EL SISTEMA PRESUPUESTAL COMO INSTRUMENTO LEGAL DE PREVISION Y

CONTROL PARA LA ORIENTACIN Y DIRECCIN DE LA ACTIVIDAD ECONOMICA Y

SOCIAL DEL SECTOR PBLICO.
INTRODUCCION
La funcin que busca identificar anticipadamente los problemas que se quieren resolver,
definir las estrategias para solucionarlos, priorizarlas en la medida de las posibilidades y
establecer las acciones a llevar a cabo, se conoce como Planeacin que en el sector
pblico, se puede entender como una intervencin del Estado que tiene como propsito el
desarrollo mediante la bsqueda de respuestas a las necesidades bsicas de la poblacin
encaminada al bienestar general y de una mejor calidad de vida.
Esa planificacin pone en ejecucin los planes propuestos en la bsqueda de las soluciones
a las necesidades insatisfechas evidenciadas en la poblacin, por tanto, la funcin
fundamental del Estado consiste en establecer las estrategias y orientaciones generales de
la poltica econmica social y ambiental que sern adoptadas por el Gobierno con miras a
una eficiente y eficaz gestin econmica y social.
Es entonces, como dice Marco Useche Acosta1 el presupuesto pblico es la parte central de
la Hacienda pblica representada en la previsin y comparacin de los ingresos y gastos
futuros, es un programa que determina la orientacin y direccin de la actividad econmica
del sector pblico y de particulares de acuerdo con el grado de intervencin del estado en la
Economa Nacional. Sus objetivos se enmarcan en un correcto proceso presupuestal
garante de una exitosa gestin econmica y social, puesto que un proceso presupuestal sin
fundamentos claros es garante de una gestin deficiente tanto en el campo econmico como
social independientemente de las intenciones que tenga.
Es el presupuesto un instrumento de manejo financiero importante de la poltica fiscal,
donde se programa y se registra el gasto pblico y su forma de financiacin y donde se
establece normas para su ejecucin. Por tanto, le debe permitir al Estado garantizar su
funcin econmica y asegurar la coordinacin y organizacin eficiente en la produccin de
bienes y servicios pblicos.2
Es as, que el sistema presupuestal es considerado como una herramienta legal que rige las
diversas instancias desde la programacin, elaboracin, presentacin, aprobacin,
modificacin y ejecucin del presupuesto pblico, as como la capacidad de contratacin y el
manejo del gasto publico social, lo que se refiere en otras palabras a la forma como el
estado asigna los recursos (gastos), y la manera como los capta (ingreso), constituyndose
el objetivo de la teora de las finanzas publicas.
En el presente ensayo, se presentan conceptos, teoras, postulados, que permitirn explicar
como el sistema presupuestal es considerado el instrumento legal de previsin y control
para la orientacin y la direccin de la actividad econmica y social del sector pblico, con
miras al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes del pas.

_____________________
1 USECHE ACOSTA, Marco Fidel. Presupuesto pblico, Congreso Nacional en alta gerencia para entidades del
Estado, Bogot, 2008.
2 CORDOBA PADILLA, Marcial. Presupuesto Pblico. p. 91

DESARROLLO
Actividad Presupuestal del Estado

Segn Jhon Cardona Gutirrez3 la teora de la Finanzas Pblicas establece que para un
mejor manejo macroeconmico, el Gobierno debe actuar en tres (03) reas o funciones
bsicas tales como: La Estabilizacin, que se refiere a la funcin dirigida a controlar la
demanda agregada y la carga tributaria del pas en forma que estimule el crecimiento
econmico y evite de igual forma las presiones inflacionarias. La de Distribucin de
Recursos o la funcin distributiva que busca en mejorar las diferencias en los ingresos de
los ciudadanos y la disparidad que surge en las regiones, por lo que se soporta en una
estructura fiscal progresiva consistente en fijar y alterar tarifas de impuestos, criterios o
prioridades del gasto publico teniendo en cuenta la incidencia distributiva personal y
regional. Por ltimo, la funcin de asignacin de recursos y Crecimiento donde intervienen
los municipios y comprende el proceso que adelanta la provisin de bienes pblicos,
sociales o colectivos, mediante el empleo de mecanismos de regulacin o estmulos que
garanticen una mejor asignacin de recursos, creando situaciones que produzcan bienes o
presten servicios a travs de la actividad privada o directamente por el Estado.
Las anteriores funciones se conocen como poltica econmica que consiste en el conjunto
de lineamientos y acciones que disea y ejecuta el gobierno con el fin de orientar la
actividad econmica general hacia la realizacin eficiente de los objetivos privados y
colectivos. Todas esas acciones se encuentran expresadas en los planes de desarrollo
materializados en los presupuestos anuales.
El Sistema Presupuestal de la Administracin Pblica y su Estructura
Los estatutos presupuestales del orden nacional que rige la Administracin Pblica son: el
correspondiente a las entidades del Estado en general, Decreto 111 de enero 15 de 1996
que es el resultado de la compilacin de las leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995, y
el Decreto 115 de 1996 atinente a las empresas industriales y comerciales del Estado y a las
Sociedades de economa mixta, con el rgimen de empresas vinculadas a las actividades no
financieras.
En lo concerniente al Estatuto orgnico de presupuesto (Decreto 111 de 1996), el sistema
presupuestal tiene cuatro componentes bsicos as:
a.
b.
c.
d.

Plan Financiero
Plan Operativo Anual de Inversiones
Banco Nacional de Programas y proyectos
Presupuesto General de la Nacin

______________________
3 CARDONA GUTIERREZ, Jhon Victor, Presupuesto para municipios. Editores Investigar, 2002. p.19-21

Sistema
Presupuestal

Plan Financiero

Plan Operativo Anual

de inversiones

Banco de Programas
y Proyectos

Presupuesto
General de la
Nacin

a) Plan Financiero
Consiste en un plan de metas financieras como ingreso, gastos, endeudamiento,
donde se establece los lineamientos de polticas, es una herramienta de
planificacin y gestin financiera del sector pblico, tiene como base las operaciones
efectivas de las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal
magnitud que amerite quedar incluido en el plan.
El plan financiero permite a todos los niveles de la Administracin Pblica, proyectar
la necesidad de recursos durante el periodo del gobernante para atender la
realizacin de obras, que sin esto, no es factible obtener durante una sola vigencia
fiscal es por consiguiente que, el plan financiero crea expectativa de recursos
financieros,
que se ven cristalizando vigencia tras vigencia, en el plan operativo
Plan Financiero
anual de inversiones. Este plan financiero define las metas mximas de pago a
efectuarse
durante
el ao,
que servirn
de base
elaborar
el Programa
Anual
Consiste en
un plan
de metas
financieras
comopara
ingreso,
gastos,
endeudamiento,
Mensualizado
de CajaPAC- que tiene
como base
las herramienta
proyecciones
de
donde se establece
los lineamientos
de polticas,
es una
deefectivas
planificacin
caja.
y gestin financiera del sector pblico, tiene como base las operaciones efectivas de
las entidades cuyo efecto cambiario, monetario y fiscal sea de tal magnitud que
Para
disear
el plan
financiero
municipal es necesario elaborar un diagnostico de la
amerite
quedar
incluido
en el plan.
situacin fiscal del municipio y sus entidades, que consiste en examinar los
antecedentes,
los elementos
de importancia
y financiera
consignados
El plan financiero
permite a todos
los nivelesprogramtica
de la Administracin
Pblica,
proyectar
en
planes de
sectoriales.
se hace
basado del
en gobernante
hechos pasados
actualesla
la los
necesidad
recursosEsto
durante
el periodo
para yatender
definiendo
los
aspectos
limitantes
y
dificultades
de
funcionamiento,
la
posibilidad
de
realizacin de obras, que sin esto, no es factible obtener durante una sola vigencia
inversin
la consiguiente
ampliacin deque,
la cobertura
de servicios
de mejoramiento
de la
fiscal es ypor
el plan financiero
creao expectativa
de recursos
calidad
de los
As mismo vigencia
se deben
loselavances
y ventajas
financieros,
quemismos.
se ven cristalizando
trasreconocer
vigencia, en
plan operativo
anual
institucionales
ingresos,
obtener
financiacin
o ejecutar
gastos.
4
de inversiones.para
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plan define
las metas
mximas
de pago
a efectuarse
durante
el
ao, que servirn de base para elaborar el Programa Anual Mensualizado de CajaEl
anlisis
decomo
los aspectos
afectan los
recaudos
y los gastos es fundamental
PAC. Tiene
base las que
proyecciones
efectivas
de caja.
para encontrar alternativas de solucin a los problemas presentados y vas que
posibiliten
nuevas
acciones.
Lomunicipal
que conlleva
a determinar
el un
potencial
ciertodedela
Para disear
el plan
financiero
es necesario
elaborar
diagnostico
recursos,
la entidad
o municipio
para la en
ejecucin
de su
situacin con
fiscalque
delcuenta
municipio
y suspblica
entidades,
que consiste
examinar
los
planes
en
un
periodo
determinado,
y
as
mismo
fijar
metas
ajustadas
a
la
realidad,
e
antecedentes, los elementos de importancia programtica y financiera consignados
indicadores
de capacidad
de Esto
endeudamiento
y limitesen
de hechos
gastos de
funcionamiento.
en los planes
sectoriales.
se hace basado
pasados
y actuales
____________________
definiendo los aspectos limitantes y dificultades de funcionamiento, la posibilidad de
4inversin
PARRA VARGA,
Rodrigo. Manual
Biblioteca
Jurdica
.Sptima edicin
2008.
p.12y la ampliacin
dede
la Presupuesto
cobertura Municipal,
de servicios
o de
mejoramiento
de la
calidad
13.
de los mismos. Asi mismo se deben reconocer los avances y ventajas institucionales
para recaudar ingresos, obtener financiacin o ejecutar gastos.
3

b) Plan Operativo Anual de Inversiones POAIEl Plan operativo anual de inversiones, es la materializacin en la vigencia fiscal
respectiva del plan plurianual de inversiones, contenido en el plan de desarrollo o
programa de gobierno, siendo ste un instrumento de planeacin cortoplacista para
el manejo de la inversin en las entidades territoriales. Este plan operativo refleja
los programas y proyectos de inversin clasificados por sectores, rganos y fuentes
de financiacin de programas, identificando la prioridad de cada uno. Para lo cual es
necesario los requerimientos financieros, tcnicos, materiales y humanos de cada
proyecto.
Para elaborar el plan operativo anual de inversiones se debe considerar aspectos
tales como: Identificacin y seleccin de proyectos que respondan a la satisfaccin
de una necesidad concreta de la poblacin y para los cuales se asegure continuidad,
cuando su ejecucin sea mayor de una vigencia fiscal, implica entonces, cuantificar
costos y beneficios cuando estos ltimos sean cuantificables. De igual forma, para
cada proyecto, se debe asignar los recursos necesarios para la ejecucin total o
para la etapa que se programe realizar su respectiva vigencia. Fuentes de
financiamiento de los proyectos entre otros aspectos. 5
El plan operativo anual de inversiones deber ser acorde con las estimaciones
hechas en el plan financiero, y en cuanto a los estimativos que corresponden al
Sistema General de Participaciones, se ajustar con los valores comunicados por el
Departamento Nacional de Planeacin para cada vigencia fiscal.
Finalmente se puede concluir que los proyectos contemplados y aprobados en el
plan de inversiones son la base de programacin del presupuesto en lo que respecta
a los gastos de inversin. Cuando no incluye todos los proyectos de inversin
aprobados en el plan de inversiones obedece a que los recursos que efectivamente
van a ingresar en la vigencia no son suficientes y por ende puede solicitar vigencias
futuras de conformidad al cumplimiento del principio de anualidad.
c) Banco Nacional de Programas y Proyectos
Es un instrumento para la planeacin que registra los programas y proyectos viables,
tcnica, ambiental y socioeconmicamente, susceptibles de financiacin con
recursos del Presupuesto General de la Nacin.
El Banco Nacional de Programas y Proyectos es un conjunto de actividades
seleccionadas
como
viables,
previamente
evaluadas
social,
tcnica,
econmicamente, registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de
Planeacin, Los proyectos de inversin para el apoyo regional autorizados por la Ley
forman parte de este.6
--------------------------------5 PARRA VARGA, Rodrigo. Op, cit . p. 39-40
6 CORDOBA PADILLA, Marcial. Presupuesto Pblico. p. 95

Los ministerios, departamentos administrativos, los rganos de control tales como la

Contralora, la Procuradura, Veedura, la Registradura y la Fiscala, as como las
entidades del orden nacional deben preparar y evaluar los programas que vayan a
ser ejecutados, en desarrollo de los lineamientos del plan y para el cumplimiento de
los planes de accin. As mismo, el Departamento Nacional de Planeacin debe
conceptuar sobre los programas de inversin registrados en el Banco de Programas
y proyectos de inversin nacional y tiene la obligacin de mantener actualizada la
informacin relacionada.
d) Presupuesto General de la Nacin
Este componente es considerado como un instrumento para el cumplimiento de los
planes y programas de desarrollo econmico y social. Y est conformado por el
presupuesto Nacional y el de Establecimientos Pblicos.
En cuanto al presupuesto municipal sirve de instrumento poltico, econmico,
financiero y administrativo; para la toma de decisiones, para determinar la
categorizacin del municipio y cuantificar su capacidad de endeudamiento. Consiste
en un acto administrativo donde se prev anticipadamente las rentas del municipio y
se autorizan los gastos para un periodo determinado.
El presupuesto est conformado por tres aspectos esenciales a saber:
1.

2.

3.

Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital: Corresponde a todas las

fuentes de recursos que dispone el sistema presupuestal para financiar el
gasto pblico. Estos estn conformados por los ingresos corrientes y recursos
de capital.
Presupuesto de Gastos o Ley de apropiaciones: Se entiende como las
apropiaciones presupuestales bajo la cobertura del sistema presupuestal, o
usos del presupuesto. Estos estn conformados por los gastos de
funcionamiento, servicio de la deuda pblica y los gastos de inversin.
Disposiciones Generales: corresponden a las normas tendientes a garantizar
la correcta ejecucin del presupuesto, las cuales regirn nicamente para el
ao fiscal que se expidan.7
CONCLUSIONES

La estructura del Sistema Presupuestal y los elementos que la conforman,

corresponden a los mecanismos de planificacin y seguimiento que asegura la
coherencia con las polticas econmicas y sociales del Pas. Esa concordancia de
planes y programas y la interrelacin permanente de los diferentes rganos que
componen el sistema presupuestal garantizan la asignacin ms eficiente de los
recursos pblicos en funcin de las necesidades de corto, mediano y largo plazo del
Pas.
Los propsitos de los gobiernos, y las estrategias para atender las necesidades que
demanda la poblacin o comunidad depende de la gestin que realicen a travs de
--------------------------------7 CORDOBA PADILLA, Marcial. Op, cit . p. 96-97

las diversas acciones enmarcadas en una concepcin ms moderna y competitiva,

tomando como instrumento el presupuesto pblico considerado hoy por hoy no solo
una herramienta de tipo legal y administrativo, tambin se concibe como un
instrumento que permite priorizar polticas econmicas y sociales contenidas en los
planes de desarrollo que por norma deben realizarse, cumpliendo con su funcin
esencial que consiste en el uso racional de los recursos con el propsito de lograr
bienestar y mejoramiento en la calidad de vida de la poblacin.
Es por ello, que el conocimiento claro de los aspectos legales, procedimentales,
administrativos y dems concernientes, conllevara a un mejor manejo de las
finanzas pblicas, y por ende a garantizar el papel que tiene el Estado como
responsable de la direccin de la Economa del Pas, as como los mecanismos
existentes para intervenir en ella y la relacin existente entre los planes de desarrollo
y el presupuesto pblico.
Finalmente considerando el papel que juega el Estado en la economa y su
intervencin en la misma, basndose en la planificacin y seguimiento de los
aspectos relacionados con el sistema presupuestal, es imperativo la idea de escoger
las mejores alternativas para lograr los objetivos propuestos para la solucin de las
necesidades publicas que surgen cada da tales como educacin, salud, vivienda,
servicios pblicos; etc.
RECOMENDACIONES
Teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, se formulan las siguientes
recomendaciones:
Para el Gobierno: Identificar anticipadamente los problemas, a fin de definir
estrategias de solucin, priorizar en la medida de las posibilidades, detallar acciones
a seguir, y finalmente asignar recursos para llevar a cabo dichas acciones, en si
consiste en planificar de tal forma que acabe con la improvisacin que despilfarra los
recursos los cuales tienen la caracterstica de ser escasos.
Gobernantes y Funcionarios Pblicos: Consolidar sus conocimientos en los aspectos
legales, financieros, administrativos y procedimentales que enmarcan el presupuesto
municipal y aspectos relacionados, que permita un adecuado tratamiento y por ende
el logro de los mejores servicios comunitarios.
rganos de Control Fiscal: Realizar consciente y responsablemente la vigilancia de
la gestin fiscal, establecer en qu medida los sujetos de la vigilancia logran sus
resultados y cumplen sus planes, programas y proyectos adoptados por la
administracin en un periodo determinado.
Estudiantes en la asignatura de presupuesto pblico: Ser consciente de la necesidad
de conocer y entender los conceptos necesarios, y la normatividad existente para el
funcionamiento de la herramienta de planificacin y control de las finanzas publicas.

BIBLIOGRAFIA

CARDONA GUTIERREZ, Jhon Vctor, Presupuesto para municipios. Editores

Investigar, 2002. p.19-21
CORDOBA PADILLA, Marcial. Presupuesto Pblico. p. 91; 95; 96-97
PARRA VARGA, Rodrigo. Manual de Presupuesto Municipal, Biblioteca Jurdica
Sptima edicin 2008. p.12-13; 39-4
USECHE ACOSTA, Marco Fidel. Presupuesto pblico, Congreso Nacional en alta
gerencia para entidades del Estado, Bogot, 2008