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Flavio Ausejo
Contenido
Introduccin
Marco conceptual para el anlisis de poltica pblica
Las instituciones
Situacin de la gestin pblica
Proceso de transformacin de una decisin de poltica pblica en una
realidad para el ciudadano
El rol de la Alta Direccin en la poltica pblica y la gestin pblica
Conclusiones
Bibliografa
Tablas
Tabla 1: Relacin ciudadano - politico - burocrata
Tabla 2: Sistemas Administrativos Transversales
Tabla 3: Enfoque sectorial del Estado
Introduccin
El presente documento forma parte de un esfuerzo por conocer la
institucionalidad existente alrededor de la definicin de polticas
pblicas y gestin pblica en el Per, y surge en el contexto de una
investigacin en marcha sobre la aplicacin de esta aproximacin
conceptual o marco terico- a la institucionalidad existente en la
gestin de los recursos hdricos en el Per.
El estudio de los recursos hdricos desde esta perspectiva tiene
caractersticas interesantes pues, por la naturaleza de este recurso
natural, su interrelacin e impacto sobre la sociedad y el Estado son
mltiples: Los recursos hdricos hacen posible la vida de los seres
vivos y de los ecosistemas, permite al hombre realizar una gran
cantidad de actividades econmicas y productivas que hacen posible
la existencia de sistemas econmicos, est integrado a las
actividades sociales del hombre desde la recreacin hasta tener un rol
protagnico en su cosmovisin, y est dentro de los temas que
generan discusin, y en determinadas circunstancias conflictos, en el
sistema poltico por el afn de controlar el acceso y disposicin.
Las diferentes dimensiones en que los recursos hdricos estn
presentes en la sociedad hacen que la intervencin estatal, a travs
de la definicin de poltica pblica y gestin pblica, y la
institucionalidad alrededor de estas definiciones e intervenciones
tengan particular relevancia.
La bsqueda por parte del Estado de la sostenibilidad de los recursos
naturales, y en particular de los recursos hdricos, de forma que
pueda ser posible un desarrollo sostenible de la sociedad orientndolo
hacia el desarrollo del ser humano ocurre en un contexto donde la
institucionalidad vigente puede hacer que los propsitos de la accin
estatal no puedan lograrse. La cabal comprensin de la interaccin
de los diferentes elementos, entonces, resulta un esfuerzo relevante a
fin de identificar los factores sobre lo que es necesario hacer
incidencia a fin de alcanzar el propsito del Estado en el caso de los
recursos hdricos.
En ese sentido, el documento presenta una aproximacin hacia la
comprensin del proceso de polticas pblicas en el Per, mostrando
las interacciones que ocurren en dicho proceso.
Asimismo, el
documento presenta una aproximacin desde la gestin pblica,
haciendo nfasis en los procesos que se producen dentro del Estado y
sus organizaciones al momento de hacer realidad el fin de la accin
gubernamental y lograr los objetivos de la misma.
3
1 Salazar, Carlos (1999). Polticas Pblicas y Think Tanks. Konrad Adenau Stiftung. Pp.129-130
4
6 Lopez, Sinesio. La devaluacin del Congreso. Publicado en el blog de Sinesio Lopez. El Zorro de
Abajo el 01/10/09.
Las instituciones
La comprensin del concepto de instituciones y su aplicacin al
quehacer del Estado es un aspecto central para entender el proceso
que siguen las polticas pblicas y la gestin de las mismas. Dado
que la discusin entre mercado y Estado no es el camino para la
comprensin de la problemtica, sino por el contrario son las
instituciones las que permiten realizar dicho anlisis, es necesario
definir este concepto.
Las instituciones son, de acuerdo a North (1990), las reglas formales e
informales que moldean el comportamiento de los individuos y de las
organizaciones, as como los mecanismos de cumplimiento de las
reglas. Las instituciones formales son explicitas como por ejemplo,
constituciones, leyes, contratos, entre otros, y las instituciones
informales no lo son, como por ejemplo, cdigos de conducta, valores
sociales, cultura cvica, cuestiones ticas o religiosas, entre otras.
Las instituciones, entonces, tienen una acepcin ms restringida
como una organizacin formal, y una ms sociolgica de carcter ms
amplio y abstracto, como una pauta de comportamiento social
reiterado. En el intermedio, estn principios, valores, prcticas,
normas formales e informales, estructuras de incentivos y hasta
mtodos de trabajo, que son los que permiten explicar el
comportamiento de actores pblicos y privados (Echevarria, 2001).
Las instituciones, en particular las informales, no son fcilmente
observables, por lo que se les reconoce por sus resultados e
influencia en las interacciones humanas, pues delinean la conducta
de las personas a partir de su impacto e incentivos8.
Las organizaciones es uno de los espacios donde el resultado de las
instituciones puede ser observado.
Una de las principales
organizaciones en la sociedad es el Estado, y dentro del mismo las
diferentes organizaciones estatales que lo integran. En el caso de la
gestin de los recursos hdricos las organizaciones estatales
relevantes sern aquellas que tienen algn tipo de responsabilidad
dentro de los diferentes usos que puede tener el agua, y que forman
parte del Poder Ejecutivo, tambin llamado el gobierno. Estas son
las organizaciones que tienen la responsabilidad y la funcin de hacer
realidad las polticas pblicas hacia los recursos hdricos y la gestin
de la misma de manera que los fines y objetivos de la accin
gubernamental se hagan realidad. Estas organizaciones pueden
tener
institucionalidades
diferentes,
y
no
necesariamente
compatibles, en funcin a sus propios intereses, que podran estar
persiguiendo objetivos diferentes del inters pblico.
8 Or, Maria Teresa. (2005). Agua: Bien comn y usos privados. Riego, Estado y conflicto en La
Achirana del Inca. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per.
10
9 Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratgico. Prentice
Hall. Pp. 288.
11
10 Mintzberg, Henry, James Brian Quinn y Sumantra Ghoshal (1999). El Proceso Estratgico. Prentice
Hall. Pp. 287.
12
13
11 Kotler, Philip y Nancy Lee (2007). Marketing del Sector Pblico. Todas las claves para su mejora.
Pearson Educacin S.A. pp. 127-147.
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sociedad deben ser tales que los agentes privados deben recibir una
recompensa si actan buscado el inters pblico y deben sufrir un
castigo cuando no lo hacen, y lo mismo debe ocurrir con los otros
actores: burcratas y polticos.
La relacin que se establece entre el gobierno y los agentes
econmicos, en el contexto que no son las reglas del mercado las que
regulen dichas relaciones, sino por el contrario son las instituciones
quienes las determinan, es central para comprender la forma en que
interactan y los resultados de dicha interaccin.
Desde esta
perspectiva el rol del Estado es nico pues es a partir de las
decisiones administrativas de polticos electos o de la burocracia
designada que sern determinadas las estructuras de incentivos de
los agentes privados a partir del ejercicio del poder coercitivo
legalmente cualificado que tiene el Estado, a travs de sus diferentes
organizaciones. A partir de este poder las organizaciones estatales
puede ordenar o prohibir acciones a travs de una Ley y cambiar los
precios relativos va el sistema fiscal.
Con esta autoridad las
organizaciones estatales se convierten en el factor determinante pues
define las relaciones privadas, regulando las mismas.
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Tabla 1
Relacin Ciudadano-Poltico-Burcrata
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15 Las organizaciones estatales requieren de un mandato legal expreso para actuar en un determinado
sector o temtica. En caso contrario estaran abusando de su autoridad.
16 De acuerdo a la clasificacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (Ley N 29158), publicada el 20
de diciembre de 2007, Art. 2. La poltica nacional ambiental mencionada es de tipo nacional pues es
transversal a la accin del Estado dado que involucra a todos los sectores del Estado.
19 rganos de lnea.- son rganos tcnico-normativos responsables de proponer y ejecutar las polticas
pblicas y funciones sustantivas a cargo de la entidad. Estn agrupados en Direcciones Generales. Ley
N 29158. Art. 24.
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Los responsables de la Direcciones General -llamados Directoresdeben disear la estrategia para hacer realidad la decisin de poltica
pblica. La estrategia debe recoger el propsito de la accin del
Estado en la temtica especfica, e identificar objetivos principales y
secundarios-, establecer los lineamientos de la accin de la Direccin
General (que contienen la estrategia en s), determinar el plan de
actividades concordante con dicha estrategia, proponer un
cronograma para las actividades planteadas, identificar a los
responsables de realizar las acciones dentro de la Direccin General y
proponer un presupuesto para aquellas actividades que requieran del
uso de recursos del Estado.
Los elementos de la estrategia arriba mencionados deben estar
contenidos dentro de un programa -o programtica de accin 20- y
deben formar parte de las diferentes actividades que una Direccin
General realiza para cumplir con la decisin de poltica pblica. Los
programas que desarrolla la Direccin General deben articular las
diferentes actividades que ejecuta en el da a da. Hacer realidad una
decisin de poltica pblica puede implicar el desarrollo de ms de un
programa dentro de una Direccin General, o la intervencin de varias
Direcciones Generales de un Ministerio, o la intervencin de varios
Ministerios, en particular cuando se trata de decisiones sobre polticas
pblicas nacionales. Debe tenerse en cuenta que la decisin de
poltica pblica debe estar dentro de las funciones asignadas en el
marco legal al Ministerio, y especficamente a dicha Direccin
General.
Desde otra perspectiva, las actividades que realiza una Direccin
General de un Ministerio deben estar diseadas de forma tal que le
permita lograr el propsito de la poltica pblica en la temtica en
especfico. Para que eso ocurra la Direccin General involucrada debe
tener un marco legal que le asigna funciones que estn directamente
relacionadas con la temtica especfica, de forma que pueda realizar
acciones que permitan hacer realidad la decisin de poltica pblica
en dicho tema pues tiene el mandato legal para hacerlo. De esta
manera, la Direccin General, en el desarrollo de las funciones
asignadas por el marco legal, cumple con el mandato establecido en
la decisin de poltica pblica en dicha temtica.
Lo anterior tiene implcitos una serie de supuestos, que no siempre
estn presentes. El primero de ellos est referido a que la Direccin
General, y los responsables del Ministerio en general, tengan claridad
sobre la decisin de poltica pblica en el tema especfico. Puede
ocurrir que tal decisin no exista o que est formulada de una manera
que requiere ser re-elaborada o acotada, como suele ocurrir con
20 Los ministerios y las entidades pblicas ejercen sus funciones en respuesta a una o varias reas
programticas de accin, las cuales son definidas par el cumplimiento de las funciones primordiales del
Estado y para el logro de sus objetivos y metas. Ley N 29158. Art. 2.
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Conclusiones
La posibilidad de generar servicios por parte del Estado que tengan
como resultado una mejor calidad de vida en los ciudadanos va a
estar en funcin de cmo el propio Estado est organizado en su
interior, de manera que exista claridad sobre los fines y objetivos de
las polticas pblicas y la gestin pblica, y las organizaciones
estatales involucradas y los sistemas interacten de manera que la
divisin de las tareas est adecuadamente coordinada, y alineada a
los resultados esperados por el ciudadano.
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Bibliografa
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