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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

GRUPO II CLASSE VII Plenrio


TC 007.615/2015-9
Natureza: Representao.
rgo/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (Dnit).
Advogado constitudo nos autos: no h.
SUMRIO: REPRESENTAO. INSTRUO DE SERVIO
DO DNIT SOBRE CRITRIOS PARA O REEQUILBRIO
ECONMICO-FINANCEIRO
DE
CONTRATOS
EM
ANDAMENTO EM FACE DO ACRSCIMO DOS CUSTOS DE
AQUISIO DE INSUMOS BETUMINOSOS. AUMENTOS DE
PREOS ANUNCIADOS PELA PETROBRAS NO FINAL DE
2014. QUESTIONAMENTOS ACERCA DA LEGALIDADE DA
NORMA EM RAZO DE NO PREVER ANLISE DOS
DEMAIS INSUMOS E DE OUTRAS VARIVEIS DO
CONTRATO. CONCLUSO DA UNIDADE TCNICA PELA
IMPOSSIBILIDADE DE ASSUNO DA TEORIA DA
IMPREVISO ANTE A CARNCIA DE S EUS REQUISITOS.
PROPOSTA DE MEDIDA CAUTELAR TENDENTE
SUSPENSO DA EFICCIA DO NORMATIVO. OITIVA DO
DNIT. LEGALIDADE. REVISO DE PREOS DE ITENS
ISOLADOS, NOS TERMOS DA LEI, DESDE QUE
PREENCHIDOS OS REQUISITOS DA TEORIA DA
IMPREVISO. POSSIBILIDADE JURDICA. FALTA DE
DISCIPLINAMENTO SOBRE A OBRIGATORIEDADE DE SE
CONSIDERAR, NO EXAME DO CASO CONCRETO, O GRAU
DE IMPACTO DOS AUMENTOS DE PREOS DAQUELES
INSUMOS EM FUNO DE SITUAES PARTICULARES
DA AVENA. PROCEDNCIA PARCIAL. DETERMINAES.
RELATRIO
Trata-se de representao formulada pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura
Rodoviria (SeinfraRodovia) acerca de questionamentos sobre a legalidade e a economicidade da
Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015 (IS-DG 2/2015), editada pelo Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit), que dispe sobre critrios para o reequilbrio
econmico- financeiro de contratos administrativos em face do acrscimo dos custos de aquisio de
materiais betuminosos (peas 9 a 11).
2.
A Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria (SeinfraRodovia) manifestou-se,
inicialmente, por meio da instruo que integra a pea 9, em que props a adoo de medida cautelar
tendente a suspender os efeitos do normativo at ulterior deciso de mrito, nestes termos:
(...)
EXAME TCNICO
5. Por ser esta representao baseada no art. 237, inc. VI do RI/TCU, todos os fatos
precedentes representao sero a seguir descritos.
6. Aps aumentos de preos na ordem de 35% efetuados pela Petrobrs nos ligantes
betuminosos por ela produzidos, no perodo entre novembro de 2014 e janeiro de 2015, o DNIT
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recebeu vrios pedidos de reequilbrio econmico -financeiro de representantes (sindicatos e


associaes) e das prprias empresas detentoras de contratos com aquela autarquia.
7. Inicialmente, aps ser consultado no processo 50616.002908/2014-00, o Diretor de
Infraestrutura Rodoviria Substituto asseverou, por meio do Memorando-Circular
1/2015/DIR/DNIT, ser necessria uma avaliao de todos os insumos contratuais, alm dos
insumos asflticos, para a deciso sobre o reequilbrio pretendido (pea 50616.002908 -201400, p. 13).
8. Entretanto, posteriormente, em consulta Procuradoria Federal Especializada do
DNIT (PFE/DNIT), presente no processo 50600.001714/2015-39, aquele Diretor Substituto
alegou ser inconveniente e custosa Administrao Pblica a reviso individual dos cerca de
500 contratos com previso de solicitaes de reequilbrio econmico financeiro devido ao
aumento de preo dos insumos asflticos. A legou, tambm, que as variaes de dois dos
principais insumos constantes nas obras executadas pelo DNIT (ao D=10 mm CA 50 e areia)
mantm, nos ltimos quatro anos, tendncia de preos crescentes bem caracterizada.
9. Como consequncia dessas alegaes, props um critrio especfico para a realizao
do reequilbrio dos contratos, apenas em relao aquisio dos insumos asflticos, e solicitou
PFE/DNIT embasamento jurdico e orientaes de procedimentos para a realizao da
readequao da clusula econmico-financeira, com base no art. 65, inc. II, alnea d, da Lei
8.666/1993, por entender que os efeitos da crise impactariam negativamente em contratos que se
encontrassem em curso (pea 50600.001714 2015 39 Vol. 1 - parte 1, p. 16-28).
10. Como resultado dessa solicitao, foi expedida a Instruo de Servio/DG 2, de 23 de
maro de 2015, que estabelece os critrios para o reequilbrio econmico -financeiro de
contratos administrativos decorrente do acrscimo dos custos de aquisio de materiais
betuminosos (pea 50600.001714 2015 39 Vol. 2, p. 12-21).
11. Uma das justificativas para a referida Instruo foi a de que a recente alta nos preos
foi surpreendente e imprevisvel, com considervel impacto aos negcios do setor rodovirio.
Nesse sentido, foram elaboradas duas minutas padronizadas para a efetivao de termos
aditivos: uma para os contratos regidos pela Lei 8.666/1993 e outra para os regidos pela Lei
12.462/2011 (Regime Diferenciado de Contratao).
12. Nessa Instruo de Servio foram previstos procedimentos para o reequilbrio
econmico-financeiro dos contratos, considerando apenas aumento de preos dos insumos
asflticos medidos nas obras no perodo compreendido ente janeiro de 2015 e o ms referente
ao aniversrio do contrato.
13. Para o clculo do valor a ser reequilibrado, a Coordenao-Geral de Custos em
Infraestrutura (CGCIT) considerar o percentual de aumento dos materiais betuminosos obtido
pela relao entre os preos da ANP, de forma regionalizada, dos meses de janeiro de 2015 e
novembro de 2014.
14. De posse desse percentual, as empresas contratadas, executoras das obras, definiro
os valores a serem acrescentados aos contratos, encaminharo esses valores para validao
pela empresa supervisora quando existir, e submetero ao engenheiro fiscal do contrato ou o
Coordenador da Unidade Local do DNIT para verificao e aprovao. Esses preos revisados
sero aplicados at o ms de aniversrio dos contratos, momento em que sero reajustados por
meio dos ndices divulgados pela Fundao Getlio Vargas (FGV).
15. Salienta-se que a Instruo de Servio define que aos contratos que j tiverem
processadas as medies dos servios realizados no ms de janeiro de 2015 ser includo, na
medio referente ao ms de fevereiro de 2015, o acrscimo de valor relativo aos insumos
betuminosos medidos no ms antecessor.
16. Aps a descrio dos fatos que permeiam a publicao da Instruo de Servio
2/2015, tratar se agora das irregularidades contidas nesse ato administrativo praticado pelo
DNIT e que ensejam no s a representao, como tambm a proposta de medida cautelar,
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inaudita altera pars, para que o TCU determine a suspenso dos efeitos da referida instruo de
servio e, por conseguinte, impea a formalizao de revises contratuais que tenham como
fundamento esse normativo.
17. Indubitavelmente, o fundamento para o requerido reequilbrio econmico financeiro
seria a teoria da impreviso, prevista no art. 65, inc. II alnea d da Lei 8.666/93, porm esta
fundamentao no de simples uso, ou seja, no basta que tenha ocorrido, nesse caso
concreto, aumento extraordinrio e imprevisvel, por parte da Petrobrs, dos preos dos
materiais betuminosos.
18. Conforme doutrina desenvolvida acerca da teoria da impreviso, de lea econmica,
esse aumento teria que ser estranho vontade das partes, inevitvel e ser significativo
modificador da relao contratual (Di Pietro, Direito Administrativo, 2014, p. 297 e Justen
Filho, Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, 2012, p. 894).
19. Quanto s duas primeiras condies, incontestvel que o ocorrido foi estranho
vontade das partes e, tambm, inevitvel. Entretanto, no se pode afirmar, a princpio, que
haver modificao significante da relao contratual. Para tal afirmao, h que se fazer um
exame do impacto financeiro no contrato como um todo, analisando-se o comportamento dos
preos de outros materiais dele constante, fazendo, ao final, uma estimativa do impacto
econmico do novo panorama de preos no contrato objeto do pedido de reequilbrio
econmico-financeiro. O Acrdo 1.466/2013-TCU-Plenrio corrobora esse procedimento, cujo
trecho do Voto proferido pela Exma. Sra. Ministra Ana Arraes, est transcrito abaixo:
23. Importa destacar que eventual desequilbrio econmico-financeiro no pode ser
constatado a partir da variao de preos de apenas um servio ou insumo. A avaliao da
equidade do contrato deve ser resultado de um exame global da avena, haja vista que outros
itens podem ter passado por diminuies de preo. Diferentemente do alegado pela empresa, em
que pese as diversas modificaes no objeto inicialmente licitado, no restou demonstrado
desequilbrio no contrato, especialmente em face das repactuaes procedidas.
20. O mesmo entendimento est exposto no Voto do Exmo. Sr. Ministro Walton Alencar
Rodrigues quando do julgamento do Acrdo 2408/2009-TCU-Plenrio:
Indispensvel que a reviso de preos encontrasse amparo na teoria da impreviso dos
contratos administrativos.
Somente se admite a repactuao, quando decorre de fato: a) superveniente; b)
imprevisvel, ou previsvel, mas de consequncias incalculveis; c) alheio vontade das partes;
e d) que provoque grande desequilbrio ao contrato.
A elevao anormal do preo de servio, decorrente de variao inesperada dos seus
custos, pode motivar a reviso dos preos contratados, desde que observados todos os
pressupostos legais. Tal situao deve ser objetiva e exaustivamente demonstrada.
A comprovao da necessidade de reajustamento do preo, resultante da suposta elevao
anormal de custos, exige a apresentao das planilhas de composio dos preos contratados,
com todos os seus insumos, e dos critrios de apropriao dos custos indiretos da contratada.
21. Portanto, como a avaliao de todos os insumos dos contratos condio de validade
para uma reviso contratual, e a referida Instruo de Servio prope a reviso apenas dos
insumos asflticos, chamado de reajustamento extraordinrio, vislumbra-se nesse caso afronta
ao art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993 e jurisprudncia do TCU.
22. No processo administrativo do DNIT 50600.001714/2015-39, descarta-se a
necessidade de considerar os demais insumos na avaliao do desequilbrio econmicofinanceiro, buscando comprovar que esses insumos estariam todos em um crescente de preos, e
que nenhum insumo reduziu ao longo desse perodo (pea 50600.001714-2015-39 Vol. 1 parte 1, p. 19). No entanto, essa motivao contm falhas que no permitem se chegar
irrefutavelmente a essa concluso.
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23. Em primeiro, porque somente levou em considerao os insumos ao e areia, sem se


regionalizar o comportamento dos preos desses materiais. A ttulo de exemplo, foi pesquisado o
comportamento dos preos do insumo Brita 2 (AM36) nos estados de Santa Catarina, Rio
Grande do Sul, Paran, Minas Gerais, Bahia e Par. Conforme Tabela 1 a seguir, nota-se que
enquanto em alguns estados os preos tenderam a aumentar nos ltimos meses, em outros a
tendncia foi de queda nos preos.
Tabela 1 Comportamento dos preos do insumo Brita 2 (AM36)
Santa Catarina Rio Grande do Sul
Paran
Minas Gerais Gois
20/1/13
20/3/13
20/5/13
20/7/13
20/9/13
20/11/13
1/1/14
20/1/14
1/3/14
1/5/14
1/7/14
1/9/14
20/11/14
20/1/15

51,4
46,94
55,8
52,84
52,84
52,84
54,1
54,1
56,85
55,97
58,25
57,91
60,66
60,27

53,13
48
50,5
56,5
64,88
56,13
56,13
56,13
56,38
57,13
57,13
56,79
59,49
59,11

54,83
47
56,17
56,17
56,17
55,83
55,83
55,83
56,5
56,5
57,17
56,83
59,54
59,16

74,7
55,88
71,84
70,1
74,08
73,58
74
74
72,62
69,49
65,69
65,31
68,42
67,98

54,13
45,68
54,13
54,13
54,13
54,13
54,13
54,13
54,13
65,01
54,42
54,11
56,68
56,31

Bahia
70,6
62
72,52
67,52
67,52
67,52
69,93
69,93
69,93
69,93
56,83
56,5
59,05
58,67

Par
65
65
65
70
70
70
70
70
70
80
85
84,51
88,53
87,96

24. Em segundo, para efeito de conferncia da variao dos preos do insumo Ao


D=10mm CA 50 (Sicro 2), foi feito um comparativo do comportamento de preos constantes no
SICRO 2 das 27 unidades federativas e se chegou a duas concluses:
a) o comportamento dos preos no igual, pois foram detectados estados com tendncia
de alta deste insumo nos ltimos meses e estados com tendncia de baixa no mesmo perodo
(pea Avaliao preo Ao CA 50);
b) conforme Tabela 2 a seguir, a mdia de preos desse insumo sinalizou uma tendncia
de baixa entre os meses de maio de 2014 e janeiro de 2015.
Ms

Tabela 2 Mdia de preos do insumo Ao D=10mm CA 50 (Sicro 2)


5/13
7/13
9/13
11/13
1/14
3/14
5/14

Ao D=10mm CA 50 R$ 3,27 R$ 3,27 R$ 3,40 R$ 3,52 R$ 3,48 R$ 3,54 R$ 3,61

7/14
R$
3,43

9/14
R$
3,39

Fonte: Sicro 2

25. Por ltimo, no restou demonstrado o impacto do aumento do preo dos materiais
betuminosos no oramento total da obra. Caso se utilizem os nmeros apontados pelo prprio
DNIT no memorando 38/2015-CGCIT/DIREX (pea 50600.001714-2015-39 Vol. 1 - parte 4, p.
14) sobre a representatividade da aquisio e o transporte de materiais betuminosos nos
diferentes tipos de obras do DNIT e se incidam sobre eles, conforme Tabela 3 a seguir, o
percentual mdio de aumento desses materiais, chega -se concluso de que nem todas as obras
sofreriam impacto significativo em seu oramento.

Tabela 3 Clculo da representatividade da aquisio e o transporte de materiais betuminosos nos


contratos de diferentes tipos de obras do DNIT
Tipo de Obra % mn. ABC % mx. ABC % mdio reaj. Represent. mn. aumento Represent. mx. aumento
Implantao
Conservao
Restaurao

8
10
15

12
20
20

34,4
34,4
34,4

2,752
3,44
5,16

4,128
6,88
6,88

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Revitalizao
25
35
34,4
8,6
12,04
Fonte: pea 50600.001714-2015-39 Vol. 1 - parte 4, p. 14, pea 50600.001714-2015-39 Vol. 2, p. 15

26. Vale ressaltar que os percentuais de aumento constantes nas duas ltimas colunas da
Tabela 3 somente seriam aplicveis caso todos os insumos asflticos fossem medidos no nterim
entre janeiro de 2015 e o prximo reajuste contratual (pea 50600.001714-2015-39 Vol. 2, p.
13), o que, obviamente, no a realidade, haja vista que cada contrato possui um cronograma e
uma data de reajuste de preos previamente definida. Ou seja, na realidade, os percentuais de
aumento dos contratos dificilmente alcanariam os ndices constantes das duas ltimas colunas
da Tabela 3, que j so baixos.
27. Salienta-se que o transporte de materiais betuminosos no teve o seu custo aumentado,
o que acarretaria uma diminuio ainda maior no impacto do aumento ora estudado.
28. Dessa forma, no resta caracterizado que o impacto do aumento do preo dos
materiais betuminosos no oramento das obras significativo de forma a demandar um
reequilbrio contratual da forma pretendida pela Instruo de Servio/DG 2/2015
29. Importante ressaltar que a figura 3 da consulta Procuradoria Federal Especializada
do DNIT (PFE/DNIT), presente no processo 50600.001714/2015-39, apresentada no
requerimento PFE/DNIT como prova de que o aumento dos preos dos materiais betuminosos
no acarretou um aumento dos ndices de reajustamento da FGV, comprova, tambm, que a
baixa nos preos do produto CAP 50/70 entre os meses de janeiro de 2011 e setembro de 2014
no foi acompanhada pela respectiva baixa no ndice da FGV (pea 50600.001714-2015-39 Vol.
1 - parte 1, p. 21).
30. O mesmo aconteceu em relao ao produto CM-30, entre os meses de maio de 2010 e
setembro de 2013. Nesses casos, era de se esperar, pelo raciocnio imposto na IS/DG 2/2015,
que o DNIT realizasse tal reequilbrio dos contratos quela poca, pela queda dos preos dos
materiais betuminosos no detectada no ndice de reajustamento da FGV.
31. Nesses grficos, pode-se perceber que o comportamento da curva dos ndices de
reajustamento da FGV segue, em linhas gerais o comportamento da variao de preos da ANP
a partir de maio de 2014, havendo apenas um ms de defasagem entre elas. Ressalta-se que
esses grficos mostram que o maior aumento de preos dos materiais betuminosos foi, em parte,
amortecido pela variao a maior de preos constante nos ndices da FGV em seu histrico,
sendo que para o insumo CAP 50/70 a variao do ndice da FGV acumulado se encontrava
aproximadamente 15% maior do que a variao constante na ANP.
32. Sendo assim, pode-se afirmar que, alm de no ter considerado em seus clculos a
variao de preos dos demais insumos contratuais, tambm no foi feita uma anlise crtica
acerca da discrepncia entre os ndices de reajuste da FGV e as variaes de preos reais
constantes no site da ANP.
33. Em suma, a Instruo de Servio ora questionada no leva em considerao que os
contratos a que ela se refere possuem uma representatividade diferenciada dos principais
insumos. Em outras palavras, insumos como brita, material asfltico, cimento, areia, ao, entre
outros, possuem quantidades e propores diferenciadas na remunerao dos contratos, o que
impede que estes sejam tratados da mesma forma como pretende a referida Instruo de
Servio.
34. Ademais, no leva em considerao o fato de que o desequilbrio econmicofinanceiro contratual deve ser demonstrado a partir da avaliao do contrato como um todo,
oportunidade em que devem ser sopesados todos os encargos contratados e a respectiva
remunerao devida, mantidas as condies efetivas da proposta.
35. Portanto, resta comprovado que a IS/DG 2, de 23 de maro de 2015, que regulamenta
o referido reequilbrio econmico-financeiro fere o disposto no art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal e art. 65, inc. II, alnea d, da Lei 8.666/93 ao no considerar o efeito do
aumento dos preos dos materiais betuminosos no contrato como um todo, e, por no levar em
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conta os demais insumos contratuais, de forma a verificar o real impacto econmico nos
contratos afetados. Tal fato caracteriza o instituto do fumus boni iuris.
36. Considerando que os termos aditivos referentes ao aumento dos preos dos materiais
betuminosos j podem ser objeto de negociao pelo DNIT, esto na iminncia de serem
formalizados, produzir efeitos jurdicos e eventuais danos ao errio, resta evidenciado o risco
da ineficcia da deciso de mrito do TCU acerca da validade da Instruo de Servio/DG
2/2015 do DNIT. Portanto, vislumbra-se o periculum in mora que indica a necessidade de
adoo de medida cautelar pelo TCU.
37. Alm disso, verifica-se que a adoo da medida cautelar, na forma requerida por esta
Unidade Tcnica, no configura risco administrao ou ao interesse pblico, uma vez que, em
princpio, a realizao do correto procedimento para o reequilbrio dos contratos no levaria
tempo to longo de forma a causar atrasos na fruio dos benefcios dos empreendimentos, ou
elevao de custos nas obras. Em no havendo atrasos nas obras devido ao reequilbrio
econmico financeiro calculado de forma correta, no h de se falar em deteriorao ou perda
de materiais adquiridos ou servios executados, de preservao das instalaes e dos servios j
executados e nem de desmobilizao da obra.
38. Se, porventura, existirem retardos na execuo das obras cujos contratados estejam
pleiteando o reequilbrio contratual, sem a avaliao do impacto real do aumento citado em
relao ao comportamento dos outros insumos contratuais, tais empresas estaro dando motivo
para resciso contratual, conforme previsto nos incisos IV e V do art. 78 da Lei 8.666/1993.
39. Portanto, por estarem presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum
in mora, e consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU mediante o qual o Relator poder,
em caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio, ao interesse pblico, ou de
risco de ineficcia da deciso de mrito, de ofcio ou mediante provocao, adotar medida
cautelar, determinando a suspenso do procedimento impugnado, at que o Tribunal julgue o
mrito da questo deve-se propor a adoo de medida cautelar, inaudita altera pars, para que
o DNIT suspenda os efeitos da Instruo de Servio 2, de 23 de maro de 2015, abstendo-se de
firmar revises contratuais que tenham como fundamento este normativo.
CONCLUSO
40. Esta instruo deve ser conhecida como representao, por preencher os requisitos
previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI do Regimento Interno/TCU (itens 2 a 4 da instruo).
41. No que tange necessidade de medida cautelar, inaudita altera pars, suspendendo os
efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, entende-se que tal medida deve
ser adotada por estarem presentes nos autos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum
in mora, bem assim por no se ter configurado o periculum in mora ao reverso, capaz de trazer
prejuzos significativos ao DNIT ou ao interesse pblico (itens 34 a 37 da instruo).
42. A cautelar ora proposta deve ser adotada sem a oitiva prvia do responsvel, prevista
no art. 276, 2, do Regimento Interno/TCU, tendo em vista a possibilidade iminente da
formalizao de termos aditivos contratuais referentes ao aumento dos preos dos materiais
betuminosos sem o clculo do real impacto financeiro desses aumentos no montante total dos
contratos e sem considerar a variao dos preos dos demais insumos necessrios execuo
dos servios contratados. Diante dos fatos apurados, para melhor anlise do mrito da presente
representao, faz-se necessria, ainda, a oitiva do DNIT para que se pronuncie, no prazo de
quinze dias, sobre a validade da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, nos termos
do art. 276, 3, do Regimento Interno deste Tribunal.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
43. Ante todo o exposto, submetem-se os autos considerao superior, propondo:
a) conhecer da presente representao, satisfeitos os requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal, c/c o art.113, 1,
da Lei 8.666/1993;
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b) determinar, em razo do pedido formulado pela representante, cautelarmente, nos


termos do art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, ao Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT) que suspenda os efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de
23 de maro de 2015, abstendo-se de efetuar revises contratuais que tenham como fundamento
este normativo;
c) determinar, nos termos do art. 276, 3, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do DNIT,
para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados na representao formulada
pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria, especialmente quanto
publicao de Instruo de Servio visando formalizao de termos aditivos contratuais
referentes ao aumento dos preos dos materiais betuminosos sem o clculo do real impacto
financeiro desses aumentos no montante total dos contratos e sem considerar a v ariao dos
preos dos demais insumos necessrios execuo dos servios contratados, alertando-o
quanto possibilidade de este Tribunal assinar prazo para que o DNIT adote as providncias
necessrias ao exato cumprimento do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, c/c art. 65,
inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, no sentido de anular a Instruo de Servio/DG 2, de 23
de maro de 2015;
d) encaminhar ao DNIT cpia da deliberao que vier a ser proferida pelo TCU, que
dever subsidiar a manifestao a ser requerida.
3.
Em que pese a proposta de concesso de medida cautelar na modalidade inaudita altera
pars, foi realizada a oitiva prvia do Dnit, com fundamento no art. 276, 2, do Regimento Interno do
TCU, em vista dos fatos apurados pela unidade tcnica, segundo as razes consignadas em despacho
do relator (pea 12).
4.
Em resposta, o Dnit apresentou contrarrazes em que defendera a legalidade do normativo
(pea 15), examinadas em nova instruo da SeinfraRodovia (pela 17), transcrita abaixo com ajustes
de forma:
(...)
2. Aps o aumento de preos na ordem de 35% efetuado pela Petrobras nos ligantes
betuminosos por ela produzidos, no perodo entre novembro de 2014 e janeiro de 2015, o DNIT
publicou a Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015 (IS/DG 2/2015), estabelecendo
os critrios para o reequilbrio econmico-financeiro de contratos administrativos decorrente
do acrscimo desses preos (pea 7, p. 12-21).
3. Analisando a referida instruo, esta Unidade Tcnica, encontrou algumas falhas, quais
sejam:
a) reequilbrio econmico-financeiro baseado em aumento de um s tipo de produto do
contrato, sem a devida anlise do comportamento dos preos dos demais insumos dele
componentes;
b) no comprovao de modificao significante na relao contratual;
c) anlise no regionalizada do comportamento dos preos dos demais materiais
utilizados em obras rodovirias quando da justificativa para o reequilbrio econmicofinanceiro ser baseado somente na elevao de preos dos materiais betuminosos, conforme
consulta Procuradoria Federal Especializada no DNIT (PFE/DNIT) (pea 2, p. 16-28);
d) no demonstrao do impacto do aumento do preo do s materiais betuminosos no
oramento geral da obra, considerando os diferentes tipos de obras do DNIT;
e) falta de anlise crtica entre os ndices de reajuste da FGV e as variaes de preos
reais constantes no site da ANP;
f) no observncia da particularidade de cada contrato, cujos cronogramas e datas de
reajuste so diversos, implicando variao no impacto econmico do reajuste dos materiais
betuminosos de acordo com a quantidade desses materiais a serem adquiridos durante o
intervalo entre a elevao de preos praticada pela Petrobras e a data do reajuste prevista nos
instrumentos contratuais do DNIT.
7

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

4. De acordo com a representao inicial (pea 9), a fumaa do bom direito estaria
caracterizada pela afronta ao disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e art. 65,
inc. II, alnea d, da Lei 8.666/93, em razo de a Instruo de Servio no avaliar a ocorrncia
de significativo modificador da relao contratual (condio para a aplicao da teoria da
impreviso, conforme analisado pea 9, p. 17-21). Ademais, a Instruo de Servio no
avaliou o equilbrio econmico-financeiro do contrato, deixando de considerar as variaes de
custos dos demais insumos que compem os diversos servios integrantes dos respectivos
contratos, optando, apenas, por sopesar o aumento dos preos dos materiais betuminosos.
5. O perigo da demora estaria caracterizado pelo fato de os termos aditivos referentes ao
aumento dos preos dos materiais betuminosos j poderem ser objeto de negociao pelo DNIT,
estarem na iminncia de serem formalizados e poderem produzir efeitos jurdicos e eventuais
danos ao errio.
6. Alm disso, verificou-se que a realizao do correto procedimento para o reequilbrio
dos contratos no levaria tempo to longo de forma a causar atrasos na fruio dos benefcios
dos empreendimentos, ou elevao de custos nas obras. Em no havendo atrasos nas obras
devido ao reequilbrio econmico financeiro calculado de forma correta, no h de se falar em
deteriorao ou perda de materiais adquiridos ou servios executados, de preservao das
instalaes e dos servios j executados e nem de desmobilizao da obra. No haveria,
portanto, o perigo da demora reverso.
7. Dessa forma, foi proposta pela SeinfraRodovias a adoo de medida cautelar, inaudita
altera pars, para que o DNIT suspenda os efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro
de 2015, abstendo-se de efetuar revises contratuais que tenham como fundamento este
normativo.
8. Entretanto, embora reconhecendo a urgncia do pedido, o Ministro Relator determinou
a oitiva prvia do DNIT, para que se manifestasse sobre os fatos narrados naquela
representao (pea 12).
9. Assim, esta instruo analisar a manifestao do DNIT (pea 15), em sede de oitiva
prvia.
EXAME TCNICO
10. Em resposta oitiva promovida por esta Secretaria, por meio do Ofcio 364/2015
(pea 13), datado de 23/4/2015, o DNIT apresentou, intempestivamente, as informaes e/ou
esclarecimentos constantes na pea 15, consignados pelo Diretor de Infraestrutura Rodoviria
11. Embora a manifestao tenha sido apresentada intempestivamente, deve-se analis-la
em busca da verdade material e da possibilidade de se poupar as partes de eventuais
transtornos advindos da expedio da medida cautelar, caso comprovada a sua desnecessidade.
Em sntese, o gestor pretende afastar a fumaa do bom direito para a concesso de medida
cautelar. O presente exame tcnico se dar por meio de exposio de partes da manifestao do
DNIT nos pargrafos em nvel primrio seguida da anlise desta Unidade Tcnica a ser exposta
nos pargrafos em nvel secundrio.
12. Argumento: Preliminarmente, o representante do DNIT entende que as providncias
tomadas pela Diretoria de Infraestrutura Rodoviria (DIR) obedeceram a todos os trmites
administrativos, tratando o tema com a urgncia compatvel aos impactos que os elevados e
imprevisveis aumentos acarretariam ao setor produtivo.
12.1 Anlise: Sobre o tema, vale destacar que esta Unidade Tcnica no questionou os
trmites administrativos, mas sim a metodologia adotada para a avaliao do reequilbrio
econmico financeiro dos contratos, por afronta o disposto no art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal e art. 65, inc. II, alnea d, da Lei 8.666/93.
13. Argumento: Em seguida, o representante do DNIT afirma que a alterao de preo
imposta pela Petrobras impacta significativamente nos contratos de obras rodovirias, e
relaciona esse fato com a diminuio de consumo de 43% do insumo asfltico nas refinarias da
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Petrobras (pea 15, p.3) e de 38% observada nas medies processadas pela DIR quando
comparado com o consumo do primeiro quadrimestre de 2014. Ressalta ainda que esse fator
est aliado s dvidas da ordem de R$ 1,70 bilho daquela Administrao perante o mercado.
13.1 Anlise: Entende-se que a diminuio no consumo dos insumos asflticos no pode
ser imputada somente ao aumento do preo do insumo pela Petrobras. Como o DNIT mesmo
informou, a dvida da Autarquia relevante e pode ser o motivo principal dessa diminuio de
consumo do asfalto. Alm do mais, nos casos em que a Administrao no tenha dado causa a
essa diminuio nas medies ou essa reduo no seja devido etapa contratual da obra, a
Autarquia tem o poder-dever de aplicar os normativos legais incisos IV e V do art. 78 da Lei
8.666/1993 para avaliar a responsabilidade das empresas que no retomem o ritmo normal
das obras.
14. Argumento: O representante do DNIT entende que a discusso sobre a IS/DG 2/2015
ter o objetivo prtico de postergar os gastos que a Administrao far invariavelmente com a
alta dos insumos asflticos. Entende tambm que haver a postergao de servios que utilizam
insumos asflticos at a data de aniversrio dos contratos, momento em que ser refletido pelos
ndices da Fundao Getlio Vargas (FGV) o aumento dos insumos asflticos. Com isso afirma
que a Administrao ao invs de gastar recursos por meio de um reequilbrio, ir gast-los por
meio dos reajustamentos contratuais, legalmente estabelecidos nos contratos (grifo nosso).
Como vantagem dos procedimentos da IS/DG 2/2015, o gestor afirma que os servios
necessrios seriam executados no tempo certo e as empresas no teriam o receio de no serem
recompensadas pela alta imposta pela Petrobras.
14.1 Anlise: Nesse caso, deve-se discordar dos argumentos apresentados pelo DNIT. A
autarquia tem todos as prerrogativas para exigir o cumprimento do cronograma contratual.
Deve a fiscalizao apurar se a obra est em ritmo adequado e, caso contrrio, deve-se fazer
uso dos normativos legais para exigir a retomada do ritmo previsto no cronograma fsicofinanceiro pactuado. Em relao aos contratos em que for comprovado o desequilbrio
econmico-financeiro, estes devem ser reequilibrados, conforme previso legal, no havendo
motivos para reflexos no ritmo da obra. Ou seja, os contratos que apresentarem desequilbrio
econmico-financeiro comprovado, devem ser reequilibrados, os demais devem ter, como
afirmado pelo prprio DNIT, seus reajustamentos contratuais efetuados conforme legalmente
estabelecidos em seus contratos.
15. Argumento: Em sua manifestao, comenta que a desvalorizao da moeda nacional,
as crises financeiras do pas e o reajuste de cerca de 35% dos preos dos materiais betuminosos
configuram fatos imprevisveis, inevitveis e de significativo modificador contratual. Acrescenta
que o desequilbrio contratual foi de grande impacto econmico e que no se trata de pequenas
percentagens de desequilbrio econmico. A seguir apresenta tabela de impacto do aumento dos
insumos asflticos comparado parcela de lucro constante do BDI do Sicro, em que, por meio
de um acrscimo mdio terico, calcula o impacto na parcela de lucro do BDI por tipo de obra,
chegando a valores de 47,78% em obras de implantao a 143,33% em obras de revitalizao.
15.1 Anlise: A avaliao do impacto econmico nos contratos foi apresentada sem
maiores detalhes, mas refora a necessidade de avaliao individual dos contratos. Pela anlise
da tabela 2 da pea 15, nota-se que, os contratos de obras em andamento do DNIT no vo
sofrer o mesmo impacto nos custos das obras. Haver contratos em diferentes etapas, diferentes
datas de reajuste, com diferentes percentuais de representatividade dos materiais betuminosos,
alm de outras particularidades por demais extensas para serem elencadas nesta instruo.
Assim, percebe-se que o impacto econmico dos contratos deve ser avaliado de forma
individualizada, pois a concluso pode ser o reconhecimento, ou no, do desequilbrio
contratual.
16. Argumento: Ressalta a autarquia que o Acrdo 2.622/2013 TCU Plenrio traz o
entendimento que, para os insumos asflticos, o seu fornecimento constitui mera intermediao
9

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e atividade residual da construtora, por isto aplica-se a este um BDI diferenciado, com taxa de
lucro operacional ainda menor, que a constante no BDI Padro, restando claro o seu carter
excepcional frente a outros insumos.
16.1 Anlise: Por certo o texto do Acrdo traz esse entendimento, no s para o material
asfltico, como tambm para qualquer outro insumo em que o fornecimento pela construtora
seja mera intermediao e atividade residual. Acerca do valor do BDI diferenciado para os
materiais betuminosos, esse baseado em BDI adotado pelo prprio DNIT ( poca DNER),
desde antes de 1997. Deve-se ainda lembrar que o Acrdo 1077/2008 TCU Plenrio
determinou ao DNIT, em seu item 9.3.3, que efetuasse estudo quanto ao percentual de BDI
incidente sobre o fornecimento de materiais betuminosos, devendo esse estudo conter o
detalhamento necessrio ao pleno entendimento da taxa de BDI calculada, tomando-se por base
a realidade do mercado de asfalto.
16.2 Portanto, esclarece-se que o Tribunal de Contas da Unio no determinou ao DNIT
nenhuma reduo na taxa de lucro operacional do fornecimento de materiais betuminosos, mas
sim um estudo que indicasse qual o percentual de BDI deveria ser aplicado a esses insumos.
17. Argumento: Em sua manifestao, o representante do DNIT afirma que o governo est
vendendo o insumo material betuminoso mais caro e comprando mais barato. Baseia sua
afirmao na alegao de que o governo o nico fornecedor desse material e ao mesmo tempo
seu principal consumidor.
17.1 Anlise: Neste ponto deve-se discordar do afirmado pelo DNIT. A Petrobras uma
sociedade de economia mista, pessoa jurdica de direito privado, sob a forma de sociedade
annima e que visa a explorao de atividades de natureza econmica. Embora o acionista
majoritrio seja a Unio, esta possui somente 48% das aes, sendo que o restante dos 52%
pertencem a acionistas estrangeiros (36%) e brasileiros (16%) (disponvel em
http://investidorpetrobras.com.br/pt/kit-do-acionista/panorama.htm, consultado em 14/5/2015).
Percebe-se, ento, que a Petrobras no se confunde com o Governo como afirma o DNIT.
17.2 Tambm, no se pode concordar que estaria comprando material betuminoso mais
barato. A aquisio do material betuminoso se d por meio da contratao com particulares,
por meio de contratos que possuem clusulas especficas sobre desequilbrio e reajust amento
contratual. So clusulas constantes nos contratos do DNIT as de reajustamento de preo no
prazo de 12 meses, a contar da data-base da proposta, exatamente para manter o equilbrio
econmico-financeiro do contrato. Ou seja, no se pode falar em comprar mais barato no caso
de os preos pactuados com os particulares, e seus critrios de reajustamento, estarem sendo
cumpridos pela Administrao. Somente em casos especiais e devidamente comprovados se faz
jus ao reequilbrio contratual propriamente dito, a partir da avaliao do contrato como um
todo, oportunidade em que devem ser sopesados todos os encargos contratados e a respectiva
remunerao devida, ou seja, mantendo-se as condies efetivas da proposta.
17.3 Em resumo, no se pode falar em venda mais cara por parte do Governo, por este
no se confundir com a Petrobrs, e tambm no se pode falar em compra mais barata pelo
Governo, uma vez obedecidos os critrios contratuais.
18. Argumento: O representante do DNIT segue justificando se tratar de fato de
reequilbrio econmico financeiro e no de reajustamento extraordinrio, apesar de ser por
perodo certo para cada contrato. Traz aos autos transcrio do Doutrinador Maral Justen
Filho, em que afirma que se no fosse possvel se realizar o equilbrio econmico-financeiro, os
contratos administrativos teriam custos mais elevados.
18.1 Anlise: Como, na essncia, a IS/DG 2/2015 baseou a avaliao do equilbrio
contratual apenas pela variao do preo dos materiais betuminosos e por serem os
reequilbrios vlidos somente at o ms referente ao aniversrio do contrato, entende-se que o
termo reajustamento extraordinrio pode ser evidenciado pela transcrio de trecho do Ofcio
10

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TC 007.615/2015-9

10/2015/DIR/DNIT, de autoria do prprio Diretor de Infraestrutura Rodoviria Substituto (pea


2, p. 19):
17. Assim, justifica-se a adoo de um critrio especfico para a realizao do reequilbrio
do contrato considerando apenas os insumos asflticos. Para tanto, propomos a criao de um
item em planilha denominado reajustamento extraordinrio a ser implantado nos contratos,
criando uma parcela de reajustamento especfica para cobrir os custos com a aquisio dos
insumos asflticos cujos preos foram corrigidos de forma abrupta. (grifo nosso)
19. Argumento: Em seguida, entende o manifestante que, por ser o insumo diferenciado,
com caractersticas excepcionais de mercado e formao de preos, no restaria outro critrio
de reequilbrio dos contratos que no um especfico, tratando desigualmente os desiguais dentro
da sua desigualdade (...), aplicando-se assim o princpio da isonomia.
19.1 Anlise: No se vislumbra na legislao e na jurisprudncia nenhuma aluso a
reequilbrio econmico-financeiro referente apenas variao de um tipo de insumo contratual.
Conforme jurisprudncia do TCU, para aplicao do art. 65, inciso II, alnea d da Lei
8.666/1993, a avaliao do equilbrio econmico-financeiro deve ser feita no contrato como um
todo, inclusive com a anlise do comportamento dos custos dos demais insumos. Nesse sentido
so os Acrdos 1.466/2013 TCU Plenrio e 2.408/2009 TCU Plenrio.
20. Argumento: Quanto proposta da IS/DG 2/2015, o representante do DNIT esclarece
que:
(...)por meio da Instruo Normativa ficasse estabelecido parmetros de como o
percentual de aumento, estabelecido pela administrao pblica e de forma engessada, pudesse
embasar os clculos apresentados pelas empresas contratadas, definindo os valores a serem
acrescidos nas medies, corrigindo atravs de um item de reequilbrio dos preos de
fornecimento de material betuminoso, somente at o ms do aniversrio do contrato,
completamente diferente do que afirma a rea tcnica, que insinua estar a cargo das
construtoras definir os valores a serem acrescentados.
20.1 Anlise: Novamente no se pode concordar com o teor da proposta da IS/DG 2/2015,
pelos motivos j expostos na representao (pea 9). Somados aos motivos j trazidos nesta
instruo, a IS/DG 2/2015 no preenche os requisitos legais para o reequilbrio econmicofinanceiro, tendo potencial para causar leso ao errio caso aplicada em contratos onde no for
comprovado o desequilbrio contratual como um todo. Quanto ao valor estar sendo apresentado
pelas construtoras, deve-se transcrever o art. 5 da IS/DG 2/2015, de forma a comprovar esse o
procedimento nela descrito:
Art. 5 Os valores unitrios dos acrscimos, por tonelada de insumo asfltico ou por
quilmetro de pista, detalhados no citado exemplo, sero elaborados pelas empresas detentoras
dos contratos de execuo das obras firmados com o DNIT e submetidas ao engenheiro fiscal do
contrato/Coordenador da UL para verificao e aprovao, juntamente concordncia
expressa da empresa contratada quanto ao critrio adotado. As empresas supervisoras, quando
existir, devero validar as informaes visando auxiliar a fiscalizao do DNIT. (grifo nosso)
21. Argumento: Quanto aos valores de materiais apresentados pela Unidade Tcnica na
representao, o DNIT afirma haver equvoco no valor do insumo brita 2 para o estado da
Bahia. Por conseguinte, somente o estado de Minas Gerais apresentaria reduo no custo desse
insumo. Porm afirma que essa reduo seria interpretada de forma diferente se o valor
referencial fosse anterior a janeiro de 2013. J para o insumo ao observa que houve alta de
12% nos preos referenciais desse insumo no perodo entre janeiro de 2013 e janeiro de 2015.
21.1 Anlise: Admite-se o equvoco no valor do insumo brita 2 para o estado da Bahia
(pea 9, p. 4), porm interessa notar que a referida tabela reflete o diferente comportamento dos
preos entre os estados da federao, com maiores ou menores variaes quando comparados
entre si. No se considera prudente a assuno de desequilbrio contratual apenas pela variao
de um insumo. Repete-se aqui, os contratos so distintos entre si, cada um com sua curva ABC
11

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de insumos, equipamentos e servios. Para a caracterizao de um desequilbrio contratual,


deve-se fazer a anlise do contrato como um todo, considerando o comportamento dos preos
dos insumos, a data-base contratual e, finalmente, avaliar o impacto total no contrato.
22. Argumento: Logo aps, em sua manifestao, o representante do DNIT traz dados
sobre o que seria a variao de preos dos principais insumos de contratos de manuteno em
dez estados que seriam os mais representativos em termos de obras rodovirias no pas. Por
meio desses dados, informa que entre janeiro de 2013 ms que foi alterada a metodologia de
pesquisa de preos pela Coordenao-Geral de Custos em Infraestrutura (CGCIT) e janeiro
de 2015 houve variaes mdias de 29%, 23%, 13% e 27% nos insumos areia, cimento, brita e
diesel, respectivamente. O insumo diesel foi apontado como indicativo de aumento de custo de
transporte dos insumos.
22.1 Anlise: Essa apresentao de valores pinados como sendo de insumos
caractersticos de um tipo especfico de contrato do DNIT somente refora a tese defendida pela
SeinfraRodovias de que a gama contratual do DNIT complexa, dificultando a padronizao.
Nesse caso, foram trazidos preos de materiais tidos como principais insumos de apenas um dos
tipos de contrato de servio do DNIT, que seria o da manuteno. O perodo analisado no
serve para a anlise do desequilbrio, uma vez que o reajuste contratual anual. Nesse caso, a
anlise dever ser feita do ltimo reajuste contratual at a data da solicitao do reequilbrio
econmico financeiro.
22.2 Apenas como ilustrao das quantidades de variveis a serem analisadas pela equipe
tcnica do DNIT para uma tentativa de padronizao de procedimentos visando o reequilbrio
contratual, traz-se dados que ilustram a diversidade de cenrios dos contratos de obras
rodovirias.
22.3 A Tabela 1, cujos dados foram retirados do Sistema de Auditoria de Oramentos do
TCU (SAO) e dos preos dos materiais constantes do Sicro 2, representa o comportamento dos
preos de materiais nos 26 estados e DF, de janeiro de 2014 a janeiro de 2015. Nela se percebe
que os comportamentos dos preos no so padronizados, mesmo em estados da mesma regio.
Percebe-se, a ttulo ilustrativo, que na regio Norte, entre 51% e 58% dos insumos tiveram seu
preo diminudo. Esses percentuais variam de 51% a 56% na regio Nordeste e de 42% a 47%
na regio Sul.
Tabela 1 Comportamento dos preos da tabela Sicro nos 26 estados e DF
Regio

NE

Estados
AC
AM
AP
PA
RO
RR
TO
AL
BA
CE
MA
PB
PE
PI

Reduo

Manuteno/
No Cotado

Aumento

Qtde

Qtde

Qtde

131
125
126
120
125
128
136
128
125
124
124
129
120
133

56%
53%
54%
51%
53%
54%
58%
54%
53%
53%
53%
55%
51%
57%

79
84
83
90
83
82
74
81
85
87
86
84
89
80

34%
36%
35%
38%
35%
35%
31%
34%
36%
37%
37%
36%
38%
34%

25
26
26
25
27
25
25
26
25
24
25
22
26
22

11%
11%
11%
11%
11%
11%
11%
11%
11%
10%
11%
9%
11%
9%

Total
Itens
235
235
235
235
235
235
235
235
235
235
235
235
235
235

12

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Regio

CO

SE

Estados

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Reduo

Manuteno/
No Cotado

Aumento

Total
Itens

Qtde

Qtde

Qtde

RN
SE
DF
GO
MS
MT
ES
MG
RJ
SP
PR

127
131
128
127
123
117
117
125
115
116
99

54%
56%
54%
54%
52%
50%
50%
53%
49%
49%
42%

85
79
81
78
85
93
91
85
93
89
110

36%
34%
34%
33%
36%
40%
39%
36%
40%
38%
47%

23
25
26
30
27
25
27
25
27
30
26

10%
11%
11%
13%
11%
11%
11%
11%
11%
13%
11%

235
235
235
235
235
235
235
235
235
235
235

RS

111

47%

97

41%

27

11%

235

SC

108

46%

102

43%

25

11%

235

Fonte: Sicro 2, por meio do SAO (pea 16 - Comportamento mat estados)


22.4 A Tabela 2, cujos dados foram retirados do Sistema de Informao e Apoio Tomada
de Deciso do DNIT (Sindec), representa a distribuio, por meses, das datas-bases dos
contratos de obras do DNIT, aqui includas, conservao, restaurao, adequao, duplicao e
implantao, dentre outras. Nela se percebe que os contratos do DNIT no tm uma distribuio
uniforme nas datas de reajuste contratual, definida pela data-base do contrato. Nota-se
concentrao de contratos cujas datas bases so os meses de Janeiro, Maro, Maio e Novembro.
Caso se considere a informao de defasagem dos ndices calculados pela FGV de trs meses
em relao publicao dos preos pela ANP, verifica-se que 40% dos contratos j teriam seus
preos reajustados nos trs primeiros meses aps a equiparao de valores proporcionada pelo
referido ndice da FGV (fev/2015). Para esses contratos, a representatividade do aumento
proporcionado pela Petrobras seria de menor monta. O que se demonstra aqui que sem a
devida anlise do efeito data-base contratual no desequilbrio econmico financeiro contratual,
podem haver ajustes no necessrios ou prejudiciais ao errio.
Tabela 2 Distribuio das datas-bases dos contratos de obras do DNIT por ms
% Contratos Data Base

UF

Valor Contrato

R$ Estado
R$ Brasil

Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

RS
MG
BA
PA
SC
PR
MT
GO
MA
AL
RO
PE
AM
ES
SE

3.894.736.625,35
3.268.977.973,42
3.244.934.683,57
2.839.606.265,94
2.581.143.572,44
2.213.606.027,74
1.967.798.839,64
1.709.171.939,79
1.525.704.465,95
1.357.108.548,69
1.157.645.726,72
859.530.930,62
811.068.496,58
682.641.912,92
670.381.256,14

11,82%
9,92%
9,85%
8,62%
7,83%
6,72%
5,97%
5,19%
4,63%
4,12%
3,51%
2,61%
2,46%
2,07%
2,03%

5
24
14
2
2
3
8
8
6
1
8
1
4
0
1

0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
1
0
0
0

10
22
11
3
6
2
9
6
6
0
1
4
3
9
0

1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

16
29
1
15
8
4
11
3
5
3
8
8
4
7
4

2
0
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

11
14
7
3
1
5
1
5
2
4
0
1
0
2
1

0
0
0
0
1
0
0
0
0
1
0
0
0
0
0

13
7
12
8
4
7
1
5
3
0
3
1
2
0
1

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
0
0
0

Nov Dez
9
11
13
5
6
3
6
7
2
2
5
1
9
1
1

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0

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% Contratos Data Base

UF

Valor Contrato

R$ Estado
R$ Brasil

Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set

Out

TO
PI
MS
RN
PB
CE
DF
GO
AP
RR
SP
AC
RJ
DF
NI*

668.946.920,73
630.979.726,38
447.593.792,34
439.314.760,43
370.481.958,39
335.185.725,09

2,03%
1,91%
1,36%
1,33%
1,12%
1,02%

9
5
2
10
6
4

0
0
0
0
0
0

2
1
3
1
1
1

0
0
0
0
0
0

5
2
5
2
2
2

0
0
0
0
0
0

5
2
2
1
1
1

0
0
0
0
0
0

2
0
2
1
1
1

0
0
0
0
0
0

3
5
2
0
3
0

0
0
0
0
0
0

298.910.994,49
276.377.120,36
223.716.105,34
200.737.440,56
126.934.877,64
110.307.801,00
38.626.283,15
2.385.952,87

0,91%
0,84%
0,68%
0,61%
0,39%
0,33%
0,12%
0,01%

0
0
1
0
5
3
0
1

0
0
0
0
0
0
0
0

1
0
1
2
0
1
1
0

0
0
0
0
0
0
0
0

2
1
1
2
1
6
0
0

0
0
0
0
0
0
0
0

0
0
3
1
0
0
0
0

0
0
0
0
0
0
0
0

0
0
3
0
0
0
0
0

0
0
0
0
0
0
0
0

0
0
0
0
0
4
0
0

0
2
0
0
0
0
0
0

32.954.556.724,28

100,00%

133

107

157

73

77

98

Proporo
(%)

20,3

0,3

16,3

0,2

23,9

0,5

11,1

0,3

11,7

0,2

14,9

0,3

Nov Dez

* NI = No Informado
Fonte: Sistema de Informao e Apoio Tomada de Deciso do DNIT (Sindec)

22.5 Ainda no quesito diversidade para o clculo do desequilbrio econmico-financeiro


contratual, traz-se a Tabela 3, cujos dados tambm foram retirados do Sistema de Informao e
Apoio Tomada de Deciso do DNIT (Sindec) e representa a distribuio do percentual medido
dos contratos de obras do DNIT, contendo as mesmas obras da base de dados da Tabela 2. Esta
tabela mostra que 52% dos contratos do DNIT esto no tero final do valor contratual, sendo
que 22% esto com valores superiores a 90% de medio. Esses valores comprovam que o
impacto econmico da alta dos preos dos materiais betuminosos no ser o mesmo para todos
os contratos, pois quanto mais perto da concluso contratual, menor a quantidade de material
betuminoso a ser utilizado e menor o impacto do referido aumento no equilbrio contratual.
Tabela 3 Distribuio do percentual medido dos contratos de obras do DNIT
% CONCLUDO
UF

VALOR
CONTRATO

% EM
RELAO AO
TOTAL

AT 50%

DE 50% A
70%

DE 70 A
80%

DE 80 A
90%

DE 90 A
100%

RS
MG
BA
PA
SC
PR
MT
GO
MA
AL
RO
PE
AM
ES
SE
TO

3.894.736.625,35
3.268.977.973,42
3.244.934.683,57
2.839.606.265,94
2.581.143.572,44
2.213.606.027,74
1.967.798.839,64
1.709.171.939,79
1.525.704.465,95
1.357.108.548,69
1.157.645.726,72
859.530.930,62
811.068.496,58
682.641.912,92
670.381.256,14
668.946.920,73

11,82%
9,92%
9,85%
8,62%
7,83%
6,72%
5,97%
5,19%
4,63%
4,12%
3,51%
2,61%
2,46%
2,07%
2,03%
2,03%

38
47
28
14
18
9
19
22
6
5
12
10
12
9
3
12

13
16
8
6
3
7
7
4
8
1
4
5
4
1
0
3

0
4
4
1
1
0
2
1
2
0
0
1
1
0
1
1

5
8
5
2
2
3
3
2
2
3
2
0
2
1
0
6

11
32
14
13
4
5
5
6
6
2
8
1
3
8
4
4

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TC 007.615/2015-9

% CONCLUDO
UF

VALOR
CONTRATO

% EM
RELAO AO
TOTAL

AT 50%

DE 50% A
70%

DE 70 A
80%

DE 80 A
90%

DE 90 A
100%

PI
MS
RN
PB
CE
DF GO
AP
RR
SP
AC
RJ
DF
NO IN FORMADO

630.979.726,38
447.593.792,34
439.314.760,43
370.481.958,39
335.185.725,09
298.910.994,49
276.377.120,36
223.716.105,34
200.737.440,56
126.934.877,64
110.307.801,00
38.626.283,15
2.385.952,87

1,91%
1,36%
1,33%
1,12%
1,02%
0,91%
0,84%
0,68%
0,61%
0,39%
0,33%
0,12%
0,01%

6
12
7
3
3
3
2
2
3
4
4
1
0

2
2
2
5
1
0
0
3
0
0
7
0
0

2
0
0
0
1
0
0
1
0
0
1
0
0

2
1
2
4
0
0
1
3
1
0
1
0
0

3
1
4
2
4
0
0
0
1
2
1
0
1

TOTAL

32.954.556.724,28

100,00%

314

112

24

61

143

3,67%

9,33%

21,87%

Proporo (%)
48,01%
17,13%
Fonte: Sistema de Informao e Apoio Tomada de Deciso do DNIT (Sindec)

23. Argumento: O representante do DNIT ressalta que foi com base nessas informaes
que a DIR props reequilibrar apenas os insumos asflticos e que, por sua alta ter sido
excepcional em dois meses, foi tratado como algo extraordinrio da mesma forma, sem
considerar a necessidade de avaliar o contrato de forma integral (grifo nosso). Alerta que os
insumos utilizados pela Unidade Tcnica como exemplos no possuem a mesma
excepcionalidade, tal qual o material betuminoso e que esto sujeitos a oscilaes normais de
mercado.
23.1 Anlise: Como j tratado no pargrafo 19.1, no se vislumbra na legislao e na
jurisprudncia nenhuma aluso a reequilbrio econmico-financeiro referente apenas
variao de um tipo de insumo contratual. Conforme jurisprudncia do TCU, para aplicao do
art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, a avaliao do equilbrio econmico-financeiro
deve ser feita no contrato como um todo, inclusive com a anlise do comportamento dos custos
dos demais insumos. Ressalta-se que qualquer insumo pode ter o seu custo aumentado de forma
representativa, no sendo exclusividade dos materiais betuminosos. Em 2009, por exemplo,
ocorreu um aumento anormal do insumo ao, impactando tambm os contratos em andamento.
Desse aumento do ao, resultou a retirada deste produto do ndice de Obras de Arte Especiais,
sendo criado, para os novos contratos, o ndice de Obras de Arte Especiais (sem ao).
24. Argumento: O representante do DNIT discorda quanto ao apontado na representao
de que, nos momentos de baixa do material betuminoso, dever-se-ia adotar o mesmo raciocnio
imposto pela IS/DG 2/2015, pelo fato de que o grfico de ndices apresentados pela DIR
comprova que os aumentos dos insumos betuminosos ultrapassaram os valores vivenciados e
conhecidos at o incio da discusso em questo.
24.1 Anlise: Nesse ponto, deve-se reafirmar que no s os aumentos de custo dos
materiais podem causar o desequilbrio contratual. A jurisprudncia do TCU clara no sentido
de que a teoria albergada pela atual Lei de Licitaes, no seu art. 65, inciso II, alnea d, pode
ser empregada tanto em favor do contratado quanto em favor do contratante (Deciso
464/2000-TCU-Plenrio).
25. Argumento: Argumenta, a autarquia, que, ao contrrio do inferido pela Unidade
Tcnica quando da representao, a defasagem da FGV de 3 meses, conforme documentos
acostados pela prpria fundao nos documentos acostados no processo de publicao da
Instruo de Servio.
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25.1 Anlise: A FGV realmente informou que a defasagem de seu ndice de trs meses
em relao aos preos praticados no mercado (pea 6, p. 2). Entretanto a afirmao de que
haveria apenas um ms de defasagem entre os valores das curvas de variao de preos dos
materiais betuminoso e de variao dos ndices de reajustamento apresentada (pea 2, p. 21) foi
feita com base nos valores constantes dos grficos apresentados na pgina 21 da pea 2 deste
processo, em que os mesmos valores entre as diferentes curvas apresentam, em sua maioria, um
ms de defasagem.
26. Argumento: Para o DNIT, a IS/DG 2/2015 est respaldada na teoria da impreviso, de
lea econmica, cujo aumento foi estranho vontade das partes, inevitvel e com significativo
modificador da relao contratual.
26.1 Anlise: Pelo exposto na instruo da representao inicial e nos pargrafos
anteriores desta instruo, no foi comprovado pelo DNIT o significativo modificador da
relao contratual causado pelo aumento dos materiais betuminosos nos contratos de obras
rodovirias.
27. Argumento: O DNIT ressalta sobre a necessidade imediata de solucionar a
problemtica, visto que encontra-se na iminncia de ter suas obras paralisadas e seu curso
normal interferido. Ademais, acredita que os mecanismos administrativos e judiciais para
punio das empresas que derem causa ao dano no seriam a soluo vivel, por impedir o
usufruto do bem pblico ao usurio, que seria o verdadeiro sentido das obras contratadas pelo
DNIT.
27.1 Anlise: Reitera-se o disposto no pargrafo 14.1 dessa instruo, onde afirmado
que o DNIT deve exigir o cumprimento do cronograma contratual para os contatos em que no
restar comprovado o desequilbrio econmico-financeiro. Nos demais contratos, deve-se fazer o
ajuste necessrio ao restabelecimento desse equilbrio, em consonncia com a legislao em
vigor, preservando-se assim as condies contratuais originais. Ademais, entende-se que o risco
de paralisao das obras est relacionado com o no cumprimento, por parte do DNIT, do art.
78, inciso XV, da Lei 8.666/1993. Por esse dispositivo, constitui motivo para a resciso
contratual o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administrao,
assegurado ao contratado o direto de optar pela suspenso do cumprimento de suas obrigaes
at que seja normalizada a situao.
28. Argumento: Conclui sua manifestao afirmando desconhecer a irregularidade, visto
que no se prope um aumento nos valores dos preos com a instruo normativa, mas sim,
parmetros estabelecidos e engessados que possam reequilibrar os contratos, mantendo o
equilbrio econmico-financeiro dos contratos firmados com o DNIT e os particulares, dada a
excepcionalidade do material betuminoso.
28.1 Anlise: Neste ponto, entende-se que no foi comprovado que o reajuste de preos
promovidos pela Petrobras causou o desequilbrio econmico-financeiro generalizado nos
contratos de obra rodoviria do DNIT, sendo necessrio que aquela autarquia analise os pleitos
de reequilbrio apresentados pelas empresas contratadas, de acordo com os termos da
legislao vigente e a jurisprudncia do TCU, no sentido de restar evidenciada a teoria da
impreviso e o impacto dos aumentos no contrato, fato que no foi observado pela IS/DG
2/2015. Nesse sentido, considerando a eficincia administrativa, pode o DNIT elaborar
instrues normativas que orientem suas superintendncias locais na avaliao do desequilbrio
contratual, desde que respaldadas por critrios da lei e da jurisprudncia.
Consideraes Finais
29. Finda a anlise da oitiva prvia do DNIT, verifica-se que persiste nos autos os
pressupostos da fumaa do bom direito e do perigo da demora indicados na pea 9 deste
processo.
30. A no considerao, pela IS/DG 2/2015, do efeito do aumento dos preos dos
materiais betuminosos no contrato como um todo, juntamente com a no contabilizao do
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comportamento dos preos dos demais insumos contratuais, das datas-bases contratuais e do
percentual de servios executados de forma a verificar o real impacto econmico nos contratos
afetados, fere o disposto no art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal e art. 65, inc. II, alnea
d, da Lei 8.666/93, caracteriza o instituto do fumus boni iuris e deve ser analisado com maior
profundidade por esta unidade tcnica, em vista da real possibilidade de haver distores nos
reequilbrios econmico-financeiros a serem realizados pelo DNIT.
31. Considerando que os termos aditivos referentes ao aumento dos preos dos materiais
betuminosos j podem ser objeto de negociao pelo DNIT, esto na iminncia de serem
formalizados, produzirem efeitos jurdicos e eventuais danos ao errio, resta evidenciado o risco
da ineficcia da deciso de mrito do TCU acerca da validade da IS/DG 2/2015 do DNIT.
Portanto, vislumbra-se o periculum in mora que indica a necessidade de adoo de medida
cautelar pelo TCU.
32. Alm disso, verifica-se que a adoo da medida cautelar, na forma requerida por esta
Unidade Tcnica, no configura risco administrao ou ao interesse pblico, uma vez que, em
princpio, a realizao do correto procedimento para o reequilbrio dos contratos no levaria
tempo to longo de forma a causar atrasos na fruio dos benefcios dos empreendimentos, ou
elevao de custos nas obras. Em no havendo atrasos nas obras devido ao reequilbrio
econmico financeiro calculado de forma correta, no h de se falar em deteriorao ou perda
de materiais adquiridos ou servios executados, de preservao das instalaes e dos servios j
executados e nem de desmobilizao da obra.
33. Se, porventura, existirem retardos na execuo das obras cujos contratados estejam
pleiteando o reequilbrio contratual, sem a avaliao do impacto real do aumento citado em
relao ao comportamento dos outros insumos contratuais, tais empresas estaro dando motivo
para resciso contratual, conforme previsto nos incisos IV e V do art. 78 da Lei 8.666/1993.
34. Ao contrrio, caso os retardos na execuo das obras estejam ocorrendo em razo do
no cumprimento, por parte do DNIT dos pagamentos devidos pela Administrao no prazo de
90 (noventa) dias (art. 78, inciso XV, da Lei 8.666/1993), isso constitui motivo para a resciso
contratual, assegurado ao contratado o direto de optar pela suspenso do cumprimento de suas
obrigaes at que seja normalizada a situao.
35. Portanto, por estarem presentes os pressupostos do fumus boni iuris e do periculum in
mora, e consoante o art. 276 do Regimento Interno/TCU mediante o qual o Relator poder, em
caso de urgncia, de fundado receio de grave leso ao errio, ao interesse pblico, ou de risco
de ineficcia da deciso de mrito, de ofcio ou mediante provocao, adotar medida cautelar,
determinando a suspenso do procedimento impugnado, at que o Tribunal julgue o mrito da
questo deve-se propor a adoo de medida cautelar para que o DNIT suspenda os efeitos da
Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, abstendo-se de firmar revises contratuais
que tenham como fundamento este normativo.
CONCLUSO
36. O documento constante da pea 9 foi conhecido como representao, por atender aos
requisitos de admissibilidade aplicveis espcie (pea 12).
37. No que tange necessidade de medida cautelar, suspendendo os efeitos da Instruo
de Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, entende-se que tal medida deve ser adotada por
estarem presentes nos autos os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, bem assim
por no se ter configurado o periculum in mora ao reverso, capaz de trazer prejuzos
significativos ao DNIT ou ao interesse pblico (itens 12 a 34 da instruo).
38. Diante dos fatos apurados, para melhor anlise do mrito da presente representao,
faz-se necessria, ainda, a oitiva do DNIT para que se pronuncie, nos termos do art. 276, 3,
do Regimento Interno deste Tribunal, no prazo de quinze dias, sobre a validade da Instruo de
Servio/DG 2, de 23 de maro de 2015, especialmente quanto publicao de Instruo de
Servio visando formalizao de termos aditivos contratuais referentes ao aumento dos preos
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dos materiais betuminosos sem o clculo do real impacto financeiro desses aumentos no
montante total de cada contrato e sem considerar a variao dos preos dos demais insumos
necessrios execuo dos servios contratados.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
39. Ante todo o exposto, submetem-se os autos considerao superior, propondo:
a) conhecer da presente representao, satisfeitos os requisitos de admissibilidade
previstos nos arts. 235 e 237, inciso VI, do Regimento Interno deste Tribunal;
b) determinar, em razo do pedido formulado pela representante, cautelarmente, nos
termos do art. 276, caput, do Regimento Interno/TCU, ao Departamento Nacional de
Infraestrutura de Transportes (DNIT) que suspenda os efeitos da Instruo de Servio/DG 2, de
23 de maro de 2015, abstendo-se de efetuar revises contratuais nela fundamentadas;
c) determinar, nos termos do art. 276, 3, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do DNIT,
para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados na representao formulada
pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria, especialmente quanto
publicao de Instruo de Servio visando formalizao de termos aditivos contratuais
referentes ao aumento dos preos dos materiais betuminosos sem o clculo do real impacto
financeiro desses aumentos no montante total de cada contrato e sem considerar a variao dos
preos dos demais insumos necessrios execuo dos servios contratados, alertando-o
quanto possibilidade de este Tribunal assinar prazo para que o DNIT adote as providncias
necessrias ao exato cumprimento do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, c/c art. 65,
inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, no sentido de anular a Instruo de Servio/DG 2, de 23
de maro de 2015;
d) encaminhar ao DNIT cpia da deliberao que vier a ser proferida pelo TCU, que
dever subsidiar a manifestao a ser requerida.
o relatrio.

18

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

VOTO
Em exame representao formulada pela Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura
Rodoviria (SeinfraRodovia) na qual questiona a legalidade da Instruo de Servio/DG 2, de
23/3/2015 (IS-DG 2/2015), emitida pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(Dnit), que estabelece os critrios para o reequilbrio econmico-financeiro de contratos
administrativos decorrente do acrscimo dos custos de aquisio de materiais betuminosos.
2.
A representao deve ser conhecida por se tratar de hiptese prevista no art. 237, inciso VI,
do Regimento Interno do TCU.
3.
Em virtude de elevada alta nos preos dos materiais betuminosos, anunciada pela Petrobras
no final de 2014 em dois momentos (23/11 e 24/12), o Dnit concluiu, no mbito de processos
administrativos autuados para avaliar a questo, e em um contexto de diversos requerimentos
formulados por empresas, consrcios contratados e entidades representativas de classe, pela
viabilidade de se proceder ao reequilbrio econmico-financeiro das avenas, o que resultou na referida
instruo de servio.
4.
Argumenta o Dnit que a alta de preos daqueles insumos (acumulada em mais de 30%) se
deu em um cenrio de imprevisibilidade e acentuada onerosidade nos contratos em andamento, a
ensejar a recomposio dos preos com fundamento no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993,
por se entenderem caracterizados os elementos ensejadores da teoria da impreviso (lea econmica
extraordinria).
5.
A norma possibilita a recomposio dos preos dos insumos betuminosos em termos
percentuais, calculados com base nas tabelas divulgadas pela Agncia Nacional do Pe trleo , a fim de
cobrir medies realizadas entre janeiro de 2015 e a data de reajuste de cada contrato. Aps esse
perodo, a ideia que as medies voltem a ser processadas com base nos preos reajustados na data
de aniversrio do contrato, quando os ndices contratuais, publicados pela Fundao Getlio Vargas
FGV, j tero refletido aqueles aumentos imprevisveis e extraordinrios.
6.
Em termos prticos, o foco so os contratos cujos reajustamentos ocorreram pouco antes
dos aumentos impostos pela Petrobras ou mesmo depois, mas que ainda no tenham refletido nos
ndices oficiais de reajustamento visando a garantir a imediata recomposio de preos, at o
prximo aniversrio contratual, a partir do qual tais elevaes de preos j tero sido detectadas por
aqueles ndices.
7.
A ttulo exemplificativo, imaginemos dois contratos que tenham sofrido reajustamento, um
em outubro/2014 e outro em janeiro/2015.
8.
No primeiro (outubro/2014), considerando-se que o aumento inicial anunciado pela
Petrobras ocorreu em 23/11/2014 (ofcio pea 1, p. 4), ou seja, um ms aps o reajuste, certamente
este contrato sofreria de forma intensa os efeitos da mudana imprevista nos preos dos insumos
betuminosos, visto que as medies desses materiais, entre os meses de novembro/2014 e
outubro/2015 (ou seja, por quase um ano), deveriam ser processadas com base em preos defasados
em mais de 30%.
9.
No segundo (janeiro/2015), considerando-se que, em mdia, como evidencia o Dnit a partir
de manifestao da FGV (pea 6, p. 2), o ndice do ms de referncia (ndice levado em conta para
efeito de reajuste) representa o ndice referente pesquisa de dois meses anteriores e somente
divulgado no terceiro ms aps o ms de coleta (defasagem total de trs meses), tambm nessa
situao os aumentos materializados no final de 2014 no teriam sido considerados no ndice
disponvel para reajustamento em janeiro/2015.
1

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TC 007.615/2015-9

10.
A unidade tcnica reconhece a adequao do caso ao disposto na lei, bem como a
ocorrncia de hiptese tpica da teoria da impreviso, a ensejar a recomposio de preos a fim de se
restabelecerem as condies econmico-financeiras originais do contrato.
11.
O seu questionamento central, entretanto, reside no fato de a instruo de servio no ter
previsto procedimento de anlise global e exauriente de cada contrato, tendo em vista as peculiaridades
regionais de cada situao, a fim de se verificar o impacto financeiro provocado pelo aumento de preo
dos materiais betuminosos em face tambm de outros itens da planilha oramentria. Por esse
raciocnio, no estaria atendido um dos requisitos a sustentar a aplicao da teoria da impreviso, qual
seja, a avaliao do impacto da onerosidade excessiva no equilbrio econmico-financeiro original dos
contratos.
12.
Por esse motivo, props a suspenso da eficcia da norma, cautelarmente, por entender
presentes a fumaa do bom direito e o perigo da demora, este configurado pela possibilidade iminente
de aquela autarquia celebrar os primeiros termos de aditamento com respaldo no disciplinamento em
foco.
13.
Considerando a relevncia do caso e o impacto que a deciso deste Tribunal ter no
andamento de todos os contratos de execuo de obras rodovirias no Brasil, entendi oportuna a oitiva
prvia do Dnit.
14.
O Dnit, em contraposio, defendeu, em sede de oitiva fundada no 2 do art. 276 do
Regimento Interno do TCU, a tese segundo a qual o aumento nos preos dos insumos betuminosos
impactou significativamente os contratos, hiptese ensejadora de reequilbrio dos contratos, com
amparo no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993 e na teoria da impreviso. Abaixo, segue
sntese dos argumentos extrados de sua pea:
a) entre janeiro de 2013, ms em que foi alterada a metodologia de pesquisa de preos pelo
Dnit, e janeiro de 2015 houve variaes positivas nos preos dos insumos areia, cimento, brita e diesel
considerados, alm dos betuminosos, os mais significativos em contratos de manuteno rodoviria,
da ordem entre 13% e 29% , razo por que, ante a falta de redues imprevisveis dos demais
materiais, no haveria necessidade de reanalisar todos os insumos contratuais;
b) o impacto dos aumentos na lucratividade das contratadas pode ser observado por meio
de comparao com a parcela de lucro constante do demonstrativo de BDI (Benefcios e Despesas
Indiretas) tabela 2 (pea 15, p. 9);
c) o prprio TCU tem dado tratamento diferenciado aos insumos betuminosos (v. Acrdo
2.622/2013-Plenrio), ao estabelecer BDI distinto incidente sobre o fornecimento, atividade de mera
intermediao; e
d) a hiptese de reequilbrio econmico-financeiro, previsto em lei, no de
reajustamento extraordinrio.
15.
A SeinfraRodovia, por sua vez, em novo pronunciamento, alm de expor contrarrazes
sobre as alegaes resumidas as alneas b, c e d do item precedente, reafirmou, no que se refere
questo de fundo, a tese da impossibilidade de promover reequilbrio econmico-financeiro de
contrato administrativo apenas por meio da anlise dos insumos betuminosos, o que violaria o disposto
no art. 37, inciso XXI, da Constituio da Repblica e no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei
8.666/1993. Os trechos a seguir, extrados da ltima instruo daquela unidade, exprimem bem esse
posicionamento:
No se considera prudente a assuno de desequilbrio contratual apenas pela variao de
um insumo. Repete-se aqui, os contratos so distintos entre si, cada um com sua curva ABC de
insumos, equipamentos e servios. Para a caracterizao de um desequilbrio contratual, deve-se
2

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fazer a anlise do contrato como um todo, considerando o comportamento dos preos dos insumos,
a data-base contratual e, finalmente, avaliar o impacto total no contrato;
No se vislumbra na legislao e na jurisprudncia nenhuma aluso a reequilbrio
econmico-financeiro referente apenas variao de um tipo de insumo contratual. Conforme
jurisprudncia do TCU, para aplicao do art. 65, inciso II, alnea d da Lei 8.666/1993, a
avaliao do equilbrio econmico-financeiro deve ser feita no contrato como um todo, inclusive
com a anlise do comportamento dos custos dos demais insumos. Nesse sentido so os Acrdos
1.466/2013 TCU Plenrio e 2.408/2009 TCU Plenrio.
16.

Para tanto, vale-se aquela unidade especializada dos seguintes argumentos:

a) a partir de dados extrados do Sistema de Auditoria de Oramentos do TCU (SAO) e do


Sicro 2, observa-se comportamento varivel e no padronizado nos preos de diversos insumos entre
as regies do Pas em aproximadamente 50% houve reduo de preos , coletados entre
janeiro/2014 e janeiro/2015 (pea 16), o que corrobora o entendimento de que deve haver anlise
global do comportamento de preos contratuais;
b) necessrio ainda analisar o comportamento contratual em termos de sua data de
reajuste, pois anlise preliminar demonstra que cerca de 40% dos contratos fariam aniversrio em
meses nos quais os ndices da FGV j teriam captado os aumentos nos preos dos materiais
betuminosos; e
c) em outro comparativo, verifica-se que 52% dos contratos em andamento no Dnit esto
em fase de execuo (percentual de medio) superior a 50%, a comprovar que (...) o impacto
econmico da alta dos preos dos materiais betuminosos no ser o mesmo para todos os contratos,
pois quanto mais perto da concluso contratual, menor a quantidade de material betuminoso a ser
utilizado e menor o impacto do referido aumento no equilbrio contratual.
17.
Por conseguinte, mantm a proposta de suspenso cautelar da eficcia do normativo do
Dnit, at ulterior pronunciamento de mrito por este Tribunal.
18.
Em 5/6/2015, o Dnit protocolou nova pea de defesa em que apresenta contra-argumentos
em face da ltima manifestao da unidade tcnica (pea 22). Em sntese, extraem-se as seguintes
concluses acompanhadas de grficos demonstrativos consolidados a que chegou aquela autarquia:
a) a necessidade de anlise pontual sobre cada insumo de cada contrato foi descartada
porque o comportamento dos insumos mais relevantes em obras rodovirias (brita 1, areia lavada,
cimento e leo diesel) evidenciou variaes normais de preos (Sicro 2, entre novembro/2014 e
janeiro/2015), exceo do leo diesel que apresentou aumentos mais importantes, todavia, em nvel
aqum dos observados no caso dos materiais betuminosos;
b) no houve redues expressivas de preos que pudessem gerar compensaes;
c) os preos dos insumos betuminosos, em anlise feita entre as vrias regies do pas,
denotam variaes superiores a 26% em apenas dois meses (Agncia Nacional de Petrleo ANP,
entre novembro/2014 e janeiro/2015);
d) anlise feita a partir de dados do Sistema de Informao e Apoio Tomada de Deciso
do Dnit (Sindec) comprova que cerca de 80% dos contratos possuem ms de reajustamento entre
maio/2015 e janeiro/2016, a indicar que podero sofrer impacto de, no mnimo, quatro meses em
funo das altas de preos nos insumos betuminosos;
e) mais importante que o ms-base para o reajuste contratual a varivel concernente ao
volume de servios, em cada contrato, que utilizam materiais betuminosos, a qual deve ser considerada
na deciso sobre eventual pleito de recomposio fundado na IS-DG 2/2015;
3

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f) a instruo normativa oferece diretrizes para que o contratado solicite o reequilbrio


econmico- financeiro do contrato, cabendo Administrao (...) avaliar os parmetros conhecidos,
tais como a execuo estimada, para aceitar, ou no, o pedido; e
g) A concesso do reequilbrio contratual somente ser permitida pela Autarquia aps
caracterizada a onerosidade no mbito do contrato.
-II19.
Postos os fatos, no obstante a manifestao tcnica limitar-se ao procedimento cautelar,
entendo que o processo contm elementos suficientes que permitem, desde j, a sua apreciao no
tocante ao mrito.
20.
Como primeira questo a ser respondida, resta saber se possvel, sob o ponto de vista
jurdico, a promoo de reequilbrio econmico- financeiro de contrato administrativo, fundado na
teoria da impreviso, mediante a recomposio de preos de um nico insumo.
21.
Nesse ponto, a tese defendida pela unidade tcnica deve ser analisada com ressalva, uma
vez que existe a possibilidade de um insumo isolado ser o responsvel pelo desequilbrio contratual
diante da manuteno da equao econmica original da cesta dos demais itens contemplados na
proposta.
22.
A esse respeito, o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal preceitua que as obras,
servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure
igualdade de condies a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de
pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, ou seja, o balano afeto ao
equilbrio de preos dever ser feito em relao s medidas de contorno adotadas pela empresa
vencedora no momento do certame licitatrio.
23.
No caso em exame, o instituto jurdico o da reviso (ou recomposio) de preos e fundase no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993 e na teoria da impreviso, q ue requer o
atendimento dos seguintes requisitos: i. fato imprevisvel ou previsvel, mas de consequncias
incalculveis, alheio vontade das partes; e ii. desequilbrio econmico ou financeiro elevado no
contrato, impondo onerosidade excessiva a uma das partes ou a ambas, eventualmente.
24.
Convm registrar, de incio, com amparo na doutrina e com a finalidade de aclarar
conceitos, as principais diferenas existentes entre os principais instrumentos para a promoo do
reequilbrio econmico-financeiro dos contratos administrativos, no obstante se trate de tema
amplamente abordado nesta Casa: a) reajuste; b) repactuao; e c) reviso (ou recomposio).
25.
Comeo por expor as conceituaes de autoria do ilustre Procurador do Ministrio Pblico
junto a esta Casa, Lucas Rocha Furtado, por seu didatismo:
O reajuste de preos [contratual, com periodicidade mnima de um ano em face dos
parmetros estabelecidos pela Lei 9.069/1995 Plano Real] est relacionado a variaes de custos
de produo que, por serem previsveis, podero estar devidamente indicados no contrato.
Normalmente, so utilizados como critrios para promover o reajuste do valor do contrato ndices
que medem a inflao, como o ndice nacional de preos ao consumidor INPC, ndices setoriais,
ou ndices de variao salarial. As clusulas que preveem o reajuste o reajuste de preos tm o
nico objetivo de atualizar os valores do contrato em face de situaes previsveis (expectativa de
inflao, variao de salrios etc.). A bem da verdade, o reajuste de preos deve ser visto como
meio de reposio de perdas geradas pela inflao.
A recomposio de preos [extracontratual, podendo ocorrer a qualquer tempo da vigncia do
contrato], motivada pela aplicao da teoria da impreviso, ao contrrio, est relacionada
ocorrncia de fatos imprevisveis, ou ainda que previsveis de efeitos incalculveis, que iro afetar
o equilbrio do contrato.
4

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(...)
Modalidade especial de reajustamento de contrato [contratual, tambm com periodicidade
mnima de um ano], aplicvel to-somente aos contratos de servios contnuos, corresponde
denominada repactuao, que se destina a recuperar os valores contratados da defasagem
provocada pela inflao e se vincula no a um ndice especfico de correo, mas variao dos
custos do contrato. (grifei) (FURTADO, Rocha Lucas. Curso de Direito Administrativo. Belo
Horizonte: Frum, 2007. p. 383-385)
26.

O prof. Maral Justen Filho traz, tambm, lies elucidativas sobre o assunto:

Como se observa, todas as figuras tm o mesmo fundamento mas no a mesma natureza


jurdica. Elas derivam do princpio da intangibilidade da equao econmico -financeira do
contrato administrativo. Mas a reviso de preos retrata a alterao das regras contratuais em
virtude de eventos posteriores imprevisveis, que alteram substancialmente o contedo ou a
extenso das prestaes impostas ao contratante. A reviso de preos provoca uma real
modificao na prestao. Esses comentrios podem ser aplicados tambm repactuao. O
reajuste de preos e a atualizao financeira, figuras similares, envolvem uma alterao
meramente nominal de valores, destinada a compensar os efeitos inflacionrios. Trata-se de mera
indexao da moeda como um remdio contra a inflao.
Por isso, o tratamento jurdico das diversas figuras pode ser distinto. Nada impede que se
cumulem reviso e reajuste. Podem ocorrer variaes extraordinariamente elevadas em casos
concretos, que ultrapassem largamente a variaes dos medidores da inflao. Nesse caso, o
participar poderia pleitear, alm do reajuste, a reviso de preos. A concesso do reajuste no
exaure o direito recomposio de equilbrio econmico -financeiro da contratao. (grifei)
(JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 12. ed. So
Paulo: Dialtica, 2008. p. 733)
-III27.
No h controvrsia nos autos sobre a presena do primeiro requisito destacado no item 23
(fato imprevisvel). Como cedio, a Petrobras, na condio de reguladora dos preos do mercado de
insumos asflticos, em vista de exercer papel monopolista v. cadeia de produo minuciosamente
detalhada no relatrio que acompanha o Acrdo 1.077/2008-TCU-Plenrio , comunicou ao Dnit, em
duas ocasies, elevao de preos pontual, imprevisvel e anormal, que, acumulada, representou mais
de 30% de acrscimo sobre os patamares anteriores.
28.
Ilustram bem este expressivo aumento grficos constantes de documento produzido pela
Diretoria de Infraestrutura Rodoviria daquela autarquia (pea 2, p.21), pelos quais se percebe que o
comportamento mais recente da curva de preos dos principais insumos betuminosos de janeiro/2013
em diante, data a partir da qual o Sicro 2 contemplou mudana metodolgica de clculo dos custos
referencias de insumos betuminosos, at a primeira alta a nunciada pela Petrobras (novembro/2014)
apresentou oscilaes pequenas e, de maneira acumulada, sempre se situou dentro de uma faixa de
variao de 10%. Aps novembro/2014, notam-se acrscimos que, somados, representam
aproximadamente 35%.
29.
Portanto, notria a atipicidade da curva de preos desses materiais aps as altas do final
de 2014. Assim sendo, no h dvidas quanto legitimidade dos procedimentos administrativos do
Dnit que levaram em considerao este evento imprevisvel como motivador da necessidade de
reequilbrio econmico- financeiro dos contratos em andamento. Isso em funo da lacuna existente
entre o fato gerador (aumentos anunciados pela Petrobras) e as datas de reajustes de alguns contratos
com destaque para os recm reajustados ligeiramente antes do trmino do exerccio de 2014, sobre os
quais o impacto financeiro da alta de preos mais significativo.
5

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30.
A unidade tcnica demonstra, por meio de pesquisa de preos de diversos insumos tpicos
em obras rodovirias, que houve variaes positivas e negativas, no perodo de um ano (entre
janeiro/2014 e janeiro/2015), decorrentes presumivelmente do comportamento inflacionrio e de
oscilaes normais de mercado.
31.
Por sua vez, o Dnit indica, em um primeiro momento, em perodo maior (janeiro/2013 a
janeiro/2015), que os principais insumos em contratos de manuteno rodoviria sofreram altas de
preos. Posteriormente, reconhece, desta vez utilizando outro perodo de pesquisa (novembro/2014 e
janeiro/2015), variaes aumentos e redues nos preos dos mesmos insumos antes avaliados, porm,
nenhuma significativa e extraordinria a ponto de ser tambm considerada no clculo do reequilbrio.
32.
Coerente o procedimento adotado pela SeinfraRodovia ao limitar a pesquisa de preos ao
perodo de um ano anterior a janeiro/2015 incio da eficcia da IS-DG 2/2015, logo aps a ocorrncia
do evento caracterizado pelo aumento sbito de preos dos materiais betuminosos.
33.
A instruo de servio, conforme explicitado no item 5, tem o propsito de promover a
recomposio dos preos desses materiais unicamente entre janeiro/2015 e a prxima data de reajuste
contratual. Desse modo, oscilaes anteriores a janeiro/2014, ainda que imprevisveis e
extraordinrias, no teriam impacto no interregno objeto daquele normativo, porquanto os reajustes,
ocorridos antes de janeiro/2015, em tese, teriam absorvido aquelas hipotticas variaes.
34.
A metodologia proposta intenciona estabelecer, conforme elucidado de forma mais
detalhada em passagem anterior, critrios para a recomposio de preos de um grupo especfico de
insumos com base em variaes percentuais dos preos publicados pela ANP. Destarte, importante
registrar, neste ponto, o atendimento ao disposto no art. 14 do Decreto 7.983/2013 que estabelece
regras e critrios para elaborao do oramento de referncia de obras e servios de engenharia,
contratados e executados com recursos dos oramentos da Unio , no tocante manuteno do
desconto ofertado na licitao, tendo em vista que o acrscimo percentual aplicar-se- aos preos de
cada contrato.
35.
A par dessa discusso metodolgica, nenhuma das anlises (SeinfraRodovia e Dnit),
contudo, denota que as variaes identificadas exceo dos insumos betuminosos , tanto positivas
quanto negativas, enquadram-se na lea econmica extraordinria capaz de provocar alterao de
contrato visando ao restabelecendo das condies pactuadas na origem, com fundamento no art. 65,
inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993.
36.
Somente alguma outra constatao de natureza extraordinria e com potencial de impactar
os contratos de forma significativa que deveria ser computada, em conjunto com a reconhecida
necessidade de recomposio dos preos dos materiais betuminosos, no clculo do reequilbrio
econmico- financeiros dos contratos. E, como vimos, no houve, com relao ao demais insumos,
qualquer tendncia de aumento ou reduo significativa de preos a ponto de indicar que o cenrio seja
de desbordamento da lea ordinria (inerente aos riscos do contratado) em direo lea
extraordinria.
37.
Assiste razo SeinfraRodovia ao afirmar que a anlise no deve se furtar da possibilidade
de existncia de outros insumos cujo comportamento de preos possa ter demonstrado aumento ou
reduo atpica, tambm imprevisvel, que modifique o equilbrio contratual de forma acentuada. Por
outro lado, data maxima venia, incorreta a assertiva que intende fazer dessa premissa analtica regra
absoluta para se promover, na prtica, a reviso do contrato com amparo na teoria da impreviso.
38.
Como visto, o exame realizado pelo Dnit evidencia que no houve, dentre os principais
insumos em contratos de obras rodovirias, variaes imprevisveis nos preos dos demais insumos.
Logo, no se pode pretender provocar ampla e irrestrita reviso dos preos contratuais a fim de se
computarem compensaes em favor daquela autarquia, em virtude de redues de preos de alguns
insumos, ou mesmo incluses de novos itens cujas variaes tambm lhe sejam tambm desfavorveis.
6

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TC 007.615/2015-9

39.
Em outras palavras, a anlise para demonstrao de desequilbrio econmico- financeiro em
contrato administrativo no requer que se considerem, como procedimento geral, todas as variaes
ordinrias nos preos dos insumos contratados cobertos naturalmente pelos ndices de reajustamento
da avena , mas apenas alteraes de preos significativas e imprevisveis (ou previsveis, porm de
consequncias incalculveis), capazes de justificar a aplicao da teoria da impreviso.
40.
A propsito, este Tribunal j se deparou com caso semelhante na anlise do Acrdo
3.289/2011-Plenrio, quando identificou variao significativa no preo de um item do contrato. Na
oportunidade, foi determinado ao Dnit que procedesse repactuao no sentido de reviso (ou
recomposio) dos contratos em virtude de evento imprevisvel, concernente abertura de
funcionamento de nova fbrica de cimento mais prxima do local das obras. Esse fato havia permitido
o fornecimento do insumo em uma distncia menor de transporte, com reduo significativa no custo
(por tonelada) e, por consequncia, desequilbrio dos contratos em desfavor da Unio.
41.
Logo, entendeu-se vivel exigir providncias com vistas ao reequilbrio das avenas em
benefcio da Administrao, com fundamento no art. 65, II, alnea d, da Lei 8.666/1993, ante a
imprevisibilidade daquele acontecimento. Na espcie, no se cogitou de anlise global do
comportamento dos demais preos porque no havia indcios de fatores imprevisveis de ordem
anloga que pudessem minimizar o impacto da medida que se impunha contratada, seja em termos de
elevaes atpicas de preos ou de eventos inesperados como o que ocorreu.
42.
Cabvel uma ltima observao sobre este precedente. A rigor, o caso no afeto teoria
da impreviso, inerente lea econmica extraordinria, mas, ao que me parece, hiptese de caso
fortuito. Contudo, em nada altera a concluso acima, pois, sem embargo de qualquer discusso
conceitual que possa existir em mbito doutrinrio, certo que o legislador ordinrio abarcou todas
essas hipteses no mesmo dispositivo legal citado acima.
43.
A unidade tcnica menciona dois julgados desta Corte que amparariam a sua tese calcada
na impossibilidade de haver reequilbrio econmico-financeiro de contrato administrativo com base
apenas em insumos isolados: Acrdos 2.408/2009 e 1.466/2013, ambos do Plenrio.
44.
No primeiro, o Tribunal enfrentou reviso ampla de preos em contrato celebrado pela
Petrobras, a qual abarcou 33 (trinta de trs) itens de servio da avena, tendo-se configurado jogo de
planilha em um cenrio no qual o contrato, em vias de ser encerrado, foi prorrogado e contemplou
redues nos preos de 32 (trinta e dois) itens cujo consumo teria sido superestimado e aumento no
preo de um item (unidade de servio US) cujo consumo teria sido subestimado. Essa manobra
teria conferido aparncia de equilbrio contratual aps o aditamento responsvel pela prorrogao e
pelas alteraes de preos.
45.
Nesse contexto, o relator, acompanhado por este colegiado, reputou que no estavam
presentes os pressupostos autorizadores da reviso de preos com amparo na teoria da impreviso:
Somente se admite a repactuao, quando decorre de fato: a) superveniente; b) imprevisvel,
ou previsvel, mas de consequncias incalculveis; c) alheio vontade das partes; e d) que
provoque grande desequilbrio ao contrato.
A elevao anormal do preo de servio, decorrente de variao inesperada dos seus custos,
pode motivar a reviso dos preos contratados, desde que observados todos os pressupostos legais.
Tal situao deve ser objetiva e exaustivamente demonstrada.
A comprovao da necessidade de reajustamento do preo, resultante da suposta elevao
anormal de custos, exige a apresentao das planilhas de composio dos preos contratados, com
todos os seus insumos, e dos critrios de apropriao dos custos indiretos da contratada.
Cabia CNO comprovar que o suposto acrscimo dos custos da US desequilibrava a
equao econmico-financeira de sua proposta.
7

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

Inadmissvel e inaceitvel juridicamente a reviso de preos sob o frgil argumento de


compatibiliz-los aos preos praticados em outros contratos da companhia, porque a adoo de
preos diferentes em contratos distintos no implica ruptura do equilbrio econmico-financeiro da
proposta vencedora da licitao.
(...)
Houvesse previsto a quantidade correta de US, o custo anual, ignorada a superestimativa dos
itens cujos preos foram reduzidos, seria acrescido em aproximadamente R$ 4,1 mi, equivalente a
20% do valor contratado.
Os trinta e dois itens de servio objeto de desconto, por sua vez, foram superestimados,
aumentando o sobrepreo da repactuao.
No primeiro ano do contrato, eles apresentaram execuo financeira equivalente a 50% da
prevista. Mesmo assim, suas quantidades foram duplicadas.
Mas, nem mesmo o desconto nos preos de trinta e dois itens se materializou, porque incidiu,
sobre eles, reajuste anual contratualmente previsto, de 11,67%. Essa situao praticamente anulou
o desconto terico oferecido, de aproximadamente 17%.
O reajuste foi aplicado tambm ao preo repactuado da US.
(...)
No era difcil perceber que os preos repactuados no decorriam da ruptura do equilbrio
contratual, uma vez que as justificativas apenas mencionavam suposta compatibilidade entre eles e
os praticados em outros contratos.
De fcil percepo, tambm, que a suposta compatibilidade de preos era falaciosa, porque
os preos propostos eram superiores aos praticados no contrato tido por paradigma. (grifei)
46.
A leitura atenta dos trechos acima evidencia que a tese propugnada pela unidade tcnica
no encontra respaldo neste julgado. Em verdade, o entendimento perfilhado foi de que a contratada
no logrou comprovar que o impacto causado pela alegada elevao de c ustos referentes aos servios
tpicos do item US servios prestados em plataformas de petrleo por tcnicos de segurana do
trabalho fornecidos pela contratada, por solicitao da Petrobras - provocara quebra da equao
econmico- financeira do contrato.
47.
Para tanto, haveria a contratada de ter demonstrado o suposto desequilbrio mediante
exposio detalhada de seus custos e da forma de apropriao de suas despesas indiretas, referentes ao
item em questo, porque a justificativa para o aumento de preos centrou-se em alegao singela, sem
base probatria, de que a reviso destinava-se a compatibilizar os preos com os praticados em outros
contratos.
48.
Com relao ao Acrdo 1.466/2013-TCU-Plenrio, baseia-se a unidade especializada em
trecho do voto no qual a relatora asseriu que a situao em apreo no evidenciava desequilbrio do
contrato como um todo, apesar de evidncias da elevao anormal dos preos do item esquadrias de
alumnio:
23. Importa destacar que eventual desequilbrio econmico-financeiro no pode ser
constatado a partir da variao de preos de apenas um servio ou insumo. A avaliao da
equidade do contrato deve ser resultado de um exame global da avena, haja vista que outros itens
podem ter passado por diminuies de preo. (...) (grifei).
49.
Como de se ver, aquela deciso apenas reiterou a obrigatoriedade de a anlise contemplar
outros servios contratuais diante da possibilidade de identificar possveis variaes a menor, ou seja,
favorveis Administrao. No afirmou que a opo pela recomposio, caso levada adiante, devesse
8

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

necessariamente considerar toda e qualquer diminuio de preos, at mesmo porque, se assim fosse,
estaria em desacordo com as prprias disposies legais aplicveis ao instituto da reviso (ou
recomposio), fundado no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993.
50.
E, conforme visto em outra passagem, os insumos utilizados em obras de manuteno e
restaurao rodoviria, ao menos os mais importantes em termos de materialidade, foram objeto de
anlise pelo Dnit, a qual indicou inexistirem demais oscilaes enquadrveis na teoria da impreviso.
Tal constatao supre, a meu ver, a necessidade de exigir daquela autarquia que proceda, no mbito de
cada contrato em andamento, a novo exame sobre o comportamento das variaes de preos dos
materiais.
51.
Mais uma vez, importante deixar claro que o instituto da reviso (ou recomposio) aplicase diante de quadro de imprevisibilidade (ou de previsibilidade, porm diante de consequncias
incalculveis) e de grande impacto na relao contratual, sendo desarrazoado exigir-se, como regra
geral, o cmputo de todas as possveis variaes de preos sofridas pelos insumos, as quais se inserem,
via de regra, em lea ordinria afeta ao risco do contratado.
52.
Essa possibilidade jurdica no implica dizer que a Administrao est autorizada a omitirse em investigar outras modificaes contratuais de ordem extraordinria que possam modificar a
equao econmico- financeira. Essa anlise ampliativa necessria e faz todo sentido como
mecanismo de identificao de mudanas ou comportamentos imprevisveis e atpicos (teoria da
impreviso, por exemplo) em outros itens do contrato. Uma vez identificados, a prxima etapa
consistir no clculo final dessas variaes extraordinrias para efeito de se restabelecer o reequilbrio
econmico- financeiro.
-IV53.
No tocante ao segundo requisito autorizador da opo pelo reequilbrio econmicofinanceiro de contrato administrativo (v. item 23 impacto acentuado no contrato), fundado na teoria
da impreviso, a instruo de servio do Dnit no disciplina a forma como devem agir os gestores
diante de contrato em que a simples data de reajustamento no recomendar a aplicao da norma e a
consequente recomposio nos preos dos materiais betuminosos.
54.
Seriam os casos, por exemplo, de contratos cujos reajustamentos tenham ocorrido entre os
meses de fevereiro e abril de 2015, por exemplo. provvel que as contratadas tenham aguardado o
ms de reajuste antes de terem realizado, de forma mais intensa, servios que utilizassem insumos
betuminosos, sem maiores prejuzos ao andamento dos servios e, em ltima anlise, segurana do
cidado-usurio. Nessa hiptese, no haveria razo para pedido de recomposio a fim de cobrir este
curto perodo (de janeiro a abril de 2015, no caso de contrato com data de reajustamento em
abril/2015, por exemplo), devido falta de execuo macia daqueles servios e, por consequncia, de
impacto considervel no contrato.
55.
O estgio de execuo contratual (cronograma fsico- financeiro e percentual de medies
de insumos betuminosos) tambm fator precpuo a ser considerado pelo Dnit na anlise dos pedidos
amparados no normativo. Sob essa tica, penso que o fator comparativo preponderante para
averiguao do impacto provocado pelos aumentos extraordinrios no contrato seja o montante
financeiro correspondente ao total de medies de todos os servios , realizadas e previstas, no
perodo de validade do normativo (entre janeiro/2015 e o prximo reajuste anual).
56.
Objetivando investigar a aplicao desse raciocnio a alguns contratos atualmente em
execuo pelo Dnit, minha assessoria realizou reunio com o corpo tcnico do Dnit, a qual contou com
a participao do eminente Ministro Benjamin Zymler, revisor da matria. Na ocasio, solicitou-se aos
gestores daquela autarquia a elaborao de estimativa dos impactos dos reajustes, segundo o critrio de
clculo relatado acima. Em resposta, o Dnit enviou uma planilha detalhada em formato xls, da qual
extraio as seguintes informaes:
9

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TC 007.615/2015-9

Valor relativo ao
reajuste de 36%
mat. betuminosos
(R$)

Impacto do
reajuste nas
medies entre
jan./15 e o
aniversrio do
contrato

Contrato

Valor Total
do Contrato
(R$)

DataBase

Valor medido
(realizado + previsto)
entre jan./2015 e o
aniversrio do
contrato (R$)

09 00205/2013

198.008.947,30

mai-13

22.219.765,18

1.633.563,60

7,35%

00 00753/2013

187.112.983,57

dez-13

43.718.130,68

3.724.024,70

8,52%

00 00898/2013

153.787.663,53

dez-13

45.990.803,75

2.873.859,15

6,25%

09 01064/2013

128.834.000,00

jan-14

40.549.343,17

3.697.447,06

9,12%

00 00705/2013

140.333.094,00

fev-14

60.536.034,36

4.947.331,94

8,17%

09 00162/2014

174.752.344,99

mar-14

82.385.218,43

8.941.878,71

10,85%

05 00746/2014

32.800.000,00

ago-14

14.529.366,87

2.976.262,73

20,48%

00 01138/2012

207.194.892,97

jan-12

55.528.404,13

8.086.128,34

14,56%

00 00628/2013

46.346.051,87

nov-12

22.842.314,50

1.584.537,22

6,94%

11 00834/2014

16.057.201,74

nov-13

9.127.670,88

840.404,03

9,21%

11 00918/2014

15.317.999,48

jan-14

5.975.577,99

507.205,30

8,49%

05 00845/2014

22.890.000,00

jan-14

10.306.396,78

877.470,72

8,51%

07 01041/2014

6.500.000,00

set-14

2.353.582,61

132.541,59

5,63%

00 00919/2013

74.680.123,88

jun-13

8.939.069,87

688.750,69

7,70%

15 01011/2012

71.151.930,96

out-12

12.807.785,98

3.454.887,88

26,97%

15 00828/2012

150.993.095,52

mar-12

37.491.188,53

3.768.708,14

10,05%

00 00809/2012

19.831.375,87

set-12

11.469.677,72

1.414.056,57

12,33%

00 00808/2012

8.747.835,64

set-12

6.486.346,27

731.377,38

11,28%

00 00425/2013

13.017.362,30

mar-13

5.077.693,61

589.544,73

11,61%

00 00003/2013

162.776.951,75

dez-12

45.507.928,43

4.530.210,42

9,95%

57.
Na amostra de contratos estudada, patente que no foi em todo instrumento contratual
que o reajuste dos betumes produziu efeitos materialmente relevantes sobre o montante financeiro das
medies realizadas e previstas no perodo de validade da norma, a exemplo dos contratos 00
00628/2013, 00 00898/2013 e 07 01041/2014, nos quais o impacto no superou o patamar de 7%.
possvel admitir que esses nveis no comprometam, de forma demasiada, a execuo da obra e a
lucratividade do contratado, a ponto de se desvirtuar a equao econmico- financeira estabelecida
originalmente na proposta.
58.
Por outro lado, em alguns contratos a influncia do reajuste dos asfaltos superou a marca
de 20% sobre a mesma base comparativa, traduzindo-se em impacto demasiado e incontestvel na
execuo contratual do perodo considerado, de acordo com o segundo pressuposto da teoria da
impreviso.
59.
Por esse diagnstico, h uma srie de contratos nos quais o reflexo dos aumentos de preos
dos betuminosos situa-se em nvel aparentemente intermedirio, com percentuais variando entre 7% e
12%, o que pode ensejar dvidas aos gestores sobre a legalidade dos pedidos de reviso contratual. Por
10

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

isso, recomendvel que o Dnit estabelea, em ato normativo prprio, algum tipo de parmetro
visando a caracterizar em quais casos os percentuais de reajuste dos materiais sero materialmente
relevantes, a ponto de resultar em impacto considervel na avena e justificar a hiptese de reequilbrio
econmico- financeiro prevista no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993.
60.
No pretendo realizar tal juzo no mbito desta deliberao, pois entendo que se trata de
matria afeta ao mrito administrativo. Porm, relevante que o Dnit o faa com o intuito de abalizar
os seus procedimentos internos, conferindo maior transparncia ao processo de anlise sobre a
plausibilidade das solicitaes de recomposio dos preos dos insumos betuminosos.
61.
Procedente, portanto, a preocupao da SeinfraRodovia ao apontar lacunas na norma que
podero levar a assinaturas de termos de aditamento desprovidos de motivao suficiente para
justificar a presena de um dos requisitos da teoria da impreviso, consistente na prova do impacto
considervel que o fato gerador do desequilbrio possa ter provocado nos contratos em andamento.
62.
Quando a Lei no estabelece critrios objetivos sobre determinado conceito cabe ao
intrprete conferir- lhe significao ante o caso concreto que se lhe apresente.
63.
Desde aquela autarquia tome o cuidado devido na apreciao da situao particular de cada
contrato correspondente a cada de pedido de reequilbrio, no vislumbro riscos de dano ao errio.
64.
Importante consignar que o prprio Dnit reconhece que a norma visa apenas a estabelecer
orientaes gerais sobre a anlise de pedidos que possam surgir como resultado dos aumentos de
preos dos insumos betuminosos. No ignora, como no poderia ser diferente, a avaliao
imprescindvel que deve impingir quando do exame do caso concreto, a fim de comprovar a presena
dos requisitos exigveis pela teoria da impreviso, antes de qualquer deciso sobre a concesso do
pleito e a consequente celebrao do termo de aditamento contratual.
-V65.
oportuno ainda que o Dnit leve em considerao o seguinte aspecto. Como a norma
prev a possibilidade de recomposio de preos apenas durante o perodo entre janeiro/2015 e a
prxima data de reajuste contratual, deve aquela autarquia exigir da empresa solicitante demonstrao
de que os quantitativos medidos sejam fruto de aquisies de materiais betuminosos realizadas aps os
anncios da Petrobras, ou seja, tambm em momento posterior a dezembro/2014.
66.
Conquanto as propriedades fsico-qumicas dos materiais betuminosos, aliadas s suas
caractersticas mercadolgicas, no comportem ou recomendem armazenagem de grandes volumes, a
medida tem o propsito de resguardar o errio na hiptese de eventual descompasso nesse sentido.
67.
Foi exatamente esse entendimento que o Ministro Benjamin Zymler manifestou no voto
condutor do Acrdo 1.085/2015-TCU-Plenrio quanto aplicao da clusula rebus sic stantibus
nos contratos administrativos, a qual requer demonstrao objetiva de que ocorrncias supervenientes
tornaram a sua execuo excessivamente onerosa para uma das partes.
68.
Por essa orientao, o reajuste de preos de materiais betuminosos, por si s, ainda que em
percentual elevado, no justificaria a reviso contratual por um motivo simples: o particular contratado
pode ter adquirido os insumos ou incorrido nas despesas impactadas pelo reajuste antes da ocorrncia
do evento. Em tal situao, o posterior reajuste acabaria, inclusive, favorecendo o contratado, pois os
ndices de reajuste contratual supervenientes captariam, em maior ou menor grau, o fato ocorrido.
69.
Assim, o construtor teria a sua remunerao majorada por ndices de reajuste que foram
afetados ao menos parcialmente pelo aumento dos materiais betuminosos, mas no incorreria em
custos adicionais, haja vista que adquiriu os bens antes do reajuste imposto pela Petrobras.
-VI11

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

70.
voto:

TC 007.615/2015-9

Do exposto, extraem-se as seguintes concluses que sustentam as teses defendidas neste

a) no h bice concesso de reequilbrio econmico- financeiro de contrato


administrativo, visando reviso (ou recomposio) de preos de itens isolados, com fundamento no
art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993, desde que:
a.1) estejam presentes os requisitos enunciados pela teoria da impreviso, que so a
imprevisibilidade (ou previsibilidade de efeitos incalculveis) e o impacto acentuado na
relao contratual;
a.2) haja anlise demonstrativa acerca do comportamento dos demais insumos do contrato,
ao menos os mais importantes em aspecto de materialidade, com a finalidade de identificar
outras oscilaes de preos enquadrveis na teoria da impreviso que possam, de igual
maneira, impactar significativamente o valor ponderado do contrato.
b) a IS-DG 2/2015 estabelece critrios para a recomposio de preos dos insumos
betuminosos, nos contratos em andamento no Dnit, em virtude de aumentos imprevistos nos preos
desses materiais, anunciados pela Petrobras no final de 2014, com amparo no art. 65, inciso II, alnea
d, da Lei 8.666/1993 e na teoria da impreviso; porm, no considera situaes que podem no
resultar em impacto acentuado na relao contratual, seja por que o seu estgio avanado de execuo
denota saldo pequeno de servios contendo insumos betuminosos e, por consequncia, reflexo
financeiro aparentemente suportvel no perodo de incidncia da norma , com maior razo quando
essa constatao reforada pelo confronto com o total de medies (em termos financeiros),
realizadas e previstas, no perodo de validade do normativo (entre janeiro/2015 e o prximo reajuste
anual); seja por que a data de reajuste anual (data de aniversrio) leva presuno de reequilbrio
ordinrio em funo da recomposio devida incidncia dos ndices contratuais.
71.
Diante desses riscos, cabe determinar ao Dnit que, por meio de ato normativo prprio
contemplando parmetros objetivos, oriente todas as unidades de sua estrutura organizacional
responsveis pela anlise e processamento dos requerimentos fundados na IS-DG 2/2015, no exame do
caso concreto, quando do recebimento dos pleitos, quanto necessidade de:
a) demonstrar o impacto acentuado nos contratos em andamento em razo dos aumentos
imprevisveis nos preos dos insumos betuminosos, ocorridos no final de 2014, especialmente quanto
s seguintes situaes que apontam para a inaplicabilidade dos critrios previstos no referido
normativo em funo do no atendimento dos pressupostos da teoria da impreviso, bem como das
disposies contidas no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993:
a.1) contratos cujo estgio avanado de execuo denote saldo pequeno de servios
contendo insumos betuminosos e, por consequncia, reflexo financeiro aparentemente
suportvel no perodo de incidncia da norma , com maior razo quando essa constatao
reforada pelo confronto com o total de medies (em termos financeiros), realizadas e
previstas, no perodo de validade do normativo (entre janeiro/2015 e o prximo reajuste
anual);
a.2) contratos com datas de reajustamento (anual) nos primeiros meses de 2015, nos casos
em que a execuo de servios contendo insumos betuminosos, entre janeiro/2015 e o
momento do reajuste, tenha ocorrido em ritmo inferior ao previsto no cronograma fsicofinanceiro da avena, como resultado de postergao aceitvel motivada pela proximidade
daquela data de reajustamento ordinrio; e
b) exigir da empresa pleiteante comprovao de que os quantitativos de insumos
betuminosos, passveis de medio durante o perodo a que se refere a IS-DG 2/2015 (janeiro/2015
prxima data de reajuste contratual), tenham sido adquiridos aps os anncios da Petrobras, ou seja,
tambm em momento posterior a dezembro/2014.
12

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

72.
Considero, pois, a representao parcialmente procedente em vista da expedio de
determinaes ao Dnit com vistas ao disciplinamento de procedimentos necessrios anlise prvia
sobre a plausibilidade do reequilbrio econmico-financeiro dos contratos que contemplem a utilizao
de insumos betuminosos, especialmente em face da especificidade de situaes em que possam se
encontrar as avenas em termos de execuo.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que este Tribunal aprove a minuta de acrdo que
submeto apreciao.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 10 de junho de
2015.
Ministro JOO RIBEIRO AUGUSTO NARDES
Relator

13

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

DECLARAO DE VOTO
Os autos tratam de representao da Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura
Rodoviria (SeinfraRodovia) questionando a legalidade da Instruo de Servio/DG 2, de 23 de maro
de 2015 (IS-DG 2/2015), publicada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
(Dnit), a qual estabelece critrios para o reequilbrio econmico- financeiro de contratos
administrativos decorrente do acrscimo dos custos de aquisio de materiais betuminosos.
2.
Na Sesso Plenria de 10/6/2015, pedi vista dos autos em fase de discusso, com fulcro no
art. 112 do Regimento Interno do TCU, para melhor refletir sobre as relevantes questes tratadas neste
processo.
3.
Apresentei algumas contribuies ao Ministro Augusto Nardes, em que expus
entendimentos sobre os requisitos a serem observados para a realizao do reequilbrio econmicofinanceiro dos contratos administrativos, os quais foram integralmente contempladas na proposta de
deliberao em apreciao nesta oportunidade.
4.
Ante o exposto, louvo o relator pela qualidade do Voto apresentado e manifesto minha
integral concordncia com o mrito da proposta por ele apresentada.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 1 de julho de 2015.

BENJAMIN ZYMLER
Ministro

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TC 007.615/2015-9

ACRDO N 1604/2015 TCU Plenrio


1. Processo n TC 007.615/2015-9.
2. Grupo II Classe de Assunto: VII Representao.
3. Interessados/Responsveis: no h.
4. rgo/Entidade: Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
5. Relator: Ministro Augusto Nardes.
6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.
7. Unidade Tcnica: Secretaria de Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria (SeinfraRodovia).
8. Advogado constitudo nos autos: no h.
9. Acrdo:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representao formulada pela Secretaria de
Fiscalizao de Infraestrutura Rodoviria (SeinfraRodovia) na qual questiona a legalidade da Instruo
de Servio/DG 2, de 23/3/2015 (IS-DG 2/2015), emitida pelo Departamento Nacional de Infraestrutura
de Transportes (Dnit), que estabelece os critrios para o reequilbrio econmico-financeiro de
contratos administrativos decorrente do acrscimo dos custos de aquisio de materiais betuminosos,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria,
ante as razes expostas pelo Relator, em:
9.1. com fundamento no art. 237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU, conhecer da
presente representao e, no mrito, consider-la parcialmente procedente;
9.2. determinar ao Dnit que, por meio de ato normativo prprio contemplando parmetros
objetivos, oriente todas as unidades de sua estrutura organizacional responsveis pela anlise e
processamento dos requerimentos fundados na IS-DG 2/2015, no exame do caso concreto, quando do
recebimento dos pleitos, quanto necessidade de:
9.2.1. demonstrar o impacto acentuado nos contratos em andamento em razo dos
aumentos imprevisveis nos preos dos insumos betuminosos, ocorridos no final de 2014,
especialmente quanto s seguintes situaes que apontam para a inaplicabilidade dos critrios
previstos no referido normativo em funo do no atendimento dos pressupostos da teoria da
impreviso, bem como das disposies contidas no art. 65, inciso II, alnea d, da Lei 8.666/1993:
9.2.1.1. contratos cujo estgio avanado de execuo denote saldo pequeno de servios
contendo insumos betuminosos e, por consequncia, reflexo financeiro aparentemente
suportvel no perodo de incidncia da norma , com maior razo quando essa constatao
reforada pelo confronto com o total de medies (em termos financeiros), realizadas e previstas,
no perodo de validade do normativo (entre janeiro/2015 e o prximo reajuste anual) ;
9.2.1.2. contratos com datas de reajustamento (anual) nos primeiros meses de 2015, nos
casos em que a execuo de servios contendo insumos betuminosos, entre janeiro/2015 e o
momento do reajuste, tenha ocorrido em ritmo inferior ao previsto no cronograma fsicofinanceiro da avena, como resultado de postergao aceitvel motivada pela proximidade
daquela data de reajustamento ordinrio; e
9.2.2. exigir da empresa pleiteante comprovao de que os quantitativos de insumos
betuminosos, passveis de medio durante o perodo a que se refere a IS-DG 2/2015 (janeiro/2015
prxima data de reajuste contratual), tenham sido adquiridos aps os anncios da Petrobras, ou
seja, tambm em momento posterior a dezembro/2014; e
9.3. dar cincia desta deliberao, bem como do relatrio e do voto que a acompanham, ao
Dnit e ao Ministrio dos Transportes.
10. Ata n 25/2015 Plenrio.
11. Data da Sesso: 1/7/2015 Ordinria.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

TC 007.615/2015-9

12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-1604-25/15-P.


13. Especificao do quorum:
13.1. Ministros presentes: Aroldo Cedraz (Presidente), Benjamin Zymler (Revisor), Augusto Nardes
(Relator), Raimundo Carreiro e Bruno Dantas.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Augusto Sherman Cavalcanti, Marcos Bemquerer Costa e
Andr Lus de Carvalho.
(Assinado Eletronicamente)

(Assinado Eletronicamente)

AROLDO CEDRAZ
Presidente

AUGUSTO NARDES
Relator
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)

PAULO SOARES BUGARIN


Procurador-Geral

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