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Cadernos do IPRI

Ensaios de
Histria Diplomtica
do Brasil
(1930 - 1986)
Cadernos do IPRI
no 2

Ensaios de
Histria Diplomtica
do Brasil
(1930-1986)

Cadernos do IPRI
no 2

Introduo de
RUBENS RICUPERO

Seleo de Textos, Organizao e


Edio de
Srgio Frana Danese

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO


IPRI
Braslia - 1989
2

NDICE
Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Agradecimentos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduo Rubens Ricupero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
PRIMEIRA PARTE: ETAPAS
1. A poltica externa brasileira de 1934 a 1942: diplomacia pendular ou
hegemonia norte-americana? Carlos Srgio Sobral Duarte . . . . . . . . . .
2. A poltica externa brasileira numa era de conflito pela hegemonia mundial Antnio de Moraes Mespl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
3. A crise da dvida externa e a moratria de 1937 Fernando Apparcio da
Silva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4. Aspectos da evoluo da diplomacia brasileira no perodo da Poltica
Externa Independente Jos Humberto de Brito Cruz . . . . . . . . . . . . . .
5. Reflexes sobre o surgimento da Poltica Externa Independente na gesto
de Jnio Quadros Vera Cntia lvares . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Da poltica externa independente poltica externa interdependente o
Governo Castello Branco Rodrigo do Amaral Souza . . . . . . . . . . . . . . .
7. A poltica externa da revoluo e a crise dominicana de 1965 Carlos
Mrcio Bicalho Cozendey . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8. A Diplomacia da Prosperidade Silas Leite da Silva . . . . . . . . . . . . .
SEGUNDA PARTE: TEMAS
1. O conceito de desenvolvimento e seu reflexo na poltica externa brasileira Antnio Francisco da Costa e Silva Neto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2. O Brasil e o Oriente Mdio Carlos Alberto Michael den Hartog . . . . . .
3. O Acordo Nuclear Brasil-Alemanha Geraldo Miniuci Ferreira Jnior . .
4. O Tratado de Cooperao Amaznica Jos Estanislau do Amaral
Souza Neto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. A poltica brasileira para a frica e a descolonizao dos territrios
portugueses Jlio Glinternick Bitelli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. O relacionamento Brasil-China: uma dimenso histrica Ricardo Lus
Pires Ribeiro da Silva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

As ideias e opinies expressas nos artigos so da exclusiva responsabilidade de


seus autores. No representam necessariamente o pensamento do Ministrio das Relaes
Exteriores, do governo brasileiro em geral ou da Fundao Alexandre de Gusmo sobre os
assuntos neles versados.

APRESENTAO
Os artigos publicados a seguir foram originalmente apresentados como trabalhos
finais de avaliao do Curso de Histria das Relaes Diplomticas do Brasil, do Instituto Rio
Branco, nos anos de 1983, 1984, 1985 e 1986. Constituem contribuies originais dos ento
alunos do Curso de Preparao Carreira Diplomtica, em matria pouco explorada dentro do
conjunto da Histria do Brasil.
Escolhendo livremente seus temas dentro do perodo da Histria brasileira
contempornea a partir de 1930 , os autores dos textos debruaram-se principalmente sobre
fontes primrias, elaborando interpretaes pessoais muito teis para um conhecimento algo
mais sistematizado de algumas etapas ou temas relevantes desse perodo da nossa Histria
diplomtica.
Ao publicar estes artigos, a Fundao Alexandre de Gusmo pretende contribuir
para o enriquecimento da bibliografia sobre essa parcela da Histria do Brasil. Deseja,
igualmente, levar ao conhecimento do pblico a qualidade intelectual dos trabalhos de
pesquisa a que se dedicam os alunos do Instituto Rio Branco, em sua etapa de formao como
diplomatas, e incentivar o estudo da Histria Diplomtica e das Relaes Internacionais do
Brasil.

AGRADECIMENTOS
Os autores e o organizador agradecem o apoio e o incentivo que esta obra coletiva
obteve, desde a sua concepo at sua edio final, de Suas Excelncias os Senhores Doutor
Roberto de Abreu Sodr, Ministro de Estado das Relaes Exteriores; Embaixador Paulo
Tarso Flecha de Lima, Secretrio-Geral das Relaes Exteriores; Embaixador Lauro Escorel
Rodrigues de Moraes; Embaixador Marcos Castrioto de Azambuja; Embaixador Marco Csar
Meira Naslausky; Embaixadora Thereza Maria Machado Quintella; do Ministro Gelson
Fonseca Junior; da Secretria Marlia Sardenberg Zelner Gonalves e da Secretria Vera
Regina Delayti Telles; e de todos os que, com suas ideias e crticas, contriburam para o
enriquecimento dos textos aqui apresentados.

Introduo
Rubens Ricupero*
Os textos reunidos neste volume so o resultado de uma experincia que se
desenvolveu ao longo de 6 ou 7 anos e que foi gradualmente modificando o ensino de Histria
das Relaes Diplomticas do Brasil no Instituto Rio Branco.
Ao ser convidado para ministrar o curso do incio da dcada de 80, herdei e
mantive algum tempo o programa tradicional, que tinha seu ponto de partida nos antecedentes
diplomticos do Descobrimento, dedicava boa parte do tempo ao Imprio e ao perodo do
Baro de Rio Branco e recorria, como fontes principais de referncia, aos compndios j
envelhecidos de Delgado de Carvalho e Hlio Viana.
Aos poucos, a carga horria, que fora encolhendo nos anos anteriores at chegar a
cerca de 20 horas/ano, revelou-se absolutamente insuficiente para cobrir 4 sculos de Histria,
a no ser que fosse tudo reduzido mera itemizao sumria de perodos e acontecimentos.
Minha prpria experincia como aluno de Histria das Relaes Internacionais e
de Histria Diplomtica do Brasil me trazia memria a frustrao que sentamos, meus
colegas e eu, no fim do ano, por mal conseguirmos avistar o que mais nos interessava, a Terra
Prometida do sculo XX, uma espcie de miragem de que a interminvel travessia pelos
sculos XVIII e XIX no nos permitia tomar posse.
Achei que devia presumir como suficientemente estudadas e conhecidas pelos
alunos as peripcias internacionais do Brasil na Colnia, no Imprio e no incio da Repblica
por ser justamente a parcela da Histria Diplomtica repetida nos currculos das escolas
secundrias e superiores e sobre a qual em grande parte se baseia o exame de ingresso. A
nfase seria, pois, transferida para os 50 ltimos anos a partir da Revoluo de 1930, fase mal
conhecida, quase ignorada pelos compndios e cujos efeitos se manifestam mais diretamente
no cotidiano diplomtico atual.
A primeira dificuldade enfrentada foi a falta de um livro de texto que cobrisse a
fase mais recente, registrada apenas de forma incompleta em monografias, teses, captulos de
obras como a Histria da Civilizao Brasileira, coordenada por Srgio Buarque de Holanda.
Alguns desses textos tinham, alis, a vantagem de complementar uma deficincia dos antigos,
ao conferir importncia muito mais significativa ao estudo das relaes econmicas
internacionais do pas.
Assim trs fatores se conjugaram para tornar possvel a safra de monografias que
vem hoje luz: a opo pelo contemporneo, um critrio de avaliao consistente na
apresentao de um trabalho individual, quase uma tese, e a necessidade de tentar suprir a
lacuna bibliogrfica atravs de um esforo de investigao pessoal to original quanto
possvel nas condies um tanto comprimidas do curso.
Este ltimo no obviamente um curso de historiografia com o objetivo de
preparar historiadores destinados, sobretudo, pesquisa e ao ensino universitrio, mas sim a
pr a Histria a servio da formao profissional do diplomata. Da uma preocupao muito
Embaixador, Professor de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia e de Histria das Relaes
Diplomticas do Brasil no Instituto Rio Branco.
*

menor com questes tericas e metodolgicas e uma busca constante do historicamente


relevante para a compreenso dos grandes problemas diplomticos de hoje.
Outro aspecto em que o curso e estas monografias se distanciaram da abordagem
tradicional na superao do conceito escrito de Histria Diplomtica como o registro das
negociaes e atos apenas entre Governos, das relaes exclusivamente conduzidas pelas
Chancelarias e que encontram expresso em documentos oficiais (diplomtico, como se sabe,
vem do grego diploma, papel dobrado em dois, documento oficial). A concepo
prevalecente aqui a mesma da Histria das Relaes Internacionais dirigida por Pierre
Renouvin e procura, claro que muito mais limitadamente, abranger as foras profundas de
natureza poltica, econmica, social, os grandes movimentos culturais, as tendncias
demogrficas.
Para chegar mais perto de nossa realidade, um texto que nos ajudou muito foi uma
aula inaugural na Academia Diplomtica do Peru, proferida h alguns anos atrs pelo ento
Ministro das Relaes Exteriores peruano, Carlos Garca Bedoya, prematuramente
desaparecido e um dos latino-americanos que com mais originalidade refletiram sobre as
relaes internacionais.
Ao esboar uma periodizao da histria internacional do Peru, Garca Bedoya
delimita 3 perodos definidos: o do Estado imperial incaico antes da Conquista, o da Colnia,
que, apesar de as decises serem tomadas em funo dos interesses da metrpole, constitua
uma espcie de repositrio de fatos e medidas de grande projeo futura e, finalmente, a partir
da emancipao, a fase da conquista e consolidao da independncia, que o autor d por
no terminada e se prolonga at nossos dias.
A ideia da Histria Diplomtica como o espao ideal onde se constri a
independncia no cotidiano tambm vlida para um pas como o nosso, onde os choques do
petrleo ou a crise da dvida nos despertam de tempos em tempos e de forma contundente
para os constrangimentos a que est submetida nossa frgil economia.
preciso, contudo, lembrar que, ao tentar abrir um espao para afirmar a
independncia, a diplomacia acaba sempre por se defrontar com o problema da correlao de
foras e das relaes de poder. Dois eixos, por isso, poderiam talvez resumir a natureza e o
sentido das correntes que constituram nossa Histria Diplomtica: o das relaes assimtricas
ou desiguais e o das relaes de relativa simetria ou semelhana de condies.
O primeiro abarcaria a interao com parceiros dotados de um diferencial de
poder que lhes conferiu ou confere vantagens indiscutveis em relao ao Brasil. a, por
exemplo, que se inserem a Histria da relao Brasil/Reino Unido no sculo XIX, os
episdios da vinda da famlia real, dos tratados desiguais, do reconhecimento da
Independncia, do longo e desgastante conflito para pr fim ao trfico, as renegociaes de
emprstimos, os investimentos para a modernizao da infraestrutura de portos, ferrovias,
servios pblicos. Esse mesmo eixo o que Rio Branco, no comeo do sculo, vai ajudar a
deslocar para Washington, cenrio, desde ento, de acontecimentos que vo da aliana no
escrita dos tempos do Baro aliana expressa da 2a Guerra Mundial, dos problemas de
comrcio e dvida da dcada de 30 aos problemas de algum modo semelhantes da de 80.
O segundo eixo, o da simetria, o que caracteriza as relaes com os vizinhos sulamericanos e, nos dias que correm, com africanos e pases em desenvolvimento em geral.
Nesse campo se incluiriam a complexa histria da formao e consolidao do territrio,
desde a poca colonial (o diferencial de poder a seguramente no estaria a priori do lado do
imprio portugus em confronto com o poder espanhol), a poltica externa do Imprio no

subsistema do Prata, as negociaes fronteirias de Rio Branco, a rivalidade


brasileiro/argentina, a controvrsia sobre aproveitamento dos rios internacionais, a integrao
econmica e a latino americanizao da poltica externa brasileira de hoje.
Com referncia simetria, no se pretende que haja ou tenha havido uma
igualdade aritmtica, contbil, de poder entre o Brasil e seus vizinhos ou que, em um ou outro
episdio como o das intervenes no Prata ou certas negociaes de fronteira, no tenha
funcionado em nosso favor um diferencial de poder, s vezes episdico e temporrio. Para
demonstrar que esse diferencial no era permanente, basta mencionar, que, a partir de 10 anos
aps o fim da Guerra da Trplice Aliana e, mais especificamente, entre 1880 e 1920, a
Argentina, unificada, estvel, prspera atravs de sua integrao aos mercados europeus, vai
aparecer como um pas em ascenso, em contraste com o declnio do Brasil debilitado e
dividido pela instabilidade dos primeiros tempos da Repblica, apesar de, paradoxalmente, a
poltica externa brasileira do Imprio ter atingido os objetivos a que se propunha, ao afastar
seus inimigos do poder em Buenos Aires, Montevidu e Assuno.
O que se deseja, de fato, acentuar, que, dentro desse segundo eixo, predomina
grosso modo certa ordem de grandeza cujos parmetros mnimos e mximos contm dentro de
si todos os integrantes do subsistema, existindo entre eles uma semelhana geral de estgio de
desenvolvimento poltico, econmico e, por consequncia, de poder. No h, em verdade,
nesse eixo, nenhuma potncia hegemnica, no sentido estrito de um ator que haja acumulado
tanto poder que os vizinhos, mesmo coligados, no consigam neutralizar, ficando sua merc
(caso dos EUA em relao Amrica Latina ou da URSS em sua rea de influncia). No se
esquea de que, na 2a metade do sculo XIX, o Brasil precisou aliar-se Argentina e ao
Uruguai para vencer o Paraguai e isso mesmo aps 5 anos de rdua luta.
As diferenas so, portanto, em nosso caso, mais de grau que de essncia. Todos
pertencem mesma liga, mesma diviso, ou, nas palavras de Raymond Aron, formam um
mesmo sistema, pois so todos passveis de se engajarem numa conflagrao geral.
O recurso aos 2 eixos no deixa evidentemente de ser um artifcio didtico, um
modelo que simplifica e pode empobrecer a realidade. Esta muito mais rica e sugere uma
grande complexidade de inter-relaes, inclusive no entrelaamento dos dois eixos, como, por
exemplo, quando Rio Branco e seus contemporneos veem no apoio firme hegemonia dos
EUA no movimento pan-americanista um instrumento a ser usado para objetivos brasileiros
como os da negociao do Acre.
A ideia que impulsionou o curso foi, como disse acima, a da Histria Diplomtica
como o cenrio da realizao progressiva e nunca inteiramente concluda da independncia.
Ao longo das necessidades de uma Histria j razoavelmente complexa, os estudantes
puderam ver como a poltica externa de um pas frgil e vulnervel teve a capacidade de
elaborar doutrinas e conceitos tericos adaptados a seus interesses, como a doutrina do uti
possidetis nas questes territoriais ou da responsabilidade por danos sensveis, em
contraposio da consulta prvia na controvrsia sobre o aproveitamento dos rios. Ou, no
eixo da assimetria, como, superada a fase de aguda dependncia do perodo do
Reconhecimento, o Brasil recm-independente tomou a deciso de no mais assinar tratados
de comrcio com naes mais poderosas, princpio do qual chegou a depender a arrecadao
da receita tarifria e de que o Imprio nunca mais se quis afastar.
A poltica externa do passado mostra, dessa forma, que a fraqueza e a dependncia
no foram nunca determinantes absolutos e que mesmo condies adversas e estreitas sempre

deixaram algum espao, ainda que mnimo, para nele se exercitar a busca da autonomia e a
construo da independncia.
A viso da Histria Diplomtica como a edificao e a afirmao gradual da
autonomia nos remete ao pensamento de Vico, de que, no fundo, s se pode conhecer de
verdade aquilo que o homem cria e faz. Assim, a Histria objeto racional de conhecimento,
no na acepo de que os acontecimentos ou decises histricas sejam sempre conformes
razo, mas no sentido de que ela pode ser objeto de apreenso e estudo racionais, de que todo
homem mais capaz de compreender as aes dos outros homens do que de conhecer o
mundo no humano da natureza.
A no ser pelo humor e o paradoxo, a frase de Chesterton de que History teaches
us that History teaches us nothing no nos serve para grande coisa. Ao contrrio, a
experincia histrica nos parece o melhor instrumento pedaggico para formar a conscincia
profissional do jovem diplomata de acordo com modelos e valores rigorosos.
Esses valores devem nascer da percepo de que a Histria Diplomtica do Brasil
tem um sentido, que foi e o de continuar a obra da independncia, do esforo de tecer, fio a
fio, de maneira progressiva, em meio a desafios, derrotas, at humilhaes, a teia cada vez
mais forte da autonomia.
A busca da autonomia nas decises no deve, por sua vez, ser vista como fim em
si mesma ou o meio para repetirmos equvocos alheios como as iluses tantas vezes
desastrosas da Grande Potncia, sonho que pode mascarar a poltica de poder e dominao.
A libertao das presses e imposies, que, sem nenhum atentado realidade
objetiva da Histria, pretendemos discernir no nosso passado diplomtico, , em realidade, o
caminho para que as decises de poltica externa reflitam, de fato, os interesses brasileiros.
E esses interesses s podem ser os da maioria, os que permitam criar, tambm na
rea exterior, as condies para construir, em plenitude, uma ptria para todos, em paz e
harmonia com as demais naes, voltada para os grandes ideais do Homem, capaz de
proporcionar justia, bem-estar, realizao espiritual e material para todos seus filhos.

Braslia, outubro de 1987.

PRIMEIRA PARTE:

ETAPAS

A POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA DE
1934 a 1942:
diplomacia pendular
ou hegemonia norte-americana?
Carlos Srgio Sobral Duarte
10

Introduo
Este trabalho tem como objetivo avaliar as relaes exteriores do Brasil no
perodo que vai das negociaes comerciais com os EUA e a Alemanha, em 1934, at a
Terceira Reunio de Consulta dos Chanceleres Americanos no Rio de Janeiro, em janeiro de
1942. Procura, a partir de breve relato histrico, mostrar como o Brasil reagiu s mudanas
que se operaram no quadro internacional desde o final dos anos 20 e que afetaram
profundamente a economia e a poltica brasileiras.
O Brasil dos anos 30 influenciado por duas mudanas profundas no quadro
internacional: uma econmica, outra poltica. Em primeiro lugar, o declnio geral da demanda
mundial, aliado recusa por parte da comunidade financeira internacional de continuar
sustentando o preo do caf, resultou, para o Brasil, em uma brusca reduo de sua principal
fonte de divisas. Em segundo lugar, os anos 30 caracterizaram-se por um novo ordenamento
internacional, no qual a Alemanha ressurgiu com status de grande potncia e procurou
consolidar seu sistema de poder no final da dcada. As duas mudanas, somadas ao declnio
do poder britnico e ao interesse norte-americano sobre a Amrica Latina, fornecero um
quadro internacional nico, que, associado ao cenrio poltico interno, determinaro a poltica
exterior brasileira no perodo.
O trabalho est dividido em trs partes. Na primeira, examina a poltica
equidistante adotada pelo Brasil de 1934 a 1939. Em seguida, analisa os efeitos da crescente
consolidao do poder alemo na Europa e as alteraes que esse quadro produz no interesse
norte-americano pelo Brasil e na diplomacia do pas. Por ltimo, luz dos pontos de vista de
vrios autores sobre o perodo, procura avaliar brevemente o alcance das interpretaes
histricas que se fazem sobre o perodo, como a diplomacia pendular e a poltica de longo
prazo dos EUA em relao ao Brasil, com a finalidade de sugerir que a complexidade da
poltica externa de Vargas foge classificao rgida.
A crise econmica e a diplomacia equidistante 1934/1939
O ano de 1929 marca o incio da Grande Crise que se abateu sobre as economias
capitalistas da poca. A forte retrao da demanda mundial que se seguiu afetou
profundamente a economia brasileira, cuja principal fonte de renda advinha da colocao de
produtos de sobremesa (caf, acar, cacau, etc.) no mercado internacional. O caf
representava 70% das exportaes brasileiras1, e seu preo no mercado internacional estava
sujeito a uma poltica de sustentao implantada mediante o endividamento externo na Praa
de Londres. Essa poltica no pde ser mantida aps 1928, quando o boom acionrio de Wall
Street interferiu com a disponibilidade de capitais para esse fim2.
A impossibilidade de manuteno dos preos do caf em um patamar
artificialmente elevado, associada retrao da demanda, teve como consequncia uma
violenta queda no influxo das divisas3. O equilbrio do balano de pagamentos mantido,
1

YOUNG, J. The Brazilian Revolution of 1930 and the Aftermath, Rutgers University Press, New Jersey, 1967, p. 70.

MARCELO ABREU, palestra no Instituto Rio Branco, em 20/05/1983.

Segundo Carone (CARONE, E. A Repblica Nova (1930-1937). Difel, So Paulo, 1976, p. 62) o Brasil perde cerca
de 70% das divisas provenientes da venda do caf entre 1924 e 1936. O preo do produto de 23 por libra-peso em
1927/28 para 8,7 em 1930/31 (Young, op. cit., p. 70).
3

11

num primeiro momento, pela venda de ouro e pela utilizao das reservas da Caixa de
Estabilizao. Em 1930, a desvalorizao do mil-ris inevitvel, bem como a protelao dos
pagamentos das contas comerciais e financeiras por 3 anos, a que se segue a supresso do
mercado livre de cmbio de 19314. Um dos resultados dessas mudanas estruturais no sistema
econmico internacional ser o fato de que o equilbrio das contas externas permanecer
precrio ao longo dos anos 30.
Em face de um mercado internacional em retrao para seus produtos e premido
por grave crise de divisas, o governo brasileiro inicia relaes de troca com a Alemanha em
bases estritamente bilaterais, como fazia o Reich com outros parceiros: o comrcio dos
marcos de compensao, mecanismo que permitia o intercmbio comercial sem fazer uso
das reservas cambiais conversveis ou do ouro de ambos os parceiros, apenas mantendo a
reciprocidade entre os valores das mercadorias trocadas.
A prtica do comrcio compensado, iniciada em 1934 por um acordo informal
negociado por Marcos de Souza Dantas e Sebastio Sampaio com uma delegao comercial
alem no Rio de Janeiro5, abre para o Brasil novas e importantes perspectivas comerciais para
a exportao de matrias-primas e gneros tropicais6, bem como recobra em parte o poder
aquisitivo do Brasil, que passa a poder importar produtos industrializados alemes sem fazer
uso de suas escassas reservas cambiais.
Por outro lado, os Estados Unidos mantinham grande interesse em seus vnculos
comerciais com o Brasil, e a primeira grande tarefa de Oswaldo Aranha como Embaixador em
Washington foi a negociao de um Acordo Comercial com os EUA, concludo em fevereiro
de 1935. Era um acordo de livre-comrcio, nos moldes do liberalismo econmico pregado
pelos EUA, e consequentemente comportava o princpio da nao mais favorecida. Esse
princpio, contudo, no seria respeitado pelo Brasil, e o comrcio bilateral compensado com
a Alemanha foi mantido ao longo dos anos 30.
Os EUA sempre se opuseram ao ajuste comercial germano-brasileiro. Alm de
no concordarem em princpio com a prtica de comrcio protegido, os EUA alegavam que os
manufaturados alemes concorreriam deslealmente com os americanos, pois eram subsidiados
pelo governo alemo7. A Alemanha, por sua vez, via o comrcio compensado principalmente
como uma maneira vantajosa de assegurar matrias-primas importantes (como se sabe, a
Alemanha no tinha colnias), e tambm como um instrumento para ampliar sua influncia
poltica sobre o Brasil8.
No plano interno, as opinies encontravam-se igualmente polarizadas no que diz
respeito ao favorecimento do comrcio compensado ou do livre-comrcio, assim como era
notvel a ciso entre faces pr-americanas e germanfilas em diferentes setores da vida
4

PRADO JR., C. Histria Econmica do Brasil, Ed. Brasiliense, So Paulo, 24a edio, 1980, p. 292.

HILTON, S. Brazil and the Great Powers, 1930-1939 The Politics of Trade Rivalry. University of Texas Press, Austin,
1975, p. 44. Marcos de Souza Dantas era Diretor de Cmbio do Banco do Brasil e Sebastio Sampaio Chefe da Seo
Comercial e Econmica do Itamaraty e Diretor-Executivo do Conselho Federal de Comrcio Exterior.
5

Exemplo marcante da importncia do comrcio compensado o crescimento da produo e exportao de algodo,


que de uma mdia anual de 18.000t entre 1924 e 1933, passa para 126.000t em 1934, e atingir 323.000t em 1939.
Caio Prado Jr. op. cit., p. 276.
6

MOURA, G. Autonomia na Dependncia. Ed. Nova Fronteira, Rio de Janeiro, 1980, pp. 93-94.

interessante observar, nesse contexto, que o Embaixador da Alemanha no Brasil, Karl Ritter, havia sido
anteriormente Chefe do Departamento de Poltica Econmica do Auswrtiges Amt. Hilton, op. cit., p. 40.
8

12

nacional. As manobras polticas que antecederam a ratificao do Acordo de 1935, em


setembro daquele ano, foram ilustrativas da disparidade de interesse: por um lado, o Acordo
Comercial com os EUA era, de maneira geral, apoiado pela tradicional oligarquia
agroexportadora, que nele via um meio de assegurar o mercado norte-americano para seus
produtos, pois muitas tarifas haviam sido rebaixadas, ou mesmo eliminadas. Por outro lado,
opunham-se ao Acordo os representantes da indstria nascente brasileira na Cmara (Roberto
Simonsen e Euvaldo Lodi), pois suas clusulas reduziam tambm as tarifas que incidiam
sobre os produtos manufaturados norte-americanos, que concorreriam diretamente com
similares nacionais. Mais uma vez, o Executivo conseguiu uma soluo equidistante, no
deixando a balana pender para qualquer dos lados sobre os quais o governo se apoiava.
A existncia de duas esferas de poder rivais no plano externo e da polarizao das
faces polticas no plano interno em pr-EUA e pr-Alemanha permitiram ao Brasil, de
1934 at 1937, auferir benefcios de seu relacionamento comercial tanto com os EUA quanto
com a Alemanha, adotando uma poltica que Gerson Moura denominava equidistncia
pragmtica, e que levou a uma aproximao a ambos os sistemas de poder9. Para o Brasil, a
manuteno de vnculos comerciais com os EUA e com a Alemanha simultaneamente trouxe
duas vantagens imediatas e palpveis: em primeiro lugar, levou a um incremento no volume
geral de comrcio exterior, e consequentemente na renda global gerada por esse meio; em
segundo lugar, a diversificao do comrcio exterior aumentou a autonomia brasileira, ainda
que as relaes com ambas as potncias devam ser caracterizadas como assimtricas10.
O alinhamento com os EUA 1939/1942
Para os credores externos do Brasil, o advento do Estado Novo em 1937 trouxe
uma notcia desagradvel: a suspenso do pagamento de dvidas comerciais, dos juros da
dvida externa, alm da decretao do controle cambial. Tais medidas foram justificadas pela
precariedade da situao do balano de pagamentos e da necessidade de se reequiparem as
Foras Armadas11. Em decorrncia disso, uma parcela crescente dos marcos de compensao
ser utilizada para a compra de armamentos na Alemanha, tanto pela falta de dlares ou libras
nos cofres pblicos quanto pela deteriorao da situao poltica internacional e os riscos cada
vez maiores de um conflito na Europa (Espanha em 1936, e sucessivas crises ao longo de
1938).
Para os EUA, contudo, o ano de 1938 deixou claras as intenes alems na
Europa; a expanso do Reich segundo a tese do Lebensraum significava na verdade a
organizao e consolidao do sistema de poder alemo. Consequentemente, a partir de 1939,
j convencido da iminncia do conflito na Europa12, Roosevelt se empenharia na consolidao
do sistema hegemnico de poder americano.
9

Gerson Moura, op. cit., p. 99.

O conceito de assimetria nas relaes internacionais remete, obviamente, s teorias da dependncia. O que se
pretende demonstrar aqui que, num contexto estrutural de dependncia, o pas viveu uma conjuntura em que a
diversificao de suas relaes de intercmbio com os pases chamados centrais permitiu-lhe alguma margem de
manobra e ganhos reais.
10

possvel que Vargas tenha contado com o apoio das Foras Armadas para dar o golpe de 1937 em troca do
compromisso de reequip-las.
11

Telegrama de Oswaldo Aranha a Getlio Vargas, 12/02/39, in SILVA, HLIO 1939: Vspera de Guerra. Ed.
Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro, 1972, p. 134.
12

13

nesse contexto que deve ser compreendido o convite de Roosevelt a Aranha,


conhecido por suas inclinaes pr-americanas, para que este visitasse Washington a fim de
tratar de questes nas quais nossos dois governos esto igualmente interessados13. De fato, a
partir desse momento, comeou a se delinear com mais clareza a inteno norte-americana de
aumentar sua influncia sobre o Brasil. Essa articulao americana se deu em trs planos:
econmico, estratgico-ideolgico e diplomtico.
Apesar de no ser exclusivamente econmica, a Misso Aranha obteve crditos
adicionais, fornecidos pelo Eximbank, que possibilitaram a volta ao livre-cambismo e uma
atitude mais flexvel quanto ao pagamento da dvida, que se encontrava suspenso desde 1937.
importante ressaltar que esses acordos, assinados em maro de 1939, somente se tornam
possveis pelo empenho americano em fornecer crditos para o Brasil.
A articulao por parte dos EUA se completa, no plano militar, pela visita de
Ges Monteiro, a convite de George Marshall, em junho e julho de 1939. Durante a estada de
Ges Monteiro nos EUA, Marshall prope a venda de equipamento blico em troca de
matrias-primas estratgicas, e o prprio Presidente Roosevelt manifesta sua convico de
que o Nordeste brasileiro ter importncia primordial para a defesa do Continente em caso de
guerra, uma vez que, segundo ele, os alemes pretendiam instalar, com a conivncia da
Espanha, bases navais e areas nas Ilhas Canrias e at em Cabo Verde14.
Com efeito, o alinhamento militar com os EUA comea a ganhar contornos mais
claros ao longo de 1939. Em 8 de agosto, em carta a Marshall, Ges Monteiro escreve: se o
Brasil for envolvido em conflito armado, ou se apresentar a iminncia desse conflito, a sua
posio geogrfica e a sua situao no concerto dos pases sul-americanos exigem
preventivamente a concentrao de suas foras principais no setor sul do pas, condio que
fiquem garantidas as comunicaes martimas e a integralidade do Nordeste, e para esse fim
as Foras Areas e Navais dos Estados Unidos podero utilizar-se das bases construdas pelo
Brasil nos pontos mais convenientes, particularmente em Natal e Fernando de Noronha15.
Contudo, o Brasil havia firmado, em 1938, um contrato com a fbrica alem
Krupp para o fornecimento de equipamentos militares, e de fato recebeu numerosas remessas
de armas ao longo de 1939 e 1940, at o advento do apresamento, pela marinha inglesa, em
Gibraltar, do Navio Siqueira Campos, carregado de armas alems com destino ao Brasil.
O bloqueio ingls efetivou o fim do comrcio compensado com a Alemanha,
como ficou ilustrado pela dificuldade encontrada pelas autoridades brasileiras para obter a
liberao do Siqueira Campos. O navio, apresado em outubro de 1940, foi finalmente solto
em dezembro do mesmo ano, aps gestes diplomticas dos EUA junto Gr-Bretanha e o
compromisso de cessar o comrcio com a Alemanha assumido por Oswaldo Aranha16. Diante
da incapacidade inglesa de recuperar seu antigo papel de supridora de produtos

13

Telegrama de Franklin Roosevelt a Getlio Vargas, em 09/01/39, citado em Hlio Silva, op. cit., p. 131.

14

Carta de Ges Monteiro a Getlio Vargas, 07/07/39, in: Hlio Silva, op. cit., p. 153.

15

Carta de Ges Monteiro a George Marshall, 08/08/39, in: Hlio Silva, op. cit., p. 157.

William Burdett, Encarregado de Negcios da embaixada americana, em telegrama a Sumner Welles datado de
07/12/1940, informa o governo brasileiro estaria disposto a aceitar o primeiro item das exigncias inglesas para a
libertao do navio, ou seja, cessar o comrcio com a Alemanha. Hlio Silva, op. cit., p. 309. Quanto participao
norte-americana no caso, Oswaldo Aranha expressa dvida e gratido ao Governo dos EUA. Hlio Silva, op. cit., p.
316.
16

14

manufaturados para o Brasil, os EUA se viram em posio privilegiada para dar continuidade
a sua ofensiva poltica, econmica e militar sobre o Brasil.
Possveis interpretaes da poltica externa brasileira no perodo
Em setembro de 1939, quando da ecloso da guerra na Europa, os EUA j haviam
posto em prtica dois instrumentos para consolidar sua hegemonia sobre o Brasil: a Misso
Aranha havia renegociado a dvida em termos satisfatrios para ambas as partes, e Ges
Monteiro estava engajado em negociaes com vistas a um reaparelhamento das Foras
Armadas brasileiras pelos EUA. Mas o conflito europeu daria aos EUA a oportunidade de
consolidar o trabalho poltico que vinham desenvolvendo desde 1933, quando havia sido
inaugurada, no mbito das relaes EUA-Amrica Latina, a Poltica de Boa Vizinhana do
Presidente Roosevelt.
A Poltica de Boa Vizinhana pode ser vista como um instrumento de obteno
e consolidao da influncia dos EUA sobre a Amrica Latina. A Boa Vizinhana representa,
na verdade, a vertente diplomtica da ideologia liberal norte-americana, adotada tambm no
mbito das relaes econmicas internacionais com a defesa do livre-comrcio. A Boa
Vizinhana procura enfatizar a igualdade soberana entre as naes das Amricas, repudiando
a interveno e valorizando as origens e os ideais comuns que dariam margem cooperao e
solidariedade hemisfricas. Assim, os ideais da Boa Vizinhana se multilateralizaram no
Pan-americanismo, que passou a ter alta prioridade na poltica externa do Governo
Roosevelt17. Com efeito, j em 1936, na Conferncia Pan-Americana de Buenos Aires, os
EUA conseguiram a aprovao de resoluo instituindo o princpio de consulta entre as
repblicas americanas em caso de ameaa extracontinental paz. Naquele momento,
Roosevelt j manifestava sua convico de que a unidade hemisfrica teria de ser mantida em
face do perigo de uma guerra mundial18. Mais impermevel a esse esforo norte-americano
era a Argentina, cuja economia era mais vinculada Europa (principalmente Inglaterra), e
cujo nacionalismo fervoroso dava boa margem de receptividade ideologia nazifascista em
certos meios.
O perodo de 1934 a 1939 marcado por maior autonomia, margem de manobra e
poder de barganha da parte do Brasil. Isto ocorre basicamente em razo da rivalidade entre os
sistemas de poder alemo e norte-americano na conquista do mercado brasileiro. Essa
rivalidade permite a equidistncia pragmtica por parte do Brasil, que obtm benefcios ao
manter, na medida do possvel, relaes comerciais com ambos.
A partir da iminncia do conflito na Europa, os EUA agiro motivados pelo
interesse de consolidar sua hegemonia sobre o Brasil, e essa postura abrir para o pas um
novo caminho para obter benefcios. Teria havido, entre Brasil e EUA, um contrato, pelo
qual o Brasil recebeu pagamentos (siderurgia, planos facilitados para o pagamento da dvida,
promessas de reequipamento das Foras Armadas, gestes americanas no caso Siqueira
Campos) pela sua colaborao (fornecimento de bases e matrias-primas estratgicas, apoio
aos EUA nas conferncias pan-americanas). Mas, nesse contexto, surge uma importante

A ideia de multilateralizao aplicada Doutrina Monroe em FERGUSON, Y. The Ideological Dimension


in: United States policies Toward Latin-America, 1945-76, p. 204, em Textos Recolhidos de Relaes Internacionais do Instituto Rio
Branco.
17

18

WELLES, S. The Time for Decision. Harper & Brothers, New York and London, 1944, p. 204.

15

questo: por que os EUA negociaram, com o Brasil, nossa adeso ao seu sistema de poder? 19
A resposta pode ser encontrada na prpria ideologia dos EUA, manifestada na Boa
Vizinhana, que discutimos acima. Seria impossvel aos EUA, porta-vozes desde 1933 da
igualdade soberana entre os Estados e da no interveno em assuntos internos, consolidarem
sua hegemonia sobre as Amricas da mesma forma que os alemes o estavam fazendo na
Europa: pela coero, anexao ou invaso pura e simples20. A hegemonia dos EUA se
consolida, sem dvida, de maneira mais sutil: pela via da negociao e da cooperao, mesmo
que essa negociao se d entre naes com enormes diferenciais de poder, como era o caso,
evidentemente, entre EUA e Brasil.
precisamente a existncia desse diferencial de poder que suscita uma segunda
questo: qual foi o grau de autonomia do Brasil nessa barganha, ou seja, at que ponto esteve
o Brasil livre para negociar com os EUA os termos de sua adeso ao sistema de poder
norte-americano?
possvel argumentar, como faz Hilton, que as vantagens obtidas pelo Brasil ao
longo desse perodo seriam decorrentes quase exclusivamente do oportunismo de Vargas e
de sua poltica pendular, que consistiria em play the great powers off against each other,
utilizing pressure or alleged pressure from one as a lever to pry concessions from the other21.
A aplicao da ideia de uma poltica pendular adotada pelo Brasil no perodo de 1934 a
1939, quando o pas manteve relaes comerciais de diferente natureza e alcance com EUA e
Alemanha, no parece adequada, tendo em vista que o Brasil no oscilava entre os dois pases,
como sugere o termo pendular, mas sim procurava auferir o mximo de benefcios
resultantes de um relacionamento comercial com ambos. Essa poltica equidistante se mantm
at 1939, quando os EUA demonstram os primeiros sinais de que comeam ativamente a
consolidar seu sistema de poder na Amrica Latina e os problemas na Europa comeam a
inviabilizar a opo alem. Desse momento at o rompimento de relaes diplomticas com o
Eixo, possvel que o Brasil tenha tido a oportunidade de adotar uma poltica pendular,
notadamente no caso da siderurgia. Nesse caso, aceitvel a tese de que o governo norteamericano tenha se empenhado mais na obteno de crditos do Eximbank e no acordo de que
resultou a instalao de Volta Redonda em virtude dos entendimentos paralelos que o
Governo de Vargas vinha mantendo com alemes e suecos. O famoso discurso de Vargas a
bordo do Minas Gerais em 11 de junho de 1940 poderia tambm ser compreendido como uma
manifestao dessa poltica pendular, ao lembrar aos EUA o fato de que as negociaes
tanto para a obteno de uma siderrgica quanto para o suprimento de armas no estavam se
desenrolando de maneira satisfatria, e que a Alemanha ainda poderia constituir uma opo
rival, tanto mais se considerando que, em 1940, as indicaes ainda eram de que a Alemanha
talvez viesse a se consolidar como principal potncia na Europa. Essa mensagem bem
captada pelo Governo de Roosevelt, e, j em setembro, o Embaixador Carlos Martins assina
os acordos de financiamento da siderrgica22.
Esta questo debatida em profundidade na tese de Gelson Fonseca Jnior (FONSECA Jr. G. Diplomacia e
Academia, Tese Apresentada ao Curso de Altos Estudos do Ministrio das Relaes Exteriores, 1981, p. 83).
19

A Alemanha, sem dvida, interferia de maneira muito mais contundente nos assuntos internos do Brasil, e a
embaixada alem apoiava movimentos germnicos simpticos ao nazismo no Sul do Brasil, o que acabou levando o
embaixador Karl Ritter a ser declarado persona non grata pelo governo brasileiro, em 1938. In: O III Reich e o Brasil. A
correspondncia de Berlim e suas embaixadas no Rio de Janeiro e outras capitais do continente. Ed. Laudes, Rio de Janeiro, 1968,
Vol. I, p. 119.
20

21

Hilton, S., op. cit., p. 225.

22

Hlio Silva, op. cit., p. 78.

16

Tambm possvel ver o sistema de poder norte-americano como predisposto a


fazer certas concesses ao Brasil para implantar seu sistema hegemnico. Assim, at 1939, a
concesso dos EUA seria tolerar o comrcio compensado com a Alemanha e manter uma
atitude passiva quanto aos atrasos e renegociaes da dvida externa brasileira. Aps 1939, o
maior ganho do Brasil Volta Redonda, e posteriormente ser o reequipamento e treinamento
das Foras Armadas pelos EUA. Considerando-se que os EUA estariam dispostos a fazer
determinadas concesses, um dos grandes mritos de Vargas seria, ento, o fato de ter
pronunciado o discurso a bordo do Minas Gerais na ocasio certa e consequentemente
pressionado os EUA no momento adequado, ou seja, quando os EUA pediam colaborao
hemisfrica no plano estratgico23.
Voltando questo do grau de autonomia do Brasil no processo de negociao,
cabe ressaltar o fato de que o diferencial de poder entre Brasil e EUA est implcito na ideia
de que os EUA fazem concesses ao Brasil. O ponto de vista de que o papel desempenhado
pela parte brasileira na barganha muito pequeno, ou mesmo desprezvel, e que as conquistas
brasileiras dos anos 30 at o incio dos anos 40 seriam quase exclusivamente uma funo das
concesses feitas pelos EUA, em virtude de seu plano estratgico de longo prazo, defendido
por Marcelo Abreu24. Essa viso valoriza a ideia de que a posio argentina no sistema
americano constitua a principal preocupao norte-americana, em decorrncia de sua
capacidade de resistir a presses econmicas dos EUA (seu comrcio era principalmente com
a Europa) e de sua simpatia para com as potncias do Eixo. Ademais, a Argentina parecia, ao
longo dos anos 30, buscar maior influncia sobre naes menores, suas vizinhas, como
Paraguai e Bolvia aps a Guerra do Chaco, e em vrias oportunidades mostrou-se hostil tanto
ao Brasil quanto aos EUA25. Assim, compreende-se a tese de Marcelo Abreu, para quem o
interesse dos EUA pelo Brasil crescia pela inteno de usar nosso pas como um contrapeso
s pretenses argentinas na Amrica do Sul. Os objetivos de longo prazo dos EUA
justificariam ento as concesses feitas ao Brasil ao longo dos anos 30, e o talento negociador
dos dirigentes brasileiros no teria tido papel determinante na obteno de tais concesses.

Concluso
A ideia de que os EUA agiam com objetivos de longo prazo desde 1933; de que a
partir de 1939 embarcam numa poltica de consolidao do seu sistema de poder; e de que, ao
longo desse perodo, encontram-se dispostos a fazer concesses para garantir esses objetivos
fornece sem dvida uma explicao mais slida para a compreenso do comportamento
internacional brasileiro nos anos 30 do que a viso que pinta os EUA mais como vtimas do
oportunismo brasileiro do que como potncia em vias de consolidao do seu sistema
hegemnico.

23

Gerson Moura, op. cit., p. 154.

Ponto de vista manifestado em palestra ao Instituto Rio Branco, em 20/05/1983. As ideias centrais da tese de
Marcelo Abreu so discutidas por Gelson Fonseca Jnior, op. cit., pp. 61-63.
24

Em 1937, a Argentina impede o arrendamento de seis velhos contratorpedeiros dos EUA para o Brasil. Em 1938,
Ges Monteiro, em visita a Buenos Aires, impressiona-se com a hostilidade dos militares argentinos. Para Vargas,
um objetivo prioritrio da Argentina era estender seu controle econmico sobre a Bacia do Prata. Alm disso, nas
reunies pan-americanas, a Argentina era frequentemente o nico pas a se opor s resolues propostas pelos EUA
(em HILTON, S. Brasil-Argentina, in: Leituras de Poltica Internacional. Editora Universidade de Braslia, 1982, p. 106).
25

17

difcil, portanto, ao fazer referncia ao perodo compreendido entre 1934 e 1942,


falar exclusivamente em poltica externa pendular. O que vemos, antes de tudo, a
existncia de relaes comerciais equidistantes com ambas as esferas de poder, no perodo
de 1934 a 1938, at o momento em que a Alemanha comea a romper o equilbrio de poder na
Europa. A resposta americana no plano global e no plano regional j se fazia sentir no
incio de 1939, com iniciativas no plano econmico e militar, e tomou corpo aps o incio das
hostilidades na Europa, em setembro de 1939.
Assim, no a equidistncia brasileira de 1934-1939 que extrai benefcios e
concesses por parte de um dos sistemas de poder, a menos que se considere o prprio
comrcio compensado como uma concesso por parte dos EUA. Nesse perodo, o Brasil
no oscila entre um e outro, limita-se a manter o intercmbio com ambos. A docilidade
americana mais bem interpretada como o seguimento de uma poltica de longo prazo, o que
evidenciado, no plano diplomtico-ideolgico, pela nfase no Pan-americanismo.
O Brasil comeou de fato a extrair benefcios de seu relacionamento com os EUA
a partir do momento em que a hegemonia norte-americana sobre o hemisfrio precisou ser
consolidada. Naquele momento, mesmo se for considerado que havia uma predisposio
norte-americana de fazer concesses e que essas concesses pouco afetavam os interesses dos
EUA, preciso dar crdito diplomacia de Vargas por ter, no momento oportuno, deixado
claro que a insero definitiva do Brasil no sistema de poder norte-americano se faria a um
preo. Mais que isso, mesmo admitindo a poltica de longo prazo por parte dos EUA e a
inteno de fazer concesses, a diplomacia de Vargas no perodo tem de ser vista pelo seu
mrito de ter transformado essa inteno americana em benefcios tangveis para o pas, como
o reaparelhamento militar, o equacionamento da dvida e a concesso de crditos que levaram
instalao da Companhia Siderrgica Nacional.

18

A POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA NUMA ERA DE
CONFLITO PELA HEGEMONIA
MUNDIAL
(1935-1942)
Antnio de Moraes Mespl
Tout lart de la politique est de se servir des conjonctures
(Lus XIV)

As Foras Profundas
Durante a Grande Depresso, foram o bilateralismo e a autarquia dos blocos
comerciais e monetrios as tendncias novas e de crescente importncia no intercmbio entre
as naes. Mtodos antes desprezados, permutas e acordos de compensao respondiam, em
1937, por 12% do comrcio mundial. O volume das trocas internacionais declinara
vertiginosamente, caindo mesmo a do total de 1929. Os Estados Unidos comprimiam seu
coeficiente de importaes: 5% em 1929, 3,2% em 1939. A Gr-Bretanha, aps oito dcadas
de livre-cambismo, implantara o sistema de preferncias imperiais; as exportaes para o
Imprio subiram a 49% em 1936, e as importaes a 42% (41% e 31%, respectivamente, em
1924). Privada de suas colnias, de seus investimentos ultramarinos, exaurida pelo pagamento
das obrigaes de Versalhes, autossuficiente em apenas 4 das 25 matrias-primas essenciais1,
a Alemanha nazista preparava-se para a guerra. Enquanto o problema das matrias-primas
coloniais no for resolvido pontificava H. Schacht, em 1937 no haver paz na Europa2.
A poltica comercial do Reich teve dois grandes objetivos: I ampliar o
intercmbio com os pases agrcolas; II substituir o comrcio com pases relativamente ricos
pelo comrcio com pases relativamente pobres. Ele tinha um alvo geogrfico permanente o
Centro e o Sudeste da Europa, outro temporrio a Amrica Latina , vez que, em caso
de guerra, a Kriegsmarine no esperava controlar as rotas martimas3. Dominados por classes
agrrias, no raro a compartilharem o poder poltico com as burocracias militares, os pases
A fonte um estudo da Cmara dos Lordes House of Lords. Official Report, vol. 100, col. 234. Em 1936, o Imprio
Britnico era totalmente autossuficiente em dezoito das vinte e cinco matrias-primas listadas, e parcialmente noutras
duas. A Alemanha, ao revs, tinha de importar dezenove, contando com reservas aqum de suas necessidades de
um par apenas. Juntos, os Estados Unidos e o Imprio Britnico possuam dois teros das jazidas de minerais do
planeta, e controlavam trs quartos das reservas. Unicamente a URSS se lhes comparava em recursos minerais. Vide
Hurstfield, J. The Control of British Raw Material Suplies, 1919-1939, in: The Economic History Review, vol. XIV
(1944), pp. 26-27.
1

Schacht, Hjalmar Germanys Colonial Demands, in: Foreign Affairs, vol. XV, no 2 (1937), pp. 228-229.

Hirschman, Albert O. La Potencia Nacional y la Estructura del Comercio Exterior. Madri: Aguilar, 1950. pp. 40-47.

19

balcnicos, danubianos e latino-americanos ofereciam Alemanha a possibilidade de


combinar ganhos econmicos e polticos. Garantindo-lhes um mercado estvel para os
excedentes agrcolas, fomentando a exportao de produtos como o algodo para os quais
era parca a demanda internacional, o Reich, sobre assegurar o suprimento de matrias-primas
vitais, ligava seus prprios interesses aos dos grupos sociais predominantes naqueles pases.
O estmulo dado pela Alemanha ao cultivo do algodo no Brasil, Turquia e Grcia mostra
Hirschman se ope ao princpio de custo. As exportaes para o Reich, pagas em
askimarks4, tinham uma contrapartida inevitvel: a aquisio de produtos alemes.
Praticamente o nico pas a vender material blico a crdito, numa era de rearmamento
mundial, a Alemanha rapidamente ampliava sua influncia junto aos militares balcnicos e
latino-americanos. The German Government was anxious to discard certain types of war
material because better models had been invented in the meantime comentava o Economist,
em novembro de 1938. The Governments of certain Balkan and Latin American States were
only too pleased to buy () discarded airplanes, tanks and anti-aircraft guns. These purchases
enabled Germany to obtain new material and at the same time to acquire some political
influence in the purchasing country5.
Temendo pela sorte do Imprio e incerto do apoio militar dos Domnios,
Chamberlain arrastava a Frana a uma poltica de contemporizao na Europa Central.
Roosevelt, na Amrica Latina, procurava barrar o avano do Eixo com a Poltica de Boa
Vizinhana. Washington enfrentava outros desafios na regio: o nacionalismo, especialmente
nas naes petrolferas6; a contraofensiva econmica britnica na Argentina, vitoriosa com a
assinatura, em 1933, do Tratado Roca-Runciman7. Constitudas geralmente por mercadorias
com alta elasticidade-renda, as exportaes americanas foram as primeiras a sofrer a reduo
do poder de compra das economias latino-americanas. A partir de 1932, os EUA recuperaram
apenas parcialmente a posio que haviam perdido em 1929.
Alemanha, Japo e Itlia, em contrapartida, aumentaram suas vendas. O comrcio
alemo se diversificara: em 1938, Brasil, Argentina, Chile e Uruguai absorveram o mesmo
quantum em produtos alemes de 1930. Todavia, sua participao relativa declinara: 72,1%
em 1930, 63,4% em 1938. O Reich dobrara o intercmbio com os pases petrolferos

Forma abreviada de Auslander Sonderkontofuer Inland Szahlungen (conta especial para os pagamentos do
comrcio exterior). O askimark, ou marco de compensao, era uma moeda especial, com poder de compra
limitado Alemanha, vlida to-somente para certas operaes comerciais especificadas pelas autoridades do Reich.
Vide Lewis, Cleona Nazi Europe and World Trade. Washington: Brookings Institution, 1941, pp. 142-143.
4

Vide Germanys Trade Offensive in: The Economist, 5-11 de janeiro de 1937, pp. 228-229.

O decreto de Crdenas, em maro de 1938, nacionalizando o petrleo mexicano, foi o episdio marcante do
nacionalismo latino-americano nos Trinta. de lembrar a estatizao do subsolo pela Constituio brasileira de 1934.
6

Em troca de vantagens s exportaes de carnes, os argentinos concederam privilgios fiscais s importaes de


manufaturados ingleses. Vide Abreu, Marcelo Paiva Argentina e Brasil na dcada de 30: o impacto das polticas
econmicas internacionais da Gr-Bretanha e dos EUA in: Revista Brasileira de Economia, vol. XXXVIII, no 4, pp.
320-323. Antes da Grande Depresso, a Argentina exportava quase metade do total sul-americano,
correspondendo o valor global de suas vendas ao exterior, em 1928, a mais do dobro das do Brasil. Vide Normano, J.
F. The Struggle for South America. Londres: George Allen and Unwin Ltd., 1931, p. 29; p. 31. Possua mais
automveis per capita que a Sucia ou a Inglaterra. Vide Macrae, Norman Elephants cant be pink, in: The
Economist, 4-10 de agosto de 1979, p. 10. A bem-sucedida oposio do Farm Bloc (vinte Estados do Oeste), no
Senado americano, ratificao da Conveno Sanitria de 1935 baldou os planos rooseveltianos de ampliar a
presena de Washington na Argentina. Vide Weil, Felix J. Argentine Riddle. Nova York: the John Day Company,
1944, pp. 11-15; pp. 199-209.
7

20

Mxico, Venezuela, Colmbia, Peru , com o Brasil o triplicara, mas os negcios com o Prata
haviam diminudo enormemente.
As duas reas de maior avano alemo Amrica Latina e Europa Central e
Sudeste eram tambm as de maior recuo britnico, nos anos 30.
A insolvncia latino-americana enfraquecia ainda mais a posio do Reino Unido.
A Argentina era o grande baluarte ingls. O golpe de 1930 restaurara a hegemonia dos
estrangeiros de Buenos Aires, tradicionais aliados da Inglaterra, os quais permaneceriam no
poder at a ascenso do peronismo, em 1945.
Vivia a Amrica Latina poca de profundas mudanas. Comeava a era do
desenvolvimento voltado para dentro, ao mesmo tempo em que o petrleo tomava o lugar
do carvo, e que os veculos automotores e as rodovias, os avies e as linhas areas
comeavam a eclipsar os trens e as ferrovias nos sistemas de transporte.
Mveis e motivos do nacionalismo brasileiro
Duas crises se conjugaram na Revoluo de 30. A primeira, poltica, resultava do
crescimento urbano e da incorporao de novos atores ao sistema poltico. A segunda,
econmica, determinou-a o incio da Grande Depresso e seu impacto imediato sobre a
economia brasileira. Uma terceira crise aprofundar-se-ia no correr da dcada: a crise
ideolgica. Havendo desfraldado a bandeira do federalismo e da democracia representativa,
Vargas e seus correligionrios, instalados no poder pela Revoluo, logo se afastariam do
programa da Aliana Liberal. A derrota de So Paulo, em 1932, impediu o restabelecimento
da hegemonia poltica da burguesia cafeeira paulista e assegurou a preeminncia do Governo
Federal. A tentativa de putsch comunista, em 1935, amedrontou os meios conservadores,
permitindo a Vargas preparar a ditadura e a instaurao do Estado Novo, em 1937, aps a
tentativa do golpe integralista.
Fruto da interveno do Estado e da proteo por ele outorgada cafeicultura
paulista, a recuperao da economia brasileira, em meio crise mundial, projetou as virtudes
de um novo tipo de relacionamento entre o poder estatal e as classes sociais. Dissolvida a
trama de relaes que permitiria a ascendncia dos cafeicultores paulistas e das classes
agrrias em geral sobre a Repblica Velha, o Estado iria, pouco a pouco, ampliando sua
autonomia relativa, aparecendo como um deus ex-machina aos olhos da sociedade. A
Constituio de 1937 impregnou o Estado brasileiro da ideologia corporativista em voga na
poca, mas o corporativismo era mais formal que real. O fato que Vargas aparea como que
situado acima das classes, faces e partidos (...) lembra imediatamente o modelo do
bonapartismo aponta Luciano Martins8. Todo o problema consiste em saber quais so as
foras em equilbrio conclui.
Para a compreenso das decises da poltica externa, duas foras sociais merecem
ser estudadas com ateno, alm da diplomacia de carreira: os militares e os tcnicos altos
funcionrios, como Valentim Bouas ou Marcos de Souza Dantas, que integravam os
conselhos encarregados das macro-decises econmicas. Vargas tinha um grande desdm
pelos diplomatas, os quais dizia ele ignoram os interesses mais elementares do pas. Ele
desejava substituir esses burocratas passeadores por gente capaz e eficiente revela S.
In: Martins, Luciano, Politique et Dveloppement Economique: Structures de Pouvoir et Systme de Dcisions au Brsil (19301964), Vol. I. Paris: Universit de Paris, V, 1973, p. 125.
8

21

Hilton9. O Itamaraty renovava-se com as reformas administrativas, procurando conservar o


prestgio adquirido pelo Baro do Rio Branco.
Diplomatas, militares, tcnicos, polticos identificavam-se com Vargas no
perceberem todos um grande objetivo nacional: resgatar a hipoteca que a superioridade
econmica e militar da Argentina representava para o Brasil. Num mundo dilacerado pelos
nacionalismos, pelo armamentismo, a Guerra do Chaco parecia reviver, na Amrica do Sul, a
ameaa de guerra generalizada que pairava sobre a Europa. O velho temor dos projetos
rosistas de reconstituio do Vice-Reinado do Prata reaparecia nos crculos dirigentes
brasileiros, alarmados pela magnitude do apoio argentino ao Paraguai, em seu conflito com a
Bolvia. Ao Brasil cumpria tirar proveito de sua enorme vantagem em recursos naturais para
expandir seu potencial econmico, para reverter posio de supremacia dos tempos de
esplendor solar do Imprio. Pelos meados dos trinta, j predominava entre as elites
brasileiras um novo discurso econmico: a apologia da industrializao do at ento pas
essencialmente agrcola.
No bastava todo o processo da indstria txtil, da substituio de importaes de
bens de consumo no durveis. Havia que fabricar o ao, fundar as indstrias de base, que
habilitariam o Brasil a engrandecer seu poderio militar, a reaparelhar seu sistema de
transportes, a tornar, afinal, realidade suas imensas potencialidades econmicas. O Estado,
que salvara a lavoura da runa com a compra e destruio dos estoques invendveis de caf,
devia ser o grande agente desse processo de reconstruo nacional.
Feita em nome da verdade eleitoral e do equilbrio federativo, prezando, em seu
discurso original, a vocao agrcola do Brasil e o liberalismo econmico, a Revoluo de
30 seria a gnese de um projeto nacional animado por concepes ideolgicas totalmente
diferentes. O bonapartismo do Estado Novo louvaria a economia dirigida e a
industrializao, o autoritarismo e a centralizao, o estadismo e o poder pessoal de Vargas.
Mudanas to profundas no poderiam deixar de ter marcantes reflexos sobre a poltica
externa.
A Poltica Externa Econmica (1935-1940)
No segundo lustro da dcada de 30, foi o Brasil palco de acesa luta diplomtica
entre as grandes potncias.
Declinante, a participao britnica ainda predominava nos investimentos diretos
48% britnicos e 18% canadenses (Light), contra 25% americanos e 9% de variadas
procedncias. A City continuava a ser o maior credor do Brasil 64,5% dos crditos externos,
contra 30,3% norte-americanos, em 1930. O Esquema Aranha, acordado em 1934,
favorecera afinal os emprstimos britnicos, no obstante as concesses obtidas por
Washington. Parecia Londres resignar-se com a decadncia do comrcio com o Brasil,
contrabalanada pelo incremento das vendas Argentina.
Hilton, Stanley O Brasil e as Grandes Potncias (1930-1945). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977, p. 335.
Outro grupo, de extrema importncia, a atuar nos bastidores eram os homens diretamente ligados a Vargas, como o
Adido Comercial em Roma, Lus Sparano. Estes lhe enviavam, permanentemente, informaes ultrassigilosas,
obtidas junto a Governos, polticos, militares e homens de negcio influentes, fonte ltima de seu poder pessoal.
He (Vargas) carried on (...) correspondence with ambassadors and lesser officials in Washington, London, Lisbon,
Montevideo, Buenos Aires, and Santiago, thus avoiding total dependence on his ministries for information. McCann, Jr.,
Frank The Brazilian American Alliance (1937-1945). Princeton: Princeton University Press, 1973, p. 297.
9

22

A crise de 1929 e o apoio prestado a Washington Lus haviam abalado a posio


norte-americana, predominante desde a Grande Guerra. Empenhado, a partir de 1933, na
Poltica de Boa Vizinhana, o Departamento de Estado procurava recompor sua influncia
sobre o Brasil, adotando claramente objetivos de longo prazo. Apesar de a receita auferida
pelas exportaes brasileiras de caf haver declinado de US$ 99 milhes, em 1929, para
US$ 51 milhes, em 1934, o balano do intercmbio bilateral era nitidamente desfavorvel
aos Estados Unidos (em 1933, US$ 82 milhes de importaes contra US$ 30 milhes de
vendas americanas ao Brasil). Tal desequilbrio permite ver os efeitos da Grande Depresso
no comrcio norte-americano com a Amrica Latina. Nos anos 20, exportaes crescentes
haviam sido beneficiadas pelo aumento do poder de compra, na regio. Automveis, peas e
acessrios; mquinas registradoras, de escrever e somar; rdios, etc.: os bens de consumo
durveis americanos viram subitamente sua demanda restringir-se, com o declnio da
capacidade de importar e da renda latino-americanas. Preocupado pela contnua reduo da
proporo das vendas Europa, o principal mercado americano, e pela recuperao dos nveis
de produo industrial, Roosevelt obteve do Congresso, em junho de 1934, nova legislao
sobre o comrcio exterior o Reciprocal Trade Agreements Act , a qual, mediante
concesses tarifrias recprocas, tencionava estimular os fluxos comerciais. Era a vitria do
multilateralismo, que doravante teria nos EEUU seu maior defensor. Poucos meses depois,
a Alemanha lanava o Novo Plano, de Schacht (vide parte 1); tinha incio a guerra
comercial.
Como mostra Wirth, In 1934, Brazil was caught between two nations with
mutually exclusive trade policies, Germany and the US; the two countries began a chiefly
economic, but also ideological and political competition for Paramount influence in Brazil
() sharing between them nearly 55% of Brazils total export trade ()10.
At o incio dos quarenta, quarto grandes temas comandaram as negociaes
econmicas internacionais do Brasil:
I) o Tratado Comercial Brasil-EUA, de 1935;
II) o Ajuste de Compensao Brasil-Alemanha, em 1936;
III) a Moratria da Dvida Pblica Externa, em 1937;
IV) as negociaes para a implantao da siderrgica pesada e o Acordo com os
EUA, em 1940.
Iniciativa americana, o tratado comercial firmado, em fevereiro de 1935, graas s
gestes do Embaixador Aranha, serviria como demonstrao cabal do imenso poder de
presso que os EUA mantinham sobre o Brasil. Conquanto a participao brasileira nas
exportaes mundiais de caf houvesse diminudo de 70% para 50%, as vendas aos EUA
representavam mais de 55% das importaes americanas. Retaliaes contra o caf brasileiro
poderiam ser adotadas, caso o Governo Vargas no anusse s propostas americanas de
reduo das pesadas tarifas que gravaram os produtos americanos no Brasil. Finalmente, em
troca da preservao pelos EUA da iseno tarifria para o caf, o cacau e 4 outros produtos,
e do rebaixamento dos gravames sobre o mangans11 e alguns gneros tropicais, concordava o
10

Wirth John D. The Politics of Brazilian Development (1930-1945). Stanford: Stanford University Press, 1970, p. 17.

Os privilgios fiscais outorgados ao mangans brasileiro favoreciam a U.S. Steel, concessionria das jazidas de
Minas Gerais. Vide Wirth, op. cit., p. 96; pp. 111-112. poca, os Estados Unidos eram dependentes da URSS para o
abastecimento desse minrio. Conforme demonstra Normano, the imports of the United States from South
America are mainly vegetable, mining, raw materials, such as petrol, tin, coffee. Who produces them in South
America? Mainly the affiliated organizations of the same Big Thirty of the United States. () The entire
relationship is circular in structure and movement, and capital investments hold the centre of the circle. Op. cit., pp. 64-66.
11

23

Brasil em assegurar tratamento privilegiado a 34 itens da pauta de exportaes americanas,


entre ele vrios produtos com similar nacional.
A ratificao do tratado pelo Congresso brasileiro foi lenta e penosa, enfrentando
ferrenha oposio dos deputados classistas da indstria, encabeados por Roberto Simonsen e
Euvaldo Lodi. A interveno do prprio Secretrio de Estado Cordell Hull levou Vargas a
usar de toda a sua influncia junto aos parlamentares, que acabaram por referendar o acordo,
sob os protestos do empresariado nacional.
Se a resistncia ao tratado deixava ver a reduo da complementaridade entre as
economias do Brasil e dos EUA, merc da substituio de importaes, a ofensiva comercial
do Reich procuraria explorar exausto a competitividade entre os dois sistemas econmicos
e a complementaridade econmica entre o Brasil e a Alemanha. O algodo fornecido pelos
EUA representava, em 1932, 79% da demanda alem, e o brasileiro apenas 1%; em 1939, o
Reich importava do Brasil 27% de todo o algodo consumido e dos Estados Unidos no mais
de 19,1%.
Para a Alemanha nazista, surgia o Brasil como um parceiro promissor, tanto pela
possibilidade que oferecia de redirecionar as importaes de diversas matrias-primas como
pela presena de numerosa colnia alem, com significativa presena no comrcio e na
indstria12. Havia, ademais, um forte movimento fascista a Ao Integralista , cujas fileiras
incluam grande nmero de militares e de altos funcionrios13. As dificuldades cambiais do
Brasil, a retrao de outros mercados para suas exportaes, a insuficincia do equipamento
de suas foras armadas tornavam-no receptivo ao comrcio compensado e aos pagamentos em
askimarks.
Em junho de 1935, Souza Costa chegou a um gentlemens agreement com
autoridades alems para a adoo informal do sistema de compensao no intercmbio entre
os dois pases. O comrcio bilateral cresceu 50% naquele ano, reforando os argumentos dos
defensores de sua ampliao. A incessante presso americana no conseguiu dobrar a
determinao do Governo Vargas de incrementar as vendas ao Reich. A notvel variedade de
produtos importados pelos alemes, a total disperso dos centros produtores pelo territrio
nacional favoreciam a acumulao de capital por mltiplos segmentos do setor primrioexportador e o surgimento de novos grupos de presso, ampliando a autonomia relativa do
Estado. O bonapartismo de Vargas acabava fortalecido pelos efeitos do comrcio com o Reich
sobre a estrutura produtiva, ao mesmo tempo em que garantia o apoio do Exrcito, cujas
necessidades de material blico podiam finalmente ser atendidas.
Aps um acordo por troca de notas (no publicadas), em junho de 1936, no Rio, o
comrcio de compensao com a Alemanha no cessaria de aumentar, at o incio da guerra.
Em 1938, foi o Brasil o principal consumidor de produtos alemes fora da Europa, o nono no
valor das compras. Nesse mesmo ano, ocupou o sexto lugar entre os fornecedores do Reich. A
principal objeo de Washington ao intercmbio teuto-brasileiro era o uso dos marcos
compensados, especialmente para as compras de algodo, procedimento que acabava por

Estima McCann que, antes da Guerra de 14, os alemes controlavam cerca de 10% da indstria brasileira e 12%
do comrcio. Nos Trinta, 50% dos 220.000 alemes residentes no Brasil dedicavam-se agricultura, respondendo
por aproximadamente 8% de todo o produto agrcola do pas. Acrescentando ao Reichsdeutsche (os nascidos na
Alemanha) o Volksdeutsche (os teuto-brasileiros), havia mais de um milho de pessoas de origem alem, num Brasil de
quarenta milhes de habitantes.
12

13

Entre os ltimos, Marco de Souza Dantas, do Banco do Brasil e do CFCE.

24

favorecer um pas devedor dos EUA, restringindo o mercado para as exportaes americanas
daquele produto para a Alemanha, pagas em moeda conversvel14.
Tradicionalmente, boa parte dos saldos acumulados pelo Brasil no comrcio com
os EUA era remetida Inglaterra, para quitar obrigaes da dvida externa. Com o New
Deal, Roosevelt transformou a recuperao do setor produtivo da economia americana no
objetivo mximo de sua administrao. Making reciprocal trade agreements and assuring
markets for U.S. exports, were the principal objectives in dealing with Latin American
countries. () Peripheral default was secondary in the foreign economic policy of the
Roosevelt administration lembra Fishlow, em artigo recente15. No admira a tnue reao
Americana moratria brasileira, em 1937, a contrastar nitidamente com a atitude do governo
britnico que, em sucessivas representaes, solicitou s autoridades brasileiras a retomada
dos pagamentos. de ver que, desde 1936, a moeda norte-americana havia sido adotada como
base para as cotaes do mil-ris, passando o Brasil a figurar na rea do dlar. A interrupo
dos fluxos de capital estrangeiro, durante a Grande Depresso, enfraqueceu sensivelmente a
posio britnica no Brasil. Na dcada de 30, os investimentos diretos da Gr-Bretanha
decresceram 20% em termos nominais, no obstante continuassem a serem os maiores ativos
estrangeiros, aplicados a setores menos dinmicos.
A assinatura dos acordos com os EUA, em setembro de 1940, para a implantao
da siderurgia ocorreu num momento em que a influncia americana j comeara a firmar-se e
a alem a esvaecer-se. Num telegrama Wilhelmstrasse, em 7 de agosto, o Embaixador
Prfer notava uma mudana na atitude de Vargas com relao Alemanha. O Presidente da
Repblica e o governo contavam evidentemente com uma vitria decisiva mais rpida contra
a Inglaterra. Entrementes, a posio da parte do Ministrio que previa uma guerra de mais
longa durao ganhou fora; o Ministrio da Fazenda est entre eles. Passada uma semana,
completava: ... a necessidade de exportar deixa o pas necessria e exclusivamente sob
influncia econmica americana16.
Parece, portanto, pouco convincente a interpretao que vincula o clebre discurso
de Vargas, a bordo do encouraado Minas Gerais, em 11 de junho, s negociaes com os
EUA sobre a siderurgia. Desde maio, havia uma promessa americana de concesso dos
crditos necessrios implantao da projetada usina, ao passo que o esforo da guerra
tornava remota a alternativa alem. A queda da Frana, trs dias aps o enigmtico
pronunciamento, marcaria o incio de uma nova fase nas relaes entre Washington e o Rio de
Janeiro, durante a qual as consideraes militares e estratgicas assumiriam prioridade sobre
todas as demais.

Apesar de toda sua objeo ao bilateralismo, os Estados Unidos celebraram com a Gr-Bretanha, em junho de
1939, acordo que previa a permuta de 600.000 bolas de algodo americano por quantidade de borracha com valor
equivalente bem mais que todo o algodo vendido Alemanha, em 1938, pelo Brasil (466.000 bolas). Vide
Hurstfield, op.cit., p. 26.
14

Fishlow, Albert Lessons from the past: capital markets during the 19th century and the interwar period in:
International Organization, vol. XXXIX, no 3, vero de 1985.
15

Vide telegramas no 774/1940 e no 826/1940 in: s/a O III Reich e o Brasil, vol. II. Rio de Janeiro: Laudes, 1968, pp.
73-74. O grifo nosso.
16

25

Os dilemas da incerteza (1940-1941)


O armistcio de Rethondes e a consequente instalao do governo colaboracionista
do Marechal Ptain, em Vichy, foram recebidos por Washington com a maior apreenso.
Batida implacavelmente pelos exrcitos alemes, a Frana havia conseguido manter inclume
sua esquadra, cuja entrada em combate, ao lado da Kriegsmarine e da armada italiana, poderia
causar srios danos supremacia naval britnica. Aps o incidente naval de Mers-el-Qbir,
em que os ingleses deixaram sem condies de uso a maior parte da frota francesa. Vichy
rompeu relaes com a Gr-Bretanha, despertando na Wilhelmstrasse o projeto de uma
reverso de alianas e da entrada da Frana na guerra ao lado da Alemanha. Em 29 de julho, o
Conselheiro Murphy, da Embaixada americana, telegrafava ao Departamento de Estado:
Laval, que ocupava a Presidncia do Conselho, lhe havia manifestado, numa entrevista, sua
antipatia com relao Gr-Bretanha e a certeza de que o Reich venceria rapidamente a
guerra17. A adeso do Chade a De Gaulle e Frana Livre no acalmaria os americanos.
Mais importante (...) era a frica Ocidental Francesa e, sobretudo, Dacar, de onde uma
potncia inimiga poderia cortar o intercmbio comercial e os movimentos de tropas dos
britnicos que se serviam da rota do Cabo da Boa Esperana, para no falar da ameaa que
poderia ser dirigida contra a salincia do Brasil, a trs mil quilmetros apenas de distncia18.
A derrota da expedio dos franceses livres diante de Dacar, em setembro, consolidou o
domnio colaboracionista sobre a cidade, onde os EUA recm haviam reaberto seu Consulado,
com a misso de vigiar atentamente quaisquer atividades alems.
A importncia geoestratgica do Brasil, para os norte-americanos, excedia,
naquele ento, todos os clculos de antes da guerra. Se os alemes chegassem a controlar
Gibraltar e as Canrias, o Nordeste do Brasil seria a nica escala possvel para os avies
americanos que abasteciam de material blico as foras britnicas no Egito, acossadas pelos
italianos. A adeso de Ptain e Franco ao Pacto de Ao certamente levaria Salazar a apoiar
Hitler, franqueando aos alemes os portos das colnias africanas de Portugal e dos
arquiplagos atlnticos do Cabo Verde, Aores e Madeira. Havia, ademais, o temor de que o
Reich nutrisse planos secretos de estender Amrica do Sul a tutela que j exercia sobre a
Europa, conquistando destarte uma vasta regio produtora de minerais estratgicos, na qual a
quinta-coluna alem se mostrava particularmente ativa. Quase diariamente, chegavam a
Washington telegramas das embaixadas americanas pelo mundo afora, com notcias
preocupantes sobre as maquinaes polticas dos agentes do Eixo e seus simpatizantes nos
pases da Amrica do Sul. Argentina, Uruguay, Chile (and to a lesser extent, Brazil), all were
considered in Washington () to be likely targets of Germany, that had succeeded in
subjugating Europe19.
Ao mesmo tempo em que outorgava Gr-Bretanha enorme apoio material, e que
ultimava a troca de 30 destroyers americanos da 1a Guerra Mundial por 8 bases em
possesses inglesas no Atlntico, Roosevelt advertia Ptain, numa carta pessoal, de que os
EUA no poderiam usar de sua influncia (...) para que a Frana conservasse seus territrios
do ultramar (...), caso Vichy viesse a ajudar a Alemanha em operaes conduzidas contra
um antigo aliado. Ora, a neutralizao das colnias francesas na frica Ocidental
17

Langer, William L. Le Jeu Amricain Vichy. Paris: Plon, 1948, pp. 86-87.

18

Langer, op. cit., p. 88.

Hagland, David G. Gray Areas and Raw Materials: Latin American Resources and International Politics the
Pre-World War II Years in: Inter-American Economic Affairs, vol. XXVI, no 3, inverno de 1982.
19

26

pressupunha a participao do Brasil na defesa das rotas atlnticas, mediante a concesso de


bases aviao americana e a abertura dos portos brasileiros aos vasos de guerra da U.S. Navy.
The year 1940 was the most critical in the 20th century Brazilian-American
relations and marked the turning-point in Washingtons efforts to prevent German domination
of Brazil. Vargas continued to move slowly and carefully, but after 1940 considera
McCann he did so more because of internal pressures than because of danger from the
Axis. Those pressures were formidable and kept Brazilian-American relations in a state of
uncertainty until 1942 ()20.
de ver que a percepo brasileira da ameaa alem ao hemisfrio discrepava
amplamente da perspective norte-americana. Num ofcio de 3 de julho, Ciro de Freitas Valle
informava Aranha sobre a frmula corrente nos sales diplomticos berlinenses: A Europa
para Berlim, as Amricas para Washington, a sia Oriental para Tquio. Se o Brasil
permaneceria na esfera de influncia americana argumentava o Embaixador no seria
sensato o governo brasileiro estreitar os laos com Washington?21 Para o Alto-Comando
brasileiro, os riscos de uma investida alem contra o Nordeste pareciam quase to remotos
quanto as batalhas da Guerra Holandesa. O perigo continuava no Sul, onde tradicional
presena militar argentina, nas fronteiras, se agregava a da quinta-coluna do Eixo no Rio
Grande, Santa Catarina e Paran, constituda por alemes, italianos e seus descendentes
doutrinados pelos agentes nazifascistas e pelos integralistas.
Assim, as negociaes entre o Rio e Washington, em 1940 e 1941, foram
extremamente difceis, influenciadas pela indefinio nos campos de batalha. As tratativas do
Almirante Darlan, novo homem forte de Vichy, com Hitler, em maio de 1941, alarmaram os
EUA. Roosevelt, num discurso radiofnico, advertia o pas: A guerra se aproxima do
hemisfrio ocidental. Ela ameaa os EUA de muito perto (...). Esta ameaa se estende
igualmente fortaleza atlntica de Dacar, aos Aores e s ilhas do Cabo Verde. As ilhas do
Cabo Verde esto, para um caa-bombardeiro ou um avio de transporte de tropas, a sete
horas de vo apenas do Brasil22.
Secretamente, Vargas mantinha sucessivos encontros com Prfer, a quem
assegurava a inteno de preservar as boas relaes com a Alemanha. As exigncias
americanas tornavam-se, porm, imperativas: a salincia do Nordeste tinha de ser defendida.
If Vargas and the Brazilian military hat not cooperated, the U.S. might well have seized the
region by force vaticina McCann23.
Aranha e Sumner Welles mediaram habilmente as divergncias entre os dois
pases. O Acordo Militar Brasil-EUA, de julho de 1941, respeitava a soberania brasileira,
arquivando em definitivo os planos de estacionar duas divises americanas na costa entre
Recife e Belm. Contratos, com validade de dois anos, davam aos EUA o monoplio da
20

McCann, op. cit., p. 212.

McCann, op. cit., p. 192. A verdadeira dimenso do problema parece haver estado num meio-termo entre as duas
avaliaes. Documentos encontrados nos arquivos do Reich mostram que os nazistas planejavam formar um grande
imprio colonial na frica, o qual englobaria as antigas colnias alems, o Congo Belga, a frica Equatorial Francesa,
talvez a Nigria, territrios estes que permitiriam Alemanha desenvolver fontes prprias de matrias-primas
tropicais. de notar a coincidncia entre esses projetos e as teses defendidas por Schacht, no referido artigo de 1937,
em Foreign Affairs.
21

22

Langer, op. cit., pp. 161-162.

23

McCann, op. cit., p. 238.

27

aquisio de 12 produtos-chaves, entre eles o quartzo e os diamantes industriais brasileiros,


que vinham sendo transportados, em avies italianos de carreira, para a Europa24. A
construo dos aeroportos do ADP25, a cargo da Panair, subsidiria da Panam, permitiria aos
EUA carregarem suprimentos para as tropas de Montgomery no Egito, num momento em que
Rommel e o Africakorps se aproximavam de Alexandria. Seis meses antes de Pearl Harbour,
quatorze meses antes da entrada do Brasil na guerra, o aeroporto de Natal transformar-se-ia no
elo principal da cadeia de transporte entre a Amrica do Norte, a frica e o Oriente Mdio.
Reticente, a poltica externa de Vargas, no perodo entre a queda da Frana e o
ataque dos japoneses a Pearl Harbour, no reflete apenas sua costumeira prudncia, ou, como
quer Luciano Martins, o grande medo de fazer uma escolha errada, vale dizer, pelo vencido.
Ela procura impedir que tanto os EUA como a Alemanha viessem a fomentar uma
conspirao interna contra o Estado Novo, a qual abreviasse sua passagem pelo poder.
Dutra, Gis e a maioria do Alto-Comando no tinham dvidas de que a Alemanha esmagaria
a Inglaterra em 1940, muito menos que o Reich liquidaria a Rssia, no vero boreal de 1941.
O episdio do Siqueira Campos despertara forte sentimento antibritnico entre os militares
brasileiros, ao mesmo tempo em que servira a Vargas como uma advertncia da tutela que os
generais pretendiam exercer sobre seu governo. Houvera Vargas admitido a presena de
tropas americanas no Nordeste, em meados de 1941, o Exrcito poderia hav-lo deposto e
instaurado uma ditadura militar, com apoio alemo.
Mediante concesses graduais aos EUA, Vargas logrou alterar a opinio
americana desfavorvel ao Estado Novo, provando ser a opo mais segura segura e
confivel num momento em que o Eixo parecia imbatvel. Tais concesses tinham a
condicion-las o cumprimento do acordo sobre a siderurgia, bem como o fornecimento de
armamentos norte-americanos s Foras Armadas brasileiras. Dutra foi quem mais resistiu
aproximao com Washington, ponderando que a maior parte dos novos equipamentos
militares brasileiros continuava armazenada na Alemanha, e que, em dois anos, os EUA no
haviam demonstrado ser uma alternativa concreta para a obteno de material blico.
O receio da superioridade militar argentina continuava presente nos clculos dos
chefes militares. Em janeiro de 1942, s vsperas do rompimento com o Eixo, Vargas
informou Welles de que os militares brasileiros precisavam ser certificados de que os EUA
armariam o Brasil, ainda que a Argentina preservasse sua neutralidade.
A ruptura com o Eixo
Reunida de 15 a 28 de janeiro de 1942, no Rio de Janeiro, a 3a Conferncia de
Ministros de Relaes Exteriores das Amricas acabaria por constituir um divisor de guas na
histria do Pan-americanismo.
Corolrio natural da Poltica de Boa Vizinhana, o incentivo dado pelos EUA s
conferncias pan-americanas permitiu diplomacia americana lanar as bases de um esprito
de solidariedade continental e reafirmar sua ascendncia sobre a Amrica Latina, apagando
a ndoa da Poltica do Big Stick. Pases potencialmente ricos, mas unilateralmente fracos,
sentiam-se os Estados latino-americanos ameaados pelo mpeto conquistador do Eixo, e
Vide Eckes, Jr., Alfred E. The United States and The Global Struggle for Minerals. Austin: University of Texas Press,
1979, p. 98; e McCann, op. cit., p. 220.
24

25

Airport Development Program.

28

viam em geral no poderio dos EUA a nica garantia de sua integridade territorial. Tal
sentimento no era, porm, unnime. Rica, ciosa de sua formao europeia e dos laos que a
prendiam Inglaterra e ao Velho Continente, a Argentina acompanhava com preocupao o
crescimento da cooperao militar e econmica entre os EUA e o Brasil, e a consequente
alterao na balana de poder na Amrica do Sul.
Na Conferncia do Rio, foi o Chanceler argentino, Enrique Ruiz-Guiaz, a
grande voz a opor-se aos projetos norte-americanos de rompimento coletivo com o Eixo e da
formao de uma aliana militar defensiva entre as repblicas americanas, sob a liderana dos
EUA. Experimentado diplomata, antigo Presidente do Conselho da SDN, Ruiz-Guinz
fundamentou a posio argentina em trs teses:
a) o rompimento coletivo implicaria reconhecer uma supersoberania
conferncia pan-americana de Chanceleres;
b) a ruptura de relaes, conforme parecer de Clvis Bevilcqua, significa a prbeligerncia e, por conseguinte, conduziria guerra com o Eixo;
c) pactos ou alianas eram, segundo Afrnio de Mello Franco, contrrios
ndole e s finalidades do Pan-americanismo.
A frmula final adotada pelos 21 Chanceleres contemplava as teses argentinas, ao
recomendar a ruptura de relaes com o Japo, Alemanha e Itlia, deixando discrio de
cada governo sua efetivao. Ruiz-Guiaz voltaria a Buenos Aires, no entanto, com uma
vitria de Pirro. No conseguiria persuadir os Chanceleres da Bolvia, Paraguai, Uruguai e
Chile a formarem um bloco de neutralidade sul-americana, em oposio poltica do
Departamento de Estado26; Sumner Welles lhe negara crditos para a siderurgia, privilgio
concedido unicamente ao Brasil de Vargas, que caminhava para um alinhamento sem nuanas
com os EUA.
Ironia da histria, Dutra e os militares brasileiros, sempre preocupados com a
fora da Argentina, compartilhavam muitas das ideias de Ruiz-Guiaz sobre os riscos de a
Amrica Latina envolver-se na guerra. Dutra deixou de comparecer, na noite de 28 de janeiro,
sesso de encerramento da Conferncia, como sinal pblico de desaprovao diria mais
tarde Aranha a Welles da deciso brasileira de romper relaes diplomticas com o Eixo27.

O projeto argentino de constituio de um bloco austral no era novo e abarcava tambm o Brasil. While the
trend towards closer Latin American relations and regional agreements was regarded by some Governments and
groups (e.g. by Brazil) as complementary to the Pan-American System compara Constance Howard others
looked on it as an alternative. This was most notably the case in Argentina, whose Government sought to create a
southern bloc which would be politically and economically independent of the United States. Vide Latin America
During the Second World War, p. 113, in: Arnold e Veronica Toynbee (editores) The War and the Neutrals, Survey of
International Affairs: 1939-1945. Londres: Oxford University Press, 1956. Em fevereiro de 1941, os pases da Bacia do
Prata, por iniciativa argentina, chegaram a reunir-se em conferncia na cidade uruguaia de Rivera, com o propsito
de discutir a criao de um bloco tarifrio regional. O tratado comercial assinado em novembro daquele ano, entre
Brasil e Argentina, rezava, no prembulo, ser intento de ambos os estados a adoo de um regime de livre-comrcio,
que permitisse a realizao de uma unio alfandegria (...) aberta adeso dos pases vizinhos. Vide tambm Weil, op. cit., pp.
184-188; Ruiz-Guiaz, Enrique La Poltica Argentina y el Futuro de Amrica. Buenos Aires: Librera Huemil, 1944, p.
169; pp. 189-190; arquivos da Whilhelmstrasse: Memorando do Secretrio de Estado (St. S. n o 910), Berlim, 23 de
dezembro de 1940; e Memorando do Diretor do Departamento de Poltica Econmica (189-86534-35), Berlim, 23
de janeiro de 1941; Telegramas no 261/1941, do Diretor do Departamento de Poltica Econmica para a Embaixada
do Brasil; e no 434/1941, do Embaixador do Brasil para o Ministrio do Exterior in s/a, op. cit., pp. 99-106; pp. 109112.
26

27

McCann, op. cit., p. 257.

29

Reinterpretando a histria
Eptetos no tm faltado aos historiadores para qualificar a cambiante poltica
externa de Getlio Vargas, de 1935 at fins de 1941. Ultrapassaria o marco deste breve estudo
discuti-los um a um, tarefa que adentraria os domnios da lingustica e da teoria das relaes
internacionais. Parece, indiscutvel, todavia, que o caracterstico essencial dessa poltica a
elasticidade, expresso feliz empregada por Prfer, num telegrama Wilhelmstrasse.
Os determinantes dessa poltica elstica penso serem basicamente de trs ordens.
Primeiro, a especialssima conjuntura internacional da poca em que s tendncias
autarquizantes da economia juntavam-se as acesas disputas entre as grandes potncias pela
hegemonia mundial que levariam 2a Grande Guerra. A existncia, no Brasil meridional, de
significativos enclaves demogrficos germnicos, italianos e mesmo japoneses, alvo
permanente da ambio poltica dos pases do Pacto Tripartite, como que transpunha, para o
territrio brasileiro, tenses que avultavam no cenrio internacional.
A crescente autonomia relativa do Estado brasileiro foi outro fator a repercutir nas
decises da poltica externa, propiciando a Vargas contrabalanar presses de grupos de
interesses antagnicos e procrastinar opes que, doutra forma, seriam inevitveis. Por fim, a
diferena de valores, percepes e estilos entre os distintos aparelhos do Estado que exerciam
influncia sobre o relacionamento externo no raro levava seus dirigentes a advogarem
solues opostas e a se envolverem em speras querelas nos conselhos da Repblica. Aranha
e o Itamaraty, pr-americanos e pr-aliados, de um lado; Dutra, Gis e o Alto-Comando do
Exrcito, simpticos Alemanha e ao Eixo, de outro, porfiaram continuamente sobre os
rumos a imprimir poltica do Brasil com relao s grandes potncias.
Limitando-se a uma anlise micro-csmica, muitos dos estudos sobre esse perodo
crucial da diplomacia brasileira cometem, acredito, um grave erro de perspectiva. Situam o
Brasil como o sujeito de um complexo processo histrico, do qual ele foi antes de tudo um
objeto. Como poderia o Brasil aumentar de 1% para 7% sua participao na demanda de
algodo da Europa, entre 1929 e 1937, no fora a poltica comercial do Reich, a qual
deliberadamente procurava desviar importaes de pases relativamente mais ricos para pases
relativamente mais pobres, sem atentar nos custos comparativos?
A ruptura com o Eixo, em 1942, e o completo alinhamento com os EUA, a seguir,
parecem-me, em ltima instncia, guiados pelo propsito de suplantar a Argentina e
estabelecer a supremacia brasileira na Amrica do Sul. Homens da fronteira, Vargas e Aranha
vislumbraram na aliana americana oportunidade nica oferecida pela Histria de o Brasil
sobrepujar seu maior rival, que, havia meio sculo, o superava econmica e militarmente. A
alternativa adeso aos EUA seria precisamente um pacto com a Argentina e o Chile em
defesa da neutralidade sul-americana, uma reedio do Tratado do ABC, tendo a ciment-la
um acordo de unio alfandegria, que por certo acabaria por incluir os demais pases da Bacia
do Prata.
Os reflexos da deciso tomada pelo Brasil, em 1942, marcariam a poltica sulamericana nas dcadas seguintes. A ascenso do peronismo levaria a Argentina, enriquecida
pela guerra, a lanar-se num projeto megalmano de ascendncia econmica e poltica sobre
os pases vizinhos, antagonizando o Brasil e os EUA. A rivalidade entre as duas maiores
naes sul-americanas frustraria a integrao de suas economias, altamente complementares,
num momento em que a Europa caminhava a passos largos para um mercado comum. O
Brasil viveria, de 1942 a 1945, a grande iluso de sua poltica externa o sonho de ocupar um
lugar entre os grandes do mundo. Aps a guerra, com o incio da era do atlantismo, a elite

30

brasileira assistiria ao malogro do projeto econmico que acalentara, a partir de 1942:


converter a special relationship com os EUA num canal privilegiado para o financiamento
americano do desenvolvimento brasileiro.

31

A CRISE DA DVIDA EXTERNA E A


MORATRIA DE 1937
Fernando Apparcio da Silva

Introduo
A poltica econmica externa de Vargas, entre 1930 e 1945, especificamente no
que tange questo da dvida, teve como ponto alto o default de 1937. No entanto, 1937
constituiu apenas mais uma etapa de um processo que se vinha arrastando desde princpios da
dcada, e que prosseguiria at 1943, quando o Brasil e seus credores chegam a um acordo
mais ou menos definitivo.
O propsito desta dissertao no ser tanto o de descrever como teriam evoludo,
ao longo dos anos trinta, as discusses concernentes dvida externa. Por tratar-se de trabalho
que versa sobre Histria Diplomtica, seu objetivo ser o de situar, dentro do possvel, a
temtica da dvida no contexto geral das mudanas do cenrio externo e das alteraes das
foras polticas internas.

Antecedentes
Nas trs primeiras dcadas do sculo, dois eram os marcos dentro dos quais se
concebiam as linhas-mestras da poltica econmica: a defesa dos preos do caf e a
estabilizao do mil-ris. O xito de tal poltica dependia da entrada considervel de capitais
externos. Sabe-se, a esse respeito, que, em pelo menos uma oportunidade, tal dependncia deu
ensejo a indisfarveis presses polticas. Trata-se da oposio do Foreign Office, em 1926,
s negociaes que ento se travavam entre o governo brasileiro e banqueiros ingleses. Essa
oposio foi resposta ao comportamento censurvel do Brasil na Liga das Naes: este no
aceitou a admisso da Alemanha como membro permanente do Conselho, posio que
almejava para si, gerando crise que resultou na retirada brasileira da Organizao.
As misses de representantes dos banqueiros do mais um testemunho das
tentativas de explorar a vulnerabilidade do governo brasileiro s presses econmicas dos
credores internacionais e a diminuta margem de manobra que lhe restava.
Em 1924, foi organizada a Misso Montagu1, em consequncia da recusa dos
banqueiros em atender, de imediato, a um pedido brasileiro de vultoso emprstimo externo,
que permitisse resolver problemas prementes ligados grande dvida do Tesouro e
dificuldade de implementar a poltica cambial pretendida. Tal emprstimo foi condicionado
avaliao que peritos fariam, in loco, do estado das finanas nacionais2.

A Misso foi chefiada por Edwin Samuel Montagu (da ter sido batizada Misso Montagu), antigo Secretrio das
Finanas e do Tesouro. Cf. FRITSCH, W. 1924, in: Pesquisa e Planejamento Econmico, 10(3), pp. 723/4.
1

Os crditos externos eram utilizados para financiar os dficits oramentrios, que vinham mostrando acentuado
crescimento desde 1919. Financi-los internamente era invivel. Os recursos tributveis dependiam da receita fiscal
sobre as importaes que diminuam em fases de colapso do comrcio exterior. Alm disso, em 1923, a liquidao da
dvida interna com o Banco do Brasil, que descontava grande volume de Letras do Tesouro, no poderia ser feita
2

32

O preo que o governo brasileiro deveria pagar pela ajuda externa era
considervel. Sabe-se que se incumbiu a Misso no apenas de avaliar as finanas do Pas,
mas tambm de estudar modificaes que deveriam ser feitas na estrutura de implantao das
polticas monetria, fiscal e de defesa do caf, entre outras. Sobressaem, como exemplo de
presses, as crticas ao projeto siderrgico brasileiro e ao emprego de recursos federais no
programa de valorizao do caf, a liquidao de algumas empresas pblicas (estradas de
ferro, por exemplo), a sugesto de um consultor ingls no Tesouro e as propostas de venda da
participao de 52% que o governo mantinha no Banco do Brasil, com o objetivo de assegurar
maior disciplina oramentria ao Pas.
Nas deliberaes com as autoridades brasileiras, a fim de preparar o texto do
Relatrio Final a ser entregue ao Presidente da Repblica, a Misso notou pouca oposio s
suas propostas iniciais. Ironicamente, o emprstimo foi barrado, no por causa de suposta
recusa brasileira em aceitar as sugestes de Montagu, mas por decises polticas internas
tomadas pelo governo ingls, que resolveu embargar emprstimos ao exterior, com o
propsito de valorizar a libra.
No final de 1924, houve uma reviravolta completa da poltica econmica: optouse por uma poltica monetria extremamente restritiva e o Governo Federal renunciou
responsabilidade pela gesto do programa de defesa do caf, seguindo as recomendaes de
Montagu. Trata-se de reviravolta cuja lgica residiu na vontade de agradar aos credores e
conseguir emprstimos futuros. Assim, a vulnerabilidade brasileira s presses dos credores
se refletia indiretamente na implantao da poltica econmica, que foi moldada em funo
dos interesses financeiros externos3.
Outra misso foi organizada em 1929, s vsperas da grande crise iniciada com o
Crack da Bolsa de Nova York: a Misso DAbernon. Tinha o propsito de estabelecer
negociaes comerciais e conter o sensvel declnio das trocas anglo-brasileiras. As
concesses do Brasil, notadamente a encomenda de navios a estaleiros ingleses, fizeram-se
em troca da promessa britnica de eliminao da taxao sobre o caf promessa que no foi
cumprida, o que levou o governo brasileiro a achar que havia sido literalmente enganado por
DAbernon4.
Cabe, ainda, rpida meno Misso Niemeyer, que visitou o pas em meados de
1931. O esgotamento das reservas indicava que o Brasil no conseguiria saldar seus
compromissos internacionais a menos que fosse obtido novo emprstimo externo. Assim
que os Rothschilds condicionaram a adoo de qualquer assistncia financeira visita de
peritos, desta vez liderados por Sir Otto Niemeyer5.
atravs de supervits oramentrios, pois isso desgastaria politicamente o Governo. Cf. FRITSCH, W. op. cit., pp.
715/23.
Os gastos militares ao longo de 1924 pressionaram enormemente as emisses. Cresce, em funo disso, a influncia
exercida sobre o Presidente por homens pblicos ortodoxos, em matria de poltica financeira. Aos seus olhos, o
deflacionismo era visto como necessrio para manter o acesso aos mercados de capitais de Londres e Nova York. Cf.
FRITSCH, W. op. cit., pp. 758/65 e 772/4.
3

Desde o comeo do sculo, vinha a Gr-Bretanha perdendo, gradativamente, o predomnio sobre o mercado
brasileiro. Depois de 1914, mas sobretudo nos anos vinte, cresce a participao dos produtos americanos na pauta de
importaes do Brasil.
4

Contrariamente ao que se poderia pensar, as negociaes relativas visita da Misso Niemeyer foram iniciadas antes
de Vargas chegar ao poder. A inteno inicial era indicar uma Comisso de peritos composta de representantes dos
Estados Unidos, Reino Unido e Frana. Mas o estado insatisfatrio das relaes entre o Brasil e os Estados Unidos,
depois da Revoluo de 30, afastou a ideia da incluso de representantes norte-americanos e impossibilitou a
5

33

O Relatrio Niemeyer diferiu pouco do Relatrio Montagu em suas


recomendaes: equilbrio oramentrio, estabilizao da moeda, reorganizao dos servios
pblicos, maior taxao direta, etc. Com efeito, mais uma vez tentavam os credores influir na
implantao da poltica brasileira. Tal influncia era o preo cobrado pela continuao da
colaborao dos capitais estrangeiros.
Essas presses, no entanto, viriam chocar-se, aps a ecloso da crise financeira
internacional, com as medidas que o Governo Provisrio se viu forado a adotar medidas
essas, seno em inteno, pelo menos na prtica, claramente heterodoxas, difceis de digerir
pelos credores internacionais6.
De 1931 a 1937
As misses descritas atestam o grau das dificuldades que se foram avolumando, a
forte dependncia do Pas de crditos internacionais e o grau de ingerncia externa da
decorrente. Os crditos ingleses predominaram durante toda a Repblica Velha, o que explica
terem as Misses partido de Londres; somente nos anos 20, os crditos americanos ganham
importncia sem, contudo, alterar profundamente o perfil da dvida brasileira, majoritria
junto Praa de Londres, enquanto os EUA consolidavam sua posio como principal
parceiro comercial do Brasil.
As mudanas polticas e econmicas que inauguraram a dcada de 30 trouxeram
algumas alteraes profundas no tratamento da dvida brasileira.
Em termos prticos, o Governo Provisrio ignorou a ortodoxia econmica, to
cara aos olhos dos crculos financeiros internacionais, mas manteve, nos pronunciamentos, a
retrica do equilbrio oramentrio. Usava a ttica de tergiversar, assegurando aos banqueiros
a boa vontade do Brasil.
Nos anos trinta, os mercados financeiros internacionais se fecham. Reside a a
novidade. Durante toda a Repblica Velha, a despeito dos longos prazos de amortizao e
baixas taxas de juros prevalecentes internacionalmente, apenas entre 1911 e 1914 e entre 1927
e 1931 o servio da dvida foi pago integralmente7. Mas, com a Depresso, os investimentos
diretos se retraram, os emprstimos e financiamentos tornaram-se escassos, ao mesmo tempo
em que, por causa da queda do preo das commodities e do declnio das receitas cambiais,
aumentava a necessidade do ingresso de capitais8.
Era inevitvel a suspenso dos pagamentos relativos dvida externa ou ao
menos modificaes contratuais que os amenizassem. Tal o contexto em que se devem
situar as divergncias que, inevitavelmente, surgiriam entre devedor e credores. Tal ,
incluso do nome de um representante francs, j que no era prudente explicar as divergncias com os Estados
Unidos. Cf. ABREU, M. A Misso Niemeyer, in: Revista de Administrao de Empresas, 14(4), p. 14.
A interpretao tradicional, cujo melhor representante Celso Furtado (FURTADO, C. Formao Econmica do
Brasil), diz que a poltica monetria de Vargas teve cunho nitidamente expansionista, manteve o nvel de demanda
efetiva, etc. A abordagem revisionista (PELEZ, DIAS-ALEJANDRO) argumenta que aquelas polticas foram
inadequadas e no produziram a expanso sugerida pela interpretao tradicional.
6

Cf. ABREU, M. e FRITSCH, W. As lies da Histria: 1929-33 e 1979-82? in: ARIDA, P. Dvida Externa,
Recesso e Ajuste Estrutural, p. 31.
7

Para piorar a situao, Washington Lus insistiu, depois de detonada a crise financeira, em manter paridade do milris, o que ocasionou rpida eroso de reservas. Cf. ABREU, M., A Misso Niemeyer, pp. 13/14.
8

34

igualmente, o quadro em que se inserem as negociaes que ambas as partes tiveram de


manter. Nos primeiros seis anos da dcada, tais negociaes redundaram, primeiramente, no
emprstimo de consolidao de 1931, e, depois, no chamado Esquema Aranha, de 1934.
Quando se anunciou a visita de Niemeyer, em meados de 1931, o que as
autoridades brasileiras pretendiam era convenc-lo da ideia de um funding loan, que o
representante ingls desaprovou. Mas o estrangulamento cambial tornou-se irreversvel e o
governo se viu obrigado, em setembro daquele ano, a declarar a suspenso dos pagamentos
relativos amortizao e ao servio de praticamente todos os emprstimos. Diante do impasse,
os banqueiros sugeriram um arranjo que permitiu ao governo adiar, mediante um emprstimo
de consolidao (leia-se: um funding loan!), parte substancial de seus compromissos at 19349.
Mas o arranjo de 1931 s fez procrastinar o problema de curto prazo, aumentando
a dvida em circulao. Assim que, em 1934, teve o governo de implantar o Esquema
Aranha. Esse arranjo procurou levar em conta a capacidade de pagamento do Pas e dividiu os
despojos entre os credores de acordo com a prioridade atribuda a cada emprstimo10.
Mais importante do que descrever as caractersticas de cada arranjo ver como se
comportam diante do problema dos atrasados financeiros cada um dos dois principais pases
credores: Gr-Bretanha e Estados Unidos.
Num balano de perdas e ganhos, os britnicos lucraram mais do que os
americanos com os acordos sobre a dvida externa estabelecidos na primeira metade da
dcada.
Primeiramente, lembre-se que, em 1930, os americanos no apoiaram a revoluo
que Vargas conduziu, mantendo-se fiis a Washington Lus. O relacionamento do Governo
Provisrio com o Governo dos Estados Unidos teve, assim, um incio difcil. Por outro lado, o
arranjo de 1931 deixou de fora os funding loans de 1898 e 1913, cujos servios continuariam
a ser pagos integralmente, e que no incluam emprstimos americanos, colocando os EUA
em evidente desvantagem.
No que tange ao Esquema Aranha, a maior influncia britnica teria sido
assegurada pela interveno de Niemeyer, que, de regresso da Argentina, sugeriu ao Ministro
da Fazenda as linhas-mestras do acordo. Alm disso, prioridade maior foi dada aos
emprstimos em libra (vide nota 10).
Era inevitvel a suspenso dos pagamentos relativos dvida externa ou ao
menos modificaes contratuais que os amenizassem. Tal o contexto em que se devem
situar as divergncias que, inevitavelmente, surgiriam entre devedor e credores. Tal ,
igualmente, o quadro em que se inserem as negociaes que ambas as partes tiveram de

O arranjo de 1931 significou que o governo se comprometia a continuar atendendo apenas ao servio completo
dos emprstimos de consolidao anteriores (1898 e 1913). As amortizaes relativas aos demais emprstimos foram
suspensas e os pagamentos de juros foram consolidados por trs anos atravs da emisso de ttulos de 5% ao ano
(taxa aproximadamente equivalente mdia das taxas de todos os emprstimos em circulao!). Cf. ABREU, M., A
dvida pblica externa do Brasil, 1931-1943, in: Pesquisa e Planejamento Econmico, 4(1), pp. 46/7.
9

Pelo Esquema Aranha, os emprstimos foram divididos em sete categorias. Quanto mais baixa a categoria, mais
reduzidos os pagamentos. No caso dos emprstimos de categoria inferior, a porcentagem do pagamento aumentaria
em cada um dos anos cobertos pelo Esquema. No obstante algumas alteraes propostas pelo Embaixador
americano, o acordo final no deixou de favorecer os britnicos: os emprstimos de consolidao e os emprstimos
do caf (categorias 1 e 2) eram ingleses em sua maior parte; j os emprstimos a estados e municpios (categorias
mais baixas) eram predominantemente americanos. Cf. ABREU, M. A dvida ... 1931/43, pp. 50/1.
10

35

manter. Nos primeiros seis anos da dcada, tais negociaes redundaram, primeiramente, no
emprstimo de consolidao de 1931, e, depois, no chamado Esquema Aranha, de 1934.
A discriminao dos interesses americanos deu-se no obstante o fato de os
Estados Unidos absorverem porcentagem alta das exportaes brasileiras, o que dava a
Washington forte poder de barganha diante do Brasil. Mas o governo americano no
patrocinou os interesses particulares de portadores de ttulos brasileiros e exportadores (
questo da dvida somava-se a dos atrasados comerciais). Pensou-se at em utilizar a ameaa
de impor tarifas sobre o caf para forar um tratamento preferencial aos americanos na
transferncia de divisas. Todavia, formas de presso como esta poderiam implicar quebra do
compromisso multilateralista que os Estados Unidos assumiram, em 1934, com a aprovao
da Lei dos Acordos Comerciais Recprocos lei que abafou os ltimos suspiros do
bilateralismo naquele pas11.
A Poltica da Boa Vizinhana de Roosevelt deve tambm ter infludo no
comportamento poltico dos EUA diante das dificuldades que o Brasil atravessava.
O livre-comrcio interessava aos Estados Unidos na medida em que a capacidade
produtiva americana ultrapassava a das demais potncias capitalistas. Com efeito, as presses
de Washington sobre o Brasil se exerceram no na questo da dvida externa, mas na
negociao de um tratado comercial, em 1935, considerado prejudicial aos interesses
nacionais por diversos setores12.
Se o mercado americano absorvia porcentagem significativa das exportaes
brasileiras, o mesmo no pode ser dito do britnico, quela altura comprometido com o
sistema das preferncias imperiais. O Reino Unido procurou, resignado com o declnio de sua
importncia comercial no Brasil, maximizar os pagamentos financeiros. Assim que, nas
negociaes relativas dvida externa, foi aos ingleses que coube o papel de exercer as mais
fortes presses, a partir de uma posio menos confortvel porque mal sustentada
comercialmente.
Note-se que, apesar de sua posio pouco concessiva, os britnicos, ao no
possurem o poder de barganha representado por um dficit comercial volumoso em relao
ao Brasil, no puderam extrair, em termos de pagamentos financeiros, tanto quanto extraram
da Argentina, que dependia enormemente do mercado ingls para escoar as suas exportaes.
De fato, a presso proveniente de Londres forava os argentinos a adotarem polticas
comerciais e financeiras que privilegiavam os pagamentos britnicos, presso esta bem
simbolizada pelos Acordos Roca-Runciman13.
Discute-se, contudo, se o Brasil ganhou ou perdeu com as negociaes de 31 e 34.
A crer no que diz Marcelo Abreu, o Pas pagou mais do que se poderia esperar, a julgar por
sua ento escassa capacidade de gerar divisas. Em 31, as autoridades brasileiras pareciam no
A polmica bilateralismo versus multilateralismo nos Estados Unidos encontrou em George Peek e Cordell Hull
seus principais protagonistas: o primeiro favorvel ao protecionismo e aos acordos de compensao; o segundo, ao
multilateralismo. Ver MOURA, G., Autonomia na Dependncia, pp. 58/62 e 69/73; e HILTON, S., O Brasil e as Grandes
Potncias, captulo 2.
11

O Tratado Comercial de 1935 foi duramente criticado por grande parte das indstrias, mormente por seus
representantes classistas no Congresso que retardaram sua aprovao: Euvaldo Lodi e Roberto Simonsen. Ver HILTON,
S. O Brasil e as Grandes Potncias, pp. 134/42.
12

Cf. ABREU, M. Argentina e Brasil na dcada de 30: o impacto das polticas internacionais da Gr-Bretanha e dos
Estados Unidos, in: Revista Brasileira de Economia, out./dez., 1984.
13

36

reconhecer que o Pas passava por uma crise de longo prazo. Alm disso, os termos
excessivamente favorveis concedidos aos credores na negociao do funding loan de 31
obrigaram o governo a aceitar, em 1934, esquema ainda otimista no tocante capacidade de
pagamento do Pas14.
1937
Logo aps o golpe de 10 de novembro de 1937, quando se instituiu o Estado Novo,
o governo brasileiro anunciou a suspenso, por trs anos, dos pagamentos referentes dvida
externa. A questo da dvida externa havia sido discutida, alguns meses antes, entre o FBPC
(Foreign Bondholders Protective Council) e autoridades brasileiras em visita aos Estados
Unidos, mas nenhum acordo fora obtido15.
Como explicar o default de 1937? Que fatores teriam permitido essa
demonstrao de maior autonomia?
Em primeiro lugar, o processo de tomada de decises no Brasil ganha maior
complexidade: a poltica externa dos anos trinta tinha uma viso mais completa do que era o
Pas, aparecia como um projeto de natureza nacional, identificando-se com interesses outros
que no apenas os do caf.
Nesse sentido, uma primeira discusso importante a que diz respeito influncia
dos industriais no regime que se instalou no Pas com a derrocada da ordem oligrquicoliberal associada Repblica Velha. Por um lado, h autores que, a exemplo de Boris Fausto,
chamam a ateno para o carter no industrial das classes sociais que apoiaram a Revoluo
de 30, o que os leva a questionar se teria Vargas realmente favorecido os interesses
manufatureiros16. Por outro lado, aceita a tese da no participao dos industriais na
Revoluo, o que em si passvel de grande polmica, isso no haveria de significar,
necessariamente, que seus interesses seriam preteridos. No nvel dos discursos oficiais e das
declaraes de princpios, Vargas e as autoridades da rea econmica podiam, efetivamente,
defender polticas contrrias s que advogavam os grupos ligados indstria. Todavia, na
prtica, o que se teria observado, a crer na corrente de tericos capitaneada por Celso Furtado,
foi uma poltica econmica geradora de renda, que, em virtude do estrangulamento cambial,
estimulou a produo interna e manteve o nvel da demanda monetria. (Vide nota 6.)
Na verdade, define-se, ao longo dos anos trinta, ntido projeto nacionalista, em
cujo contexto se devem inserir as propostas industrializantes. Trata-se de uma etapa cujo
pice ser a implantao da siderurgia, em 1942. Entretanto, antes disso j teriam infludo na
tomada de uma medida como o default de 1937, que sacrifica os pagamentos financeiros, ao
invs da importao de bens de capital beneficiando a industrializao.
Quem impulsionou essas propostas industrializantes? Por exemplo, os militares.
H, a esse respeito, uma polmica importante sobre o papel dos militares na poltica
Marcelo Abreu distingue os ganhos em aparentes e reais: os primeiros so um mero adiamento dos
pagamentos (suspenso de amortizaes, p.e.), ao passo que os segundos correspondem a uma autntica reduo dos
mesmos. Ver ABREU, M. A dvida pblica externa do Brasil, 1931-43, pp. 76/8.
14

O Foreign Bondholders Protective Council, criado em 1934, foi a primeira organizao de defesa dos interesses dos
tomadores de ttulos nos Estados Unidos. A Corporation of Foreign Bondholders, britnica, data de 1868. Nos anos 30, os
Estados Unidos tinham ainda experincia limitada como nao credora.
15

16

Cf. FAUSTO, B. A Revoluo de 30. Histria e Historiografia.

37

econmica externa brasileira durante a Era Vargas. De um lado, acha-se Stanley Hilton. Para
este, os militares, preocupados com a vulnerabilidade externa do Pas no tocante defesa
(percepo de que o mundo caminhava para a guerra; preocupao com o fortalecimento da
Argentina; temor de que o conflito do Chaco se alastrasse pelo Continente e envolvesse o
Brasil, etc.), favoreciam toda a sorte de medidas que facilitassem a importao de material
blico, como ocorrera, de certa forma, com o comrcio compensado com a Alemanha. Dentro
dessa lgica, no haveriam de deixar de aplaudir a moratria de 1937, que liberaria divisas
das obrigaes financeiras para a compra de armamentos17. De outro lado, encontra-se John
Wirth, segundo o qual as exigncias militares de equipamento eram de carter secundrio,
prevalecendo o projeto nacionalista, que, em fins da dcada, resultou nas presses relativas ao
desenvolvimento da siderurgia18.
No que tange aos interesses em jogo, cabe lembrar os autores que os buscam no
nvel do prprio Estado ou da burocracia. Nesse sentido, Luciano Martins fala da ascenso da
burocracia (militares a includos) e da hegemonia do estrato burocrtico, cujos interesses
foram incorporados poltica externa19.
Por sua vez, Marcelo Abreu v nos interesses do Estado o motor de importantes
opes de poltica econmica externa, opes que visam a superar os constrangimentos de
tipo financeiro, cambial, comercial, etc., assegurando a estabilidade e concorrendo para a
consolidao do poder20. A opo pelo default inscrever-se-ia, portanto, na lgica de manter
um nvel de importaes compatvel com o funcionamento adequado da economia, o qual
pressupunha o prosseguimento do crescimento industrial propriamente dito.
Certamente, a moratria de 1937 no pode deixar de ser interpretada luz desses
novos interesses, que reformulam a poltica interna. Por outro lado, no plano externo, a
realizao dos interesses brasileiros deve ser avaliada com base na redefinio dos plos de
poder que caracterizou o sistema internacional da poca.
Com efeito, Hilton interpreta a poltica externa brasileira dos anos trinta luz das
percepes da elite governante, que articula uma diplomacia orientada pela necessidade de
fortalecimento do poder nacional. Mas, para ele, essa elite no se movia pela moralidade, mas
por padres scio-culturais prprios do povo brasileiro o jeito, o imediatismo. Assim
que o Brasil, de forma oportunista, aproveita-se da rivalidade interimperial para obter
vantagens e fazer opes pragmticas de poltica econmica externa comrcio compensado
e moratria, entre outras.
Para Gerson Moura, por sua vez, a rivalidade interimperial diluiu a definio de
hegemonias claras. Sendo dinmica a relao centro-periferia, essa diluio abriu espao para
maior margem de manobra por parte do pas dependente. Eis a a ideia da autonomia na
dependncia. A fim de conter o rival alemo, os Estados Unidos estabeleceram determinados
objetivos estratgicos de longo prazo, e, para realiz-los, necessitavam do apoio brasileiro.
Tais foram as circunstncias que permitiam ao Brasil cobrar preos altos por sua
colaborao. Os negociadores brasileiros extraem concesses, explorando o poder de
barganha do Pas. Nesse sentido, quando decretou a moratria, Vargas deveria estar sabendo
Cf. HILTON, S. A influncia militar na poltica econmica brasileira, 1930-1945: uma reavaliao, in: O Brasil e a
Crise Internacional.
17

18

Sobre a polmica Hilton versus Wirth, ver FONSECA, G. Diplomacia e Academia, pp. 68/71.

19

Sobre as teses de Luciano Martins, ver FONSECA, G. op. cit., pp. 59/61 e 72/3.

20

Sobre as teses de Marcelo Abreu, ver FONSECA, G., op. cit., pp. 61/63 e 71/72.

38

que os Estados Unidos obviamente por interesses prprios no adotariam retaliaes nem
usariam presses contra o Brasil.
Gerson Moura, nesse sentido, contrape-se a Roberto Gambini, que repele a ideia
da barganha, insistindo no carter dependente da relao que existia entre o Brasil e os
Estados Unidos e chamando a ateno para as determinaes estruturais das opes de
poltica externa. A posio estrutural dos pases determina, de antemo, quais sero os
vencedores e os perdedores. Portanto, os ganhos do Brasil, como o prprio default,
decorreriam da simples benevolncia da potncia hegemnica21.
Para Marcelo Abreu, por outro lado, ao invs de extradas, as vitrias
brasileiras foram doadas. Os Estados Unidos concedem, orientados por um enlightened selfinterest. Com efeito, h um diferencial de poder em favor dos Estados Unidos; estes, contudo,
no o utilizam plenamente, em virtude de seus interesses de longo prazo, bem como por
razes de ordem estratgica. A mesma estratgia utilizada com relao ao comrcio
compensado, que, embora desagradasse aos EUA, foi visto com pragmatismo.
Em termos estratgicos, ao Brasil foi atribudo papel importante no contexto da
Poltica de Boa Vizinhana: conter a Argentina pr-Eixo, que era, segundo Abreu, o nico
pas com condies de resistir s presses americanas, pois era protegida pelos britnicos,
para os quais se afiguravam vitais as exportaes platenses. A prpria ambiguidade
ideolgica do governo brasileiro e de suas bases de sustentao era tambm motivo de
preocupao. Alm disso, o Brasil produzia matrias-primas de grande valor estratgico, sem
falar de sua importncia geopoltica, fatores que no deixariam de influir na atitude
concessiva de Washington.
Ainda dentro da lgica de Marcelo Abreu, foi em razo de seu self-interest que
os americanos no vinham utilizando, como visto, o poder de barganha representado por seu
dficit comercial com o Brasil para forar acordos sobre a dvida favorveis a seus interesses.
Especificamente no que tange moratria de 1937, sabiam os americanos que qualquer
represlia poderia provocar a imposio brasileira de novas restries ao comrcio, o que ia
de encontro ao ideal livre-cambista e aos interesses de mais longo prazo dos EUA.
Entre 1937 e 1943
A discusso da questo da dvida externa durante a Era Vargas no pra na
moratria de 1937. Um acordo temporrio assinado em princpios de 1940 e, trs anos
depois, chega-se a novo arranjo, que procura solucionar definitivamente o problema da dvida.
Lder da faco mais pr-americana, o Chanceler Oswaldo Aranha visitou
oficialmente os Estados Unidos em princpio de 1939. Trata-se de visita que envolveu
discusses as mais diversas: a questo cambial (em abril de 1939 houve uma reformulao da
poltica cambial que correspondeu, de certa forma, s promessas feitas por Oswaldo Aranha, e
que liberava 70% das divisas obtidas com as exportaes para serem negociadas no mercado
livre); os atrasados comerciais (estes foram liquidados mediante um crdito do Eximbank); a
cooperao econmica (o mesmo Eximbank se comprometeu a financiar vendas americanas
para o Brasil); a cooperao militar; etc.

21

Sobre as teses de Gerson Moura, ver FONSECA, G., op. cit., pp. 57/9.

39

No que diz respeito questo da dvida, a importncia da Misso Aranha reside na


afirmao feita pelo chanceler brasileiro de que seu governo cogitava retomar o pagamento
em julho daquele ano. Oswaldo Aranha comprometeu o Pas, provocando reaes
desfavorveis de grupos pr-Eixo; tornou-se inevitvel, todavia, em finais do ano, a abertura
de negociaes com os credores, as quais resultaram no acordo temporrio de princpios de
1940.
A ecloso do conflito mundial atua no sentido de uma aproximao cada vez mais
estreita entre o Brasil e os Estados Unidos. Certamente, havia uma faco pr-alem no
desprezvel no Pas, concentrada especialmente em certos crculos militares; mas o bloqueio
imposto pelos britnicos ao comrcio alemo faria com que ao Brasil no restasse outra sada
seno a consolidao das relaes com os Estados Unidos.
Assim que a retomada do pagamento da dvida externa deve ser entendida luz
da reorientao da poltica externa brasileira a partir da visita do Chanceler Oswaldo Aranha a
Washington e, sobretudo, luz da ecloso da Segunda Guerra Mundial. Para Gerson Moura, o
perodo que se estende de 1939 a 1942 definiu o rompimento do equilbrio, ou seja, o fim da
equidistncia pragmtica22. Marcelo Abreu, por sua vez, procura analisar as negociaes
brasileiras referentes dvida, em 1940 e 1943, com base no contraste entre os interesses
americanos, de um lado, e britnicos, de outro23.
Vejamos mais de perto essa questo dos interesses. Pelo arranjo temporrio
estabelecido em 1940, o Brasil concordou em pagar menos do que suas reservas cambiais o
teriam permitido, contrariamente, portanto, ao que havia ocorrido em 1931 e 1934. Com
efeito, pressionados pela escassez de divisas, indispensveis ao financiamento do esforo de
guerra, os britnicos estavam dispostos a aceitar qualquer arranjo, desde que isso significasse
a retomada dos pagamentos financeiros. Se tivessem previsto que o Brasil acumularia to
grande volume de libras bloqueadas nos anos de guerra, os ingleses teriam, certamente,
forado um melhor tratamento aos credores londrinos24.
Por outro lado, os Estados Unidos mostravam-se cautelosos; afinal de contas, por
que exercer maiores presses sobre o estratgico aliado pan-americano? Isso no obstante,
lembre-se que a reorientao da poltica externa brasileira no sentido de maior aproximao
de Washington no poderia deixar de influir favoravelmente sobre os interesses dos Estados
Unidos. De fato, os negociadores americanos conseguiram, em 1940, como o fariam tambm
em 1943, condies mais favorveis para os emprstimos em dlares, em comparao com o
que havia ocorrido entre 1931 e 193725.
A esse respeito, Gerson Moura chega a dizer que as conversaes para a
instalao da siderurgia no Brasil, ao longo dos primeiros meses de 1940, fracassaram porque
o Governo Roosevelt havia considerado insuficientes os planos brasileiros de retomada do
22

Cf. MOURA, G. op. cit., pp. 135/72.

Cf. ABREU, M. A economia brasileira e a Segunda Guerra Mundial, in: NEUHAUS, P. (org.). Economia
Brasileira: uma Viso Histrica, pp. 364/69.
23

24

Cf. IDEM, ibidem, p. 365.

O acordo temporrio de 1940 teve por base o plano Aranha de 1934. Os americanos conseguiram, nas
negociaes em que sobressaiu a participao de seu Embaixador no Rio de Janeiro, melhorar sua posio,
convencendo os brasileiros a tratar favoravelmente os emprstimos era dlares, que, pelo Esquema Aranha,
correspondiam, em sua maioria, a categorias menos importantes. Ver ABREU, M. A dvida pblica externa do
Brasil, pp. 58/60.
25

40

pagamento da dvida26. Marcelo Abreu, por sua vez, acredita que, dentre as presses usadas
para persuadir o Brasil a negociar o acordo de 1940, houve a insinuao de que no seria
prestada nenhuma cooperao para a construo de uma usina siderrgica27. A certa altura,
diz no acreditar que o financiamento de tal usina tivesse sido usado como instrumento de
chantagem para que se obtivesse um acordo mais favorvel aos credores americanos, embora
no refute que, em alguns momentos, tenham as duas questes dvida e siderurgia sido
tratadas conjuntamente28.
O ltimo episdio da questo da dvida externa durante a Era Vargas diz respeito
s negociaes de 1943. fato corrente que o conflito mundial trouxe grandes benefcios ao
comrcio exterior brasileiro. Certamente, em 1939, a ecloso da guerra implicou a
impossibilidade de suprir os pases europeus alinhados ao Eixo, perda no compensada pelas
compras britnicas, canadenses, americanas, etc.; todavia, a partir de 1941, as exportaes
comearam a expandir-se, inclusive de bens industrializados, o que resultou em notvel
acumulao de saldos comerciais29, ao mesmo tempo em que a acelerao da inflao
mundial operou como uma reduo real no nvel dos juros e do principal da dvida brasileira.
No que se refere s negociaes de 1943, impe-se observar as intenes, ento
claras, dos Estados Unidos no sentido de impedir as distores que haviam caracterizado os
acordos anteriores, especialmente os de 1931 e 1934, os quais tinham favorecido os
emprstimos britnicos, em detrimento dos americanos30. Com efeito, o acordo de 1943
abandonou parcialmente o princpio de se privilegiarem os emprstimos consolidados,
geralmente britnicos31. Note-se apenas que, no obstante a deciso americana de zelar mais
atentamente pelos interesses dos credores norte-americanos, Washington continuaria
revelando, como o fez nos acordos anteriores, maior boa vontade do que os britnicos,
partidrios de alternativas mais duras diante do devedor32. A consolidao da posio
comercial e financeira dos EUA no Brasil mostraria a seguir o acerto dessa estratgia.

26

Cf. MOURA, G. op. cit., p. 151.

27

Cf. ABREU, A dvida pblica externa do Brasil, p. 59.

28

Cf. ABREU, M. A economia brasileira e a Segunda Guerra Mundial, p. 365.

Sobre a composio do comrcio exterior brasileiro nos anos de conflito, ver MALAN, P. S. (org.). Poltica
Econmica Externa e Industrializao no Brasil (1939/52), pp. 125/42.
29

30

Cf. ABREU, M. A economia brasileira e a Segunda Guerra Mundial, p. 366.

Note-se que o acordo de 1943 no fez nenhuma meno quanto classificao dos emprstimos por categoria, de forma a ocultar,
dentro do possvel, o prejuzo causado aos emprstimos em libra. Foram oferecidas duas opes aos tomadores de ttulo: a
opo A, que previa um servio equivalente a cerca de 80% do servio fixado para o ltimo ano do Plano Aranha; e a
opo B, que envolvia a transformao parcial dos ttulos em circulao em ttulos federais. Para maiores detalhes ver
ABREU, M. A dvida pblica externa do Brasil, pp. 66/67 e ABREU, M. A economia brasileira e a Segunda
Guerra Mundial, pp. 366/7.
31

A Corporation of Foreign Bondholders, britnica, defendia a alternativa segundo a qual os conselhos de tomadores de
ttulos conferenciariam e, em seguida, enviariam seus representantes para negociarem conjuntamente com o pas
devedor. O Departamento de Estado, por sua vez, achava essa alternativa extremamente rgida, invivel no contexto
da Poltica da Boa Vizinhana. Para maiores detalhes, ver ABREU, M. A dvida pblica externa do Brasil, p. 23.
32

41

Concluso
A anlise dos ganhos da diplomacia da dvida divide, como vimos, os tericos
que estudam o perodo. Sendo a dvida externa assunto atual, porquanto conhece o Pas
dificuldades no tocante ao pagamento dos compromissos financeiros, o que interessa agora
seria traar um paralelo entre as negociaes dos anos trinta e as que se travam hoje em dia.
Certamente, a concretizao da diplomacia econmica de Vargas realizou-se num
contexto internacional totalmente diferente do atual; contudo, antes de focalizar as
diversidades, cabe alguma palavra sobre as semelhanas.
Nesse sentido, o que vale reter que a crise da dvida externa, tanto nos anos
trinta quanto atualmente, foi uma resultante direta do endividamento crescente a que se
entregou o Pas, respectivamente, na dcada de vinte e nos anos setenta33. Note-se apenas que
os determinantes do endividamento so de ordens diferentes, haja vista as alteraes
extraordinrias da estrutura econmica do Pas ao longo dos ltimos cinquenta anos. Com
efeito, se nos anos vinte tomava-se emprestado a fim de, sobretudo, manter os esquemas de
valorizao do caf, na dcada de setenta, o que estava por trs era a necessidade de dlares
para dar andamento a importantes projetos de desenvolvimento. Outras comparaes
convergem para fenmenos como as baixas taxas de juros prevalecentes nos anos vinte e
setenta, taxas que posteriormente se elevariam em razo da presso especulativa do mercado
de Nova York, em 1928/9, e da poltica monetria americana, em 1979/8034. Poder-se-ia,
ainda, comparar o estopim das crises de 30 e 80, j que, em ambos os casos, fatos traumticos
marcaram o incio do processo: o crack da bolsa em Nova York, em 1929, e a moratria
mexicana em 1982, que reduziram praticamente a zero a liquidez do sistema internacional e
tornaram evidente o rompimento dos esquemas de rolagem da dvida.
Contudo, permanecendo na esfera tcnica propriamente dita, h diferenas
substanciais entre o endividamento nos anos vinte, de um lado, e oitenta, de outro. Existe, por
exemplo, a questo de quem so os credores e os devedores. Nos anos vinte, parcela
significativa dos credores era constituda de portadores de ttulos do governo (lembre-se do
importante papel que desempenharam a CFB, britnica, e o FBPC, americano, nas
negociaes sobre os atrasados financeiros); hoje, os credores so basicamente os bandos dos
pases industrializados. Tambm no se pode esquecer o fato de que o maior credor do Brasil
hoje o seu mais importante parceiro comercial, o que no acontecia nos anos 30. Naquela
poca, grande parte da dvida externa era constituda de crditos pblicos, ao passo que hoje a
maior parte dos crditos provm do sistema bancrio privado.
Fugindo esfera tcnica, outra diferena significativa refere-se transformao
por que passaram, no curso dessas dcadas, no apenas a estrutura econmica do Pas, mas,
principalmente, associado a isso, os segmentos da sociedade e o aparelho do Estado
propriamente dito. Trata-se de transformao importante na avaliao das condicionantes da
poltica externa na medida em que afeta as instncias de gerao de interesses, bem como os
instrumentos e mecanismos atravs dos quais os interesses se articulam.
Adentrando o terreno das relaes internacionais propriamente dito, o que logo
vem tona o fato indubitvel de que a economia internacional hoje mais integrada e mais
complexa. Nas discusses entre credores e devedores, alinham-se atualmente os novos atores
33

Cf. ABREU, M. e FRITSCH, W. As lies da histria: 1929-33 e 1979-82?, pp. 34/8.

34

Cf. AMARAL, S. S., op. cit., p. 30.

42

representados por importantes organizaes internacionais que se ocupam do ordenamento


das regras de funcionamento da economia internacional (leia-se: FMI, Banco Mundial, entre
outras).
Ter, acaso, a situao internacional contempornea aspectos que a aproximariam
do que se observava nos anos trinta e incio dos anos quarenta? J se interpretou o Acordo
Nuclear Brasil-Alemanha, por exemplo, luz da explorao de rivalidades interpotncias,
numa aluso direta poltica econmica do primeiro Governo Vargas35.
Gerson Moura, em trabalho de 1980, afirmou que a desarticulao dos dois
supersistemas abria novas possibilidades de uma poltica independente36. Mas esteve a
desarticulao dos dois supersistemas, que marcou a dcada passada, associada, acaso, a
algum processo de formao de novos sistemas de poder, aos moldes do que aconteceu nos
anos trinta? Lembre-se que, se nos anos 30, a disputa de duas potncias hegemnicas abria
espao para que o Brasil extrasse determinados ganhos da poltica externa, hoje esse
processo de extrao de vantagens de difcil concretizao. Em 30, os dois sistemas eram
ocidentais e hoje no o so: em outras palavras, um bloco socialista, o que no abre
nenhuma opo de barganha, nem constitui alternativa vivel politicamente.
Atualmente, as negociaes entre credores e devedores se do sob a tica
hegemnica de Breton Woods, ou seja, no contexto de uma ordem econmica internacional
diferente da que prevalecia no entre guerras. Trata-se de uma ordem que vem privilegiando
o fortalecimento das economias desenvolvidas ocidentais. em seu quadro que se deve
inserir a montagem de uma efetiva rede de cooperao entre os credores governos, bancos e
organismos financeiros , cooperao cuja finalidade encontrar a soluo para a crise da
dvida que parea mais conveniente aos pases ocidentais desenvolvidos.
A resposta dada crise atual da dvida externa assumiu a forma de um esquema
estratgico em que os credores se uniram para impor aos devedores o nus maior do
ajustamento. No h, nos anos trinta, nada que se assemelhe a essa estratgia da rdea curta,
estabelecida pelos governos dos pases credores, aceita pelos bancos e intermediada pelos
organismos internacionais37. Em outras palavras, no havia unio entre os credores nos anos
30, como se nota hoje. Alm disso, ao ter significado o enfraquecimento dos pases devedores,
que arcaram com o peso do ajustamento, e o fortalecimento das economias industrializadas
desenvolvidas, tal estratgia tem sido frequentemente interpretada luz da temtica mais
vasta, impensvel nos anos trinta, do Dilogo Norte-Sul.
Finalmente, no que toca ao exerccio de algum poder de barganha por parte dos
devedores, poder-se-ia citar o esforo representado pelo Processo de Cartagena. Trata-se,
contudo, de ao conjunta, que visa a reforar globalmente o poder negociador dos pases
endividados, ao nem de longe imaginvel na dcada de trinta. Tomado isoladamente, a
nica linha de confrontao que ensaia o Brasil , ao alegar que tem cumprido seu papel
(retomada do crescimento, saldos comerciais, diminuio do dficit pblico) e honrado seus
compromissos, insistir, agora, como tem acontecido, em perspectivas de negociaes polticas
mais favorveis a seus interesses. A sada via crescimento econmico , alis, a alternativa
que vem sendo explorada ultimamente. Os recentes desenvolvimentos nas negociaes com o
35

Ver FONSECA, G. op. cit., p. 43. O autor cita trabalho de Stanley Hilton sobre o Acordo Nuclear.

Cf. MOURA, G. A Revoluo de 1930, continuidade ou ruptura da poltica externa brasileira, CPDOC, 1980.
Cit. por FONSECA, G., op. cit., p. 44.
36

37

A expresso estratgia da rdea curta encontra-se em AMARAL, S. S., op. cit., p. 111.

43

Clube de Paris mostram que as teses brasileiras vm obtendo aceitao crescente, embora
representem significativa mudana nas regras normalmente seguidas pelos credores. O Brasil
vem conseguindo, no sem grande esforo, abrir algum espao na questo da dvida, hoje,
como ontem, decisiva para o xito de qualquer programa econmico e da prpria estabilidade
poltica do pas.

44

ARIDA, Persio Dvida Externa, Recesso e Ajuste Estrutural: O Brasil diante da Crise. Rio de Janeiro: Paz e
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MOURA, Gerson A Revoluo de 1930: Continuidade ou Ruptura na Poltica Externa Brasileira?,
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III Artigos, Peridicos e Apostilas


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ABREU, Marcelo e FRITSCH, Winston As lies da Histria: 1929-33 e 1979-82? Texto para Discusso no
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45

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PELAZ, Carlos Manuel A balana comercial, a Grande Depresso e a Industrializao brasileira. In:
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Janeiro: Saraiva, 1977.

46

ASPECTOS DA EVOLUO DA
DIPLOMACIA BRASILEIRA NO
PERODO DA POLTICA EXTERNA
INDEPENDENTE
(1961-1964)
Jos Humberto de Brito Cruz

Introduo
distncia, a Poltica Externa Independente (PEI) parece ser um todo homogneo.
A bem dizer, inegvel que alguns princpios de atuao constituem uma espcie de baixo
contnuo que atravessa todo o perodo: a defesa da autodeterminao, a intensificao de
contatos com o Leste Europeu e com os pases afro-asiticos, a crtica do colonialismo, a
prpria ideia de subordinao da diplomacia ao interesse nacional, etc. No obstante,
igualmente inegvel que, pelo fato mesmo de ter-se tornado brasilicomandada (Antnio
Houaiss), a poltica externa brasileira responde, no perodo considerado, s mudanas
polticas internas e externas, apresentando modulaes que, sem arruinar a unidade do objeto
analisado, fazem-no mais complexo do que do a entender algumas anlises. Descrever essas
modulaes, apontando-lhes as causas, o objetivo das pginas que se seguem1.
O neutralismo isebiano e o quase neutralismo de Jnio Quadros
No final da dcada de 50, duas correntes antagnicas dominavam a reflexo sobre
poltica externa no Brasil: o americanismo e o neutralismo. A primeira dessas alternativas
encontrava abrigo no apenas na diplomacia tmida de Juscelino Kubitschek cuja realizao
mais ousada, a Operao Pan-americana, no extravasava os limites do alinhamento,
restringindo-se a indicar aos norte-americanos a poltica mais apropriada para os seus prprios
interesses no hemisfrio , mas tambm no ocidentalismo geopoltico do ento coronel
Golbery do Couto e Silva que, esposando as teses do containment, oferecia na Subseo de
Doutrina do EMFA a descrio de um cenrio internacional em que sobressaa o princpio
tertium non datur. Sob o prisma da infatigvel ameaa comunista, no haveria matizes entre o
Ocidente e Oriente, e o neutralismo (expresso que designava, poca, o no alinhamento)
no passaria de veleidade irresponsvel2.
Em contraposio a esse ocidentalismo engajado, surge o projeto de uma poltica
externa nacionalista, que se identifica, em sua verso inicial (isebiana), com o neutralismo.
Para essa vertente de pensamento, era imperativa a adoo de uma postura de independncia
que permitisse a expanso e diversificao das exportaes brasileiras exigida pela crise no
Balano de Pagamentos e pela superproduo de caf e o aumento do poder de barganha na
relao com os EUA. Mais do que isso, a atitude neutralista era vista, em conformidade com
Em funo do objetivo de captar o quadro geral de referncia da PEI em suas distintas fases, privilegiamos a anlise
da atuao no campo multilateral e das relaes com os EUA.
1

Geopoltica do Brasil, 242.

47

os conceitos difundidos desde Bandung, como uma contribuio manuteno da paz, pois o
Brasil estaria apto a desempenhar, juntamente com outros pases neutros, o papel de mediador
no conflito entre as potncias3.
O que nos interessa reter da comparao entre os projetos de Golbery e Jaguaribe
que ambos, embora opostos, movem-se no contexto de uma bipolaridade rgida. Sabe-se,
com efeito, que a ideia mesma do neutralismo poltico s adquire sentido pleno nesse contexto,
constituindo para a guerra fria o mesmo que a neutralidade jurdica representa para a guerra
propriamente dita4. somente com o pressuposto da competio entre EUA e URSS pelo
espao mundial que se tornam concebveis as caractersticas principais do neutralismo: a
funo de unsolicited mediation (ou a prpria noo de que os Estados menores podem
funcionar como tampes, maneira da Sua) e a estratgia de obteno de trunfos nas
negociaes com a potncia hegemnica.
Em sua primeira orientao5, a PEI situa-se, por palavras e obras, nesse quadro de
referncia, onde o valor supremo a preservao da paz. Assim que o discurso diplomtico
brasileiro, sobretudo no ano de 1961, pe nfase mxima nas questes que gravitam em torno
do conflito entre os blocos antagnicos. Embora reconhecendo, na XVI Assembleia Geral das
Naes Unidas (1961), que o mundo no est somente dividido em Leste e Oeste, Afonso
Arinos afirmava, no mesmo discurso, que nunca o mundo esteve to profundamente dividido,
pela luta de influncia e pela oposio ideolgica, concluindo da que o problema principal
o da consolidao da paz. Do mesmo modo, no ano seguinte, a conquista de uma paz
estvel continuava a ser a grande tarefa das Naes Unidas. A autoinsero da PEI nesse
contexto de guerra-fria acarretou-lhe trs consequncias fundamentais:
1) A atuao diplomtica multilateral assume a caracterstica, prpria do
neutralismo, de mediao entre as superpotncias. Com efeito, esse o esprito que preside
tentativa de tornar possvel uma soluo negociada para o problema cubano, mediante a
proposta de neutralizao do pas6, bem como a participao, a ttulo de nao no alinhada,
no Comit de Desarmamento, onde o representante brasileiro buscou o caminho da

H. JAGUARIBE, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, p. 221 e ss. Algumas das teses de Jaguaribe no so
retomadas pela PEI, especialmente a que diz respeito ao esmaecimento das fronteiras entre o capitalismo e o
socialismo. Ainda assim, a influncia do pensamento isebiano, originrio do Grupo Itatiaia, inegvel. V. C. A. Astiz,
Latin American International Politics, p. 170.
3

G. LISKA, Nations in Alliance. The limits of interdependence, pp. 203 e ss.

Seria difcil determinar, com preciso e data, at quando se estende essa primeira orientao da PEI. Embora a sua
descrio se aplique, de forma incondicional, apenas ao perodo Jnio Quadros pois as transformaes de ordem
interna subseqentes renncia do Presidente da Repblica tm efeitos considerveis sobre os assuntos
estrangeiros (cf. infra, Parte Segunda) , inegvel que algumas das caractersticas da primeira orientao da PEI (o
quase neutralismo) prolongam-se para alm de agosto de 1961, como se depreende dos exemplos analisados nos
pargrafos que se seguem. Cabe salientar que a distino entre o que denominamos duas orientaes ou quadros
de referncia da PEI no deve ser confundida com o processo cronolgico em trs fases que fazem transio de
uma a outra orientao.
5

A ideia de conferir a Cuba um estatuto semelhante ao da Finlndia, pas capitalista, mas que se abstm de
participao no bloco ocidental, com o objetivo de manter relaes cordiais com a URSS, encontra-se, originalmente,
no projeto de uma carta a Fidel Castro, apresentado por Arinos a Jnio Quadros poucos dias antes do episdio da
Baa de Cochinos. A carta no foi enviada, mas o seu contedo foi transmitido oralmente ao premier cubano pelo
embaixador Leito da Cunha, V. A. Arinos, Planalto, pp. 86 e ss. R. Archer conta que a ideia da finlandizao foi
aprovada por San Tiago Dantas logo no incio de sua gesto, estando na base da atuao brasileira em Punta del Este.
San Tiago Dantas e a Poltica Externa Independente, in: San Tiago Vinte Anos Depois.
6

48

consolidao de conquistas mnimas, advogando a assinatura de um tratado parcial, que


deixasse de lado a questo controversa dos testes subterrneos no suscetveis de deteco.
2) A mstica criptogaullista criada em torno da personalidade de Jnio Quadros e a
altanaria com que conduzido o relacionamento formal com os norte-americanos tornam
plausvel (embora no documentvel, por definio) a interpretao da PEI, pelo menos at
agosto de 1961, como um neutralismo ttico destinado a proporcionar ganhos no poder de
barganha com os EUA7.
3) No obstante incorporar ao seu discurso a temtica Norte-Sul, a PEI no
encontra, em sua primeira fase, formas concretas de encaminhamento dos problemas nesse
mbito. As referncias de Arinos problemtica do desenvolvimento permanecem
circunscritas, em alguns documentos, aos conceitos originrios da OPA: apresenta-se aos
EUA a necessidade de auxlio econmico como um corolrio da doutrina Truman8. Poder-seia dizer, verdade, que a PEI transcende o pan-americanismo na medida em que passa a
problematizar a prpria aliana com os EUA, como na famosa passagem do artigo de Jnio
Quadros, onde se afirma ser impossvel qualquer solidariedade entre ricos e pobres9. Teramos
a o j mencionado neutralismo ttico. O fundamental, contudo, perceber que a noochave da articulao diplomacia/desenvolvimento, i.e., a ideia de uma frente nica dos
pases subdesenvolvidos, no encontra formas de expresso concreta.
Deparamos aqui com o paradoxo da PEI em sua primeira orientao. Embora suas
caractersticas estejam, como vimos, muito prximas da posio neutralista, a diplomacia
brasileira recusa-se, nesse perodo, a ser considerada como tal. Ora, situando-se inicialmente
no quadro de referncia da bipolaridade rgida, era inevitvel que a PEI fosse confundida com
o neutralismo. Este constitui, de fato, durante todo o Governo Jnio Quadros e no primeiro
ano de parlamentarismo, uma espcie de alter ego da PEI, do qual ela sente a necessidade
constante de se diferenciar, embora lhe reconhecendo a validade.
Essa ambiguidade da PEI um neutralismo que rejeita ser rotulado como tal
manifesta-se com clareza meridiana na participao como mero observador no incipiente
Movimento dos No Alinhados (MNA), que se oferecia precisamente como a possibilidade de
concretizao daquela frente nica de que falava Jnio Quadros. Como se explica essa
aparente recusa de transformar as palavras em atos?
As justificativas oferecidas poca so, exceo de uma, meramente retricas.
A profisso de f ocidental, no sentido de afinidades civilizacionais com a democracia e os
valores cristos, no poderia ser motivo para a no participao em Belgrado: o prprio
Jaguaribe j vislumbrara a possibilidade de um neutralismo pr-ocidental, por analogia com o
neutralismo pr-oriental da Iugoslvia. Os to falados compromissos livremente assumidos
Essa interpretao, recusada por Cndido Mendes (Poltica Externa e Nao em Progresso), defendida por
diversos autores. V. C. E. Martins, Brasil-EUA dos anos 60 aos anos 70, p. 14; V. R. Dubnic, Trends in Brazils
Foreign Policy, p. 84; P. D. Bell, Brazilian-American Relations, p. 80. Para efeito de nossa anlise, irrelevante
saber se tal interpretao ou no correta; sublinhamos to-somente o fato de que, no perodo do Governo Jnio
Quadros ela plausvel.
7

Veja-se, por exemplo, o discurso de posse de Arinos, que retoma o raciocnio da Saudao a Eisenhower (1960),
na qual o ento senador udenista expe o rationale da OPA em termos que fazem pensar nos escritos de George
Kennan. Na realidade, parece certo que Arinos tenha desempenhado um papel moderador das tendncias
neutralistas e mesmo antiamericanos de Jnio Quadros, como evidente no caso da reao brasileira invaso de
abril de 1961. V. Moniz Bandeira, Presena dos EUA no Brasil, p. 409.
8

J. QUADROS, Brazils New Foreign Policy, pp. 22-23.

49

(TIAR, Acordo Militar) tampouco constituiriam obstculo, uma vez que os critrios
estabelecidos na Reunio Preparatria (Cairo) admitiam os acordos militares e de defesa
desde que no concludos no contexto do conflito entre as grandes potncias a rigor, se
tais acordos houvessem constitudo empecilho, o convite dirigido ao Brasil sequer haveria
sido formulado10. Resta a explicao oferecida a posteriori por Afonso Arinos: o Brasil no
aceitou participar do MNA por considerar que no poderia aspirar a uma posio de destaque
nesse movimento; a peculiaridade da diplomacia brasileira perder-se-ia em meio s
reivindicaes afro-asiticas, que nem sempre seriam adequadas ao Brasil e Amrica
Latina11.
Mencione-se ainda a hiptese de C. E. Martins, segundo a qual a recusa do rtulo
neutraliza e a distncia com relao a Belgrado teriam sido formas de maximizar os ganhos
no poder de barganha. Apresentando aos americanos o nosso no alinhamento, no como um
fato consumado, mas como uma mera possibilidade, o Brasil colocar-se-ia na posio mais
apropriada para a obteno de vantagens no relacionamento bilateral12.
O que importante notar que, em sua orientao inicial, a PEI encontra-se
impossibilitada de transformar em ao poltica um de seus pontos programticos mais
salientes: o dilogo entre o Norte e o Sul. A razo dessa impotncia parece encontrar-se no
fato inegvel de que, no contexto da guerra fria, os temas polticos (descolonizao, no
interveno, etc.) prevaleciam sobre os econmicos, o que teria acarretado, na referida frente
nica, o predomnio do neutralismo afro-asitico e a submerso (para empregar a
expresso de Afonso Arinos) da diplomacia brasileira, que ocuparia, com isso, posio
subsidiria, desproporcional importncia a que o pas poderia aspirar em virtude de sua
posio no concerto subequatorial das naes13.
Inviabilizao do neutralismo e busca de novos caminhos
As modificaes que levam ao que denominamos segunda orientao da PEI tm
dupla origem: internamente, o 25 de agosto; externamente, os treze dias de outubro de 1962.
Vejamos, ento, como a convergncia das influncias geradas nesses dois planos leva a uma
poltica externa significativamente distinta do quase neutralismo da primeira orientao.
No plano interno, so sensveis as transformaes acarretadas pela renncia de
Jnio Quadros ao processo de decision-making em poltica externa. Por um lado, a emenda
parlamentarista traz a Cmara dos Deputados para o centro do processo decisrio, uma vez
que o gabinete passa a ser responsvel perante esse rgo legislativo, o que vem a constituir
um complicador na conduo da poltica externa, como testemunham os acalorados debates

O Embaixador Cabot pretendeu encontrar, certa feita, uma incompatibilidade entre a PEI e o TIAR, recebendo
em resposta uma repreenso pblica por parte de Jnio Quadros. A posio oficial brasileira foi a de que o TIAR no
tivera sua origem no contexto da guerra fria. V. R. Campos, A Poltica Externa Brasileira e o artigo PEI: Um
balano, RCB, no 1, p. 79.
10

A. ARINOS, Poltica Externa, pp. 19 e 26. interessante notar que Arinos retoma, de certa forma, um
argumento do General Dutra, para quem a terceira posio era, no apenas incorreta, mas tambm intil, uma vez
que no poderamos aspirar sua liderana (que caberia Argentina).
11

12

C. E. MARTINS, op. cit., p. 16.

A pretenso liderana do mundo subdesenvolvido acentuada por M. L. Cardoso como um dos traos mais
importantes da ideologia janista do fortalecimento nacional. Ideologia do Desenvolvimento Brasil: JK-JQ, p. 294.
13

50

em plenrio com o Ministro San Tiago Dantas14. Por outro, assiste-se a uma diminuio da
importncia do Presidente no policy-making diplomtico favorecida, de resto, pela diferena
de personalidade entre Joo Goulart e Jnio Quadros , compensada por um aumento da
influncia do Chanceler e do Itamaraty (passivo durante a primeira fase), a no ser no que se
refere s relaes bilaterais mais delicadas (sobretudo com os EUA). Essa nova configurao
do processo decisrio, que se acentua medida que a ateno do Presidente vai sendo
absorvida pela crise interna, far com que o desgaste decorrente da PEI incida principalmente
sobre o Chanceler como se percebe na recusa do nome de San Tiago Dantas para a
presidncia do Conselho de Ministros , e permitir, posteriormente, que a PEI sofra de modo
determinante a influncia do pensamento de Arajo Castro.
Ademais, a interao entre a poltica interna e a diplomacia v-se, de sbito,
invertida. Originrio de uma coalizo conservadora, o Governo Jnio Quadros havia utilizado
a PEI como instrumento de cooptao de setores da esquerda nacionalista. Assim, embora a
nova poltica externa j fosse alvo de crticas (e pretexto para a defeco da UDN
lacerdista), no absurdo supor que ela cumprisse em alguma medida a funo de alargar o
esquema de sustentao do Presidente tanto mais porque a eficcia da liderana bonapartista
potenciada pela teatralidade dos gestos simblicos em que prdiga a poltica externa. Com
a renncia, a situao inverte-se em 180. O Governo Joo Goulart j nasce sob o signo da
suspeio ideolgica, e at meados de 1963 a preocupao dos sucessivos gabinetes e do
prprio presidente a de apaziguar os setores mais conservadores, cuja repulsa por Joo
Goulart tornara-se patente na tentativa de golpe em agosto de 1961. Dessa forma, a PEI
converte-se, rapidamente, de asset em liability.
Verifica-se aqui uma ilustrao do conceito segundo o qual, em poltica, quem faz
to importante quanto o que feito. Assim que, por exemplo, nos meses que se seguem
renncia, intensifica-se a oposio ao reatamento de relaes com a URSS, tornando-se a
deciso muito mais difcil do que teria sido nas mos de Jnio15. O mesmo ocorre com relao
ao problema cubano. Essa ampliao das dificuldades responde pela hesitao de Afonso
Arinos em reassumir, no final de 1962, a pasta das Relaes Exteriores16.
Compreende-se, em vista do que precede, que o quase neutralismo janista tenha-se
tornado bem menos vivel no perodo Goulart. A diferena fundamental entre os dois
governos consiste em que, no primeiro, a problematizao do alinhamento estava restrita
poltica externa stricto sensu, ao passo que, no segundo, ela passou a operar tambm no plano
interno. So bastante conhecidas as reas de atrito que Joo Goulart teve de contornar no
relacionamento com os EUA: a encampao de empresas de servio americanas, a remessa de
lucros, enfim, tudo aquilo que fez com que Lincoln Gordon diagnosticasse, em abril de 1962,
uma guinada para a esquerda. Ora, no difcil perceber que, em um governo cuja poltica
interna guina para a esquerda (ou, mais propriamente, em um governo cuja poltica interna
assim percebida pelos EUA), um neutralismo ttico, nos moldes daqueles propostos por
Jaguaribe, aparece como superfetao, tanto menos praticvel quanto mais o governo em
questo for considerado pela potncia hegemnica como um caso perdido. Nesse contexto,

14

S. T. DANTAS, Poltica Externa Independente, p. 45 e ss. e p. 132 e ss.

15

C. M. ALMEIDA, Poltica Externa e Nao em Progresso, p. 61. V. Dubnic, op. cit., p. 89.

16

A. ARINOS, Planalto, p. 226.

51

no pode haver aumento do poder de barganha, pelo simples fato de que j no h barganha,
pois a poltica dos EUA passa a ser voltada para o solapamento do governo rebelde17.
A consequncia dessa inviabilidade do neutralismo jaguaribeano que o
relacionamento com os EUA passa de provocativo a contemporizador. Jnio gastava o seu
tempo, nas palavras do Embaixador Cabot, plucking the eagles feathers. Jango gastar o
seu tentando desfazer a impresso de esquerdismo, de modo a obter os crditos urgentemente
reclamados pela crise econmica18. Da o esprito de acomodao que preside a viagem aos
EUA, as negociaes Bell-Dantas, etc.
Mas se j no plano interno acumulavam-se motivos para uma redefinio da
poltica exterior, no plano internacional que vai ocorrer a modificao fundamental: o
estabelecimento de uma espcie de entente cordiale entre as superpotncias, com o
progressivo abrandamento das tenses a partir de outubro de 196219.
De fato, a partir dessa data, um fato novo introduzido no conflito Leste-Oeste:
os dois antagonistas passam a adotar uma poltica de contatos diretos, que tornam suprflua
qualquer mediao por parte de uma terceira fora. Assim que, na prpria crise dos
msseis, a soluo negociada diretamente entre americanos e soviticos. A poltica
neutralista de intermediaes fica esvaziada, no restando a Joo Goulart seno a alternativa
de apoiar integralmente a posio americana. Posteriormente, o esvaziamento da mediao
neutralista torna-se patente quando, em agosto de 1963, EUA e URSS assinam o Tratado de
Proscrio de Testes Nucleares (parcial) revelia do Comit de Genebra.
Entretanto, o que aqui nos interessa no tanto essa inovao no cenrio
internacional, mas a sua interpretao pelos policy-makers brasileiros. A percepo das novas
possibilidades abertas articula-se e ganha consistncia ao longo do ano de 1963, que marca o
advento do predomnio, na diplomacia brasileira, das teses de Arajo Castro. Este, que j em
1958 (ano da publicao das propostas de Jaguaribe) demonstrava-se ctico com relao
ideia do neutralismo20, passa a identificar nos entendimentos entre as superpotncias a
completa superao de tal ideia pelos acontecimentos. Com isso, a poltica externa brasileira
abandona o quadro de referncia da guerra-fria que, como vimos, fora dominante nos
primrdios da PEI e passa a denunciar a inconsistncia do movimento neutralista,
progressivamente esvaziado medida que os termos leste e oeste eram devolvidos rea
da geografia21.
A PEI afasta-se, assim, do quase neutralismo janista, que no negava a
consistncia poltica do neutralismo afro-asitico, limitando-se a dele diferenciar-se. Ao
mesmo tempo, a diplomacia brasileira comea a encontrar formas positivas de viabilizao da
proposta de uma frente nica dos pases subdesenvolvidos. O grupo parlamentar proposto
na XVIII AGNU tem sobre o Movimento dos No Alinhados a vantagem de no estar tingido
o que se verifica na poltica das ilhas de sanidade administrativa e na articulao com os movimentos golpistas
internos. V. P. Parket, 1964: O Papel dos EUA no Golpe de Estado de 31 de Maro, p. 70 e ss.
17

C. E. Martins, op. cit. V. Ministrio das Relaes Exteriores, Viagem do Presidente Joo Goulart aos Estados Unidos e ao
Mxico, onde se registram as reaes favorveis da imprensa brasileira (inclusive a conservadora).
18

Sabe-se que essa data considerada, ao mesmo tempo, como o ponto mais alto e como o incio do fim da guerra
fria. V. p. ex. C. Delmas, Armamentos Nucleares e Guerra Fria, p. 98. O uso da expresso entente cordiale, nesse
contexto, sugerido por Luciano Martins. V. Poltica Externa Independente, no 2.
19

20

A. CASTRO, O Poder Nacional. Limitaes de Ordem Interna e Externa, p. 16.

21

A imagem de A. Castro (Discurso na XVIII AGNU).

52

por coloraes geogrficas, organizando-se em torno de temas bem definidos (os trs Ds) e
permitindo, em vista disso, maior presena latino-americana e brasileira. No descabido
supor que a atuao do Itamaraty em 1963, especialmente a partir da posse de Arajo Castro,
tenha sido pautada pelo desgnio de diluir a hegemonia afro-asitica naquilo que, j ento,
comeava a ser denominado movimento do terceiro mundo.
de se notar que, se houve tal desgnio, ele foi favorecido pelo amadurecimento,
na ONU, do movimento, de carter econmico, que culmina na realizao da 1a UNCTAD.
Beneficiada por uma tradio de discusso de temas relativos ao desenvolvimento
econmico22, a Amrica Latina encontra nesse movimento a oportunidade para ocupar uma
posio preeminente na articulao do terceiro mundo, sendo natural que o Brasil, principal
economia da regio, a aparecesse como um dos pases-lderes. Desaparecia, com isso, o
empecilho apontado por Afonso Arinos na formao da frente nica dos subdesenvolvidos,
e a PEI passava a extrair as consequncias prticas do discurso terceiro-mundista iniciado
em 1961. o que se percebe na participao destacada do Brasil nos trabalhos preparatrios
da UNCTAD e na formao do Grupo dos 77, desfraldando a bandeira de uma nova ordem
no campo do comrcio internacional23.
Outro indcio importante do abandono do quadro conceitual do neutralismo
(caracterizado, como vimos, pela nfase nos problemas de segurana internacional) o fato de
que o discurso diplomtico brasileiro desloca a prioridade do problema da paz para a questo
do desenvolvimento. Assim que, mesmo no mbito da ONU, a tarefa de superao do
abismo entre o Norte e o Sul passa a ser enxergada como mais urgente do que o prprio
desarmamento. Igualmente sintomtico desse deslocamento da nfase a introduo do
conceito de segurana econmica coletiva (cf. Discurso na XVIII Sesso da AGNU), termo
cujo hibridismo demonstra bem o quanto haviam perdido de sua importncia os temas de
natureza estritamente poltica.
Compreende-se, nesse sentido, a afirmao de Joo Goulart em sua Mensagem ao
Congresso de 1963: atingimos o momento de fixar uma poltica externa para o
desenvolvimento, atribuindo-lhe a prioridade imprescindvel no quadro de nosso
comportamento internacional. verdade que Jnio Quadros j enunciara o princpio de uma
poltica externa para o desenvolvimento, mas no menos certo que ele o fizera tendo em
mente, sobretudo, a expanso de mercados (em especial, no Leste Europeu, sia e frica), i.e.,
a ocupao de espaos j existentes na ordem econmica internacional expanso que se
apresentava como um imperativo, em virtude da elevada taxa de capacidade ociosa com que
se fizera a industrializao no perodo Kubitschek (j que a ampliao do mercado interno
teria exigido reformas que Jnio no estava disposto a patrocinar)24. Em contraposio a isso,
embora mantendo a expanso de mercados como um de seus objetivos, a PEI de 1963-1964
pe a nfase na transformao das estruturas econmicas internacionais, assimilando as
construes tericas da CEPAL e conferindo realidade frente nica, que, no Governo
Jnio Quadros no havia sido mais do que uma palavra de ordem. Sabe-se que, malgrado suas
hesitaes, o Governo Goulart transcorreu, especialmente no perodo posterior ao plebiscito,
sob o signo das reformas25. Dessa forma, era inevitvel que, mais cedo ou mais tarde, o
22

V. Green e Heller, Surgimiento y proyeccin del Tercer Mundo: de Bandung a los ochenta, p. 173 e ss.

23

A. CASTRO, Discurso na 4a Sesso Plenria da UNCTAD (1964).

24

O. IANNI, Imperialismo na Amrica Latina, p. 43.

25

C. N. TOLEDO, O Governo Goulart e o Golpe de 64, p. 116.

53

reformismo da retrica poltica interna contaminasse o discurso diplomtico e que este se


voltasse, de forma prioritria, para a crtica das assimetrias do comrcio internacional
tendncia evidente na Mensagem ao Congresso de 1964 e que foi reforada, como vimos,
pelo amadurecimento da vertente econmica do terceiro-mundismo no plano internacional
(tornado possvel pela diminuio da importncia e da urgncia dos problemas estratgicomilitares).
Finalmente, preciso assinalar uma ltima consequncia que acompanha o
abandono do quadro de referncia do neutralismo. No perodo posterior crise dos msseis,
no qual as superpotncias entram em acordo implcito acerca da diviso do mundo em reas
de influncia (cabendo a Amrica Latina, evidentemente, hegemonia norte-americana,
ressalvada a garantia de no interveno em Cuba), torna-se impensvel a utilizao de uma
aliana poltica como elemento de barganha no relacionamento bilateral com a potncia
hegemnica. Assim, se possvel, como vimos, a interpretao do perodo janista da PEI
como um neutralismo ttico, empregado com o objetivo de obter vantagens no plano
econmico, tal interpretao seria perfeitamente absurda no que se refere ao perodo 19631964, quando a insero do pas no sistema internacional j est decidida a priori por um
entendimento ttico entre as superpotncias26.

Concluso
Em um registro macromtrico, a PEI aparece, sem dvida, como um fragmento
destacvel de suas adjacncias histricas. Ilhada entre dois perodos de acentuado
conservadorismo diplomtico, ela apresenta-se ao historiador como uma unidade analtica,
como um momento peculiar na evoluo de nossa poltica exterior, diferente do que vem
antes e do que vem depois. No entanto, se fizermos abstrao dessa oposio aos perodos
vizinhos, passando assim a um registro histrico micromtrico, identificaremos pelo menos
trs fases da PEI.
Na primeira, dominada pela personalidade enigmtica de Jnio Quadros cujas
simpatias por De Gaulle, Nasser e Tito so bem conhecidas , a diplomacia brasileira opera
em um quadro conceitual que , no essencial, o mesmo do neutralismo, distinguindo-se deste
apenas por motivos concernentes estratgia de obteno, para o Brasil, de uma posio de
liderana no Terceiro Mundo. Numa segunda fase (agosto de 1961 outubro de 1962),
verifica-se uma continuidade da linha anterior, mas a polarizao ideolgica no plano interno
tende a relegar a PEI para um plano secundrio da vida nacional. medida que evolui a crise
interna, a diplomacia independente torna-se um peso para o governo parlamentarista, que se
v, ainda, na contingncia de ter que abrandar o tom no relacionamento com os EUA, a fim de
aplacar a grita conservadora interna. Na fase final (1963-1964), sob a influncia de Arajo
Castro, a PEI revigora-se e, valendo-se de um cenrio internacional propcio, abandona
definitivamente toda afinidade com o neutralismo, encontrando na questo do
desenvolvimento um veio diplomtico que j se revelava riqussimo quando a experincia foi
interrompida pelo golpe militar o que no impediu, diga-se de passagem, que o mesmo veio
fosse retomado, posteriormente, pelos prprios governos militares.
Deve-se notar, finalmente, que uma vantagem analtica no desprezvel decorre
dessa distino de fases da PEI. Com efeito, tal distino permite conciliar interpretaes que,
26

De resto, o neutralismo ttico j se havia tornado invivel, como vimos, em virtude da situao interna.

54

primeira vista, parecem conflitantes. Alguns autores, acentuando o aspecto de neutralismo


ttico (como vimos, vivel apenas na primeira fase), concluem ser a bipolaridade
intensificada do incio da dcada de 60 a atmosfera apropriada para a PEI27. Outros,
enfatizando o aspecto da autonomia de movimentos dos pases do Terceiro Mundo, enxergam
na entente americano-sovitica o ambiente prprio para experimentos de diplomacia
independente, na medida em que estes dependem de um mnimo de permissibilidade
internacional28. Ora, como o perodo da PEI cortado ao meio pela mudana do primeiro
para o segundo cenrio, inevitvel que cada uma dessas perspectivas analticas considere
que uma parte do objeto de estudo est, por assim dizer, sobrando. Para uma, parecer
estranho que a PEI tenha continuado o seu curso mesmo quando as condies internas e
externas inviabilizavam o neutralismo ttico. Para a outra, parecer surpreendente que a PEI
tenha surgido quando surgiu, i.e., num momento de tenses agravadas e, portanto, de escassa
permissibilidade. O que tentamos mostrar que, na realidade, a PEI foi possvel em ambos os
contextos, mas que assumiu forma distinta em cada um deles.

a tese de P. Malan, Relaes Econmicas Internacionais do Brasil 1945-1964, p. 96, e de C. Lafer, Una
interpretacin del sistema de las relaciones internacionales del Brasil, p. 95 e ss. Este ltimo sustenta que, com o
acordo tcito entre as potncias, ter-se-ia reduzido a viabilidade da PEI.
27

, por exemplo, a tese geral de Hlio Jaguaribe. V. Autonomia Perifrica e Hegemonia Cntrica, que coincide
com a anlise abstrata de M. Kaplan, para quem a existncia de atores no alinhados s concebvel no loose
bipolar model. V. Towards Professionalism in International Theory, p. 141.
28

55

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JOO GOULART Mensagem ao Congresso Nacional, 1963 e 1964.
J. A. DE ARAJO CASTRO Discurso no Debate Geral da XVIII Sesso da AGNU. Discurso na 4 a Sesso
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A. A. DE MELO FRANCO Saudao ao Presidente Eisenhower (1960).
Discurso de Posse no Itamaraty (1961).
Discurso da Sesso Inaugural da XVI AGNU (1961).
Discurso na Sesso Inaugural da XVII AGNU (1962).
Ministrio das Relaes Exteriores Viagem do Presidente Joo Goulart aos Estados Unidos e ao Mxico.
Preparatory Meeting for the Conference of Heads of State or Government of Non-aligned Countries
Report of the Sub-committee on the composition of the Conference of Heads of State or Government of
Non-aligned Countries.

57

REFLEXES SOBRE O
SURGIMENTO DA POLTICA
EXTERNA INDEPENDENTE NA
GESTO DE JNIO QUADROS
Vera Cntia lvares
Mas a opinio brasileira trabalhada de tal forma, com tais intuitos, e por tais
processos, que mesmo aps eu haver demonstrado isto que acabo de escrever,
continuaro os mesmos grupos e os mesmos jornais a acusar o ex-presidente de
ter inaugurado uma linha esquerdista no Itamaraty...
Afonso Arinos

Introduo
O incio da dcada de sessenta assinala, no Brasil, o pice de uma situao em que
se conjugam de forma singular fatores que marcariam profundamente o desenvolvimento
ulterior do pas e conduziriam ao desfecho de maro de 1964. Entre eles, o descompasso
flagrante entre o processo de insero do pas na Nova Diviso Internacional do Trabalho e a
persistncia de padres de deciso poltica decorrentes do pacto populista; o embate entre
duas foras sociais fundamentais e antagnicas resultantes do perodo de concentrao
industrial da dcada precedente, os interesses transnacionais e associados em crescente
proeminncia e as classes trabalhadoras industriais, cujas reivindicaes de inclinao
nacionalista e reformista se faziam ouvir com cada vez maior mpeto; a eleio para a
Presidncia da Repblica de personagem ao qual, ainda hoje, so conferidos eptetos que vo
de visionrio errtico a protoditador ensandecido, e que nada mais foi do que o reflexo das
incongruncias sociais, institucionais e partidrias daquele momento histrico e o smbolo
vivo de um projeto poltico inadaptvel a uma conjuntura concreta; e, finalmente, a projeo
indita de um conjunto de noes e atitudes independentes que seriam mais tarde
sistematizadas por San Tiago Dantas e Arajo Castro e que, embora no se insurgissem
radicalmente contra a assimetria no plano internacional, denegavam explicitamente as mais
enraizadas tradies de contemporizao e transigncia nas relaes com a potncia
hegemnica norte-americana.
As pginas que seguem so frutos da trajetria de uma curiosidade natural nas
novas geraes de diplomatas com relao a este subido assomo de independncia, ainda
que matizada, no quadro de uma poltica externa cujo leitmotiv sempre encontrara expresso
no mote O Brasil est fadado a ser, por tempo indeterminado, um satlite dos Estados
Unidos. Como surge a Poltica Externa Independente (PEI) no contexto de um governo
marcado pelo reacionarismo no plano interno, eleito sob a legenda de um partido conservador,
e destitudo de planos sistemticos para o futuro? Que conjunto de circunstncias histricas,
nos planos interno, externo e global presidiram seu surgimento e seu temporrio ocaso?
Sem pretenses de esgotar o multifacetado espectro de assuntos ligados Poltica
Externa Independente, pretendemos responder exclusivamente a esta questo, negando que

58

exista, como fazem crer alguns autores, um paradoxo bsico na coexistncia de uma poltica
interna conservadora com uma poltica externa avanada1. A gesto Jnio Quadros
espelha apenas a natureza do processo poltico e econmico brasileiro de insero no sistema
capitalista mundial atravs de uma industrializao demasiado rpida e estruturalmente
dependente. A Poltica Externa Independente inscreve-se na corrente de nacionalismo
populista latino-americano que representa, em ltima anlise, a tentativa de deter o avano da
hegemonia econmica e poltica norte-americana, sem, contudo, renunciar ao projeto de
desenvolvimento nos moldes capitalistas.
Pretendemos, assim, compreender o significado da PEI, por um lado, enquanto
instrumento de poltica interna e contrapeso retrico submisso do pas poltica de
austeridade preconizada pelo FMI, e, por outro lado, enquanto necessidade objetiva de
desafogo da crise do fim do modelo juscelinista e imperativo permanente da implantao do
desenvolvimento. Procuraremos tambm avaliar os limites que a fizeram retroceder sobre
seus prprios passos em certos momentos, e as virtudes pelas quais os princpios basilares da
Poltica Externa Independente encontraram continuidade na Histria recente do pas.
A emergncia da Poltica Externa Independente
A administrao JK superou definitivamente a crena na vocao agrria do pas,
consolidando, atravs do Plano de Metas, um modelo de acumulao com decisiva
preeminncia do capital monopolista multinacional associado. Os cinquenta anos em cinco
provocaram alteraes incisivas na estrutura scio-econmica do pas, tais como a
sofisticao do mercado interno, a expanso empresarial, a urbanizao de grandes
contingentes populacionais e a intensificao de desigualdades sociais e regionais. Este
conjunto de fatores conferiu novos contornos polticos e ideolgicos ao pas e estabeleceu as
pr-condies para a crise do populismo. Em fins da dcada de cinquenta, assistia-se ao
recrudescimento das atividades sindicais e a febris debates no seio das organizaes de
trabalhadores, estudantes e militares, cuja tnica era o nacionalismo (por oposio ao
chamado entreguismo), com acentos distributivistas.
Em face das crescentes demandas nacionalistas e reformistas que pressionavam o
Executivo por intermdio do Congresso, tambm foco de reivindicaes regionais e locais, o
chamado bloco de interesses multinacionais e associados2, que crescera e se fortalecera no
processo aludido, formando uma intelligentsia poltica, militar, tcnica e empresarial, levado
a aspirar ao comando do aparelho de Estado, tradicionalmente em mos dos polticos
populistas, projeto este que procuraria consubstanciar-se na candidatura Jnio Quadros.
Assim, portanto, as questes relevantes no perodo ora estudado, no obstante
recebam diferentes respostas nos Governos Kubitschek e Quadros, guardam em comum o fato
de fazerem parte do mesmo processo e responderem aos mesmos estmulos. De fato, na
dcada de 50, o desenvolvimento adquire importncia central no equacionamento de
estratgias provenientes da CEPAL, BNDE, Comisso Mista Brasil/EUA e Fundao Getlio
Vargas. Todo o esforo analtico desses rgos concentra-se sobre a varivel considerada
fulcral para o aumento do ritmo de crescimento, a poupana, cuja forma mais vivel de
Cf., por exemplo, Maria Victoria Benevides O Governo Jnio Quadros. So Paulo: Brasiliense, 1981, cuja anlise
articula-se sobre as contradies entre a extrao poltica de Jnio e a Poltica Externa Independente.
1

A expresso de uso corrente, mas sua melhor definio encontra-se em Dreifuss, R. A. 1964, a Conquista do
Estado. Petrpolis: Vozes, 1981, captulo II e III.
2

59

captao seria a atrao de capital estrangeiro. poca, no so formuladas crticas ao


modelo de desenvolvimento, nem ao recurso a capitais externos, aceitos como fenmenos
universais que no obstacularizariam pretenses posteriores de desenvolvimento autnomo3.
Em consequncia, apesar do impulso extraordinrio inicial e do ritmo satisfatrio alcanado
no perodo JK, havia uma falha congnita, a saber, a dependncia em que o processo se
assentava e a diminuta influncia que a economia nacional podia exercer sobre as variveis
externas.
Verifica-se paralelamente um decrscimo na importncia fundamental de que
sempre desfrutara o setor agrrio-exportador na economia nacional, com correlatas
valorizaes da indstria e da produo agrcola voltadas para o mercado interno. Tais
transformaes provocariam uma rearticulao poltica geral, que permeia todo o perodo, at
1964, tendente a substituir a hegemonia de uma frao das classes tradicionalmente
dominantes por uma outra.
Em suma, Jnio ascende ao poder no quadro de uma ampla e contundente
ofensiva do capital internacional, de um aprofundamento no s quantitativo como qualitativo
da dependncia estrutural do pas em contexto de retraimento do modelo da gesto JK, e de
uma necessidade imperiosa de mudanas institucionais que correspondessem substituio de
hegemonia que se processava de fato na estrutura econmica da sociedade. A candidatura
Quadros catalisa as insatisfaes geradas pelas transformaes em curso. Enquanto candidato
de oposio, Jnio transmuta este descontentamento em um programa poltico moralizante de
indiscutvel seduo, mormente pelo talento histrinico com que era defendido4.
A verve exuberante de Jnio no s condenava o subdesenvolvimento como
tambm o prprio desenvolvimento, tal como foi implantado pelo presidente voador. O
projeto janista propugnava um desenvolvimento que no favorecesse grupos sociais, regies
geogrficas ou setores econmicos em particular. Seus nicos beneficirios deveriam ser duas
entidades abstratas constantemente evocadas em seu discurso, o povo e a nao5.
Enquanto o discurso desenvolvimentista legitimava a participao estrangeira
atravs de uma reelaborao do conceito do nacionalismo, em que se negava a oposio entre
naes dominantes e dominadas nas Relaes Internacionais, Jnio deixava transparecer em
O acesso tecnologia e tcnicas gerenciais estrangeiras e aporte financeiro do exterior eram tidos como solues
por excelncia para os problemas brasileiros no momento de ascenso poltica da ideia do desenvolvimento.
Esperava-se que este processo fosse transitrio e que atravs de sua implantao haveria um ponto depois do qual
no mais se precisaria recorrer ao capital estrangeiro; apenas as parcelas destinadas ao pagamento das amortizaes
maiores ainda exigiriam a continuidade das relaes com o capital financeiro internacional. Cardoso, M. L. Ideologia
do Desenvolvimento: Brasil JK, JQ. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1978, p. 387.
3

A teatralidade do estilo de Jnio Quadros aplicado a um ambguo populismo antipopulista tornara-o uma atraente
alternativa ante o sistema partidrio, j completamente fragmentado, com legendas que, no obstante defenderem
interesses opostos, persignavam-se ante praticamente o mesmo programa poltico. O candidato foi apoiado pelas
oligarquias que viam sua ascendncia sobre o Estado aos poucos se esvair; por aqueles que aspiravam a extrair
benefcios da nova situao, mas se viam alijados do poder, a emergente classe mdia; e por aqueles que se limitaram
a ser simplesmente incorporados ao processo sem que pudessem alimentar a mais leve esperana de auferir alguma
vantagem do regime, as massas trabalhadoras industriais e rurais.
4

Miriam Limoeiro Cardoso faz uma interessante anlise da significao que conceitos como nao e povo
adquirem nos discursos de JK e JQ. Enquanto que para Jnio a nao pensada em sua integridade e deve
afirmar-se pela autodeterminao, para Juscelino a nao aparece apenas como parte do sistema; o que importa so
os setores econmicos que a formam. Se para Jnio o povo entendido como uma coletividade onde o todo deve
prevalecer sobre as partes, o discurso JK circunscreve este conceito dimenso econmica da produo-consumo
(Cf. Cardoso, M. L. op. cit.).
5

60

seu discurso a percepo da Nao como diminuda e espoliada pelo livre jogo das foras
econmicas em seu territrio6.
Para Juscelino, em peleja constante com o nacionalismo e o tradicionalismo que
entravavam a transnacionalizao da economia, no havia diferenas fundamentais entre a
aplicao de capital estrangeiro ou nacional. O capital deveria circular livremente entre as
naes do bloco ocidental, na defesa mesmo dos ideais ocidentais7.
Para Jnio, bem ao contrrio, o desenvolvimento em curso era corrupto,
setorizado e concentracionista, o que nos leva a crer que Jnio repudiava as caractersticas e
condies prprias sob as quais se realiza o capitalismo perifrico. Embora admitisse no
poder prescindir in totum do capital externo8, sua proposta fixava-se, anacronicamente, na
possibilidade de regenerar (termo prprio ao cunho moralista que Jnio emprestava a seu
programa) a economia num sentido mais nacional.
foroso concluir que a ideia-chave da Poltica Externa Independente, a
desideologizao das relaes internacionais, corresponde exatamente a este projeto de
tornar no perifrico o desenvolvimento posterior do pas. Da tambm a proposta de
solidariedade dos povos subdesenvolvidos concebida como estratgia suficiente para mitigar
os malefcios do capitalismo avanado multinacional. Percebe-se assim a coerncia interna do
pensamento janista que concebe clara inter-relao entre o projeto interno de uma
renacionalizao extempornea da economia e uma postura externa inspirada no novel
Movimento No Alinhado militante.
J foi dito que haveria, subjacente ao projeto de Jnio, o desejo de desempenhar
na Amrica Latina um estilo de liderana nasserista. Na realidade, conforme bem observou
Carlos Estevam Martins9, sob pena de ver-se destitudo prematuramente do apoio de suas
bases conservadoras e com o fito de no afrontar diretamente os desgnios norte-americanos10,
o janismo admite um amplo espectro de independncia, expurgando da sua as caractersticas
radicais prprias ao no alinhamento afro-asitico. O Brasil pretenderia constituir uma quarta
posio, mais adequada tradio dos pases da Amrica do Sul. No integrado ao primeiro,
inassimilvel pelo segundo e sequer plenamente identificado com o terceiro mundo, o Brasil
advogava a necessidade de ser pragmtico e relacionar-se economicamente com todos os
pases. Mesmo assim, a Poltica Externa Independente coincidia com as teses do Movimento
No Alinhado, tais como o repdio ao colonialismo, neocolonialismo e racismo; o apoio aos

... No estamos em posio de nos sujeitar ao livre jogo das foras econmicas em nosso territrio, simplesmente
porque essas foras controladas de fora fazem seu prprio jogo e no o do pas (JQ: A Nova Poltica Externa
Brasileira, in: Foreign Affairs, outubro de 1961).
6

Juscelino sublinhava a determinao mtua entre desenvolvimento e segurana, visando a apresentar a Amrica
Latina como ponto estratgico para a defesa do mundo ocidental, na clara inteno de obter fluxos de financiamento.
Internamente, o que passa a ser contrrio ao interesse nacional, definido como o desenvolvimento, justamente toda
e qualquer oposio ao estrangeiro. Sendo nao j consolidada como tal, j no somos colonizveis (Cf. JK: A
Marcha do Amanhecer, e discurso na Califrnia).
7

O governo brasileiro no tem preconceitos contra o capital estrangeiro longe disso. para ns de grande
importncia. A nica condio que se aceite uma gradual nacionalizao dos livros. (JQ: A Nova Poltica Externa
Brasileira, citado).
8

Martins, C. E. Brasil/Estados Unidos dos anos 60 aos 70, in: Cadernos CEBRAP, no 9, 1972.

Na semntica norte-americana no alinhamento significa extorso internacional (Cf. Good, R. State-Building as a


determinant of Foreign Policy in the New States, in: Martin: Neutralism and Nonalignment. N. Y., 1962).
10

61

povos da sia e frica nas lutas de libertao; e a recusa do sistema de blocos e da


participao nos conflitos provocados por essa poltica.
O Brasil declinou o convite para participar da primeira grande reunio dos pases
no alinhados em Belgrado (1961). A situao geopoltica do pas no continente americano, as
caractersticas institucionais do sistema interamericano e o Acordo Militar Brasil/Estados
Unidos poderiam ser apontados como os elementos conflitantes, no cacife ideolgico do
Brasil, com o terceiro critrio de admisso ao Movimento: a ausncia da aliana militar
diretamente relacionada com o conflito Leste/Oeste.
Alguns estudiosos na matria tendem a deduzir o carter arrojado da poltica
externa das necessidades objetivas do capitalismo brasileiro, mal percebidas, naquele
momento, por seus potenciais beneficirios. Para Octvio Ianni, a PEI a consequncia lgica
do desenvolvimento econmico do perodo anterior, que havia criado capacidade ociosa. Para
Brs Arajo, que baseia sua tese nas contradies entre o capitalismo dependente e a
pretenso autonomia internacional, a diplomacia independente de Jnio era reflexo da
exigncia de novos mercados e se insere na ideologia do desenvolvimento, prpria do
capitalismo associado no Brasil.
De fato, o discurso de posse do Presidente e sua Mensagem ao Congresso traam
diagnstico sombrio da situao econmica do Pas e apontam, como soluo, a correo dos
numerosos desequilbrios, um dos quais, o da balana de pagamentos, tinha importncia
central, dada a vultosa parcela da dvida externa a ser paga durante sua gesto. Nesse contexto,
as exportaes passam a ser consideradas cruciais para o futuro do Brasil, e a diversificao
de mercados uma garantia contra os fatores adversos provenientes do exterior, sobre os quais
o pas no tem controle.
A vontade de vincular-se a todos os pases do mundo, independente de seus
credos polticos, implicava a adeso a princpios e ideais que passaram a orientar a poltica
externa nacionalista: a preservao da paz, a condenao da corrida armamentista, a defesa
dos princpios de no interveno e autodeterminao e o respeito pela ONU como
instrumento por excelncia para soluo dos problemas internacionais.
Haveria que mencionar ainda a constatao de que a tradicional subservincia
poltica norte-americana tinha redundado em escassas vantagens efetivas depois da II Grande
Guerra. Tendo tomado conscincia, depois do alarmismo norte-americano com a Revoluo
Cubana, de que a Amrica Latina s seria includa nos oramentos americanos se Washington
se sentisse ameaado, Jnio persistiu numa poltica ousada, procurando, contudo, garantir a
ajuda norte-americana para o desenvolvimento do Pas, com um mnimo de risco para o
capital propriamente nacional.

Os limites da PEI
verdade que o Senhor teria dito: Fi-lo porque qui-lo?
Sei que tentam ridicularizar-me porque eu teria dito isto um dia. Ora, se o
tivesse feito, todos poderiam rasgar a gramtica que escrevi. Fi-lo porque quilo errado. O certo fi-lo porque o quis e foi isso que eu disse (Jnio
Quadros em entrevista Folha de S. Paulo, 9/nov./1983).
A aguda clarividncia dos vaticnios de Jnio seria demonstrada mais tarde na
retomada dos princpios referidos para a composio doutrinria do Pragmatismo
Responsvel, que apresentaria, entretanto, novas caractersticas e nfases de estilo.

62

O que sobrou PEI em mrito por antecipar-se ao esprito da dtente faltou-lhe


em adequao situao concreta em que se aplicava. Ao bater na tecla do nacionalismo,
Jnio revelava profundo descompasso com a tendncia efetiva de associao entre o capital
nacional e o capital internacional, tornada possvel pela aprovao da lei de tarifas de 195811 e
pela Instruo no 113 da SUMOC. Como ttica de conquista de poder, o programa de Jnio
era perfeitamente aceitvel; como estratgia concreta, porm, sua acolhida era discutvel.
Acabaria sendo justamente a condecorao de Che Guevara, um ato de Poltica Externa, o
elemento mobilizador do crescendo de oposio que aglutinava as bases heterogneas e
intrinsecamente contraditrias que o haviam antes elegido.
No obstante devamos concluir que a PEI foi, em parte, um instrumento de
poltica interna, seus efeitos neste nvel foram francamente desastrosos. Jnio no conseguiu
aplacar o anti-imperialismo de esquerda, nem evitar o profundo desgosto do bloco do capital
associado, da influente colnia portuguesa no Rio e So Paulo e sua porta-voz, a grande
imprensa, que no poderiam, logicamente, aceitar a nova postura brasileira com relao aos
Estados Unidos e frica. Embora a PEI fosse apoiada pela ala avanada do PTB e pelos
sindicatos, o PC restringia seu apoio ao comrcio e s relaes diplomticas com os pases
socialistas e autodeterminao de Cuba, pois considerava que o progressismo de Quadros
no deveria suscitar iluses em face das medidas antipopulares impostas pelo modelo de
austeridade sugerido pelo FMI e aceito pelo Governo12.
O grande objetivo no confessado da Poltica Externa Independente foi o de
ampliar a margem de manobra frente aos Estados Unidos, obtendo novos mercados para as
exportaes brasileiras assim como fontes alternativas de financiamento. A progressiva
deteriorao dos termos de troca das matrias-primas, que comeava a tornar-se crtica e
crnica, sugeria a alternativa de concentrar as exportaes nas manufaturas. Os pases
socialistas e, principalmente, a frica e a Amrica Latina eram vistos como mercados por
excelncia para a incipiente indstria brasileira.
Os limites e tropeos na conduo da Poltica Externa Independente expem as
contradies a que submetido o processo de industrializao dentro dos marcos da
dependncia e de um quadro global de assimetrias cristalizadas. A aproximao poltica com
os pases no alinhados acabou carregando-se de matizes e desconfianas que acabariam por
limit-la na prtica; o congraamento com os pases da frica, apesar dos fundamentos
tnicos e culturais alegados, sofria de graves restries pela ancestral tradio de
relacionamento privilegiado com Portugal; a grita suscitada pelo reatamento de relaes
econmicas e diplomticas com a URSS mostrava que o preo poltico do fato no
compensava os eventuais benefcios econmicos das transaes; a tenso gerada pela
coincidncia temporal do envio da Misso Dantas Europa do Leste e de Roberto Campos
Comunidade Financeira Internacional bem testemunha a batalha surda que se travava entre o
bloco do capital associado e a tese nacionalista da PEI. O testemunho mais elucidativo, porm,
a anuncia final do Brasil em votar a Resoluo proposta pelos Estados Unidos para a

A lei de tarifas de 1958 protegia a indstria nacional da importao de similares estrangeiros, desaparecendo, assim,
as razes objetivas para uma possvel oposio entre o capital nacional e o capital internacional (Cf. Pereira, B. Seis
Interpretaes sobre o Brasil. Dados. CNPq, 1982). A Instruo no 113, da SUMOC, foi condutor jurdico da possibilidade
de monopolizao do mercado.
11

Prestes, L. C. As relaes presidenciais, o Governo do Senhor Jnio Quadros e a poltica atual segunda
smula do artigo publicado em Novos Rumos, maro de 1961, feita por Brs Arajo (Cf. Arajo, Brs tese indita
defendida em Paris, 1970).
12

63

questo cubana, depois de um longo processo de idas e vindas, relatado por Afonso Arinos 13,
no qual o direito autodeterminao de Cuba parecia inicialmente ponto inegocivel.
A Poltica Externa Independente de 1961 afigura-se como uma ideia, plena de
potencialidades, lamentavelmente fora de lugar e de tempo14. Concebida como instrumento
essencial de um desenvolvimento de ndole nacional, suas iniciativas esbarraram com a falta
de maturidade do processo de industrializao dependente e do prprio sistema poltico
brasileiro, quela altura j destinado crise. Mais tarde, a partir de 1974, seriam as prprias
multinacionais as primeiras a promover a exportao de manufaturados brasileiros para os
mercados de pases em desenvolvimento. Colidia tambm a PEI com instrumentos de presso
externa relacionados com o endividamento, a concesso de financiamentos e tratados
militares. A polmica suscitada quando de seu surgimento deixa transparecer claramente o
embate de foras econmicas, sociais e polticas no processo de transnacionalizao da
economia: Na poca do nacional-populismo a legitimidade era buscada pela via de projetos
de mudana social, e isso fazia com que a poltica externa tpica daquele perodo, o antiimperialismo, figurasse apenas como uma projeo secundria de conflitos internos (Carlos
Estevam Martins). Os princpios de uma poltica externa independente, porm, estavam
lanados, e, pela primeira vez, de forma explcita, nos anais da diplomacia brasileira.

O Ministrio das Relaes Exteriores publicou comunicado, logo aps a tentativa de invaso da Baa dos Porcos,
cujo teor faria supor que, por repdio violao do princpio de autodeterminao dos povos, o Estado brasileiro
manifestaria esta desaprovao junto ONU. Segundo Brs de Arajo, o representante brasileiro no teria seguido as
orientaes emanadas do Palcio da Presidncia e do Itamaraty.
13

Cumpre notar que havia uma dissidncia quase que emocional entre o corpo diplomtico brasileiro e o Presidente
da Repblica, agravada pelos cortes de 20% do salrio (para financiamento de bolsas de estudo para estudantes
africanos), e pela resistncia, natural, segundo Afonso Arinos, nos diplomatas, s grandes mudanas, causada pela
necessidade de vivenciar de 4 a 5 mandatos presidenciais ao longo de sua carreira.
14

64

DA POLTICA EXTERNA
INDEPENDENTE POLTICA
EXTERNA INTERDEPENDENTE: O
GOVERNO CASTELLO BRANCO
Rodrigo do Amaral Souza

O colapso do populismo e a ascenso da aliana tecnocrtico-militar


31 de maro de 1964 representa uma data fundamental na Histria das Relaes
Diplomticas do Brasil. Nesse dia, no s um governo legalmente constitudo foi derrubado
por um pronunciamento militar; houve uma ruptura drstica com nossa experincia
histrica precedente, cujos reflexos no deixariam de se estender rea da poltica externa. A
cooptao das massas populares realizada atravs do paternalismo populista no contexto de
um sistema poltico caracterizado pela existncia de instituies democrtico-liberais
destinadas a resguardar o princpio da representatividade popular foi substituda por um
modelo desmobilizador, profundamente avesso participao popular e submetido tutela
das Foras Armadas. Antes de entrar na anlise das alteraes verificadas na atuao
diplomtica do Brasil em decorrncia da ruptura radical ocorrida no terreno polticoinstitucional, cabe indagar das razes que conduziram queda de Goulart.
No me incluo entre os que pretendem atribuir ao Governo dos Estados Unidos
toda a responsabilidade pela deflagrao do movimento militar, como parece transparecer do
prprio ttulo de uma obra que obteve razovel repercusso: O Golpe comeou em
Washington, de Edmar Morel. A derrubada de Jango deveu-se, antes de tudo, a fatores de
ordem interna que, custa de uma exagerada simplificao, podem ser assim sintetizados: a) a
falta de harmonia e coeso internas do Governo Goulart, debilitado por sucessivas
reformulaes ministeriais e pela hesitao do Presidente em implementar de forma decidida
as diretrizes por ele mesmo traadas; b) o temor da classe mdia mais conservadora, expresso
com todo vigor nas Marchas com Deus pela Famlia e pela Liberdade, de que o Governo de
Jango estivesse decidido a seguir rumos socialistas ou comunizantes, ameaar o sagrado
direito propriedade privada e mergulhar o Pas nas trevas de uma repblica sindicalista
inspirada na Argentina de Pern; c) o receio da oposio parlamentar de que Goulart estivesse
disposto a perpetrar um golpe anticonstitucional com propsitos continustas; d) o temor das
Foras Armadas de que as manifestaes de indisciplina e quebra da hierarquia por parte de
sargentos e marinheiros viessem a minar a coeso do establishment militar; e) a crise
econmica, manifesta em elevadas taxas de inflao, desinvestimento, baixa de produtividade,
etc.; f) o crescimento da insatisfao social, que gerava temores, de um lado, e reivindicaes,
de outro, etc.
Conquanto reconhea a preeminncia dos fatores internos como elemento
explicativo do golpe militar, no posso concordar com a afirmao do Ex-Embaixador dos
EUA, Lincoln Gordon, de que o movimento de 1964 foi um produto 100% brasileiro. Com
efeito, se no chegaram a tomar parte ativa nos episdios propriamente militares (em grande
parte, por tal no ter sido necessrio), os Estados Unidos viram com muito bons olhos o
afastamento de Jango. O governo norte-americano e os investidores daquele pas tinham

65

motivos concretos para guardar reservas em relao a Goulart: o receio quanto propalada
infiltrao comunista em todos os setores da sociedade, em particular nos sindicatos e nas
Foras Armadas; a desordem econmica interna, refletida nas elevadas taxas de inflao; o
no cumprimento, pelo Brasil, das disposies previstas no acordo Bell-Dantas; a oposio a
medidas tomadas tanto por Goulart quanto por governadores estaduais, consideradas lesivas
aos interesses dos investidores privados norte-americanos (nacionalizao de empresas
concessionrias de servios de energia eltrica, legislao restritiva quanto a concesses de
reas a empresas mineradoras) e, finalmente, a regulamentao, em janeiro de 1964, da nova
Lei de Remessa de Lucros (Lei no 4.131, de setembro de 1962), que, ao incluir o montante
reinvestido internamente na base de clculo do quantum sobre o qual seria aplicado o limite
percentual de remessas, contrariava os interesses americanos.
De forma indireta, muito fizeram os EUA para enfraquecer o Governo Jango.
Desde o virtual congelamento de emprstimos e ajuda externa ao Governo Federal e a poltica
correlata de estimular governos estaduais e municipais de oposio vistos como ilhas de
sanidade em face da incoerncia fiscal de Goulart, passando pelas modalidades clssicas de
desestabilizao (apoio a candidatos conservadores no Nordeste, manipulao dos veculos
de comunicao de massa por meio de recursos angariados por instituies como o IBAD e o
IPES, os quais, por sua vez, eram financiados por capitais externos) at desembocar na
preparao de planos de contingncia para auxlio aos revoltosos em caso de guerra civil
prolongada (a famosa Operao Brother Sam), os Estados Unidos desempenharam um papel
nada desprezvel na derrubada de Jango. A Embaixada Americana no Rio estava
excepcionalmente bem informada a respeito das articulaes dos conspiradores; o
Embaixador Lincoln Gordon e o adido militar, o ento Coronel Vernon Walters, mantiveram
frequentes contatos com os lderes civis e militares do golpe que ento se ultimava contra o
governo legal. Quando o novo governo militar se instalou no poder, a reao de Washington
no poderia ter sido mais entusistica. J no dia 2 de abril, com Goulart ainda no Rio Grande
do Sul, Johnson enviou mensagem de reconhecimento de governo ao recm-empossado
Presidente Ranieri Mazzilli. Ao mesmo tempo, os crditos externos oficiais, to escassos na
poca de Jango, comearam a fluir generosamente em direo ao Brasil.
O que teria levado os militares a derrubar Jango? Embora a intromisso dos
militares na poltica no fosse de forma alguma algo indito na Histria do Brasil, ela assumia
agora novos contornos. Contrariamente s intervenes anteriores, em que os militares, no
exerccio de um autoconferido poder moderador ou arbitral, limitavam-se a agir nos
momentos de crise aguda, retirando-se em seguida aos quartis, no parecia ser provvel que
os lderes do movimento de maro de 1964 devolvessem o poder conquistado aos civis. Para
essa mudana de postura contriburam tanto as teorias contrainsurrecionais difundidas por
oficiais norte-americanos, que legitimavam a interveno militar na esfera poltica como
forma de conter a infiltrao comunista, quanto o que Skidmore e Georges Fiechter
denominam um maior profissionalismo das Foras Armadas, particularmente propensas,
aps a criao da Escola Superior de Guerra, em 1949, a abandonar a tradicional concepo
do cidado-soldado em favor de um decidido envolvimento nos assuntos mais propriamente
polticos. Alfred Stepan, em seu livro The Military in Politics-Changing Patterns in Brazil,
fornece alguns dados interessantes a respeito da influncia que a origem social dos militares,
na maioria oriundos da classe mdia, teria exercido na construo de uma viso de mundo na
qual se identificava a atuao do estamento militar defesa dos interesses de toda a Nao. A
Escola Superior de Guerra (mais conhecida como Sorbonne), que havia seguido, em sua
criao, no modelo do National War College dos Estados Unidos, forneceu o substrato
ideolgico para a intromisso militar na arena poltica: a doutrina de segurana nacional, em

66

cujo contexto a preocupao com o binmio segurana e desenvolvimento justificava o


afastamento dos corruptos polticos populistas e o prolongamento da permanncia dos
militares no poder, j que sem um saneamento interno no poderia haver desenvolvimento
em bases estveis.
O novo bloco do poder que emerge aps a Revoluo composto pela parcela
da burguesia associada ao capital externo, pelas classes mdias conservadoras e por uma parte
da oficialidade ligada ESG. So oferecidos diversos incentivos entrada de capital externo
na economia, vista como indispensvel para a retomada do crescimento. O Plano de Ao
Econmica do Governo, idealizado por Roberto Campos e Octavio Gouva de Bulhes, assim
como a reformulao institucional do mercado de capitais e a criao do Banco Central
lanam as bases para a conteno da inflao e a recuperao do nvel das atividades
produtivas. As medidas adotadas no mbito da poltica de remoo de reas de atrito com
os EUA iam desde uma maior liberalizao na poltica de minrios at a reformulao da Lei
de Remessa de Lucros em bases mais favorveis ao capital estrangeiro, incluindo ainda a
compra de concessionrias estrangeiras de servios de energia eltrica a preos considerados
lesivos soberania nacional e a assinatura, com os EUA, de um Acordo de Garantia de
Investimentos no Brasil. Ao mesmo tempo, comea a despontar um novo segmento social
cuja importncia, desde ento, no pararia de aumentar: a burguesia estatal ou, segundo a
conhecida frmula de Bresser Pereira, a tecnoburocracia.
Surgiram diversos termos para descrever o modelo poltico vigente no primeiro
Governo Revolucionrio. No concordo com Hlio Jaguaribe e Octavio Ianni em caracterizar
o regime vitorioso como colonial-fascista, pois Castello Branco no pretendia se desviar do
figurino liberal-representativo e chegou a tentar institucionalizar a Revoluo com a
promulgao em 1967, de uma nova Constituio. A expresso liberal-imperialismo,
empregada por Estevam Martins, parece remediar essa falha, ao sublinhar a conjugao da
dominao imperialista no Pas com a inteno de manter as regras do jogo democrtico.
Entretanto, a melhor frmula parece-me ser a utilizada por Fernando Henrique Cardoso,
desenvolvimento dependente-associado, uma vez que ela ressalta a simultaneidade do
desenvolvimento, no plano interno, com a subordinao econmico-financeiro-tecnolgica ao
centro hegemnico do sistema capitalista mundial, o que se verificaria com nitidez de 1968 a
1973. A expresso liberal-imperialismo, como veremos no terceiro captulo, perderia sua
razo de ser com a rejeio do alinhamento automtico e com o novo quadro poltico
decorrente da edio do Ato Institucional no 5.
A poltica externa castellista: princpios e implementao
A poltica externa do Governo Castello Branco, embora no possa ser entendida
sem uma anlise prvia do quadro poltico interno, , por sua vez, um componente essencial e
legitimador do regime. A vitria do movimento militar havia sido encarada como um episdio
da Guerra Fria, uma instncia da confrontao ideolgico-estratgica Leste-Oeste. Assim, a
nova poltica externa, caracterizada, em linhas gerais, por um decidido alinhamento ao bloco
ocidental e pela rejeio, em termos enrgicos, do comunismo, encaixava-se com perfeio na
estratgia do governo e emprestava-lhe considervel dose de legitimidade.
As razes do anticomunismo virulento da poltica externa seguida durante a gesto
dos Ministros Vasco Leito da Cunha e Juracy Magalhes frente do Itamaraty repousam, por
um lado, na natureza radical da ruptura havida com o regime populista e sua poltica externa
independente aberta cooperao com os pases do Leste, sensvel s teses no alinhadas, ao

67

anticolonialismo e avessa ao isolamento de Cuba do sistema interamericano. Por outro lado,


convm ressaltar a influncia exercida pela conjugao de trs fatores presentes no currculo
da maior parte dos oficiais que ocuparam postos de relevo no Governo Castello Branco: a
passagem pela ESG (pela qual, alm disso, j haviam passado diversos civis includos na
equipe governamental), a participao na campanha da FEB na Itlia e o recebimento de
algum tipo de instruo, treinamento ou aperfeioamento militar nos EUA. Esses trs fatores
contriburam para reforar as convices pr-ocidentais e anticomunistas do novo bloco no
poder, por intermdio da importao in totum de teorias estratgico-militares americanas de
contrainsurgncia.
O iderio da poltica externa castellista iria refletir a natureza da nova coalizo de
poder dominante: a reafirmao da insero do Brasil no bloco ocidental e o consequente
alinhamento potncia lder do Ocidente, os EUA, no contexto de um conflito ideolgico
global que se traduzia internamente pela guerra psicolgica e de propaganda das foras
subversivas e pela infiltrao comunista em diferentes segmentos da sociedade civil; o
reconhecimento da interdependncia dos Estados no sistema internacional, tanto no
domnio poltico quanto nos terrenos econmico e comercial, o que, em ltima anlise,
serviria para justificar a predominncia dos interesses ligados ao capital estrangeiro; a
condenao ao neutralismo e ao no alinhamento, vistos como manifestaes emocionais de
fraqueza e covardia, bem como a oposio ao nacionalismo que, defendido de forma
intransigente e radical, estaria na verdade encobrindo uma opo dissimulada pelo socialismo.
A mentalidade defensivista que acreditava na necessidade de fortalecer a segurana coletiva
do Hemisfrio em face da agresso extracontinental conduz afirmao da teoria dos
crculos concntricos de atuao (primazia ao relacionamento com os pases do Prata e, em
seguida, com os pases da Amrica do Sul, do continente americano e do Ocidente),
imposio de fronteiras ideolgicas a nossa atuao externa e, como corolrio, acaba por
levar Juracy Magalhes a proclamar a falncia do conceito de soberania nacional, quando este
prega a substituio da soberania absoluta por uma espcie de soberania relativa
evidentemente alinhada aos desgnios e Weltanschauung dos Estados Unidos.
No plano concreto, logo em maio de 1964 o Brasil rompe relaes diplomticas
com Cuba, e, desde ento, mantm uma linha de decidido afastamento poltico (conquanto
hajam sido mantidas as relaes comerciais) em relao URSS, ao Leste Europeu e aos
regimes socialistas em todo o mundo. Atribuindo a si mesmo um papel de liderana na
Amrica Latina, embora respeitando a liderana global norte-americana, o Brasil passou a
agir, na prtica, na qualidade de aliado preferencial dos EUA, desempenhando, segundo
Estevam Martins e Rui Mauro Marini, um papel subimperialista na Amrica Latina.
Segundo tais autores, o subimperialismo a forma pela qual os Estados Unidos determinam
uma distribuio de tarefas entre seus aliados preferenciais em determinada regio, evitando
o nus da atuao direta e auferindo as vantagens decorrentes dessa verdadeira procurao
passada s potncias regionais: a defesa coletiva contra as insurreies comunistas e o
desfrute de ganhos econmicos por meio de zonas de livre comrcio onde as companhias
multinacionais com matriz nos EUA gozariam as vantagens de redues tarifrias e de
polticas de reserva de mercado.
luz dessas consideraes que se podem entender certas iniciativas de nossa
diplomacia durante o Governo Castello Branco, como a rejeio ideia do presidente chileno
Eduardo Frei de se constituir um mercado comum latino-americano (excluindo, portanto, os
EUA); o envio, em 1965, do Destacamento Brasileiro Fora Interamericana de Paz
(FAIBRS) que participou da interveno na Repblica Dominicana; a luta em prol do

68

fortalecimento da OEA e os esforos em favor da institucionalizao do mecanismo de


segurana coletiva continental por meio da criao, em carter permanente, de uma Fora
Interamericana de Paz. A justificativa para a interveno na Repblica Dominicana consistiu
numa curiosa distino entre interveno e contrainterveno que, em ltima anlise,
acaba por desmentir, na prtica, a defesa retrica do princpio de no interveno. Tudo era
justificado se servisse para conter a expanso agressiva do comunismo internacional, e os
velhos conceitos de no interveno e autodeterminao j no tinham mais razo de ser no
mbito da feroz luta ideolgica cujo objetivo consistiria em solapar os fundamentos da
civilizao crist-ocidental.
Durante esse perodo, a preocupao obsessiva com os assuntos hemisfricos
acabou por relegar a frica e a sia a um plano secundrio nas prioridades de nossa
diplomacia. Um complicador adicional nesse quadro era representado pela poltica de apoio a
Portugal em relao a suas provncias ultramarinas, explicvel em funo dos fortes laos
afetivos e histricos que nos prendiam ex-metrpole. Com relao China Continental, as
relaes comerciais, que pareciam apresentar perspectivas de crescimento, foram subitamente
estancadas com a deciso do Governador Lacerda de expulsar os membros de uma misso
comercial chinesa que se achava ento na Guanabara. Todo esse desinteresse pelos
continentes asitico e africano geraria um passivo poltico-diplomtico muito difcil de ser
desfeito pelos Governos subsequentes.
Embora raras vezes em nossa Histria houvesse ocorrido uma identidade to
expressiva entre Brasil e EUA no tocante poltica externa, urge qualificar devidamente tal
afirmativa: em primeiro lugar, ao contrrio da vertente poltica, a dimenso econmicocomercial da poltica externa no sofreu modificaes substanciais ao longo dos diversos
Governos revolucionrios. Continuamos a manter relaes comerciais com a URSS e os
pases da Europa Oriental, buscamos diversificar nossos parceiros comerciais e jamais
deixamos de tecer reparos deteriorao dos termos de intercmbio e s restries
protecionistas impostas pelas naes industrializadas. Do mesmo modo, o Brasil chegou
mesmo a tentar liderar, nesse perodo, a luta terceiro-mundista na ONU, na UNCTAD e no
seio do Grupo dos 77 em prol do estabelecimento de uma nova ordem econmica
internacional em bases mais justas e equitativas. No terreno poltico, Castello Branco pregava
a reformulao da Carta da ONU, contra a qual se insurgiam os Estados Unidos. Finalmente,
divergncias de maior monta com os EUA comeavam a se registrar no terreno da no
proliferao nuclear, o que levaria o Brasil, posteriormente, a no assinar o Tratado de No
proliferao de Armas Nucleares de 1968. Esse elenco de atitudes diplomticas representava
j um prenncio das profundas mudanas que sofreria a poltica externa brasileira aps a
subida ao poder de Arthur da Costa e Silva, em maro de 1967.
Os limites da poltica de alinhamento automtico e a transio rumo ao pragmatismo
Sem querer minimizar a importncia das alteraes decorrentes da substituio do
bloco no poder derivada do afastamento do grupo castellista, convm apontar,
primeiramente, alguns fatos que, no mdio ou longo prazo, acabariam inevitavelmente por
impor o abandono de uma poltica de alinhamento automtico com os EUA: o esmaecimento
do conflito ideolgico entre as superpotncias, o que j preparava o terreno para a era da
dtente; a afirmao de um ntido policentrismo no campo das relaes econmicas em
virtude da emergncia do Japo e da Comunidade Econmica Europeia, em especial da
Alemanha Federal, como potncias econmicas dotadas de espao de atuao prprio e, por

69

fim, o surgimento de um nmero elevado de novos Estados soberanos em consequncia do


fenmeno da descolonizao. Do mesmo modo, no mais fazia sentido uma poltica externa
provinciana e paroquial para um pas que j ostentava ndices expressivos de crescimento
econmico e cujo potencial de expanso internacional, implcito na diversificao da pauta de
exportaes, impunha a diversificao de seus parceiros comerciais, ainda mais se tivermos
em conta a progressiva perda de complementaridade entre as economias do Brasil e dos EUA.
A criao de um dinmico mercado de eurodlares permitia ao Brasil prescindir, at certo
ponto, dos recursos financeiros de entidades oficiais norte-americanas, como a USAID e o
EXIMBANK. Por outro lado, no se havia materializado, em termos concretos, a
contrapartida dos EUA s concesses brasileiras oferecidas no quadro de um pacto
subimperialista que envolveria, idealmente, a reciprocidade americana poltica de remoo
de reas de atrito. A esse respeito, basta mencionar o fato de que a pretendida reserva de
mercado nos EUA para exportaes brasileiras, bem como o almejado recuo das matrizes
das corporaes transnacionais no mercado brasileiro no passaram do plano retrico da mera
declarao de intenes. Fazia-se necessria, a partir de ento, uma nova diplomacia que, sob
uma perspectiva universalista, inclusse todo o globo em sua ordem de prioridades.
A esses fatores macroestruturais vieram-se juntar outros decorrentes da ascenso
simultnea de dois grupos de presso que iriam formar uma nova aliana no poder: de um
lado, a ala dos militares linha dura, mais nacionalistas no terreno econmico e menos
inclinados a respeitar a manuteno das instituies democrtico-liberais no domnio poltico.
O prprio Costa e Silva era um exemplo tpico da nova leva de militares anti-intelectuais e
contrrios aos entreguistas da ESG. Simultaneamente, comeava a ganhar corpo a ideologia
do Brasil grande potncia que julgava imprescindvel, para fazer deste Pas uma potncia
respeitada no concerto das naes, o fortalecimento do papel do Estado na economia e o
crescimento, em quantidade e importncia, das empresas estatais. A nova aliana vitoriosa
entre a oficialidade linha dura e a burguesia estatal geraria um regime poltico que
combinaria um autoritarismo desmobilizador, no plano institucional, a um nacionalismo
econmico moderado que no questionava o papel auxiliar do capital estrangeiro na
promoo do desenvolvimento nem mostrava laivos de xenofobia em relao aos EUA. Os
elementos nacionalistas mais radicais nas Foras Armadas, como o General Albuquerque
Lima, so discretamente colocados no limbo. Estevam Martins adequadamente classifica o
novo modelo poltico vigente como nacional-autoritarismo, para diferenci-lo do liberalimperialismo que constitui a tnica do perodo castellista.
A transio rumo a uma poltica externa mais pragmtica e menos ideologizada,
capaz de tirar proveito das brechas e fissuras existentes no sistema internacional e ampliar
nossa presena no mundo sem respeitar pretensas fronteiras ideolgicas se explica tambm
pelo surgimento de numerosos pontos de divergncia entre o Brasil e os Estados Unidos: a) o
contencioso comercial, ligado imposio de restries no tarifrias e countervailing duties
s exportaes de produtos brasileiros aos Estados Unidos; desde os primeiros problemas
relacionados exportao de caf solvel para os EUA, esse item do contencioso entre os
dois pases no parou de crescer em relevncia; b) as divergncias no terreno da energia
nuclear, que desembocariam, em 1975, na assinatura do Acordo Nuclear com a RFA; c) a
oposio dos EUA ao endurecimento poltico do regime e s violaes de direitos humanos
amplamente denunciadas no exterior, o que levaria o governo norte-americano a reduzir
substancialmente seu pessoal diplomtico na Embaixada no Rio de Janeiro e a cortar, de
forma drstica, o montante de emprstimos e verbas oficiais concedidos ao Brasil. A edio
do AI-5, em dezembro de 1968, chegou mesmo a receber uma condenao explcita do
Departamento de Estado.

70

As manifestaes da diplomacia do interesse nacional no pararam de vir


tona: em 1970, o Brasil estende unilateralmente o limite de seu mar territorial a 200 milhas
nuticas. Costa e Silva j havia anteriormente, em 1968, abandonado os planos de
constituio da Fora Interamericana de Paz, dada a veemente oposio da Argentina a tal
proposta; em discurso a estagirios da ESG em visita aos Estados Unidos, o Embaixador
Arajo Castro chega mesmo a condenar a validade absoluta da tese da interdependncia,
que tanto carinho recebera durante o Governo de Castello. Ao mesmo tempo, volta a vigorar
em sua plenitude o princpio da no interveno, cuja validade sem ressalvas j vinha sendo
defendida antes mesmo do trmino do perodo castellista. O Brasil, a partir de ento, no mais
reivindicar posies de hegemonia e liderana nem far caprichosas distines entre
interveno e contrainterveno. Chegara definitivamente ao fim a experincia da poltica
externa interdependente.

Documentao
A essncia do iderio da poltica externa castellista transparece nitidamente da
simples leitura de um discurso feito no Itamaraty ainda em 1964 e dirigido aos formandos do
Instituto Rio Branco. Cito, a seguir, os principais trechos do referido discurso, que foi
posteriormente publicado sob o ttulo de A Diplomacia da Revoluo Brasileira:
A expresso poltica de independncia tem sido deturpada e perdeu utilidade
descritiva. Foi apresentada como inelutvel inovao, desconhecendo que o conceito de
independncia s operacional dentro de determinadas condicionantes prticas.
(...) No presente contexto de uma confrontao de poder bipolar, com radical
divrcio poltico-ideolgico entre os dois respectivos centros, a preservao da independncia
pressupe a aceitao de certo grau de interdependncia, quer no campo militar, quer no
econmico, quer no poltico.
Nenhum pas, seja no mundo ocidental, seja no sovitico, poder defender-se
sozinho contra um ou outro dos centros de poder. A defesa tem de ser necessariamente
associativa.
Do mesmo modo, no campo econmico, o reconhecimento da interdependncia
inevitvel, no s no comrcio, mas sobretudo no tocante a investimentos.
(...) No caso brasileiro, a poltica externa no pode esquecer que fizemos uma
opo bsica, da qual decorre uma fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico
ocidental.
(...) O interesse do Brasil coincide, em muitos casos, em crculos concntricos,
com o da Amrica Latina, do Continente Americano e da comunidade ocidental. Sendo
independentes, no teremos medo de ser solidrios.
(...) O neutralismo assume alguma ou todas as seguintes feies:
1) passividade, desaconselhvel para um pas de possibilidades e objetivos
fundamentalmente ativos, como o caso do Brasil.
2) indeterminao de poltica interna e de sistemas econmicos, passando a
organizao nacional a perder nitidez, no esforo de evitar alinhamentos com um ou outro dos
sistemas polticos, da resultando uma hbrida ineficincia;

71

3) emotividade imatura, fundada no ressentimento, justificado ou no, para com as


antigas naes civilizadoras;
4) extorso internacional de recursos dos dois contendores da guerra fria, com
xito varivel e recproco;
5) fuga da realidade internacional, por medo dos perigos nela implcitos.
(...) A poltica externa brasileira tem, no raro, apresentado falta de determinao,
em virtude do carter irresoluto de certos dilemas: nacionalismo versus interdependncia,
bilateralismo versus multilateralismo e socialismo dirigista versus livre iniciativa.
(...) Mais recentemente, o nacionalismo deturpou-se a ponto de se tornar opo
disfarada em favor dos sistemas socialistas, cujas possibilidades de comrcio conosco e
capacidade de inverso na Amrica Latina foram subestimadas.
(...) O Brasil trata de enveredar pela poltica da livre empresa e de acolhimento
ordenado do capital estrangeiro.
(...) A fim de ser realista, nossa poltica deve reconhecer a impossibilidade de
soluo rpida do problema (do desarmamento), em virtude das tenses ainda existentes e da
necessidade de vincular o ritmo do desarmamento a sistemas adequados de controle e
expanso internacional, tendo em vista persistir ainda, apesar do impasse nuclear, uma
vocao expansionista do movimento comunista mundial.
(...) Entretanto, nossa poltica anticolonial se defronta com o problema dos laos
afetivos e polticos que nos unem a Portugal. Talvez a soluo residisse na formao gradual
de uma comunidade afro-luso-brasileira, em que a presena brasileira fortificasse
economicamente o sistema. Qualquer poltica realista de descolonizao no pode
desconhecer nem o problema especfico de Portugal, nem os perigos de um desengajamento
prematuro do Ocidente.
(...) Temos a convico de que o Brasil e a grande nao norte-americana cruzam
seus interesses econmicos e comerciais no plano de uma digna poltica e de uma amizade
recproca. As caractersticas da atual situao do Brasil coincidem com os anseios de paz do
continente e, tambm, com os fundamentos de segurana coletiva, to da responsabilidade dos
Estados Unidos.

72

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73

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74

A POLTICA EXTERNA DA
REVOLUO E A CRISE
DOMINICANA DE 1965
Carlos Mrcio Bicalho Cozendey

Introduo
Depois que os marines norte-americanos desembarcaram dia 28 de abril de
1965 nas praias de So Domingos, deflagrando temores latino-americanos de que a poltica do
Big Stick estivesse de volta, a OEA, com participao decisiva do Brasil, resolveu a crise
conduzindo as negociaes entre os grupos opostos na Repblica Dominicana, criando uma
Fora Interamericana de Paz para garantir a tranquilidade das negociaes, conseguindo a
instalao de um governo provisrio neutro e a realizao de eleies livres para a escolha do
novo Presidente da Repblica. O discurso oficial brasileiro apresentou os resultados do
episdio como um fortalecimento do sistema interamericano, motivo de orgulho para a
diplomacia brasileira.
Este trabalho procura analisar a atuao do Brasil na crise, as razes desta atuao
e suas consequncias, a fim de investigar o custo poltico da iniciativa e a exatido do
diagnstico oficial1.
A crise e o Brasil na crise: os fatos
No dia 24 de abril de 1965 inicia-se na Repblica Dominicana (RD) um levante
militar contra o Governo de Donald Reid Cabral. Reid controlara um triunvirado colocado no
poder por um golpe militar chefiado pelo General Wessn y Wessn contra o ento Presidente
Juan Bosch2. O objetivo e a fora dos rebeldes comeam a aclarar-se com a tomada da Rdio
So Domingos pelo PRD (Partido Revolucionrio Dominicano chefiado por Bosch, ento
no exlio). Utilizando a rdio como centro de propaganda, o PRD prega a volta de Bosch
presidncia e conquista o apoio da populao para o movimento rebelde, logo
autodenominado constitucionalista.
Enquanto tudo parecia ser um levante militar com o desfecho normal
estabelecimento de uma junta de recomposio da distribuio do poder entre grupos
militares , as tropas governistas agrupadas em torno de Wessn e do comandante da fora
area, General De los Santos, no reagiram. Recusaram, contudo, qualquer composio e
criaram sua prpria junta (chefiada pelo Coronel Benoit) quando ficou claro que o objetivo
era o retorno de Bosch. No dia 26, o Palcio Nacional, controlado pelos constitucionalistas,
era bombardeado pela Fora Area, dando incio guerra civil. Armas foram distribudas
populao pelos revoltosos, enquanto Wessn buscava entrar no corao de So Domingos.
Por um momento pareceu que Wessn controlaria a situao ao invadir a cidade com seus
Outras opes de abordagem do tema seriam concentrar-se nas repercusses internas ou na atuao da diplomacia
brasileira em si.
1

Bosch havia sido eleito presidente nas primeiras eleies livres realizadas em muitos anos (a RD vivera de 1930 a
1961 sob a ditadura de Trujillo) apoiado num programa reformista e democrtico.
2

75

tanques em sangrenta batalha3. Mas logo depois se viu forado a recuar. A vitria dos
constitucionalistas parecia iminente, com as tropas governistas dispersas e desesperadas,
quando ocorreu o desembarque norte-americano, mudando o rumo dos fatos.
Apesar dos pedidos de apoio de ambas as partes, por vrias vezes acreditou a
Embaixada americana que o conflito se resolveria a contento, sem a interferncia dos EUA na
questo. Resolver-se a contento significava de preferncia evitar a volta de Bosch.4 O
esforo nesse sentido envolveu crescentemente os norte-americanos no conflito. O apoio aos
governistas aumentou paralelamente aos informes de que comunistas aproveitavam-se da
confuso reinante para infiltrarem-se no movimento constitucionalista. O risco de que uma
segunda Cuba viesse a nascer do caos verificado foi o motivo decisivo para que o
Presidente Lyndon Johnson ordenasse o desembarque dos marines. A deciso era, porm,
politicamente delicada, pois se caracterizaria uma interveno num pas latino-americano, ou
seja, tocar-se-ia na cicatriz mais sensvel do sistema interamericano. Uma consulta prvia
OEA provavelmente inviabilizaria a ao norte-americana e manteria os alegados riscos de
que os comunistas tomassem o poder5.
A interveno foi apresentada na verso oficial norte-americana como uma
realizao para salvar vidas de cidados americanos e demais estrangeiros 6, no sem antes
conseguir-se que um pedido de interveno americana feito pela junta de Benoit fosse
suplementado por novo pedido, que mencionava a impossibilidade de garantir as vidas dos
cidados americanos7.
Aps a interveno consumada, os EUA informaram do fato o Conselho da OEA.
Em meio aos protestos dos pases latino-americanos, o Brasil pedia moderao nas crticas
aos EUA, j deixando antever sua posio no desenrolar dos acontecimentos8. Segundo o
Embaixador Ilmar Penna Marinho, ento representante do Brasil na OEA, suas instrues
eram desde o incio de informar o que se passava e apoiar os EUA dentro do possvel9.
No dia 30, Johnson enviou novas tropas, que praticamente isolaram as duas
faces. A Venezuela solicitou ento a convocao da X Reunio de Consulta de Ministros
das Relaes Exteriores da OEA (XRC), cuja primeira iniciativa relevante, j no dia de sua
instalao (1/5), foi a nomeao de um Comit Especial de Bons Ofcios. Formado por
Argentina, Panam, Guatemala, Colmbia e Brasil, o Comit partiu logo para So Domingos,
onde, pela Ata de So Domingos, assinada pelas duas faces em luta (5/5), conseguiu as
bases para a realizao de seus objetivos10, que consideraria cumpridos em seu segundo
informe de 18/5.
Nesse momento muitos lderes constitucionalistas abandonam a luta e se asilam em Embaixadas, enquanto durante
a batalha avultar a figura do constitucionalista Francisco Caamao. Para detalhes, ver GLEIJESES, 1978.
3

Bosch no s havia mostrado uma independncia em poltica externa indesejvel aos olhos dos EUA, como era
acusado de ter sido soft on communism durante seu Governo.
4

Muito se discutiu sobre a efetividade do perigo comunista. O que importa que a percepo do governo americano
era a da existncia de um risco real. Ver GLEIJESES, 1978; SLATER, 1970 e LOWENTHAL, 1972.
5

MANN, 1965.

LOWENTHAL, 1972, p. 104.

POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE Resenha Cronolgica, p. 212.

Entrevista do Embaixador Ilmar Penna Marinho ao autor em 17/08/1986.

Os objetivos estabelecidos eram conseguir a reafirmao de um cessar-fogo obtido pelo Nncio Apostlico, criar
condies para a evacuao de asilados e estrangeiros e investigar os fatos que conduziram situao na RD. Chile,
10

76

No dia 2/5 o presidente Johnson, pela primeira vez, anunciava a presena de


comunistas entre os constitucionalistas e deixava claro que no admitiria a criao de outro
Estado comunista no hemisfrio11.
Os passos decisivos da atuao da OEA ocorreriam nos dias seguintes. O primeiro
foi a aprovao da criao de uma Fora Interamericana de Paz (FIP), no dia 6/5, pela votao
(mnima) de 14 votos a favor (Brasil)12. A segunda foi a confirmao do delegado da RD pelo
plenrio da XRC, contra o parecer da Comisso de Credenciais13. A importncia da
manuteno do representante da RD (ligado ao Governo de Reconstruo Nacional, chefiado
pelo General Imbert, que substituiu a junta chefiada por Benoit), decorre de seu alinhamento
com as posies americanas, tendo sido um dos 14 votos que aprovaram a criao da FIP e a
maioria das revolues que posteriormente se referiram sua atuao.
O fato consumado da interveno colocou os pases latino-americanos em
situao delicada. Se por um lado no podiam concordar com a interveno, por outro, nada
realizar seria confirmar a incapacidade de ao da organizao e abdicar qualquer controle
sobre as aes norte-americanas. Enquanto durante quase todas as sesses da XRC os EUA
pressionavam por decises rpidas, lembrando reiteradamente as consequncias da inao da
OEA, a oposio, liderada por Mxico, Chile e Uruguai e ocasionalmente acompanhada por
Peru, Equador e Venezuela, realizava longas e repetidas intervenes no debate procurando
prorrogar as decises e evitar um envolvimento da organizao que validasse a ao norteamericana. No campo pr-EUA situavam-se os regimes temerosos da ameaa comunista (na
maior parte ditatoriais). O Brasil teve uma atuao discreta nos debates, mas decisiva,
apoiando (ou introduzindo) propostas que implicavam envolvimento crescente da OEA e
diluio da interveno norte-americana. Reafirmando a fidelidade do Brasil aos princpios de
no interveno e autodeterminao, mas considerando injusta a condenao ao dos EUA,
que na opinio da delegao do Brasil, somente agiram ante a necessidade imperiosa de
salvar milhares de vidas inocentes14, o Brasil justificou sua postura na XRC a partir da
prpria contradio em que fora colocada a OEA: o prioritrio era que a OEA agisse
firmemente para trazer a paz RD, e no que perdesse tempo em recriminaes estreis. Da a
afirmao de que na presente conjuntura, o Brasil considera absolutamente necessria a

Mxico e Peru recusaram-se a participar do Comit Especial evitando qualquer envolvimento que pudesse ser
interpretado como apoio aos EUA. A Argentina hesitou em participar, tendo sido incentivada pelo Brasil, em
busca da companhia de um pas de expresso (SLATER, 1970; Entrevista...; X Reunin de Consulta..., 1968, v. II e
III).
No dia 3, com autorizao da Comisso da OEA, as tropas americanas criaram uma linha de comunicao entre
a praia e o aeroporto que dividia as tropas constitucionalistas ao meio. O objetivo real da linha era evitar qualquer
possibilidade de vitria constitucionalista e a consequente possibilidade de ascenso de comunistas ao poder.
(LOWENTHAL, 1972).
11

12

DCIMA Reunin de Consulta..., 1968; v. III, p. 184.

No dia 8/5 a comisso de credenciais solicitou que a representao da RD fosse declarada vaga, tendo em vista
que a comisso recebera solicitao de credenciamento de um delegado do governo constitucionalista (os
constitucionalistas elegeram o Coronel Francisco Caamao Den para seu presidente). Nenhuma das duas faces
era reconhecida como governo estabelecido, de acordo com a prpria interpretao do Governo dos EUA destinada
a descaracterizar a interveno, seguida pelo governo brasileiro (DCIMA Reunin de Consulta..., 1968, v. II, pp.
101-115); MARINHO, 1965.
13

14

DCIMA Reunin de Consulta..., 1968, v. III, p. 118.

77

constituio de um contingente interamericano de paz que venha imediatamente substituir as


foras de um nico Estado-membro, assumindo a responsabilidade efetiva e completa.15
O apoio do Brasil aos EUA tornou-se decisivo no dia 16/05/1965, quando o
Presidente Castello Branco enviou ao Congresso requisio de aprovao para envio de tropas
RD16. A FIP constituiu-se oficialmente em 23/05 com tropas dos EUA (cerca de 30.000
homens) Brasil (1.150), Honduras (250), Nicargua (170) e Costa Rica (21), aos quais se
juntaram 200 homens do Paraguai em 26/0617. A consequncia da deciso brasileira foi uma
posio crescentemente proeminente na questo, resultante do contraste entre o apoio
incondicional aos EUA e o recuo dos demais pases de expresso do continente18. O comando
da FIP, por deciso da XRC, foi entregue ao Brasil (que nomeou o General Panasco Alvim
para a funo).
O passo seguinte foi a criao, por sugesto do Brasil, de uma Comisso Ad
Hoc encarregada de encontrar uma soluo para a crise.19 Formada pelos representantes dos
EUA (Ellsworth Bunker), Brasil (Penna Marinho) e El Salvador (Clairmont Dueas), a
comisso conseguiu a instaurao de um governo provisrio neutro aceito pelas duas faces
(Hector Garca-Godoy), que realizou eleies em junho de 1966. Nas eleies Bosch foi
derrotado por Joaqun Balaguer, resultado recebido com alegria pelos defensores do curso que
os acontecimentos tomaram, pois, ao que transparecia, no s havia sido possvel pacificar o
pas como deixar aflorar a verdadeira vontade do povo dominicano.
Durante todo o tempo o poder de resoluo real da crise esteve com os norteamericanos e os xitos da OEA s ocorreram com base nesse poder. A afirmao decorrente
do flagrante desequilbrio entre as tropas dos EUA e a dos demais pases da FIP, nunca sequer
se encaminhando para a participao progressivamente paritria de que falava a resoluo
da XRC que criou a fora20. Embora o comando da FIP fosse de um brasileiro, ficou claro o
controle da FIP, em ltima instncia, pelos norte-americanos21.
Assim, o Brasil, embora no participasse ativamente do debate retrico na XRC,
apoiou todas as aes tendentes a cumprir os planos norte-americanos de, depois de garantida
Idem, p. 119. O choque entre o comportamento da maioria pr-americana e a minoria oposicionista caracterizou
mais uma vez a OEA como um foro retrico de muitos protestos e poucas aes capazes de contrabalanar as
atitudes dos EUA.
15

16

CASTELLO BRANCO Mensagem no 285, de 1965.

MATTOS e oficiais do FAIBRS, 1966, p. 9; MATTOS, 1967, p. 34; POLTICA EXTERNA


INDEPENDENTE Resenha Cronolgica, p. 229.
17

Diante da reao da opinio pblica e Congressos, mesmo pases que apoiaram a criao da FIP como Colmbia e
Argentina no enviaram tropas.
18

DCIMA Reunin de Consulta..., 1968, v. II p. 333-47. Um fator que contribuiu para a criao da comisso foi a
possibilidade de maior interferncia da ONU na questo. Apesar dos esforos contrrios dos EUA, a ONU tratou da
questo dominicana e o Secretrio-Geral foi autorizado a enviar um observador RD.
19

20

Idem, v. III, p. 181.

Recebeu ampla divulgao a afirmao do comandante das foras americanas, General Bruce Palmer, de que if
the OAS and the US government get into a policy conflict, I would have to follow the guidance of my government
(GLEIJESES, 1978, p. 262). Mais concretamente, diante de uma divergncia entre o Comit Ad Hoc e o
comandante da FIP, General Alvim, o Embaixador Bunker advertiu Alvim ... that if he continued to delay (to act)
he would be bypassed and General Palmer would be ordered to use US troops to comply with the Ad Hoc
Committees orders (SLATER, 1970, p. 148). Seguiu-se uma viagem secreta de Bunker ao Brasil para tratar com
Castello Branco da substituio de Alvim. Sob a capa de rotao normal de chefias, foram substitudos
simultaneamente o General Alvim (pelo General lvaro Braga) e o General Palmer.
21

78

a impossibilidade de ascenso comunista ao poder, voltar-se para uma soluo via OEA a fim
de repair the damage done to the inter-American system by the flagrantly illegal U. S.
intervention.22 O Brasil forneceu o apoio mais importante aos EUA na questo, magnificado
pelo recuo dos pases latino-americanos de maior expresso.
A crise e o Brasil na crise: as razes
A participao do Brasil no episdio da RD constitui uma aplicao direta dos
princpios da Poltica Externa da Revoluo (PER) no perodo do Governo de Castello
Branco. Essa poltica proclamava-se antes de tudo realista, nica capaz de buscar o verdadeiro
fortalecimento do poder nacional pelo correto equacionamento das possibilidades nacionais
diante da situao internacional. Assim, para os formuladores dessa poltica, o conceito de
independncia s operacional dentro de determinadas condicionantes prticas, pois, no
presente contexto de uma confrontao de poder bipolar, as condicionantes eram
fundamentalmente as necessidades de interdependncia poltica, econmica e militar23.
O diagnstico realista da situao internacional indicava que a guerra fria, longe
de acabar, transferira-se para a periferia, onde o comunismo, pela infiltrao, promovia
guerras de libertao nacional no cumprimento de seus desgnios expansionistas. Num
mundo interdependente, qualquer modificao, no centro ou na periferia, alterava o equilbrio
mundial. Por isso, era considerada fundamental a colaborao de todos para o fortalecimento
de sua prpria aliana24. Tendo o Brasil realizado historicamente e de acordo com suas
inclinaes culturais mais autnticas uma opo pelo Ocidente, deveria empenhar-se na
defesa do mundo livre e cristo to vulnervel insidiosa subverso comandada por
Moscou e Havana25.
A partir desta viso da cena internacional, que enfatizava os aspectos de segurana
e vinculao com a aliana ocidental, eram decorrncias lgicas a prioridade da
reaproximao com os EUA26, lder incontestvel da aliana, e a hierarquizao geopoltica
dos interesses do pas (bacia do Prata, Amrica Latina, Continente Americano, Comunidade
Ocidental)27. Disto decorria o apoio s iniciativas norte-americanas de conteno do
comunismo (chegou-se a cogitar at mesmo do envio de tropas ao Vietn28) e a preocupao
22

SLATER, 1970, p. 75.

E ainda: ... a preservao da independncia pressupe a aceitao de certo grau de interdependncia, quer no
campo militar, quer no econmico, quer no poltico... A defesa tem de ser necessariamente associativa. Discurso
do Presidente Castello Branco aos formandos do IRBr 31/07/1964 in: Textos e Declaraes..., 1965, p. 7-14.
23

24

BOER, 1969, p. 265-7.

25

Ver SILVA, 1967 e PENNA, 1967, p. 35-87.

O ano de 1965 caracterizou-se, no campo das relaes do Brasil com os Estados Unidos, pela consolidao da
reaproximao entre os dois pases, objetivo prioritrio para a diplomacia da Revoluo de maro de 1964
(Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores de 1965). Em primeiro lugar a recolocao do Brasil num quadro
de relaes prioritrias com o Ocidente. Isto significa defender a poltica tradicional de boa vizinhana na Amrica, a
segurana do continente contra a agresso e a subverso vindas de fora ou de dentro dele; a consolidao dos laos
de toda ordem com os Estados Unidos, nosso grande vizinho e amigo do Norte... (Entrevista coletiva concedida
pelo Ministro de Estado das Relaes Exteriores, Embaixador Vasco Leito da Cunha, em 06/07/1964 in: Textos e
Declaraes..., 1965, p. 64).
26

Discurso do Presidente Castello Branco aos formandos do IRBr em 31/07/1964, in: Textos e Declaraes..., 1965,
p. 10.
27

28

MARTINS, 1975, p. 66.

79

com o fortalecimento da OEA e do sistema interamericano em termos de mecanismos de


defesa coletiva.
Diante desse quadro era perfeitamente natural que o Brasil endossasse as atitudes
norte-americanas na RD, seguindo o lder em mais um episdio da luta anticomunista, num
gesto poltico, interessado, de apoio incondicional aos EUA. A criao da FIP, alm de ser
para uns oportunidade de participar desta luta e para outros salvar os EUA de uma situao
embaraosa criada por uma ao precipitada29, representava um avano na utilizao da OEA
como mecanismo de defesa e abria campo para a discusso da formao de uma Fora Militar
Permanente Interamericana30.
Por outro lado, em termos econmicos, a PER apresentava uma preocupao
explcita com a obteno de capitais externos, principalmente americanos, a fim de retomar o
desenvolvimento econmico. A conscincia desta necessidade era um dos pontos em que mais
insistia Castello Branco na sua crtica Poltica Externa Independente (PEI), irreconhecvel
doutrina de nossas posies ambguas e ao mesmo tempo de postulante que fazia com que
nos apresentssemos como pedinte em horas de crise ao mesmo tempo em que, ... para a
plateia poltica... oferecamos a face de uma esperta simulao. Fazamos a gesticulao da
independncia, enquanto mendigvamos emprstimos e recusvamos os austeros sacrifcios
que a independncia exige31. A alternativa apresentada era o reconhecimento desta
necessidade e o esforo para merecer os citados capitais: uma poltica econmica austera e
uma verdadeira poltica de remoo de reas de atrito de toda ordem com os EUA.
Acreditava-se, portanto, que a colaborao com os EUA fosse no s uma
decorrncia das necessidades de segurana, mas tambm de desenvolvimento. Havia mesmo
uma vinculao entre as duas esferas: o fortalecimento da aliana ocidental suporia a
diminuio das disparidades econmicas e tecnolgicas entre as foras em aliana32. Nesse
sentido, os projetos brasileiros para a reforma da OEA, levados s II e III Conferncias
Interamericanas Extraordinrias (CIE), no se restringiam s questes de segurana, mas
procuravam ampliar o carter da cooperao econmica pan-americana. Ao mesmo tempo,
governo brasileiro bloqueava a tentativa do presidente chileno Frei da criao de um mercado
comum latino-americano que excluiria os EUA. Assim, na viso da PER, segurana e
desenvolvimento eram dois aspectos da mesma grande cooperao ocidental. A noo guarda
semelhana com a ideia central da Operao Pan-americana, mas dela se diferencia na medida
em que o aspecto econmico no suplanta o militar e ideolgico (sistemas de defesa coletiva,
nfase no anticomunismo).
Em consequncia, a participao do Brasil no episdio dominicano tem tambm
causas econmicas indiretas. Por um lado representava um alinhamento decisivo que
eliminaria qualquer suspeita que a PEI pudesse ter deixado sobre o governo e investidores
norte-americanos. Por outro, diante da necessidade de competir com outros pases pelas
29

Entrevista do Embaixador Ilmar Penna Marinho ao autor.

Precisamos, portanto, reconhecer realisticamente a inanidade de querermos proteo coletiva e ao coletiva, sem
criar mecanismos eficazes de deciso coletiva e ao conjunta. (Discurso do Presidente Castello Branco na abertura
da II CIE citado por VIANA Fo, 1975, p. 435). Note-se que na viso dos militares brasileiros a ao na RD se
realizou em ambiente conflagrado pela violncia e pelas contradies de uma Insurreio Armada no mais
aperfeioado estilo revolucionrio de ndole comunista. (MATTOS, 1967, p. 41).
30

Discursos do Presidente Castello Branco: aos formandos do IRBr em 31/07/1964, no Paran em 05/09/1964 (in:
Textos e Declaraes..., 1965, pp. 13 e 16) e ao deixar o governo (citado por VIANA F o, 1975, p. 438-9).
31

32

BOER, 1969, p. 264.

80

atenes do Governo dos EUA em termos de ajuda econmica, era a oportunidade de


apresentar o Brasil como o mais decidido aliado na Amrica Latina, capaz de subliderar a luta
anticomunista no hemisfrio, o aliado preferencial, o amigo certo das horas incertas33.
Confirmando o esforo brasileiro de conseguir uma posio proeminente no sistema
interamericano est a oposio brasileira frmula dos wisemen para a soluo da crise
dominicana, segundo a qual seria constituda uma comisso mediadora composta por expresidentes das democrticas Venezuela e Costa Rica e por um ex-governador de Porto Rico.
Tal frmula, inicialmente apoiada pelos EUA e defendida pelos constitucionalistas34,
impediria a participao do Brasil de forma importante.
Um terceiro fator para a participao do Brasil nos acontecimentos da RD o da
legitimao interna do regime instaurado pela Revoluo de 64. A Revoluo era vista por
seus realizadores como um captulo da luta contra o comunismo mundial, a primeira vitria
decisiva da democracia sobre o comunismo no assim chamado terceiro mundo35, um
golpe srio no movimento comunista mundial... deturpado pelos rgos de opinio que se
filiam ao comunismo ou a ele so simpticos36. Assim, a ao interna dera-se inserida no
diagnstico da realidade externa exposto no incio desta seo e o envio de tropas para a RD,
salvando aquele pas do comunismo, reavivava o perigo e renovava a validade da
Revoluo de 1964.
Poltica Externa da Revoluo: as origens
Segundo o Embaixador Penna Marinho, a atuao do Brasil na crise dominicana
foi definida pelo Presidente Castello e seus ministros militares. A esse dado soma-se o fato de
que a Poltica Externa da Revoluo era sistematizada principalmente em pronunciamentos
presidenciais, o que d bem a medida da importncia que se conferia sua formulao no
contexto do Movimento de 1964. Aparentemente h dois vetores em sua constituio.
Em primeiro lugar, o alinhamento com os EUA seria um retorno poltica do
Itamaraty anterior PEI, considerada mais adequada aos interesses do pas, e como tal
apresentada a PER37. Neste sentido, a formulao da poltica externa do Governo Castello est
ligada a setores mais tradicionais do Itamaraty, retomando a linha da instituio adotada no
ps-guerra com a beno da letra, mas no do esprito, da obra de Rio Branco38. Essa linha
seria a continuao dos posicionamentos que tiveram origem no esforo de Rio Branco no
sentido de marchar junto com os EUA, sempre que possvel a fim de obter uma insero
mais favorvel no sistema internacional, o que se manifestaria na ideia recorrente (e
repetidamente frustrada) de uma troca de ajuda econmica dos EUA por apoio brasileiro.
Em segundo lugar, a poltica externa de Castello Branco nutre-se das formulaes
da Escola Superior de Guerra (ESG). Toda a viso da guerra fria, da segurana coletiva e da
lgica do alinhamento com os EUA apresentada na seo anterior como componente da PER
33

LEITO DA CUNHA citado por POERNER, 1965, p. 157; ver MARTINS, 1975, p. 63.

34

SLATER, 1970, p. 69; DCIMA Reunin de Consulta..., 1968, v. II, p. 177.

35

BOER, 1969, p. 270.

36

Entrevista coletiva... Leito da Cunha, em 06/07/1964 in: Textos e Declaraes..., 1965, p. 67.

37

Discurso de posse do Secretrio-Geral in: A Poltica Externa da Revoluo Brasileira, por exemplo.

38

LAFER, 1967, p. 100.

81

decorre quase que diretamente da doutrina da Segurana Nacional formulada na ESG,


inclusive com a incorporao de conceitos l elaborados, como crculos concntricos, poder
nacional, aspiraes nacionais, interdependncia, fronteiras ideolgicas, etc.
O comunismo tomado como um inimigo interno que manipula as tenses
sociais prprias do estgio de desenvolvimento do Brasil39. Em consequncia da guerra
total a que o pas estaria sujeito pela subverso comunista, a preocupao dos militares
deveria abranger todos os campos da sociedade, poltico, econmico, psicossocial e militar40.
Da tambm porque os EUA, como lder do mundo ocidental, deveriam ajudar o Brasil a se
desenvolver para que o pas no se tornasse presa da guerra revolucionria.
A importncia da ESG na formulao da PER se confirma quando se verifica a
grande participao de esguianos no Governo Castello, includos os dois Ministros das
Relaes Exteriores, Vasco Leito da Cunha e Juracy Magalhes. Assim, a poltica externa
assume a viso esguiana do Brasil na sociedade internacional e, na medida em que isto
significa retorno a padres de comportamento anteriores Poltica Externa Independente,
recebe apoio de setores do Itamaraty.
O simples retorno, porm, se tornara impossvel pelas mudanas estruturais do
pas. A internacionalizao do mercado interno41, decorrente do Plano de Metas, expandiu
enormemente a capacidade industrial do pas. A Revoluo, por sua vez, nutrida pela
ideologia esguiana, confirmou e expandiu esta internacionalizao, levando ao que
Fernando Henrique Cardoso descreve como desenvolvimento dependente associado. Em
decorrncia do prprio crescimento do pas, tambm propugnado pelos militares, os interesses
brasileiros entram crescentemente em choque com os norte-americanos em termos comerciais
especficos e no que tange estrutura econmica mundial. A PER prossegue, em
consequncia, os esforos de mudana da ordem econmica mundial iniciados na terceira fase
da PEI42, enquanto, por outro lado, procura maximizar os ganhos dentro do sistema vigente
com a captao de investimentos e emprstimos externos.
O alinhamento to escrito com os EUA se explica ento principalmente em funo
do diagnstico da insero do Brasil na guerra fria, o que tem como consequncia a
adaptao de conceitos tradicionais da diplomacia brasileira. Por exemplo, surge a noo de
que a no interveno e a autodeterminao ter-se-iam tornado conflitantes em certos casos,
pois a subverso comunista podia impedir a autodeterminao, sendo necessria ento a
interveno coletiva contrarrevolucionria para permitir a autodeterminao. Este o raciocnio
evocado na questo da RD.
O retorno poltica anterior PEI, portanto, no era verdadeiro, tanto porque os
aspectos econmicos eram tratados diversamente, quanto porque os conceitos polticos eram

39

OLIVEIRA, 1976, p. 22.

STEPAN, 1973, p. 54; GURGEL, 1975, p. 85. Stepan ressalta que a ESG foi fator central na formulao do novo
profissionalismo dos militares brasileiros. Este novo profissionalismo parte da constatao da inutilidade das
foras armadas latino-americanas, dadas as caractersticas que teria um conflito mundial na era nuclear, para atribuirlhe um novo papel: o de combate guerra revolucionria, forma encontrada pelo comunismo internacional para
expandir-se.
40

41

CARDOSO, F. H. e FALETTO, E., 1984.

CRUZ, 1985; Juracy Magalhes ao se referir UNCTAD na ONU em 1966 frisava que longe de ns advogar
qualquer forma de luta de classes entre os Estados, mas se faz necessria uma ntima e inteligente cooperao
entre os pases plenamente desenvolvidos e os menos desenvolvidos. (MAGALHES, 1971, p. 53).
42

82

modificados com a radicalizao da insero na luta contra o comunismo mundial, em funo


do prprio quadro interno que justificara a Revoluo de 1964.
O aspecto poltico, porm, partia de um equvoco quanto ao estado da guerra fria e
de uma superestimao da importncia do Brasil dentro da luta contra o comunismo,
conforme vista pelos EUA. Aps a crise dos msseis de Cuba em 1962, houve entre as duas
superpotncias um reconhecimento tcito recproco das zonas de influncia respectivas. Por
conseguinte, a Amrica Latina passa a s frequentar as preocupaes norte-americanas em
caso de situaes propcias a revolues comunistas, exatamente o que a Revoluo de 1964
tinha eliminado no Brasil.
A crise e o Brasil na crise: as consequncias
Na Repblica Dominicana, por exemplo, a ao oportuna e eficaz do organismo
regional ps prontamente fim ao conflito ali surgido e abriu caminho para a restaurao das
instituies democrticas, mediante eleies livres e pacficas43. A avaliao oficial
propagava o sucesso da ao da OEA e tambm do Brasil na RD, mas as consequncias do
episdio foram negativas em relao aos objetivos da PER.
Em primeiro lugar, o episdio teve como consequncia um maior isolamento
poltico do Brasil na Amrica Latina. Por um lado a posio brasileira transmitia intenes de
fortalecimento da OEA como mecanismo de segurana coletiva que eram frontalmente
contrrias posio de pases como Mxico, Peru, Chile e Uruguai, que viam nisto o aumento
indesejvel da influncia norte-americana na regio, resultante de uma legitimao do poder
de polcia dos EUA. Por outro lado, a nsia brasileira em liderar o apoio dos EUA despertou o
temor dos vizinhos e renovou as velhas rivalidades com a Argentina44. A atuao brasileira
poderia ser descrita a princpio como um retorno velha aspirao de ser o mediador
entre os EUA e a Amrica Latina, mas a PER, como disse acima, radicalizava o apoio dos
EUA, afastando-se do equilbrio necessrio a um mediador. Assim, a crise dominicana deixou
clara a contradio entre o apoio aos EUA e a propagada prioridade aproximao com a
Amrica Latina.
Em segundo lugar, a crise da RD detonou o processo de tentativa da constituio
de uma fora militar interamericana de carter permanente. O projeto norte-americano, dentro
da lgica da PER aqui exposta, contou com o pronto apoio brasileiro desenvolvido antes e
durante a II CIE no Rio de Janeiro em novembro de 1965. Mas, ao mesmo tempo em que
suscitava a constituio de tal fora, a crise dominicana, pelos motivos expostos no pargrafo
anterior, eliminava praticamente as possibilidades de sua constituio45.
A crise, ento, ao mesmo tempo em que representou a mais perfeita aplicao dos
princpios da PER em termos poltico-militares, esgotou suas possibilidades nesse campo.
Discurso de abertura do debate geral da XXI sesso da Assembleia Geral da ONU. 22/09/1966, in:
MAGALHES, 1971, p. 50.
43

Entre outras manifestaes mais ou menos veladas de desagrado em relao ao vulto que tomou a participao do
Brasil na questo, a Argentina manifestou sua estranheza de que o comandante militar da FIP houvesse sido
escolhido pelo voto. POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE, Resenha Cronolgica.
44

As consultas brasileiras realizadas anteriormente III CIE (Buenos Aires) confirmaram a inexequibilidade da
formao da fora ou sequer da institucionalizao da Junta Interamericana de Defesa (j existente) com sua incluso
na Carta da OEA (reformulada naquela ocasio). Entrevista do Embaixador Ilmar Penna Marinho...; MAGNET,
1971.
45

83

Tal se deu no s externamente, como tambm internamente. A crise obrigou a


uma nfase constante nos conceitos adaptados (a que me referi na seo anterior) para a
explicao da participao brasileira na questo. A defesa repetida de conceitos como a
interdependncia ou a soberania limitada somou-se colaborao brasileira na legitimao da
interveno dos EUA para abrir o flanco da poltica externa a fortes ataques de congressistas e
da imprensa. Com isto, a PER, ainda que permanecesse como fonte de legitimao do regime,
passou a constituir tambm fonte de desgaste do mesmo. A manifestao de apoio inequvoco
aos EUA, que constitura a postura do Brasil no caso, acirrava a crtica nacionalista. A
dimenso da reao pode ser entrevista na preocupao do Chanceler Leito da Cunha em no
ter sua substituio por Juracy Magalhes associada com a campanha de certa imprensa
contra a poltica que, sob a serena e sbia orientao do Sr. Presidente, tenho procurado seguir
no Itamaraty46 ou na mensagem presidencial ao Congresso, no incio de 1966, onde sobressai
a reafirmao dos conceitos que guiavam a PER e a crtica da PEI, no que parece ser um
esforo de resposta s crticas47.

Concluso
Restaria como possvel resultado positivo da ao brasileira na questo
dominicana um eventual interesse do governo americano pelo desenvolvimento econmico
brasileiro. Mas nem a prova inequvoca do alinhamento brasileiro em que se constituiu a crise,
nem o contnuo esforo das autoridades brasileiras, em particular do Embaixador Juracy
Magalhes, em convencer o governo americano da importncia da questo, lograram sucesso.
Com efeito, mesmo o pequeno aumento da ajuda americana ao Brasil via AID no
mbito da Aliana para o Progresso deve-se mais poltica econmica austera implantada que
ao alinhamento poltico, dentro de uma guinada da Aliana, que passou a guiar-se por
critrios tcnicos tradicionais em lugar das intenes polticas iniciais48.
O alinhamento baseado na prioridade do raciocnio poltico-militar nascido na
ESG v esgotado assim tambm seu carter econmico indireto. Este movimento de
esgotamento reforado pela consolidao da Revoluo, que passa a depender menos da
legitimao baseada nas questes ligadas segurana e nutrir-se de sua irreversibilidade49.
Consequentemente, embora os princpios e conceitos no sejam abandonados, os assuntos
econmicos ganham relevo progressivo dentro das diretrizes do Governo, a includa a
poltica externa, preparando j o terreno que seria explorado pelo governo seguinte. De fato,
na mensagem ao Congresso no incio de 1967, Castello Branco d prioridade total
abordagem dos assuntos econmicos ao tratar da poltica externa. Ao mesmo tempo, na
prpria ESG, o ano de 1967 marca o reconhecimento da necessidade do estudo do

46

LEITO DA CUNHA citado em VIANA Fo, 1975.

Por exemplo: Dentro da melhor tradio de nossa poltica exterior, continua o Brasil a apoiar os princpios da
autodeterminao e da no interveno... mas preciso que a aplicao unilateral de um deles no resulte na anulao
virtual do outro nem tampouco na destruio do bem maior que a segurana coletiva... Sei o quanto delicado este
ponto e quanta incompreenso gera seu debate, mas o governo brasileiro, cnscio de suas responsabilidades e
convicto das ameaas que pesam sobre o continente americano, no deixar de agir... (Mensagem ao Congresso
Nacional remetida... 1966).
47

48

Ver LEVINSON, J. e ONIS J., pp. 200-212.

49

Oliveira, 1976, p. 79.

84

desenvolvimento em p de igualdade com a segurana e mudana da nfase exclusiva no


conflito Leste-Oeste para uma preocupao crescente com o conflito Norte-Sul.
A hiptese adotada de que a PER, que levou o Brasil atuao aqui apontada na
crise dominicana, assumiu em termos polticos basicamente o pensamento formulado na ESG,
conduz a uma ltima reflexo: ... a ideia inspiradora da criao da ESG foi a conscincia de
que era mister criar uma elite preparada para a misso de interpretar as legtimas aspiraes e
autnticos interesses nacionais, de formular, atravs de mtodo cientfico, a poltica e a
estratgia nacionais (alm da) conscincia de que o Brasil j possua os requisitos para chegar
categoria de grande potncia (e que) o desenvolvimento vinha sendo retardado pela
incapacidade de planejamento e execuo50. Os formuladores da PER no s acreditavam
numa formulao racional e cientfica dos verdadeiros objetivos nacionais em torno dos
quais toda a nao deveria unir-se, mas tambm que fossem capazes de determinar racional e
cientificamente os verdadeiros objetivos da aliana ocidental, em torno dos quais os EUA
e todos os Estados latino-americanos deveriam unir-se.
O surgimento de um duplo contencioso com os EUA poltico, em funo dos
rumos internos do regime, e comercial, com a questo do caf solvel, enterrariam de vez a
estratgia do alinhamento automtico na poltica externa brasileira.

General Antnio Jorge Correia, citado por OLIVEIRA, 1976, p. 41; para a doutrina da ESG por um esguiano e
sobre a ascenso dos temas N/S na ESG, ver GURGEL, 1975.
50

85

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86

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES A Poltica Exterior da Revoluo Brasileira, 1968.


MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES Relatrios de 1965 e 1966.
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87

A DIPLOMACIA DA
PROSPERIDADE
Silas Leite da Silva

Introduo
Na grande maioria dos livros e artigos sobre a histria recente do Brasil, h uma
tendncia no sentido de se considerar indistintamente alguns dos governos militares, ao menos
no que se refere a seus aspectos estruturais bsicos. Formou-se certo consenso sobre a
semelhana entre as polticas internas e externas dos trs primeiros governos ps-64, o que
certamente no corresponde realidade.
A partir desse tipo de associao automtica, desenvolveu-se tambm a ideia de
que a poltica externa do Governo Costa e Silva teria sido essencialmente igual quelas dos
perodos Castello Branco e Mdici.
Hlio Jaguaribe, por exemplo, ao referir-se ao Governo Geisel1, afirmou que ele
livrou o pas da alienao da poltica de fronteiras ideolgicas e de alinhamento automtico
com os Estados Unidos, a que tinham lamentavelmente submetido os governos militares
anteriores, instaurando uma poltica externa independente, pragmaticamente a servio dos
interesses nacionais. Embora seja inquestionvel tal afirmao no que se refere ao Governo
Geisel, no reflete a realidade quanto ideia segundo a qual os governos anteriores haviam
indistintamente submetido o Brasil poltica de fronteiras ideolgicas e de alinhamento
automtico com os Estados Unidos. O objetivo principal deste trabalho , pois, o de
demonstrar que a Diplomacia da Prosperidade como se autointitulou a poltica externa de
Costa e Silva e Magalhes Pinto , embora no tenha constitudo a anttese da poltica externa
do Governo Castello Branco, incorporou novos e reincorporou velhos elementos, o que a
individualizou no contexto dessa pretensa homogeneidade dos trs primeiros Governos ps64.
A proposta de uma diplomacia da prosperidade
A Diplomacia da Prosperidade no foi revolucionria, mas significou uma
mudana substancial com relao poltica externa do Governo Castello Branco, que,
baseando-se no conceito de fronteiras ideolgicas, no apenas levou Braslia a uma atuao
ostensiva e negativa na Amrica Latina, mas tambm acabou por admitir implicitamente a
alienao de nossa prpria soberania em nome da defesa do Ocidente, o que foi criticado por
diversos setores da sociedade brasileira2. Segundo Limeira Tejo, ao transferirmos, para o
centro das formulaes econmicas do napoleonismo industrial norte-americano, o problema
1

Cf. Apogeu e Crise do Sistema Encarte da Revista Veja no 769.

... Outros querem de novo isolar o Brasil, mudar a poltica internacional, acabar com as relaes diplomticas e
comerciais com o para l da cortina de ferro. Seria um novo retrocesso, uma perda de independncia, uma adoo
da poltica de redoma e de avestruz.
2

88

de enfrentar nossa crise de crescimento, abdicamos do direito de seguir nosso prprio destino
e fugimos ao dever de colocar, em termos de engrandecimento nacional, o esforo de
aproveitamento de nossas riquezas... E o (fato) de que o fizemos sem o menor arrepio da
conscincia oficial em face da nacionalidade ferida, prova-o o fato de os porta-vozes
governamentais da poltica de satelitizao do Brasil se apressarem em afirmar que sempre
seria timo para ns o que fosse bom para os Estados Unidos3.
A principal causa das mudanas ocorridas no Governo Costa e Silva vincula-se
conscincia dos limites da poltica anterior de alinhamento automtico, e evidncia do
malogro que ela representou para as expectativas criadas internamente, visto que o Brasil no
obteve as vantagens que supostamente decorreriam de sua dedicada participao na defesa
dos valores ocidentais ao lado dos EUA. Com Costa e Silva, o binmio SeguranaDesenvolvimento foi substitudo por Autonomia-Desenvolvimento; a nfase no Panamericanismo cedeu lugar tentativa de aproximao com a Amrica Latina, em
consequncia direta da reverso de expectativas com relao ao alinhamento automtico com
os Estados Unidos.
Na realidade, como assinala Carlos Estevam Martins, o pacto subimperialista no
existia seno na imaginao (e) a estratgia de defesa coletiva e integral no gerou uma
poltica externa independente, mas, pura e simplesmente, uma poltica externa dependente4.
Outro fator de grande importncia que serviu para salientar o anacronismo da
poltica de fronteiras ideolgicas foi a dtente internacional, que j comeara a delinear-se
mesmo durante o Governo Castello Branco. Esse afrouxamento internacional de tenses no
justificava apego to grande a uma causa cujo tratamento seus principais protagonistas
haviam alterado significativamente; pelo contrrio, nas palavras de Fernando Henrique
Cardoso, no tero sido a bomba atmica chinesa, a mobilizao nas fronteiras sinosoviticas, a busca da entente russo-americana que deram o sinal de que a geopoltica cabocla
estava errada em sua concepo estratgica?5
Ao lado dessa alterao de substncia nas relaes Leste-Oeste, a partir da crise
dos msseis de 1962, cresceu tambm a conscincia sobre os desequilbrios da ordem
econmica internacional, que funcionava em detrimento dos pases subdesenvolvidos.
Iniciativas como a Aliana para o Progresso mostravam claramente seus limites e a ausncia
de qualquer resultado satisfatrio. A esse propsito, o ento Ministro Magalhes Pinto
afirmou: Paralelamente a essa progressiva dissoluo do universo bipolar que se constitura
no ps-guerra, tem-se verificado uma diviso cada vez mais marcada no mundo, em termos
econmicos. Ao Norte desenvolvido ope-se, como realidade penosa e incmoda, o Sul
subdesenvolvido. A acentuao, tanto em termos relativos quanto absolutos, das diferenas de
nvel econmico e social entre os dois grupos de naes, agravadas por condies de
comrcio e sistemas de pagamento desfavorveis aos pases subdesenvolvidos, tem levado
estes, independente de suas ideologias ou regimes polticos, a se unirem em torno de
reivindicaes tendentes a reestruturar as normas que atualmente regem as relaes
econmicas internacionais6. Como se pode notar, desde logo, a Diplomacia da

Cf. Brasil, Potncia Frustrada, p. 149.

Cf. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada 64/74 in: Estudos CEBRAP, 12, p. 68.

Cf. Autoritarismo e Democratizao, p. 12.

Cf. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores, 1967, p. 6.

89

Prosperidade apresentou o mrito inquestionvel de reconhecer e proclamar o bvio em uma


conjuntura interna que no facilitava tal forma de procedimento.
Isto no significa, como salientei na introduo, que a Diplomacia da
Prosperidade tenha jogado por terra as principais linhas mestras da poltica externa
anterior, como afirma Carlos Estevam Martins7. Houve, na verdade, a retomada de alguns
temas da chamada Poltica Externa Independente do perodo 1961-1964, que resultou, na
verdade, no de alguma forma deliberada de esforo contrarrevolucionrio, mas apenas da
evidncia da necessidade de mudar as respostas brasileiras aos problemas internacionais em
face das alteraes que se processavam em funo do processo de desenvolvimento nacional.
A diplomacia empreendida durante o Governo Castello Branco baseava-se no
pressuposto de que a segurana constitua uma pr-condio para a consecuo do
desenvolvimento e subordinava a poltica externa a esse pressuposto. De acordo com
Magalhes Pinto, entretanto, a poltica externa do governo brasileiro est lastreada na
convico de que desenvolvimento e segurana so conceitos intimamente ligados, estando a
segunda na dependncia direta do primeiro... Da decorre a importncia primordial que o
governo concede a todas as medidas que, no campo das relaes internacionais, possam
contribuir para o desenvolvimento econmico8. Ao colocar o desenvolvimento como meta
principal, o Governo Costa e Silva substituiu os conceitos de segurana coletiva e soberania
limitada pelos conceitos de segurana nacional e soberania plena. Essa atualizao conceitual
teria consequncias na prtica diplomtica brasileira, como se ver a seguir, e homologou, no
plano diplomtico, uma realidade que em 1967 j parecia plenamente definida: o esgotamento
do alinhamento automtico e a prevalncia de interesses concretos do Brasil sobre a pura
formulao ideolgica.
A dimenso Norte-Sul
No surpreende que, ao abandonar a poltica anterior de interdependncia e
alinhamento automtico, o Brasil viesse forosamente a ter alguns problemas em seu
relacionamento com os pases desenvolvidos. Tais problemas, contudo, no representavam
qualquer ruptura, uma vez que a atuao da Diplomacia da Prosperidade no constituiu uma
resposta emocional ao sistema internacional ento existente. A reformulao conceitual da
diplomacia brasileira na poca, ainda que tmida, correspondia a um incio de conscincia do
fato de que o desenvolvimento brasileiro comeava a criar distncia em certos temas com
relao aos interesses dos pases desenvolvidos.
Dentro dessa linha de pensamento, a Diplomacia da Prosperidade retomou
alguns temas de importncia da Poltica Externa Independente, como a reformulao do
comrcio mundial, o desarmamento, a no interveno e a ampliao do mercado externo
brasileiro. Nesse jogo de avanos e algumas resistncias, houve temas cujo tratamento
demoraria ainda a amadurecer. O colonialismo, por exemplo, no teve da Diplomacia da
Prosperidade uma condenao incisiva; a presena portuguesa na frica s deixaria de
receber apoio velado ou aberto do Brasil a partir do Governo Geisel.
O Governo Costa e Silva ops-se inteiramente ao estabelecimento de acordos
preferenciais entre a Amrica Latina e os Estados Unidos, e participou ativamente na criao
7

Cf. Carlos Estevam Martins, op. cit., p. 68.

Cf. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores, 1967, p. 7.

90

da Comisso Especial de Coordenao Latino-Americana, cujo objetivo era organizar um


foro exclusivamente latino-americano, margem da OEA, para excluir os Estados Unidos e
evitar a institucionalizao dos desacreditados mecanismos de cooperao hemisfrica9.
A diplomacia desse perodo rejeitou qualquer forma de monoplio nuclear,
afirmando que o Brasil tinha o direito soberano de desenvolver livremente sua prpria
tecnologia nuclear10, por acreditar que a aceitao de tal limitao implicaria uma
inferiorizao deliberada do Brasil no sistema internacional, e comprometeria seriamente os
projetos brasileiros de desenvolvimento. interessante notar, sob esse aspecto, que as
posies do Brasil e da China, de no aderir ao Tratado de No Proliferao Nuclear, foram
idnticas, o que demonstra, nesse particular, a superao de consideraes de ordem
ideolgica, para manter o exame do tema sob a tica do que se considerava serem os
verdadeiros interesses nacionais.
Nos organismos internacionais, a Diplomacia da Prosperidade significou um
grande esforo em prol da remoo dos privilgios e dificuldades inerentes estratificao
econmica internacional. Exemplo disto foi a participao brasileira na II Conferncia das
Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), realizada em Nova Dlhi, na
qual a delegao brasileira preconizou a efetivao de uma reforma estrutural das relaes
econmicas internacionais: Dentre essas medidas, o Brasil atribui importncia concesso,
por parte dos pases industrializados, de um esquema de preferncias para os produtos
manufaturados dos pases subdesenvolvidos, que seja universal (isto , abranja todos os
pases), geral (inclua todas as manufaturas), no discriminatrio (trate de forma igual os
pases subdesenvolvidos) e no recproco (no crie obrigaes de contrapartida por parte dos
subdesenvolvidos)11. Em 1969 o Brasil patrocinou nova reunio da CECLA: A posio
comum da Amrica Latina sobre cooperao internacional foi registrada no Consenso de Via
del Mar, que passou a ser utilizado como plataforma reivindicatria latino-americana nas
negociaes com os Estados Unidos da Amrica sobre a reformulao da cooperao
interamericana12. O Governo Costa e Silva assumiu uma atitude claramente infensa
Aliana para o Progresso, ressaltando todos os seus aspectos negativos, assim como todos os
problemas que dela decorreram para o Brasil e a Amrica Latina. No plano internacional, o
Brasil procurava, de certa forma, compensar composies progressistas e distributivistas,
cuidadosamente colocadas, as desconfianas e o distanciamento ocasionados pela rigidez da
poltica interna e a herana recente do alinhamento automtico e da militncia ideolgica.
Outro fator que se insere no contexto Norte-Sul da Diplomacia da Prosperidade
foi a atuao brasileira na Conferncia Internacional de Fretes, de defesa intransigente de um
sistema que garantisse ao Brasil o direito de transportar em navios nacionais at 40% da carga
de nosso comrcio exterior. A SUNAMAM, dirigida na ocasio pelo Almirante Macedo
Soares, baixou diversas resolues destinadas a proteger o armador brasileiro13. Embora essas
medidas tenham sido extremamente positivas para o desenvolvimento da Marinha Mercante
9

Carlos Estevam Martins, op. cit., p 73.

muito sintomtico que a poltica nuclear brasileira esteja intimamente ligada s teorias geopolticas e que seja
mal vista pelos Estados Unidos. Somente o poder nuclear poderia gerar uma fora excessiva da geopoltica brasileira,
atuando dessa forma, sem o auxlio do imperialismo norte-americano. Jlio Chiavenato, Geopoltica, Arma do
Fascismo, p. 75.
10

11

Cf. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores, 1967, p. 8.

12

Cf. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores, 1969-70, p. 120.

13

Cf. Relatrio da Superintendncia Nacional da Marinha Mercante, 1968.

91

Brasileira, suscitaram certa resistncia dos pases que se dedicam ao fornecimento de


servios de fretes martimos, (e) comprovam que se torna necessrio dar partida a um
movimento de reformulao dos princpios, ainda obsoletos, que atualmente regem a ordem
econmica mundial14. Para Carlos Estevam, esse tipo de comportamento, a um s tempo
agressivo e consequente, no foi o mais comum15. Realmente, a questo dos fretes gerou
verdadeiros atritos, no tanto com os Estados Unidos, como sobretudo com pases europeus.
O problema da exportao de caf solvel, txteis e manufaturados para os
Estados Unidos foi outro captulo que marcou alteraes de substncia no perodo. Aps um
perodo considervel de resistncia s presses dos Estados Unidos, que no aceitaram a tese
segundo a qual o Brasil teria direito de industrializar o seu principal produto de exportao, o
governo brasileiro sentiu-se impotente para manter-se em sua posio de determinao. Da
em diante, caminhamos a passos largos para a capitulao final, que se deu com a deciso de
se fixar uma taxa de 13 centavos de dlar por libra-peso, o que equivale a 15% do
faturamento industrial16. Mas tal desfecho marcaria definitivamente uma alterao no perfil
internacional do Brasil: a diferena de interesses comerciais mostraria estar frente de uma
nova concepo de poltica externa, que deixaria de pregar uma independncia de carter
retrico para bater-se cada vez mais por vantagens concretas ao pas. Eram ainda passos
tmidos, estigmatizados pelo clima poltico interno, mas nem por isso desprezveis.
A dimenso Sul-Sul
A atuao multilateral da Diplomacia da Prosperidade voltou a aproximar
naturalmente o Brasil dos demais pases subdesenvolvidos, exceto em algumas matrias que
ainda se encontravam atreladas aos conceitos da Guerra Fria. Deve-se salientar, desde logo,
que, na realidade, a Diplomacia da Prosperidade no tinha o que hoje alguns setores
qualificam de esprito terceiro-mundista; ela se caracterizou, sobretudo, por uma procura de
maior espao de manobra internacional, destinado no apenas a diminuir a forte influncia
que os Estados Unidos haviam exercido no governo anterior, mas tambm, e principalmente,
a criar maiores possibilidades de desenvolvimento e contatos polticos com vistas a interesses
econmico-comerciais. Por isto, para os pases subdesenvolvidos, sua positividade no era
vista com tanta clareza de propsitos.
Uma das estratgias adotadas para pr a poltica externa a servio da superao do
subdesenvolvimento foi a defesa do integracionismo, sem apelo a nenhuma dicotomia de
cunho ideolgico, mas sim aos dados concretos da realidade internacional e regional. Acredito
que, embora no seja esta ideia sustentada pelos crculos intelectuais, a Diplomacia da
Prosperidade constituiu um primeiro momento de pragmatismo, limitado ainda pelos
prprios constrangimentos do pas e pela prpria brevidade do Governo Costa e Silva.
O Brasil comeou a assumir uma posio de solidariedade com os pases do
Terceiro Mundo, e mais particularmente com a Amrica Latina, pois, por razes evidentes,
era esta a rea que mais se prestava ao projeto de colaborao externa para o desenvolvimento
nacional, dentro de uma viso de relativa independncia dos EUA. Entretanto, a despeito do
papel positivo da diplomacia brasileira nos foros interamericanos e latino-americanos, Costa e
14

Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores, 1967, p. 219.

15

Cf. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada 64/74, p. 75.

16

Carlos Estevam Martins, op. cit., p. 76.

92

Silva recebera um governo antipatizado na Amrica Latina. Basta lembrar a interveno na


Repblica Dominicana e a ideia da criao da Fora Interamericana de Paz 17, que criou e
acentuou as dificuldades no relacionamento Brasil-Argentina; a aplicao da Doutrina
Bettancourt18 pela Venezuela ao Brasil; e a repercusso das obras dos geopolticos brasileiros,
que, enquanto no Brasil tiveram influncia muito restrita nos crculos civis, constituram fonte
de grandes preocupaes nos meios intelectuais e diplomticos dos pases hispanoamericanos19, as quais viriam agravar-se no Governo Mdici a partir da ideia do Brasil
Potncia.
Para facilitar o processo de integrao latino-americana, o Governo Costa e Silva
tratou de implementar a base fsica para o aprimoramento das comunicaes. Foram inmeros
os contatos e reunies realizados entre autoridades brasileiras e hispano-americanas para o
desenvolvimento comercial e a integrao econmica20. O ano de 1967 marcaria os primeiros
passos para o desenvolvimento da ideia de criao do Tratado de Cooperao Amaznica, a
qual foi fortalecida com a assinatura da Ata de Rio Branco21 entre Brasil, Bolvia e Peru.
Quanto ao Cone Sul, em 1968 foi criada a Comisso Nacional da Bacia do Prata
(COBAP), que tinha como um de seus objetivos o desenvolvimento multinacional integrado,
e o Ministro Magalhes Pinto participou, em maio de 1968, em Santa Cruz de la Sierra, de
uma reunio de Chanceleres, que ensejou a criao de um mecanismo de consultas e
cooperao na Bacia do Prata. Em abril de 1969, os chanceleres da Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e Bolvia firmaram o Tratado da Bacia do Prata, cujo prembulo
estabelecia que a ao conjunta permitir o desenvolvimento harmnico e equilibrado, assim
como o melhor aproveitamento dos grandes recursos naturais da regio22. O Brasil dava um
passo importante para encaminhar seus interesses na regio, canalizando para um foro
multilateral um sistema de cooperao que viria a encobrir e atenuar as diferenas com a
Argentina, que foram crescendo ao longo dos anos seguintes e s viriam a ser solucionadas a
partir de 1979, com a assinatura do Acordo Tripartite entre o Brasil, a Argentina e o Paraguai.

As resistncias argentinas constituio da Fora Interamericana de Paz levaram o governo brasileiro a dar
continuidade ao aproveitamento hidroeltrico do rio Paran, como instrumento de represlia. Osny Duarte Pereira.
La Seudo-Rivalidad argentino-brasilea, p. 39.
17

18

Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores, 1965.

Referindo-se a Golbery em Proceso del Su imperialismo Brasileo, Raul Botelho Gonslves afirmou: Este
pensamiento bsico del militar brasileo vino a constituir una idea maestra que fue orientando, al recoger la secular
experiencia de expansin iniciada por los paulistas desde el siglo XVI, la proyeccin del Brasil hacia el futuro
predominio en Sudamrica. (p. 125)
19

Sob o mpeto poltico gerado pelo determinismo de nossa geografia, jamais nos esquecemos de que somos todos
irmos... Na verdade, esse esprito de fraternidade cujas origens remontam h quase cinco sculos no teria o
poder de nos manter potencialmente unidos, no fosse pela circunstncia de ter evoludo at uma certeza, ainda
subconsciente, da comunidade de nossos destinos. essa linha que devemos seguir, agora, nos planos de
desenvolvimento, os quais se comportarem apenas solues nacionalistas se esvaziaro pelo meio do caminho.
Temos, portanto, de encontrar novas frmulas para o nosso progresso, entre as quais as que prevejam o
estabelecimento de uma frente de articulao dos nossos problemas de expanso com os do crescimento econmico
dos nossos vizinhos. Se fugirmos s determinaes histricas de nossa hegemonia na Amrica Latina, no
escaparemos de ser usados como um simples instrumento policial do napoleonismo industrial dos Estados Unidos.
Temos, pois, de escolher: sermos imperialistas a nosso modo ou nos constituirmos em meros assadores de
castanhas para uma potncia estrangeira. Limeira Tejo, Brasil, Potncia Frustrada, p. 166.
20

21

Cf. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores, 1969-70, p. 22.

22

Cf. Osny Duarte Pereira, op. cit., p. 129.

93

Quanto ao relacionamento com a frica e sia, o Governo Costa e Silva tratou de


aumentar o comrcio bilateral, mas os resultados atingidos foram muito insignificantes. Como
sabido, a abertura africana para o Brasil iniciou-se no Governo Mdici, na gesto de Mrio
Gibson Barboza, e s veio a se firmar no Governo Geisel, poca em que tambm ocorreu uma
grande aproximao com o Oriente Mdio. A Diplomacia da Prosperidade no dispunha das
condies polticas necessrias para uma aproximao efetiva com a frica e a sia, em razo
de seu apoio inequvoco ao colonialismo portugus e do relacionamento que mantinha com a
frica do Sul. Para Carlos Estevam Martins, a aliana terceiro-mundista foi comprometida
pela excluso de inmeras naes subdesenvolvidas (China, Coreia, Vietnam, colnias
portuguesas, Cuba, etc...)23. Foi por estas razes, entre outras, que a recusa de Magalhes
Pinto proposta de formao de um pacto militar de defesa do Atlntico Sul no teve as
repercusses que poderia engendrar, tendo sido vista como um ato ambguo.
Na verdade, as atitudes de simpatia do Brasil para com os pases afro-asiticos
no surtiram o efeito esperado, no apenas em razo das limitaes poltico-econmicas, mas
tambm porque muitos lderes de pases dessas reas consideravam que o Brasil apresentavase como um pas subdesenvolvido apenas como um carto de visita que lhe facilitasse a
obteno de vantagens econmicas, crena essa que, alis, at hoje difundida24, a despeito
do grande amadurecimento alcanado a partir do Governo Geisel. Costa e Silva declarou
achar de toda justia que os pases ricos do Mercado Comum ajudem com esquemas
especiais o desenvolvimento de nossos amigos da frica, mas no custa das oportunidades
de comrcio da Amrica Latina25, o que mostra j nessa ocasio o desejo de desenvolver um
relacionamento basicamente comercial com essa rea, destinado a maximizar as
possibilidades do desenvolvimento econmico nacional, embora sem a importncia que viria
a ter no presente.

Concluso
Carlos Estevam Martins afirmou que a poltica externa do Governo Mdici
deveria decorrer, assim, daquilo que o Governo Costa e Silva no tivera olhos para ver: a
intuio de que nada precisava ser alterado na ordem mundial estabelecida, exceto a posio
relativa que nela o Brasil estava ocupando. Entretanto, parece-me que a Diplomacia da
Prosperidade no se caracterizou por uma f cega no ideal de mudana estrutural do mundo.
Acredito que seus objetivos tenham sido mais limitados e realistas. bvio que, tendo
herdado uma pssima situao no plano internacional, caracterizada por um alinhamento que
no havia proporcionado nenhum benefcio ao Brasil, foi absolutamente necessria a
modificao da situao anterior, inclusive como forma de compensao das limitaes
decorrentes do difcil quadro poltico interno.
Teria sido, por acaso, possvel ao Brasil romper o relacionamento desfavorvel
que vinha mantendo, sem ao menos tentar diversificar seus relacionamentos, e sem tomar
atitudes concretas que o livrassem da situao anterior?

23

Cf. op. cit., p. 76.

24

Cf. Wayne Selcher, Brazils Multilateral Relations, Between First and Third Worlds, p. 34.

25

Cf. Aspectos do Processo de Desenvolvimento, p. 46.

26

Cf. op. cit., p. 84.

94

Acredito que a Diplomacia da Prosperidade redescobriu as bases da atuao


independente no campo internacional, de acordo com seus interesses especficos e apesar de
seus evidentes constrangimentos. O grande mrito desse perodo foi o de ter legado aos
governos seguintes uma estrutura que lhes proporcionou a margem de manobra necessria
para a consecuo dos seus objetivos no sistema internacional. A ambiguidade, a timidez e as
limitaes dessa poltica eram uma decorrncia natural do quadro interno. Incoerente e
ambgua, ela foi a poltica possvel, progressivamente dirigida por profissionais da diplomacia.
Dessa incoerncia, resultaria progresso, apesar de tudo. Afinal, a extrema coerncia da
poltica externa do Governo Castello Branco no poderia ter sido mais incoerente para com o
Brasil.

95

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96

SEGUNDA PARTE:
TEMAS

97

A EVOLUO DO CONCEITO DE
DESENVOLVIMENTO E SEU REFLEXO NA
POLTICA EXTERNA BRASILEIRA
Antnio Francisco da Costa e Silva Neto

Introduo
A inteno deste trabalho mostrar como a evoluo histrica da formulao
poltica do conceito de desenvolvimento influiu na atuao diplomtica brasileira. No se
pretende examinar exaustivamente esse processo. A escolha de alguns marcos na Histria
Brasileira, assinalados pelos captulos, responde tentativa de uma viso mais abrangente do
binmio desenvolvimento-poltica externa e, indiretamente, de uma questo mais ampla e
subjacente: a ligao entre a formao social brasileira (na formulao de Albuquerque) e a
poltica externa.
A era Vargas. Do modelo agroexportador ao urbano-industrial: origens.
Apesar do debate sobre se, na Revoluo de 30, teria predominado o carter de
permanncia (Martins, Wirth) ou de mudana (Singer, Diniz), a questo principal a de que,
na dcada de 30, os interesses urbano-industriais e, por conseguinte, uma maior nfase na
indstria como polo dinmico da economia, tornam-se mais visveis, ampliando seu espao
econmico e conquistando um espao poltico autnomo. nesse processo que a
industrializao, identificada como modernizao e desenvolvimento, se cristalizar.
Vrios fatores podem ser apontados, seno como causas, como estmulos para
essa mudana: a) a crise internacional, que teria contribudo para o processo de substituio
de importaes; b) o programa implementado para impedir o colapso da economia cafeeira; c)
o surgimento de uma burguesia industrial, que comeou a tomar conscincia de seu papel
enquanto classe ou segmento de classe; e, d) a formao de um Estado centralizador, de cunho
intervencionista, aliado a uma burocracia tcnica com certas concepes modernizantes.
Sem entrar na explicao de cada um dos fatores, caberia ressaltar as suas
consequncias. O processo de substituio de importaes significou uma reorientao do
espao econmico, que passou a se preocupar com o abastecimento do setor interno e com a
explorao do mercado nacional, antes atendido majoritariamente pela oferta externa. Sinal
desse processo a expanso da malha rodoviria, que passou de 113.570 km, em 1928, para
258.390 km, em 1939. Por outro lado, os programas de proteo ao setor tradicional como a
desvalorizao cambial favoreciam tambm a indstria. Este aspecto dual da poltica do
governo marcaria a dcada de 30. A indstria era vista como complementar estrutura
econmica existente. A redefinio das metas econmicas em direo industrializao s
acontecer na dcada de 40, com a formao de uma ideologia que identificar o interesse do
setor industrial com o interesse da nao como um todo.

98

So, porm, os dois ltimos fatores que exercem influncia determinante na


caracterizao dessa ideologia e na identificao da industrializao com desenvolvimento.
Interessada, primeiramente, na manuteno das taxas de crescimento e lucro, a
burguesia industrial comeou a se mobilizar em torno da defesa de seus interesses dentro da
poltica econmica do governo. Reivindicaes quanto manuteno de uma poltica
protecionista, ao controle do comrcio exterior, criao de um crdito industrial, etc.
acabaram por levar, por um lado, articulao do setor com o objetivo de exercer presso
sobre o aparelho estatal e, por outro, tomada de conscincia da burguesia industrial
enquanto classe e formulao de uma plataforma industrialista. O crescimento industrial, de
11,7%, em comparao com o do setor agrcola, de 2,1%, no perodo de 1930/35 foi
percebido como a necessidade de redefinir a insero do pas na Diviso Internacional do
Trabalho, questionando o antigo postulado da vocao agrcola brasileira.
A multiplicao das agncias governamentais foi o aspecto burocrtico marcante
da Era de Vargas. O Estado buscava racionalizar (entenda-se aqui a racionalidade da
burocracia) sua ao centralizadora e dar resposta poltica para a coexistncia do setor
tradicional e do setor moderno. A complexidade desse pacto social acabou impedindo que o
Estado, apesar do poder acumulado em suas mos, pudesse formular uma clara diretriz
econmica global. A estratgia de transpor o conflito para a multiplicidade dos rgos
governamentais, mediante a representao das classes dentro deles, porm, acabou
possibilitando a penetrao do pensamento industrialista no seio da burocracia.
Entretanto, a indefinio desse projeto teve claro reflexo na poltica externa.
Segundo Paiva Abreu, a poltica externa brasileira no perodo [1929/1945] evoluiu de uma
posio que implicava a concesso de tratamento prioritrio ao pagamento das obrigaes
brasileiras, com o intuito de resguardar a imagem e o crdito do pas, para uma formulao
que se baseava na considerao dos requisitos da economia para alcanar certas metas
econmicas, tais como a maximizao das taxas de crescimento do produto (Paiva Abreu,
1984). A poltica externa, assim, tende a acompanhar de perto o processo de desenvolvimento
da indstria nacional, muitas vezes expresso na forma de um plano integrado (metas
econmicas).
As oscilaes, contudo, so claras. A oposio ao Tratado de Comrcio assinado
com os EUA, em 1935, mostrou que, entre os opositores (a elite industrial, defensora do
intervencionismo estatal) e seus defensores (a declinante elite de agroexportadores interessada
na manuteno do livre-comrcio) j no havia mais consenso quanto poltica externa a
seguir.
O surgimento e consolidao da burguesia industrial enquanto classe (ou
segmento de classe autnomo) e de uma nova ideologia de desenvolvimento trouxe novas
tarefas para a poltica externa. Nesse sentido, a questo de Volta Redonda exemplar dos
novos interesses aos quais a diplomacia brasileira deveria dar resposta.
Volta Redonda. Do industrialismo ao desenvolvimento industrial: continuidade.
Ao qualificar o problema siderrgico como problema mximo, em 1937, Vargas
anuncia a preocupao com a indstria de base e formula o novo fundamento para o
desenvolvimento do pas. O processo de industrializao passa ao plano articulado de projeto
nacional. O Brasil inaugura a fase do capitalismo monopolista. A inexistncia de capital
privado que pudesse arcar com essa passagem fora a interveno, nesse primeiro momento,

99

do capital estatal. O esforo diplomtico do Governo Vargas para conseguir financiamento


externo para a construo de Volta Redonda se insere nesse contexto.
No se pretende aqui descrever todo o processo de negociao at a assinatura dos
Acordos de Washington, em 1942, mas apenas discutir alguns aspectos da questo, no que se
refere formulao do conceito de desenvolvimento e do esforo diplomtico em torno a
Volta Redonda.
O primeiro aspecto se refere aos agentes que influenciaram a deciso sobre a
siderrgica. A preocupao com a construo parece identificada com a ideologia
modernizadora da burocracia do Estado Novo. Se, de fato, a construo de uma siderrgica
mostrava a preocupao com o crescimento industrial em bases coordenadas, esta parece no
ter sido assumida pela burguesia industrial, mais preocupada com o crescimento individual de
cada unidade fabril. Alguns autores (Wirth) colocam os militares como protagonistas de um
papel fundamental na determinao interna dessa nova poltica. Martins e, especialmente,
Tronca mostram, porm, que os militares optaram sempre, colocados entre a construo de
Volta Redonda e a possibilidade de formar um arsenal moderno mediante os crditos do
comrcio compensado com a Alemanha ou outro mecanismo, pelo interesse da corporao: as
armas.
O Estado parece, ento, ser o menor da ideia. Pode-se argumentar, ainda, que a
burocracia acabaria por interpretar o sentimento da formao social brasileira
(Albuquerque) como um todo e assumi-lo para si. Seja como for, o que interessa que, ao
assumir a tarefa sozinho, o Estado criou um padro de comportamento que acompanha a
Histria do Brasil at nossos dias, no que concerne formulao de estratgias de
desenvolvimento. O reflexo na poltica externa imediato: esta passou a assumir tarefas e
estratgias que, ao definir o comportamento internacional do Brasil, nem sempre encontraram
resposta consensual na sociedade brasileira, apesar de, em longo prazo, mostrarem alto grau
de coerncia com a poltica desenvolvimentista, como se ver mais adiante.
Um segundo aspecto se relaciona, por um lado, com a posio dos EUA em
relao ao Brasil e, por outro, com a discusso da explorao, por Vargas, da cartada alem,
no que se refere siderrgica. O que se destaca na gesto se o Brasil teria, de fato, a
possibilidade de usar a cartada.
Como assinala Paiva Abreu, a grande parcela dos capitais americanos em 1930
concentrava-se nos setores modernos da economia brasileira. Alm disso, os EUA
mantiveram sempre uma atitude conciliatria em relao ao pagamento da dvida brasileira.
Aquilo que, no que se refere ao Brasil, foi denominado de poltica de resseguro em relao
Inglaterra, do lado americano significou, mediante tticas de boa vizinhana, a
consecuo de uma estratgia maior de penetrao americana no Brasil e de afirmao de sua
hegemonia regional. Sem entrar na discusso sobre diferencial de poder ou sobre as boas
intenes norte-americanas, vale assinalar que a crena nessa boa vizinhana e na
possibilidade de obter dividendos econmicos mediante o alinhamento poltico com os EUA
reapareceu em formulaes de poltica externa em outros momentos histricos. A experincia
de Volta Redonda, porm, no mais se repetir.
Tendo em conta a posio norte-americana em relao ao Brasil no imediato prguerra, pode-se ver com mais clareza o valor real da cartada alem e sua explorao
diplomtica. A ideia de que o Brasil teria explorado as rivalidades intraimperialistas para
conseguir o financiamento de Volta Redonda quase uma constante nos autores que analisam
a questo (Singer, Tronca, Albuquerque, Moura). Outra ideia a de que a posio brasileira

100

exploraria, alm disso, uma segunda vertente, onde entraria certo grau de concesso norteamericana (Paiva Abreu). Martins, ao acrescentar a ideia de que o consenso interno fortalecia
a posio brasileira, parece propor, dentro da premissa deste trabalho, a explicao mais
adequada. Assim, a soma de uma explorao acertada da conjuntura de poder internacional,
com certo nvel de concesso norte-americana (e aqui vale ressaltar a indagao sobre se,
diante do bloqueio naval aliado, seria possvel ao Eixo fornecer a siderrgica) e com uma
coeso mesmo sendo restrita burocracia em torno da necessidade de implementar o
projeto de industrializao de base, teria possibilitado o sucesso da negociao diplomtica.
O que se quer mostrar, ao analisar estes aspectos, a existncia de padres
histricos de respostas, em termos de poltica externa, a uma poltica de desenvolvimento. O
essencial nesses padres que tm, como premissa, a formulao clara, no interior do Estado
(seja restrita burocracia ou originada de um consenso mais amplo da sociedade), de uma
estratgia de desenvolvimento.
O desenvolvimento de JK e a operao pan-americana.
O Governo Dutra tentou ressuscitar, no plano interno, uma poltica econmica
liberal e, no plano externo, estimulado pelo Plano Marshall, buscou obter dividendos
econmicos mediante o alinhamento poltico com os EUA. O resultado era claro: no havia
consenso interno (nem mesmo dentro da burocracia) para o primeiro, nem a conjuntura
internacional permitia o segundo. O nico sinal positivo de cooperao econmica BrasilEUA foi a Misso Abbink (1948). Mais tarde, a concesso de um emprstimo, porm,
esteve condicionada entrada do Brasil na Guerra da Coreia. A posterior recusa de Vargas de
participar do conflito levou o projeto falncia.
Com Vargas, coexiste o nacionalismo econmico, amparado num discurso
poltico tambm nacionalista, que buscava o fortalecimento da infraestrutura industrial, no
plano interno, com o alinhamento externo que visava manuteno das fontes de capital e de
fornecimento de equipamento. Retoma-se, no discurso poltico, no planejamento econmico e,
por conseguinte, na estratgia da poltica externa, a meta fundamental do desenvolvimento
industrial, com investimentos diretos em setores bsicos e com a ampliao da rede de
infraestrutura. O fornecimento de crdito industrial ficou a cargo do Banco Nacional de
Desenvolvimento, proposto pela Comisso Mista Brasil-EUA, em 1951, e criado em 1952. O
capital interno existente, porm, j no mais possibilitava a acumulao nos nveis anteriores.
Em 1955, com Caf Filho, a Instruo 113, da SUMOC, passou a permitir
investimentos diretos estrangeiros, sem cobertura cambial. Esta deciso respondia no s
necessidade interna de capitais, mas tambm como assinala Maranho determinao
externa da nova etapa de expanso do grande capital monopolista em direo ao
investimento industrial direto nos pases subdesenvolvidos (Maranho, 1984): o que alguns
autores caracterizam como desenvolvimento do subdesenvolvimento (Cardoso, Limoeiro).
O escopo deste trabalho no , porm, o de discutir os desequilbrios do
desenvolvimento brasileiro. Cabe apenas lembrar, por seus efeitos posteriores na formulao
da poltica externa, sua caracterizao como desenvolvimento dual, onde coexistem um setor
moderno relativamente desenvolvido e um setor tradicional subdesenvolvido (Cardoso,
Tavares).
O Plano Nacional de Desenvolvimento de Kubitschek concilia a tradio do
Estado interventor com essa nova tendncia internacional e a necessidade interna de capitais.

101

Seu objetivo era a realizao total de certas metas fsicas de produo (Maranho, Tavares).
No se preocupava com a estabilidade monetria ou fiscal como o rompimento com o FMI
mostrou , mas com a maximizao do aproveitamento da conjuntura internacional para
financiar um salto qualitativo no desenvolvimento econmico. Assim, a concorrncia do
capital estrangeiro na economia brasileira, se no era um fato novo, passou a ser o grande
fenmeno econmico interno: a indstria de bens de consumo (durveis ou no) cresceu sob a
gide desse novo aporte de capitais.
Os capitais pblicos, mais vantajosos do que os emprstimos privados para
financiar os projetos de infraestrutura, eram tambm essenciais realizao das metas.
Percebendo isso, Kubitschek mobilizou sua diplomacia para a consecuo desse objetivo: o
conservadorismo de sua poltica externa, o alinhamento externo com os EUA e com os pases
desenvolvidos em todas as questes internacionais constituam a forma de assegurar macio
aporte de capital externo, necessrio ao projeto de desenvolvimento em curso. A Operao
Pan-Americana (OPA), no que a esta estratgia se refere, exemplar.
A ideia era a de desviar o histrico Pan-Americanismo poltico para o plano
econmico. As primeiras tentativas a Conferncia Econmica do Rio de Janeiro, em 1954, e
a Conferncia Internacional de 1957 , diante da imobilidade dos EUA, no representaram
nenhum ganho real. A preocupao norte-americana em relao ao subcontinente se restringia,
estritamente, questo da segurana.
Idealizada por Augusto Frederico Schmidt, a OPA explorava a preocupao norteamericana com a segurana em funo das necessidades do desenvolvimento. Criava-se,
assim, o embrio do binmio Segurana e Desenvolvimento. O sucesso da Operao,
entretanto, restringiu-se apenas, no campo econmico, criao do Banco Interamericano de
Desenvolvimento. O Governo Kubitschek, porm, buscou, com algum sucesso, acentuar seus
acertos, com vistas a auferir ganhos polticos internos e aumentar o prestgio externo
brasileiro.
No mbito do trabalho interessa analisar dois aspectos ligados OPA: o primeiro
representa, de certa forma, a repetio de um padro histrico; o segundo, entretanto, inaugura
um novo padro.
Ao associar segurana com desenvolvimento, a poltica externa de Kubitschek
repetia, de forma mais articulada, a ideia de que uma aliana poltica com os EUA podia
representar ganhos econmicos. Sua reformulao respondia, como j se viu, a certo consenso
interno quanto s necessidades novas do desenvolvimento. A ideia de que a conjuntura
regional de afirmao da posio norte-americana no continente favorecia a implementao
diplomtica da Operao mostrou-se errnea. Alguns autores afirmam que o Governo JK
tinha clara percepo desse fato, mas, mesmo assim, resolveu implementar a OPA na busca de
seus resultados possveis (Limoeiro, Malan). Os discursos de JK e os esforos diplomticos
em torno da OPA parecem no autorizar essa interpretao. Outros incluem o problema
cubano como fator determinante para a no implementao do projeto pelos EUA (Maranho,
Albuquerque). O que fica evidente, porm, que, independente dos argumentos usados, os
EUA no pretendiam financiar o desenvolvimento latino-americano, principalmente em bases
multilaterais; sua insistncia em colocar as necessidades de equilbrio monetrio e fiscal antes
de uma ajuda ao desenvolvimento claro indcio. Ressuscitar a ideia de um alinhamento com
os EUA, sob o novo prisma do desenvolvimento associado (Malan, Limoeiro, Cardoso), era,
apesar de sua inteligente reformulao, incorrer no mesmo erro.

102

A Aliana para o Progresso de Kennedy marca apenas um breve perodo em que


os EUA se decidiram a ajudar, sob certas condicionalidades, os projetos de desenvolvimento
latino-americanos. Apenas beneficiou, de forma temporria, o Governo Quadros, e no
invalidou a tese mais geral da falncia de estratgias como a OPA.
O segundo aspecto se refere aos novos padres, propostos pela OPA, de
colaborao regional para o desenvolvimento. As formulaes tericas do grupo cepalino e da
Teoria da Dependncia em torno da ideia de que os problemas de subdesenvolvimento dos
pases latino-americanos tm uma estrutura comum, juntamente com os esforos do Governo
Quadros com relao ALALC (modificada, sintomaticamente, para ALADI) e dos esforos
recentes da diplomacia brasileira para fortalecer os laos regionais, parecem indicar a
formao de um novo padro. A afirmao de Jos Honrio Rodrigues de que o panamericanismo teria acabado junto com a OPA apenas parcialmente verdica. Ainda que sem
a ndole pan-americana strictu sensu, h uma tentativa, parcialmente bem-sucedida, de
reformular a cooperao regional. A experincia do Grupo de Cartagena, ainda que
embrionria, indicou essa direo.
Poltica externa independente: reformulao e continuidade
Quadros iniciou seu governo modificando temporariamente a poltica econmica:
busca o equilbrio fiscal e monetrio, mediante uma poltica ortodoxa de estabilizao. Os
resultados foram contraditrios. Na descrio de Malan, apesar da oposio interna e do
apoio cada vez mais hesitante ao presidente Quadros, as medidas impressionaram a
comunidade internacional pela rapidez e pela determinao e foram suficientes para garantir o
aplauso do FMI e o sucesso das negociaes que visavam a renegociar a dvida e contratar
novos emprstimos (Malan, 1984). A marca fundamental era a falta de consenso. O objetivo,
possibilitar a continuidade do processo de acumulao e de crescimento industrial.
A estrutura poltica em que se fundamentava o Estado, porm, j no dava
resposta a essa necessidade. A burguesia industrial, no correr das duas dcadas anteriores,
tivera sua composio totalmente modificada. Seu projeto, logicamente, era outro: exigia uma
estrutura poltica que possibilitasse sua total hegemonia. Alm disso, novas foras sociais
haviam surgido na passagem para a sociedade urbano-industrial. A classe operria, a classe
mdia, o campesinato, etc. homogeneizavam seus projetos de desenvolvimento, na busca da
correo dos desequilbrios gerados pelo processo iniciado em 30. O Estado, assim, tinha de
dar resposta a essas novas exigncias e criar um projeto de desenvolvimento que as integrasse.
O Governo Goulart foi marcado por seu carter transitrio (Malan, Limoeiro,
Albuquerque) e por uma tentativa de conciliar polticas ortodoxas com as polticas anteriores
a Quadros. A falta de consenso, porm, a tnica do perodo: o confronto de projetos
antagnicos de desenvolvimento resultou, em 64, no consenso forado.
Nesse contexto, se insere o projeto da poltica externa independente. Esta dava
resposta, em grandes linhas, mundializao da poltica internacional e obsolescncia da
bipolaridade (Castro), no plano externo, e ao discurso nacional-populista e necessidade de
criar novas oportunidades comerciais no plano interno. Era o binmio Independncia e
Desenvolvimento.
O projeto baseava-se em universalizar a poltica externa brasileira, afirmando-se
essa posio com um discurso autnomo em relao aos blocos de poder. Assim, dando um
novo rosto internacional ao Brasil desvencilhando-o da incmoda imagem de aliado do

103

imperialismo americano diplomacia buscava, no plano externo, sadas para o estancamento


econmico, atravs da abertura de caminhos para o comrcio exterior, e, no plano interno,
atravs da retrica independente, contrabalanar os efeitos da poltica econmica
conservadora. Tratava-se, em resumo, de definir um espao prprio para o Brasil no cenrio
internacional, tanto em nvel poltico, quanto, em consequncia, em nvel econmicocomercial.
Diante da falta de consenso interno, entretanto, as crticas a essa independncia
foram imediatas. Identificava-se o apoio do Brasil autodeterminao e descolonizao, sua
aproximao com o bloco socialista e seu apoio entrada da Repblica Popular da China na
ONU, com uma suposta orientao comunizante interna.
O acerto dessa nova orientao da poltica externa, que se coadunava com a nova
fase do desenvolvimento brasileiro, permitindo nova expanso orientada para o setor
externo da indstria e colocando, de forma clara, a inter-relao entre desenvolvimento e
subdesenvolvimento, acabou por ficar patente, aps o interldio da poltica externa
interdependente de Castello Branco. A falta de consenso interno quanto ao projeto de
desenvolvimento e, acima de tudo, a suas necessidades de poltica externa, entretanto,
sepultou-a temporariamente.
Os governos ps-64: continuidade e interesse nacional
Castello Branco e sua poltica externa interdependente representaram apenas um
interregno, onde o padro de desenvolvimento associado reaparecia, com seus reflexos na
poltica externa. O alinhamento, porm, reapareceria proposto, como nunca antes, de forma
completa e extremamente estruturado ideologicamente: reinsero poltica no bloco ocidental,
interdependncia dos Estados em cada um dos blocos, segurana coletiva do continente
contra a possvel agresso comunista, so alguns dos postulados que sustentam, de forma
orgnica, esse novo alinhamento. O desenvolvimento ganhava novos pressupostos ligados
segurana e ao conflito ideolgico Leste-Oeste.
Do ponto de vista do projeto de desenvolvimento, a Revoluo de 64 organizou
um Estado centralizador, sem os entraves do pacto social anterior. Assim, o Estado passou a
ser o portador inconteste do consenso. Nas palavras de Malan, mirado em perspectiva
histrica, estritamente do ponto de vista econmico estrutural, 1964 representou muito menos
uma descontinuidade e muito mais uma ampliao das possibilidades do desenvolvimento
associado que Kubitschek havia explorado na segunda metade dos anos 50, agora sem as
presses eleitorais do nacional-populismo que o movimento militar de 1964 colocaria em
prolongada quarentena (Malan, 1984).
Aps Castello, com a mudana no cenrio poltico e econmico internacional, o
surgimento de um contencioso poltico e econmico com os EUA e a evidncia da
necessidade de o Brasil contar com espao prprio internacional, a poltica externa passou a
ser formulada em termos de interesse nacional e retomou, sintomaticamente, algumas das
grandes linhas da Poltica Externa Independente. O objetivo bsico era o mesmo: aproveitar
as contradies do sistema internacional, ampliando a presena e aumentando as
oportunidades comerciais, de investimento e de intercmbio para o Brasil.
O fim do perodo do Milagre Econmico apontou para o fato de que o Estado
no era mais portador inconteste do consenso. O Governo Geisel e, especialmente, o Governo
Figueiredo iniciaram um processo de abertura visando formulao de um novo consenso em

104

torno da estratgia de desenvolvimento a seguir. Sua formulao, como um todo, ainda est
pendente, mas, necessariamente, ter reflexos na poltica externa a ser implementada.
Caberia ressaltar, por ltimo, que, na medida em que a formulao de consensos
na sociedade brasileira tende a tornar-se complexa, diante da diversidade dos projetos e da
capacidade reivindicatria das diferentes foras sociais, o Estado ter, forosamente, de
aparelhar-se para, no que se refere poltica externa, interpret-los e dar-lhes resposta
adequada diante da conjuntura internacional. Mas o conceito de desenvolvimento parece terse firmado, indiscutivelmente, como uma das bases de ao externa do Brasil; sua presena no
discurso diplomtico brasileiro parece ter-se tornado irreversvel.

105

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107

O BRASIL E O ORIENTE MDIO


Carlos Alberto Michaelsen den Hartog

Introduo
O primeiro fato complicador da anlise das relaes entre o Brasil e o Oriente
Mdio est na prpria definio geogrfica da expresso Oriente Mdio. Aparentemente,
no h consenso quanto extenso geogrfica do termo1. Alm disso, h tambm
divergncias quanto acepo dos termos Oriente Mdio e Oriente Prximo ora este visto
como parte daquele, ora so considerados sinnimos2. A fluidez dessas expresses, tanto no
aspecto geogrfico quanto no sinonmico, propicia certa liberdade de interpretao, da qual
me aproveitarei.
Uma vez que se tratar das relaes entre o Brasil e o Oriente Mdio, do ponto de
vista diplomtico brasileiro, parece conveniente que seja utilizada a delimitao geogrfica da
rea conforme estipulada pelo Itamaraty3. Embora no haja consenso quanto equivalncia
dos termos Oriente Prximo e Oriente Mdio, para efeito deste trabalho as expresses
sero usadas como sinnimos.
No cabe discorrer sobre a complexidade da regio e de seus problemas, nem
examinar, uma a uma, as relaes entre o Brasil e cada um dos pases do Oriente Mdio.
Pretende-se to somente dar uma viso geral da poltica externa brasileira para a rea,
notadamente nos anos 70, quando se inicia um notvel esforo diplomtico de aproximao
com tais pases. Esse processo exigiu um esforo de definio da poltica global para o
Oriente Mdio, a partir da qual as relaes bilaterais se definiram basicamente em funo de
interesses comerciais e recprocos.
O crescimento do interesse brasileiro pelo Oriente Mdio, nos anos 70, teve por
base, sem dvida, a crise energtica e as necessidades vitais de petrleo de nossa economia. O
componente comercial assumiu, assim, carter de preeminncia, dado o profundo
desequilbrio na balana comercial brasileira, enquanto o componente financeiro, sob a forma
de emprstimos diretos e investimentos de risco, mostrou-se muito aqum das expectativas
vislumbradas logo aps o primeiro choque do petrleo, em razo do prprio sistema de
reciclagem dos supervits escolhido pelos rabes.
Antes de examinar o tema, necessrio que se faa uma breve observao. O
entendimento da poltica externa brasileira, tanto no aspecto geral, quanto no especfico, para
o Oriente Mdio, a partir de 1970, no pode resultar apenas do estudo das diretivas do MRE.
Deve-se ver que a poltica externa do Pas, nesse perodo, subordinou-se, em grande parte, ao
A discusso sobre os termos Oriente Mdio, Oriente Prximo, Oriente Antigo pode facilmente ser entrevista em
diversas obras de referncia.
1

Idem.

Segundo distribuio geogrfica do Ministrio das Relaes Exteriores, o Departamento do Oriente Prximo
engloba os seguintes pases: Arbia Saudita, Bahrein, Catar, Coveite, Emirados rabes Unidos, Imen, Imen do Sul,
Ir, Iraque, Israel, Jordnia, Om, Sria, Arglia, Egito, Etipia, Lbia, Jibuti, Marrocos, Saara Ocidental, Somlia,
Sudo e Tunsia.
3

108

plano maior de desenvolvimento econmico e, tambm, ao modo pelo qual se articulou o


poder e os interesses dos variados setores do governo que, de um modo ou de outro, se
ocupam de questes internacionais (principalmente as de cunho econmico). Nesse ponto,
vale ressaltar que, no perodo Mdici (quando tem incio uma maior aproximao entre o
Brasil e o Oriente Prximo), a poltica externa tem como seu principal fundamento os
interesses virtuais da burguesia estatal, a qual inclui as burocracias que se encontram frente
dos principais rgos e empresas do Estado4. No que tange ao Oriente Mdio, visvel o
interesse de vrios rgos da administrao direta e, notadamente, de empresas estatais
(especificamente a Petrobrs), em influir, dentro do possvel, na conduo da poltica externa
brasileira para a rea, dados os seus interesses particulares (petrleo, comrcio e fontes de
financiamento).
No levar em conta esse fato, ainda que implicitamente, dificultaria sobremaneira
compreender, com maior clareza, a ao diplomtica brasileira, e suas transformaes, no
tocante ao Oriente Mdio. importante observar que a maior aproximao do Brasil com
alguns pases da regio tem incio antes do primeiro choque do petrleo, justamente quando
a Petrobrs comea a estabelecer contatos para a explorao e a comercializao de petrleo
na rea, seguida, naturalmente, por outras empresas privadas que atuam em diferentes ramos,
notadamente no de servios, atrados pelo potencial do mercado dos pases rabes, em
expanso.
A equidistncia
A poltica externa brasileira para o Oriente Mdio, do final da II Grande Guerra ao
final dos anos 60, pode ser definida como de equidistncia. As relaes entre o Brasil e essa
regio, nesse perodo, foram pouco densas e de escasso significado para o Pas, tanto do ponto
de vista poltico quanto do ponto de vista econmico. O Oriente Prximo s ocupou espao na
diplomacia brasileira de forma tpica e eventual, isto , apenas em determinados momentos,
quando se debatia a sorte da rea na ONU. Ao Brasil bastou elaborar uma diretriz bsica que
o orientasse nas discusses e votaes nas Naes Unidas, de modo a no compromet-lo com
qualquer das partes em conflito. A diretiva basilar que guiou o Pas, at 1967, foi a de apoio
soluo pacfica dos conflitos na regio, desde que esta no prejudicasse qualquer dos pases
em confronto.
Dos eventos mais importantes que, naquele perodo, requereram do Brasil uma
postura mais objetiva, figuram a criao de Israel, a interveno em Suez, a votao da
resoluo 242 do Conselho de Segurana da ONU. O Brasil apoiou a resoluo que criou
oficialmente o Estado de Israel. Oswaldo Aranha presidia a Assembleia Geral quando se
votou tal resoluo e chegou mesmo a ser acusado de se valer de seu prestgio junto s
delegaes de vrios pases para obter apoio aprovao de tal projeto5. Desde ento, o Pas
tem mantido sua posio em favor do direito de existncia do Estado de Israel, dentro de
fronteiras internacionalmente reconhecidas. Na verdade, no havia, por parte do Brasil, maior
interesse em adotar outra postura, principalmente se considerarmos os interesses do

MARTINS, Carlos E. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada de 64/74. In: Estudos CEBRAP, no 12,
1975, p. 58.
4

Alencastre, a esse propsito, discorda de tal acusao. Ver ALENCASTRE, Amilcar. Oswaldo Aranha: o Mundo AfroAsitico e a Paz. Servio de Documentao do M. T. P. S., 1961, pp. 35-38.
5

109

relacionamento entre o Brasil e os EUA um dos principais interessados no reconhecimento


do Estado judeu , naquele momento.
A crise de Suez, em 1956, levou o Pas a enviar tropas para o Egito, onde
integraram a Fora de Paz da ONU. Esta participao mais direta nos conflitos da regio foi
fruto mais de uma deliberada inteno de demonstrar prestgio internacional do que na
necessidade ou do interesse de tomar parte mais ativa nos problemas do Oriente Mdio.
O pensamento brasileiro com relao ao Oriente Prximo, nos anos que
antecedem a crise do petrleo, pode ser visto, de um modo geral, como calcado em duas
premissas bsicas: 1 a rea era um problema que dizia respeito s grandes potncias; e, 2
no havia a qualquer interesse brasileiro mais relevante em jogo. Quanto primeira, cumpre
observar que, no final da dcada de 60, j se esboava uma mudana de viso. Uma iniciativa
brasileira, em 1967, na ONU (como veremos adiante), a respeito dos problemas da regio,
parece indicar que o Brasil passava a ver os conflitos do Oriente Mdio no mais como um
simples reflexo do jogo de poder das superpotncias, mas algo que seguia uma dinmica
prpria.
Nos anos 60, de um modo geral, a diplomacia brasileira procurou manter sua
posio de neutralidade e afastamento em relao ao Oriente Prximo. Em 1965, por exemplo,
o Ministrio das Relaes Exteriores chamava a ateno para a necessidade de se elaborar a
posio brasileira no tocante a determinados problemas internacionais, como a questo
palestina, que deveria seguir princpios bsicos, capazes de orientar o comportamento de
total equidistncia da diplomacia brasileira na matria6. Neste tpico, at o incio da dcada
de 70, a posio brasileira mais objetiva se resumiria em apoio a medidas humanitrias de
proteo aos refugiados rabes da Palestina7, no se cogitando uma soluo efetiva para o
problema, tal como o reconhecimento de um Estado palestino, por exemplo.
Dois anos mais tarde, a Guerra dos Seis Dias marcaria a primeira participao
mais objetiva do Brasil nas questes do Oriente Prximo. Em junho de 1967, o Brasil
articulou e elaborou um projeto de resoluo na ONU, copatrocinado pelo grupo latinoamericano, que visava a solucionar, ainda que precariamente, a questo rabe-israelense8.
Embora no tenha sido aprovado (os prprios rabes votaram contra, argumentando que suas
recomendaes eram insuficientes), serviu de base para a Resoluo 242, aprovada poucos
meses depois, com total apoio brasileiro. Conforme o relatrio do MRE, de 1967, no que
tange aos problemas do Oriente Mdio, o esprito que guiou o Brasil na sua atuao nas
Naes Unidas foi de ao conciliatria imediata, a fim de prevenir a ecloso de conflitos
iminentes ou de estancar os j comeados. Deve-se frisar que o Brasil reiterava constante e
sistematicamente a necessidade do reconhecimento pelos rabes do direito do Estado de Israel
existncia como Nao, e apontava, tambm, a necessidade da retirada das tropas
israelenses dos territrios rabes ocupados.
A Resoluo 242 gerou sria polmica internacional, em razo da divergncia
entre os textos em ingls e francs. No primeiro previa-se que Israel deveria se retirar de

Relatrio de 1965 do Ministrio das Relaes Exteriores, p. 70.

Relatrio de 1969 do Ministrio das Relaes Exteriores, p. 81.

No projeto constavam os seguintes pontos principais: I. Retirada das tropas israelenses e cessao do estado de
beligerncia; II. Criao de zonas desmilitarizadas; III. Soluo para o problema dos refugiados; IV. Liberdade de
navegao pelas vias martimas internacionais da regio. Ver Relatrio de 1967 do MRE, pp. 119-120.
8

110

territrios rabes ocupados, no segundo, falava-se dos territrios rabes ocupados9. O


Brasil havia participado da redao do documento em ingls; porm, no se manifestou em
favor de qualquer das duas verses, uma vez evidenciada a discordncia, deixando para a
ONU a tarefa de dirimir a questo10. Em 1974, entretanto, sem que a ONU se decidisse sobre
a matria, o Brasil terminou por apoiar o texto em francs, como veremos adiante.
No campo das relaes econmicas, o final dos anos 60 marcou o incio da
presena da Petrobrs no Oriente Mdio, quando a empresa procurou entrar em entendimentos
sobre explorao de petrleo e comercializao de seus derivados na rea, notadamente na
Arglia. Quanto ao comrcio, o perodo marcado pela criao de um entreposto comercial
em Beirute, pelo IBC, com o intuito de promover as exportaes brasileiras (de um modo
geral, e no somente o caf) para a regio. Falou-se, ainda, na criao de um grupo de
coordenao do comrcio com os pases rabes (a CORABE, feita nos moldes da
COLESTE), que no se efetivou. Provavelmente foram esses fatos que estimularam a
ampliao de representaes diplomticas brasileiras no Oriente Prximo medida aprovada
em fins de 1967. Nos anos que se seguiram, o Brasil abriu embaixadas em praticamente todos
os pases da regio.
Sem pretender traar um quadro, ainda que sumarssimo, da evoluo histrica do
Oriente Mdio, nos anos 60, parece oportuno lembrar alguns fatos relevantes que marcaram a
regio, e que influram decisivamente na ecloso da crise do petrleo. O mais importante
a criao da OPEP, em 1960, como resposta ao jogo de preos do produto, efetuado segundo
interesses das grandes companhias petrolferas. Em 1961, o Iraque decidiu reverter para o
Estado todas as reas concedidas IPC (empresa petrolfera multinacional) onde no se
tivesse iniciado a produo de petrleo esta foi uma das primeiras atitudes de
nacionalizao do leo rabe. Em 1967, por ocasio da Guerra dos Seis Dias, alguns pases
rabes decidiram efetuar o primeiro embargo de petrleo contra os EUA, a Gr-Bretanha e
outros aliados de Israel, lanando a as bases para a OPAEP (Organizao dos Pases
rabes Produtores de Petrleo), que seria, posteriormente, a coordenadora do uso do petrleo
como arma poltica.
A aproximao
A dcada de 70 assinala uma relativa mudana nas linhas da poltica externa
brasileira para o Oriente Mdio. A crise do petrleo teve um indiscutvel impacto sobre
todos os setores do Pas, incluindo-se evidentemente o diplomtico. Tornou-se prioritrio
incrementar as relaes bilaterais com os pases da regio e, ao mesmo tempo, adotar uma
posio global menos equidistante e dbia no que se refere a seus problemas, principalmente
na questo palestina11. O aspecto fundamental que se deve ter em mente, em termos de tarefa
diplomtica, no se refere questo do aumento de preos do petrleo, e sim necessidade de
garantir seu fornecimento ao Brasil.
A reunio da OPEP, aps a guerra do Yom Kippur, em 1973, teve como objetivo
no s aumentar os preos drasticamente, mas tambm utilizar o petrleo como arma poltica
9

Ver O Estado de So Paulo, 29/10/1974 (Arquivos do Jornal, pasta 31.231).

10

Idem.

Com o controle do petrleo, os rabes passaram a exigir dos pases uma postura definida em relao ao problema
rabe-israelense. A poltica de absoluta neutralidade e equidistncia do Brasil no poderia mais persistir.
11

111

e, neste ponto, toda a ao cabe OPEP. A reduo ou corte, em alguns casos do


suprimento objetivava atacar os aliados de Israel e despertar o mundo para a causa rabe.
Com a nacionalizao das empresas petrolferas que atuavam na rea, os pases rabes
passaram a controlar no s a produo, o fornecimento e o preo da maior parte dos recursos
petrolferos mundiais, como tambm o prprio ritmo de expanso econmica da maioria dos
pases, principalmente os que, como o Brasil, dependiam da importao desse insumo.
O primeiro passo importante do governo brasileiro, em relao ao Oriente Mdio,
pode ser visto no acordo firmado entre a Petrobrs e a Irak Petroleum Company para
explorao, produo e venda de petrleo iraquiano. Alm de representar o incio de intensas
relaes comerciais bilaterais, tal acordo garantiu ao Pas o suprimento de petrleo rabe
durante o embargo de 1974. Esse passo havia sido precedido, em 1972, da recusa brasileira de
participar de boicote promovido contra o Iraque por alguns pases ocidentais.
Em termos polticos, outro passo fundamental da diplomacia brasileira, no sentido
de estreitar seus laos com o Oriente Mdio, foi dado em 1974, pelo Ministro Gibson, por
ocasio da visita do Chanceler libans Naffah. Este vinha como representante da Liga dos
Estados rabes e sua misso, ao que tudo indica, era a de cobrar dos pases que visitaria suas
respectivas posies quanto Resoluo 242, isto , quanto interpretao de seu texto.
Antes de vir ao Brasil, Naffah assinou um comunicado conjunto com o presidente argentino,
no qual este reconhecia a necessidade de que Israel sasse de todos os territrios rabes
ocupados. Gibson, antes que se fizesse qualquer referncia a uma eventual presso de Naffah,
surpreendeu a Nao ao pronunciar, no discurso de saudao ao ministro libans, que o Brasil
apoiava a desocupao de todos os territrios conquistados por Israel em 1967. Argumentou
Gibson que apenas reiterava a posio brasileira, j expressa no projeto de Resoluo que
subscrevera em 1967. Esse foi, sem dvida, um passo poltico decisivo no relacionamento do
Brasil com o Oriente Prximo. Gibson frisou, entretanto, que a paz na regio s seria possvel
com o pleno reconhecimento da soberania, da integridade territorial e da independncia de
todos os Estados da regio12. Isto inclua, evidentemente, Israel, no se alterando
radicalmente, portanto, a posio brasileira.
A partir de ento, tem incio um aprofundamento das relaes bilaterais entre o
Brasil e alguns pases da regio. Em 1975, a Petrobrs, ento a maior companhia compradora
independente do mundo ocidental13, j concentrava no Oriente Mdio a quase totalidade de
seus investimentos estrangeiros e j havia assinado uma srie de contratos de risco. Alm
disso, h um fato importante a ser lembrado no que diz respeito poltica do petrleo
brasileiro. O Presidente Geisel havia sido presidente da Petrobrs at 1973, e era, portanto,
conhecedor no s dos interesses da empresa, como tambm de toda a problemtica e
implicaes da crise do petrleo e das oportunidades comerciais que poderiam surgir de um
relacionamento maior com o Oriente Mdio.
O ano de 1975 apresenta algumas inovaes na estratgia diplomtica multilateral
para aquela rea. Na XXX Sesso da ONU, o Brasil passou a reconhecer os direitos do povo
palestino autodeterminao e soberania, como condio essencial a uma paz justa e
duradoura na regio14. Passava-se, tambm, a acentuar a posio tradicional brasileira no
Ver discurso do Ministro Mrio Gibson Barboza, em 31/01/1974. (Saudao ao Ministro das Relaes Exteriores
do Lbano, Fouad Naffah). Ver O Estado de So Paulo, 01/02/1974 (Arquivos do Jornal, pasta 31.231).
12

13

Ver o Jornal da Tarde, 10/11/1975 (Arquivo do Jornal, pasta no 38.534).

14

Relatrio de 1975 do Ministrio das Relaes Exteriores, p. 23.

112

sentido de incitar Israel a acatar as decises e a resoluo pertinentes do Conselho de


Segurana, em particular as que se referem ocupao de territrio pela fora15.
Naquela mesma sesso, o Brasil terminou por reiterar sua posio de repdio a
toda e qualquer forma de colonialismo, de discriminao racial e de racismo16. Porm, neste
ponto, o Pas aprovou uma Resoluo que condenava o sionismo como forma de racismo
(tratava-se de uma clusula, enxertada pelos rabes, dentro de um documento que condenava
o racismo, de forma geral). Este voto, considerado por alguns como um grave erro poltico17,
foi dado num ano crtico, a partir do qual era difcil arriscar qualquer previso sobre o
comportamento rabe no que tange poltica do petrleo. Cumpre ressaltar que o Governo
Geisel lanara, como plataforma de poltica econmica, o II PND, no qual se previa a
continuao do desenvolvimento acelerado. A garantia de fornecimento de petrleo era,
portanto, sem dvida, um dos trs elementos-chave na consecuo do plano. Os outros dois
eram, basicamente, o acesso a emprstimos e financiamentos (que se pensava viriam
diretamente dos pases da OPEP, notadamente dos rabes), e a ampliao das exportaes
brasileiras, tanto em termos de composio da pauta quanto dos seus mercados de destino.
Nos anos que se seguem, nota-se uma intensa atividade diplomtica brasileira, no
sentido de incrementar as relaes comerciais com os pases do Oriente Mdio. Se, em curto
prazo, a grande preocupao fora garantir o fornecimento de petrleo, a mdio e longo prazo
verificava-se a necessidade de ampliar mais e mais as exportaes brasileiras para a rea.
Apesar do esforo brasileiro, marcado por inmeras misses e acordos, o dficit na balana
comercial bilateral com a maioria dos pases rabes exportadores de petrleo tendeu a se
ampliar, principalmente aps o segundo choque do petrleo, em 1979.
A expectativa quanto ao acesso direto a capitais do Oriente Mdio no se
verificou. Na verdade, a racionalidade e a segurana econmicas sobrepujaram, em muitos
casos, as paixes polticas, visto que os supervits comerciais da regio foram canalizados
mais em funo do retorno financeiro do que de supostas vitrias contra o inimigo comum. O
Brasil, como pas do Terceiro Mundo, no recebeu as ajudas financeiras do Fundo da OPEP,
destinadas aos pases em desenvolvimento com problemas no Balano de Pagamentos18. As
especulaes em torno de consrcios bancrios, grupos de investimentos, etc., se se
concretizaram, foi em escala reduzida. De qualquer forma, as boas relaes comerciais com
alguns poucos pases da regio, principalmente o Iraque19, que garantiu o suprimento de
15

Idem.

16

Idem.

Segundo Hugo Abreu, o voto foi um erro. Walder de Ges afirma que o Brasil decidiu votar a favor do projeto
porque a crtica dos EUA posio brasileira, na votao preliminar, feriu os brios nacionais brasileiros. Ver
ABREU, Hugo. O Outro Lado do Poder. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1979, p. 51. (Curiosamente, um ano antes da
votao, o chanceler saudita esteve no Brasil, fez um srio discurso antissionista afirmando ser o sionismo uma
forma de racismo e assinou um emprstimo de US$ 55 milhes ao governo brasileiro. Ver Resenha de Poltica
Exterior do Brasil, no 2, jul-set/1974, p. 37).
17

A. Zoueid afirmava que a OPEP havia ajudado o Terceiro Mundo com emprstimos (aid) maiores que todos
aqueles oriundos dos pases desenvolvidos (Jornal do Brasil, Caderno Especial, 29/03/1981, p. 3). Porm, a maior
parte de tais ajudas foi destinada aos pases rabes em conflito direto com Israel e queles onde se percebia
penetrao sovitica. Ver HALWOOD, Paul e SINCLAIR, Stuart. OPECs Relations with the Third World, in:
International Affairs, v. 58, no 2, Spring 1982, p. 281.
18

Como se sabe, o Iraque se tornou naquela poca o maior fornecedor de petrleo para o Brasil e passou a importar
uma srie de bens e servios brasileiros. As compras de armamento brasileiro pelo Iraque tiveram grande repercusso
interna e externa. No primeiro caso, foi claro seu impacto sobre o volume das exportaes brasileiras daqueles
produtos, com consequentes benefcios em termos de economia de escala e desenvolvimento tecnolgico, alm da
19

113

petrleo ao Brasil em qualquer circunstncia20, foram o avano mais concreto que se obteve
com a poltica brasileira para a regio e so particularmente importantes em certos ramos do
comrcio de bens (alimentos, veculos) e servios de engenharia.
Dentre os eventos polticos de maior repercusso nesse perodo, est o
reconhecimento, pelo Brasil, da OLP como nica representante do povo palestino, alm da
permisso de estabelecimento no Pas de um escritrio da Organizao, sem status
diplomtico.
A reavaliao
Nas relaes Brasil-Oriente Mdio, o incio dos anos 80 marca uma etapa de
reavaliao das transformaes ocorridas durante a dcada anterior. Tanto a aproximao
bilateral indita, quanto a reformulao dos princpios que orientavam a poltica global
brasileira para a rea ocorreram sob a presso do tempo (a crise do petrleo) exigiu resposta
imediata), dificultando a reflexo sobre suas consequncias a mdio e longo prazo. A
passagem de uma poltica de equidistncia (vista, s vezes, como de apoio tcito s teses de
Israel) para uma postura explicitamente favorvel a certas reivindicaes rabes, de modo
relativamente brusco, acarretou custos polticos, notadamente em relao a Israel e certas
parcelas da opinio pblica norte-americana. No plano interno, no foram poupadas crticas
ao governo, principalmente dos meios de comunicao e setores da comunidade judaica.
A reavaliao da poltica brasileira para o Oriente Mdio, entretanto, no
significou uma nova mudana, nem a considerao de que aquilo que havia sido feito fora um
erro. Trata-se, na verdade, de uma reacomodao das diretrizes brasileiras, em funo de
uma nova realidade, tanto externa quanto interna. As crises da comunidade islmica, a
desarmonia na OPEP, a racionalidade econmica que orientou a poltica financeira dos
pases rabes exportadores de petrleo, foram fatores que diminuram, em certa medida, o
poder da arma rabe, e, consequentemente, a capacidade de presso sobre os pases
importadores de petrleo. Alm disso, o Brasil ampliou consideravelmente seu nmero de
fornecedores de tal insumo, diminuindo em certo grau sua vulnerabilidade em relao ao
Oriente Mdio. Os interesses especficos na regio, por parte da Petrobrs, tambm
diminuram, principalmente aps o caso de Majnoon (quando a empresa foi instada a refazer
um contrato, que lhe teria sido extremamente vantajoso e arraigaria decididamente seus
interesses no Iraque).
No plano interno, o Brasil se esforou em diminuir sua dependncia de petrleo,
buscando no s aumentar sua prpria produo, como tambm desenvolver fontes
alternativas (lcool, carvo, energia eltrica). De certa forma, a atual crise mundial, que se
mostrou em toda a sua dimenso com a crise do petrleo, e a difcil situao do Pas
terminaram por legitimar a aproximao do Brasil com a maioria dos pases do Oriente
Prximo, e questes ligadas regio passaram a figurar naturalmente no discurso diplomtico
brasileiro. Desse fato particularmente expressiva a reiterada defesa da soberania e
autodeterminao do povo palestino.

prpria publicidade sobre o produto brasileiro. No segundo caso, representou a entrada firme do Brasil no mercado
mundial de armamentos, preponderantemente dominado pelas grandes potncias industriais.
Declarao do Ministro do Petrleo Iraquiano, Tayeh Abdul. Ver Resenha de Poltica Exterior do Brasil, no 23, outdez/1979, p. 132.
20

114

A reavaliao consistiu, em essncia, em destituir o carter especfico das relaes


brasileiras com a regio (calcado no componente energtico) para incorpor-las na poltica
brasileira universalista, isto , de aproximao com todos os pases em desenvolvimento.
Constituiu, tambm, uma viso mais realista dos potenciais e dos limites das relaes
bilaterais com os pases da rea, como afirmou o Chanceler Guerreiro: sei que h muito que
fazer nas nossas relaes com o Oriente Mdio, verdadeiramente uma nova etapa do processo
diplomtico brasileiro e uma etapa de altos custos... (mas) se h resultados expressivos no
quadro das trocas com os pases rabes, as ligaes mais consistentes, mais estruturadas,
devem naturalmente obedecer a um processo de maturao mais lenta. Estamos em fase de
criar canais de comunicao, de criar vnculos, que superem as mediaes dos pases
industrializados em reas estratgicas, como a reciclagem de petrodlares21. Hoje o Brasil
permanece atento ao desenvolvimento do potencial de intercmbio e cooperao com aquela
regio, sem perder de vista os diversos conflitos que ainda entravam o seu desenvolvimento e
que figuram constantemente nas preocupaes expressas pelo Brasil em seu discurso
diplomtico.

GUERREIRO, Ramiro E. S. O Brasil e sua Poltica Externa. Braslia: Editora Universidade de Braslia, sem data. p.
10.
21

115

O ACORDO NUCLEAR
BRASIL-ALEMANHA
Geraldo Miniuci Ferreira Jnior

Introduo
Outubro de 1962 foi um ms fundamental para a histria do ps-guerra. Ele
representou no apenas o ponto mximo a que a guerra-fria poderia chegar, como tambm o
incio de um novo perodo, caracterizado pela distenso entre Estados Unidos e Unio
Sovitica. Conforme apontou Arajo Castro, desde esse momento, pareceu prevalecer certo
entendimento tcito entre as superpotncias no sentido de se evitar a exacerbao de crises e
tenses em determinadas reas, que se consideravam de interesse especial, para uma ou outra
delas1.
Se o perodo anterior a 1962 era marcado pelo confronto nuclear, a fase que se
iniciou a partir de ento se caracterizou pelo que Celso Lafer e Felix Pea denominaram de a
era da confrontao industrial e tecnolgica2. A essncia dessa nova era a necessidade que
tm os grandes pases desenvolvidos de maximizar, atravs da sua projeo internacional, a
capacidade produtiva e geradora de tecnologia de seus sistemas industriais, ou seja, a
necessidade de participar no sistema de transferncia internacional de recursos, de forma tal
que se criem, para as suas respectivas economias nacionais, condies as mais favorveis para
o imperativo de crescimento e diversificao, impostos pela velocidade e complexidade da
mudana tecnolgica3. Cumpre notar que, nessa fase, o poder acha-se distribudo entre vrias
potncias, no sendo ele mais concentrado nas mos das duas maiores. Alm disso, esse
mesmo poder no se materializa apenas na deteno de armas destruidoras, mas tambm e
principalmente no domnio completo da tecnologia.
Ora, essa nova concepo de poder implica que, para consolid-lo de modo a
evitar sua diluio, preciso no apenas a autossuficincia tecnolgica, mas tambm um
rgido controle na transferncia de conhecimentos, sob pena de colocar-se em risco o status
quo. Diante dessa preocupao, Unio Sovitica e Estados Unidos resolveram patrocinar o
Tratado de No Proliferao Nuclear (1968), num claro desgnio de congelar as relaes
internacionais, uma vez que o referido acordo perpetua uma situao de dependncia entre
pases militarmente no nucleares e pases militarmente nucleares, vedando queles o acesso
ao restrito clube atmico4.
ARAJO Castro, Congelamento do Poder Mundial. Exposio aos estagirios do Curso Superior de Guerra, da
Escola Superior de Guerra, em 11 de junho de 1971, em Washington.
1

LAFER, Celso e Pea, Felix, Argentina e Brasil no Sistema das Relaes Internacionais. So Paulo: Duas Cidades, 1973, p.
17.
2

Ibid. p. 20.

Com efeito, em seu artigo II, o TNP veda aos pases militarmente no nucleares procurar ou receber qualquer
assistncia para a fabricao de armas nucleares ou outros artefatos explosivos nucleares. Em outras palavras, isso
significa impedir uma plena aquisio de conhecimentos que permitisse a autossuficincia tecnolgica na matria,
uma vez que o domnio completo da tecnologia do tomo possibilita, como veremos mais adiante, a confeco de
armas ou de qualquer artefato explosivo nuclear.
4

116

No entanto, americanos e soviticos no eram os nicos detentores da tecnologia


do tomo. Embora o tivessem sido num primeiro momento, muitos pases europeus, j numa
segunda etapa, haviam desenvolvido suas prprias fbricas de separao isotpica. Contudo,
como aponta o Professor Guido Soares, a escolha do mtodo de enriquecimento, se pela
difuso gasosa, se pela centrifugao, impediram a constituio de uma empresa nica
europeia, dando nascimento a dois grandes conjuntos industriais: a EURODIF e a chamada
Troika (Gr-Bretanha, Alemanha e Pases Baixos)5. O surgimento de grupos concorrentes
como os mencionados e as veleidades nacionalistas da V Repblica Francesa de orientar a
pesquisa nuclear para fins militares impossibilitaram a formao de um cartel europeu do
tomo. Nessa era de confrontao industrial e tecnolgica, a inexistncia de uma ao
conjunta do MCE em termos de poltica energtica levou a uma desarticulada corrida por
mercados, onde os principais protagonistas eram alemes e franceses, alm, claro, dos
americanos, que j atuavam no ramo.
A busca por clientes acentuou-se significativamente a partir da recesso dos anos
70, quando a demanda interna por usinas decaiu de forma marcante, o que tornou as
exportaes essenciais para a sobrevivncia das indstrias nucleares. Para enfrentar a
concorrncia, pases como Frana e Alemanha viram-se compelidos a oferecer pacotes com
ingredientes que os tornassem atrativos, sobretudo quando comparados com a oferta
americana. O principal tempero era vender inclusive a tecnologia de enriquecimento do urnio,
o que possibilitaria ao comprador tornar-se autossuficiente em termos de energia nuclear, uma
vez que ele no teria mais necessidade de importar urnio enriquecido de outros pases,
reduzindo, portanto, sua dependncia.
Um pacote dessa natureza apresenta uma srie de implicaes. Em primeiro lugar,
ele constitui o passo inicial talvez o mais difcil para um pas atingir os nveis da categoria
nuclear. Isso significa romper o congelamento do poder mundial pretendido pelas
superpotncias atravs do Tratado de No Proliferao. Como o domnio da tecnologia de
enriquecimento do urnio permite ao cliente confeccionar, caso queira, artefatos blicos de
natureza nuclear, o equilbrio de subsistemas regionais fica sujeito a alteraes, o que pode
forar os demais pases vizinhos a enveredarem pelo mesmo caminho, de forma a recompor o
equilbrio. O fato de a China ter-se tornado uma potncia nuclear levou a ndia a desenvolver
o seu programa atmico, o que por sua vez estimulou o Paquisto a procurar a Frana para
auxili-lo no mesmo sentido. Ora, isso possibilita diluir ainda mais o poder mundial,
chegando a criar, do ponto de vista das superpotncias, situaes incontrolveis.
Apesar disso, a RFA, em sua busca de mercados, encontrou-se com o Brasil e
celebrou com ele um acordo sobre cooperao no campo da energia nuclear. Por meio desse
Tratado, o Brasil teria acesso tecnologia de enriquecimento do urnio, tornando-se, com isso,
um candidato ao clube do tomo.
O acordo
O que nos levou a fazer o acordo? Ou, mais precisamente, por que procuramos a
Alemanha?

SOARES, Guido Fernando S., O Acordo de Cooperao Nuclear Brasil-Alemanha Federal. In: Revista Forense, vol.
253, no 871/873, jan./mar. 1976, p. 210.
5

117

Antes de estabelecer os primeiros contatos com Bonn, o Brasil tentara obter junto
Westinghouse o fornecimento de um pacote semelhante quele que viria a ser recebido,
mais tarde, da Alemanha. No entanto, as firmas norte-americanas no podem, por lei,
transferir a tecnologia completa do tomo, devendo limitar-se apenas venda de usinas cujo
abastecimento ficaria inteiramente dependente da importao de urnio enriquecido. Um
contrato semelhante para a construo de Angra I j havia sido celebrado, em 1972, com a
prpria Westinghouse, e a partir dele deveria ser construda tambm a usina de Angra II. No
entanto, um acordo turn-key como esse no atendia s pretenses do governo brasileiro de
reduzir a dependncia nacional no campo energtico. Afinal, no havia muita diferena entre
depender do petrleo rabe ou do urnio americano. Cumpre lembrar, aqui, que a
inviabilidade de um contrato dessa natureza ficou patente quando, em razo de presses
internas, a ento Comisso de Energia Atmica dos Estados Unidos, em julho de 1974,
decidiu suspender temporariamente todos os contratos em longo prazo e no assinar mais
outros de fornecimento de urnio enriquecido6. Os efeitos dessa suspenso no ficam muito
longe das consequncias advindas do embargo imposto pela OPEP em 1973.
Em vista disso, o Brasil recorreu Alemanha, cuja proposta no apresentava os
bices da oferta americana. interessante notar o erro em que incorrem os dependentistas ao
dizerem que o Tratado Bonn-Braslia constitui a materializao de uma poltica brasileira de
diversificao de dependncias. O objetivo do Brasil no era buscar um novo tutor que
contrabalanasse o peso exercido pelos Estados Unidos. Na verdade, o que se pretendia era
no uma nova dependncia, mas a efetiva autonomia, pouco importando se ela viria por meio
de entendimentos com americanos ou alemes. Caso no existissem as barreiras impostas
pelas leis dos Estados Unidos, a Westinghouse e no a Kraftwerk Union (KWU) seria a
beneficiria do acordo.
Ao contrrio do que pensam alguns estudiosos mais desavisados e como observa
corretamente o Professor Walder de Ges , a busca por maior autonomia no campo
energtico no comeou a partir do Governo Geisel, mas em 1967, quando o Brasil se
reservou o direito de realizar exploses nucleares para fins pacficos. Em 1968, essa poltica
autonomista foi confirmada pela recusa do Pas em assinar o Tratado de No Proliferao, por
consider-lo como proibitivo do desenvolvimento tecnolgico nacional. Tais posturas
inseriram-se num contexto mais amplo, caracterizado pelo redirecionamento da poltica
externa brasileira, que, em virtude da inviabilidade do alinhamento automtico marca da
diplomacia do primeiro governo militar ps-64 , sofreu substancial modificao em seu eixo
balizador. Um conjunto de fatores reforou, no Exrcito, como de resto em camadas
expressivas da populao, as remanescentes restries tese do Brasil como quintal dos
Estados Unidos. Em diferentes momentos, as negociaes da ajuda militar norte-americana ao
Brasil estimularam o crescimento do sentimento de frustrao. De um lado, reagia-se s
De acordo com o Professor Guido Soares, essas presses surgiram em decorrncia da recesso de 1974, quando as
concessionrias norte-americanas de produo de energia eltrica cancelaram em alguns casos, ou adiaram, em outros,
novas construes de fbricas geradoras. Os cortes afetaram as usinas nucleares porque elas requerem maiores
verbas e que devem ser concedidas em antecipao do que outros empreendimentos. Por outro lado, as trs
usinas de separao isotpica dos EUA OAK RIDGE, PORTSMOTH e PADUCAH responsveis pelo
fornecimento do U-235 s usinas locais e s estrangeiras que mantinham contratos com firmas norte-americanas,
encontravam-se atreladas a compromissos anteriormente assumidos no sentido de fornecer grandes quantidades de
urnio enriquecido. Ao Japo, por exemplo, deveria ser fornecido, durante 30 anos, metade do urnio necessrio s
suas 60 centrais nucleares. Diante disso, setores internos norte-americanos pressionaram no sentido de imporem-se
restries ao fornecimento de urnio enriquecido tanto para o mercado domstico, como mundial. Ver Guido
Soares, op. cit.
6

118

tentativas norte-americanas de transferir para o Brasil equipamento militar obsoleto,


empregado na Segunda Guerra Mundial e nas guerras localizadas que se seguiram. De outro,
principalmente nas discusses de crditos menos vinculados, altos funcionrios norteamericanos chegaram a se perguntar por que os latino-americanos precisam de foras armadas,
uma vez que somente as empregam para derrubar governos constitucionais7. Viu-se, enfim,
que as bases sobre as quais se fundava a poltica externa nacional serviriam apenas para
perpetuar o subdesenvolvimento do Brasil. Procurou-se, ento, maior autoafirmao e menor
alinhamento. O primeiro passo, nesse sentido, foi a recusa em assinar o Tratado de No
Proliferao.
Somente no Governo Geisel, contudo, criaram-se as condies que levariam ao
acordo com a Alemanha. No plano da poltica interna, o Pas vivia os primeiros momentos da
chamada Distenso. Embora tendo ocorrido de forma lenta e gradual, a distenso poltica
do General Geisel representou um grande avano, que contribuiria para melhorar a imagem
do Pas no exterior. Consequentemente, foi possvel implementar uma poltica externa
independente, cuja caracterstica principal era estabelecer maior diversificao nas relaes
exteriores. A ampliao desse leque, entretanto, no deve ser entendida como uma excluso
dos Estados Unidos do relacionamento nacional. Estes continuariam a ter o seu papel de
relevo. Apenas que, em virtude dos obstculos impostos pela tentativa de congelamento do
poder mundial fomos naturalmente levados a diversificar nossas relaes.
O pas, ademais, via-se como uma potncia emergente, com toda uma gama de
interesses em muitos campos, no podendo permitir alinhamentos rgidos, com razes no
passado, limitando sua ao no cenrio internacional8. Essa viso era resultado do acelerado
desenvolvimento econmico experimentado pelo Brasil no perodo 68-74, quando foi
registrada uma taxa mdia de crescimento anual de 10%. Conforme aponta Gall, com a
industrializao avanando a passos de gigante, os brasileiros comearam a se ver saindo do
papel de pas-chave na estratgia global dos Estados Unidos, para se tornarem, por direito
prprio, uma importante fora poltico-militar9.
Na viso do estabelecimento militar, uma potncia emergente no poderia
prescindir do completo domnio da tecnologia do tomo. Alis, j em 1971, a prpria Escola
Superior de Guerra dava nfase, nesse sentido, problemtica decorrente do hiato que havia
entre pases nucleares e no nucleares.
Assim, conforme observa o Professor Guido Soares, em consonncia com o II
Plano Nacional de Desenvolvimento10, algumas alteraes na estrutura burocrtica da
administrao federal foram levadas adiante e serviram para preparar o caminho ao acordo
com a Alemanha. A mais significativa foi a transformao da Companhia Brasileira de
Tecnologia Nuclear (CBTN), sociedade de economia mista, nas Empresas Nucleares
Brasileiras S. A., NUCLEBRS, diretamente vinculada ao Ministrio das Minas e Energia. A
NUCLEBRS, por sua vez, foi colocada na mesma posio hierrquica da ELETROBRS,
7

GOS, Walder de, Uma deciso anterior ao sistema in: Jornal do Brasil, 29 de janeiro de 1977.

SILVEIRA, Azeredo da, Discurso no Royal Institute of International Affairs (CHATHAM HOUSE) in: Revista de
Poltica Exterior do Brasil, ano II, no VII, p. 54.
8

GALL, Norman, O que dar ao Brasil o acordo nuclear in: O Estado de So Paulo, 13 de junho de 1976.

O II PND, Parte IV, Captulo XIV, na parte Programa Nuclear Espacial, previa o desenvolvimento de
Programa com vistas absoro de tecnologia de enriquecimento de urnio, e da tecnologia de reatores, realizandose, igualmente, esforo para efeito de progressiva instalao de reatores no Pas.
10

119

com igual autonomia administrativa, o que tornou manifesta a inteno do governo de


desvincular a poltica nuclear da poltica de gerao de energia eltrica e de reconhecer
variveis prprias e diferenciadas entre uma e outra11.
V-se, portanto, que a poltica nuclear constitui uma das prioridades maiores do
Governo do General Geisel.
Se a autonomia no campo energtico j era um ideal h muito perseguido pelos
militares, um novo fato este, de ordem externa viria a dar ainda maior alento para a busca
daquele objetivo. Em 1973, a ndia explodira o seu primeiro artefato nuclear, mostrando ao
mundo, em geral, e ao Brasil, em particular, que um pas do Terceiro Mundo tambm pode
dominar a energia atmica. A esse respeito, interessante relembrar um artigo que o Dr. Jos
Dion de Melo Teles, ento Presidente do CNPq, escreveu especialmente para a revista
Segurana e Desenvolvimento, publicada pela Associao dos Diplomados da Escola Superior
de Guerra, em que dizia: a ndia vive uma srie de problemas semelhantes aos nossos. Ela
tem um handicap em relao a ns: sua cultura milenar, uma formao muito grande de
pessoal de alto nvel, produto, quem sabe?, de um sistema onde a parte superior da sociedade
projetava seus estudos para fora do pas. Esse pessoal tinha de obter emprego no exterior, em
face do desemprego estrutural que se manifesta ainda na ndia at hoje. No entanto, um
Primeiro-Ministro como Nehru, que era fsico, gerou programa profundamente ambicioso no
setor cientfico e tecnolgico. Um dos fatos importantes que apesar de todos os seus
problemas, do ponto de vista de sociedade, religio, etc., os indianos superavam suas
deficincias; e isso j sensvel hoje em dia, quando se l que a ndia domina a energia
atmica para fins pacficos ou blicos (...)12 (o grifo nosso).
Se a ndia foi um exemplo a ser seguido, a Argentina era um caso que inspirava
preocupaes, as quais tambm estiveram na raiz dos motivos que levaram o Brasil a fazer o
acordo com a Alemanha. Desde cedo, mais precisamente a partir da dcada de 50, aquele pas
empenhara-se numa poltica autnoma de desenvolvimento nuclear, de modo a evitar tanto
uma fiscalizao internacional, como a dependncia do fornecimento externo de urnio
enriquecido. Com suas prprias reservas de urnio, disponibilidade de mo de obra
especializada e uma base industrial relativamente adiantada, a Argentina cedo se colocou bem
frente de outras naes latino-americanas no desenvolvimento de um programa de energia
nuclear13.
Essa poltica autonomista foi sendo levada adiante com relativo sucesso. Em
fevereiro de 1968, da Siemens foi escolhida pela Comisso Nacional de Energia Atmica da
Argentina (CNEA) para construir usina de Atucha I. Conforme aponta Gall, embora os
fornecedores norte-americanos tivessem oferecido propostas mais baratas que os alemes, a
escolha, feita pela CNEA, de um sistema utilizando urnio natural, ao invs do combustvel
de urnio enriquecido de reatores projetados nos Estados Unidos, ps os argentinos em
condies de usar suas prprias reservas de urnio e de faz-lo sem se submeter
compulsoriamente a controles internacionais14.

11

SOARES, Guido Fernando S., op. cit., p. 215.

MELO Teles, Jos Dion de, Nova Filosofia para Cincia e Tecnologia in: Segurana e Desenvolvimento, ano XXIV,
no 160, 1985, p. 24.
12

13

GALL, Norman, op. cit.

14

Ibid.

120

O caminho enveredado pela Argentina preocupou os brasileiros, uma vez que a


autossuficincia em matria de energia nuclear traria em seu bojo o potencial de alterar o
equilbrio da regio em favor de Buenos Aires. Para que se possa ter uma ideia da repercusso
que o programa nuclear argentino teve junto aos meios castrenses nacionais, valeria a pena
transcrever um trecho de artigo, citado por Gall, que um engenheiro nuclear escreveu para
uma revista militar brasileira: O povo brasileiro, diz o artigo, precisa orgulhar-se de outra
coisa e de algo mais srio que futebol e carnaval. O prestgio internacional , evidentemente,
um dos objetivos nacionais. bem conhecida a ligao entre Segurana e Desenvolvimento.
E ser fatalmente impossvel ser uma potncia sem a indispensvel proteo militar. Um
simples acordo como o de Itaipu seria impossvel se algum de nossos vizinhos dispusesse de
vinte quilos de plutnio15.
O acelerado desenvolvimento econmico ocorrido durante o milagre teve
repercusses que poderamos dividir em duas categorias: uma de ordem subjetiva e outra
objetiva. Tanto esta como aquela estiveram na raiz do acordo teuto-brasileiro. J fizemos
referncia, neste trabalho, s repercusses subjetivas do milagre: o rpido progresso vivido
naqueles anos contribuiu para modificar a percepo que o Brasil tinha de si mesmo. Viamonos no mais como uma nao atrelada aos interesses de uma fora hegemnica, mas como
uma potncia emergente, presa aos seus prprios interesses. O acordo com a Alemanha viria
coroar esse novo rei, entregando-lhe o cetro que representava a efetiva autonomia.
No plano objetivo, por sua vez, o alto ndice de consumo energtico ensejado pelo
acelerado crescimento econmico fez ver ao governo que novas fontes de energia seriam
necessrias para a viabilidade do desenvolvimento. Previa-se que, a continuar o milagre, o
aproveitamento hdrico nas regies mais industrializadas do Pas estaria fadado exausto, j
na dcada de 80. A esse respeito, o Livro Branco sobre o Programa Nuclear Brasileiro,
publicado pelo governo em maro de 1977, dizia: ao final do sculo, o que se pode prever a
necessidade de uma potncia instalada de gerao de eletricidade da ordem de 180.000.000
KW a 200.000.000 KW, demanda de qualquer modo superior ao potencial hdrico existente
em todo o pas, ainda que fosse integralmente aproveitvel do ponto de vista econmico e
tcnico16. Com isso, justificava-se o acordo como meio imprescindvel para superar o hiato
que deveria ocorrer, a mdio e longo prazo, entre demanda e oferta de energia.
Essa questo, evidentemente, no deixou de ser polmica. Muitos crticos do
acordo acharam que, ao invs de empregar os vastos recursos destinados ao programa nuclear
(10 bilhes de dlares), o governo deveria investir em pesquisas destinadas ao
desenvolvimento e descoberta de novas fontes de energia mais baratas e menos ruidosas do
ponto de vista poltico-diplomtico. Entretanto, o tomo ganhou nessas ltimas dcadas uma
dimenso poltica que no poderia passar despercebida por quem pretende ser uma potncia
emergente. Hoje, ele constitui no apenas avano tecnolgico, como tambm a essncia do
prestgio. Dessa forma, ainda que os crticos do acordo tenham razo em condenar o programa
nuclear por ter sido um exagero desnecessrio do ponto de vista energtico, no se pode
ignorar seu lado poltico e, portanto, sua imprescindibilidade.
E foi justamente em virtude dessa nova dimenso adquirida pelo tomo que o
acordo teuto-brasileiro foi duramente bombardeado pelos Estados Unidos. verdade que o
negcio feito com o Brasil permitiu KWU invadir um mercado at ento de predomnio
15

Ibid.

16

O Programa Nuclear Brasileiro, maro 1977, Braslia, pp. 8-9.

121

exclusivo das empresas americanas. No devemos, entretanto, superestimar essa vertente


econmica. As presses exercidas por Washington tm razes mais profundas que a simples
perda de um bom negcio.
Aos olhos dos americanos, o acordo representou a possibilidade de o Brasil passar
a gravitar na rbita da comunidade europeia, tendo a Alemanha frente, o que constituiria um
afastamento estratgico de um pas que, historicamente, sempre foi dos parceiros mais
confiveis dos Estados Unidos na regio, sobretudo quando comparado com a rebelde
Argentina.
Para a Alemanha, por sua vez, o acordo significava a possibilidade de ampliar sua
penetrao na Amrica Latina. O tratado que deu origem usina de Atucha I foi o primeiro
passo nesse sentido. Agora, alm da Argentina, conquistava-se o Brasil, o que representou um
estreitamento de laos com pases-chave da regio. Evidentemente, essa intruso de um aliado
do porte da Alemanha em rea dos Estados Unidos no agradou Casa Branca, sobretudo
quando se considera o acirramento de concorrncia que esse avano sugere.
A oposio norte-americana ao acordo deu-se tambm em virtude de uma viso
paternalista acerca do Terceiro Mundo. Para muitos senadores e deputados em Washington,
esses pases no dispem de maturidade suficiente para implementar um projeto ambicioso
como o ensejado no tratado teuto-brasileiro. Tremo de horror ao pensar que Idi Amin,
Presidente de Uganda, ou o Coronel Khadafy, da Lbia, possam um dia ter armas nucleares17,
disse certa vez um Senador da Comisso Conjunta de Energia Atmica do Congresso
Americano. Temia-se, ademais, que o exemplo brasileiro, j inspirado nos casos da Argentina
e da ndia, pudesse ser seguido por outras naes do mundo subdesenvolvido sem o adequado
controle dos Estados Unidos.
Por outro lado, no faltaram especulaes sobre a possibilidade de a Alemanha se
servir do acordo para testar armas nucleares numa clara inteno de rearmar-se para, em
seguida, promover a reunificao. No h, entretanto, condies efetivas para saber se na
mente do estabelecimento alemo tais pretenses ocorreram de fato. No entanto, essas
conjecturas que estiveram igualmente na raiz da oposio sovitica ao acordo servem para
mostrar o que representou o tratado germano-brasileiro para as relaes internacionais de
poder: por um lado, ele constitua, como j foi dito, a possibilidade de uma nao do Terceiro
Mundo ascender ao restrito clube do tomo, o que significa a incluso de mais um ator nas
hostes do poder mundial. Isso no uma hiptese de todo irracional. Basta lembrar que, aps
a exploso da bomba indiana, cogitou-se em modificar a composio do Conselho de
Segurana da ONU para introduzir a ndia como novo membro permanente, portanto com
direito a veto. Por outro lado, a Alemanha surgia, sobretudo aos olhos das Grandes Potncias,
como um ator que buscava sua afirmao poltica, ela que sempre fora, desde o ps-guerra,
um gigante econmico, porm um ano poltico, assim como o Japo.
As repercusses do acordo sedimentaram, em vista disso, alinhamentos curiosos.
Antigos rivais como Unio Sovitica e Estados Unidos, que j andavam em perfeito
entendimento quanto problemtica do congelamento do poder mundial, colocaram-se, mais
uma vez, lado a lado para impedir o cumprimento do tratado ou, ao menos, impor-lhe
modificaes substanciais. Argentina e Brasil, em que pese antiga rivalidade histrica,
formaram parceria em prol da integridade do acordo. Alis, seria uma contradio flagrante da
parte de Buenos Aires proceder de maneira diversa, visto os entendimentos semelhantes
17

TUNNEY, John, Senador prope sanes a quem vende usina nuclear, in: Jornal do Brasil, 14 de outubro de 1976.

122

havidos com a prpria Alemanha. De qualquer maneira, esses alinhamentos nos mostram a
configurao adquirida pelas relaes internacionais no perodo da dtente: o confronto no
era mais Leste-Oeste, mas sim Norte-Sul.

Concluso
Um sem-nmero de elementos contribuiu para a realizao do acordo; todos
tiveram sua importncia e peso especfico na questo.
No quadro geral que envolve o tratado, esses elementos encontravam-se
encadeados e interdependiam, de modo que no podemos isolar um nico fator para que, a
partir dele, possamos entender o acordo em todos os seus aspectos. Dizer que a simples
vontade poltica do Brasil foi suficiente para o entendimento com a Alemanha to absurdo
quanto explicar o acordo apenas levando-se em considerao o problema energtico.
No entanto, percebe-se uma clara tendncia a supervalorizar este ou aquele
elemento, dando-se-lhe, em detrimento dos demais fatores, uma importncia que de fato no
merece. Assim, muitos colocam, erroneamente, nfase no aspecto econmico da questo, ao
afirmarem que a essncia do acordo estava relacionada com o aumento, que haveria no futuro,
da demanda por energia. Trata-se de um exagero e de uma distoro do problema.
Por outro lado, no estamos afirmando que o problema energtico em nada
contribuiu para a consecuo do tratado. Uma concluso dessa natureza implica, antes, uma
anlise baseada em fatos irreais. Contudo, difcil especular sobre como se teria desenvolvido
a histria do acordo nuclear Brasil-Alemanha caso no existissem motivos reais que
ensejassem preocupao acerca da questo energtica. Seria uma tarefa inglria, pois nos
obrigaria a lidar com elementos inexistentes, o que certamente no levaria a nada, seno a
elucubraes vazias e baratas.
No entanto, estamos seguros de que esse aspecto injustamente supervalorizado,
tendo em vista a existncia de inmeros outros fatores das mais diversas ordens e cuja
importncia no pode ser minimizada que contriburam para a realizao do acordo. Os
200.000.000 KW previstos como necessrios no futuro so muito pouco para servirem como
justificativa nica de um tratado daquela envergadura. O domnio completo da tecnologia do
tomo a verdadeira essncia do acordo com a Alemanha era uma ambio j bastante
antiga, anterior ao sistema, como aponta o Professor Walder de Ges, de uma poca em que
a questo energtica no estava na ordem do dia, e sempre gozou sobretudo a partir da
dcada de 60 de um carter marcadamente poltico mais do que econmico.
Assim, pensamos que elementos mais importantes contriburam de forma decisiva
e merecem, por isso, maior ateno quando se procura entender o significado do acordo: o
novo conceito de poder, a autopercepo do Brasil enquanto ator internacional, todas as
questes referentes transferncia de tecnologia e ao seu domnio exclusivo, enfim, todo um
emaranhado de fatores que motivaram o tratado e que no devem ser ignorados.
Vemos assim o acordo Brasil-Alemanha como o reflexo de uma posio poltica
que Braslia tem sustentado ao longo de todos esses anos no sentido de buscar maior
autonomia onde for possvel, de reduzir os laos de dependncia quando for possvel e
convier e de, sobretudo, projetar-se com maior nfase no cenrio internacional. Foi assim em
relao ao acordo nuclear, tem sido assim na rea da reserva de mercado para a informtica,
apesar de todas as convulses.

123

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124

O TRATADO DE COOPERAO
AMAZNICA
Jos Estanislau do Amaral Souza Neto

Introduo
Poucos negariam que, durante o Governo Geisel, a poltica externa brasileira
atinge um ponto de inflexo em relao aos governos militares precedentes, passando por um
perodo de rpidas e substanciais transformaes. Nele, a dimenso conceitual adquire maior
peso no discurso diplomtico brasileiro; a tese de que o Brasil era um aliado preferencial dos
EUA ou um pas subimperialista a servio dos desgnios norte-americanos na Amrica
Latina acaba de perder sentido em vista das dificuldades que caracterizam as relaes BrasilEUA a partir da posse de Carter; a vocao universalista da poltica externa brasileira, que
teria no Governo Figueiredo ainda maior expresso, ganha impulso definitivo,
consubstanciado nos esforos de aproximao tanto em nvel conceitual, com a defesa de
princpios e de diretrizes polticas comuns, quanto no plano concreto, com a intensificao do
intercmbio tecnolgico-comercial com a frica, o Oriente Mdio e, sobretudo, a Amrica
Latina. Relativamente Amrica Latina, a assinatura, em 1978, do Tratado de Cooperao
Amaznica (TCA), a partir de iniciativa diplomtica brasileira, constitui um dos elementos
mais representativos da necessidade e da vontade de o Brasil integrar-se, em bases mais
duradouras e consistentes, no contexto latino-americano.
Diante desse quadro, o escopo do presente trabalho consiste em tentar elucidar,
luz do objetivo maior de aproximao com a Amrica Latina, as motivaes do governo
brasileiro ao propor o TCA a naes amaznicas: Bolvia, Peru, Equador, Venezuela,
Colmbia, Guiana e Suriname. Fica fora desse escopo uma anlise do corpo do TCA, anlise
que, de resto, j foi realizada por diferentes estudiosos1.

Adherbal de Meira Mattos, Pacto Amaznico Cooperao e Integrao in: Revista Brasileira de Estudos Polticos, no
53, julho de 1981.
Edgar Mercado Jarrn, El Siglo XXI, Siglo de la Amazonia in: Geosur, Ano III no 25, septiembre 1981.
Elizabeth G. Ferris, The Andean Pact and the Amazon Treaty, Reflections of Changing Latin American Relations
in: Journal of Interamerican Studies and World Affairs, vol. 23 no 2, may 1981.
Georges D. Landau, The Treaty for Amazonian Cooperation: A Bold New Instrument for Development in:
Georgia Journal of International and Comparative Law, volume 10 no 3, 1980.
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Jos Enrique Greo Velasco, Implicancias del Pacto Amaznico in: Revista Argentina de Relaciones Internacionales, ao
IV no 10, enero-abril 1978.
Nancy Ostrander, The Amazon Pact: Long Range Development Planning Whithin an Ecosystem. Estudo
apresentado no Executive Seminar in National and International Affairs, patrocinado pelo Foreign Service Institute
do Departamento de Estado dos EUA, 23a Sesso, 1980-1981.
Rubens Ricupero, Tratado de Cooperao Amaznica in: Relaes Internacionais, ano 3 no 5, junho de 1980.
1

125

As motivaes do Brasil: o imperativo de ocupar a Amaznia


At recentemente, a Amaznia Brasileira estava virtualmente isolada do resto do
pas. Ao longo de quatro sculos, as foras econmicas e polticas em atuao no Brasil
contriburam para tornar a Amaznia uma espcie de ilha, de reserva de recursos naturais,
desvinculada do pas tanto em termos econmicos, dada a inexistncia de complementaridade
entre a Amaznia e o resto do Brasil, quanto polticos e culturais, em razo, principalmente,
de sua escassez populacional e da consequente falta de capacidade de influncia nas decises
em mbito nacional. Essa realidade irrefutvel deriva de fatores histricos, j que a Amaznia,
ocupando a poro mais setentrional, mais larga e interiorizada do continente sul-americano,
a regio mais distante do litoral, fato desfavorvel num pas que historicamente se formou
orientado para o mar e que dispunha de frteis reas prximas ao litoral.
Nos ltimos 25 anos, contudo, o Brasil vem desenvolvendo crescentes esforos
para povoar e desenvolver a Amaznia. Esses esforos resultam de uma mudana de
percepo das classes dirigentes brasileiras, que, por diferentes motivos, perceberam que no
se poderiam adiar indefinidamente o povoamento e o desenvolvimento daquela regio.
Uma das principais razes do esforo de desenvolver a Amaznia de ordem
geopoltica e estratgica, tpica do pensamento militar e que ganharia grande expresso a
partir de 1964. Era preciso integrar para no entregar, ocupar a Amaznia para preserv-la
das tentativas de internacionalizao da rea, tais como o Instituto da Hileia Amaznica,
patrocinado pela UNESCO em 1948, e a proposta de Herman Kahn, do Hudson Institute, de
criar enormes lagos artificiais transnacionais para dar viabilidade explorao da regio. Os
temores de internacionalizao da Amaznia encontram talvez seu exemplo mais perfeito na
maneira um tanto exacerbada com que praticamente todos os setores da sociedade brasileira
reagiram ao projeto Jari, do milionrio americano Daniel Ludwig, cujos investimentos
acabaram sendo transferidos a grupos privados nacionais2. Outro exemplo do pensamento
estratgico e geopoltico est na tese das fronteiras vivas, vigente no Governo Costa e Silva,
que apregoava a necessidade de canalizar contingentes populacionais do Nordeste para a
Amaznia a fim de povoa-la3. Aos eternos temores de internacionalizao da Amaznia viria
somar-se, h alguns anos apenas, o alegado perigo amarelo, ou seja, a iminncia de uma
invaso, que estaria sendo articulada na ONU, de pobres e famintos habitantes da Indonsia,
ndia, etc., que encontrariam na Amaznia terras para cultivar. Uma ltima manifestao do
pensamento estratgico diz respeito eventual proliferao de focos guerrilheiros em reas
desabitadas ou de difcil acesso.
Se for verdade que muitas das ameaas de internacionalizao da Amaznia no
resistem ao exame dos fatos, nem por isso se h de negar que era preciso integr-la
urgentemente ao processo econmico brasileiro, em franco dinamismo. As razes para tanto
so de natureza econmica. A crescente conscincia da finitude dos recursos naturais em
escala mundial, como bem prova o embargo petroleiro da OPEP em 1973, aliada ao fato de
que a Amaznia constitui talvez a ltima grande reserva de recursos naturais do planeta,
recomendavam regime de urgncia na ocupao da Amaznia, pois, como observa Ronaldo
Sardenberg, as necessidades das economias dos pases industrializados de quantidades
crescentes de matrias-primas geram presses no sentido de diluir o princpio
internacionalmente aceito de que cada Estado tem direito soberania sobre os recursos
2

Nancy Ostrander, op. cit., pp. 4-6.

Ibid, p. 4.

126

naturais situados em seu prprio territrio4. O Brasil no poderia correr o risco de postergar
por mais tempo a explorao da Amaznia, sob pena de deix-la merc das presses
externas.
A questo do povoamento da Amaznia igualmente resulta menos de motivos
estratgicos do que econmicos. que o povoamento da Amaznia, a partir das dcadas de 60
e 70, fruto de um processo em grande parte espontneo, j que as regies dinmicas do pas
no tinham condies de absorver, ao mesmo tempo, os fluxos populacionais provenientes do
Nordeste deprimido e a mo de obra excedente, em consequncia da mecanizao agrcola, no
prprio Sul-Sudeste do pas5. O prprio Sul e Sudeste passam da condio de polo de atrao
de polo de repulso de mo de obra. O excedente populacional dessas regies ocupa,
inicialmente, o Centro-Oeste, e, hoje, j alcana a fmbria meridional da Hileia. Alm disso,
com o povoamento da Amaznia, abrem-se novas perspectivas para a inverso do excedente
de capital gerado nas regies dinmicas, fato de que nos do prova os grandes investimentos
realizados na Amaznia por empresrios do Rio e So Paulo, tanto na rea agropecuria,
quanto na industrial. O povoamento e a colonizao da Amaznia so assim produto menos
da vontade poltica, de uma opo entre vrias outras, do que de necessidades de fato que se
apresentavam ao Brasil. So, ademais, adequados ao modelo econmico adotado no pas, na
medida em que preservam as riquezas da regio ao uso brasileiro, permitem a realizao de
parte do excedente gerado nos polos dinmicos, no momento em que se esgota o modelo de
industrializao via substituio de importaes, e oferecem oportunidades aos contingentes
de mo de obra sem trabalho, que, de outra forma, aumentariam o inchao dos centros
urbanos, agravando-lhes o j precrio equilbrio social.
O Brasil lana-se assim integrao da sua Amaznia. O governo dela participa e
determina-lhe os rumos, por meio da implementao de uma malha rodoviria que une a
Amaznia ao Sudeste do Pas marco inicial dessa malha a Belm-Braslia ; pela criao
de um polo de industrializao em Manaus; pela captao de recursos via incentivos fiscais;
pela ao da EMBRATEL, da SUDAM e do Projeto Rondon, etc.
Registre-se, todavia, que os outros pases amaznicos tambm dedicam esforos,
em escala diferenciada, ao desenvolvimento de suas respectivas regies amaznicas, fato que
se pode ilustrar com a expanso do centro urbano de Iquitos, no Peru, e pelo estabelecimento
da indstria de base na Amaznia venezuelana, a cargo da Corporao Venezuelana da
Guiana. As razes que presidem, nos demais pases amaznicos, ao desenvolvimento da
regio da Hileia so, em maior ou menor grau, anlogas s brasileiras. Corolrio do que
precede que o desenvolvimento da Amaznia um processo irreversvel, em funo do
imperativo de ocup-la a que esto sujeitos todos os pases amaznicos, em geral, e o Brasil,
em particular.
A necessidade de uma aproximao em novos moldes com a Amrica Latina
Embora o Brasil sempre tenha atribudo grande relevncia a seu relacionamento
com os pases latino-americanos, alguns acontecimentos que se verificaram no cenrio
internacional, sobretudo da dcada de 1970, reclamavam uma nova vontade poltica, um
maior esforo de estreitamento de vnculos com a Amrica Latina.

Ronaldo Sardenberg, Curso de Introduo s Relaes Internacionais, unidade IV, Braslia: Editora da UnB, 1982, p. 18.

Bertha Becker, A Amaznia na Estrutura Espacial do Brasil in: Revista Brasileira de Geografia, ano 36, no 2, 1974.

127

Um desses acontecimentos foi a crise econmica mundial, que, afetando de um


modo particularmente severo o Brasil, impusera-lhe a necessidade de expandir as exportaes
para o maior nmero possvel de pases, a fim de compensar o nus representado pela
crescente conta da importao de petrleo. O mercado dos pases amaznicos apresentou-se
como uma opo lgica, natural para as exportaes brasileiras, quer pela importncia que
decorre de seu tamanho, quer pela proximidade do Brasil, quer ainda pelo alto grau de
complementaridade em relao ao Brasil, expresso principalmente no potencial do
intercmbio de bens e servios, por um lado, e matrias-primas, inclusive petrleo, por outro.
O estreitamento dos vnculos econmicos e comerciais com os pases amaznicos poderia ter
como vantagem adicional a possibilidade de o Brasil alcanar o Pacfico como escoadouro
complementar para suas exportaes. Acresce que a rea de atuao por excelncia do Brasil
na Amrica Latina sempre foi a Bacia do Prata, alm do Chile, de modo que um esforo de
aproximao com os pases amaznicos representaria algo de novo na poltica externa
brasileira, algo que poderia frutificar, num momento em que a dvida externa ainda no era
um problema premente, num comrcio em expanso e mutuamente benfico.
Outro elemento relativamente novo na cena internacional foi o crescente
multilateralismo, que passou a caracterizar, de modo decisivo, as relaes internacionais de
cunho econmico-comercial e, em menor escala, as relaes polticas, sobretudo no perodo
da dtente que se julgou viver na dcada de 70. O multilateralismo conduz a novas formas
de atuao diplomtica; torna-se imperativo articular posies conjuntas entre grupos de
pases que partilham tradies, anseios e aspiraes. O Brasil no estava alheio a essas formas
inovadoras de relacionamento, tanto que passou a concentrar esforos na busca da articulao
de posies comuns com a Amrica Latina, a que pertence por laos geogrficos, histricos e
culturais e pela condio de pas em desenvolvimento. Se o Brasil pretende ter voz ativa nas
diferentes organizaes internacionais, deve antes juntar sua voz da Amrica Latina.
O TCA constitui um dos marcos mais expressivos de aproximao do Brasil com
a Amrica Latina. No que ele tenha obtido xito imediato; bem ao contrrio, inmeros
obstculos e equvocos de percepo histrica se lhe antepuseram. o caso, por exemplo, da
imagem de expansionismo que determinados crculos latino-americanos atribuem ao Brasil,
imagem que tem suas razes histricas na fixao das fronteiras brasileiras supostamente
prejudicial a vrias naes latino-americanas e que tem sido reforada pela conquista
recente da Amaznia Brasileira, onde a presena militar no negligencivel. Nancy
Ostrander chega a sugerir que os esforos de ocupao de suas reas amaznicas realizados
por vrias das naes da regio devem ser entendidos luz do princpio do uti possidetis de
facto, de que tantas vezes lanou mo o Brasil em sua poltica territorial. Acrescenta a analista
norte-americana que ... the fear of losing territory because it is under populated is real and
shared by all countries in the Basin. As a result, at least in part, Brazilian activity in the
Amazon has always caused uneasiness, as it raises the possibility of encroachment on territory
claimed by other Amazon nations6. O Brasil potncia emergente s fez crescer essa imagem
de expansionismo.
Outro obstculo s iniciativas do Brasil na Amrica Latina estava no papel de
interlocutor privilegiado dos EUA que, em momentos histricos distintos, o Brasil reivindicou
para si e os prprios norte-americanos estimularam. o caso da teoria da soberania limitada,
evidentemente a servio dos desgnios norte-americanos, advogada por Juracy Magalhes; da
famosa frase de Nixon, segundo a qual para onde inclinar-se o Brasil, vai tambm a Amrica
6

Nancy Ostrander, op. cit., pp. 8-9.

128

Latina, e, pelo menos na interpretao de alguns, do Memorando de Entendimento


assinado por Azeredo da Silveira e Kissinger. A vertente econmica da tese do parceiro
privilegiado reside na teoria do subimperialismo, que caracterizaria, entre outros pases, o
Brasil e que encontra respaldo em Andr Gunder Frank7. Acresce que as principais naes
amaznicas souberam preservar, em maior ou menor escala, governos democrticos e viam
com olhos suspeitos maior aproximao com um regime autoritrio.
No de surpreender, pois, que os cinco pases signatrios do Pacto Andino, sob a
liderana da Venezuela, tenham encarado com receio a proposta brasileira do TCA. Com
efeito, o Pacto Andino, cujo objetivo reside na integrao econmica dos pases-membros,
surgiu como resposta predominncia da Argentina, do Brasil e do Mxico no mbito da
ALALC8. O TCA chegou por isso a ser visto como uma ameaa frgil integrao econmica
dos pases andinos. A Oposio ao TCA, a bem da verdade, esteve mais restrita Venezuela9,
nao que historicamente manteve relaes econmicas inexpressivas com o Brasil e que,
ciente de seu poder ampliado no cenrio internacional, em razo de ser exportadora de
petrleo, procurava desempenhar um papel de liderana na Amrica Latina, ao qual o peso
especfico do Brasil poderia opor barreiras. A Venezuela, alm disso, tentou desempenhar,
durante o Governo Carter, o papel de interlocutor privilegiado dos EUA na Amrica Latina,
que antes fora procurado pelo Brasil. A Venezuela seria o ltimo pas a aderir ao TCA, o que
faria sobretudo para no ver-se isolada dos demais parceiros do Pacto Andino.
Um ltimo obstculo aproximao do Brasil com a Amrica Latina encontravase na complexa disputa com a Argentina pelo aproveitamento hidroeltrico do Rio Paran.
Muitos analistas sugerem que o TCA foi, em boa parte, uma tentativa brasileira de procurar
novos parceiros na Amrica Latina para contrabalanar os problemas que o Brasil vinha
enfrentando com a Argentina. Tal tese, todavia, atribui exagerada nfase ao diferendo. Se for
verdade que houve realmente momentos de tenso no relacionamento entre o Brasil e a
Argentina, sobretudo quando a tese argentina da consulta prvia no aproveitamento de
recursos naturais compartilhados, como os rios internacionais, foi levada a diferentes
organismos e conferncias internacionais, os mecanismos de cooperao regional para
aproveitamento dos rios da Bacia do Prata sempre prevaleceram. Note-se, a esse respeito, que
o diferendo nunca chegou a ser levado efetivamente s reunies no mbito do Tratado da
Bacia do Prata, limitando-se aos dois principais interessados, Argentina e Brasil, este apoiado
pelo Paraguai, que detinha interesses em Itaipu. Alm disso, contriburam muito para
exarcebar o diferendo, dando-lhe dimenso maior que a real, os esquemas geopolticos de
interpretao da realidade que viam no Brasil e na Argentina os dois pases que lutavam pela
hegemonia na Amrica Latina.
Essas barreiras aproximao maior com a Amrica Latina e consequentemente
aceitao do TCA, o Brasil pde super-las no apenas em virtude de que, na segunda metade
da dcada de 70, novas circunstncias histricas as haviam tornado ultrapassadas, seno
tambm pelo fato de que a elas sempre se antepuseram elementos de convergncia na
Andr Gunder Frank, Rflexions sur la Nouvelle Crise Economique Mondiale. Paris: Mars, 1978, p. 13, e Le Dveloppement
du Sous Dveloppment. Paris: Mars, 1972.
7

Wayne A. Selcher, Brazils Multilateral Relations, Between First and Third Worlds Westview: Boulder, Co. 1978, pp. 260261.
8

Sobre a posio venezuelana, ver artigo de Robert Bond, Venezuela, Brazil and the Amazon Basin in Elizabeth G.
Ferris e Jennie K. Lincoln, Latin American Foreign Policies. Global and Regional Dimensions. Westview: Boulder, Co. 1981,
pp. 153-164.
9

129

Amrica Latina, foras que apontavam para a coeso dos pases latino-americanos. Uma
dessas foras estava na crescente cooperao em organizaes internacionais e na defesa de
pontos de vista comuns na cena internacional10. No menos importante a viso de conjunto
da Amrica Latina, que, remontando a Bolvar, foi, nas ltimas dcadas, reforada e
atualizada com os trabalhos da CEPAL. Nas palavras de Hlio Jaguaribe, ... A verdadeira
ideia latino-americana uma inveno da CEPAL. E esta inveno da CEPAL afeta a um
pensamento que no apenas econmico, mas que gera, entre socilogos e politlogos, tanto
do Brasil quanto da Argentina, toda uma reviso do conceito do conflito, do mito e da
competio hegemnica, conduzindo para a ideia de uma cooperao que, voltada para fora,
aumentasse o poder de negociao da Amrica Latina no mundo, e que, voltada para dentro,
utilizasse os potenciais de complementaridade dos pases da regio como mecanismos para
seu desenvolvimento11. A prpria ideia da integrao econmica, que, para Ferris12, decorre
da perda de poder tanto dos pases da Amrica Latina, quanto da regio como um todo, j
vinha frutificando na criao de outros organismos regionais e sub-regionais, como a ALALC,
hoje ALADI, e o SELA. imagem da hegemonia brasileira substitui-se gradualmente a
convico de que o Brasil confere prioridade aos esforos de integrao e cooperao na
defesa de interesses comuns, polticos ou econmicos. O TCA, nesse sentido, pode ser
considerado como um gesto da diplomacia brasileira destinado a desarmar os espritos
mediante um atestado de boa f com relao a nossos planos na Amaznia13. Alm disso, o
texto do Tratado incorpora frmula plenamente tranquilizadora a respeito.
A percepo de que o Brasil pretendia o status de parceiro privilegiado dos EUA e
a distncia que alguns dos pases do Pacto Andino guardavam em relao ao regime militar
brasileiro perderam, em grande medida, sua razo de ser no Governo Geisel. A oposio de
Carter poltica nuclear brasileira, bem como as crticas que ele formulara ao desrespeito aos
direitos humanos no Brasil levaram a um perodo em que as relaes Brasil-EUA atingiram
seu patamar mais baixo talvez em todo o sculo, com a denncia feita pelo Brasil dos acordos
militares com os EUA. Naquela poca a Venezuela reivindicava, com base em declaraes do
prprio Carter, o papel de interlocutor vlido dos EUA na regio. Por outro lado, os
primeiros passos, bastante tmidos, na direo da abertura poltica promovidos por Geisel
comearam a remover barreiras que sempre dificultaram as relaes do Brasil com os
principais pases amaznicos. A abertura poltica tornou ainda factvel uma mudana de tom
no discurso diplomtico brasileiro, que se torna mais arejado e libera-se dos arroubos do
Brasil Potncia prprios do perodo anterior. Essas mudanas militariam a favor da
aprovao do TCA.
Com relao aos receios do Pacto Andino de que o TCA resultasse no
esvaziamento de seu objetivo de integrao econmica, pode-se dizer que foram, em parte,
superados. Com efeito, o comrcio bilateral do Brasil com os pases andinos vinha-se
expandindo rapidamente, em proveito mtuo. Basta, a esse respeito, frisar que o comrcio do
Brasil com os outros pases amaznicos as cifras referentes Guiana e ao Suriname so
Carlos Juan Moneta, Brasil y los esquemas de cooperacin econmica en Amrica Latina in: Revista Argentina de
Relaciones Internacionales. Ao IV no 10, enero-abril 1978, pp. 32-41.
10

Hlio Jaguaribe, As Relaes Brasil-Argentina e o Cone Sul. In: Luiz Alberto Bahia e outros, Questes Crticas da
Situao Internacional. Braslia: Editora da UnB, 1982, p. 22.
11

12

Elizabeth G. Ferris, op. cit., p. 148.

L. de A. Nogueira Porto, Amaznia, A Nova Fronteira Poltica in: O Estado de So Paulo, Suplemento Cultural,
01/07/1979.
13

130

irrelevantes saltou de US$ 114,264 milhes em 1971 para aproximadamente US$ 1,543
bilho em 1980. Se o comrcio do Brasil com os pases andinos crescia a altssimas taxas,
independentemente do TCA, perdera sentido o receio de que este viria dificultar-lhes a
integrao econmica, colocando-os sob a rbita brasileira. certo, no entanto, que essas
resistncias tiveram repercusses no prprio objetivo do Tratado. O anteprojeto do Tratado
elaborado pelo Brasil continha artigos destinados a promover um processo integrado de
complementao econmica regional (artigo 9o), bem como a criao de zonas de livre
comrcio, isentas de impostos, nas fronteiras (artigo 10). A retirada desses artigos d a medida
exata das reservas dos pases andinos quanto ao TCA, j que foi a Venezuela, por exemplo,
que exigiu fosse suprimido o referido artigo 9o constante do anteprojeto14. O prprio texto
final do TCA inclui um artigo (19) segundo o qual Nem a celebrao do presente Tratado,
nem a sua execuo tero efeito algum sobre quaisquer outros tratados ou atos internacionais
vigentes entre as partes..., numa clara aluso ao Pacto Andino. De qualquer modo, o TCA,
embora limitado em seu escopo em relao proposta original brasileira, veio fortalecer os
laos do Brasil com os pases andinos, constituindo, a partir de 1978, parte integrante do pano
de fundo poltico favorvel em que se assenta a expanso do intercmbio comercial do Brasil
com os pases amaznicos. Prova disso est igualmente no fato de que Morales Bermdez, em
visita a Braslia em outubro de 1979, formulou convite ao chanceler brasileiro para que
participasse da Reunio dos Ministros das Relaes Exteriores do Pacto Andino, realizada em
Lima em janeiro de 1980.
Quanto ao contencioso com a Argentina, este seria resolvido no incio do Governo
Figueiredo, com a assinatura do acordo tripartite em 1979. poca da assinatura do TCA, em
1978, o litgio com a Argentina era talvez a ltima hipoteca que pesava sobre o Brasil em seus
esforos de aproximao com a Amrica Latina, mas j estavam adiantadas as negociaes e
entendimentos que redundariam no acordo do ano seguinte.
O cotejo entre as foras de convergncia e de divergncia no que tange aos
esforos de aproximao do Brasil com a Amrica Latina indica que as foras de
convergncia prevaleceram. Com a assinatura do TCA, o Brasil integra-se definitivamente em
seu Continente. Os contatos com os Chefes de Estado latino-americanos tornam-se frequentes
com Geisel e intensificam-se ainda mais com Figueiredo. O TCA um dos fatores que
contriburam para essa aproximao do Brasil com a Amrica Latina.
Concluso: o TCA como ponto de convergncia entre imperativos de ordem interna e externa
A poltica externa brasileira para a Amaznia resulta de motivos de ordem tanto
interna o imperativo de ocupar a Amaznia quanto externa a necessidade de uma maior
aproximao com a Amrica Latina e ganha corpo com a participao do Brasil em um
tratado multilateral, o TCA. Fique claro, a propsito, que o TCA no representa
descontinuidade da poltica externa do Brasil, que confere s relaes bilaterais prioridade
mxima. Celso Lafer15, por exemplo, acredita que o TCA tinha em vista, sobretudo,
intensificar os contatos bilaterais do Brasil com os pases andinos. A bem da verdade, o TCA
no pretende superpor-se aos esforos individuais e bilaterais. Os problemas internos de
ocupao e desenvolvimento de recursos naturais continuaro adstritos atuao individual

14

Robert Bond, op. cit., p. 160.

15

Celso Lafer, Paradoxos e Possibilidades. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1982, pp. 163-4.

131

de cada pas16; os acordos bilaterais tambm devem ser estimulados; o TCA deve reger os
temas que exigem um tratamento multilateral por exemplo, a preservao da flora e da
fauna, o intercmbio de dados, etc. e servir de moldura institucional para a cooperao
regional, dentro da qual os pases amaznicos possam trocar experincias e coordenar
esforos nas reas da tecnologia, sade, transportes, habitao e outros a partir das
peculiaridades do ecossistema amaznico.
A experincia com o TCA, na tica brasileira, cumpriu vrios objetivos, dentre os
quais cabe ressaltar o de desarmar os espritos nos pases amaznicos em vista do processo
de desenvolvimento que se verifica na Amaznia Brasileira, o de declarar que a Amaznia
pertence aos pases que nela possuem territrio A Amaznia para os pases amaznicos
e o de permitir uma maior aproximao do Brasil com a Amrica Latina. O TCA faz parte de
uma poltica externa mais arejada, mais independente e conceitual em comparao com as dos
governos precedentes. A poltica externa do Presidente Geisel abre-se para contatos em vrias
reas, como a frica, o Oriente Mdio e a Amrica Latina, o que se pode imputar a mudanas
no cenrio interno, com o incio da abertura poltica, e no externo, com a crise mundial e o
relativo clima de distenso entre as superpotncias.
Ao Brasil cabem os mritos de ter estado na vanguarda da concepo do TCA. O
Tratado, embora de escopo mais reduzido do que a proposta inicial brasileira, foi aprovado
num prazo recorde para instrumentos jurdicos de sua envergadura. O TCA e o Tratado da
Bacia do Prata (1969) constituem os dois instrumentos jurdicos internacionais para a
cooperao regional do Brasil com os seus vizinhos da Amrica do Sul, aos quais veio somarse recentemente a aprovao, pela Assembleia-Geral das Naes Unidas, de iniciativa
brasileira que declara o Atlntico Sul Zona de Paz e Cooperao, a qual servir de marco para
a cooperao dos pases que compartilham aquele Oceano excluda a frica do Sul,
enquanto nela perdurar o apartheid e veio completar a moldura institucional que deve
reger a cooperao regional do Brasil com seus vizinhos continentais e atlnticos. O TCA
representa, em suma, uma iniciativa bem-sucedida da diplomacia brasileira, atestando a
capacidade aglutinadora do Brasil em seu Continente, para o qual nem sempre esteve voltado.

16

Rubens Ricupero, op. cit., p. 6.

132

A POLTICA BRASILEIRA PARA A


FRICA E A DESCOLONIZAO
DOS TERRITRIOS
PORTUGUESES
Jlio Glinternick Bitelli

Introduo
A anlise dos aspectos evolutivos da atuao da poltica externa do Brasil frente
delicada questo do fim do colonialismo portugus na frica abrange, para a finalidade deste
trabalho, o perodo que vai do final do Governo de Juscelino Kubitschek a meados do
Governo do General Geisel.
Nesse espao de tempo aproximadamente 20 anos , a diplomacia brasileira
passou da considerao das Provncias Ultramarinas como parte integrante e inseparvel de
Portugal, identificando-se com as teses portuguesas, ao desenvolvimento de relaes
diplomticas plenas com os cinco pases de lngua portuguesa na frica, j definitivamente
soberanos. Essa evoluo, no entanto, no ocorreu de modo linear. De fato, dois momentos
devem ser destacados em que nossa poltica desvencilhou-se dos laos especiais que ligam
o Brasil a Portugal e optou pela tomada de decises mais francamente favorveis
emancipao das Provncias Ultramarinas portugueses na frica.
O primeiro desses momentos teve lugar no mbito do que se convencionou
denominar Poltica Externa Independente, que teve incio no Governo Jnio Quadros,
atravessou o Parlamentarismo e o perodo presidencialista de Joo Goulart e terminou com o
movimento de maro de 1964. Embora no seja de todo homognea, a poltica externa desse
perodo representou a primeira demonstrao de apoio do Brasil independncia da frica
portuguesa.
O pragmatismo responsvel do Presidente Geisel e do Ministro Azeredo da
Silveira constitui o segundo momento em que nossa diplomacia sustenta a causa da
independncia daqueles pases, alterando para sempre o perfil de nossa posio sobre o
assunto. tambm nesse perodo que os cinco pases africanos de expresso portuguesa
obtm sua emancipao poltica.
O estudo desses dois momentos, todavia, no se poderia dar com a abstrao dos
anos que os separam. Embora portadores de alteraes significativas na atuao externa do
Pas, esses perodos no podem ser entendidos isoladamente. Da a incluso de breves
referncias aos Governos de Juscelino Kubitschek e dos trs primeiros presidentes militares
ps-64.
O presente trabalho objetiva mostrar que, embora semelhantes quanto posio
de apoio independncia africana, Poltica Externa Independente e Pragmatismo
Responsvel so dois momentos absolutamente distintos quanto a suas condicionantes
histricas e suas consequncias prticas. O primeiro, menos fruto de circunstncias objetivas
do que de decises pessoais, talvez prematuras quanto a sua real eficcia. O segundo,
definitivo no que se refere questo do colonialismo portugus na frica do ponto de vista
brasileiro.

133

Antes da poltica externa independente


No Governo Kubitschek, como de resto ocorrera nos anteriores, o continente
africano no merecia ateno diferenciada de nossa poltica externa, embora o movimento
africano de emancipao j tomasse corpo, e 1960 o ltimo ano do mandato de Juscelino
fosse declarado pela ONU como o Ano da frica1.
O interesse prioritrio da diplomacia brasileira estava circunscrito ao continente
americano, sobretudo por meio da Operao Pan-Americana2, e aos pases desenvolvidos
Europa Ocidental e EUA. A clara opo ocidental e a busca de laos privilegiados com os
pases industrializados, alis, se coadunavam com a poltica desenvolvimentista do Governo,
que se baseava grandemente nos investimentos oriundos desses pases. No mesmo sentido, a
percepo da Guerra-Fria favorecia a identificao da descolonizao, base de confronto
com as potncias coloniais, com o expansionismo sovitico, o que afastava o Brasil, cioso de
sua insero no Ocidente, do anticolonialismo ativista que militava no apoio a guerras de
libertao como a da Arglia e a que logo depois se iniciou em Angola3. Por fim, tampouco a
dimenso econmica da emancipao africana importava mais de perto aos formuladores da
poltica externa brasileira, j que (...) 99% de nossas exportaes eram compostas de
produtos alimentcios e matrias-primas4. O continente africano mais nos preocupava como
competidor do que nos atraa como mercado, e o apoio descolonizao consentida era
retrico e vinha a reboque das posies das antigas metrpoles.
As relaes com Portugal, por sua vez, sob a gide do abrangente Tratado de
Amizade e Consulta de 1953, eram as mais estreitas possveis. O clima de sentimentalismo,
constante nas relaes entre os dois pases, encontrara com Juscelino uma efusividade que
parecia no conhecer limites5. Um ativo e importante lobby portugus tinha grande influncia
sobre polticos e imprensa e condicionava grandemente a diplomacia brasileira.
A conjuno desses fatores levava o Brasil a adotar, nos foros multilaterais,
posies favorveis poltica colonial portuguesa, o que era feito por meio de uma postura
estritamente jurdica, isto , o Brasil argumentava que a discusso de problemas coloniais,
revelia das metrpoles, constitua ingerncia em assuntos internos desses pases, e
questionava a competncia da ONU para agir alm de limites precisos6. Nossa Diplomacia,

Ilustrativa da posio atribuda frica na poca a leitura desta explicao do Chanceler Horcio Lafer: No
podendo fugir s imposies da conjuntura internacional, (...) resolveu o governo brasileiro criar misses diplomticas na
Tunsia (...) e no Marrocos (...). (grifo do autor)
Cf. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores 1959, p. 19.
1

Segundo Jos Honrio Rodrigues, Na poca do Presidente Juscelino Kubitschek, a Operao Pan-Americana
obscureceu o mais importante fenmeno do processo histrico mundial entre 1958-60 a liberdade africana. Cf.
RODRIGUES, J. H. O Presidente e o Futuro das Relaes Africano-Brasileiras in: Revista Brasileira de Poltica
Internacional, ano V, setembro, 1962, p. 501.
2

A Conferncia de Bandung, em 1955, estimulara essa percepo.

FLECHA DE LIMA, P. T. JK e a Diplomacia. Conferncia no Auditrio do Itamaraty, 16/07/1986, p. 14.

Quando da visita do Presidente Craveiro Lopes ao Brasil, em 1957, JK afirmava: (...) um irreprimvel impulso de
fraternidade passou a enlaar as duas Ptrias; e tambm, Portugueses e Brasileiros temos uma s alma nacional e
nosso desejo de unio nostalgia da primitiva unidade. Cf. Itamaraty, no 201, 15 de junho de 1957, p. 172.
5

V. RODRIGUES, J. H. op. cit., p. 501, V. Itamaraty, no 195, 15/03/1957.

134

assim, encampava a tese portuguesa de que os territrios ultramarinos eram provncias de um


Estado unitrio e no dependncias7 portanto no sujeitos autodeterminao.
A poltica brasileira para a frica, desse modo, limitava-se ao reconhecimento, de
jure, dos pases tornados independentes a partir de processos negociados com as exmetrpoles, sem alterar o irrestrito apoio a Portugal8, ainda que tal posio contrariasse, talvez,
setores mais progressistas do Itamaraty9.
A poltica externa independente
Ao definir os vetores que ordenavam a Poltica Externa Independente (PEI), San
Tiago Dantas enumera quatro pontos: 1. contribuio preservao da paz e da coexistncia;
2. reafirmao e fortalecimento dos princpios de no interveno e autodeterminao dos
povos; 3. ampliao do mercado externo brasileiro; e 4. apoio emancipao dos territrios
no autnomos, seja qual for a forma jurdica utilizada para sua sujeio metrpole10.
Percebe-se ento que, pela primeira vez, a poltica externa brasileira buscava
afastar-se do paradoxo que consistia na defesa simultnea do anticolonialismo em nvel
retrico e da posio portuguesa na frica. Essa nova orientao, da qual San Tiago Dantas
foi um continuador, surgira com a posse de Jnio Quadros na Presidncia da Repblica, em
janeiro de 1961, tendo como Chanceler Afonso Arinos de Mello Franco.
Dentre os fatores que motivaram essa ruptura com a poltica externa tradicional,
destaca-se, inicialmente, o prprio papel do Presidente. De personalidade centralizadora11,
Jnio Quadros iria nos parcos meses de seu governo dirigir pessoalmente a ao externa
do Pas, imprimindo-lhe um sentido personalista e inovador. O quadro de crise interna, que
obrigou ao recurso do FMI e a receitas ortodoxas de gesto econmica, e o panorama externo
favoreciam a adoo de uma poltica externa mais independente, no s como elemento de
barganha poltica interna, mas como um instrumento de barganha com os Estados Unidos e
uma tentativa de ampliar mercados para o Pas. Assim, motivaes polticas, econmicas e
estratgicas aparentemente justificariam a mudana de atitude do Brasil frente questo do
colonialismo portugus no contexto da Poltica Externa Independente.
O movimento internacional pela descolonizao, que j se fizera sentir no perodo
anterior, ganha novo mpeto no incio da dcada de 196012, com o surgimento de novos pases,
sobretudo na frica. Esses novos pases, como seria fcil prever, fortaleciam a luta
anticolonialista nos foros multilaterais, contribuindo para isolar de forma crescente as
potncias coloniais, com as quais o Brasil tradicionalmente votava.
7

V. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores 1960, p. 14.

Uma notvel exceo a essa postura foi o voto favorvel, na XV Assembleia Geral da ONU, Resoluo 1514,
sobre a Outorga da Independncia aos Pases e Povos Coloniais, em 14 de dezembro de 1960.
8

V. FLECHA DE LIMA, P. T., op. cit., p. 13, onde se l: Uma nova gerao de diplomatas via nestas definies
certo anacronismo e uma simplificao (...). E continua: Ainda que acolhssemos com entusiasmo a emancipao
das ex-colnias lusitanas e a vssemos como um progresso inexorvel (...) Juscelino possivelmente no via na questo
um dilema (...).
9

10

DANTAS, San Tiago. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1962, p. 6.

President Quadros was very authoritarian, however, and would not abdicate total direction of foreign policy. Cf.
RODRIGUES, J. H. Brazil and Africa. Berkeley: University of California Press 1965, p. 314.
11

12

Entre 1960 e 1962, 25 novos Estados foram admitidos nas Naes Unidas, entre os quais 21 eram africanos.

135

Para os formuladores da nova poltica externa brasileira, ento, o apoio


descolonizao tornava-se particularmente interessante, no s pelo aspecto moral como pela
simpatia que essa atitude poderia angariar junto aos pases anticolonialistas. E por que
interessaria ao Brasil essa simpatia?
Havia j a percepo do latente antagonismo de interesses entre o Norte
industrializado e o Sul subdesenvolvido13 agravado pelo funcionamento do Mercado
Comum Europeu , bem como das vantagens que uma unio dos pases subdesenvolvidos
acarretaria na eventualidade de uma confrontao. Adicionalmente, o Brasil via nas colnias
africanas concorrentes privilegiadas em virtude das facilidades de que dispunham no
comrcio com as metrpoles na disputa pelos mercados de produtos primrios comuns14.
Argumentava-se ainda no sentido de ressaltar afinidades geogrficas, histricas e
culturais com os pases africanos. O Brasil, nesse sentido, se autodestinava o papel de elo de
ligao entre o Ocidente e o Continente Africano15 e de guardio da cultura portuguesa na
frica. O anticolonialismo serviria como instrumento ideolgico na tentativa de aumentar o
prestgio do Brasil junto s naes africanas. Comeava a crescer a conscincia de que a
posio anterior poderia representar uma hipoteca onerosa no futuro das relaes Brasilfrica.
Todo esse raciocnio era tambm aplicvel s colnias portuguesas, cuja situao
se tornara particularmente delicada com o incio da atividade armada dos movimentos de
libertao e com o rompimento do cordo de isolamento branco que protegia suas fronteiras,
ocasionado pela independncia, em 1960, do ex-Congo Belga.
A poltica externa brasileira assumiria uma postura, at ento indita, de crtica
presena colonial de Portugal na frica. Em sua mensagem ao Congresso Nacional, por
ocasio da abertura dos trabalhos parlamentares, em 1961, o Presidente Jnio Quadros
afirmava: No aceitamos qualquer forma ou modalidade de colonialismo ou imperialismo.
Pode-se afirmar, com a sinceridade mais absoluta, que o Brasil se esforar para que todos os
povos coloniais, repetimos, todos, sem exceo, atinjam sua independncia (...)16. Claro
recado a nossa ex-metrpole, que se tornaria ainda mais direto no discurso pronunciado pelo
Chanceler Afonso Arinos, na abertura da XVI Assembleia Geral das Naes, no mesmo ano:
Nossas relaes fraternais com Portugal, nossa amizade tradicional com a Frana no nos
impedem de tomar posio clara nas dolorosas divergncias que, a propsito do colonialismo
africano, se tm apresentado entre as Naes Unidas e aqueles pases (...). Os dois Estados
europeus devem, a nosso entender, assegurar a autodeterminao da Arglia e de Angola.
Nada deter a liberao da frica17.
Uma srie de fatores, todavia, viria minar essa posio inovadora. Dentre esses,
talvez o mais importante fosse a existncia de uma forte oposio interna, comandada pelo
significativo grupo de presso formado pela colnia portuguesa e pelos adeptos da tese da
Comunidade Luso-Brasileira. Alm disso, ao lado do que Jorge Amado chamou de
V. Discurso do Ex-Chanceler Afonso Arinos de Mello Franco na XVI A. G. da ONU, 1961. In: Revista Brasileira de
Poltica Internacional, ano IV, p. 129.
13

14

V. Dantas, S. T., op. cit., p. 22.

15

V. QUADROS, Jnio. Brazils New Foreign Policy in: Foreign Affairs, vol. 40, no I, October 1961.

Mensagem do Presidente Jnio Quadros ao Congresso Nacional in: Revista Brasileira de Poltica Internacional, ano IV,
junho de 1961, no 14, p. 9.
16

17

V. nota no 13, p. 130.

136

chantagem emocional18, em que se convertera a sublimao dos laos especiais com


Portugal, deparavam-se os defensores da PEI com o tradicionalismo de certos setores do
Itamaraty19.
Essa situao, por outro lado, tendia a agravar-se devido s constantes alteraes
polticas que marcaram, em nvel nacional, o perodo 1961-64, inclusive no que diz respeito
direo do prprio Itamaraty20. No governo presidencialista de Joo Goulart, por exemplo, o
agudo agravamento dos problemas internos colocou a poltica exterior em segundo plano,
embora se percebesse uma tentativa de dar continuidade PEI21, poltica essa que, se no
determinante para a queda de Jnio Quadros, havia-se mostrado insuficiente para mant-lo no
poder; talvez porque, como ensina Ronaldo Sardenberg, se a poltica externa estiver em
descompasso com a conjuntura poltica do pas, no ter base de sustentao a mdio e longo
prazo22.
De qualquer modo, a aparente opo pelo anticolonialismo no bastou para dotar a
poltica externa brasileira de uma orientao unvoca quanto descolonizao da frica
portuguesa, apesar da unidade retrica. Durante todo o perodo, o Brasil alternou, na ONU,
votos contrrios poltica portuguesa para a frica e abstenes justificadas de novo por
filigranas jurdicas, evitando qualquer tipo de condenao direta a Portugal. Como afirma
Jos Honrio Rodrigues, (...) it has been especially in the problem of the political
emancipation of non-autonomous territories (...) that Brazil has always hesitated in its policy;
ever since Jnio Quadros its path has been a zigzag, difficult to follow and to understand.23
Feneceu, assim, talvez por precipitada e prematura em relao s realidades
internas, essa tentativa de colocar o Brasil na linha de frente do cenrio internacional e
africano, em particular. interessante notar, entretanto, que essa tentativa teve por mrito
lanar a semente da poltica que, mais de 10 anos depois, receberia a designao de
Pragmatismo Responsvel, como se deduz da leitura do seguinte trecho de autoria do ento
Presidente Jnio Quadros: If it be true that we cannot relegate our devotion to democracy to
a secondary place, it is no less true that we cannot repudiate ties and contacts offering great
possibilities for national realization24. Cristalino exemplo de Pragmatismo Responsvel,
avant la lettre.
Os trs primeiros governos do movimento de 64
Com o movimento militar de 1964 e a posse do Mal. Castello Branco na
Presidncia da Repblica, a poltica externa brasileira recua drasticamente em sua dimenso
africana e anticolonialista, dita independente. Na verdade, tendo como fonte inspiradora maior
V. SELCHER, Wayne A. The Afro-Asian Dimension of Brazilian Foreign Policy 1956-1972. Gainesville: University of
Florida, 1974, p. 162.
18

Nas palavras de Raymond Aron, Rien de plus traditionnel, de plus faonn par lhritage du passe, que la
diplomatie dun tat (...). Cf. ARON, R. Rpublique Impriale. Paris: Calmann-Lvy, 1073, p. 16.
19

20

O Itamaraty teve, nesse perodo, sete titulares diferentes, sem mencionar os Ministros interinos.

21

V. Discurso do Embaixador Arajo Castro na abertura da XVIII Assembleia Geral da ONU, em 1963.

SARDENBERG, R. M., A Poltica Externa do Brasil nas Duas ltimas Dcadas in: Curso de Introduo s Relaes
Internacionais, 2a ed., Unidade VI. Ed. Universidade de Braslia, 1983, p. 64.
22

23

RODRIGUES, J. H. op. cit. p. 363.

24

QUADROS, J. op. cit. p. 21.

137

a Guerra-Fria e a bipolarizao mundial, a atuao externa desse governo caracterizar-se-ia


pelo realinhamento inequvoco com os EUA25, dentro de uma concepo que entendia a
segurana nacional no mbito de uma ideia mais ampla de defesa coletiva e integral26. Ao ser
perguntado para onde evolua o novo regime no campo externo, em 1964, o ento Chanceler
Vasco Leito da Cunha respondia de forma direta: Evolui para uma poltica realista de
amizade prioritria com o Ocidente27.
No por acaso afirma Selcher que The 1964 revolution was generally regarded
by the Lusophiles as a triumph over what they called the Afro-Asian group in the Foreign
Ministry (...)28. Em 30 de outubro de 1964 o Presidente Castello Branco garantia que Em
relao poltica ultramarina portuguesa o Brasil (...) salientar sua convico de que
Portugal saber resolver seus problemas no esprito de suas tradies histricas (...). A
confiana do Brasil na misso civilizadora de Portugal deriva, assim, da considerao de fatos
concretos, comprovados pela sociologia e pela histria29.
Antes, na formatura da turma de 63 do Instituto Rio Branco, o Presidente j havia
posto a ltima p de cal sobre a poltica externa do regime anterior, ao discursar nos seguintes
termos: A expresso poltica de independncia tem sido deturpada e perdeu utilidade
descritiva. (...) No presente contexto de uma confrontao de poder bipolar (...) a preservao
da independncia pressupe a aceitao de certo grau de interdependncia. (...) No caso
brasileiro, a poltica externa no pode esquecer que fizemos uma opo bsica, da qual
decorre uma fidelidade cultural e poltica ao sistema democrtico ocidental. E, com relao
descolonizao da frica portuguesa, acrescentava: Qualquer poltica realista de
descolonizao no pode desconhecer nem o problema especfico de Portugal, nem os perigos
de um desengajamento prematuro do Ocidente30.
Na rgida viso bipolar oficial, identificava-se Portugal e, logo, sua poltica
colonial com o Ocidente, enquanto o anticolonialismo era associado ao perigo comunista.
Nessas condies, interesses econmicos eventuais eram postos de lado em prol da
preservao da frica.
A atenuao do confronto Leste/Oeste e o incio do milagre econmico
brasileiro constituem as duas principais condicionantes da poltica externa do Governo Costa
e Silva, na medida em que a diferenciam daquela adotada pelo governo anterior.
Com o incio do processo de dtente entre a URSS e os EUA e com o
fortalecimento da ideia de que novos centros estariam se firmando como a Europa Ocidental
e o Japo , alteram-se as prioridades para a diplomacia brasileira e a questo do
desenvolvimento adquire especial relevo, sobrepujando o problema da segurana. Alm disso,
a Diplomacia da Prosperidade do Presidente Costa e Silva sente crescentes necessidades de
buscar a solidariedade dos pases subdesenvolvidos, em foros multilaterais, na discusso de
Exemplificado pela famosa frase do ento Chanceler Juracy Magalhes: O que bom para os Estados Unidos
bom para o Brasil.
25

V. MARTINS, C. E. A Evoluo da Poltica Externa Brasileira na Dcada 64/74 in: Estudos CEBRAP no 12,
abril/junho 1975.
26

27

In: Itamaraty, no 9, 30 de julho de 1964, ano I.

28

SELCHER, W. A., op. cit. p. 18.

29

In: Textos e Declaraes sobre Poltica Externa (de abril de 1964 a abril de 1965), p. 35.

30

In: Itamaraty, no 9, 30 de julho de 1964, ano I, pp. 219 e 222.

138

temas econmicos. Toma novo impulso a percepo do confronto Norte/Sul, atenuada durante
a gesto anterior.
Com relao frica, o desenvolvimento industrial brasileiro levava o Pas a
buscar novos mercados e a intensificar os fluxos comerciais com aquele continente. Os
territrios ultramarinos portugueses, nesse sentido, surgiam como mercados em potencial e
como fontes importantes de matrias-primas. A posio externa brasileira, no entanto,
continuava a ser de apoio presena portuguesa, embora isso prejudicasse politicamente a
imagem do Pas junto s naes africanas independentes. Segundo Selcher, Hence the
problem was no longer simple, for it was necessary to weigh the benefits accruing from the
projected cooperation with Portugal against those expected should Brazil attain leadership
among developing countries...31.
De qualquer forma, embora o Brasil continuasse a sustentar Portugal em foros
multilaterais32, certas nuances j se faziam perceptveis, no sentido de que essa posio
implicava crescente desconforto para a diplomacia brasileira. Assim, em discurso proferido
quando de sua viagem a Portugal, em julho de 1968, o Chanceler Magalhes Pinto passava
um sutil recado aos portugueses: No podemos fugir ao desafio da Histria, nem descurar
das nossas afinidades com o mundo em acelerada renovao. Mas, ao faz-lo, temos
procurado preservar a tradio que nos cara33. A poltica de Portugal, no entanto, era a de
considerar, segundo seus interesses, que (...) a palavras loucas, orelhas moucas34. J se
prenunciava, porm, a necessidade de alterar o Brasil sua poltica africana.
Caberia ao Governo do Presidente Mdici preparar o caminho para o surgimento
de uma poltica africana efetiva. Durante sua gesto, entretanto, houve um flagrante
recrudescimento do paradoxo j ento com reflexos de cronicidade representado, de um
lado, pelo apoio poltica africana de Portugal, e, de outro lado, pelo desejo de conquistar
maior proeminncia no continente negro.
Devido ao notvel crescimento de sua capacidade industrial, o Brasil buscava
novos mercados para escoar seus produtos manufaturados e agia com o que Martinire chama
de lagressivit commerciale du miracle brsilien35. Alm disso, o modelo brasileiro de
desenvolvimento parecia convir aos pases africanos, tambm importantes fornecedores de
matrias-primas e parceiros potenciais do Brasil na ordenao do comrcio de produtos
tropicais. Adicionalmente, o papel de grande potncia que o governo projetava para o
Pas implicava um redimensionamento de sua atuao externa, que no podia excluir o
cenrio africano, agora considerado como nossa fronteira oriental.
Interesses de ordem econmica e de ordem poltica, desse modo, estimulavam o
Brasil a incrementar sua poltica africana. Nas palavras do Chanceler Gibson Barboza,

31

SELCHER, W. A., op. cit., p. 172.

No dia 29 de novembro de 1968, o Brasil experimentou seu maior isolamento na Assembleia Geral das Naes
Unidas, ao votar contra a Resoluo 2395 (XXIII), condenatria a Portugal. Essa resoluo foi aprovada por 96
votos contra 3 (Portugal, frica do Sul e Brasil) e 13 abstenes.
32

In: Documentos de Poltica Externa (de 20 de maio de 1968 a 11 de outubro de 1969), vol. III, MRE, p. 29. V. tambm
Relatrio Final da Gesto Magalhes Pinto. MRE, outubro de 1969, p. 67.
33

34

CAETANO, Marcello. Razes da Presena de Portugal no Ultramar. Lisboa, 1971, p. 41.

MARTINIRE, Guy. La Politique Africaine Du Brsil in: Notes et Etudes Documentaires, no 4.474, 13 juillet 1978,
p. 9.
35

139

chegara (...) o momento para o Brasil de colocar em novas bases as suas relaes com o
continente africano36.
Mais uma vez, no entanto, Portugal surgia como empecilho a uma livre ao do
Brasil naquele continente. Com o Presidente Mdici, ganhara novo alento a ideia da
Comunidade Luso-Brasileira37 e o Brasil continuava a respaldar, nos foros multilaterais, a
poltica colonial de sua ex-metrpole.
De qualquer modo, embora ainda indecisa quanto melhor estratgia de
penetrao no continente por intermdio de Portugal38 ou diretamente tratando com os
pases independentes , a poltica africana do Brasil ganharia considervel impulso com a
viagem do Ministro Gibson a diversos pases africanos da costa atlntica, em 1972 todos
eles pases moderados politicamente e cuja independncia no foi produto de uma guerra de
libertao39. A semente estava lanada; restava apenas encontrar a melhor maneira de lidar
com as susceptibilidades portuguesas40.
O pragmatismo responsvel
Tornava-se cada vez mais patente que no podia o Brasil persistir em uma poltica
africana titubeante e contraditria. De fato, deveria ser intentada, durante o Governo do
Presidente Geisel, uma nova postura frente frica.
Nos aspectos econmico e poltico, continuavam vlidas todas as motivaes que
atraam a ateno brasileira para o continente africano desde o final da dcada anterior a
amplitude dos mercados africanos, o crescimento brasileiro, os interesses comuns relativos a
inmeros temas internacionais e ao comrcio de certos produtos primrios, os recursos
africanos em termos de matrias-primas, a viso do Atlntico Sul como espao natural para
desenvolver os contatos com os pases africanos, a fora poltica do bloco afro-asitico nos
foros multilaterais, etc.
A todos esses motivos, outros viriam a ser acrescentados, por inflexes verificadas
no Brasil, em Portugal e na prpria conjuntura internacional. Inicialmente, recrudescia a luta
contra o anacronismo representado pelos resqucios de colonialismo, estando os pases em
desenvolvimento na linha de frente. Ora, o Brasil, que assumira plenamente sua condio de
pas em desenvolvimento em especial no que se referia necessidade de promover
alteraes na ordem econmica internacional , no podia manter-se alijado daquele processo.
No plano econmico, ademais, a primeira crise do petrleo, configurada pela alta
de preos de 1973, aumentara o peso e o interesse de pases como a Nigria e o que seria a
seguir Angola independente e reforara a percepo brasileira de que seria essencial, para o

36

In: Documentos de Poltica Externa. VI, 1972. p. 274.

37

V. Documentos de Poltica Externa, VII, 1973.

38

V. MARTINIRE, G. op. cit., p. 17 e seg.

Sobre a viagem do Chanceler Gibson Barboza v. NOVATI, G.C. Contraddizioni della Politica Africana del
Brasile in: Relazioni Internazionali. no 1 Anno XXXVII, 6 gennaio 1973, e MARTINIRE, G. op. cit.
39

II Brasile crede o finge di credere nella tesi del luso-tropicalismo, che esalta il sistema di colonizzazione proprio
del Portogallo, mas non pu ignorare la realt dellAngola o del Mozambico, e, soprattutto, non pu ignorare
lopposizione dei governi dellAfrica indipendente. In: NOVATI, op. cit. p. 8.
40

140

estabelecimento de boas relaes com todos os pases africanos, passar a limpo e atualizar
suas relaes com todas as naes emergentes do colapso do colonialismo portugus.
No se pode deixar de considerar, igualmente, o papel representado pelo
Presidente da Repblica. De esprito empreendedor, o Presidente Geisel aparentava
entusiasmo bem menor que o de seus antecessores no que se referia s relaes especiais
com Portugal, e determinara, ao assumir a Presidncia, que deveria ser concedida prioridade
poltica brasileira com relao frica41.
Fundamental, porm, para o desatrelamento de nossa poltica africana foram os
acontecimentos que culminaram com a Revoluo dos Cravos em Portugal, no ms de abril de
1974. Na verdade, embora o Brasil viesse, desde o final de 1973, se abstendo de participar de
quaisquer discusses que envolvessem a frica portuguesa42, a queda do regime de Marcello
Caetano visceralmente colonialista , facilitaria a soluo do problema africano, permitindo
ao Brasil uma aproximao maior com os pases daquele continente. Libertava-se,
aparentemente, nossa poltica externa do constrangimento portugus. Livramo-nos de dois
constrangimentos ao mesmo tempo, embora a situao em Portugal tenha-se mantido confusa
ainda por vrios meses, com reflexos na frica43.
A poltica africana do Brasil, a partir desse momento, caracteriza-se pela tentativa
de recuperar o tempo perdido. Como forma de resgatar o que o Embaixador Sardenberg
denomina hipoteca diplomtica44 com os pases africanos de lngua portuguesa, ento
chamamos pases de expresso comum, passou-se a adotar como ttica a queima de
etapas. Nesse sentido, o Brasil reconheceria, tempestivamente, os Governos de Guin-Bissau,
Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Moambique e Angola, na medida em que esses pases se
foram tornando independentes, em uma poltica na qual no faltou o lance audacioso e gil do
reconhecimento do MPLA de Angola45.
Esse reconhecimento, todavia, no se deu sem problemas. Com efeito, setores
mais conservadores, sobretudo na imprensa e nos meios militares46, no pouparam crticas
ao diplomtica do Brasil, pelo que julgavam um reconhecimento irresponsvel de
regimes comunistas potencialmente hostis aos valores nacionais.
De qualquer modo, a gesto do Ministro Azevedo da Silveira frente do
Itamaraty e a aplicao do pragmatismo ecumnico e responsvel seguiu a trilha aberta
pelas viagens do Embaixador Gibson Barboza frica e marcou a insero desse continente
no centro de nossa poltica externa. Consolidava-se um esforo diplomtico que facilitado
V. Relatrio do Ministrio das Relaes Exteriores. 1974, p. 74, e Resenha de Poltica Exterior do Brasil. No III,
out./nov./dez. de 1974, e no I, mar./abr./mai./jun. de 1974.
41

42

MARTINIRE, G. op. cit. p. 35.

V. MARTINIRE, G. op. cit. e BERGEROL, I. Portugals Year in Africa in: Africa Contemporary Record London,
1976.
43

44

SARDENBERG, R. M., op. cit., p. 77.

No caso da Guin-Bissau, houve uma declarao unilateral de independncia em 26/09/1973. O Brasil, no entanto,
s reconheceria o governo guineense aps a queda do Governo Salazarista.
45

V. notadamente os editoriais de O Estado de S. Paulo da poca. O reconhecimento, no dia mesmo da


independncia angolana do Governo do MPLA, foi o que mais polmica causou com inconformaes que perduram
at nossos dias v. Meira PENNA, J. O., As Crianas Deslumbradas in: O Estudo de S. Paulo, 14/07/1986. V.
tambm SARDENBERG, R. M., op. cit., p. 64. V. Manifesto do General Silvio Frota ao deixar o Ministrio,
exonerado pelo Presidente Geisel in: Chagas, Carlos, A Guerra das Estrelas. Porto Alegre: LPM, 1985, p. 263 e segs.
46

141

pela Revoluo Portuguesa tinha por objetivo tornar mais efetiva e completa a presena do
Brasil no continente africano.

Concluso
Como se procurou evidenciar, a poltica brasileira com relao frica
portuguesa no primou pela linearidade. Em dois momentos, nosso apoio s teses
colonialistas de Portugal foi desconsiderado e rompeu-se com uma tradio que, embora com
matizados graus de engajamento, lograva quase sempre prevalecer sobre o apoio
descolonizao. Entre esses dois momentos, porm, so alguns os pontos de contato e vrias
as distines.
Em toda a questo, entretanto, as duas condicionantes bsicas foram sempre o
relacionamento peculiar que une Brasil e Portugal e os atrativos do continente africano, em
termos econmicos, polticos e estratgicos, na percepo da poltica externa brasileira. O que
variou foi o grau de importncia dessas condicionantes, e seu inter-relacionamento. Apenas o
pragmatismo ecumnico e responsvel determinaria de modo definitivo a preponderncia
da segunda sobre a primeira, numa atitude que j se havia manifestado na Poltica Externa
Independente, mas que o movimento de 1964 se incumbira de sepultar.
De qualquer modo, no h como negar que diversos so os fatores que
favoreceriam o dilogo do Brasil com os pases africanos: o fato de o Pas apresentar,
simultaneamente, caractersticas de pas do Terceiro Mundo e de pas industrializado; a
integrao racial; as razes africanas da cultura brasileira; a proximidade geogrfica; a busca
comum do desenvolvimento; a identidade lingustica (com os pases de expresso
portuguesa); a potencialidade do Brasil em oferecer tecnologia intermediria e tropical; etc.
Uma tentativa efetiva de desenvolver essas potencialidades, contudo, apenas foi
possvel com o equacionamento do problema do colonialismo portugus e com o
redimensionamento de nossas relaes com Portugal47 e com a frica do Sul, que agiam
como inibidores da atuao brasileira no continente, tanto junto aos pases de lngua
portuguesa quanto junto aos demais Estados da frica Negra. Hoje a poltica africana do
Brasil ganha novos contornos, a partir dos pronunciamentos veementes de condenao s
agresses sofridas por Angola e Moambique e da iniciativa brasileira de propor nas Naes
Unidas, com xito, que o Atlntico Sul seja declarado Zona de Paz e Cooperao. A
excelncia da relao do Brasil com pases como Cabo Verde, Angola, Moambique e GuinBissau mostra hoje o acerto da virada africana e expressiva da forma como uma
diplomacia habilidosa e profissional capaz de alterar com proveito posio anacrnica em
matria internacional. O caso das ex-colnias portuguesas , pois, exemplar.

Ao visitar Portugal, em dezembro de 1974, o Chanceler Azeredo da Silveira analisou a situao anterior do
relacionamento Brasil-Portugal nos seguintes termos: (...) passamos quase sem de isso nos apercebermos da
descrio de nossas semelhanas ao lirismo sobre elas, desse ato ritual dos protestos de amizade e dessa liturgia
declaratria ao mito da automtica identificao de nossos sentimentos e objetivos. Cf. O Estado de S. Paulo,
13/12/1974. Brasil e Portugal. O Novo Dilogo.
47

142

Bibliografia
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Revista brasileira de poltica internacional. Ano III, no 12, dezembro de 1960; ano IV, no 14, junho de 1961.
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J. K. e a Diplomacia. Conferncia do Embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima no Auditrio do Itamaraty,
16/07/1986.

144

RELACIONAMENTO
BRASIL-CHINA: UMA DIMENSO
HISTRICA
Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva
querer ignorar a existncia da China Continental e considerar a ilha
de Formosa como representante de toda China, um desses artifcios
da poltica internacional que a prpria natureza, por meio de tempo,
acaba corrigindo. a invencvel lio da Histria.
Tristo de Athayde
Uma Fico Histrica
Jornal do Brasil,
21/02/1964.

Introduo
O objetivo deste estudo enquadrar o reconhecimento diplomtico da Repblica
Popular da China (RPC) pelo Brasil numa dimenso histrica e apontar para a importncia
deste fato como um dos mais notveis da poltica externa pragmtica, responsvel e
ecumnica do perodo Geisel. Pretende demonstrar que esse reconhecimento configura a
aceitao de uma situao de fato, resultante da combinao de diversos fatores, tais como o
desejo de benefcios econmicos, a reao s transformaes do quadro internacional e as
inclinaes para uma maior interdependncia em poltica externa (interdependncia
horizontal, sim; interdependncia vertical, no, no dizer de Azeredo da Silveira). Nesse
sentido, esta monografia ser dividida em quatro partes. Aps breve introduo histrica,
mencionar-se- o quadro internacional e a situao da RPC nos fins dos anos 60 e comeo dos
anos 70, para, em seguida, tratar-se da aproximao entre o Brasil e a RPC no contexto
brasileiro da poca. Por ltimo, fala-se do reconhecimento do Governo de Pequim.
Deve-se notar, ademais, as dificuldades para a coleta de informaes sobre o
assunto, no s pela escassez de fontes, mas tambm pela dificuldade prtica de acesso a
informaes ainda qualificadas como sigilosas. Nestas condies, o presente estudo no tem a
pretenso de esgotar o assunto e prefere, em termos de mtodo, dar tratamento a apenas
alguns aspectos fundamentais da questo em exame.
Histria das relaes Brasil-RPC
O Brasil mantm relaes diplomticas com a China desde 1843. At o
reconhecimento do Governo de Pequim pelo Brasil em 16/08/1974, no foram muitos os
passos nesse longo relacionamento. abertura de um Consulado em Canto em 1843, seguiuse, mais tarde, o Tratado de Amizade, Comrcio e Navegao, de 05/09/1880, concludo pelo
Enviado Extraordinrio e Plenipotencirio Eduardo Calado, ento Ministro Residente no

145

Paraguai, e tambm pelo Almirante Artur Silveira de Mota e pelo Secretrio Henrique Carlos
Ribeiro. Em junho de 1893, o Presidente Floriano Peixoto criou a Legao de Primeira Classe
na China, suprimida em 1895. Em 1911, criou-se a Legao Chinesa no Brasil. Em
20/08/1943, por meio de Tratado, o Brasil renunciava aos direitos de extraterritorialidade que
possua na China e, em 27/03/1946, assinou um Convnio Cultural com o Governo de Chiang
Kai-Shek. Estes dois ltimos atos foram realizados quando j no havia uma autoridade sobre
a China e sua validade jurdica era discutvel. Em face da ocupao do territrio chins
continental pelos exrcitos maostas, os membros de nossa representao foram obrigados a se
transportar para o pas mais prximo, o Japo. Em Tquio, onde funcionava o Supremo
Comando Aliado, o Brasil permaneceu na fico de que continuava a manter relaes
diplomticas com o Governo Nacionalista Chins. Contudo, somente em abril de 1952,
instalou-se a Embaixada do Brasil em Taip. O Brasil, politicamente, acompanhava os EUA
nas questes do Oriente, mas, economicamente, buscou contatos preliminares com a China
Continental. Como parte da nova poltica externa brasileira, de princpios dos anos 60,
enviou-se uma misso comercial RPC, em 1961, liderada pelo prprio Vice-Presidente Joo
Goulart. Em 20/11/1962 veio ao Brasil uma delegao do Banco da RPC e, no ano seguinte,
uma Misso Comercial foi autorizada a abrir um Escritrio, com vistos concedidos para os
representantes do Conselho de Expanso do Comrcio Exterior da RPC. Com o movimento
de maro de 1964, prenderam-se seus 9 membros, que foram condenados a 10 anos de priso,
apesar da inexistncia total de provas e indcios autnticos, conforme declarou Sobral Pinto,
em 5 de janeiro de 1965, na condio de Presidente do Instituto dos Advogados do Brasil. Em
18/04/1965, aqueles chineses foram expulsos do pas. Vale mencionar, ainda que, em
17/09/1964, o acordo comercial com a RPC foi rejeitado pelo Congresso. Depois disso
praticamente inexistiram contatos, ou estes se fizeram por meio de intermedirios em Londres,
at a viagem de Horcio Coimbra, em 1971.
Quadro externo e a RPC
A poltica externa da China, em fins dos anos 60 e em princpios dos anos 70,
transformava-se e dava lugar a conceitos diferentes para a diplomacia do pas. Neste sentido,
o modelo de frente unida, contra o imperialismo americano e contra os revisionistas, a
poltica dual, que buscava integrar objetivos revolucionrios de longo prazo com os
imperativos do curto prazo, e a ideia de revoluo mundial, que encampava a tese da
revoluo permanente de Trotsky, perderam a nfase que antes recebiam. Passou-se a dar
valor aos meios diplomticos convencionais para alcanar os ideais socialistas. sintomtico
notar as transformaes retricas no discurso chins: o termo superpotncia passou a ser
empregado para referncias aos Estados Unidos e Unio Sovitica, e o vocbulo
hegemonia apareceu no discurso chins. Esta nova postura emergiu, ao que parece, de uma
vitria, no mbito do PCC, dos moderados sobre os radicais, quando os primeiros fizeram
prevalecer sua compreenso das declaraes que o lder Mao Zedong fez em 20 de maio de
1970. Naquela ocasio, Mao pronunciou um discurso em que analisava a situao da
Indochina e, apesar do ataque poltica norte-americana para a regio, ao afirmar que os EUA
estavam in the throes of its deathbed struggle, abria, nas entrelinhas do texto, e de acordo
com o entendimento dos moderados, a possibilidade de uma convivncia pacfica com os
EUA. Os moderados se impem sobretudo desde a Segunda Sesso Plenria do IX Comit
Central do Partido Comunista Chins (23/08 a 06/09/1970), no sem oposio das alas mais
radicais do PCC, mas os expurgos de princpios dos anos 70 levaram ao prevalecimento das
opinies do grupo.

146

Inaugurava-se a chamada Diplomacia Revolucionria de Mao, ou do Sorriso


para alguns ocidentais, que dobrava conotaes ideolgicas e cuja motivao maior deve,
contudo, ter sido o crescimento do confronto com os soviticos. Num mundo em dtente, em
que o prprio Kissinger afirmava que the U.S. can no longer impose its preferred solutions,
a RPC emergia como uma das partcipes na viso do pentagrama de poder (EUA, URSS, CEE,
Japo e China) e a diplomacia revolucionria de Mao foi interpretada pelos chineses como
um grande programa, que permitia a convivncia com o Ocidente e possibilitava, desta forma,
concentrar suas preocupaes no tratamento da questo sovitica, que representava uma
ameaa muito mais imediata: h notcias de incidentes nas fronteiras sino-soviticas em 1969
onde, alis, se concentravam, de lado a lado, pelo menos 50 divises.
Outro aspecto relevante do contexto mundial da poca foi o comeo da crise
econmica. Em agosto de 1971, Nixon termina com a paridade ouro-dlar e uma nova
situao financeira principia no mundo; os mecanismos de Bretton Woods comeavam a se
mostrar ineficientes. O impacto do primeiro choque do petrleo conjugou-se com a ao de
Nixon. A dcada iniciava-se com toda a perspectiva de dias difceis para a economia mundial
pela frente. Os EUA, sem ignorar o peso especfico da RPC no mundo, passaram a se
aproximar comercialmente na busca de melhores oportunidades. Nessas condies, de 1971 a
1973, a RPC estabeleceu relaes com 31 pases, e se retomaram relaes com outros nove. O
mundo no ignorava as potencialidades da RPC; o Brasil tampouco podia faz-lo.
O Brasil e a aproximao com a RPC
O final da dcada de 60 e a dcada de 70 marcaram o que se poderia considerar
uma nova insero do Brasil no capitalismo mundial na verdade, uma forma de o pas se
adaptar realidade de crise que se materializava. Para alguns, essa nova estratgia de nossa
diplomacia foi a busca de renegociar nossa dependncia e implicava desenvolver as
relaes Sul-Sul e com a Europa Ocidental e com o Japo. Corroborado pela quebra de
hegemonia das superpotncias e pelo surgimento de atores mais ativos na cena mundial,
abandonava-se o chamado alinhamento automtico com os EUA, vigente entre 1964 e 1967,
em funo de diferenas no campo poltico e econmico-comercial aqui. O Brasil procurou
aproximar-se de outras regies do globo, tentando abrir espaos em reas que tambm, por
seu lado, buscavam alternativas para os esquemas tradicionais de hegemonia e de fluxos
comerciais. Gerson Moura e Maria Regina Soares comentaram a poltica externa brasileira da
poca assim: a poltica externa atualmente em curso, chamada de multidimensional, de
pragmatismo responsvel, ou de no alinhamento automtico representa a face externa do
modelo de desenvolvimento associado, implementado internamente1. Isto , a poltica
externa brasileira visaria a atender s necessidades da forma de acumulao de capital no
Brasil, que apresentaria basicamente trs modalidades: a realizada por empresas
transnacionais, a das empresas estatais e a do prprio capital nacional. A necessidade de
reproduzir capital leva as empresas transnacionais a formularem mecanismos, tais como os
preos de transferncia, para conseguirem o mximo de lucratividade num nvel global. J
as empresas estatais se utilizaram do benefcio da hipertrofia do Estado Brasileiro de ento
para a reproduo do capital. Quanto ao empresariado nacional, minoritrio, sem muitas
opes internas em face da concorrncia dos outros dois tipos de acumulao, vai partir para a
SOARES, Maria R. e MOURA, Grson Brasil-Estados Unidos: Do entendimento ao desentendimento,
comunicao apresentada ao Seminrio O Brasil e a Nova Ordem Econmica Internacional, Friburgo, RJ, IUP,
Conjunto Universitrio Cndido Mendes, 1978.
1

147

busca de novos mercados externos. E por que no a China, se o mundo se voltava para ela?
Alm disso, o modelo de desenvolvimento em vigor no Brasil caracterizava-se por ser
voltado para fora; exportar constitua a caracterstica do modelo pouco preocupado em
explorar as potencialidades do mercado interno. Quem exportava eram, justamente, os
empresrios mais ligados ao sistema capitalista internacional. Assim, os ventos de mudana
no mundo no eram ignorados por eles. No surpresa, por isso, dar-se conta de que a
aproximao com a RPC foi bastante incentivada pela iniciativa dos empresrios. O Senhor
Horcio Coimbra, da Companhia Cacique de Caf Solvel, de maneira adjetivada de
pioneira, conseguiu permisso para viajar RPC, em 1971. O ento Conselheiro Geraldo
Holanda Cavalcanti o acompanhou, extra-oficialmente, em viagem de frias. Os contatos
foram bons e o Brasil vendeu acar para a RPC, por meio de intermedirios em Londres.
importante notar que Holanda Cavalcanti seria, mais tarde, Chefe de Gabinete do Chanceler
Azeredo da Silveira. Em outubro de 1972, a Associao dos Exportadores Brasileiros, por
inspirao de seu ento Presidente, Giulite Coutinho, que se fez acompanhar pelos
empresrios Jos Mindlin, Cludio Bardella e Alberto Moreno, realizou nova misso RPC.
Finalmente, em abril de 1974, uma segunda misso comercial foi RPC. Nesta, segundo
Giulite Coutinho, uma semana antes do dia do embarque, o governo nos consultou sobre a
possibilidade de adiarmos a viagem. Respondemos que seria muito difcil, pois ramos todos
empresrios, com um calendrio rgido a cumprir em nossas empresas. Soubemos, ento, o
porqu daquele pedido: o governo desejava enviar trs representantes que iriam viajar
conosco2. O representante do Itamaraty foi o Conselheiro Bettencourt Bueno, ento Chefe da
Diviso da sia e Oceania, o que demonstrava o interesse com que o Itamaraty estudava o
assunto. Os representantes oficiais permitiram conversaes de governo a governo e
transmitiram convite oficial para uma misso chinesa vir ao Brasil. Assim, em 06/08/1974,
chegou ao Rio de Janeiro um grupo chefiado pelo ento Vice-Ministro do Comrcio da RPC,
Zhen Jie. Em 16/08/1974, divulgou-se o comunicado conjunto em que se estabelecem
relaes diplomticas entre Pequim e Braslia. Alguns grupos naturalmente se opuseram ao
estabelecimento das relaes. O Jornal O Estado de S. Paulo, por exemplo, divulgou um
editorial em 17/08/1984 criticando no s a maneira chocante e precipitada como se dera o
reconhecimento, mas tambm o prprio pragmatismo. No Congresso, porm, os Senadores
Lourival Baptista e Jos Sarney elogiaram o ato, alis, acompanhados pela oposio, como
sendo um amadurecimento da poltica externa brasileira, que abandonava a ideologia
como instrumento de participao internacional.
Ao que tudo indica, a RPC seria de qualquer forma reconhecida pelo Brasil: o
papel dos empresrios, bem como a conjuntura da cena mundial, conduziam a isso. Alm
disso, o reconhecimento acompanhou exatamente o mesmo processo anteriormente utilizado
quando do restabelecimento de relaes com outro pas socialista, a URSS. Em 1959, enviouse uma misso comercial, no oficial, Unio Sovitica, que respondeu com outra. Em
seguida, uma delegao oficial de comrcio foi a Moscou, que igualmente retribuiu com gesto
semelhante. As relaes Brasil-Unio Sovitica foram restabelecidas, ato contnuo, em 1961.
Outro sinal de que o reconhecimento da RPC era muito provvel seria o de que a Embaixada
do Brasil em Taip estava vaga desde o falecimento de nosso representante naquele pas,
Dcio Moura, em 1973, e no fora ocupada desde ento. H que destacar, ainda, a influncia
do MRE na aceitao da RPC junto ao estamento militar, com palestras e artigos de
Bettencourt Bueno na Revista do Clube Militar e na ESG. Assim, parece coerente o
reconhecimento to rpido de Pequim, a despeito das crticas nesse sentido que se fizeram
2

In Manchete, 31/08/1974.

148

ao do Governo, que foi rpido na percepo dos interesses brasileiros nas relaes com a
RPC e de certa forma imps o consenso sobre o assunto, tornando irreversvel o processo.
Sabe-se que diversos rgos, alm do MRE, influem na formulao da poltica
externa brasileira. O Presidente constitui o foro mximo de deciso e, no caso de Geisel, teve
influncia direta e decisiva no processo de reconhecimento da RPC. Geisel, ao assumir,
deixou claro: Impulsionaremos a ao diplomtica alerta sempre para a deteco de novas
oportunidades... fazendo as opes e realinhamentos necessrios (grifo nosso)3. Geisel, alm
do mais, foi intensamente exigido para respostas rpidas em questes internacionais que se
apresentavam logo de pronto, ao incio de seu governo, como as modificaes institucionais
em Portugal e a crise do petrleo.
Com o envolvimento muito direto da Presidncia no decision-making process,
Geisel buscou um estilo tcnico, adotando um colegiado na administrao, com comisses
interministeriais coordenadas pelo Gabinete Civil. O poder que antes tinha o Ministro da
Fazenda limitado, eliminando-se a concentrao de foras num superministro. Os Gabinetes
Civil e Militar e o SNI no mais dispunham da ampla delegao presidencial sobre poltica
externa que tiveram no governo anterior. Assim, aceitando-se ainda a tendncia de Geisel de
confiar nas propostas das Comisses que congregassem os vrios rgos interessados em
matrias especficas, reduziu-se o poder de alguns grupos, antes mais influentes, e nivelaramse mais todas as agncias. Assim, o papel do Ministrio das Relaes Exteriores como rgo
de assessoria do Presidente da Repblica para assuntos de poltica externa foi revalorizado.
O reconhecimento
Na verdade, o reconhecimento da RPC no foi um ato isolado. Veio como
consequncia de todos os fatores exgenos e endgenos j analisados. Foi a aceitao de um
fato consumado: a RPC era uma realidade histrica. Importa notar que o Brasil reconheceu o
Governo de Pequim depois de vrios governos da Amrica Latina (Peru, Chile, Mxico,
Equador e Venezuela); depois de j haver normalizado relaes com a Repblica Democrtica
Alem, que constituiu um precedente considervel, e quando at o paradigma mais expressivo
do capitalismo mundial, os EUA, j haviam realizado a distenso com os chineses do
Continente, reconhecendo o Governo de Pequim em 1972.
H que perceber, ainda, que o reconhecimento veio acompanhado de diversas
ideias de interesse recproco entre o Brasil e a RPC, como a oposio s polticas de
hegemonia das superpotncias, o apoio questo do mar territorial de 200 milhas, alm de
ideias coincidentes sobre desarmamento, meio ambiente e proteo dos recursos naturais, sem
falar dos claros interesses econmico-comerciais. O principal, todavia, foi o afastamento do
receio ideolgico, em particular quando Pequim manteve suas relaes com o Chile, mesmo
depois da derrubada violenta, por foras conservadoras, do Governo Allende. Alm disso, o
reconhecimento de Pequim realizou-se com fulcro nos cinco princpios da no interveno.

Discurso na primeira reunio ministerial, Palcio do Planalto, 19/03/1974.

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Consideraes finais
Conforme se apresentou, o Brasil mantm relaes diplomticas com a China
desde o sculo XIX. O ato de 16/08/1974 foi apenas o reconhecimento pelo governo brasileiro
do fato de Pequim ter a representao real da maioria do povo chins.
Em termos de perspectivas, nossas relaes vm-se desenvolvendo
progressivamente, em especial aps 1978, ano em que o Plano Decenal para o
Desenvolvimento, oficialmente aprovado pela V Assembleia Nacional do Povo, reunida em
Pequim, de 26 de janeiro a 5 de fevereiro de 1978, reafirmou o chamado programa das
quatro modernizaes, que visa a tornar o pas modernizado na agricultura, indstria, defesa
nacional e cincia e tecnologia at o final do sculo. Com o Brasil assinou-se em 07/01/1978,
em Pequim, o primeiro acordo comercial depois do reconhecimento de 1974, quando os dois
pases se concederam a Clusula de Nao mais Favorecida. Em 1979, assinou-se um
Convnio de Transportes Martimos. Em sua visita RPC, o Chanceler Saraiva Guerreiro
declarou: chegado o momento de darmos novo e decisivo impulso ao processo de
aproximao abrangente entre nossos povos e governos. O impulso veio com a visita
Presidencial a Pequim, de maio de 1984, acompanhada por 70 empresrios, e renovou-se com
a visita do Primeiro-Ministro chins ao Brasil em 1985 e do Presidente Sarney China em
1988.
A surpreendente transformao da linha poltico-econmica que se efetiva, hoje,
na RPC, merece anlise mais detida. ltima fronteira da diplomacia brasileira, nas palavras
do Ex-Chanceler Saraiva Guerreiro, a RPC hoje o fenmeno por excelncia das relaes
internacionais, o elemento de novidade no quadro de poder depois que a descolonizao, a
integrao europeia e o milagre japons acabaram por definir o verdadeiro perfil do mundo do
ps-guerra. As relaes do Brasil com a China so uma histria recomeada h pouco, e um
dos grandes potenciais da nossa diplomacia.

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