandona
definitivamente toda afinidade com o neutralismo, encontrando na questo do
desenvolvimento um veio diplomtico que j se revelava riqussimo quando a experincia foi
interrompida pelo golpe militar o que no impediu, diga-se de passagem, que o mesmo veio
fosse retomado, posteriormente, pelos prprios governos militares.
Deve-se notar, finalmente, que uma vantagem analtica no desprezvel decorre
dessa distino de fases da PEI. Com efeito, tal distino permite conciliar interpretaes que,
26
De resto, o neutralismo ttico j se havia tornado invivel, como vimos, em virtude da situao interna.
54
a tese de P. Malan, Relaes Econmicas Internacionais do Brasil 1945-1964, p. 96, e de C. Lafer, Una
interpretacin del sistema de las relaciones internacionales del Brasil, p. 95 e ss. Este ltimo sustenta que, com o
acordo tcito entre as potncias, ter-se-ia reduzido a viabilidade da PEI.
27
, por exemplo, a tese geral de Hlio Jaguaribe. V. Autonomia Perifrica e Hegemonia Cntrica, que coincide
com a anlise abstrata de M. Kaplan, para quem a existncia de atores no alinhados s concebvel no loose
bipolar model. V. Towards Professionalism in International Theory, p. 141.
28
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Non-aligned Countries.
57
REFLEXES SOBRE O
SURGIMENTO DA POLTICA
EXTERNA INDEPENDENTE NA
GESTO DE JNIO QUADROS
Vera Cntia lvares
Mas a opinio brasileira trabalhada de tal forma, com tais intuitos, e por tais
processos, que mesmo aps eu haver demonstrado isto que acabo de escrever,
continuaro os mesmos grupos e os mesmos jornais a acusar o ex-presidente de
ter inaugurado uma linha esquerdista no Itamaraty...
Afonso Arinos
Introduo
O incio da dcada de sessenta assinala, no Brasil, o pice de uma situao em que
se conjugam de forma singular fatores que marcariam profundamente o desenvolvimento
ulterior do pas e conduziriam ao desfecho de maro de 1964. Entre eles, o descompasso
flagrante entre o processo de insero do pas na Nova Diviso Internacional do Trabalho e a
persistncia de padres de deciso poltica decorrentes do pacto populista; o embate entre
duas foras sociais fundamentais e antagnicas resultantes do perodo de concentrao
industrial da dcada precedente, os interesses transnacionais e associados em crescente
proeminncia e as classes trabalhadoras industriais, cujas reivindicaes de inclinao
nacionalista e reformista se faziam ouvir com cada vez maior mpeto; a eleio para a
Presidncia da Repblica de personagem ao qual, ainda hoje, so conferidos eptetos que vo
de visionrio errtico a protoditador ensandecido, e que nada mais foi do que o reflexo das
incongruncias sociais, institucionais e partidrias daquele momento histrico e o smbolo
vivo de um projeto poltico inadaptvel a uma conjuntura concreta; e, finalmente, a projeo
indita de um conjunto de noes e atitudes independentes que seriam mais tarde
sistematizadas por San Tiago Dantas e Arajo Castro e que, embora no se insurgissem
radicalmente contra a assimetria no plano internacional, denegavam explicitamente as mais
enraizadas tradies de contemporizao e transigncia nas relaes com a potncia
hegemnica norte-americana.
As pginas que seguem so frutos da trajetria de uma curiosidade natural nas
novas geraes de diplomatas com relao a este subido assomo de independncia, ainda
que matizada, no quadro de uma poltica externa cujo leitmotiv sempre encontrara expresso
no mote O Brasil est fadado a ser, por tempo indeterminado, um satlite dos Estados
Unidos. Como surge a Poltica Externa Independente (PEI) no contexto de um governo
marcado pelo reacionarismo no plano interno, eleito sob a legenda de um partido conservador,
e destitudo de planos sistemticos para o futuro? Que conjunto de circunstncias histricas,
nos planos interno, externo e global presidiram seu surgimento e seu temporrio ocaso?
Sem pretenses de esgotar o multifacetado espectro de assuntos ligados Poltica
Externa Independente, pretendemos responder exclusivamente a esta questo, negando que
58
exista, como fazem crer alguns autores, um paradoxo bsico na coexistncia de uma poltica
interna conservadora com uma poltica externa avanada1. A gesto Jnio Quadros
espelha apenas a natureza do processo poltico e econmico brasileiro de insero no sistema
capitalista mundial atravs de uma industrializao demasiado rpida e estruturalmente
dependente. A Poltica Externa Independente inscreve-se na corrente de nacionalismo
populista latino-americano que representa, em ltima anlise, a tentativa de deter o avano da
hegemonia econmica e poltica norte-americana, sem, contudo, renunciar ao projeto de
desenvolvimento nos moldes capitalistas.
Pretendemos, assim, compreender o significado da PEI, por um lado, enquanto
instrumento de poltica interna e contrapeso retrico submisso do pas poltica de
austeridade preconizada pelo FMI, e, por outro lado, enquanto necessidade objetiva de
desafogo da crise do fim do modelo juscelinista e imperativo permanente da implantao do
desenvolvimento. Procuraremos tambm avaliar os limites que a fizeram retroceder sobre
seus prprios passos em certos momentos, e as virtudes pelas quais os princpios basilares da
Poltica Externa Independente encontraram continuidade na Histria recente do pas.
A emergncia da Poltica Externa Independente
A administrao JK superou definitivamente a crena na vocao agrria do pas,
consolidando, atravs do Plano de Metas, um modelo de acumulao com decisiva
preeminncia do capital monopolista multinacional associado. Os cinquenta anos em cinco
provocaram alteraes incisivas na estrutura scio-econmica do pas, tais como a
sofisticao do mercado interno, a expanso empresarial, a urbanizao de grandes
contingentes populacionais e a intensificao de desigualdades sociais e regionais. Este
conjunto de fatores conferiu novos contornos polticos e ideolgicos ao pas e estabeleceu as
pr-condies para a crise do populismo. Em fins da dcada de cinquenta, assistia-se ao
recrudescimento das atividades sindicais e a febris debates no seio das organizaes de
trabalhadores, estudantes e militares, cuja tnica era o nacionalismo (por oposio ao
chamado entreguismo), com acentos distributivistas.
Em face das crescentes demandas nacionalistas e reformistas que pressionavam o
Executivo por intermdio do Congresso, tambm foco de reivindicaes regionais e locais, o
chamado bloco de interesses multinacionais e associados2, que crescera e se fortalecera no
processo aludido, formando uma intelligentsia poltica, militar, tcnica e empresarial, levado
a aspirar ao comando do aparelho de Estado, tradicionalmente em mos dos polticos
populistas, projeto este que procuraria consubstanciar-se na candidatura Jnio Quadros.
Assim, portanto, as questes relevantes no perodo ora estudado, no obstante
recebam diferentes respostas nos Governos Kubitschek e Quadros, guardam em comum o fato
de fazerem parte do mesmo processo e responderem aos mesmos estmulos. De fato, na
dcada de 50, o desenvolvimento adquire importncia central no equacionamento de
estratgias provenientes da CEPAL, BNDE, Comisso Mista Brasil/EUA e Fundao Getlio
Vargas. Todo o esforo analtico desses rgos concentra-se sobre a varivel considerada
fulcral para o aumento do ritmo de crescimento, a poupana, cuja forma mais vivel de
Cf., por exemplo, Maria Victoria Benevides O Governo Jnio Quadros. So Paulo: Brasiliense, 1981, cuja anlise
articula-se sobre as contradies entre a extrao poltica de Jnio e a Poltica Externa Independente.
1
A expresso de uso corrente, mas sua melhor definio encontra-se em Dreifuss, R. A. 1964, a Conquista do
Estado. Petrpolis: Vozes, 1981, captulo II e III.
2
59
A teatralidade do estilo de Jnio Quadros aplicado a um ambguo populismo antipopulista tornara-o uma atraente
alternativa ante o sistema partidrio, j completamente fragmentado, com legendas que, no obstante defenderem
interesses opostos, persignavam-se ante praticamente o mesmo programa poltico. O candidato foi apoiado pelas
oligarquias que viam sua ascendncia sobre o Estado aos poucos se esvair; por aqueles que aspiravam a extrair
benefcios da nova situao, mas se viam alijados do poder, a emergente classe mdia; e por aqueles que se limitaram
a ser simplesmente incorporados ao processo sem que pudessem alimentar a mais leve esperana de auferir alguma
vantagem do regime, as massas trabalhadoras industriais e rurais.
4
Miriam Limoeiro Cardoso faz uma interessante anlise da significao que conceitos como nao e povo
adquirem nos discursos de JK e JQ. Enquanto que para Jnio a nao pensada em sua integridade e deve
afirmar-se pela autodeterminao, para Juscelino a nao aparece apenas como parte do sistema; o que importa so
os setores econmicos que a formam. Se para Jnio o povo entendido como uma coletividade onde o todo deve
prevalecer sobre as partes, o discurso JK circunscreve este conceito dimenso econmica da produo-consumo
(Cf. Cardoso, M. L. op. cit.).
5
60
seu discurso a percepo da Nao como diminuda e espoliada pelo livre jogo das foras
econmicas em seu territrio6.
Para Juscelino, em peleja constante com o nacionalismo e o tradicionalismo que
entravavam a transnacionalizao da economia, no havia diferenas fundamentais entre a
aplicao de capital estrangeiro ou nacional. O capital deveria circular livremente entre as
naes do bloco ocidental, na defesa mesmo dos ideais ocidentais7.
Para Jnio, bem ao contrrio, o desenvolvimento em curso era corrupto,
setorizado e concentracionista, o que nos leva a crer que Jnio repudiava as caractersticas e
condies prprias sob as quais se realiza o capitalismo perifrico. Embora admitisse no
poder prescindir in totum do capital externo8, sua proposta fixava-se, anacronicamente, na
possibilidade de regenerar (termo prprio ao cunho moralista que Jnio emprestava a seu
programa) a economia num sentido mais nacional.
foroso concluir que a ideia-chave da Poltica Externa Independente, a
desideologizao das relaes internacionais, corresponde exatamente a este projeto de
tornar no perifrico o desenvolvimento posterior do pas. Da tambm a proposta de
solidariedade dos povos subdesenvolvidos concebida como estratgia suficiente para mitigar
os malefcios do capitalismo avanado multinacional. Percebe-se assim a coerncia interna do
pensamento janista que concebe clara inter-relao entre o projeto interno de uma
renacionalizao extempornea da economia e uma postura externa inspirada no novel
Movimento No Alinhado militante.
J foi dito que haveria, subjacente ao projeto de Jnio, o desejo de desempenhar
na Amrica Latina um estilo de liderana nasserista. Na realidade, conforme bem observou
Carlos Estevam Martins9, sob pena de ver-se destitudo prematuramente do apoio de suas
bases conservadoras e com o fito de no afrontar diretamente os desgnios norte-americanos10,
o janismo admite um amplo espectro de independncia, expurgando da sua as caractersticas
radicais prprias ao no alinhamento afro-asitico. O Brasil pretenderia constituir uma quarta
posio, mais adequada tradio dos pases da Amrica do Sul. No integrado ao primeiro,
inassimilvel pelo segundo e sequer plenamente identificado com o terceiro mundo, o Brasil
advogava a necessidade de ser pragmtico e relacionar-se economicamente com todos os
pases. Mesmo assim, a Poltica Externa Independente coincidia com as teses do Movimento
No Alinhado, tais como o repdio ao colonialismo, neocolonialismo e racismo; o apoio aos
... No estamos em posio de nos sujeitar ao livre jogo das foras econmicas em nosso territrio, simplesmente
porque essas foras controladas de fora fazem seu prprio jogo e no o do pas (JQ: A Nova Poltica Externa
Brasileira, in: Foreign Affairs, outubro de 1961).
6
Juscelino sublinhava a determinao mtua entre desenvolvimento e segurana, visando a apresentar a Amrica
Latina como ponto estratgico para a defesa do mundo ocidental, na clara inteno de obter fluxos de financiamento.
Internamente, o que passa a ser contrrio ao interesse nacional, definido como o desenvolvimento, justamente toda
e qualquer oposio ao estrangeiro. Sendo nao j consolidada como tal, j no somos colonizveis (Cf. JK: A
Marcha do Amanhecer, e discurso na Califrnia).
7
O governo brasileiro no tem preconceitos contra o capital estrangeiro longe disso. para ns de grande
importncia. A nica condio que se aceite uma gradual nacionalizao dos livros. (JQ: A Nova Poltica Externa
Brasileira, citado).
8
Martins, C. E. Brasil/Estados Unidos dos anos 60 aos 70, in: Cadernos CEBRAP, no 9, 1972.
61
Os limites da PEI
verdade que o Senhor teria dito: Fi-lo porque qui-lo?
Sei que tentam ridicularizar-me porque eu teria dito isto um dia. Ora, se o
tivesse feito, todos poderiam rasgar a gramtica que escrevi. Fi-lo porque quilo errado. O certo fi-lo porque o quis e foi isso que eu disse (Jnio
Quadros em entrevista Folha de S. Paulo, 9/nov./1983).
A aguda clarividncia dos vaticnios de Jnio seria demonstrada mais tarde na
retomada dos princpios referidos para a composio doutrinria do Pragmatismo
Responsvel, que apresentaria, entretanto, novas caractersticas e nfases de estilo.
62
A lei de tarifas de 1958 protegia a indstria nacional da importao de similares estrangeiros, desaparecendo, assim,
as razes objetivas para uma possvel oposio entre o capital nacional e o capital internacional (Cf. Pereira, B. Seis
Interpretaes sobre o Brasil. Dados. CNPq, 1982). A Instruo no 113, da SUMOC, foi condutor jurdico da possibilidade
de monopolizao do mercado.
11
Prestes, L. C. As relaes presidenciais, o Governo do Senhor Jnio Quadros e a poltica atual segunda
smula do artigo publicado em Novos Rumos, maro de 1961, feita por Brs Arajo (Cf. Arajo, Brs tese indita
defendida em Paris, 1970).
12
63
questo cubana, depois de um longo processo de idas e vindas, relatado por Afonso Arinos 13,
no qual o direito autodeterminao de Cuba parecia inicialmente ponto inegocivel.
A Poltica Externa Independente de 1961 afigura-se como uma ideia, plena de
potencialidades, lamentavelmente fora de lugar e de tempo14. Concebida como instrumento
essencial de um desenvolvimento de ndole nacional, suas iniciativas esbarraram com a falta
de maturidade do processo de industrializao dependente e do prprio sistema poltico
brasileiro, quela altura j destinado crise. Mais tarde, a partir de 1974, seriam as prprias
multinacionais as primeiras a promover a exportao de manufaturados brasileiros para os
mercados de pases em desenvolvimento. Colidia tambm a PEI com instrumentos de presso
externa relacionados com o endividamento, a concesso de financiamentos e tratados
militares. A polmica suscitada quando de seu surgimento deixa transparecer claramente o
embate de foras econmicas, sociais e polticas no processo de transnacionalizao da
economia: Na poca do nacional-populismo a legitimidade era buscada pela via de projetos
de mudana social, e isso fazia com que a poltica externa tpica daquele perodo, o antiimperialismo, figurasse apenas como uma projeo secundria de conflitos internos (Carlos
Estevam Martins). Os princpios de uma poltica externa independente, porm, estavam
lanados, e, pela primeira vez, de forma explcita, nos anais da diplomacia brasileira.
O Ministrio das Relaes Exteriores publicou comunicado, logo aps a tentativa de invaso da Baa dos Porcos,
cujo teor faria supor que, por repdio violao do princpio de autodeterminao dos povos, o Estado brasileiro
manifestaria esta desaprovao junto ONU. Segundo Brs de Arajo, o representante brasileiro no teria seguido as
orientaes emanadas do Palcio da Presidncia e do Itamaraty.
13
Cumpre notar que havia uma dissidncia quase que emocional entre o corpo diplomtico brasileiro e o Presidente
da Repblica, agravada pelos cortes de 20% do salrio (para financiamento de bolsas de estudo para estudantes
africanos), e pela resistncia, natural, segundo Afonso Arinos, nos diplomatas, s grandes mudanas, causada pela
necessidade de vivenciar de 4 a 5 mandatos presidenciais ao longo de sua carreira.
14
64
DA POLTICA EXTERNA
INDEPENDENTE POLTICA
EXTERNA INTERDEPENDENTE: O
GOVERNO CASTELLO BRANCO
Rodrigo do Amaral Souza
65
motivos concretos para guardar reservas em relao a Goulart: o receio quanto propalada
infiltrao comunista em todos os setores da sociedade, em particular nos sindicatos e nas
Foras Armadas; a desordem econmica interna, refletida nas elevadas taxas de inflao; o
no cumprimento, pelo Brasil, das disposies previstas no acordo Bell-Dantas; a oposio a
medidas tomadas tanto por Goulart quanto por governadores estaduais, consideradas lesivas
aos interesses dos investidores privados norte-americanos (nacionalizao de empresas
concessionrias de servios de energia eltrica, legislao restritiva quanto a concesses de
reas a empresas mineradoras) e, finalmente, a regulamentao, em janeiro de 1964, da nova
Lei de Remessa de Lucros (Lei no 4.131, de setembro de 1962), que, ao incluir o montante
reinvestido internamente na base de clculo do quantum sobre o qual seria aplicado o limite
percentual de remessas, contrariava os interesses americanos.
De forma indireta, muito fizeram os EUA para enfraquecer o Governo Jango.
Desde o virtual congelamento de emprstimos e ajuda externa ao Governo Federal e a poltica
correlata de estimular governos estaduais e municipais de oposio vistos como ilhas de
sanidade em face da incoerncia fiscal de Goulart, passando pelas modalidades clssicas de
desestabilizao (apoio a candidatos conservadores no Nordeste, manipulao dos veculos
de comunicao de massa por meio de recursos angariados por instituies como o IBAD e o
IPES, os quais, por sua vez, eram financiados por capitais externos) at desembocar na
preparao de planos de contingncia para auxlio aos revoltosos em caso de guerra civil
prolongada (a famosa Operao Brother Sam), os Estados Unidos desempenharam um papel
nada desprezvel na derrubada de Jango. A Embaixada Americana no Rio estava
excepcionalmente bem informada a respeito das articulaes dos conspiradores; o
Embaixador Lincoln Gordon e o adido militar, o ento Coronel Vernon Walters, mantiveram
frequentes contatos com os lderes civis e militares do golpe que ento se ultimava contra o
governo legal. Quando o novo governo militar se instalou no poder, a reao de Washington
no poderia ter sido mais entusistica. J no dia 2 de abril, com Goulart ainda no Rio Grande
do Sul, Johnson enviou mensagem de reconhecimento de governo ao recm-empossado
Presidente Ranieri Mazzilli. Ao mesmo tempo, os crditos externos oficiais, to escassos na
poca de Jango, comearam a fluir generosamente em direo ao Brasil.
O que teria levado os militares a derrubar Jango? Embora a intromisso dos
militares na poltica no fosse de forma alguma algo indito na Histria do Brasil, ela assumia
agora novos contornos. Contrariamente s intervenes anteriores, em que os militares, no
exerccio de um autoconferido poder moderador ou arbitral, limitavam-se a agir nos
momentos de crise aguda, retirando-se em seguida aos quartis, no parecia ser provvel que
os lderes do movimento de maro de 1964 devolvessem o poder conquistado aos civis. Para
essa mudana de postura contriburam tanto as teorias contrainsurrecionais difundidas por
oficiais norte-americanos, que legitimavam a interveno militar na esfera poltica como
forma de conter a infiltrao comunista, quanto o que Skidmore e Georges Fiechter
denominam um maior profissionalismo das Foras Armadas, particularmente propensas,
aps a criao da Escola Superior de Guerra, em 1949, a abandonar a tradicional concepo
do cidado-soldado em favor de um decidido envolvimento nos assuntos mais propriamente
polticos. Alfred Stepan, em seu livro The Military in Politics-Changing Patterns in Brazil,
fornece alguns dados interessantes a respeito da influncia que a origem social dos militares,
na maioria oriundos da classe mdia, teria exercido na construo de uma viso de mundo na
qual se identificava a atuao do estamento militar defesa dos interesses de toda a Nao. A
Escola Superior de Guerra (mais conhecida como Sorbonne), que havia seguido, em sua
criao, no modelo do National War College dos Estados Unidos, forneceu o substrato
ideolgico para a intromisso militar na arena poltica: a doutrina de segurana nacional, em
66
67
68
69
70
Documentao
A essncia do iderio da poltica externa castellista transparece nitidamente da
simples leitura de um discurso feito no Itamaraty ainda em 1964 e dirigido aos formandos do
Instituto Rio Branco. Cito, a seguir, os principais trechos do referido discurso, que foi
posteriormente publicado sob o ttulo de A Diplomacia da Revoluo Brasileira:
A expresso poltica de independncia tem sido deturpada e perdeu utilidade
descritiva. Foi apresentada como inelutvel inovao, desconhecendo que o conceito de
independncia s operacional dentro de determinadas condicionantes prticas.
(...) No presente contexto de uma confrontao de poder bipolar, com radical
divrcio poltico-ideolgico entre os dois respectivos centros, a preservao da independncia
pressupe a aceitao de certo grau de interdependncia, quer no campo militar, quer no
econmico, quer no poltico.
Nenhum pas, seja no mundo ocidental, seja no sovitico, poder defender-se
sozinho contra um ou outro dos centros de poder. A defesa tem de ser necessariamente
associativa.
Do mesmo modo, no campo econmico, o reconhecimento da interdependncia
inevitvel, no s no comrcio, mas sobretudo no tocante a investimentos.
(...) No caso brasileiro, a poltica externa no pode esquecer que fizemos uma
opo bsica, da qual decorre uma fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico
ocidental.
(...) O interesse do Brasil coincide, em muitos casos, em crculos concntricos,
com o da Amrica Latina, do Continente Americano e da comunidade ocidental. Sendo
independentes, no teremos medo de ser solidrios.
(...) O neutralismo assume alguma ou todas as seguintes feies:
1) passividade, desaconselhvel para um pas de possibilidades e objetivos
fundamentalmente ativos, como o caso do Brasil.
2) indeterminao de poltica interna e de sistemas econmicos, passando a
organizao nacional a perder nitidez, no esforo de evitar alinhamentos com um ou outro dos
sistemas polticos, da resultando uma hbrida ineficincia;
71
72
Bibliografia
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73
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74
A POLTICA EXTERNA DA
REVOLUO E A CRISE
DOMINICANA DE 1965
Carlos Mrcio Bicalho Cozendey
Introduo
Depois que os marines norte-americanos desembarcaram dia 28 de abril de
1965 nas praias de So Domingos, deflagrando temores latino-americanos de que a poltica do
Big Stick estivesse de volta, a OEA, com participao decisiva do Brasil, resolveu a crise
conduzindo as negociaes entre os grupos opostos na Repblica Dominicana, criando uma
Fora Interamericana de Paz para garantir a tranquilidade das negociaes, conseguindo a
instalao de um governo provisrio neutro e a realizao de eleies livres para a escolha do
novo Presidente da Repblica. O discurso oficial brasileiro apresentou os resultados do
episdio como um fortalecimento do sistema interamericano, motivo de orgulho para a
diplomacia brasileira.
Este trabalho procura analisar a atuao do Brasil na crise, as razes desta atuao
e suas consequncias, a fim de investigar o custo poltico da iniciativa e a exatido do
diagnstico oficial1.
A crise e o Brasil na crise: os fatos
No dia 24 de abril de 1965 inicia-se na Repblica Dominicana (RD) um levante
militar contra o Governo de Donald Reid Cabral. Reid controlara um triunvirado colocado no
poder por um golpe militar chefiado pelo General Wessn y Wessn contra o ento Presidente
Juan Bosch2. O objetivo e a fora dos rebeldes comeam a aclarar-se com a tomada da Rdio
So Domingos pelo PRD (Partido Revolucionrio Dominicano chefiado por Bosch, ento
no exlio). Utilizando a rdio como centro de propaganda, o PRD prega a volta de Bosch
presidncia e conquista o apoio da populao para o movimento rebelde, logo
autodenominado constitucionalista.
Enquanto tudo parecia ser um levante militar com o desfecho normal
estabelecimento de uma junta de recomposio da distribuio do poder entre grupos
militares , as tropas governistas agrupadas em torno de Wessn e do comandante da fora
area, General De los Santos, no reagiram. Recusaram, contudo, qualquer composio e
criaram sua prpria junta (chefiada pelo Coronel Benoit) quando ficou claro que o objetivo
era o retorno de Bosch. No dia 26, o Palcio Nacional, controlado pelos constitucionalistas,
era bombardeado pela Fora Area, dando incio guerra civil. Armas foram distribudas
populao pelos revoltosos, enquanto Wessn buscava entrar no corao de So Domingos.
Por um momento pareceu que Wessn controlaria a situao ao invadir a cidade com seus
Outras opes de abordagem do tema seriam concentrar-se nas repercusses internas ou na atuao da diplomacia
brasileira em si.
1
Bosch havia sido eleito presidente nas primeiras eleies livres realizadas em muitos anos (a RD vivera de 1930 a
1961 sob a ditadura de Trujillo) apoiado num programa reformista e democrtico.
2
75
tanques em sangrenta batalha3. Mas logo depois se viu forado a recuar. A vitria dos
constitucionalistas parecia iminente, com as tropas governistas dispersas e desesperadas,
quando ocorreu o desembarque norte-americano, mudando o rumo dos fatos.
Apesar dos pedidos de apoio de ambas as partes, por vrias vezes acreditou a
Embaixada americana que o conflito se resolveria a contento, sem a interferncia dos EUA na
questo. Resolver-se a contento significava de preferncia evitar a volta de Bosch.4 O
esforo nesse sentido envolveu crescentemente os norte-americanos no conflito. O apoio aos
governistas aumentou paralelamente aos informes de que comunistas aproveitavam-se da
confuso reinante para infiltrarem-se no movimento constitucionalista. O risco de que uma
segunda Cuba viesse a nascer do caos verificado foi o motivo decisivo para que o
Presidente Lyndon Johnson ordenasse o desembarque dos marines. A deciso era, porm,
politicamente delicada, pois se caracterizaria uma interveno num pas latino-americano, ou
seja, tocar-se-ia na cicatriz mais sensvel do sistema interamericano. Uma consulta prvia
OEA provavelmente inviabilizaria a ao norte-americana e manteria os alegados riscos de
que os comunistas tomassem o poder5.
A interveno foi apresentada na verso oficial norte-americana como uma
realizao para salvar vidas de cidados americanos e demais estrangeiros 6, no sem antes
conseguir-se que um pedido de interveno americana feito pela junta de Benoit fosse
suplementado por novo pedido, que mencionava a impossibilidade de garantir as vidas dos
cidados americanos7.
Aps a interveno consumada, os EUA informaram do fato o Conselho da OEA.
Em meio aos protestos dos pases latino-americanos, o Brasil pedia moderao nas crticas
aos EUA, j deixando antever sua posio no desenrolar dos acontecimentos8. Segundo o
Embaixador Ilmar Penna Marinho, ento representante do Brasil na OEA, suas instrues
eram desde o incio de informar o que se passava e apoiar os EUA dentro do possvel9.
No dia 30, Johnson enviou novas tropas, que praticamente isolaram as duas
faces. A Venezuela solicitou ento a convocao da X Reunio de Consulta de Ministros
das Relaes Exteriores da OEA (XRC), cuja primeira iniciativa relevante, j no dia de sua
instalao (1/5), foi a nomeao de um Comit Especial de Bons Ofcios. Formado por
Argentina, Panam, Guatemala, Colmbia e Brasil, o Comit partiu logo para So Domingos,
onde, pela Ata de So Domingos, assinada pelas duas faces em luta (5/5), conseguiu as
bases para a realizao de seus objetivos10, que consideraria cumpridos em seu segundo
informe de 18/5.
Nesse momento muitos lderes constitucionalistas abandonam a luta e se asilam em Embaixadas, enquanto durante
a batalha avultar a figura do constitucionalista Francisco Caamao. Para detalhes, ver GLEIJESES, 1978.
3
Bosch no s havia mostrado uma independncia em poltica externa indesejvel aos olhos dos EUA, como era
acusado de ter sido soft on communism durante seu Governo.
4
Muito se discutiu sobre a efetividade do perigo comunista. O que importa que a percepo do governo americano
era a da existncia de um risco real. Ver GLEIJESES, 1978; SLATER, 1970 e LOWENTHAL, 1972.
5
MANN, 1965.
Os objetivos estabelecidos eram conseguir a reafirmao de um cessar-fogo obtido pelo Nncio Apostlico, criar
condies para a evacuao de asilados e estrangeiros e investigar os fatos que conduziram situao na RD. Chile,
10
76
Mxico e Peru recusaram-se a participar do Comit Especial evitando qualquer envolvimento que pudesse ser
interpretado como apoio aos EUA. A Argentina hesitou em participar, tendo sido incentivada pelo Brasil, em
busca da companhia de um pas de expresso (SLATER, 1970; Entrevista...; X Reunin de Consulta..., 1968, v. II e
III).
No dia 3, com autorizao da Comisso da OEA, as tropas americanas criaram uma linha de comunicao entre
a praia e o aeroporto que dividia as tropas constitucionalistas ao meio. O objetivo real da linha era evitar qualquer
possibilidade de vitria constitucionalista e a consequente possibilidade de ascenso de comunistas ao poder.
(LOWENTHAL, 1972).
11
12
No dia 8/5 a comisso de credenciais solicitou que a representao da RD fosse declarada vaga, tendo em vista
que a comisso recebera solicitao de credenciamento de um delegado do governo constitucionalista (os
constitucionalistas elegeram o Coronel Francisco Caamao Den para seu presidente). Nenhuma das duas faces
era reconhecida como governo estabelecido, de acordo com a prpria interpretao do Governo dos EUA destinada
a descaracterizar a interveno, seguida pelo governo brasileiro (DCIMA Reunin de Consulta..., 1968, v. II, pp.
101-115); MARINHO, 1965.
13
14
77
16
Diante da reao da opinio pblica e Congressos, mesmo pases que apoiaram a criao da FIP como Colmbia e
Argentina no enviaram tropas.
18
DCIMA Reunin de Consulta..., 1968, v. II p. 333-47. Um fator que contribuiu para a criao da comisso foi a
possibilidade de maior interferncia da ONU na questo. Apesar dos esforos contrrios dos EUA, a ONU tratou da
questo dominicana e o Secretrio-Geral foi autorizado a enviar um observador RD.
19
20
Recebeu ampla divulgao a afirmao do comandante das foras americanas, General Bruce Palmer, de que if
the OAS and the US government get into a policy conflict, I would have to follow the guidance of my government
(GLEIJESES, 1978, p. 262). Mais concretamente, diante de uma divergncia entre o Comit Ad Hoc e o
comandante da FIP, General Alvim, o Embaixador Bunker advertiu Alvim ... that if he continued to delay (to act)
he would be bypassed and General Palmer would be ordered to use US troops to comply with the Ad Hoc
Committees orders (SLATER, 1970, p. 148). Seguiu-se uma viagem secreta de Bunker ao Brasil para tratar com
Castello Branco da substituio de Alvim. Sob a capa de rotao normal de chefias, foram substitudos
simultaneamente o General Alvim (pelo General lvaro Braga) e o General Palmer.
21
78
a impossibilidade de ascenso comunista ao poder, voltar-se para uma soluo via OEA a fim
de repair the damage done to the inter-American system by the flagrantly illegal U. S.
intervention.22 O Brasil forneceu o apoio mais importante aos EUA na questo, magnificado
pelo recuo dos pases latino-americanos de maior expresso.
A crise e o Brasil na crise: as razes
A participao do Brasil no episdio da RD constitui uma aplicao direta dos
princpios da Poltica Externa da Revoluo (PER) no perodo do Governo de Castello
Branco. Essa poltica proclamava-se antes de tudo realista, nica capaz de buscar o verdadeiro
fortalecimento do poder nacional pelo correto equacionamento das possibilidades nacionais
diante da situao internacional. Assim, para os formuladores dessa poltica, o conceito de
independncia s operacional dentro de determinadas condicionantes prticas, pois, no
presente contexto de uma confrontao de poder bipolar, as condicionantes eram
fundamentalmente as necessidades de interdependncia poltica, econmica e militar23.
O diagnstico realista da situao internacional indicava que a guerra fria, longe
de acabar, transferira-se para a periferia, onde o comunismo, pela infiltrao, promovia
guerras de libertao nacional no cumprimento de seus desgnios expansionistas. Num
mundo interdependente, qualquer modificao, no centro ou na periferia, alterava o equilbrio
mundial. Por isso, era considerada fundamental a colaborao de todos para o fortalecimento
de sua prpria aliana24. Tendo o Brasil realizado historicamente e de acordo com suas
inclinaes culturais mais autnticas uma opo pelo Ocidente, deveria empenhar-se na
defesa do mundo livre e cristo to vulnervel insidiosa subverso comandada por
Moscou e Havana25.
A partir desta viso da cena internacional, que enfatizava os aspectos de segurana
e vinculao com a aliana ocidental, eram decorrncias lgicas a prioridade da
reaproximao com os EUA26, lder incontestvel da aliana, e a hierarquizao geopoltica
dos interesses do pas (bacia do Prata, Amrica Latina, Continente Americano, Comunidade
Ocidental)27. Disto decorria o apoio s iniciativas norte-americanas de conteno do
comunismo (chegou-se a cogitar at mesmo do envio de tropas ao Vietn28) e a preocupao
22
E ainda: ... a preservao da independncia pressupe a aceitao de certo grau de interdependncia, quer no
campo militar, quer no econmico, quer no poltico... A defesa tem de ser necessariamente associativa. Discurso
do Presidente Castello Branco aos formandos do IRBr 31/07/1964 in: Textos e Declaraes..., 1965, p. 7-14.
23
24
25
O ano de 1965 caracterizou-se, no campo das relaes do Brasil com os Estados Unidos, pela consolidao da
reaproximao entre os dois pases, objetivo prioritrio para a diplomacia da Revoluo de maro de 1964
(Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores de 1965). Em primeiro lugar a recolocao do Brasil num quadro
de relaes prioritrias com o Ocidente. Isto significa defender a poltica tradicional de boa vizinhana na Amrica, a
segurana do continente contra a agresso e a subverso vindas de fora ou de dentro dele; a consolidao dos laos
de toda ordem com os Estados Unidos, nosso grande vizinho e amigo do Norte... (Entrevista coletiva concedida
pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Vasco Leito da Cunha, em 06/07/1964 in: Textos e
Declaraes..., 1965, p. 64).
26
Discurso do Presidente Castello Branco aos formandos do IRBr em 31/07/1964, in: Textos e Declaraes..., 1965,
p. 10.
27
28
79
Precisamos, portanto, reconhecer realisticamente a inanidade de querermos proteo coletiva e ao coletiva, sem
criar mecanismos eficazes de deciso coletiva e ao conjunta. (Discurso do Presidente Castello Branco na abertura
da II CIE citado por VIANA Fo, 1975, p. 435). Note-se que na viso dos militares brasileiros a ao na RD se
realizou em ambiente conflagrado pela violncia e pelas contradies de uma Insurreio Armada no mais
aperfeioado estilo revolucionrio de ndole comunista. (MATTOS, 1967, p. 41).
30
Discursos do Presidente Castello Branco: aos formandos do IRBr em 31/07/1964, no Paran em 05/09/1964 (in:
Textos e Declaraes..., 1965, pp. 13 e 16) e ao deixar o governo (citado por VIANA F o, 1975, p. 438-9).
31
32
80
LEITO DA CUNHA citado por POERNER, 1965, p. 157; ver MARTINS, 1975, p. 63.
34
35
36
Entrevista coletiva... Leito da Cunha, em 06/07/1964 in: Textos e Declaraes..., 1965, p. 67.
37
Discurso de posse do Secretrio-Geral in: A Poltica Externa da Revoluo Brasileira, por exemplo.
38
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39
STEPAN, 1973, p. 54; GURGEL, 1975, p. 85. Stepan ressalta que a ESG foi fator central na formulao do novo
profissionalismo dos militares brasileiros. Este novo profissionalismo parte da constatao da inutilidade das
foras armadas latino-americanas, dadas as caractersticas que teria um conflito mundial na era nuclear, para atribuirlhe um novo papel: o de combate guerra revolucionria, forma encontrada pelo comunismo internacional para
expandir-se.
40
41
CRUZ, 1985; Juracy Magalhes ao se referir UNCTAD na ONU em 1966 frisava que longe de ns advogar
qualquer forma de luta de classes entre os Estados, mas se faz necessria uma ntima e inteligente cooperao
entre os pases plenamente desenvolvidos e os menos desenvolvidos. (MAGALHES, 1971, p. 53).
42
82
Entre outras manifestaes mais ou menos veladas de desagrado em relao ao vulto que tomou a participao do
Brasil na questo, a Argentina manifestou sua estranheza de que o comandante militar da FIP houvesse sido
escolhido pelo voto. POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE, Resenha Cronolgica.
44
As consultas brasileiras realizadas anteriormente III CIE (Buenos Aires) confirmaram a inexequibilidade da
formao da fora ou sequer da institucionalizao da Junta Interamericana de Defesa (j existente) com sua incluso
na Carta da OEA (reformulada naquela ocasio). Entrevista do Embaixador Ilmar Penna Marinho...; MAGNET,
1971.
45
83
Concluso
Restaria como possvel resultado positivo da ao brasileira na questo
dominicana um eventual interesse do governo americano pelo desenvolvimento econmico
brasileiro. Mas nem a prova inequvoca do alinhamento brasileiro em que se constituiu a crise,
nem o contnuo esforo das autoridades brasileiras, em particular do Embaixador Juracy
Magalhes, em convencer o governo americano da importncia da questo, lograram sucesso.
Com efeito, mesmo o pequeno aumento da ajuda americana ao Brasil via AID no
mbito da Aliana para o Progresso deve-se mais poltica econmica austera implantada que
ao alinhamento poltico, dentro de uma guinada da Aliana, que passou a guiar-se por
critrios tcnicos tradicionais em lugar das intenes polticas iniciais48.
O alinhamento baseado na prioridade do raciocnio poltico-militar nascido na
ESG v esgotado assim tambm seu carter econmico indireto. Este movimento de
esgotamento reforado pela consolidao da Revoluo, que passa a depender menos da
legitimao baseada nas questes ligadas segurana e nutrir-se de sua irreversibilidade49.
Consequentemente, embora os princpios e conceitos no sejam abandonados, os assuntos
econmicos ganham relevo progressivo dentro das diretrizes do Governo, a includa a
poltica externa, preparando j o terreno que seria explorado pelo governo seguinte. De fato,
na mensagem ao Congresso no incio de 1967, Castello Branco d prioridade total
abordagem dos assuntos econmicos ao tratar da poltica externa. Ao mesmo tempo, na
prpria ESG, o ano de 1967 marca o reconhecimento da necessidade do estudo do
46
Por exemplo: Dentro da melhor tradio de nossa poltica exterior, continua o Brasil a apoiar os princpios da
autodeterminao e da no interveno... mas preciso que a aplicao unilateral de um deles no resulte na anulao
virtual do outro nem tampouco na destruio do bem maior que a segurana coletiva... Sei o quanto delicado este
ponto e quanta incompreenso gera seu debate, mas o governo brasileiro, cnscio de suas responsabilidades e
convicto das ameaas que pesam sobre o continente americano, no deixar de agir... (Mensagem ao Congresso
Nacional remetida... 1966).
47
48
49
84
General Antnio Jorge Correia, citado por OLIVEIRA, 1976, p. 41; para a doutrina da ESG por um esguiano e
sobre a ascenso dos temas N/S na ESG, ver GURGEL, 1975.
50
85
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1966.
86
87
A DIPLOMACIA DA
PROSPERIDADE
Silas Leite da Silva
Introduo
Na grande maioria dos livros e artigos sobre a histria recente do Brasil, h uma
tendncia no sentido de se considerar indistintamente alguns dos governos militares, ao menos
no que se refere a seus aspectos estruturais bsicos. Formou-se certo consenso sobre a
semelhana entre as polticas internas e externas dos trs primeiros governos ps-64, o que
certamente no corresponde realidade.
A partir desse tipo de associao automtica, desenvolveu-se tambm a ideia de
que a poltica externa do Governo Costa e Silva teria sido essencialmente igual quelas dos
perodos Castello Branco e Mdici.
Hlio Jaguaribe, por exemplo, ao referir-se ao Governo Geisel1, afirmou que ele
livrou o pas da alienao da poltica de fronteiras ideolgicas e de alinhamento automtico
com os Estados Unidos, a que tinham lamentavelmente submetido os governos militares
anteriores, instaurando uma poltica externa independente, pragmaticamente a servio dos
interesses nacionais. Embora seja inquestionvel tal afirmao no que se refere ao Governo
Geisel, no reflete a realidade quanto ideia segundo a qual os governos anteriores haviam
indistintamente submetido o Brasil poltica de fronteiras ideolgicas e de alinhamento
automtico com os Estados Unidos. O objetivo principal deste trabalho , pois, o de
demonstrar que a Diplomacia da Prosperidade como se autointitulou a poltica externa de
Costa e Silva e Magalhes Pinto , embora no tenha constitudo a anttese da poltica externa
do Governo Castello Branco, incorporou novos e reincorporou velhos elementos, o que a
individualizou no contexto dessa pretensa homogeneidade dos trs primeiros Governos ps64.
A proposta de uma diplomacia da prosperidade
A Diplomacia da Prosperidade no foi revolucionria, mas significou uma
mudana substancial com relao poltica externa do Governo Castello Branco, que,
baseando-se no conceito de fronteiras ideolgicas, no apenas levou Braslia a uma atuao
ostensiva e negativa na Amrica Latina, mas tambm acabou por admitir implicitamente a
alienao de nossa prpria soberania em nome da defesa do Ocidente, o que foi criticado por
diversos setores da sociedade brasileira2. Segundo Limeira Tejo, ao transferirmos, para o
centro das formulaes econmicas do napoleonismo industrial norte-americano, o problema
1
... Outros querem de novo isolar o Brasil, mudar a poltica internacional, acabar com as relaes diplomticas e
comerciais com o para l da cortina de ferro. Seria um novo retrocesso, uma perda de independncia, uma adoo
da poltica de redoma e de avestruz.
2
88
de enfrentar nossa crise de crescimento, abdicamos do direito de seguir nosso prprio destino
e fugimos ao dever de colocar, em termos de engrandecimento nacional, o esforo de
aproveitamento de nossas riquezas... E o (fato) de que o fizemos sem o menor arrepio da
conscincia oficial em face da nacionalidade ferida, prova-o o fato de os porta-vozes
governamentais da poltica de satelitizao do Brasil se apressarem em afirmar que sempre
seria timo para ns o que fosse bom para os Estados Unidos3.
A principal causa das mudanas ocorridas no Governo Costa e Silva vincula-se
conscincia dos limites da poltica anterior de alinhamento automtico, e evidncia do
malogro que ela representou para as expectativas criadas internamente, visto que o Brasil no
obteve as vantagens que supostamente decorreriam de sua dedicada participao na defesa
dos valores ocidentais ao lado dos EUA. Com Costa e Silva, o binmio SeguranaDesenvolvimento foi substitudo por Autonomia-Desenvolvimento; a nfase no Panamericanismo cedeu lugar tentativa de aproximao com a Amrica Latina, em
consequncia direta da reverso de expectativas com relao ao alinhamento automtico com
os Estados Unidos.
Na realidade, como assinala Carlos Estevam Martins, o pacto subimperialista no
existia seno na imaginao (e) a estratgia de defesa coletiva e integral no gerou uma
poltica externa independente, mas, pura e simplesmente, uma poltica externa dependente4.
Outro fator de grande importncia que serviu para salientar o anacronismo da
poltica de fronteiras ideolgicas foi a dtente internacional, que j comeara a delinear-se
mesmo durante o Governo Castello Branco. Esse afrouxamento internacional de tenses no
justificava apego to grande a uma causa cujo tratamento seus principais protagonistas
haviam alterado significativamente; pelo contrrio, nas palavras de Fernando Henrique
Cardoso, no tero sido a bomba atmica chinesa, a mobilizao nas fronteiras sinosoviticas, a busca da entente russo-americana que deram o sinal de que a geopoltica cabocla
estava errada em sua concepo estratgica?5
Ao lado dessa alterao de substncia nas relaes Leste-Oeste, a partir da crise
dos msseis de 1962, cresceu tambm a conscincia sobre os desequilbrios da ordem
econmica internacional, que funcionava em detrimento dos pases subdesenvolvidos.
Iniciativas como a Aliana para o Progresso mostravam claramente seus limites e a ausncia
de qualquer resultado satisfatrio. A esse propsito, o ento Ministro Magalhes Pinto
afirmou: Paralelamente a essa progressiva dissoluo do universo bipolar que se constitura
no ps-guerra, tem-se verificado uma diviso cada vez mais marcada no mundo, em termos
econmicos. Ao Norte desenvolvido ope-se, como realidade penosa e incmoda, o Sul
subdesenvolvido. A acentuao, tanto em termos relativos quanto absolutos, das diferenas de
nvel econmico e social entre os dois grupos de naes, agravadas por condies de
comrcio e sistemas de pagamento desfavorveis aos pases subdesenvolvidos, tem levado
estes, independente de suas ideologias ou regimes polticos, a se unirem em torno de
reivindicaes tendentes a reestruturar as normas que atualmente regem as relaes
econmicas internacionais6. Como se pode notar, desde logo, a Diplomacia da
Cf. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada 64/74 in: Estudos CEBRAP, 12, p. 68.
89
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muito sintomtico que a poltica nuclear brasileira esteja intimamente ligada s teorias geopolticas e que seja
mal vista pelos Estados Unidos. Somente o poder nuclear poderia gerar uma fora excessiva da geopoltica brasileira,
atuando dessa forma, sem o auxlio do imperialismo norte-americano. Jlio Chiavenato, Geopoltica, Arma do
Fascismo, p. 75.
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As resistncias argentinas constituio da Fora Interamericana de Paz levaram o governo brasileiro a dar
continuidade ao aproveitamento hidroeltrico do rio Paran, como instrumento de represlia. Osny Duarte Pereira.
La Seudo-Rivalidad argentino-brasilea, p. 39.
17
18
Referindo-se a Golbery em Proceso del Su imperialismo Brasileo, Raul Botelho Gonslves afirmou: Este
pensamiento bsico del militar brasileo vino a constituir una idea maestra que fue orientando, al recoger la secular
experiencia de expansin iniciada por los paulistas desde el siglo XVI, la proyeccin del Brasil hacia el futuro
predominio en Sudamrica. (p. 125)
19
Sob o mpeto poltico gerado pelo determinismo de nossa geografia, jamais nos esquecemos de que somos todos
irmos... Na verdade, esse esprito de fraternidade cujas origens remontam h quase cinco sculos no teria o
poder de nos manter potencialmente unidos, no fosse pela circunstncia de ter evoludo at uma certeza, ainda
subconsciente, da comunidade de nossos destinos. essa linha que devemos seguir, agora, nos planos de
desenvolvimento, os quais se comportarem apenas solues nacionalistas se esvaziaro pelo meio do caminho.
Temos, portanto, de encontrar novas frmulas para o nosso progresso, entre as quais as que prevejam o
estabelecimento de uma frente de articulao dos nossos problemas de expanso com os do crescimento econmico
dos nossos vizinhos. Se fugirmos s determinaes histricas de nossa hegemonia na Amrica Latina, no
escaparemos de ser usados como um simples instrumento policial do napoleonismo industrial dos Estados Unidos.
Temos, pois, de escolher: sermos imperialistas a nosso modo ou nos constituirmos em meros assadores de
castanhas para uma potncia estrangeira. Limeira Tejo, Brasil, Potncia Frustrada, p. 166.
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Concluso
Carlos Estevam Martins afirmou que a poltica externa do Governo Mdici
deveria decorrer, assim, daquilo que o Governo Costa e Silva no tivera olhos para ver: a
intuio de que nada precisava ser alterado na ordem mundial estabelecida, exceto a posio
relativa que nela o Brasil estava ocupando. Entretanto, parece-me que a Diplomacia da
Prosperidade no se caracterizou por uma f cega no ideal de mudana estrutural do mundo.
Acredito que seus objetivos tenham sido mais limitados e realistas. bvio que, tendo
herdado uma pssima situao no plano internacional, caracterizada por um alinhamento que
no havia proporcionado nenhum benefcio ao Brasil, foi absolutamente necessria a
modificao da situao anterior, inclusive como forma de compensao das limitaes
decorrentes do difcil quadro poltico interno.
Teria sido, por acaso, possvel ao Brasil romper o relacionamento desfavorvel
que vinha mantendo, sem ao menos tentar diversificar seus relacionamentos, e sem tomar
atitudes concretas que o livrassem da situao anterior?
23
24
Cf. Wayne Selcher, Brazils Multilateral Relations, Between First and Third Worlds, p. 34.
25
26
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96
SEGUNDA PARTE:
TEMAS
97
A EVOLUO DO CONCEITO DE
DESENVOLVIMENTO E SEU REFLEXO NA
POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
Antnio Francisco da Costa e Silva Neto
Introduo
A inteno deste trabalho mostrar como a evoluo histrica da formulao
poltica do conceito de desenvolvimento influiu na atuao diplomtica brasileira. No se
pretende examinar exaustivamente esse processo. A escolha de alguns marcos na Histria
Brasileira, assinalados pelos captulos, responde tentativa de uma viso mais abrangente do
binmio desenvolvimento-poltica externa e, indiretamente, de uma questo mais ampla e
subjacente: a ligao entre a formao social brasileira (na formulao de Albuquerque) e a
poltica externa.
A era Vargas. Do modelo agroexportador ao urbano-industrial: origens.
Apesar do debate sobre se, na Revoluo de 30, teria predominado o carter de
permanncia (Martins, Wirth) ou de mudana (Singer, Diniz), a questo principal a de que,
na dcada de 30, os interesses urbano-industriais e, por conseguinte, uma maior nfase na
indstria como polo dinmico da economia, tornam-se mais visveis, ampliando seu espao
econmico e conquistando um espao poltico autnomo. nesse processo que a
industrializao, identificada como modernizao e desenvolvimento, se cristalizar.
Vrios fatores podem ser apontados, seno como causas, como estmulos para
essa mudana: a) a crise internacional, que teria contribudo para o processo de substituio
de importaes; b) o programa implementado para impedir o colapso da economia cafeeira; c)
o surgimento de uma burguesia industrial, que comeou a tomar conscincia de seu papel
enquanto classe ou segmento de classe; e, d) a formao de um Estado centralizador, de cunho
intervencionista, aliado a uma burocracia tcnica com certas concepes modernizantes.
Sem entrar na explicao de cada um dos fatores, caberia ressaltar as suas
consequncias. O processo de substituio de importaes significou uma reorientao do
espao econmico, que passou a se preocupar com o abastecimento do setor interno e com a
explorao do mercado nacional, antes atendido majoritariamente pela oferta externa. Sinal
desse processo a expanso da malha rodoviria, que passou de 113.570 km, em 1928, para
258.390 km, em 1939. Por outro lado, os programas de proteo ao setor tradicional como a
desvalorizao cambial favoreciam tambm a indstria. Este aspecto dual da poltica do
governo marcaria a dcada de 30. A indstria era vista como complementar estrutura
econmica existente. A redefinio das metas econmicas em direo industrializao s
acontecer na dcada de 40, com a formao de uma ideologia que identificar o interesse do
setor industrial com o interesse da nao como um todo.
98
99
100
exploraria, alm disso, uma segunda vertente, onde entraria certo grau de concesso norteamericana (Paiva Abreu). Martins, ao acrescentar a ideia de que o consenso interno fortalecia
a posio brasileira, parece propor, dentro da premissa deste trabalho, a explicao mais
adequada. Assim, a soma de uma explorao acertada da conjuntura de poder internacional,
com certo nvel de concesso norte-americana (e aqui vale ressaltar a indagao sobre se,
diante do bloqueio naval aliado, seria possvel ao Eixo fornecer a siderrgica) e com uma
coeso mesmo sendo restrita burocracia em torno da necessidade de implementar o
projeto de industrializao de base, teria possibilitado o sucesso da negociao diplomtica.
O que se quer mostrar, ao analisar estes aspectos, a existncia de padres
histricos de respostas, em termos de poltica externa, a uma poltica de desenvolvimento. O
essencial nesses padres que tm, como premissa, a formulao clara, no interior do Estado
(seja restrita burocracia ou originada de um consenso mais amplo da sociedade), de uma
estratgia de desenvolvimento.
O desenvolvimento de JK e a operao pan-americana.
O Governo Dutra tentou ressuscitar, no plano interno, uma poltica econmica
liberal e, no plano externo, estimulado pelo Plano Marshall, buscou obter dividendos
econmicos mediante o alinhamento poltico com os EUA. O resultado era claro: no havia
consenso interno (nem mesmo dentro da burocracia) para o primeiro, nem a conjuntura
internacional permitia o segundo. O nico sinal positivo de cooperao econmica BrasilEUA foi a Misso Abbink (1948). Mais tarde, a concesso de um emprstimo, porm,
esteve condicionada entrada do Brasil na Guerra da Coreia. A posterior recusa de Vargas de
participar do conflito levou o projeto falncia.
Com Vargas, coexiste o nacionalismo econmico, amparado num discurso
poltico tambm nacionalista, que buscava o fortalecimento da infraestrutura industrial, no
plano interno, com o alinhamento externo que visava manuteno das fontes de capital e de
fornecimento de equipamento. Retoma-se, no discurso poltico, no planejamento econmico e,
por conseguinte, na estratgia da poltica externa, a meta fundamental do desenvolvimento
industrial, com investimentos diretos em setores bsicos e com a ampliao da rede de
infraestrutura. O fornecimento de crdito industrial ficou a cargo do Banco Nacional de
Desenvolvimento, proposto pela Comisso Mista Brasil-EUA, em 1951, e criado em 1952. O
capital interno existente, porm, j no mais possibilitava a acumulao nos nveis anteriores.
Em 1955, com Caf Filho, a Instruo 113, da SUMOC, passou a permitir
investimentos diretos estrangeiros, sem cobertura cambial. Esta deciso respondia no s
necessidade interna de capitais, mas tambm como assinala Maranho determinao
externa da nova etapa de expanso do grande capital monopolista em direo ao
investimento industrial direto nos pases subdesenvolvidos (Maranho, 1984): o que alguns
autores caracterizam como desenvolvimento do subdesenvolvimento (Cardoso, Limoeiro).
O escopo deste trabalho no , porm, o de discutir os desequilbrios do
desenvolvimento brasileiro. Cabe apenas lembrar, por seus efeitos posteriores na formulao
da poltica externa, sua caracterizao como desenvolvimento dual, onde coexistem um setor
moderno relativamente desenvolvido e um setor tradicional subdesenvolvido (Cardoso,
Tavares).
O Plano Nacional de Desenvolvimento de Kubitschek concilia a tradio do
Estado interventor com essa nova tendncia internacional e a necessidade interna de capitais.
101
Seu objetivo era a realizao total de certas metas fsicas de produo (Maranho, Tavares).
No se preocupava com a estabilidade monetria ou fiscal como o rompimento com o FMI
mostrou , mas com a maximizao do aproveitamento da conjuntura internacional para
financiar um salto qualitativo no desenvolvimento econmico. Assim, a concorrncia do
capital estrangeiro na economia brasileira, se no era um fato novo, passou a ser o grande
fenmeno econmico interno: a indstria de bens de consumo (durveis ou no) cresceu sob a
gide desse novo aporte de capitais.
Os capitais pblicos, mais vantajosos do que os emprstimos privados para
financiar os projetos de infraestrutura, eram tambm essenciais realizao das metas.
Percebendo isso, Kubitschek mobilizou sua diplomacia para a consecuo desse objetivo: o
conservadorismo de sua poltica externa, o alinhamento externo com os EUA e com os pases
desenvolvidos em todas as questes internacionais constituam a forma de assegurar macio
aporte de capital externo, necessrio ao projeto de desenvolvimento em curso. A Operao
Pan-Americana (OPA), no que a esta estratgia se refere, exemplar.
A ideia era a de desviar o histrico Pan-Americanismo poltico para o plano
econmico. As primeiras tentativas a Conferncia Econmica do Rio de Janeiro, em 1954, e
a Conferncia Internacional de 1957 , diante da imobilidade dos EUA, no representaram
nenhum ganho real. A preocupao norte-americana em relao ao subcontinente se restringia,
estritamente, questo da segurana.
Idealizada por Augusto Frederico Schmidt, a OPA explorava a preocupao norteamericana com a segurana em funo das necessidades do desenvolvimento. Criava-se,
assim, o embrio do binmio Segurana e Desenvolvimento. O sucesso da Operao,
entretanto, restringiu-se apenas, no campo econmico, criao do Banco Interamericano de
Desenvolvimento. O Governo Kubitschek, porm, buscou, com algum sucesso, acentuar seus
acertos, com vistas a auferir ganhos polticos internos e aumentar o prestgio externo
brasileiro.
No mbito do trabalho interessa analisar dois aspectos ligados OPA: o primeiro
representa, de certa forma, a repetio de um padro histrico; o segundo, entretanto, inaugura
um novo padro.
Ao associar segurana com desenvolvimento, a poltica externa de Kubitschek
repetia, de forma mais articulada, a ideia de que uma aliana poltica com os EUA podia
representar ganhos econmicos. Sua reformulao respondia, como j se viu, a certo consenso
interno quanto s necessidades novas do desenvolvimento. A ideia de que a conjuntura
regional de afirmao da posio norte-americana no continente favorecia a implementao
diplomtica da Operao mostrou-se errnea. Alguns autores afirmam que o Governo JK
tinha clara percepo desse fato, mas, mesmo assim, resolveu implementar a OPA na busca de
seus resultados possveis (Limoeiro, Malan). Os discursos de JK e os esforos diplomticos
em torno da OPA parecem no autorizar essa interpretao. Outros incluem o problema
cubano como fator determinante para a no implementao do projeto pelos EUA (Maranho,
Albuquerque). O que fica evidente, porm, que, independente dos argumentos usados, os
EUA no pretendiam financiar o desenvolvimento latino-americano, principalmente em bases
multilaterais; sua insistncia em colocar as necessidades de equilbrio monetrio e fiscal antes
de uma ajuda ao desenvolvimento claro indcio. Ressuscitar a ideia de um alinhamento com
os EUA, sob o novo prisma do desenvolvimento associado (Malan, Limoeiro, Cardoso), era,
apesar de sua inteligente reformulao, incorrer no mesmo erro.
102
103
104
torno da estratgia de desenvolvimento a seguir. Sua formulao, como um todo, ainda est
pendente, mas, necessariamente, ter reflexos na poltica externa a ser implementada.
Caberia ressaltar, por ltimo, que, na medida em que a formulao de consensos
na sociedade brasileira tende a tornar-se complexa, diante da diversidade dos projetos e da
capacidade reivindicatria das diferentes foras sociais, o Estado ter, forosamente, de
aparelhar-se para, no que se refere poltica externa, interpret-los e dar-lhes resposta
adequada diante da conjuntura internacional. Mas o conceito de desenvolvimento parece terse firmado, indiscutivelmente, como uma das bases de ao externa do Brasil; sua presena no
discurso diplomtico brasileiro parece ter-se tornado irreversvel.
105
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107
Introduo
O primeiro fato complicador da anlise das relaes entre o Brasil e o Oriente
Mdio est na prpria definio geogrfica da expresso Oriente Mdio. Aparentemente,
no h consenso quanto extenso geogrfica do termo1. Alm disso, h tambm
divergncias quanto acepo dos termos Oriente Mdio e Oriente Prximo ora este visto
como parte daquele, ora so considerados sinnimos2. A fluidez dessas expresses, tanto no
aspecto geogrfico quanto no sinonmico, propicia certa liberdade de interpretao, da qual
me aproveitarei.
Uma vez que se tratar das relaes entre o Brasil e o Oriente Mdio, do ponto de
vista diplomtico brasileiro, parece conveniente que seja utilizada a delimitao geogrfica da
rea conforme estipulada pelo Itamaraty3. Embora no haja consenso quanto equivalncia
dos termos Oriente Prximo e Oriente Mdio, para efeito deste trabalho as expresses
sero usadas como sinnimos.
No cabe discorrer sobre a complexidade da regio e de seus problemas, nem
examinar, uma a uma, as relaes entre o Brasil e cada um dos pases do Oriente Mdio.
Pretende-se to somente dar uma viso geral da poltica externa brasileira para a rea,
notadamente nos anos 70, quando se inicia um notvel esforo diplomtico de aproximao
com tais pases. Esse processo exigiu um esforo de definio da poltica global para o
Oriente Mdio, a partir da qual as relaes bilaterais se definiram basicamente em funo de
interesses comerciais e recprocos.
O crescimento do interesse brasileiro pelo Oriente Mdio, nos anos 70, teve por
base, sem dvida, a crise energtica e as necessidades vitais de petrleo de nossa economia. O
componente comercial assumiu, assim, carter de preeminncia, dado o profundo
desequilbrio na balana comercial brasileira, enquanto o componente financeiro, sob a forma
de emprstimos diretos e investimentos de risco, mostrou-se muito aqum das expectativas
vislumbradas logo aps o primeiro choque do petrleo, em razo do prprio sistema de
reciclagem dos supervits escolhido pelos rabes.
Antes de examinar o tema, necessrio que se faa uma breve observao. O
entendimento da poltica externa brasileira, tanto no aspecto geral, quanto no especfico, para
o Oriente Mdio, a partir de 1970, no pode resultar apenas do estudo das diretivas do MRE.
Deve-se ver que a poltica externa do Pas, nesse perodo, subordinou-se, em grande parte, ao
A discusso sobre os termos Oriente Mdio, Oriente Prximo, Oriente Antigo pode facilmente ser entrevista em
diversas obras de referncia.
1
Idem.
Segundo distribuio geogrfica do Ministrio das Relaes Exteriores, o Departamento do Oriente Prximo
engloba os seguintes pases: Arbia Saudita, Bahrein, Catar, Coveite, Emirados rabes Unidos, Imen, Imen do Sul,
Ir, Iraque, Israel, Jordnia, Om, Sria, Arglia, Egito, Etipia, Lbia, Jibuti, Marrocos, Saara Ocidental, Somlia,
Sudo e Tunsia.
3
108
MARTINS, Carlos E. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada de 64/74. In: Estudos CEBRAP, no 12,
1975, p. 58.
4
Alencastre, a esse propsito, discorda de tal acusao. Ver ALENCASTRE, Amilcar. Oswaldo Aranha: o Mundo AfroAsitico e a Paz. Servio de Documentao do M. T. P. S., 1961, pp. 35-38.
5
109
No projeto constavam os seguintes pontos principais: I. Retirada das tropas israelenses e cessao do estado de
beligerncia; II. Criao de zonas desmilitarizadas; III. Soluo para o problema dos refugiados; IV. Liberdade de
navegao pelas vias martimas internacionais da regio. Ver Relatrio de 1967 do MRE, pp. 119-120.
8
110
10
Idem.
Com o controle do petrleo, os rabes passaram a exigir dos pases uma postura definida em relao ao problema
rabe-israelense. A poltica de absoluta neutralidade e equidistncia do Brasil no poderia mais persistir.
11
111
13
14
112
Idem.
16
Idem.
Segundo Hugo Abreu, o voto foi um erro. Walder de Ges afirma que o Brasil decidiu votar a favor do projeto
porque a crtica dos EUA posio brasileira, na votao preliminar, feriu os brios nacionais brasileiros. Ver
ABREU, Hugo. O Outro Lado do Poder. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1979, p. 51. (Curiosamente, um ano antes da
votao, o chanceler saudita esteve no Brasil, fez um srio discurso antissionista afirmando ser o sionismo uma
forma de racismo e assinou um emprstimo de US$ 55 milhes ao governo brasileiro. Ver Resenha de Poltica
Exterior do Brasil, no 2, jul-set/1974, p. 37).
17
A. Zoueid afirmava que a OPEP havia ajudado o Terceiro Mundo com emprstimos (aid) maiores que todos
aqueles oriundos dos pases desenvolvidos (Jornal do Brasil, Caderno Especial, 29/03/1981, p. 3). Porm, a maior
parte de tais ajudas foi destinada aos pases rabes em conflito direto com Israel e queles onde se percebia
penetrao sovitica. Ver HALWOOD, Paul e SINCLAIR, Stuart. OPECs Relations with the Third World, in:
International Affairs, v. 58, no 2, Spring 1982, p. 281.
18
Como se sabe, o Iraque se tornou naquela poca o maior fornecedor de petrleo para o Brasil e passou a importar
uma srie de bens e servios brasileiros. As compras de armamento brasileiro pelo Iraque tiveram grande repercusso
interna e externa. No primeiro caso, foi claro seu impacto sobre o volume das exportaes brasileiras daqueles
produtos, com consequentes benefcios em termos de economia de escala e desenvolvimento tecnolgico, alm da
19
113
petrleo ao Brasil em qualquer circunstncia20, foram o avano mais concreto que se obteve
com a poltica brasileira para a regio e so particularmente importantes em certos ramos do
comrcio de bens (alimentos, veculos) e servios de engenharia.
Dentre os eventos polticos de maior repercusso nesse perodo, est o
reconhecimento, pelo Brasil, da OLP como nica representante do povo palestino, alm da
permisso de estabelecimento no Pas de um escritrio da Organizao, sem status
diplomtico.
A reavaliao
Nas relaes Brasil-Oriente Mdio, o incio dos anos 80 marca uma etapa de
reavaliao das transformaes ocorridas durante a dcada anterior. Tanto a aproximao
bilateral indita, quanto a reformulao dos princpios que orientavam a poltica global
brasileira para a rea ocorreram sob a presso do tempo (a crise do petrleo) exigiu resposta
imediata), dificultando a reflexo sobre suas consequncias a mdio e longo prazo. A
passagem de uma poltica de equidistncia (vista, s vezes, como de apoio tcito s teses de
Israel) para uma postura explicitamente favorvel a certas reivindicaes rabes, de modo
relativamente brusco, acarretou custos polticos, notadamente em relao a Israel e certas
parcelas da opinio pblica norte-americana. No plano interno, no foram poupadas crticas
ao governo, principalmente dos meios de comunicao e setores da comunidade judaica.
A reavaliao da poltica brasileira para o Oriente Mdio, entretanto, no
significou uma nova mudana, nem a considerao de que aquilo que havia sido feito fora um
erro. Trata-se, na verdade, de uma reacomodao das diretrizes brasileiras, em funo de
uma nova realidade, tanto externa quanto interna. As crises da comunidade islmica, a
desarmonia na OPEP, a racionalidade econmica que orientou a poltica financeira dos
pases rabes exportadores de petrleo, foram fatores que diminuram, em certa medida, o
poder da arma rabe, e, consequentemente, a capacidade de presso sobre os pases
importadores de petrleo. Alm disso, o Brasil ampliou consideravelmente seu nmero de
fornecedores de tal insumo, diminuindo em certo grau sua vulnerabilidade em relao ao
Oriente Mdio. Os interesses especficos na regio, por parte da Petrobrs, tambm
diminuram, principalmente aps o caso de Majnoon (quando a empresa foi instada a refazer
um contrato, que lhe teria sido extremamente vantajoso e arraigaria decididamente seus
interesses no Iraque).
No plano interno, o Brasil se esforou em diminuir sua dependncia de petrleo,
buscando no s aumentar sua prpria produo, como tambm desenvolver fontes
alternativas (lcool, carvo, energia eltrica). De certa forma, a atual crise mundial, que se
mostrou em toda a sua dimenso com a crise do petrleo, e a difcil situao do Pas
terminaram por legitimar a aproximao do Brasil com a maioria dos pases do Oriente
Prximo, e questes ligadas regio passaram a figurar naturalmente no discurso diplomtico
brasileiro. Desse fato particularmente expressiva a reiterada defesa da soberania e
autodeterminao do povo palestino.
prpria publicidade sobre o produto brasileiro. No segundo caso, representou a entrada firme do Brasil no mercado
mundial de armamentos, preponderantemente dominado pelas grandes potncias industriais.
Declarao do Ministro do Petrleo Iraquiano, Tayeh Abdul. Ver Resenha de Poltica Exterior do Brasil, no 23, outdez/1979, p. 132.
20
114
GUERREIRO, Ramiro E. S. O Brasil e sua Poltica Externa. Braslia: Editora Universidade de Braslia, sem data. p.
10.
21
115
O ACORDO NUCLEAR
BRASIL-ALEMANHA
Geraldo Miniuci Ferreira Jnior
Introduo
Outubro de 1962 foi um ms fundamental para a histria do ps-guerra. Ele
representou no apenas o ponto mximo a que a guerra-fria poderia chegar, como tambm o
incio de um novo perodo, caracterizado pela distenso entre Estados Unidos e Unio
Sovitica. Conforme apontou Arajo Castro, desde esse momento, pareceu prevalecer certo
entendimento tcito entre as superpotncias no sentido de se evitar a exacerbao de crises e
tenses em determinadas reas, que se consideravam de interesse especial, para uma ou outra
delas1.
Se o perodo anterior a 1962 era marcado pelo confronto nuclear, a fase que se
iniciou a partir de ento se caracterizou pelo que Celso Lafer e Felix Pea denominaram de a
era da confrontao industrial e tecnolgica2. A essncia dessa nova era a necessidade que
tm os grandes pases desenvolvidos de maximizar, atravs da sua projeo internacional, a
capacidade produtiva e geradora de tecnologia de seus sistemas industriais, ou seja, a
necessidade de participar no sistema de transferncia internacional de recursos, de forma tal
que se criem, para as suas respectivas economias nacionais, condies as mais favorveis para
o imperativo de crescimento e diversificao, impostos pela velocidade e complexidade da
mudana tecnolgica3. Cumpre notar que, nessa fase, o poder acha-se distribudo entre vrias
potncias, no sendo ele mais concentrado nas mos das duas maiores. Alm disso, esse
mesmo poder no se materializa apenas na deteno de armas destruidoras, mas tambm e
principalmente no domnio completo da tecnologia.
Ora, essa nova concepo de poder implica que, para consolid-lo de modo a
evitar sua diluio, preciso no apenas a autossuficincia tecnolgica, mas tambm um
rgido controle na transferncia de conhecimentos, sob pena de colocar-se em risco o status
quo. Diante dessa preocupao, Unio Sovitica e Estados Unidos resolveram patrocinar o
Tratado de No Proliferao Nuclear (1968), num claro desgnio de congelar as relaes
internacionais, uma vez que o referido acordo perpetua uma situao de dependncia entre
pases militarmente no nucleares e pases militarmente nucleares, vedando queles o acesso
ao restrito clube atmico4.
ARAJO Castro, Congelamento do Poder Mundial. Exposio aos estagirios do Curso Superior de Guerra, da
Escola Superior de Guerra, em 11 de junho de 1971, em Washington.
1
LAFER, Celso e Pea, Felix, Argentina e Brasil no Sistema das Relaes Internacionais. So Paulo: Duas Cidades, 1973, p.
17.
2
Ibid. p. 20.
Com efeito, em seu artigo II, o TNP veda aos pases militarmente no nucleares procurar ou receber qualquer
assistncia para a fabricao de armas nucleares ou outros artefatos explosivos nucleares. Em outras palavras, isso
significa impedir uma plena aquisio de conhecimentos que permitisse a autossuficincia tecnolgica na matria,
uma vez que o domnio completo da tecnologia do tomo possibilita, como veremos mais adiante, a confeco de
armas ou de qualquer artefato explosivo nuclear.
4
116
SOARES, Guido Fernando S., O Acordo de Cooperao Nuclear Brasil-Alemanha Federal. In: Revista Forense, vol.
253, no 871/873, jan./mar. 1976, p. 210.
5
117
Antes de estabelecer os primeiros contatos com Bonn, o Brasil tentara obter junto
Westinghouse o fornecimento de um pacote semelhante quele que viria a ser recebido,
mais tarde, da Alemanha. No entanto, as firmas norte-americanas no podem, por lei,
transferir a tecnologia completa do tomo, devendo limitar-se apenas venda de usinas cujo
abastecimento ficaria inteiramente dependente da importao de urnio enriquecido. Um
contrato semelhante para a construo de Angra I j havia sido celebrado, em 1972, com a
prpria Westinghouse, e a partir dele deveria ser construda tambm a usina de Angra II. No
entanto, um acordo turn-key como esse no atendia s pretenses do governo brasileiro de
reduzir a dependncia nacional no campo energtico. Afinal, no havia muita diferena entre
depender do petrleo rabe ou do urnio americano. Cumpre lembrar, aqui, que a
inviabilidade de um contrato dessa natureza ficou patente quando, em razo de presses
internas, a ento Comisso de Energia Atmica dos Estados Unidos, em julho de 1974,
decidiu suspender temporariamente todos os contratos em longo prazo e no assinar mais
outros de fornecimento de urnio enriquecido6. Os efeitos dessa suspenso no ficam muito
longe das consequncias advindas do embargo imposto pela OPEP em 1973.
Em vista disso, o Brasil recorreu Alemanha, cuja proposta no apresentava os
bices da oferta americana. interessante notar o erro em que incorrem os dependentistas ao
dizerem que o Tratado Bonn-Braslia constitui a materializao de uma poltica brasileira de
diversificao de dependncias. O objetivo do Brasil no era buscar um novo tutor que
contrabalanasse o peso exercido pelos Estados Unidos. Na verdade, o que se pretendia era
no uma nova dependncia, mas a efetiva autonomia, pouco importando se ela viria por meio
de entendimentos com americanos ou alemes. Caso no existissem as barreiras impostas
pelas leis dos Estados Unidos, a Westinghouse e no a Kraftwerk Union (KWU) seria a
beneficiria do acordo.
Ao contrrio do que pensam alguns estudiosos mais desavisados e como observa
corretamente o Professor Walder de Ges , a busca por maior autonomia no campo
energtico no comeou a partir do Governo Geisel, mas em 1967, quando o Brasil se
reservou o direito de realizar exploses nucleares para fins pacficos. Em 1968, essa poltica
autonomista foi confirmada pela recusa do Pas em assinar o Tratado de No Proliferao, por
consider-lo como proibitivo do desenvolvimento tecnolgico nacional. Tais posturas
inseriram-se num contexto mais amplo, caracterizado pelo redirecionamento da poltica
externa brasileira, que, em virtude da inviabilidade do alinhamento automtico marca da
diplomacia do primeiro governo militar ps-64 , sofreu substancial modificao em seu eixo
balizador. Um conjunto de fatores reforou, no Exrcito, como de resto em camadas
expressivas da populao, as remanescentes restries tese do Brasil como quintal dos
Estados Unidos. Em diferentes momentos, as negociaes da ajuda militar norte-americana ao
Brasil estimularam o crescimento do sentimento de frustrao. De um lado, reagia-se s
De acordo com o Professor Guido Soares, essas presses surgiram em decorrncia da recesso de 1974, quando as
concessionrias norte-americanas de produo de energia eltrica cancelaram em alguns casos, ou adiaram, em outros,
novas construes de fbricas geradoras. Os cortes afetaram as usinas nucleares porque elas requerem maiores
verbas e que devem ser concedidas em antecipao do que outros empreendimentos. Por outro lado, as trs
usinas de separao isotpica dos EUA OAK RIDGE, PORTSMOTH e PADUCAH responsveis pelo
fornecimento do U-235 s usinas locais e s estrangeiras que mantinham contratos com firmas norte-americanas,
encontravam-se atreladas a compromissos anteriormente assumidos no sentido de fornecer grandes quantidades de
urnio enriquecido. Ao Japo, por exemplo, deveria ser fornecido, durante 30 anos, metade do urnio necessrio s
suas 60 centrais nucleares. Diante disso, setores internos norte-americanos pressionaram no sentido de imporem-se
restries ao fornecimento de urnio enriquecido tanto para o mercado domstico, como mundial. Ver Guido
Soares, op. cit.
6
118
GOS, Walder de, Uma deciso anterior ao sistema in: Jornal do Brasil, 29 de janeiro de 1977.
SILVEIRA, Azeredo da, Discurso no Royal Institute of International Affairs (CHATHAM HOUSE) in: Revista de
Poltica Exterior do Brasil, ano II, no VII, p. 54.
8
GALL, Norman, O que dar ao Brasil o acordo nuclear in: O Estado de So Paulo, 13 de junho de 1976.
O II PND, Parte IV, Captulo XIV, na parte Programa Nuclear Espacial, previa o desenvolvimento de
Programa com vistas absoro de tecnologia de enriquecimento de urnio, e da tecnologia de reatores, realizandose, igualmente, esforo para efeito de progressiva instalao de reatores no Pas.
10
119
11
MELO Teles, Jos Dion de, Nova Filosofia para Cincia e Tecnologia in: Segurana e Desenvolvimento, ano XXIV,
no 160, 1985, p. 24.
12
13
14
Ibid.
120
Ibid.
16
121
TUNNEY, John, Senador prope sanes a quem vende usina nuclear, in: Jornal do Brasil, 14 de outubro de 1976.
122
havidos com a prpria Alemanha. De qualquer maneira, esses alinhamentos nos mostram a
configurao adquirida pelas relaes internacionais no perodo da dtente: o confronto no
era mais Leste-Oeste, mas sim Norte-Sul.
Concluso
Um sem-nmero de elementos contribuiu para a realizao do acordo; todos
tiveram sua importncia e peso especfico na questo.
No quadro geral que envolve o tratado, esses elementos encontravam-se
encadeados e interdependiam, de modo que no podemos isolar um nico fator para que, a
partir dele, possamos entender o acordo em todos os seus aspectos. Dizer que a simples
vontade poltica do Brasil foi suficiente para o entendimento com a Alemanha to absurdo
quanto explicar o acordo apenas levando-se em considerao o problema energtico.
No entanto, percebe-se uma clara tendncia a supervalorizar este ou aquele
elemento, dando-se-lhe, em detrimento dos demais fatores, uma importncia que de fato no
merece. Assim, muitos colocam, erroneamente, nfase no aspecto econmico da questo, ao
afirmarem que a essncia do acordo estava relacionada com o aumento, que haveria no futuro,
da demanda por energia. Trata-se de um exagero e de uma distoro do problema.
Por outro lado, no estamos afirmando que o problema energtico em nada
contribuiu para a consecuo do tratado. Uma concluso dessa natureza implica, antes, uma
anlise baseada em fatos irreais. Contudo, difcil especular sobre como se teria desenvolvido
a histria do acordo nuclear Brasil-Alemanha caso no existissem motivos reais que
ensejassem preocupao acerca da questo energtica. Seria uma tarefa inglria, pois nos
obrigaria a lidar com elementos inexistentes, o que certamente no levaria a nada, seno a
elucubraes vazias e baratas.
No entanto, estamos seguros de que esse aspecto injustamente supervalorizado,
tendo em vista a existncia de inmeros outros fatores das mais diversas ordens e cuja
importncia no pode ser minimizada que contriburam para a realizao do acordo. Os
200.000.000 KW previstos como necessrios no futuro so muito pouco para servirem como
justificativa nica de um tratado daquela envergadura. O domnio completo da tecnologia do
tomo a verdadeira essncia do acordo com a Alemanha era uma ambio j bastante
antiga, anterior ao sistema, como aponta o Professor Walder de Ges, de uma poca em que
a questo energtica no estava na ordem do dia, e sempre gozou sobretudo a partir da
dcada de 60 de um carter marcadamente poltico mais do que econmico.
Assim, pensamos que elementos mais importantes contriburam de forma decisiva
e merecem, por isso, maior ateno quando se procura entender o significado do acordo: o
novo conceito de poder, a autopercepo do Brasil enquanto ator internacional, todas as
questes referentes transferncia de tecnologia e ao seu domnio exclusivo, enfim, todo um
emaranhado de fatores que motivaram o tratado e que no devem ser ignorados.
Vemos assim o acordo Brasil-Alemanha como o reflexo de uma posio poltica
que Braslia tem sustentado ao longo de todos esses anos no sentido de buscar maior
autonomia onde for possvel, de reduzir os laos de dependncia quando for possvel e
convier e de, sobretudo, projetar-se com maior nfase no cenrio internacional. Foi assim em
relao ao acordo nuclear, tem sido assim na rea da reserva de mercado para a informtica,
apesar de todas as convulses.
123
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O Programa Nuclear Brasileiro, Braslia, maro 1977.
124
O TRATADO DE COOPERAO
AMAZNICA
Jos Estanislau do Amaral Souza Neto
Introduo
Poucos negariam que, durante o Governo Geisel, a poltica externa brasileira
atinge um ponto de inflexo em relao aos governos militares precedentes, passando por um
perodo de rpidas e substanciais transformaes. Nele, a dimenso conceitual adquire maior
peso no discurso diplomtico brasileiro; a tese de que o Brasil era um aliado preferencial dos
EUA ou um pas subimperialista a servio dos desgnios norte-americanos na Amrica
Latina acaba de perder sentido em vista das dificuldades que caracterizam as relaes BrasilEUA a partir da posse de Carter; a vocao universalista da poltica externa brasileira, que
teria no Governo Figueiredo ainda maior expresso, ganha impulso definitivo,
consubstanciado nos esforos de aproximao tanto em nvel conceitual, com a defesa de
princpios e de diretrizes polticas comuns, quanto no plano concreto, com a intensificao do
intercmbio tecnolgico-comercial com a frica, o Oriente Mdio e, sobretudo, a Amrica
Latina. Relativamente Amrica Latina, a assinatura, em 1978, do Tratado de Cooperao
Amaznica (TCA), a partir de iniciativa diplomtica brasileira, constitui um dos elementos
mais representativos da necessidade e da vontade de o Brasil integrar-se, em bases mais
duradouras e consistentes, no contexto latino-americano.
Diante desse quadro, o escopo do presente trabalho consiste em tentar elucidar,
luz do objetivo maior de aproximao com a Amrica Latina, as motivaes do governo
brasileiro ao propor o TCA a naes amaznicas: Bolvia, Peru, Equador, Venezuela,
Colmbia, Guiana e Suriname. Fica fora desse escopo uma anlise do corpo do TCA, anlise
que, de resto, j foi realizada por diferentes estudiosos1.
Adherbal de Meira Mattos, Pacto Amaznico Cooperao e Integrao in: Revista Brasileira de Estudos Polticos, no
53, julho de 1981.
Edgar Mercado Jarrn, El Siglo XXI, Siglo de la Amazonia in: Geosur, Ano III no 25, septiembre 1981.
Elizabeth G. Ferris, The Andean Pact and the Amazon Treaty, Reflections of Changing Latin American Relations
in: Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 23 no 2, may 1981.
Georges D. Landau, The Treaty for Amazonian Cooperation: A Bold New Instrument for Development in:
Georgia Journal of International and Comparative Law, volume 10 no 3, 1980.
Jos Enrique Greo Velasco, Pacto Amaznico y Tratado de la Cuenca del Plata: analogas y diferencias, in: Revista
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Jos Enrique Greo Velasco, Implicancias del Pacto Amaznico in: Revista Argentina de Relaciones Internacionales, ao
IV no 10, enero-abril 1978.
Nancy Ostrander, The Amazon Pact: Long Range Development Planning Whithin an Ecosystem. Estudo
apresentado no Executive Seminar in National and International Affairs, patrocinado pelo Foreign Service Institute
do Departamento de Estado dos EUA, 23a Sesso, 1980-1981.
Rubens Ricupero, Tratado de Cooperao Amaznica in: Relaes Internacionais, ano 3 no 5, junho de 1980.
1
125
Ibid, p. 4.
126
naturais situados em seu prprio territrio4. O Brasil no poderia correr o risco de postergar
por mais tempo a explorao da Amaznia, sob pena de deix-la merc das presses
externas.
A questo do povoamento da Amaznia igualmente resulta menos de motivos
estratgicos do que econmicos. que o povoamento da Amaznia, a partir das dcadas de 60
e 70, fruto de um processo em grande parte espontneo, j que as regies dinmicas do pas
no tinham condies de absorver, ao mesmo tempo, os fluxos populacionais provenientes do
Nordeste deprimido e a mo de obra excedente, em consequncia da mecanizao agrcola, no
prprio Sul-Sudeste do pas5. O prprio Sul e Sudeste passam da condio de polo de atrao
de polo de repulso de mo de obra. O excedente populacional dessas regies ocupa,
inicialmente, o Centro-Oeste, e, hoje, j alcana a fmbria meridional da Hileia. Alm disso,
com o povoamento da Amaznia, abrem-se novas perspectivas para a inverso do excedente
de capital gerado nas regies dinmicas, fato de que nos do prova os grandes investimentos
realizados na Amaznia por empresrios do Rio e So Paulo, tanto na rea agropecuria,
quanto na industrial. O povoamento e a colonizao da Amaznia so assim produto menos
da vontade poltica, de uma opo entre vrias outras, do que de necessidades de fato que se
apresentavam ao Brasil. So, ademais, adequados ao modelo econmico adotado no pas, na
medida em que preservam as riquezas da regio ao uso brasileiro, permitem a realizao de
parte do excedente gerado nos polos dinmicos, no momento em que se esgota o modelo de
industrializao via substituio de importaes, e oferecem oportunidades aos contingentes
de mo de obra sem trabalho, que, de outra forma, aumentariam o inchao dos centros
urbanos, agravando-lhes o j precrio equilbrio social.
O Brasil lana-se assim integrao da sua Amaznia. O governo dela participa e
determina-lhe os rumos, por meio da implementao de uma malha rodoviria que une a
Amaznia ao Sudeste do Pas marco inicial dessa malha a Belm-Braslia ; pela criao
de um polo de industrializao em Manaus; pela captao de recursos via incentivos fiscais;
pela ao da EMBRATEL, da SUDAM e do Projeto Rondon, etc.
Registre-se, todavia, que os outros pases amaznicos tambm dedicam esforos,
em escala diferenciada, ao desenvolvimento de suas respectivas regies amaznicas, fato que
se pode ilustrar com a expanso do centro urbano de Iquitos, no Peru, e pelo estabelecimento
da indstria de base na Amaznia venezuelana, a cargo da Corporao Venezuelana da
Guiana. As razes que presidem, nos demais pases amaznicos, ao desenvolvimento da
regio da Hileia so, em maior ou menor grau, anlogas s brasileiras. Corolrio do que
precede que o desenvolvimento da Amaznia um processo irreversvel, em funo do
imperativo de ocup-la a que esto sujeitos todos os pases amaznicos, em geral, e o Brasil,
em particular.
A necessidade de uma aproximao em novos moldes com a Amrica Latina
Embora o Brasil sempre tenha atribudo grande relevncia a seu relacionamento
com os pases latino-americanos, alguns acontecimentos que se verificaram no cenrio
internacional, sobretudo da dcada de 1970, reclamavam uma nova vontade poltica, um
maior esforo de estreitamento de vnculos com a Amrica Latina.
Ronaldo Sardenberg, Curso de Introduo s Relaes Internacionais, unidade IV, Braslia: Editora da UnB, 1982, p. 18.
Bertha Becker, A Amaznia na Estrutura Espacial do Brasil in: Revista Brasileira de Geografia, ano 36, no 2, 1974.
127
128
Wayne A. Selcher, Brazils Multilateral Relations, Between First and Third Worlds Westview: Boulder, Co. 1978, pp. 260261.
8
Sobre a posio venezuelana, ver artigo de Robert Bond, Venezuela, Brazil and the Amazon Basin in Elizabeth G.
Ferris e Jennie K. Lincoln, Latin American Foreign Policies. Global and Regional Dimensions. Westview: Boulder, Co. 1981,
pp. 153-164.
9
129
Amrica Latina, foras que apontavam para a coeso dos pases latino-americanos. Uma
dessas foras estava na crescente cooperao em organizaes internacionais e na defesa de
pontos de vista comuns na cena internacional10. No menos importante a viso de conjunto
da Amrica Latina, que, remontando a Bolvar, foi, nas ltimas dcadas, reforada e
atualizada com os trabalhos da CEPAL. Nas palavras de Hlio Jaguaribe, ... A verdadeira
ideia latino-americana uma inveno da CEPAL. E esta inveno da CEPAL afeta a um
pensamento que no apenas econmico, mas que gera, entre socilogos e politlogos, tanto
do Brasil quanto da Argentina, toda uma reviso do conceito do conflito, do mito e da
competio hegemnica, conduzindo para a ideia de uma cooperao que, voltada para fora,
aumentasse o poder de negociao da Amrica Latina no mundo, e que, voltada para dentro,
utilizasse os potenciais de complementaridade dos pases da regio como mecanismos para
seu desenvolvimento11. A prpria ideia da integrao econmica, que, para Ferris12, decorre
da perda de poder tanto dos pases da Amrica Latina, quanto da regio como um todo, j
vinha frutificando na criao de outros organismos regionais e sub-regionais, como a ALALC,
hoje ALADI, e o SELA. imagem da hegemonia brasileira substitui-se gradualmente a
convico de que o Brasil confere prioridade aos esforos de integrao e cooperao na
defesa de interesses comuns, polticos ou econmicos. O TCA, nesse sentido, pode ser
considerado como um gesto da diplomacia brasileira destinado a desarmar os espritos
mediante um atestado de boa f com relao a nossos planos na Amaznia13. Alm disso, o
texto do Tratado incorpora frmula plenamente tranquilizadora a respeito.
A percepo de que o Brasil pretendia o status de parceiro privilegiado dos EUA e
a distncia que alguns dos pases do Pacto Andino guardavam em relao ao regime militar
brasileiro perderam, em grande medida, sua razo de ser no Governo Geisel. A oposio de
Carter poltica nuclear brasileira, bem como as crticas que ele formulara ao desrespeito aos
direitos humanos no Brasil levaram a um perodo em que as relaes Brasil-EUA atingiram
seu patamar mais baixo talvez em todo o sculo, com a denncia feita pelo Brasil dos acordos
militares com os EUA. Naquela poca a Venezuela reivindicava, com base em declaraes do
prprio Carter, o papel de interlocutor vlido dos EUA na regio. Por outro lado, os
primeiros passos, bastante tmidos, na direo da abertura poltica promovidos por Geisel
comearam a remover barreiras que sempre dificultaram as relaes do Brasil com os
principais pases amaznicos. A abertura poltica tornou ainda factvel uma mudana de tom
no discurso diplomtico brasileiro, que se torna mais arejado e libera-se dos arroubos do
Brasil Potncia prprios do perodo anterior. Essas mudanas militariam a favor da
aprovao do TCA.
Com relao aos receios do Pacto Andino de que o TCA resultasse no
esvaziamento de seu objetivo de integrao econmica, pode-se dizer que foram, em parte,
superados. Com efeito, o comrcio bilateral do Brasil com os pases andinos vinha-se
expandindo rapidamente, em proveito mtuo. Basta, a esse respeito, frisar que o comrcio do
Brasil com os outros pases amaznicos as cifras referentes Guiana e ao Suriname so
Carlos Juan Moneta, Brasil y los esquemas de cooperacin econmica en Amrica Latina in: Revista Argentina de
Relaciones Internacionales. Ao IV no 10, enero-abril 1978, pp. 32-41.
10
Hlio Jaguaribe, As Relaes Brasil-Argentina e o Cone Sul. In: Luiz Alberto Bahia e outros, Questes Crticas da
Situao Internacional. Braslia: Editora da UnB, 1982, p. 22.
11
12
L. de A. Nogueira Porto, Amaznia, A Nova Fronteira Poltica in: O Estado de So Paulo, Suplemento Cultural,
01/07/1979.
13
130
irrelevantes saltou de US$ 114,264 milhes em 1971 para aproximadamente US$ 1,543
bilho em 1980. Se o comrcio do Brasil com os pases andinos crescia a altssimas taxas,
independentemente do TCA, perdera sentido o receio de que este viria dificultar-lhes a
integrao econmica, colocando-os sob a rbita brasileira. certo, no entanto, que essas
resistncias tiveram repercusses no prprio objetivo do Tratado. O anteprojeto do Tratado
elaborado pelo Brasil continha artigos destinados a promover um processo integrado de
complementao econmica regional (artigo 9o), bem como a criao de zonas de livre
comrcio, isentas de impostos, nas fronteiras (artigo 10). A retirada desses artigos d a medida
exata das reservas dos pases andinos quanto ao TCA, j que foi a Venezuela, por exemplo,
que exigiu fosse suprimido o referido artigo 9o constante do anteprojeto14. O prprio texto
final do TCA inclui um artigo (19) segundo o qual Nem a celebrao do presente Tratado,
nem a sua execuo tero efeito algum sobre quaisquer outros tratados ou atos internacionais
vigentes entre as partes..., numa clara aluso ao Pacto Andino. De qualquer modo, o TCA,
embora limitado em seu escopo em relao proposta original brasileira, veio fortalecer os
laos do Brasil com os pases andinos, constituindo, a partir de 1978, parte integrante do pano
de fundo poltico favorvel em que se assenta a expanso do intercmbio comercial do Brasil
com os pases amaznicos. Prova disso est igualmente no fato de que Morales Bermdez, em
visita a Braslia em outubro de 1979, formulou convite ao chanceler brasileiro para que
participasse da Reunio dos Ministros das Relaes Exteriores do Pacto Andino, realizada em
Lima em janeiro de 1980.
Quanto ao contencioso com a Argentina, este seria resolvido no incio do Governo
Figueiredo, com a assinatura do acordo tripartite em 1979. poca da assinatura do TCA, em
1978, o litgio com a Argentina era talvez a ltima hipoteca que pesava sobre o Brasil em seus
esforos de aproximao com a Amrica Latina, mas j estavam adiantadas as negociaes e
entendimentos que redundariam no acordo do ano seguinte.
O cotejo entre as foras de convergncia e de divergncia no que tange aos
esforos de aproximao do Brasil com a Amrica Latina indica que as foras de
convergncia prevaleceram. Com a assinatura do TCA, o Brasil integra-se definitivamente em
seu Continente. Os contatos com os Chefes de Estado latino-americanos tornam-se frequentes
com Geisel e intensificam-se ainda mais com Figueiredo. O TCA um dos fatores que
contriburam para essa aproximao do Brasil com a Amrica Latina.
Concluso: o TCA como ponto de convergncia entre imperativos de ordem interna e externa
A poltica externa brasileira para a Amaznia resulta de motivos de ordem tanto
interna o imperativo de ocupar a Amaznia quanto externa a necessidade de uma maior
aproximao com a Amrica Latina e ganha corpo com a participao do Brasil em um
tratado multilateral, o TCA. Fique claro, a propsito, que o TCA no representa
descontinuidade da poltica externa do Brasil, que confere s relaes bilaterais prioridade
mxima. Celso Lafer15, por exemplo, acredita que o TCA tinha em vista, sobretudo,
intensificar os contatos bilaterais do Brasil com os pases andinos. A bem da verdade, o TCA
no pretende superpor-se aos esforos individuais e bilaterais. Os problemas internos de
ocupao e desenvolvimento de recursos naturais continuaro adstritos atuao individual
14
15
Celso Lafer, Paradoxos e Possibilidades. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, pp. 163-4.
131
de cada pas16; os acordos bilaterais tambm devem ser estimulados; o TCA deve reger os
temas que exigem um tratamento multilateral por exemplo, a preservao da flora e da
fauna, o intercmbio de dados, etc. e servir de moldura institucional para a cooperao
regional, dentro da qual os pases amaznicos possam trocar experincias e coordenar
esforos nas reas da tecnologia, sade, transportes, habitao e outros a partir das
peculiaridades do ecossistema amaznico.
A experincia com o TCA, na tica brasileira, cumpriu vrios objetivos, dentre os
quais cabe ressaltar o de desarmar os espritos nos pases amaznicos em vista do processo
de desenvolvimento que se verifica na Amaznia Brasileira, o de declarar que a Amaznia
pertence aos pases que nela possuem territrio A Amaznia para os pases amaznicos
e o de permitir uma maior aproximao do Brasil com a Amrica Latina. O TCA faz parte de
uma poltica externa mais arejada, mais independente e conceitual em comparao com as dos
governos precedentes. A poltica externa do Presidente Geisel abre-se para contatos em vrias
reas, como a frica, o Oriente Mdio e a Amrica Latina, o que se pode imputar a mudanas
no cenrio interno, com o incio da abertura poltica, e no externo, com a crise mundial e o
relativo clima de distenso entre as superpotncias.
Ao Brasil cabem os mritos de ter estado na vanguarda da concepo do TCA. O
Tratado, embora de escopo mais reduzido do que a proposta inicial brasileira, foi aprovado
num prazo recorde para instrumentos jurdicos de sua envergadura. O TCA e o Tratado da
Bacia do Prata (1969) constituem os dois instrumentos jurdicos internacionais para a
cooperao regional do Brasil com os seus vizinhos da Amrica do Sul, aos quais veio somarse recentemente a aprovao, pela Assembleia-Geral das Naes Unidas, de iniciativa
brasileira que declara o Atlntico Sul Zona de Paz e Cooperao, a qual servir de marco para
a cooperao dos pases que compartilham aquele Oceano excluda a frica do Sul,
enquanto nela perdurar o apartheid e veio completar a moldura institucional que deve
reger a cooperao regional do Brasil com seus vizinhos continentais e atlnticos. O TCA
representa, em suma, uma iniciativa bem-sucedida da diplomacia brasileira, atestando a
capacidade aglutinadora do Brasil em seu Continente, para o qual nem sempre esteve voltado.
16
132
Introduo
A anlise dos aspectos evolutivos da atuao da poltica externa do Brasil frente
delicada questo do fim do colonialismo portugus na frica abrange, para a finalidade deste
trabalho, o perodo que vai do final do Governo de Juscelino Kubitschek a meados do
Governo do General Geisel.
Nesse espao de tempo aproximadamente 20 anos , a diplomacia brasileira
passou da considerao das Provncias Ultramarinas como parte integrante e inseparvel de
Portugal, identificando-se com as teses portuguesas, ao desenvolvimento de relaes
diplomticas plenas com os cinco pases de lngua portuguesa na frica, j definitivamente
soberanos. Essa evoluo, no entanto, no ocorreu de modo linear. De fato, dois momentos
devem ser destacados em que nossa poltica desvencilhou-se dos laos especiais que ligam
o Brasil a Portugal e optou pela tomada de decises mais francamente favorveis
emancipao das Provncias Ultramarinas portugueses na frica.
O primeiro desses momentos teve lugar no mbito do que se convencionou
denominar Poltica Externa Independente, que teve incio no Governo Jnio Quadros,
atravessou o Parlamentarismo e o perodo presidencialista de Joo Goulart e terminou com o
movimento de maro de 1964. Embora no seja de todo homognea, a poltica externa desse
perodo representou a primeira demonstrao de apoio do Brasil independncia da frica
portuguesa.
O pragmatismo responsvel do Presidente Geisel e do Ministro Azeredo da
Silveira constitui o segundo momento em que nossa diplomacia sustenta a causa da
independncia daqueles pases, alterando para sempre o perfil de nossa posio sobre o
assunto. tambm nesse perodo que os cinco pases africanos de expresso portuguesa
obtm sua emancipao poltica.
O estudo desses dois momentos, todavia, no se poderia dar com a abstrao dos
anos que os separam. Embora portadores de alteraes significativas na atuao externa do
Pas, esses perodos no podem ser entendidos isoladamente. Da a incluso de breves
referncias aos Governos de Juscelino Kubitschek e dos trs primeiros presidentes militares
ps-64.
O presente trabalho objetiva mostrar que, embora semelhantes quanto posio
de apoio independncia africana, Poltica Externa Independente e Pragmatismo
Responsvel so dois momentos absolutamente distintos quanto a suas condicionantes
histricas e suas consequncias prticas. O primeiro, menos fruto de circunstncias objetivas
do que de decises pessoais, talvez prematuras quanto a sua real eficcia. O segundo,
definitivo no que se refere questo do colonialismo portugus na frica do ponto de vista
brasileiro.
133
Ilustrativa da posio atribuda frica na poca a leitura desta explicao do Chanceler Horcio Lafer: No
podendo fugir s imposies da conjuntura internacional, (...) resolveu o governo brasileiro criar misses diplomticas na
Tunsia (...) e no Marrocos (...). (grifo do autor)
Cf. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores 1959, p. 19.
1
Segundo Jos Honrio Rodrigues, Na poca do Presidente Juscelino Kubitschek, a Operao Pan-Americana
obscureceu o mais importante fenmeno do processo histrico mundial entre 1958-60 a liberdade africana. Cf.
RODRIGUES, J. H. O Presidente e o Futuro das Relaes Africano-Brasileiras in: Revista Brasileira de Poltica
Internacional, ano V, setembro, 1962, p. 501.
2
Quando da visita do Presidente Craveiro Lopes ao Brasil, em 1957, JK afirmava: (...) um irreprimvel impulso de
fraternidade passou a enlaar as duas Ptrias; e tambm, Portugueses e Brasileiros temos uma s alma nacional e
nosso desejo de unio nostalgia da primitiva unidade. Cf. Itamaraty, no 201, 15 de junho de 1957, p. 172.
5
134
Uma notvel exceo a essa postura foi o voto favorvel, na XV Assembleia Geral da ONU, Resoluo 1514,
sobre a Outorga da Independncia aos Pases e Povos Coloniais, em 14 de dezembro de 1960.
8
V. FLECHA DE LIMA, P. T., op. cit., p. 13, onde se l: Uma nova gerao de diplomatas via nestas definies
certo anacronismo e uma simplificao (...). E continua: Ainda que acolhssemos com entusiasmo a emancipao
das ex-colnias lusitanas e a vssemos como um progresso inexorvel (...) Juscelino possivelmente no via na questo
um dilema (...).
9
10
DANTAS, San Tiago. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962, p. 6.
President Quadros was very authoritarian, however, and would not abdicate total direction of foreign policy. Cf.
RODRIGUES, J. H. Brazil and Africa. Berkeley: University of California Press 1965, p. 314.
11
12
Entre 1960 e 1962, 25 novos Estados foram admitidos nas Naes Unidas, entre os quais 21 eram africanos.
135
14
15
V. QUADROS, Jnio. Brazils New Foreign Policy in: Foreign Affairs, vol. 40, no I, October 1961.
Mensagem do Presidente Jnio Quadros ao Congresso Nacional in: Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano IV,
junho de 1961, no 14, p. 9.
16
17
136
Nas palavras de Raymond Aron, Rien de plus traditionnel, de plus faonn par lhritage du passe, que la
diplomatie dun tat (...). Cf. ARON, R. Rpublique Impriale. Paris: Calmann-Lvy, 1073, p. 16.
19
20
O Itamaraty teve, nesse perodo, sete titulares diferentes, sem mencionar os Ministros interinos.
21
V. Discurso do Embaixador Arajo Castro na abertura da XVIII Assembleia Geral da ONU, em 1963.
SARDENBERG, R. M., A Poltica Externa do Brasil nas Duas ltimas Dcadas in: Curso de Introduo s Relaes
Internacionais, 2a ed., Unidade VI. Ed. Universidade de Braslia, 1983, p. 64.
22
23
24
137
V. MARTINS, C. E. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada 64/74 in: Estudos CEBRAP no 12,
abril/junho 1975.
26
27
28
29
In: Textos e Declaraes sobre Poltica Externa (de abril de 1964 a abril de 1965), p. 35.
30
138
temas econmicos. Toma novo impulso a percepo do confronto Norte/Sul, atenuada durante
a gesto anterior.
Com relao frica, o desenvolvimento industrial brasileiro levava o Pas a
buscar novos mercados e a intensificar os fluxos comerciais com aquele continente. Os
territrios ultramarinos portugueses, nesse sentido, surgiam como mercados em potencial e
como fontes importantes de matrias-primas. A posio externa brasileira, no entanto,
continuava a ser de apoio presena portuguesa, embora isso prejudicasse politicamente a
imagem do Pas junto s naes africanas independentes. Segundo Selcher, Hence the
problem was no longer simple, for it was necessary to weigh the benefits accruing from the
projected cooperation with Portugal against those expected should Brazil attain leadership
among developing countries...31.
De qualquer forma, embora o Brasil continuasse a sustentar Portugal em foros
multilaterais32, certas nuances j se faziam perceptveis, no sentido de que essa posio
implicava crescente desconforto para a diplomacia brasileira. Assim, em discurso proferido
quando de sua viagem a Portugal, em julho de 1968, o Chanceler Magalhes Pinto passava
um sutil recado aos portugueses: No podemos fugir ao desafio da Histria, nem descurar
das nossas afinidades com o mundo em acelerada renovao. Mas, ao faz-lo, temos
procurado preservar a tradio que nos cara33. A poltica de Portugal, no entanto, era a de
considerar, segundo seus interesses, que (...) a palavras loucas, orelhas moucas34. J se
prenunciava, porm, a necessidade de alterar o Brasil sua poltica africana.
Caberia ao Governo do Presidente Mdici preparar o caminho para o surgimento
de uma poltica africana efetiva. Durante sua gesto, entretanto, houve um flagrante
recrudescimento do paradoxo j ento com reflexos de cronicidade representado, de um
lado, pelo apoio poltica africana de Portugal, e, de outro lado, pelo desejo de conquistar
maior proeminncia no continente negro.
Devido ao notvel crescimento de sua capacidade industrial, o Brasil buscava
novos mercados para escoar seus produtos manufaturados e agia com o que Martinire chama
de lagressivit commerciale du miracle brsilien35. Alm disso, o modelo brasileiro de
desenvolvimento parecia convir aos pases africanos, tambm importantes fornecedores de
matrias-primas e parceiros potenciais do Brasil na ordenao do comrcio de produtos
tropicais. Adicionalmente, o papel de grande potncia que o governo projetava para o
Pas implicava um redimensionamento de sua atuao externa, que no podia excluir o
cenrio africano, agora considerado como nossa fronteira oriental.
Interesses de ordem econmica e de ordem poltica, desse modo, estimulavam o
Brasil a incrementar sua poltica africana. Nas palavras do Chanceler Gibson Barboza,
31
No dia 29 de novembro de 1968, o Brasil experimentou seu maior isolamento na Assembleia Geral das Naes
Unidas, ao votar contra a Resoluo 2395 (XXIII), condenatria a Portugal. Essa resoluo foi aprovada por 96
votos contra 3 (Portugal, frica do Sul e Brasil) e 13 abstenes.
32
In: Documentos de Poltica Externa (de 20 de maio de 1968 a 11 de outubro de 1969), vol. III, MRE, p. 29. V. tambm
Relatrio Final da Gesto Magalhes Pinto. MRE, outubro de 1969, p. 67.
33
34
MARTINIRE, Guy. La Politique Africaine Du Brsil in: Notes et Etudes Documentaires, no 4.474, 13 juillet 1978,
p. 9.
35
139
chegara (...) o momento para o Brasil de colocar em novas bases as suas relaes com o
continente africano36.
Mais uma vez, no entanto, Portugal surgia como empecilho a uma livre ao do
Brasil naquele continente. Com o Presidente Mdici, ganhara novo alento a ideia da
Comunidade Luso-Brasileira37 e o Brasil continuava a respaldar, nos foros multilaterais, a
poltica colonial de sua ex-metrpole.
De qualquer modo, embora ainda indecisa quanto melhor estratgia de
penetrao no continente por intermdio de Portugal38 ou diretamente tratando com os
pases independentes , a poltica africana do Brasil ganharia considervel impulso com a
viagem do Ministro Gibson a diversos pases africanos da costa atlntica, em 1972 todos
eles pases moderados politicamente e cuja independncia no foi produto de uma guerra de
libertao39. A semente estava lanada; restava apenas encontrar a melhor maneira de lidar
com as susceptibilidades portuguesas40.
O pragmatismo responsvel
Tornava-se cada vez mais patente que no podia o Brasil persistir em uma poltica
africana titubeante e contraditria. De fato, deveria ser intentada, durante o Governo do
Presidente Geisel, uma nova postura frente frica.
Nos aspectos econmico e poltico, continuavam vlidas todas as motivaes que
atraam a ateno brasileira para o continente africano desde o final da dcada anterior a
amplitude dos mercados africanos, o crescimento brasileiro, os interesses comuns relativos a
inmeros temas internacionais e ao comrcio de certos produtos primrios, os recursos
africanos em termos de matrias-primas, a viso do Atlntico Sul como espao natural para
desenvolver os contatos com os pases africanos, a fora poltica do bloco afro-asitico nos
foros multilaterais, etc.
A todos esses motivos, outros viriam a ser acrescentados, por inflexes verificadas
no Brasil, em Portugal e na prpria conjuntura internacional. Inicialmente, recrudescia a luta
contra o anacronismo representado pelos resqucios de colonialismo, estando os pases em
desenvolvimento na linha de frente. Ora, o Brasil, que assumira plenamente sua condio de
pas em desenvolvimento em especial no que se referia necessidade de promover
alteraes na ordem econmica internacional , no podia manter-se alijado daquele processo.
No plano econmico, ademais, a primeira crise do petrleo, configurada pela alta
de preos de 1973, aumentara o peso e o interesse de pases como a Nigria e o que seria a
seguir Angola independente e reforara a percepo brasileira de que seria essencial, para o
36
37
38
Sobre a viagem do Chanceler Gibson Barboza v. NOVATI, G.C. Contraddizioni della Politica Africana del
Brasile in: Relazioni Internazionali. no 1 Anno XXXVII, 6 gennaio 1973, e MARTINIRE, G. op. cit.
39
II Brasile crede o finge di credere nella tesi del luso-tropicalismo, che esalta il sistema di colonizzazione proprio
del Portogallo, mas non pu ignorare la realt dellAngola o del Mozambico, e, soprattutto, non pu ignorare
lopposizione dei governi dellAfrica indipendente. In: NOVATI, op. cit. p. 8.
40
140
estabelecimento de boas relaes com todos os pases africanos, passar a limpo e atualizar
suas relaes com todas as naes emergentes do colapso do colonialismo portugus.
No se pode deixar de considerar, igualmente, o papel representado pelo
Presidente da Repblica. De esprito empreendedor, o Presidente Geisel aparentava
entusiasmo bem menor que o de seus antecessores no que se referia s relaes especiais
com Portugal, e determinara, ao assumir a Presidncia, que deveria ser concedida prioridade
poltica brasileira com relao frica41.
Fundamental, porm, para o desatrelamento de nossa poltica africana foram os
acontecimentos que culminaram com a Revoluo dos Cravos em Portugal, no ms de abril de
1974. Na verdade, embora o Brasil viesse, desde o final de 1973, se abstendo de participar de
quaisquer discusses que envolvessem a frica portuguesa42, a queda do regime de Marcello
Caetano visceralmente colonialista , facilitaria a soluo do problema africano, permitindo
ao Brasil uma aproximao maior com os pases daquele continente. Libertava-se,
aparentemente, nossa poltica externa do constrangimento portugus. Livramo-nos de dois
constrangimentos ao mesmo tempo, embora a situao em Portugal tenha-se mantido confusa
ainda por vrios meses, com reflexos na frica43.
A poltica africana do Brasil, a partir desse momento, caracteriza-se pela tentativa
de recuperar o tempo perdido. Como forma de resgatar o que o Embaixador Sardenberg
denomina hipoteca diplomtica44 com os pases africanos de lngua portuguesa, ento
chamamos pases de expresso comum, passou-se a adotar como ttica a queima de
etapas. Nesse sentido, o Brasil reconheceria, tempestivamente, os Governos de Guin-Bissau,
Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Moambique e Angola, na medida em que esses pases se
foram tornando independentes, em uma poltica na qual no faltou o lance audacioso e gil do
reconhecimento do MPLA de Angola45.
Esse reconhecimento, todavia, no se deu sem problemas. Com efeito, setores
mais conservadores, sobretudo na imprensa e nos meios militares46, no pouparam crticas
ao diplomtica do Brasil, pelo que julgavam um reconhecimento irresponsvel de
regimes comunistas potencialmente hostis aos valores nacionais.
De qualquer modo, a gesto do Ministro Azevedo da Silveira frente do
Itamaraty e a aplicao do pragmatismo ecumnico e responsvel seguiu a trilha aberta
pelas viagens do Embaixador Gibson Barboza frica e marcou a insero desse continente
no centro de nossa poltica externa. Consolidava-se um esforo diplomtico que facilitado
V. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores. 1974, p. 74, e Resenha de Poltica Exterior do Brasil. No III,
out./nov./dez. de 1974, e no I, mar./abr./mai./jun. de 1974.
41
42
V. MARTINIRE, G. op. cit. e BERGEROL, I. Portugals Year in Africa in: Africa Contemporary Record London,
1976.
43
44
No caso da Guin-Bissau, houve uma declarao unilateral de independncia em 26/09/1973. O Brasil, no entanto,
s reconheceria o governo guineense aps a queda do Governo Salazarista.
45
141
pela Revoluo Portuguesa tinha por objetivo tornar mais efetiva e completa a presena do
Brasil no continente africano.
Concluso
Como se procurou evidenciar, a poltica brasileira com relao frica
portuguesa no primou pela linearidade. Em dois momentos, nosso apoio s teses
colonialistas de Portugal foi desconsiderado e rompeu-se com uma tradio que, embora com
matizados graus de engajamento, lograva quase sempre prevalecer sobre o apoio
descolonizao. Entre esses dois momentos, porm, so alguns os pontos de contato e vrias
as distines.
Em toda a questo, entretanto, as duas condicionantes bsicas foram sempre o
relacionamento peculiar que une Brasil e Portugal e os atrativos do continente africano, em
termos econmicos, polticos e estratgicos, na percepo da poltica externa brasileira. O que
variou foi o grau de importncia dessas condicionantes, e seu inter-relacionamento. Apenas o
pragmatismo ecumnico e responsvel determinaria de modo definitivo a preponderncia
da segunda sobre a primeira, numa atitude que j se havia manifestado na Poltica Externa
Independente, mas que o movimento de 1964 se incumbira de sepultar.
De qualquer modo, no h como negar que diversos so os fatores que
favoreceriam o dilogo do Brasil com os pases africanos: o fato de o Pas apresentar,
simultaneamente, caractersticas de pas do Terceiro Mundo e de pas industrializado; a
integrao racial; as razes africanas da cultura brasileira; a proximidade geogrfica; a busca
comum do desenvolvimento; a identidade lingustica (com os pases de expresso
portuguesa); a potencialidade do Brasil em oferecer tecnologia intermediria e tropical; etc.
Uma tentativa efetiva de desenvolver essas potencialidades, contudo, apenas foi
possvel com o equacionamento do problema do colonialismo portugus e com o
redimensionamento de nossas relaes com Portugal47 e com a frica do Sul, que agiam
como inibidores da atuao brasileira no continente, tanto junto aos pases de lngua
portuguesa quanto junto aos demais Estados da frica Negra. Hoje a poltica africana do
Brasil ganha novos contornos, a partir dos pronunciamentos veementes de condenao s
agresses sofridas por Angola e Moambique e da iniciativa brasileira de propor nas Naes
Unidas, com xito, que o Atlntico Sul seja declarado Zona de Paz e Cooperao. A
excelncia da relao do Brasil com pases como Cabo Verde, Angola, Moambique e GuinBissau mostra hoje o acerto da virada africana e expressiva da forma como uma
diplomacia habilidosa e profissional capaz de alterar com proveito posio anacrnica em
matria internacional. O caso das ex-colnias portuguesas , pois, exemplar.
Ao visitar Portugal, em dezembro de 1974, o Chanceler Azeredo da Silveira analisou a situao anterior do
relacionamento Brasil-Portugal nos seguintes termos: (...) passamos quase sem de isso nos apercebermos da
descrio de nossas semelhanas ao lirismo sobre elas, desse ato ritual dos protestos de amizade e dessa liturgia
declaratria ao mito da automtica identificao de nossos sentimentos e objetivos. Cf. O Estado de S. Paulo,
13/12/1974. Brasil e Portugal. O Novo Dilogo.
47
142
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16/07/1986.
144
RELACIONAMENTO
BRASIL-CHINA: UMA DIMENSO
HISTRICA
Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva
querer ignorar a existncia da China Continental e considerar a ilha
de Formosa como representante de toda China, um desses artifcios
da poltica internacional que a prpria natureza, por meio de tempo,
acaba corrigindo. a invencvel lio da Histria.
Tristo de Athayde
Uma Fico Histrica
Jornal do Brasil,
21/02/1964.
Introduo
O objetivo deste estudo enquadrar o reconhecimento diplomtico da Repblica
Popular da China (RPC) pelo Brasil numa dimenso histrica e apontar para a importncia
deste fato como um dos mais notveis da poltica externa pragmtica, responsvel e
ecumnica do perodo Geisel. Pretende demonstrar que esse reconhecimento configura a
aceitao de uma situao de fato, resultante da combinao de diversos fatores, tais como o
desejo de benefcios econmicos, a reao s transformaes do quadro internacional e as
inclinaes para uma maior interdependncia em poltica externa (interdependncia
horizontal, sim; interdependncia vertical, no, no dizer de Azeredo da Silveira). Nesse
sentido, esta monografia ser dividida em quatro partes. Aps breve introduo histrica,
mencionar-se- o quadro internacional e a situao da RPC nos fins dos anos 60 e comeo dos
anos 70, para, em seguida, tratar-se da aproximao entre o Brasil e a RPC no contexto
brasileiro da poca. Por ltimo, fala-se do reconhecimento do Governo de Pequim.
Deve-se notar, ademais, as dificuldades para a coleta de informaes sobre o
assunto, no s pela escassez de fontes, mas tambm pela dificuldade prtica de acesso a
informaes ainda qualificadas como sigilosas. Nestas condies, o presente estudo no tem a
pretenso de esgotar o assunto e prefere, em termos de mtodo, dar tratamento a apenas
alguns aspectos fundamentais da questo em exame.
Histria das relaes Brasil-RPC
O Brasil mantm relaes diplomticas com a China desde 1843. At o
reconhecimento do Governo de Pequim pelo Brasil em 16/08/1974, no foram muitos os
passos nesse longo relacionamento. abertura de um Consulado em Canto em 1843, seguiuse, mais tarde, o Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao, de 05/09/1880, concludo pelo
Enviado Extraordinrio e Plenipotencirio Eduardo Calado, ento Ministro Residente no
145
Paraguai, e tambm pelo Almirante Artur Silveira de Mota e pelo Secretrio Henrique Carlos
Ribeiro. Em junho de 1893, o Presidente Floriano Peixoto criou a Legao de Primeira Classe
na China, suprimida em 1895. Em 1911, criou-se a Legao Chinesa no Brasil. Em
20/08/1943, por meio de Tratado, o Brasil renunciava aos direitos de extraterritorialidade que
possua na China e, em 27/03/1946, assinou um Convnio Cultural com o Governo de Chiang
Kai-Shek. Estes dois ltimos atos foram realizados quando j no havia uma autoridade sobre
a China e sua validade jurdica era discutvel. Em face da ocupao do territrio chins
continental pelos exrcitos maostas, os membros de nossa representao foram obrigados a se
transportar para o pas mais prximo, o Japo. Em Tquio, onde funcionava o Supremo
Comando Aliado, o Brasil permaneceu na fico de que continuava a manter relaes
diplomticas com o Governo Nacionalista Chins. Contudo, somente em abril de 1952,
instalou-se a Embaixada do Brasil em Taip. O Brasil, politicamente, acompanhava os EUA
nas questes do Oriente, mas, economicamente, buscou contatos preliminares com a China
Continental. Como parte da nova poltica externa brasileira, de princpios dos anos 60,
enviou-se uma misso comercial RPC, em 1961, liderada pelo prprio Vice-Presidente Joo
Goulart. Em 20/11/1962 veio ao Brasil uma delegao do Banco da RPC e, no ano seguinte,
uma Misso Comercial foi autorizada a abrir um Escritrio, com vistos concedidos para os
representantes do Conselho de Expanso do Comrcio Exterior da RPC. Com o movimento
de maro de 1964, prenderam-se seus 9 membros, que foram condenados a 10 anos de priso,
apesar da inexistncia total de provas e indcios autnticos, conforme declarou Sobral Pinto,
em 5 de janeiro de 1965, na condio de Presidente do Instituto dos Advogados do Brasil. Em
18/04/1965, aqueles chineses foram expulsos do pas. Vale mencionar, ainda que, em
17/09/1964, o acordo comercial com a RPC foi rejeitado pelo Congresso. Depois disso
praticamente inexistiram contatos, ou estes se fizeram por meio de intermedirios em Londres,
at a viagem de Horcio Coimbra, em 1971.
Quadro externo e a RPC
A poltica externa da China, em fins dos anos 60 e em princpios dos anos 70,
transformava-se e dava lugar a conceitos diferentes para a diplomacia do pas. Neste sentido,
o modelo de frente unida, contra o imperialismo americano e contra os revisionistas, a
poltica dual, que buscava integrar objetivos revolucionrios de longo prazo com os
imperativos do curto prazo, e a ideia de revoluo mundial, que encampava a tese da
revoluo permanente de Trotsky, perderam a nfase que antes recebiam. Passou-se a dar
valor aos meios diplomticos convencionais para alcanar os ideais socialistas. sintomtico
notar as transformaes retricas no discurso chins: o termo superpotncia passou a ser
empregado para referncias aos Estados Unidos e Unio Sovitica, e o vocbulo
hegemonia apareceu no discurso chins. Esta nova postura emergiu, ao que parece, de uma
vitria, no mbito do PCC, dos moderados sobre os radicais, quando os primeiros fizeram
prevalecer sua compreenso das declaraes que o lder Mao Zedong fez em 20 de maio de
1970. Naquela ocasio, Mao pronunciou um discurso em que analisava a situao da
Indochina e, apesar do ataque poltica norte-americana para a regio, ao afirmar que os EUA
estavam in the throes of its deathbed struggle, abria, nas entrelinhas do texto, e de acordo
com o entendimento dos moderados, a possibilidade de uma convivncia pacfica com os
EUA. Os moderados se impem sobretudo desde a Segunda Sesso Plenria do IX Comit
Central do Partido Comunista Chins (23/08 a 06/09/1970), no sem oposio das alas mais
radicais do PCC, mas os expurgos de princpios dos anos 70 levaram ao prevalecimento das
opinies do grupo.
146
147
busca de novos mercados externos. E por que no a China, se o mundo se voltava para ela?
Alm disso, o modelo de desenvolvimento em vigor no Brasil caracterizava-se por ser
voltado para fora; exportar constitua a caracterstica do modelo pouco preocupado em
explorar as potencialidades do mercado interno. Quem exportava eram, justamente, os
empresrios mais ligados ao sistema capitalista internacional. Assim, os ventos de mudana
no mundo no eram ignorados por eles. No surpresa, por isso, dar-se conta de que a
aproximao com a RPC foi bastante incentivada pela iniciativa dos empresrios. O Senhor
Horcio Coimbra, da Companhia Cacique de Caf Solvel, de maneira adjetivada de
pioneira, conseguiu permisso para viajar RPC, em 1971. O ento Conselheiro Geraldo
Holanda Cavalcanti o acompanhou, extra-oficialmente, em viagem de frias. Os contatos
foram bons e o Brasil vendeu acar para a RPC, por meio de intermedirios em Londres.
importante notar que Holanda Cavalcanti seria, mais tarde, Chefe de Gabinete do Chanceler
Azeredo da Silveira. Em outubro de 1972, a Associao dos Exportadores Brasileiros, por
inspirao de seu ento Presidente, Giulite Coutinho, que se fez acompanhar pelos
empresrios Jos Mindlin, Cludio Bardella e Alberto Moreno, realizou nova misso RPC.
Finalmente, em abril de 1974, uma segunda misso comercial foi RPC. Nesta, segundo
Giulite Coutinho, uma semana antes do dia do embarque, o governo nos consultou sobre a
possibilidade de adiarmos a viagem. Respondemos que seria muito difcil, pois ramos todos
empresrios, com um calendrio rgido a cumprir em nossas empresas. Soubemos, ento, o
porqu daquele pedido: o governo desejava enviar trs representantes que iriam viajar
conosco2. O representante do Itamaraty foi o Conselheiro Bettencourt Bueno, ento Chefe da
Diviso da sia e Oceania, o que demonstrava o interesse com que o Itamaraty estudava o
assunto. Os representantes oficiais permitiram conversaes de governo a governo e
transmitiram convite oficial para uma misso chinesa vir ao Brasil. Assim, em 06/08/1974,
chegou ao Rio de Janeiro um grupo chefiado pelo ento Vice-Ministro do Comrcio da RPC,
Zhen Jie. Em 16/08/1974, divulgou-se o comunicado conjunto em que se estabelecem
relaes diplomticas entre Pequim e Braslia. Alguns grupos naturalmente se opuseram ao
estabelecimento das relaes. O Jornal O Estado de S. Paulo, por exemplo, divulgou um
editorial em 17/08/1984 criticando no s a maneira chocante e precipitada como se dera o
reconhecimento, mas tambm o prprio pragmatismo. No Congresso, porm, os Senadores
Lourival Baptista e Jos Sarney elogiaram o ato, alis, acompanhados pela oposio, como
sendo um amadurecimento da poltica externa brasileira, que abandonava a ideologia
como instrumento de participao internacional.
Ao que tudo indica, a RPC seria de qualquer forma reconhecida pelo Brasil: o
papel dos empresrios, bem como a conjuntura da cena mundial, conduziam a isso. Alm
disso, o reconhecimento acompanhou exatamente o mesmo processo anteriormente utilizado
quando do restabelecimento de relaes com outro pas socialista, a URSS. Em 1959, enviouse uma misso comercial, no oficial, Unio Sovitica, que respondeu com outra. Em
seguida, uma delegao oficial de comrcio foi a Moscou, que igualmente retribuiu com gesto
semelhante. As relaes Brasil-Unio Sovitica foram restabelecidas, ato contnuo, em 1961.
Outro sinal de que o reconhecimento da RPC era muito provvel seria o de que a Embaixada
do Brasil em Taip estava vaga desde o falecimento de nosso representante naquele pas,
Dcio Moura, em 1973, e no fora ocupada desde ento. H que destacar, ainda, a influncia
do MRE na aceitao da RPC junto ao estamento militar, com palestras e artigos de
Bettencourt Bueno na Revista do Clube Militar e na ESG. Assim, parece coerente o
reconhecimento to rpido de Pequim, a despeito das crticas nesse sentido que se fizeram
2
In Manchete, 31/08/1974.
148
ao do Governo, que foi rpido na percepo dos interesses brasileiros nas relaes com a
RPC e de certa forma imps o consenso sobre o assunto, tornando irreversvel o processo.
Sabe-se que diversos rgos, alm do MRE, influem na formulao da poltica
externa brasileira. O Presidente constitui o foro mximo de deciso e, no caso de Geisel, teve
influncia direta e decisiva no processo de reconhecimento da RPC. Geisel, ao assumir,
deixou claro: Impulsionaremos a ao diplomtica alerta sempre para a deteco de novas
oportunidades... fazendo as opes e realinhamentos necessrios (grifo nosso)3. Geisel, alm
do mais, foi intensamente exigido para respostas rpidas em questes internacionais que se
apresentavam logo de pronto, ao incio de seu governo, como as modificaes institucionais
em Portugal e a crise do petrleo.
Com o envolvimento muito direto da Presidncia no decision-making process,
Geisel buscou um estilo tcnico, adotando um colegiado na administrao, com comisses
interministeriais coordenadas pelo Gabinete Civil. O poder que antes tinha o Ministro da
Fazenda limitado, eliminando-se a concentrao de foras num superministro. Os Gabinetes
Civil e Militar e o SNI no mais dispunham da ampla delegao presidencial sobre poltica
externa que tiveram no governo anterior. Assim, aceitando-se ainda a tendncia de Geisel de
confiar nas propostas das Comisses que congregassem os vrios rgos interessados em
matrias especficas, reduziu-se o poder de alguns grupos, antes mais influentes, e nivelaramse mais todas as agncias. Assim, o papel do Ministrio das Relaes Exteriores como rgo
de assessoria do Presidente da Repblica para assuntos de poltica externa foi revalorizado.
O reconhecimento
Na verdade, o reconhecimento da RPC no foi um ato isolado. Veio como
consequncia de todos os fatores exgenos e endgenos j analisados. Foi a aceitao de um
fato consumado: a RPC era uma realidade histrica. Importa notar que o Brasil reconheceu o
Governo de Pequim depois de vrios governos da Amrica Latina (Peru, Chile, Mxico,
Equador e Venezuela); depois de j haver normalizado relaes com a Repblica Democrtica
Alem, que constituiu um precedente considervel, e quando at o paradigma mais expressivo
do capitalismo mundial, os EUA, j haviam realizado a distenso com os chineses do
Continente, reconhecendo o Governo de Pequim em 1972.
H que perceber, ainda, que o reconhecimento veio acompanhado de diversas
ideias de interesse recproco entre o Brasil e a RPC, como a oposio s polticas de
hegemonia das superpotncias, o apoio questo do mar territorial de 200 milhas, alm de
ideias coincidentes sobre desarmamento, meio ambiente e proteo dos recursos naturais, sem
falar dos claros interesses econmico-comerciais. O principal, todavia, foi o afastamento do
receio ideolgico, em particular quando Pequim manteve suas relaes com o Chile, mesmo
depois da derrubada violenta, por foras conservadoras, do Governo Allende. Alm disso, o
reconhecimento de Pequim realizou-se com fulcro nos cinco princpios da no interveno.
149
Consideraes finais
Conforme se apresentou, o Brasil mantm relaes diplomticas com a China
desde o sculo XIX. O ato de 16/08/1974 foi apenas o reconhecimento pelo governo brasileiro
do fato de Pequim ter a representao real da maioria do povo chins.
Em termos de perspectivas, nossas relaes vm-se desenvolvendo
progressivamente, em especial aps 1978, ano em que o Plano Decenal para o
Desenvolvimento, oficialmente aprovado pela V Assembleia Nacional do Povo, reunida em
Pequim, de 26 de janeiro a 5 de fevereiro de 1978, reafirmou o chamado programa das
quatro modernizaes, que visa a tornar o pas modernizado na agricultura, indstria, defesa
nacional e cincia e tecnologia at o final do sculo. Com o Brasil assinou-se em 07/01/1978,
em Pequim, o primeiro acordo comercial depois do reconhecimento de 1974, quando os dois
pases se concederam a Clusula de Nao mais Favorecida. Em 1979, assinou-se um
Convnio de Transportes Martimos. Em sua visita RPC, o Chanceler Saraiva Guerreiro
declarou: chegado o momento de darmos novo e decisivo impulso ao processo de
aproximao abrangente entre nossos povos e governos. O impulso veio com a visita
Presidencial a Pequim, de maio de 1984, acompanhada por 70 empresrios, e renovou-se com
a visita do Primeiro-Ministro chins ao Brasil em 1985 e do Presidente Sarney China em
1988.
A surpreendente transformao da linha poltico-econmica que se efetiva, hoje,
na RPC, merece anlise mais detida. ltima fronteira da diplomacia brasileira, nas palavras
do Ex-Chanceler Saraiva Guerreiro, a RPC hoje o fenmeno por excelncia das relaes
internacionais, o elemento de novidade no quadro de poder depois que a descolonizao, a
integrao europeia e o milagre japons acabaram por definir o verdadeiro perfil do mundo do
ps-guerra. As relaes do Brasil com a China so uma histria recomeada h pouco, e um
dos grandes potenciais da nossa diplomacia.
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