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O Sistema de Repartio de
Competncias Adotado na
Constituio de 1988
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7.1 Questes terminolgicas
7.1.1 Competncias privativas ou exclusivas
Temos at aqui tratado das competncias prprias de cada entidade federa
tiva, utilizando indstintamente, para identific-las, as expresses competncias
privativas e competncias exclusivas.
Cabe neste captulo, dedicado anlise mais pormenorizada da matria, dis
cutir a adequao ou a impropriedade dessa sinonmia, vez como h autores que
no a adotam.
Comentando, por exemplo, o projeto de Constituio aprovado em primei
ro turno na Assemblia Constituinte, dizia DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA
NETO (1988:138):
A competncia privativa enunciada da Unio (art. 23) no pode ser
entendida como exdusiva, de outra forma no caberam os incisos D, XX,
XXIII e XXVI, que no s admitem como exigem legislao complementar
estadual para sua aplicao (diretrizes da poltica nacional de transportes,
normas gerais de organizao, efetivos, material blico e garantia das po
lcias militares e corpo de bombeiros militares, diretrizes e bases da edu
cao nacional e licitao e contratao em todas as modalidades, para a
administrao pblica, em geral).
Transparece desse trecho que, para sen autor, existe uma diferena entre
competncia privativa e competncia exdusiva, caracterizando-se essa ltima
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pela sua atribuio a um ente federado, sem se deixar nenhuma margem de par
ticipao a outro.
Essa idia fica mais ntida na distino entre competncias exclusivas e pri
vativas proposta por JOS AFONSO DA SILVA com base na possibilidade de dele
gao. Diz o eminente constitucionalista:
A diferena que se faz entre competncia exclusiva e competncia pri
vativa que aquela indelegvel e esta delegvel. Ento, quando se quer
atribuir competncia prpria a uma entidade ou a um rgo com possibi- lidade de delegao de tudo ou de parte, declara-se que compete privati
vamente a ele a matria indicada. Assim, no artigo 22 se deu competncia
privativa (no exclusiva) Unio para legislar sobre:..., porque o pargra
fo nico faculta lei complementar autorizar aos Estados a legislar sobre
questes especficas das matrias relacionadas nesse artigo. No artigo 49,
indicada a competncia exclusiva do Congresso Nacional. O artigo 84 arro
la a matria de competncia privativa do Presidente da Repblica, porque
o seu pargrafo nico permite delegar algumas atribuies ali arroladas.
(Grifos no original.) (AFONSO DA SILVA, 1989:413, n.r.5.)
Em outra passagem, ao classificar as competncias quanto extenso, ou
seja, quanto participao de uma ou mais entidades na esfera da normatividade ou da realizao material, reitera JOS AFONSO DA SILVA a mesma idia.
So colocadas dentro da classificao proposta, entre outras, a competncia ex
clusiva e a competncia privativa, explicando-se que a competncia se distingue
em: a) exclusiva, quando atribuda a uma entidade com excluso das demais
(art. 21); b) privativa, quando enumerada como prpria de uma entidade, com
possibilidade, no entanto, de delegao e de competncia suplementar (art. 22 e
seu pargrafo nico, e art. 23 e seus pargrafos); a diferena entre a exdusiva
e a privativa est nisso, aquela no admite suplementariedade nem delegao.
(Grifos no original.) (AFONSO DA SILVA, 1989:414.)
No que no consideremos vlido estabelecer uma dassificao das com
petncias assentada no critrio da delegao, agrupando-as em delegveis e no
delegveis. Trata-se de um critrio aceitvel como tantos outros com base nos
quais possvel construir dassificaes doutrinrias.
O que no nos parece apropriado, no entanto, extremar mediante o uso
dos termos privativo e exdusivo as competncias prprias que podem e as
que no podem ser delegadas, como se privativo no exprimisse, tanto quanto
exdusivo, a idia do que deferido a um titular com exduso de outros.
Ora, no obstante o termo exdusivo possa parecer mais sugestivo, na ver
dade exatamente esta a idia que ambas as expresses traduzem, como con
firmam os lxicos, tantos os comuns, como os especializados em terminologia
jurdica.
E assim, o que exclusivo dela, somente por ela pode ser feito ou prati
cado, pois que somente ela tem autoridade ou competncia para o fazer....
(Grifos no original.) (DE PLCIDO E SILVA, 1963: v. U e HI, 652 e 1223).
Permitimo-nos, portanto, continuar a empregar indistintamente ambos os
termos ao designar as competncias prprias de cada- entidade federada, acom
panhando, nesse passo, doutrinadores como MANOEL GONALVES FERREIRA
FILHO (1983:224), JOS CRETELLA JNIOR (1990: v. III, 1440) e CELSO BAS
TOS (1989:262).
Em abono dessa posio vale lembrar, por fim, que o constituinte, como re
conhece o prprio JOS AFONSO DA SILVA (1989:413, n.r. 5), no levou em
conta a distino aqui discutida, havendo dispositivos, assim os artigos 51 e 52,
em que, sob a rubrica de competncias privativas, esto arroladas atribuies
indelegveis.
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Assim sendo, optamos, neste trabalho por indicar sempre de que poderes
reservados se trata, a cada vez que empregamos a expresso.
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Das Competncias Privativas
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de leis integradoras de sua eficcia, sendo muitas de tais leis, pela natureza dos
temas versados, indubitavelmente de competncia da Unio.
O exame do artigo 22 demonstra, como j referimos antes, uma ntima cor
relao com as competncias de execuo. Conhecidas estas, o que se acaba de
reiterar fica comprovado quando se v atribuda Unio a competncia para
legislar sobre nacionalidade, cidadania e naturalizao (inciso XIII); emigrao e
imigrao, entrada, extradio e expulso de estrangeiros (inciso XV); defesa ter
ritorial, defesa aeroespacial, defesa martima, defesa civil e mobilizao nacional
(inciso XXVIII); requisies civis e militares, em casos de iminente perigo e em
tempo de guerra (inciso III); comrcio exterior e interestadual (inciso VIII); siste
ma monetrio e de medidas, ttulos e garantias dos metais (inciso VI); poltica de
crdito, cmbio, seguros e transferncia de valores (inciso VII); sistema de pou
pana, captao e garantia da poupana popular (inciso XIX); seguridade social
(inciso XXIII); servio postal (inciso V); guas, energia, telecomunicaes (inciso
IV); regime de portos (inciso X); trnsito e transporte (inciso XI); organizao
judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos
Territrios e organizao administrativa destes (inciso XVII); competncias das
polcias federais (inciso XXII); sistema estatstico, cartogrfico e de geologia na
cionais (inciso XVIII); atividades nucleares de qualquer natureza (inciso XXVI);
diretrizes da poltica nacional de transportes (indso IX); organizao do sistema
nacional de emprego e condies para o exerccio das profisses (inciso XVI);
jazidas, minas e outros recursos naturais e metalurgia (inciso XII).
Contudo, bvio que nem sempre o fato de se deferir privativamente
Unio a competncia legislativa significa que s ela possa exercer a competncia
material correspondente. Em muitas hipteses, cabe ao poder central editar a lei
que disciplinar o exerccio de atividades pelas demais unidades de Federao
e pelos particulares em geral. o que ocorre com a competncia da Unio para
legislar sobre Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, Eleitoral, Agrrio, Ma
rtimo, Aeronutico, Espacial e do Trabalho (art. 22, inciso I); desapropriao
(inciso II); sistemas de consrcio e sorteios (inciso XX); propaganda comercial
(inciso XXIX).
De outra parte, feito o confronto entre o artigo 22 da atual Constituio e
o artigo 8-, XVII e alneas, da Constituio revogada, verificam-se algumas alte
raes.
Passou para a esfera da legislao concorrente do artigo 24 a disciplina legal
de florestas, caa e pesca, que antes era privativa da Unio. Ao contrrio, incluiuse na competncia privativa da Unio e legislao sobre seguros, sendo que ante
riormente o poder federal s estabelecia normas gerais sobre essa matria.
Deixaram de figurar no rol do artigo 22, tambm no comparecendo entre
as competncias concorrentes do artigo 24, a anterior competncia da Unio de
legislar sobre tabelionatos, cumprimento da Constituio e smbolos nacionais
e a de editar normas gerais sobre emolumentos dos registros pblicos e servios
notariais.
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processual penal, ser possvel quebrar o sigilo das comunicaes telefnicas (art.
5a, XII); as condies para a criao de cooperativas (art 5a, XVIII); a definio
da pequena propriedade rural para efeito de iseno de penhora (art. 52, XXVI);
a definio dos atos necessrios ao exerccio da cidadania, para se caracterizar a
sua gratuidade (art. 5a, LXXVIII); a definio dos servios ou atividades essen
ciais, para efeito de se estabelecer a forma de seu atendimento em caso de greve
(art. 9B, I a).
Em tema de tributao e oramento, cabe destacar a competncia privativa
da Unio para, mediante lei complementar, dispor sobre conflitos de competn
cia em matria tributria e limitaes ao poder constitucional de tributar (art.
146); instituir contribuies sociais, de interveno no domnio econmico e de
interesse das categorias profissionais ou econmicas (art. 149); dispor sobre fi
nanas pblicas, dvida pblica interna e externa, concesso de garantia pelas
entidades pblicas, emisso e resgate de ttulos da dvida pblica, fiscalizao
das instituies financeiras, operaes de cmbio realizadas por rgos pbli
cos e compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio,
resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das voltadas ao
desenvolvimento regional (art. 163).
Quanto ordem econmica e financeira, cabe lei federal definir os im
perativos de segurana nacional e os casos de relevante interesse coletivo que
autorizam a explorao direta da atividade econmica pelo Estado (art. 173);
estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado (art. 174, l 9); dispor sobre a ordenao dos transportes areo,
aqutico e terrestre (art. 178 com a redao dada pela Emenda Constitucional
na 7a, de 1995); estabelecer as diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento
urbano (art. 182); definir a pequena e a mdia propriedade com o fito de eximilas de desapropriao para reforma agrria (art. 185,1); regular a aquisio ou o
arrendamento de propriedade rural por estrangeiros (art. 190).
E com relao ordem social, lei emanada da Unio dever organizar a se
guridade social (art. 194, pargrafo nico); prever as competncias do sistema
nico de sade, alm das previstas na prpria Constituio (art. 200), e instituir
o Conselho de Comunicao Social (art. 224).
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de 1926, nfl 22). Desse modo, cabia aos Estados adotar as normas processuais
aplicveis administrao da justia estadual. Tal soluo era sbia. Sem desdou-.
ro para a sua qualificao cientfica, o direito processual naturalmente ancilar.
Sua valia est em propiciar o cumprimento, nos casos contenciosos, do direito
substantivo. Ora por essa razo, tem ele de ser adaptado s condies da regio,
para que atenda sua finalidade. Sendo essas condies, no Brasil, extremamen
te dspares, tudo recomenda no ser uno o direito processual, mas sim variarem
suas normas de Estado para Estado. Para limitar a excessiva disparidade, pode a
Unio reservar-se a competncia de editar normas gerais.
No chegou a ser seguido este conselho; mas registrou-se um avano ao se
destacarem do Direito Processual, para incluso entre as matrias submetidas
legislao concorrente, os procedimentos em matria processual e o processo do
juizado de pequenas causas.
Ponto em que decididamente errou o constituinte foi na outorga Unio, da
competncia para editar normas gerais sobre licitao e contratao, em todas as
modalidades, tendo por destinatria a Administrao Pblica de todas as esferas
de governo. Invadiu-se a um dos ltimos redutos da competncia legislativa tradicionalmente reservada s ordens perifricas.
Ao tempo da Constituio anterior muito se polemizou em tomo da com
petncia da Unio para editar normas gerais sobre licitao, que alguns autores
pretendiam extrair do artigo 8a, XVII, c, que atribua Unio a edio de nor
mas gerais de Direito Financeiro. Isso na suposio de que licitao fosse insti
tuto prprio desse compartimento do Direito.7 Outros doutrinadores pendiam,
acertadamente a nosso ve para soluo diversa, reconhecendo na licitao um
instituto de Direito Administrativo e sustentando, conseqentemente, competir a
cada esfera capacidade legislativa plena para dispor a respeito.8
A Constituio de 1988 parece ter acompanhado o entendimento de que a
licitao se situa no campo do Direito Administrativo. Se assim no fosse, no
precisaria ter destacado, como fez, a competncia da Unio para editar normas
gerais de licitao, uma vez que foi prevista sua competncia para normas gerais
de Direito Financeiro (art. 2 4 ,1). Poder-se-ia dizer que no bem assim e que o
constituinte, mesmo entendendo que a licitao instituto de Direito Financeiro,
resolveu destacar a competncia que se est a discutir para acabar com a pol
mica doutrinria sobre o que antes se considerava uma competncia implcita
da Unio. A nossa convico de que o contribuinte se convenceu de que se trata
de matria de Direito Administrativo se refora, no entanto, diante do fato de se
ter falado no mesmo artigo 22, inciso XXVII em normas gerais tanto de licitao
como de contratao, sendo certo que ningum contesta a incluso dos contratos
administrativos no mbito do Direito Administrativo.
7 Entre os autores que defendiam a incluso do instituto da licitao no mbito do Direito Finan
ceiro podem ser lembrados HELY LOPES MEIRELLES e CARLOS SCHMIDT DE BARROS JNIOR.
8 Filiam a licitao ao campo do Direito Administrativo, entre outros, SEABRA FAGUNDES; CEL
SO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO; JOS CRETELLA JNIOR; JOS AFONSO DA SILVA; FER
NANDO MENDES DE ALMEIDA e ADILSON DE ABREU DALLARI.
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Hoje o prprio Municpio que elabora sua lei orgnica, dentro dos parme
tros fixados pelo artigo 29 da Constituio, mantendo, de outra parte, a capa
cidade de autogovemo, pela eletividade do Prefeito e dos Vereadores; a capaci
dade de autolegislao, mediante a elaborao das leis sobre as matrias de sua
competncia, e a capacidade de auto-administrao, que o habilita a organizar, a
manter e a prestar os servios de interesse local.
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Assim, que, no primeiro caso, probe-se por exemplo Unio, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos Municpios estabelecer cultos religiosos ou igrejas, em
baraar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes rela
es de dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de
interesse pblico (art. 1 9 ,1); recusar f aos documentos pblicos (art. 19, II);
criar distines entre brasileiros (art. 19, III, primeira parte); exigir ou aumentar
tributo sem lei que o estabelea (art. 150, I); instituir tratamento desigual entre
contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer dis
tino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas (ar 150,
II); cobrar tributos em relao a fatos geradores ocorridos antes do incio da'
vigncia da lei que os houver institudo ou aumentado (art. 150, III, a); cobrar
tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os
instituiu ou aumentou (art. 150, m, b); utilizar tributos com efeito de confisco
(art. 150, IV); estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens por meio de
tributos interestaduais ou intermuniripais (art. 150, V); instituir impostos sobre
templos de qualquer natureza, sobre patrimnio, renda ou servios dos partidos
polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos trabalhadores, das
instituies de educao e de assistncia social sem fins lucrativos, sobre livros,
jornais, peridicos e o papel destinado sua impresso (art. 150, VI, alneas <fb
a d). Veda-se ainda, Unio, instituir tributo que no seja uniforme em todo o
territrio nacional (art. 151,1, primeira parte) e aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios estabelecer diferena tributria entre bens e servios de qualquer
natureza, em razo de sua procedncia ou destino (art. 152).
Em todas essas hipteses fica claro o desgnio do constituinte de prestigiar
certos direitos fundamentais, como a liberdade de conscincia, de crena e de cul
to (art. 19,1, e art. 150, VI, b); a liberdade de associao poltica e sindical (art.
150, VI, c); a liberdade de ensino (art. 150, VI, c); a liberdade de pensamento
e de informao (art. 150, VI, d). Revela-se tambm o intuito de fazer prevalecer
os princpios da igualdade e da legalidade, primordiais no Estado de direito.
Quanto coexistncia harmnica entre os integrantes da Federao, ela o
objetivo colimado com a previso de que a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios no podero criar preferncias entre si (art. 19, III, in fine) ou
instituir impostos sobre o patrimnio, renda, ou servios uns dos outros (art. 150,
VI, a) . O mesmo se diga da vedao que impede a Unio de instituir tributo que
implique distino ou preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio, em detrimento de outro, admitida a concesso de incentivos fiscais
destinados a promover o equilbrio do desenvolvimento socioeconmico entre as
diferentes regies do Pas (art. 151,1, segunda parte); ou de tributar a renda das
obrigaes da dvida pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
bem como a remunerao e os proventos dos respectivos agentes pblicos, em
nveis superiores aos que fixar para suas obrigaes e para seus agentes (art. 151,
II); ou ainda de instituir isenes de tributos da competncia dos Estados, do
Distrito Federal ou dos Municpios (art. 151, III).
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Cabe lembrar, na mesma ordem de consideraes, que a regra a no-interveno da Unio nos Estados ou nos Municpios localizados nos Territrios
Federais, bem assim a no-interveno dos Estados em seus Municpios, exceto
nas hipteses taxativas dos arts. 34 e 35 da Constituio.
todo um conjunto de proibies estabelecidas com vistas aplicao da
regra isonmica nas relaes federativas, regra esta a que a Constituio coloca,
no entanto, temperamentos j examinados em outra oportunidade, voltados a
aplainar desnivelamentos regionais.
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Conffontndo-se o artigo 18, 4a, com o artigo 14, pargrafo nico, da Cons
tituio anterior verifica-se, por outro lado, haver perdido o Estado a competn
cia de criar distritos, a qual passou ao Municpio, embora devam estes atender
legislao estadual pertinente.
De outra parte, os Estados tambm perderam para os Municpios a compe
tncia de legislar sobre a organizao municipal, passando a Lei Orgnica dos
Municpios a ser elaborada pelas Cmaras de Vereadores. certo que, nos ter
mos do artigo 29 da Constituio, as Leis Orgnicas devero observar, alm dos
princpios da Constituio Federal, tambm os que constarem da Constituio
do respectivo Estado. Considerando-se, porm, que a autonomia municipal deve
ser necessariamente respeitada pelos Estados (art. 34, VII, c), acreditamos que
muito parcimonioso haver de se mostrar o constituinte estadual na fixao de
princpios a serem atendidos pelo legislador municipal. o que parece confirmar
a Constituio do Estado de So Paulo que, no captulo relativo aos Municpios
(arts. 144 a 151), limita-se praticamente a reproduzir as disposies pertinentes
da Constituio Federal.
Quaiito competncia legislativa privativa no enunciada, pode-se dizer que
os Estados legislam hoje, com exclusividade, apenas sobre os assuntos de sua
competncia material administrativa e financeira, sempre bastante limitados,
principalmente pelas regras de subordinao normativa a que j se aludiu.
O que afirmamos roborado pela Constituio do Estado de So Paulo, que
o exemplo mais prximo de ns. Segundo o artigo 19 da Carta Poltica paulista,
compete Assemblia Legislativa dispor sobre as matrias de competncia do Es
tado, destacando-se especialmente a legislao sobre sistema tributrio estadual,
instituio de impostos, taxas, contribuies de melhoria e contribuio social;
plano plurianual, diretrizes oramentrias, oramento anual, operaes de crdi
to, dvida pblica e emprstimos externos; criao e extino de cargos pblicos e
fixao de vencimentos e vantagens; autorizao para alienao de bens imveis
do Estado ou cesso de direitos reais a eles relativos, bem como o recebimento,
pelo Estado, de doaes com encargo; autorizao para.cesso ou concesso de
uso de bens imveis do Estado para particulares; criao e extino de Secreta
rias de Estado; bens do domnio do Estado e proteo do patrimnio pblico; or
ganizao administrativa, judiciria, do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica
e da Procuradoria Geral do Estado; normas de direito financeiro.
Embora no caput do mencionado artigo 19 se diga que compete Assemblia
Legislativa dispor especialmente sobre as matrias que acabamos de transcre
ver, indicando o advrbio que no se trata de rol taxativo, parece muito difdl
imaginar sobre que outros assuntos, no pertinentes aos bens, servios e rendas
do Estado, podera o Legislador estadual versar com exclusividade.
Das Competncias
Concorrentes
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8.1 Da competncia material comum
8.2.1 Consideraes de ordem geral
Alm de partilhar entre os diversos entes federativos certas competncias ex
clusivas, que cada um exerce sem participao dos demais, o constituinte demar
cou uma rea de competncias exercitveis conjuntamente, em parceria, pelos
integrantes da Federao, segundo regras preestabelecidas.
Trata-se da competncia concorrente, assim tradidonalmente denominada
porque, como se afirmou antes, relativamente a uma s matria concorre a com
petncia de mais de um ente poltico.1
Tendo adotado em relao s competncias concorrentes o mesmo tratamen
to dado s competncias privativas da Unio, separou o constituinte, no artigo 23,
competncias gerais ou de execuo cometidas Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios, e, no artigo 24, competncias legislativas atribudas
Unio, aos Estados e ao Distrito Federal. Adiante, no artigo 30, II, disps ainda
sobre a competncia legislativa concorrente para nela integrar os Municpios.
A competncia material do artigo 23 foi designada como competncia co
mum, termo que, no caso, tem o mesmo sentido de concorrente. Haver uma
1 Cf. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves (1990: v. 1, 189). Chamando d e competncias mistas
as competncias concorrentes, CHARLES DURAND, como se faz neste trabalho, tambm se refere
a competncias mistas fora da atividade legislativa, correspondentes a competncias materiais
comuns.
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Lei complementar fixar normas para a cooperao entre as pessoas pohtico-administrativas, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e dobem-estar, em mbito nacional. Essa lei complementar distinta das normas
gerais da competncia concorrente, pois materialmente constitucional, di
rigindo-se inclusive Unio. No tem a textura das normas gerais da compe
tncia concorrente, como campo de atuao legislativa da Unio.
Ao comentar o posicionamento do citado autor em edies anteriores deste
livroJ externavamos, como continuamos ora a fazer luz da dico atual do pa
rgrafo nico do art. 23, a opinio de que as coisas no se passaro bem assim,
E certo que o exerccio das competncias materiais comuns dever ser presi
dido pelo ideal de colaborao entre as pessoas poltico-administrativas. certo
tambm que as normas que se editarem com vistas a proporcionar a coopera
o desejada obrigaro tambm a Unio (alis, ao contrrio do que faz supor a
passagem transcrita, de PAULO LUIZ NETO LOBO, as normas gerais, no caso da
competncia legislativa concorrente, tambm obrigam a Unio).
Mas o fato que as leis complementares de que se espera a orientao sobre
a forma concertada de atuao das entidades federativas no podero desatender
as regras constitucionais de repartio de competncia que, estas sim, efetiva
mente comandam e limitam a colaborao na espcie (FERREIRA FILHO, 1990:
v. I, 188).
Rfferimo-nos, em particular, s regras de competncia legislativa pelas quais
se haver de pautar a regulamentao normativa, que pressuposto para o exer
ccio das competncias materiais comuns. Ora, essas regras sinalizam, no caso,
para a preponderncia da Unio.
De fato, como se percebe pelo cotejo dos artigos 23 e 24, as leis que serviro
de embasamento para a execuo das tarefas comuns sero, em sua maior parte,
fruto de competncia legislativa concorrente, em que caber Unio editar nor
mas gerais e s demais esferas a legislao suplementar Assim, por exemplo, ta
refas como cuidar da sade e da proteo dos deficientes; proteger o patrimnio
cultural; proporcionar o acesso cultura e educao; proteger o meio ambiente;
preservar florestas, a fauna e a flora, pressupem a observncia de normas gerais
da Unio, com base no disposto nos incisos VI; VII; VIII; IX; XII e XIV do artigo 24.
Cabendo, por igual, Unio estabelecer diretrizes para o desenvolvimento urba
no, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, XX),
essas diretrizes no podem ser desrespeitadas pelas leis estaduais e municipais
voltadas ao exerccio da competncia material comum prevista no artigo 23, EX.
Isto quando a competncia material comum no se tiver de exercer de acordo
com lei federal editada no uso de competncia legislativa privativa, hiptese em
que a Unio estabelecer normas gerais e especficas, legislando integra Imente
sobre a matria. este o caso, por exemplo, da competncia prevista no inciso XI
do artigo 23. Com efeito, sendo da Unio a competncia de legislar com exclu
sividade sobre guas, recursos hdricos enquanto potenciais energticos e tam
bm sobre jazidas e recursos minerais, os Estados e Municpios ao exercerem a
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dos, como devido ao fato de competir Unio, com exclusividade, legislar sobre
trnsito e transporte, temas a que por certo se vincula a questo dos combustveis.
Foder-se-ia at mesmo entender que havera, na espcie, competncia implcita
da Unio, se no houvesse a previso expressa do artigo 238.
No entanto, no se nega o impacto negativo sobre a sade e o meio ambiente
que, em determinadas circunstncias, pode produzir a utilizao de certos com
bustveis. E sabido que a legislao sobre proteo da sade e do meio ambiente
compete concorrentemente a todos os entes federados.
Assim, em nome dessa competncia concorrente,4alguns Estados e Munic
pios proibiram, no incio da dcada de 1990, a venda de lcool combustvel a
que se adicionasse metanol, por entenderem a mistura prejudicial sade e ao
meio ambiente. Isto muito embora a Unio tivesse liberado a venda do produto
no territrio nacional.
Pois bem, em hipteses do gnero parece-nos que devam prevalecer as deter
minaes emanadas do titular da competncia legislativa privativa.
Como j frisamos em outro tpico, quando o constituinte, no obstante cons
cientizado da importncia de uma maior descentralizao e colaborao entre os
entes federativos, defere privativamente a um deles competncia para normatizar determinada matria, porque haver razes suficientes para a concentrao
da competncia.
No caso versado, pode-se bem prever; por exemplo, as srias dificuldades que
a legislao fracionada podera causar ao deslocamento das pessoas no territrio
nacional, se cada Estado ou Municpio decidisse que tipos de combustvel seriam
passveis ou no de venda no respectivo mbito territorial.
Imagine-se, a ttulo ilustrativo, a dificuldade que veculos movidos, por exem
plo, a gasolina ou a leo diesel, provenientes do Rio Grande do Sul, teriam para
chegar ao Rio de Janeiro, se os Estados de Santa Catarina e de So Paulo proi
bissem a venda desses combustveis nos respectivos territrios, por consider-los
poluentes e nocivos sade.
Supondo-se, de outro lado, que a liberao de determinado combustvel para
venda no territrio nacional seja calcada nos resultados de estudos tcnicos fede
rais sobre o comprometimento do meio ambiente e da sade - tanto mais que na
esfera das competncias concorrentes cabe Unio a edio das diretrizes perti
nentes - no entendemos vlida a proibio de sua venda pelos Estados e Muni
cpios. Podero estes, no exerccio de sua competncia concorrente suplementai;
at mesmo estabelecer como obrigatria a observncia de determinadas cautelas
e providncias na comercializao do produto. No porm ved-la, quando a
Unio, titular exclusiva da competncia legislativa em matria de venda de com
bustveis e titular da competncia para expedir normas gerais sobre a proteo
ambiental e da sade, tiver liberado o produto.
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Concluses