La rendicin de cuentas de los sindicatos

en Mxico: hacia una solucin

administrativa, judicial o legislativa?*
Jorge Luis Silva Mndez
Resumen

Los sindicatos en Mxico tradicionalmente han evitado cumplir con sus

obligaciones de rendicin de cuentas, incluso ante sus propios miembros. En este artculo el autor analiza, desde una perspectiva fundamentalmente legal, el problema de la rendicin de cuentas de los sindicatos, especialmente de aquellos conformados por trabajadores al
servicio del Estado. La primera parte se avoca a las obligaciones de los
sindicatos a la rendicin de cuentas establecidas en las leyes laborales; la segunda parte versa sobre sus obligaciones correlativas en las
leyes de transparencia, y la tercera parte plantea las tensiones entre la
garanta de informacin y la libertad sindical. Finalmente, Silva Mndez
revisa las propuestas de ley en la materia para regular la rendicin de
cuentas de los sindicatos.
Palabras clave: rendicin de cuentas, transparencia sindical, acceso a
la informacin y sindicatos.

Abstract

It is known traditionally that labor unions in the private sector in Mexico

have avoided the compliance of accountability rules, including to their
own membership. In this paper the author revises the legal grounds of
the accountability and transparency problem in the Mexican labor unions
at the State service. Firstly, he revises the unions obligations to accountability within the Labor law; secondly, he describes the obligations on
transparency and access to information in the correspondent law, and
thirdly, he shows the legal tensions between the right to information vis a
vis the autonomy of the unions. Silva Mndez concludes with the analysis of the pending reforms to strength unions accountability and transparency.
Keywords: Accountability, Labor Unions Transparency, Access to Information and Labor Unions.

* Artculo recibido el 4 de julio de 2011 y aceptado para su publicacin el 14

de noviembre de 2011.

Derecho Comparado de la Informacin

enero-junio de 2012, pp. 189-222

Jorge Luis SILVA MNDEZ

Cabe esperar plena rendicin

de cuentas en grandes sindicatos como el de Pemex y el de los
maestros?
Quienes tienen el derecho de
exigir son los trabajadores.
Hay avances en las grandes centrales obreras pero tampoco
puedo meter las manos al fuego
por ninguno de ellos.
Les tengo tanto respeto que no
puedo saber el patrimonio de tal o
cual sindicato.
No lo s y no tengo por qu saberlo.1

1. Introduccin
En la Encuesta Nacional de Confianza en las Instituciones
de enero de 2010,2 los sindicatos ocupan el lugar 10 de
14. Slo la polica, los diputados y los partidos polticos
estn por debajo de los sindicatos. Las personas confan
poco en los sindicatos. No hace falta decir que parte de esta
desconfianza se debe a la opacidad en el manejo de tales
organizaciones. Sus dirigentes son personajes oscuros y,
en algunos casos, hasta exticos, identificados con valores como la deshonestidad, la corrupcin y la extorsin.
Este artculo analiza, desde una perspectiva fundamentalmente legal, el problema de la rendicin de cuentas de
los sindicatos, especialmente de aquellos conformados
1 Entrevista realizada a Javier Lozano, titular de la Secretara del Trabajo
y Previsin Social. Los sindicatos tienen los lderes que merecen: Lozano, El
Informador, Mxico, 19 de enero de 2011.
2 Consulta Mitofsky, Confianza en las Instituciones, Evaluacin Nacional,
Mxico, enero 2010, p. 14.

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RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

por trabajadores al servicio del Estado. Tiene tres partes: la primera es sobre sus obligaciones de rendicin de
cuentas establecidas en las leyes laborales, la segunda
sobre sus obligaciones correlativas en las leyes de transparencia, y una tercera que plantea las tensiones entre la
garanta de informacin y la libertad sindical. Esta ltima
seccin tambin describe y critica las propuestas que han
hecho los principales partidos polticos para regular la rendicin de cuentas de los sindicatos.
2. Las obligaciones de rendicin de cuentas
de los sindicatos segn las leyes laborales
A. El derecho a la rendicin de cuentas
del trabajador miembro del sindicato
El sindicato es una organizacin que surge como consecuencia del ejercicio de la libertad sindical de los trabajadores. Esta afirmacin encuentra sustento en lo establecido
en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM o Constitucin),3 los tratados internacionales,4
la legislacin en la materia,5 la jurisprudencia6 y la doctrina.7
3 Artculo 123, apartado A, fraccin XVI de la CPEUM.
4 Artculo 2o. del Convenio sobre la Libertad Sindical y la Proteccin del

Derecho de Sindicacin (Convenio 87), que entr en vigor para Mxico el 1o. de
abril de 1951.
5 Artculo 365 de la LFT y 67 de la LFTSE.
6 En 1999, la SCJN defini la libertad sindical a partir de tres aspectos fundamentales: 1. Un aspecto positivo que consiste en la facultad del trabajador
para ingresar a un sindicato ya integrado o constituir uno nuevo; 2. Un aspecto
negativo, que implica la posibilidad de no ingresar a un sindicato determinado y
la de no afiliarse a sindicato alguno; y 3. La libertad de separacin o renuncia de
formar parte de la asociacin . Vase Sindicacin nica. Las leyes o estatutos
que la prevn, violan la libertad sindical consagrada en el artculo 123, apartado
B, fraccin X, constitucional, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta,
Mxico, novena poca, pleno de la SCJN, t. IX, Poder Judicial de la Federacin,
mayo de 1999, p. 5.
7 Dice De la Cueva que: la libertad sindical es, originariamente, un derecho de cada trabajador. Vase Cueva, Mario de la, El nuevo derecho mexicano
del trabajo, Mxico, Porra, 2008, t. II, p. 300.
191

Jorge Luis SILVA MNDEZ

Una vez creado el sindicato, previo ejercicio de la voluntad

individual de los trabajadores, adquiere una existencia y
una realidad propia que da origen a nuevos derechos.8
Para que un sindicato pueda ejercer plenamente sus
derechos, debe tener una personalidad jurdica reconocida, lo que ocurre a partir del momento del registro sindical.
Las leyes laborales sealan los requisitos para que las
autoridades otorguen el registro sindical,9 entre los que
destacan: un nmero mnimo de miembros y sus datos,10
el acta de asamblea constitutiva (que hace constar la voluntad individual de los trabajadores para formar el sindicato) y los estatutos.
La fraccin XIII del artculo 371 de la Ley Federal del
Trabajo (LFT) seala que los estatutos deben contener la
poca de presentacin de las cuentas del sindicato. Ms
all de lo establecido en los estatutos, o sea, por la voluntad de los individuos que conforman el sindicato, la
rendicin de cuentas por parte de la directiva sindical se
eleva al rango de principio imperativo11 por la propia LFT
en su artculo 373, que seala: La directiva de los sindicatos debe rendir a la asamblea cada seis meses, por lo
menos, cuenta completa y detallada de la administracin
del patrimonio sindical. Esta obligacin no es dispensable. En conclusin: los sindicatos en Mxico, tanto aquellos que se regulan por la LFT como por la Ley Federal
de los Trabajadores al Servicio del Estado (LFTSE),12 tienen la obligacin de rendir cuentas a sus miembros. Esta
8 Idem.
9 Artculo 365 y 72 de la LFTSE.
10 Artculo 364 de la LFT y 71 de la LFTSE.
11 Segn el propio artculo 5o. de la LFT, todas las disposiciones de la ley

son de orden pblico, por lo que no producir efecto legal, ni impedir el goce y
el ejercicio de los derechos, sea escrita o verbal, la estipulacin que establezca
su renuncia.
12 Este principio se aplica de manera supletoria a los sindicatos que se regulan por la LFTSE, segn el artculo 11 de la misma.
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RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

obligacin no es dispensable, y no constituye, bajo motivo

alguno, una intromisin indebida al principio de libertad
sindical.
Pero, qu ocurre si un sindicato no rinde cuentas a la
asamblea cada seis meses?, o bien, qu ocurre si algunos trabajadores no estn de acuerdo con tal rendicin de
cuentas y, por ejemplo, solicitan informacin adicional o
una auditora? La Ley contempla dos opciones.
En primer lugar, los trabajadores podran llamar a una
asamblea extraordinaria para solicitar la rendicin de
cuentas,13 o bien, para solicitar la presentacin de elementos adicionales que aclaren la informacin presentada por
la directiva. El obstculo mayor para llamar a una asamblea extraordinaria es que, para hacer la convocatoria, se
requiere un mnimo de 33% del total de los miembros del
sindicato o de la seccin. Adems, suponiendo que los
trabajadores pudieran organizarse para agrupar al 33% y
lograran convocar, requieren de la concurrencia de las dos
terceras partes de los miembros del sindicato o de la seccin para poder sesionar y adoptar resoluciones vlidas.
En segundo lugar, los trabajadores, individualmente o
a travs de una coalicin, podran iniciar un juicio ante
la Junta Federal de Conciliacin y Arbitraje (JFCA),14 las
juntas locales de conciliacin y arbitraje (JLs), o ante el
Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje (TFCA),15 segn sea la competencia laboral del patrn/titular.16 Esta
opcin es costosa para el trabajador o la coalicin, no slo
por el tiempo que tendra que dedicar a su atencin,17 sino
porque tambin implica un enfrentamiento frontal con la
13 Vase fraccin VIII del artculo 371 de la LFT.
14 Artculo 604 de la LFT.
15 Artculo 124 fraccin IV de la LFTSE.
16 En la LFTSE no se habla de patrn, sino del titular de la dependencia.
17 Asumiendo se acudir a las procuraduras del trabajo para obtener repre-

sentacin gratuita.
193

Jorge Luis SILVA MNDEZ

directiva sindical, que puede tomar represalias en su contra en el mbito laboral o fuera del mismo.
Y, dado que los mecanismos establecidos en las leyes
para hacer efectivo el derecho a la rendicin de cuentas
son muy costosos (principalmente, en trminos de tiempo
y del costo derivado de un enfrentamiento con la directiva), los trabajadores inconformes tienen incentivos muy
bajos para iniciarlos. En la prctica, esto redunda en una
alta opacidad en la operacin de los sindicatos por parte
de sus directivas.
B. La rendicin de cuentas de los sindicatos
ante las autoridades laborales
Jurdicamente, no es posible hablar de rendicin de
cuentas de los sindicatos ante las autoridades laborales
(principalmente, la Secretara del Trabajo y Previsin Social STPS, la JFCA, el TFCA y las JLs). Por Ley, la
funcin de las autoridades est limitada al registro de actos sindicales, as como a la resolucin de conflictos entre
sindicatos y al interior de los mismos (respectivamente,
intersindicales e intrasindicales). El ejercicio de estas facultades18 requiere el conocimiento de cierta informacin
sindical, pero no el derecho a divulgarla ms all de aquellos que acrediten su inters jurdico.19

18 Tales facultades se encuentran en los artculos 365, 369, 384, 377 y 604
de la LFT; as como en los preceptos 72, 73, 77 y 124 fraccin IV de la LFTSE.
Una tabla que resume informacin relevante sobre tales facultades se encuentra en Gimnez Cacho, Luis Emilio, La transparencia y los derechos laborales,
Mxico, IFAI, 2008.
19 Vase, por ejemplo, los alegatos de la STPS en el recurso de revisin del
expediente 0448/04, donde seala que no puede otorgar copia certificada del
padrn sindical, copia certificada de los estatutos vigentes con sus reformas y
copia simple de la ltima toma de nota de un sindicato de una empresa privada
debido a que es necesario el consentimiento expreso del representante legal
del sindicato, segn lo establecido en el artculo 374 de la LFT.

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RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

Por qu las autoridades laborales no pueden divulgar

la informacin sindical? La autoridad laboral se encuentra limitada por la vinculacin de Mxico al Convenio 87
de la Organizacin Internacional del Trabajo (Convenio
87). Tal convenio define en su artculo 3o. el principio de
libertad sindical como el derecho de las organizaciones
de trabajadores y de empleadores a redactar sus estatutos y reglamentos administrativos, elegir libremente sus
representantes, organizar su administracin y sus actividades, y formular su programa de accin. El mismo numeral 3 tambin asevera que las autoridades pblicas
debern abstenerse de toda intervencin que tienda a
limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
Esta norma de derecho internacional prima sobre las
leyes reglamentarias de la materia segn jurisprudencia
establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
(SCJN o Corte).20
La STPS mantiene una posicin reverencial ante el
principio de libertad sindical expresado en el Convenio
87;21 sostiene que se encuentra imposibilitada de difundir
los documentos que contienen informacin sindical, y a los
cuales tiene acceso debido a las facultades que ejerce.
Incluso ha negado solicitudes de informacin cuando se
trata de trabajadores miembros del sindicato.22 Dos han
sido los argumentos principales que ha sostenido la Secretara para negar la informacin.
El primero, que se observa en el recurso de revisin
0448/04, es el siguiente: los sindicatos son personas morales en trminos de lo expresado por el artculo 374 fraccin III y 376 de la LFT, y por ello es necesario que su
20 Tratados internacionales. Se ubican jerrquicamente por encima de
las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitucin federal,
Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, Poder Judicial de la
Federacin, novena poca, pleno de la SCJN, t. X, noviembre de 1999, p. 46.
21 Vase supra, epgrafe previo a la introduccin.
22 Vase por ejemplo, recursos de revisin IFAI 0448/04, 1305/04 y 839/06.

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Jorge Luis SILVA MNDEZ

representante legal (usualmente, el secretario general)

autorice la difusin de la informacin, ya que se trata de
informacin confidencial relativa a una persona moral segn lo establecido en el artculo 3o. fraccin II de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG). El segundo argumento,
extrado del recurso de revisin 839/06, slo agrega un
elemento al primero: de acuerdo con los artculos 129 y
133 del Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, los documentos de una organizacin sindical son privados, y no
pblicos. Por ello, es necesario que el representante legal del sindicato exprese su autorizacin para difundirlos.
En ambos recursos de revisin, la secretara dijo que, en
caso de difundir la informacin sin autorizacin del representante del sindicato, se estara violando el artculo 3o.
del Convenio 87, as como algunas decisiones del Comit
de Libertad Sindical de la OIT.23 Adems, puntualiz que
los trabajadores, acorde con lo establecido en el artculo
604 de la LFT, deberan redimir cualquier conflicto (incluso
cuestiones de informacin) ante la JFCA.
Es interesante profundizar en el recurso de revisin
0448/04, donde el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (IFAI o Instituto) fija su postura
general sobre la informacin sindical. Aqu, el recurrente
solicitaba a la STPS: copia certificada del ltimo padrn
sindical, de los estatutos vigentes con sus reformas y de
la ltima toma de nota. Antes de pasar a analizar la procedencia de la confidencialidad para cada uno de estos
documentos, el Instituto establece que:

23 OIT, Recopilacin de Decisiones y Principios de Comit de Libertad Sindical del Consejo de Administracin de la OIT, 5a. ed., Ginebra, 2006, p. 291.
Nota en varios de los recursos de revisin, tanto la STPS como los terceros
perjudicados, suelen hacer referencia a una edicin anterior a la aqu citada
(que es la ltima), lo cual se observa por la discordancia entre los numerales.

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RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

los sindicatos se constituyen como personas morales netamente privadas, es decir, en el caso que nos ocupa, se trata
de una agrupacin de trabajadores que se rene para la defensa de sus intereses, y que acta, como toda persona jurdica, a travs de sus representantes legales. Sin embargo,
existe cierto inters pblico con respecto a los sindicatos, a
diferencia de otras personas morales privadas, ya que debido
a las finalidades de los mismos, referidas a la defensa de los
derechos de los trabajadores, les son aplicables ciertas disposiciones jurdicas de orden pblico.24

Luego de esta declaracin, el IFAI analiza, en primer

lugar, si el ltimo padrn del sindicato era informacin
confidencial. Aplicando un principio de analoga, compar
al sindicato con cualquier otra persona moral privada que
podra ser regulada por el Cdigo de Comercio y seal
que
no habra razn para no dar a conocer los nombres de los
miembros de un sindicato, ya que decidieron asociarse en
trminos de ley para defender sus intereses y requirieron de
la autorizacin de la STPS para constituirse, en virtud de lo
cual se otorgaron los nombres de sus miembros.25

Tambin aplicando el principio de analoga entre el sindicato y una sociedad mercantil, resolvi afirmativamente
la cuestin de si deba dar acceso a los estatutos vigentes
con sus reformas:
siendo que las sociedades mercantiles netamente privadas
inscriben sus estatutos en el Registro Pblico del Comercio,
de conformidad con el artculo 21 fraccin V del Cdigo de
Comercio, por mayora de razn deben darse a conocer los

24 Recurso de revisin IFAI 0448/04, pp. 8 y 9.

25 Ibidem, p. 10.

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Jorge Luis SILVA MNDEZ

estatutos de una persona moral de inters pblico, como lo

es un sindicato.26

Finalmente, el Instituto decide dar acceso a la toma de

nota bajo el argumento de que al tratarse de un documento asimilable a una autorizacin, los datos que reflejen la
actuacin de la autoridad deben ser pblicos.27
A diferencia de la STPS, y debido a su naturaleza de
instancia encargada de dirimir conflictos, la JFCA s reconoce la posibilidad de acceder a cierta informacin sindical que posee en virtud del ejercicio de sus funciones.
Del criterio creado por su pleno el 8 de mayo de 2003, se
infiere que: i) nicamente los trabajadores que acrediten
pertenecer a la empresa tienen derecho a acceder a los
documentos que contiene el expediente de registro sindical, ii) que tales trabajadores slo podrn solicitar copias
simples y certificadas a travs de una junta especial (lo
cual implica casi siempre que lo hagan en el contexto de
un juicio), y iii) que dentro de un juicio, tales trabajadores
podrn ofrecer como prueba la inspeccin del expediente
de registro sindical.
El Instituto, en diversos recursos de revisin, ha obligado a la JFCA a revelar la informacin cuando el documento se genera a partir de un procedimiento administrativo que no se sigue en forma de juicio, como es el caso,
por ejemplo, del contrato colectivo o la toma de nota.28
El IFAI considera que un procedimiento administrativo se
sigue en forma de juicio si ste cuenta con los siguientes
elementos:29 i) la notificacin del inicio del procedimiento y
26 Ibidem, p. 11.
27 Ibidem, p. 12.
28 Vase, por ejemplo, recursos de revisin IFAI 214/06, 2242/05 y 1301/06.
29 Formalidades esenciales del procedimiento. Son las que garantizan una

adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo, Semanario Judicial de

la Federacin y su Gaceta, Mxico, Poder Judicial de la Federacin, novena
poca, Pleno de la SCJN, t. II, diciembre de 1995, p. 133.
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RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

sus consecuencias; ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas; iii) la oportunidad de alegar, y iv) el dictado
de una resolucin que dirima las cuestiones debatidas. El
Instituto ha sostenido que el criterio de la JFCA para dar
acceso a la informacin sindical:
se encuentra encaminado a restringir el acceso a documentos
que se encuentran dentro de algn procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, de modo que slo tengan
acceso a los mismo las personas que tengan inters jurdico
dentro del proceso.30

En conclusin, las autoridades laborales han establecido reglas restrictivas para otorgar la informacin que generan los sindicatos del Estado, incluso cuando los solicitantes son trabajadores miembros del sindicato.
Antes de finalizar esta seccin, vale la pena hacer un
comentario sobre el TFCA. El IFAI no tiene competencia
para atender el recurso de revisin ante las resoluciones
del comit de informacin del TFCA. Esto, debido a que el
TFCA, segn el artculo 73 fraccin XXIX-H de la CPEUM,
el 118 de la LFTSE y su propio reglamento interior, es
autnomo y, por tanto, segn el artculo 3o. y 61 de la
LFTAIPG, no es un sujeto obligado en trminos de la Ley
de Transparencia. El TFCA tiene su propio Reglamento de
Transparencia y Acceso a la Informacin, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin del 12 de junio de 2003.31
Por esto, la nica instancia para obligar al TFCA a dar informacin sobre los registros sindicales de los que conoce
es el Poder Judicial, y nunca el IFAI.

30 Recurso de revisin IFAI 214/06, p. 12.

31 Recurso de revisin IFAI 5779/09.

199

Jorge Luis SILVA MNDEZ

3. Las obligaciones de rendicin de cuentas

de los sindicatos segn la Ley de Transparencia
A pesar de la baja probabilidad de ejercerlo, los trabajadores sindicalizados tienen el derecho a que su directiva
les rinda cuentas. Pero, qu derecho tiene una persona
que no es trabajador a que un sindicato le rinda cuentas?
Analicemos la cuestin a la luz de la LFTAIPG y los recursos de revisin resueltos por el IFAI.
A. La Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica Gubernamental
Segn el artculo 6o. de la Constitucin mexicana, el
derecho a la informacin se garantiza por el Estado. La ley
reglamentaria de la materia es la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental
(LFTAIPG). El artculo 33 de la LFTAIPG establece al IFAI
como el rgano encargado de resolver sobre la negativa
a las solicitudes de acceso a la informacin. El ejercicio
del derecho a la informacin no requiere que el interesado
acredite inters jurdico alguno (por ejemplo, ser trabajador de la empresa), pues como lo seala el artculo 40
de la LFTAIPG: en ningn caso la entrega de informacin
estar condicionada a que se motive o justifique su utilizacin, ni se requerir demostrar inters alguno.
El procedimiento que se sigue ante el Instituto, denominado recurso de revisin, se regula en el artculo
49 y siguientes de la ley de la materia, y procede hasta
dentro de quince das hbiles posteriores a que el solicitante ha recibido la notificacin del comit de informacin de la dependencia o entidad donde se exprese la
negativa de acceso o la inexistencia de los documentos
solicitados.

200

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

Se considera informacin la contenida en los documentos que los sujetos obligados generen, obtengan, adquieran, transformen o conserven por cualquier ttulo.32 Legalmente, una dependencia o entidad slo puede negar
el acceso a la informacin cuando sta es confidencial,
reservada o inexistente.
Informacin confidencial, de acuerdo con el artculo 18,
es aquella entregada con tal carcter por los particulares
a los sujetos obligados, as como los datos personales
que requieran el consentimiento de los individuos para
su difusin, distribucin o comercializacin. Tambin es
considerada informacin confidencial, segn el artculo
36 de los Lineamientos Generales para la Clasificacin
y Desclasificacin de la Informacin de las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica Federal
(Lineamientos Generales), la informacin de la que un
particular (personas fsicas o morales) sea titular y que
tenga relacin con el patrimonio de una persona moral o
que comprenda hechos y actos de carcter econmico,
contable, jurdico o administrativo, como su proceso de
toma de decisiones y acuerdos de los rganos de administracin. Al clasificar la informacin como confidencial,
los titulares de las unidades administrativas debern tomar en consideracin el dao que causara a los intereses tutelados en los artculos 13, 14 y 18 de la ley de la
materia.

32 Artculo 3o. fraccin V de la LFAIPG. La fraccin III del mismo artculo

define como documentos a los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares,
contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadsticas o bien,
cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores pblicos, sin importar su fuente
o fecha de elaboracin. Los documentos podrn estar en cualquier medio, sea
escrito, impreso, sonoro, visual, electrnico, informtico u hologrfico.

201

Jorge Luis SILVA MNDEZ

Informacin reservada, segn los artculos 14 fraccin

IV de la LFTAIPG y 27 de los Lineamientos Generales,
es aquella contenida en expedientes judiciales o de procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio,
relativa a las actuaciones y diligencias propias del juicio
o procedimiento respectivo de acuerdo con la legislacin
aplicable, en tanto stos no hayan causado estado o ejecutoria.
La declaracin de inexistencia se regula en los artculos
46 y 24 de la LFTAIPG. En caso de que haya una declaracin de inexistencia, se apercibe a los servidores pblicos
de las potenciales responsabilidades administrativas en
que podran incurrir en trminos del artculo 63 de la ley de
la materia. La declaracin de inexistencia se ha dado en
varios recursos de revisin, por ejemplo, el 791/05, donde
se solicit una lista con los integrantes de la dirigencia nacional del SNTE que incluyera el sueldo y las prestaciones
a que tienen derecho. La SEP respondi que la informacin no exista en los archivos de datos personales de la
entidad. Tambin ocurri en el recurso de revisin 410/06,
donde el recurrente solicit informacin relativa a Vctor
Flores, lder del sindicato de ferrocarrileros.33
Una vez descritas las disposiciones mnimas de la ley
en materia de transparencia, analizaremos algunos recursos de revisin del IFAI que resuelven sobre cundo debe
otorgarse acceso a la informacin sindical. Agrupamos estas decisiones en tres temas: con sueldos y prestaciones
33 Al respecto de la declaracin de inexistencia, vale la pena transcribir parte de una entrevista realizada a Mara Marvn Laborde sobre los obstculos
que enfrenta el IFAI despus de sus primeros ocho aos de operacin: [Las
dependencias] han aprendido a fingir, a dar informacin sin darla y entonces es
ms difcil. Es decir, cuando de entrada te dicen no, les tienes que decir s, pero
cuando te dan algo que parece la informacin que pediste, que medio cumple
pero no completo, nuestros recursos de revisin requieren mucha ms elaboracin en el anlisis. Vase Esparza Carvajal, Ruth, Al Ejecutivo le estorba la
transparencia: Marvn (entrevista con Mara Marvn Laborde), Etctera, 8 de
noviembre de 2010.

202

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

de comisionados sindicales, patrimonio sindical y documentos sindicales.

B. Sueldos y prestaciones
de comisionados sindicales
En varios recursos de revisin, el IFAI ha decidido sobre
si debe o no otorgar el acceso a los sueldos, antigedad,
salario y prestaciones de los comisionados sindicales.
En el recurso de revisin 0008/04 el recurrente solicit
los nombres, sueldos y puestos de los trabajadores comisionados al Sindicato Mexicano de Electricistas (SME).
Luz y Fuerza del Centro (LFC) neg la solicitud argumentando que se trataba de informacin personal, por lo que
era necesario el consentimiento por escrito de los individuos. Con base en los artculos 13 y 14 del Reglamento
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (Reglamento), el IFAI resolvi revocar la respuesta de LFC, pues, por un lado, el
artculo 14 establece que las dependencias y entidades
debern publicar el tabulador y las compensaciones brutas y netas, as como las prestaciones correspondientes
del personal de base, de confianza y del contratado por
honorarios; y, por otro, el artculo 13 dispone que el directorio de servidores pblicos deber incluir el nombre,
cargo, nivel del puesto en la estructura orgnica, telfono,
domicilio para recibir correspondencia, as como, en caso
de contar con ellos, nmero de fax y direccin electrnica.
El otorgamiento de la informacin era evidente, pues los
trabajadores comisionados estaban contratados por LFC,
lo que la obligaba a cumplir con las obligaciones de la Ley
de Transparencia.34
En el recurso de revisin 0099/04, el recurrente solicit el nmero de empleados y maestros comisionados en
34 Un recurso de revisin resuelto con un criterio similar es el 593/05.

203

Jorge Luis SILVA MNDEZ

el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin

(SNTE), as como sus nombres, puestos, sueldos y cada
una de las prestaciones de las que gozan mientras dure
la comisin. Aunque la Secretara de Educacin Pblica
(SEP) respondi el nmero de trabajadores de base que
desempeaban comisiones sindicales (9,689 al 30 de noviembre de 2003), se neg a responder sobre los nombres
(alegando confidencialidad e invocando los artculos 21
y 18 fraccin III de la LFTAIPG), los sueldos y prestaciones. Al respecto de esta ltima negativa, la SEP dijo que,
segn lo establecido en la LFTSE, la relacin laboral con
los trabajadores comisionados se encontraba suspendida
por el periodo que dura la comisin y, consecuentemente,
su sueldo y prestaciones.35 El IFAI revoc la respuesta
de la SEP y la oblig a dar toda la informacin solicitada.
El argumento de la suspensin de la relacin laboral, fue
combatido de la siguiente manera:
aun cuando entre la dependencia y los trabajadores comisionados la relacin laboral se encuentra suspendida, ello
no obsta para que la Secretara de Educacin Pblica d a
conocer los nombres, puestos, sueldos y prestaciones, en el
entendido que esos aspectos de la relacin laboral reiniciarn una vez que concluyan las comisiones citadas.36

En el recurso de revisin 308/05, el recurrente solicita

la antigedad, puesto y salario en Comisin Federal de
Electricidad (CFE) tanto del secretario general del Sindicato nico de Trabajadores Electricistas de la Repblica
Mexicana (SUTERM), como de los miembros del Comit
Ejecutivo Nacional. El SUTERM niega la informacin con
base en dos argumentos principales. Primero, conforme al
artculo 132 fraccin X de la LFT, la relacin laboral se en35 La SEP invoc el artculo 43, fraccin VIII, inciso a), de la LFTSE, aunque
tambin pudo haber invocado el artculo 86 del mismo ordenamiento.
36 Recurso de revisin IFAI 0099/04, p. 5.

204

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

cuentra en suspenso, ya que los trabajadores sealados

no prestan los servicios a la entidad, sino a la organizacin
sindical. Segundo, otorgar la informacin sera una violacin a la clusula 40 del Contrato Colectivo, que establece
que los trabajadores de confianza no deben inmiscuirse
en el rgimen interno del SUTERM. El IFAI combate el primer argumento, el de la suspensin de la relacin laboral,
igual que en el recurso 0008/04: no es pretexto la suspensin de la relacin laboral para no dar la informacin, pues
se entiende que sta reiniciar luego de que concluya la
comisin. Agrega un prrafo interesante:
si por virtud del Contrato Colectivo, el sujeto obligado paga
directamente a los trabajadores comisionados al Comit Ejecutivo Nacional del Sindicato al que pertenecen, sueldos y
prestaciones, tal informacin es de carcter pblico y procede revocar la respuesta del sujeto obligado a efecto de que
entregue al recurrente la informacin solicitada.37

Sobre el segundo argumento, se hace referencia al artculo 10 del Cdigo Civil Federal, a partir del cual se deduce que cualquier pacto contractual que viole una norma
de orden pblico (en este caso, un pacto con los trabajadores de confianza para no rendir informacin pblica
sobre ellos) no es una justificacin vlida.
En el recurso de revisin 1759/09 el recurrente solicit
a la CFE copias fotostticas de los recibos de nmina o
cualquier otro documento en el que se indicara el monto
de los ingresos que percibieron en los ltimos tres meses
algunos miembros del Comit Ejecutivo Nacional del SUTERM. La CFE se neg a otorgar la informacin alegando
su confidencialidad: el recibo de pago se considera como
informacin confidencial, ya que se refieren a datos personales tales como el patrimonio de las personas fsicas
37 Recurso de revisin IFAI 308/05, p. 12.

205

Jorge Luis SILVA MNDEZ

identificables.38 El IFAI revoc la respuesta de la CFE

y lo oblig a elaborar una versin pblica de los ltimos
tres recibos de nmina, los cuales tendran que incluir el
monto de la compensacin bruta y neta del servidor pblico y sus prestaciones, aunque no contendran datos
personales e informacin de carcter patrimonial (RFC,
CURP, descuentos, prstamos otorgados por el sujeto
obligado, apoyo, deducciones de impuestos, desempeo
y cualquier otro dato que implicara una erogacin a cargo
del trabajador).39
C. Patrimonio sindical
La decisin ms sobresaliente en materia de informacin sindical deriv del recurso de revisin 2157/07 resuelto por el Instituto. Inicialmente, el recurrente solicit el
monto que retuvo Petrleos Mexicanos (Pemex) por concepto de cuotas sindicales para 2005 y 2006, as como el
nmero de trabajadores sindicalizados en esos aos, desglosados por mes. Con base en el artculo 18, fraccin I, de
la LFTAIPG, el Instituto revoc la clasificacin de informacin confidencial hecha por Pemex a los montos retenidos
por concepto de cuotas sindicales de 2005 y 2006. Ante
la resolucin, el STPRM promovi, en su carcter de tercero interesado, una demanda de amparo indirecto ante
el Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa
del Distrito Federal. El amparo fue favorable al STPRM, y
el IFAI interpuso el recurso de revisin, que fue turnado
al Dcimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Primer Circuito. El fallo dio la razn legal al STPRM y
oblig al IFAI a modificar su decisin inicial a la solicitud
de informacin. El argumento del Tribunal Colegiado fue
el siguiente:
38 Recurso de revisin IFAI 1759/09, p. 8.
39 Un recurso de revisin que tambin ordena la creacin de versiones p-

blicas es el 577/03.
206

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

ni la retencin ni la entrega de cuotas sindicales son actos

de autoridad ni corresponden a recursos pblicos, toda vez
que pagado el sueldo al trabajador es un recurso privado al que
el patrn le descuenta una cuota para entregarla ntegramente al Sindicato.40

Dicho razonamiento permite encuadrar a las cuotas sindicales como informacin confidencial de acuerdo con lo
sealado por el artculo 18 fraccin I de la LFTAIPG con
relacin al artculo 36 fraccin I de los Lineamientos Generales, ya que se trata de recursos privados que forman
parte del patrimonio de una persona moral.41
Pero la decisin del Dcimo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito tuvo alcances
mayores. Dio pauta a la contradiccin de tesis 333/2009,
denunciada por uno de los terceros perjudicados, y en
la cual se resolvi sobre el conflicto que exista entre las
resoluciones del Dcimo (amparo en revisin 107/2009)
y el Tercer colegiados en Materia Administrativa del Primer Circuito (amparo en revisin 478/2007). Al resolver
la contradiccin, la Corte desarroll dos temas. El primero
fue el concepto de informacin pblica; en particular, la
siguiente interrogante: es informacin pblica exclusivamente aquel conjunto de datos cuyo origen proviene de
los poderes constituidos; o bien, dicho concepto comprende tambin los datos cuyo origen proviene de particulares
pero que est en posesin de los poderes pblicos? La
SCJN resolvi que
es informacin pblica el conjunto de datos de autoridades
o particulares en posesin de los poderes constituidos del
Estado, que hayan sido obtenidos por causa del ejercicio
de funciones de derecho pblico, considerando que en este

40 Recurso de revisin IFAI 2157/07, p. 52.

41 Ibidem, p. 55.

207

Jorge Luis SILVA MNDEZ

mbito de actuacin rige la obligacin de aqullos de rendir

cuentas y transparentar sus acciones frente a la sociedad.42

El segundo tema, que resolvi finalmente la cuestin

planteada, fue si el monto total de las cuotas sindicales
que aportan los trabajadores de Pemex (organismo pblico descentralizado), no constituye informacin pblica.
Con base en los artculos 110, 132, 371 y 377 de la LFT;
3o. y 8o. del Convenio 87; 1o., 2o., 4o. y 6o. de la Ley
de Transparencia, as como el 6o. fraccin II y 16 constitucionales, emiti una contradiccin de tesis que dice lo
siguiente:
es indudable que el monto total al que ascienden las cuotas
sindicales aportadas anualmente por los trabajadores de Petrleos Mexicanos no constituye informacin pblica que, sin
la autorizacin del sindicato, deba darse a conocer a los terceros que lo soliciten, ya que constituye un haber patrimonial
perteneciente a una persona jurdica de derecho social (sindicato) y un dato que, si bien est en posesin de una entidad
gubernamental (Petrleos Mexicanos), se obtiene por causa
del ejercicio de funciones ajenas al derecho pblico, ya que
tal informacin est en poder de dicho organismo descentralizado por virtud del carcter de patrn que tiene frente a
sus empleados, a travs de la obligacin de retener mensualmente las cuotas sindicales aportadas para enterarlas al Sindicato, impuesta por el artculo 132, fraccin XXII, de la Ley
Federal del Trabajo, siendo que en el mbito laboral no rige
esa obligacin a cargo del patrn de rendir cuentas y transparentar acciones frente a la sociedad. Mxime que el monto
de las cuotas sindicales forma parte del patrimonio del Sindicato y su divulgacin importara, por un lado, una afectacin
injustificada a la vida privada de dicha persona de derecho
social, lo que est protegido por los artculos 6o., fraccin II, y
16 constitucionales, por otro lado, una intromisin arbitraria a
la libertad sindical, por implicar una invasin a la facultad que
42 Las cursivas en la cita son mas.

208

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

tiene el sindicato de decidir si da o no a conocer parte de su

patrimonio a terceros, lo que est protegido por los artculos
3o. y 8o. del Convenio nmero 87, relativo a la libertad sindical y a la proteccin al derecho sindical.43

Sobra decir que los efectos de esta contradiccin de tesis sern trascendentales, pues rompe con la postura histrica del IFAI de otorgar acceso a la informacin del patrimonio sindical, que no slo incluye cuotas sindicales,44
sino tambin sus terrenos y propiedades,45 as como los
subsidios, apoyos, donaciones u otras entregas que reciben.46 A partir de la tesis sostenida por el mximo tribunal, el IFAI no podr otorgar el acceso a la informacin
sindical sin que exista el asentimiento del sindicato. Las
consecuencias prcticas son evidentes: las directivas de
los grandes sindicatos formados por trabajadores estatales podrn continuar con prcticas de secreca que les
permitan seguir consolidando su poder. Dicho elemento
fctico, que no necesariamente puede verse reflejado en
un punto legal, es evidente, y est ausente del desarrollo
de la contradiccin de tesis resuelta por la Corte.
C. Documentos sindicales
Como ya se ha dicho,47 uno de los criterios del IFAI sobre el Contrato Colectivo, el Reglamento Interior de Trabajo y la toma de nota, es que no pueden ser clasificados
como informacin reservada, pues no forman parte de un
procedimiento administrativo seguido en forma de juicio.

43 Las cursivas en la cita son mas.

44 Recurso de revisin 948/07.
45 Recurso de revisin 1037/04.
46 Recursos de revisin 2611/09 y 2767/09.
47 Vase supra, La rendicin de cuentas de los sindicatos ante las autorida-

des laborales.
209

Jorge Luis SILVA MNDEZ

El IFAI ha reconocido que las revisiones al Contrato Colectivo puedan ser clasificadas como informacin reservada en tanto la dependencia o entidad pueda acreditar que
no se ha tomado la decisin definitiva que ponga fin al proceso deliberativo (en este caso, la firma del Contrato).48
Lo anterior, con base en lo establecido en el artculo 14
fraccin VI de la LFTAIPG y el 29 de los Lineamientos
Generales.
4. Tensiones entre la libertad sindical y la garanta
de informacin: hacia una solucin administrativa,
judicial o legislativa?
Hasta este momento, se ha estudiado la forma en que
las autoridades administrativas, siguiendo las directrices
impuestas por las leyes y los mecanismos de revisin judicial, lidian con las solicitudes de informacin sobre la operacin sindical, especialmente aquellos de trabajadores al
servicio del Estado.
El papel de cuatro entidades ha sido fundamental en
este proceso. La STPS, la JFCA, el IFAI y la SCJN.
La STPS y la JFCA, al negar las solicitudes de acceso
a la informacin sindical, se han olvidado de ponderar la
garanta de informacin que consagra el artculo 6o. constitucional. La STPS ha limitado el acceso a la informacin
pblica a los representantes sindicales y la JFCA lo ha restringido a aquellos que pueden acreditar su inters jurdico. Son estas restricciones legales? No deberan estas
dependencias de brindar informacin a cualquier persona,
mxime cuando se trate de un sindicato que opera con
recursos pblicos, como es el caso de aquellos formados
por trabajadores al servicio del Estado? Complicado. Sin
duda, la STPS y la JFCA deben ceirse a los mandatos de
la LFT, pero tambin estn obligadas a considerar la natu48 Recurso de revisin 311/06.

210

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

raleza de los preceptos que regulan a la informacin pblica, los cuales son de orden pblico (artculo 1o. LFTAIPG),
o sea, de cumplimiento imperativo.
Mientras la STPS y la JFCA han puesto el principio de
libertad sindical sobre la garanta de informacin, el IFAI
ha hecho lo contrario: ha considerado que slo en casos
excepcionales puede el principio de libertad sindical prevalecer sobre la garanta de informacin.
Salvo en el caso de la decisin sobre las cuotas sindicales otorgadas por Pemex al STPRM, la posicin del IFAI
parece haber dominado, en gran parte, debido a la falta
de una intervencin ms activa del tercero perjudicado.
De particular relevancia es el caso de las cuotas sindicales de Pemex. Una caracterstica fundamental de este
asunto es el carcter proactivo del STPRM como tercero
interesado: cuando el IFAI orden que se revelara el monto de las cuotas sindicales, el sindicato petrolero agot
la ltima instancia de revisin judicial y gan. La victoria
del sindicato no era difcil de prever. En general, la argumentacin de los recursos de revisin emitidos por el IFAI
tiene flancos dbiles que pueden dar pauta a violaciones
legales debidas a su falta de conocimiento de las normas
laborales. Veamos dos ejemplos.
Primer ejemplo: en el recurso de revisin 0448/04, el
Instituto, al razonar el otorgamiento de la informacin sindical al recurrente compara a los sindicatos con personas
morales privadas reguladas por el derecho civil.49 Esto es
un error: los sindicatos son personas morales de derecho
social reguladas por la ley laboral. Por lo tanto, cualquier
analoga que busque comparar a los sindicatos con cualquier tipo de sociedad de carcter mercantil debe reputarse como invlida, no slo desde el punto de vista doctrinal,

49 Vase supra, El derecho a la rendicin de cuentas del trabajador miembro del sindicato.

211

Jorge Luis SILVA MNDEZ

sino legal. Al respecto anotamos unas lneas de la iniciativa de reforma a la LFT de 1970 (ahora derecho vigente):
el derecho del trabajo del siglo pasado [el XIX] era un captulo
del derecho privado, civil y mercantil, pero el nuestro, desde
el ao en que se promulg la Constitucin vigente, conquist
su autonoma como una rama jurdica independiente.50

La expresin mxima de esta idea se encuentra en el

artculo 17 de la LFT, que excluye al derecho privado como
fuente de interpretacin de la ley laboral.
Segundo ejemplo: el Instituto, en varios recursos de revisin, no entra al examen de los convenios internacionales que regulan la materia laboral, pues dice: se trata de
disposiciones que no estn relacionadas con la clasificacin de la informacin solicitada.51 Puede el IFAI pasar
por alto las normas laborales al juzgar sobre el otorgamiento de solicitudes de informacin sindical? No. Las disposiciones de la LFT, segn seala el artculo 5o. fraccin
XIII, son de orden pblico, por lo que no produce efecto
alguno la estipulacin que implique una renuncia por parte
del trabajador de cualquiera de sus derechos o prerrogativas consignadas en las normas de trabajo. La iniciativa de
la reforma de 1970, documento base para la interpretacin
de la ley laboral, seala que
el artculo 5o. fija los caracteres formales del derecho del trabajo: son normas de orden pblico, circunstancias que les
otorga el carcter de derecho imperativo, lo que excluye la

50 Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, XLII Legislatura, Ley

Federal del Trabajo, minuta proyecto de decreto, enviada por la Cmara de
Diputados (iniciativa presentada por el licenciado Gustavo Daz Ordaz), Mxico,
18 de noviembre de 1969, p. 4.
51 Vase recurso de revisin IFAI 0448/04, p. 13.

212

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

renuncia, por parte de los trabajadores, de sus derechos, beneficios y prerrogativas.52

Dada la intencin del mandato legislativo, el Instituto no

puede superponer la garanta de informacin a los derechos laborales consignados en las leyes reglamentarias y
en los convenios internacionales.
La SCJN desempea un papel esencial en este debate
a partir de la contradiccin de tesis 333/2009. La tesis puede resumirse en dos enunciados. Primero: la informacin
que poseen las dependencias pblicas en su calidad de
patrn, no es pblica. Reformulando: la informacin que
obtenga el patrn/titular al ejecutar cualquier obligacin
sealada en la LFT o la LFTSE, o bien, en cualquier otra
norma laboral (contrato colectivo, contrato ley, reglamento
interior de trabajo o condiciones generales de trabajo), no
es pblica. Segundo: las dependencias pblicas no pueden divulgar informacin del patrimonio sindical.
Cul ser el efecto de esta tesis en el actuar de la
STPS, la JFCA y el IFAI? Por un lado, la STPS y la JFCA
pueden seguir actuando igual. Su posicin est completamente alineada con el veredicto final de la Corte: prima la
libertad sindical sobre la garanta de informacin independientemente de las consideraciones fcticas (prcticas de
secreca de la directiva sindical).53
Por otro lado, el Instituto tendr que hacer un serio replanteamiento a la forma en que resuelve los recursos de
revisin: si otorga a los individuos el acceso a la informacin del patrimonio sindical, tanto la STPS como la JFCA,
y de manera ms importante, los terceros interesados
(sindicatos), podrn invocar la contradiccin de tesis y hacer que el Instituto tenga que replantear su decisin. En su
52 Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, XLII Legislatura, op.
cit., nota 50, p. 3.
53 Redaccin, El Informador, op. cit., nota 1.

213

Jorge Luis SILVA MNDEZ

versin ms agresiva, lo ms que podr hacer el IFAI para

minimizar el impacto de la contradiccin ser considerar a
las cuotas sindicales como un caso excepcional, y mantener su postura, indicada por uno de sus criterios, de que
los recursos pblicos federales entregados a sindicatos
con base en las obligaciones contradas en los contratos
colectivos de trabajo son pblicos.54 Pero si los terceros
interesados estn lo suficientemente dispuestos a combatir esta postura, lo podrn hacer con una alta probabilidad
de ganar en las instancias de revisin judicial. En corto, la
capacidad del IFAI para servir de mecanismo de informacin sindical, especialmente de carcter patrimonial, est
condenada. La va para que los sindicatos pblicos continen con sus prcticas de secreca tiene un obstculo
menos.
Pero, qu hay de los legisladores? No creo que ellos
hubieran imaginado las complejas tensiones entre la garanta de informacin y el principio de libertad sindical en
el contexto de los sindicatos de trabajadores al servicio
del Estado. Estas tensiones son palpables y ocurren en
el seno de los sindicatos ms importantes del pas, como
son el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la Repblica Mexicana (STPRM), el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin (SNTE) y el Sindicato nico
de Trabajadores Electricistas de la Repblica Mexicana
(SUTERM), entre otros muchos ejemplos.55 Las historias
de estas organizaciones estn plagadas de prcticas corruptas por parte de sus directivas sindicales,56 donde poco
54 Criterio de resolucin 013-10 del IFAI.
55 Incluso a nivel local, vase Deber sindicato de ALDF rendir cuentas

de dinero pblico que recibe, Exclsior, Mxico, 19 de enero de 2011; Correa

Gonzlez, Jorge, SNTE pide desmentir informacin a la SEPH, Milenio, Mxico, 16 de noviembre de 2010.
56 El caso ms emblemtico es el de la dirigencia del SNTE y su lideresa,
Elba Esther Gordillo Morales. Vase Sal, Lilia, Ordenan a la SEP informar
salario que recibe Gordillo, El Universal, Mxico, 1o. de septiembre de 2005;
Velasco, Elizabeth, Ordena el IFAI a Educacin abrir informes sobre el SNTE,
214

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

han podido hacer los trabajadores o incluso los medios,

en gran parte, por falta de informacin (particularmente de
su patrimonio).
Es completamente ingenuo pensar que la solucin vendr de un mayor desarrollo de la democracia sindical al
interior de los mismos sindicatos, o sea, que la solucin
vendr de los trabajadores. Las directivas sindicales usan
prcticas intimidatorias y fraudulentas que inhiben la transparencia y permiten el uso de la ley a su conveniencia. Es
necesario que el vector de transformacin provenga de
alguna reforma legal acompaada de cambios institucionales que materialicen su implementacin. Al Instituto, la
SCJN ya le ha puesto una gran barrera, por lo que slo
queda esperar a que alguna de las mltiples iniciativas
de reforma laboral que ahora circulan se concrete y lleve
aparejada un cambio.
Uno de los ejes rectores de la iniciativa de reforma laboral propuesta por el Partido Accin Nacional (PAN) a la
LXI Legislatura es fortalecer la transparencia y la democracia sindical, para lo cual se propone: obligar a las dirigencias sindicales a difundir efectivamente la informacin
sobre la administracin del patrimonio sindical entre sus
agremiados, y las organizaciones que cuenten con ms
de 150 asociados debern dictaminar dicha informacin
por un auditor externo; adems de dar publicidad en Internet a los registros de las organizaciones sindicales, as
como a los contratos colectivos y reglamentos interiores
de trabajo. Los artculos que expresan estas ideas en la
iniciativa del PAN son el 365 bis y el 373.
La iniciativa de reforma laboral propuesta por el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) a la LXI Legislatura no aborda el tema de la transparencia sindical. Tal
La Jornada, Mxico, 1o. de septiembre de 2005 y, Martnez, Nurit, Reserva
SEP acuerdos salariales con el SNTE, El Universal, Mxico, 5 de septiembre
de 2005.
215

Jorge Luis SILVA MNDEZ

iniciativa plantea, en su artculo 365, la creacin de un

Registro Pblico Nacional de Organizaciones Sindicales
y Contratos Colectivos de Trabajo,57 el cual ostentara las
funciones registrales que ahora tienen la STPS y las JLs.
El Registro sera una institucin pblica y estara obligada
en los trminos de la LFTAIPG. Sin embargo, enfrentara
la misma restriccin jurisprudencial que ahora tiene el IFAI
y, por tanto, no resolvera el problema de la transparencia
sindical.
Otro tipo de reformas son las que buscan modificar la
Ley de Transparencia, y no la ley laboral. Destaca la propuesta por Santiago Creel Miranda a la LXI Legislatura,
donde se busca modificar los numerales 1, 3, 7, 14 y crear
el 11 bis de la LFTAIPG. Esencialmente, la iniciativa propone considerar a los sindicatos de servidores pblicos
como sujetos obligados.
Las propuestas del PRD y de Creel tienen problemas
de diseo legal evidentes. La del PRD carece de preceptos legales que obliguen a la transparencia y crea un Registro que, aunque con muchas otras bondades, estar
sujeto a las mismas restricciones que ahora tiene el IFAI.
La propuesta de Creel abre la puerta a una accin de inconstitucionalidad, pues, en caso de aprobarse, podra
considerarse violatoria de disposiciones constitucionales
y tratados suscritos por el pas. As, la opcin que presenta un mejor diseo es la iniciativa del PAN: considera
preceptos que obligan a los sindicatos a ser transparentes y no abre la puerta a revisiones constitucionales que
la echaran por tierra. Para que la reforma en materia de
transparencia fuera completa, slo habra que crear un artculo en la LFTSE que estableciera la obligacin de los
57 Esta idea ya haba sido propuesta antes. En el ao 2000, Vicente Fox se
comprometi con las organizaciones sindicales a crear dicho Registro. Vase
Compromisos de Fox con el Sindicalismo, en el sitio de la Unin Nacional de
Trabajadores, en http://www.unt.org.mx/docs/comprfox.htm (consultada el 6
de febrero de 2011).

216

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

sindicatos de trabajadores al servicio del Estado de cumplir

con las obligaciones en materia de transparencia sindical
establecidas por la LFT. Esto cerrara la puerta a cualquier
argumento que, sosteniendo la inaplicabilidad de la LFT
en materia burocrtica, buscara excluir a los sindicatos
de trabajadores estatales de sus obligaciones de transparencia.
5. Conclusin
Tenemos derecho a que los sindicatos estatales, que
operan con recursos pblicos, nos rindan cuentas sobre
su operacin? Quin tiene derecho a conocer la informacin de estos sindicatos? La pregunta es difcil, y las autoridades laborales tienen respuestas diferentes. Mientras
que la STPS ha considerado que nicamente los trabajadores (a travs de sus representantes sindicales) pueden
acceder a la informacin sindical, el Instituto ha establecido (al menos hasta hace bastante poco tiempo) que es
un derecho que tiene cualquier persona. Dado que estas
posturas se contrapuntean, slo era cuestin de tiempo
para que terminaran en un conflicto y que ste fuera resuelto por las instancias del Poder Judicial, en este caso,
por la SCJN.
A travs de una contradiccin de tesis reciente, el mximo tribunal ha empezado a cerrar la brecha interpretativa
del IFAI para otorgar acceso a la informacin sindical. Ignorando la situacin de corrupcin y secreca en que se
mueven los grandes sindicatos estatales, como el SNTE,
el STPRM y el SUTERM, la Corte ha dicho que la informacin del patrimonio sindical de estos sindicatos no es
pblica, ya que la obtienen de las dependencias pblicas
en su calidad de patrn y, adems, hacerla pblica sin
autorizacin del sindicato sera una violacin al principio
de libertad sindical.
217

Jorge Luis SILVA MNDEZ

La decisin de la SCJN est bien fundamentada, pero

muy alejada de la triste situacin de opacidad sindical que
viven los grandes sindicatos estatales. Aunque el Instituto
haba tratado de avanzar en la direccin correcta, la de la
transparencia sindical,58 la Corte le ha dejado claro que
actuaba en la ilegalidad al otorgar acceso a las cuotas
sindicales y dems elementos del patrimonio sindical. Si
los sindicatos quienes son llamados por las dependencias como terceros interesados en los recursos de revisin
resueltos por el IFAI estn dispuestos a hacer valer la
decisin de la Corte ante futuras decisiones del Instituto
que los perjudiquen, es muy probable que los colegiados
de circuito y los juzgados de distrito les den la razn. El
camino para la opacidad ha sido allanado.
Pero el problema de la rendicin de cuentas de los sindicatos, no slo de las grandes centrales estatales sino
incluso de los privados, no tena por qu esperar una solucin tan tarda. El problema ha existido por siglos y nunca
ha merecido una solucin legislativa de fondo. Esto resultaba entendible en un Mxico que era controlado por
un partido nico que tena como uno de sus pilares las
organizaciones laborales, pero no resulta comprensible en
el Mxico de hoy, donde muchos partidos polticos pueden
sacar una buena cantidad de votos por empujar una reforma que beneficiar a muchos trabajadores e individuos
interesados en saber cmo se gasta su dinero, mxime
ante la sospecha de enorme corrupcin y despilfarro de
los dirigentes.
58 Siguiendo el mandamiento del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2010 en
su estrategia 5.7: Actualmente, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental no contempla a los partidos polticos,
a las agrupaciones polticas nacionales ni a las asociaciones de trabajadores
como sujetos obligados de manera directa. Sin embargo, constitucionalmente,
son entidades de inters pblico que reciben financiamiento del erario. Por lo
tanto, es indispensable que sus procesos internos estn abiertos al escrutinio
ciudadano. Vase Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo,
2007-2010, Mxico, 2007.

218

RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

Varias reformas estn en la mesa. Esperamos que no

duerman el sueo de los justos y materialicen una de
las intenciones genuinas de los legisladores que crearon la ley laboral: crear una verdadera democracia sindical a travs de un eficaz mecanismo de rendicin de
cuentas.
6. Bibliografa
Cueva, Mario de la, El nuevo derecho mexicano del trabajo, Mxico, Porra, 2008, t. II.
Gimnez Cacho, Luis Emilio, La transparencia y los derechos laborales, Mxico, IFAI, 2008.
Cmara de Senadores del Congreso de la Unin, XLII Legislatura, Ley Federal del Trabajo, minuta proyecto de
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la Unin Nacional de Trabajadores, en http://www.unt.
org.mx/docs/comprfox.htm (consultada el 6 de febrero
de 2011).
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El Informador, Mxico, 19 de enero de 2011.
Esparza Carvajal, Ruth, Al Ejecutivo le estorba la transparencia: Marvn (entrevista con Mara Marvn Laborde), Etctera, 8 de noviembre de 2010.
Deber sindicato de ALDF rendir cuentas de dinero pblico que recibe, Exclsior, Mxico, 19 de enero de
2011.
219

Jorge Luis SILVA MNDEZ

Correa Gonzlez, Jorge, SNTE pide desmentir informacin a la SEPH, Milenio, Mxico, 16 de noviembre de
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Presidencia de la Repblica, Plan Nacional de Desarrollo,
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Gordillo, El Universal, Mxico, 1o. de septiembre de
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Velasco, Elizabeth, Ordena el IFAI a Educacin abrir
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septiembre de 2005.
Martnez, Nurit, Reserva SEP acuerdos salariales con
el SNTE, El Universal, Mxico, 5 de septiembre de
2005.
Jurisprudencia
Sindicacin nica. Las leyes o estatutos que la prevn,
violan la libertad sindical consagrada en el artculo 123,
apartado B, fraccin X, constitucional,Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, Poder Judicial de la Federacin, novena poca, pleno de la SCJN,
t. IX, mayo de 1999.
Tratados internacionales. Se ubican jerrquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo
plano respecto de la constitucin federal, Semanario
Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, Poder
Judicial de la Federacin, novena poca, pleno de la
SCJN, t. X, noviembre de 1999.

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RENDICIN DE CUENTAS DE LOS SINDICATOS EN MXICO

Formalidades esenciales del procedimiento. Son las

que garantizan una adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo. Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Mxico, Poder Judicial de la Federacin, novena poca, pleno de la SCJN, t. II, diciembre
de 1995.

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