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O termo outorga onerosa do direito de construir advm da Seo IX, do

Capitulo II, da Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da Cidade. oportuno


transcrever os dispositivos legais abaixo, para posterior descrio e analise:
Seo IX
Da outorga onerosa do direito de construir
Art. 28. O plano diretor poder fixar reas nas quais o direito de
construir poder ser exercido acima do coeficiente de
aproveitamento bsico adotado, mediante contrapartida a ser
prestada pelo beneficirio.
1. Para os efeitos desta Lei, coeficiente de aproveitamento a
relao entre a rea edificvel e a rea do terreno.
2. O plano diretor poder fixar coeficiente de aproveitamento
bsico nico para toda a zona urbana ou diferenciado para reas
especficas dentro da zona urbana.
3. O plano diretor definir os limites mximos a serem
atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, considerando a
proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento
de densidade esperada em cada rea.
Art. 29. O plano diretor poder fixar reas nas quais poder ser
permitida alterao de uso do solo, mediante contrapartida a ser
prestada pelobeneficirio.
Art. 30. Lei Municipal especfica estabelecer as condies a
serem observadas para a outorga onerosa do direito de construir
e de alterao de uso, determinando:
I a frmula de clculo para a cobrana;
II os casos passveis de iseno do pagamento da outorga;
III a contrapartida do beneficirio.
Art. 31. Os recursos auferidos com a adoo da outorga onerosa
do direito de construir e de alterao de uso sero aplicados
com as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta
Lei.

Conforme os dispositivos normativos o Plano Diretor o instrumento normativo


bsico, que ir estabelecer a existncia, forma e extenso deste instituto, mediante uma
contrapartida a ser prestada pelo beneficirio, sem prescindir, contudo, de uma Lei
Municipal especfica.
importante ressaltar que o artigo 28 trata do instituio do solo criado, e o
artigo 29 se refere permisso de alterao o uso do solo. J os artigos 30 e o 31,

referem-se aos atos administrativos que constituem os primeiros, ou seja, tratam da


outorga onerosa do direito de construir e da outorga onerosa do direito de alterao de
uso do solo.
Interessa, por ora, o estudo da outorga onerosa do direito de construir, ato
administrativo pelo qual se concede a um indivduo o direito de construir alm do
coeficiente de aproveitamento bsico, fixado em lei, mediante exigncia de uma
contrapartida.
O autor Diogenes Gasparini conceitua a outorga onerosa do direito de construir
como a licena dada pelo Municpio ao particular, proprietrio de certo imvel situado
em rea urbana, delimitada pelo plano diretor, para, mediante contrapartida, construir
acima do coeficiente de aproveitamento.
Com relao a natureza jurdica do ato administrativo da outorga onerosa do
direito de construir, deve-se, antes de tudo, fazer um breve comparao com o ato
administrativo da licena para construir. A licena para construir, que no se confunde
com a outorga onerosa do direito de construir, refere-se ao direito de construir nsito ao
direito de propriedade, ou seja, aquele igual ou abaixo do coeficiente bsico de
aproveitamento.
Com isso, o titular do direito de propriedade j possui o direito de construir
sobre determinado lote. Neste caso, quando o indivduo obtm a licena para construir,
em nada modifica seu direito subjetivo; o que ocorre uma mera liberao por parte da
autoridade competente, do exerccio deste direito.
O autor Figueiredo a conceitua como um ato administrativo constitutivoformal, possibilitando quele em favor de quem foi expedida, direito de levar a cabo a
construo, nos termos em que lhe foi deferida: isto , de acordo com o projeto
aprovado e no prazo estipulado.
J a outorga onerosa do direito de construir refere-se ao direito do titular da
propriedade construir acima do coeficiente bsico de aproveitamento, que somente se
consumar por meio da obteno deste direito junto ao Poder Pblico Municipal.
Desta forma, conforme afirma o autor Figueiredo: outorga onerosa ato
constitutivo de direito, pois poder no ser deferida se a infra-estrutura do local no
comportar o aumento de rea construda, ou, ento, houver plausibilidade de isso vir
acontecer.
importante mencionar que existe divergncias na doutrina com relao a
discricionariedade ou vinculao do poder publico em conceder ao titular da
propriedade o direito da autorga oneroso.
Os que defende a natureza vinculada do ato administrativo da outorga onerosa
do direito de construir afirmam que : a licena para o proprietrio construir acima do
coeficiente de aproveitamento ato administrativo vinculado. ato administrativo na
medida em que manifestao de vontade da Administrao Pblica municipal. Sendo

ato vinculado, ou seja, se o terreno estiver em rea urbana descrita pelo plano diretor
passvel dessa espcie de interveno urbanstica e se atendidas as demais exigncias, a
licena deve ser outorgada, sob pena de restar caracterizado abuso de direito.
A denominao do instituto induzir a raciocnio diverso, o certo que na outorga
onerosa haver a mesma vinculao, vale dizer, mesmo quando o direito de construir for
pretendida alm dos limites do coeficiente bsico de aproveitamento, continuar
militando em favor do interessado a presuno de que a construo compatvel com a
ordem urbanstica, como ocorre no direito de construir dentro do coeficiente bsico.
A razo simples: a partir do momento em que as reas nas quais se possibilita
exercer tal direito estejam previstas no plano diretor, como estabelece o art. 28 do
Estatuto, constitui direito subjetivo do proprietrio erigir sua construo dentro dos
limites estabelecidos na lei. Portanto, no poder a Administrao denegar-lhe essa
pretenso.
Desta forma, caso o Plano Diretor e lei especfica municipal especificaram as
reas sujeitas ao instituto, a forma e requisitos de sua concesso, o tipo e o quantum da
contrapartida ou iseno, o estoque por rea, e, uma vez verificado que houve total
enquadramento aos termos mencionados, no existem razes para se negar o ato de
outorga. Diante disto, acaba por categorizar o ato administrativo de outorga do direito
de construir como vinculado.
Em oposio deste entendimento, encontramos autores que afirma que o instituto
da outorga oneroso um ato administrativo discricionrio.
Pois, Alm das normas urbansticas, o contexto ftico tambm condicionar o ato
administrativo da outorga onerosa do direito de construir. No d para a norma prever
abstratamente todas as condies para a outorga onerosa do direito de construir, razo
pela qual deixa apreciao da autoridade competente qual ser a melhor medida.
Em sumo: como j foi dito que o solo criado encontra-se no Estatuto da Cidade
como um instrumento jurdico e poltico de efetivao da poltica urbana. Desta forma,
dever estar em consonncia com o plano urbanstico. As autoridades municipais e os
tcnicos envolvidos no planejamento no devem conceber o Plano Diretor como um fim
em si mesmo, mas como um instrumento, veculo de identificao da realidade urbana,
que prope mecanismos de alteraes ou manutenes desta realidade, conforme o caso,
objetivando o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantindo o bemestar de seus habitantes.
Desta forma, analisando as peculiaridades de cada municpio, cada regio, sero
necessrios mecanismos distintos para solucionarem os problemas existentes. O Plano
Diretor no mera formalidade legal, deve estar sensvel a tudo isto, para que assim,
possam ser previstos quais os tipos de instrumentos que iro atender a especfica
necessidade.
Analisando as peculiaridade do Municpio, poder optar pela instituio ou no
de determinados instrumentos, entre eles, o solo criado.

Os elementos fundamentais ao solo criado, como instrumento jurdico e poltico


da poltica urbana, pode se de antemo expressar os objetivos por ele visados, que sero
vistos adiante, cabendo agora somente o elenco:
a) promover o ordenamento adequado da cidade, evitando-se o adensamento das reas
em face de novas construes;
b) servir de instrumento de isonomia, na justa distribuio dos nus e benefcios da
atividade urbanstica;
c) servir como instrumento de correo ou reduo das externalidades negativas do
mercado imobilirio.
Caso a aplicao do instrumento do solo criado resultar no sacrifcio destas
metas, a autoridade dever negar o pedido de outorga. Porm, dever motivar por
escrito sua deciso, com base nas circunstncias do caso concreto, explicitando as
previses do plano em antinomia com a realidade posta no momento da outorga,
prejudicial aos preceitos da Poltica Urbana.
A definio jurdica do instituto do solo criado e requisitos de sua outorga
implicam diretamente no campo de definio e conformao do direito de propriedade.
Sendo assim, as normas gerais definidoras do instituto, devem ser legisladas pela Unio,
em virtude de sua competncia privativa, nos termos do art. 22, inciso I, da Constituio
Federal. que somente Unio compete definir, por meio de lei geral, cada instrumento
de consecuo da Poltica Urbana, segundo inciso IX, do art. 21, cumulado com art. 24,
inciso I, 1 e art. 182, caput
Desta forma, foi editado o Estatuto da Cidade, estando superada definindo-se o
instituto do solo criado e regulamentando os requisitos elementares para sua outorga. A
partir da, o Municpio passou a ser o responsvel pelo principal agente da Poltica
Urbana. De acordo com o art. 30, inciso I e II, cumulado com art. 182, 1 e 2, da
Constituio Federal, a ele compete executar a Poltica de desenvolvimento urbano,
utilizando-se do Plano Diretor como instrumento bsico.
Para que o Municpio cumpra sua misso constitucional utilizando-se do solo
criado como instrumento da Poltica Urbana, dever observar a estrutura normativa
necessria. Em suma, dever conciliar a Constituio Federal, o Estatuto da Cidade, o
Plano Diretor Municipal juntamente com a Lei de Zoneamento e por fim, a Lei
Municipal Especfica.
As autoridades municipais no tm obrigao de incluir instituto do solo criado
no Plano Diretor, como instrumento da poltica urbana. Tudo ir depender de sua
necessidade peculiar. mais frequente sua incluso nos grandes centros, nas capitais,
onde o problema do adensamento populacional e escassez da infra-estrutura urbana so
maiores.
A falta do Plano Diretor impede a instituio do solo criado. Nesta hiptese, no
haveria fixao do coeficiente bsico e mximo de aproveitamento ( 2 e 3, do art.

28, do Estatuto da Cidade), e, por conseguinte, imposio de limites normativos


expressos ao exerccio do direito de construir.
Por fim, de acordo com expressa previso do art. 30, do Estatuto da Cidade, para
instituir o solo criado necessrio criar lei especfica, que ir tratar das condies a
serem observadas para a outorga onerosa; da espcie e quantum da contrapartida; da
frmula de clculo para a cobrana da contrapartida e dos casos passveis de iseno do
pagamento da outorga.

Bibliografia:
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Comentrios ao Estatuto da Cidade. Rio de
Janeiro: Lmen Jris, 2005.
FERNANDES, Edsio (Org). Direito Urbanstico. Belo Horizonte: Del Rey, 1998.
GASPARINI, Digenes. O Estatuto da Cidade. So Paulo: NDJ, 2002.