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revista eletrnica

e-metropolis

ISSN 2177-2312
Publicao trimestral dos alunos de ps-graduao de programas
vinculados ao Observatrio das Metrpoles.

A revista eletrnica e-metropolis uma publicao trimestral que tem


como objetivo principal suscitar o debate e incentivar a divulgao de
trabalhos, ensaios, resenhas, resultados parciais de pesquisas e propostas
terico-metodolgicas relacionados dinmica da vida urbana contempornea e reas afins.
direcionada a alunos de ps-graduao de forma a priorizar trabalhos
que garantam o carter multidisciplinar e que proporcionem um meio
democrtico e gil de acesso ao conhecimento, estimulando a discusso
sobre os mltiplos aspectos na vida nas grandes cidades.
A e-metropolis editada por alunos de ps-graduao de programas vinculados ao Observatrio das Metrpoles e conta com a colaborao de pesquisadores, estudiosos e interessados de diversas reas que contribuam com a
discusso sobre o espao urbano de forma cada vez mais vasta e inclusiva.
A revista apresentada atravs de uma pgina na internet e tambm
disponibilizada em formato pdf, visando facilitar a impresso e leitura.
Uma outra possibilidade folhear a revista.

Observatrio das Metrpoles


Prdio da Reitoria, sala 522
Cidade Universitria Ilha do Fundo
21941-590 Rio de Janeiro RJ
Tel: (21) 2598-1932
Fax: (21) 2598-1950
E-mail:
emetropolis@
observatoriodasmetropoles.net
Website:
www.emetropolis.net

As edies so estruturadas atravs de uma composio que abrange um


tema principal - tratado por um especialista convidado a abordar um tema
especfico da atualidade -, artigos que podem ser de cunho cientfico ou
opinativo e que sero selecionados pelo nosso comit editorial, entrevistas
com profissionais que tratem da governana urbana, bem como resenhas de
publicaes que abordem os diversos aspectos do estudo das metrpoles e
que possam representar material de interesse ao nosso pblico leitor.
A partir da segunda edio da revista inclumos a seo ensaio fotogrfico,
uma tentativa de captar atravs de imagens a dinmica da vida urbana.
Nessa mesma direo, a seo especial - incorporada na quarta edio -
uma proposta de dilogo com o que acontece nas grandes cidades feita de
forma mais livre e de maneira a explorar o cotidiano nas metrpoles.
Os editores da revista e-metropolis acreditam que a produo acadmica
deve circular de forma mais ampla possvel e estar ao alcance do maior
nmero de pessoas, transcendendo os muros da universidade.

editor-chefe
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

editores
Carolina Zuccarelli
Eliana Kuster
Fernando Pinho
Juciano Martins Rodrigues
Marianna Olinger
Paula Silva Gambim
Renata Brauner Ferreira

assistente
Daphne Costa Besen

conselho editorial
Prof Dr. Ana Lcia Rodrigues (DCS/UEM)
Prof Dr. Aristides Moyss (MDPT/PUC-Gois)
Prof Dr. Carlos de Mattos (IEU/PUC-Chile)
Prof Dr. Carlos Vainer (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Claudia Ribeiro Pfeiffer (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Emilio Pradilla Cobos (UAM do Mxico)
Prof Dr. Fania Fridman (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Frederico Araujo (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Hlne Rivire dArc (IHEAL)
Prof Dr. Henri Acserald (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Hermes MagalhesTavares (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Inai Maria Moreira Carvalho (UFB)
Prof Dr. Joo Seixas (ICS)
Prof Dr. Jorge Natal (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Jose Luis Coraggio (UNGS/Argentina)
Prof Dr. Lcia Maria Machado Bgus (FAU/USP)
Prof Dr. Luciana Corra do Lago (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Luciana Teixeira Andrade (PUC-Minas)
Prof Dr. Luciano Fedozzi (IFCH/UFRGS)
Prof Dr. Luiz Antonio Machado (IUPERJ)
Prof Dr. Manuel Villaverde Cabral (ICS)
Prof Dr. Marcelo Baumann Burgos (PUC-Rio/CEDES)
Prof Dr. Mrcia Leite (PPCIS/UERJ)
Prof Dr.Maria Julieta Nunes (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Maria Ligia de Oliveira Barbosa (IFCS/UFRJ)
Prof Dr. Mauro Kleiman (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Robert Pechman (IPPUR/UFRJ)
Prof Dr. Robert H. Wilson (University of Texas)
Prof Dr. Rosa Moura (IPARDES)
Ms. Rosetta Mammarella (NERU/FEE)
Prof Dr. Sergio de Azevedo (LESCE/UENF)
Prof Dr. Simaia do Socorro Sales das Mercs (NAEA/UFPA)
Prof Dr Sol Garson (PPED/IE/UFRJ)
Prof Dr. Suzana Pasternak (FAU/USP)

Editorial

n 10 ano 3 | setembro de 2012

este perodo de eleies municipais entregamos vocs


mais um edio da Revista
e-metropolis, e, claro, no poderamos deixar de tratar sobre um tema
to importante para o pas! Assim, o
nosso artigo de capa debate a instaurada tese acerca da relao entre eleies municipais e o desempenho dos
executivos estaduais e federal. Para
o autor Nelson Rojas de Carvalho
pouco provvel que, detidos nessa
anlise, os analistas polticos discutam sobre a nova territorialidade dos
conglomerados urbanos e os desafios
implicados numa nova dinmica socioeconmica. O artigo As Eleies
Municipais e a Questo Metropolitana uma atenta anlise do processo
partidrio brasileiro e promove uma
interessante discusso sobre a qualidade da governana frente nova
territorialidade metropolitana.
Dando seguimento revista, o
artigo A Participao Popular como
Instrumentao para um Modelo de
Gesto de Stios Histricos Urbanos,
de Michele de Santana, analisa as
disputas e os conflitos travados entre
a populao e setores do empresarialismo urbano na gesto de stios histricos e destaca a importncia de um
modelo de participao popular para
a qualidade de vida da populao nativa dessas reas. A partir do estudo
de caso feito no Stio Histrico de
Olinda a autora ilustra a relevncia
de um canal de comunicao popular
para a gesto democrtica das reas
histricas brasileiras.
Uma importante contribuio no
debate ainda posto no Congresso
Nacional a respeito do novo Cdigo
Florestal feito pelo artigo Regularizao Fundiria e os Conflitos

com as Normas do Cdigo Florestal


para APP Urbana. As autoras Maria
do Carmo Bezerra e Tatiana Chaer
tratam especialmente do conflito de
gesto nas APPS - reas de Preservao Permanente - quando regidas
pela legislao ambiental e urbana e
tambm como o municpio, atravs
de seu plano diretor, pode vir a assumir um papel de destaque na reduo
dos conflitos nessas reas.
Identificando a falta de uma
referncia expressa cidade polo
da rea que corresponde Regio
Metropolitana do Vale do Ao, nosso
ltimo artigo faz uma classificao dos
26 municpios que compem a regio
na tentativa de estabelecer a cidade
de maior centralidade. No artigo
Conhecendo a Regio Metropolitana
do Vale do Ao (MG) e seu Colar
Metropolitano os autores Romerito
Valeriano da Silva e Lenidas C.
Barroso mapeiam as cidades de
maior potencialidade e as mais
vulnerveis e demonstram a elevada
desigualdade de desenvolvimento na
RMVA mineira.
O entrevistado desta edio o
renomado professor de sociologia
da Universidade de Chicago, Terry
N. Clark, que nos falou sobre uma
das ideias centrais de seu livro The
City as an Entertainment Machine,
uma crtica a respeito dos processos
causais normalmente aceitos para
explicar o crescimento das cidades.
Para o autor, estudar a relao entre
consumo, entretenimento e poltica
de desenvolvimento urbano implica
numa perspectiva multicausal j que
tanto fatores materiais quantos nomateriais atuam de forma interdependente e cada um desses processos
ocorre simultaneamente.

O debate sobre democracia participativa retomado atravs da resenha Descentralizao e Democracia


Participativa no Uruguai, feita por J.
Ricardo Tranjan. A resenha dialoga
com o livro Barrio Democracy in
Latin America: Participatory Decentralization and Community Activism
in Montevideo, de Eduardo Canel,
que estuda a formao e as transformao da sociedade civil em trs
bairros de Montevideo. Destaca-se
na resenha tambm a oportunidade de
conhecer a histria poltica do Uruguai e a anlise dos fatores estruturais que conformam a sociedade civil
daquele pas.
Na seo especial, a professora
Eliana Kuster nos faz viajar um pouco ao lanar a pergunta: at que ponto
a forma das nossas cidades resultante da evoluo nos nossos meios
de transporte? Atravs do olhar da
arquiteta, acompanhamos a exposio Quand nos mouvements faonnent les villes, que ocupou a Cit
de larchitecture & du patrimoine,
em Paris, por alguns meses de 2012.
Percebemos de forma clara como,
profundamente atreladas s maneiras
de se fazer a circulao urbana, esto
tambm as formas de se organizar e
de se viver em uma cidade.
Finalmente, o ensaio fotogrfico
desta edio um registro fotogrfico das relaes afetivas vivenciadas
nos espaos da cidade, nesse caso a
periferia de Goinia. O ensaio imagtico-potico foi feito pela professora
da Faculdade de Artes Visuais (FAV/
UFG) Manoela dos Anjos Afonso entre 2006 e 2012 e faz parte do projeto
artstico Daily Routes.
Esperamos que a leitura da dcima edio seja to proveitosa para o
nosso leitor quanto foi para ns, editores, a sua elaborao.
Divirtam-se!

editorial

ndice

n 10 ano 3 | setembro de 2012

Capa
06

Resenha

As eleies municipais
e a questo metropolitana

26

Municipal elections and the


metropolitan issue

Por Maria do Carmo de Lima


Bezerra e Tatiana Mamede
Salum Chaer

Artigos
A participao popular
como instrumentao para
um modelo de gesto de
stios histricos urbanos

53

37

The popular participation


as instrumentation for a
management model of urban
historical sites

Por J. Ricardo Tranjan

Especial
56

Conhecendo a regio
metropolitana do Vale
do Ao (MG) e seu colar
metropolitano.

Quando nossos movimentos


definem as cidades:
a circulao como
demarcao morfolgica
das metrpoles
When our movements define
the cities: circulation as
morphological demarcation
of metropolises

Knowing the metropolitan


area of the Vale do Ao (MG)
and its metropolitan collar

Por Michele dos Anjos de


Santana

Descentralizao e
democracia participativa
no Uruguai
Decentralization and
participatory democracy
in the Uruguay

Land regularization and


the conflicts with urban
permanent protection areas
in brazilian forestry code

Por Nelson Rojas


de Carvalho

17

Regularizao fundiria e
os conflitos com as normas
do cdigo florestal para
APP urbana

Por Romerito Valeriano da


Silva e Lenidas Conceio
Barroso

Por Eliana Kuster

Ensaio
Entrevista
48
56 especial

60

Daily routes
Daily routes

A cidade do
entretenimento na
sociologia urbana

Por Manoela
dos Anjos Afonso

The enternainment city


in the urban sociology

Por Terry Nichols Clark

ficha tcnica
Projeto grfico e
editorao eletrnica

60 ensaio

Paula Sobrino
Reviso
Aline Castilho

A Ilustrao de capa foi feita por Gabriela Araujo e


Eduardo Souza, ambos de Recife PE.
http://cargocollective.com/gabrielaaraujo
http://cargocollective.com/eduardosouza

capa

Nelson Rojas de Carvalho

As eleies
municipais e a

questo metropolitana

Nelson Rojas
de Carvalho
historiador/cientista poltico. Professor adjunto da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro e, tambm,
professor no programa de Ps-graduao em cincias
sociais (PPGCS) da UFRRJ, tem experincia na rea de Cincia Poltica, com nfase Sistema Eleitoral e Partidrio,
Congresso e Poltica Pblica. Atualmente, Coordenador
da pesquisa - em convnio com o INCT- Observatrio das
Metrpoles - sobre geografia do voto e governana em 15
regies metropolitanas brasileiras.
nelsonrc@domain.com.br

capa

Resumo
Certamente menos por inapetncia analtica e muito
provavelmente em razo do efeito combinado da institucionalizao do processo eleitoral no Pas e da volatilidade decrescente no comportamento de nosso quadro
poltico-partidrio, podemos desde j antever as chaves
centrais de anlise dos resultados das eleies de outubro deste ano; com toda certeza, as anlises ps-eleitorais no se furtaro de indicar o(s) partido(s) vitorioso(s)
a partir da contagem do nmero bruto de prefeituras
conquistado por cada agremiao partidria no conjunto
do Pas ou do desempenho dos partidos nos grandes centros urbanos, em especial nas capitais dos estados. de
esperar, em j conhecida e duvidosa associao entres
nossas eleies municipais e as eleies intermedirias
(midterm elections) norte-americanas, a identificao
no resultado das urnas veredito sobre o desempenho dos
executivos estaduais e federal, alm da chancela sobre o
futuro de lideranas polticas. No artigo analisamos uma
consequncia de primeira importncia desconsiderada
pelos analistas polticos: verificaremos em que medida
os resultados das urnas, nos pleitos municipais, tm-se
traduzido em desincentivo cooperao intermunicipal
e ao estabelecimento de alguma modalidade de autoridade poltica nas regies metropolitanas do Pas.
Palavras-chave: Eleies municipais; Metrpole; Governana metropolitana.

Abstract
Certainly, less for the lack of analytical appetite and
probably because of the combined effect of the institutionalization of the electoral process in the country
and of the decreasing volatility in the behavior of our
political-partisan board, we are able, since now, to
foresee the central analytical keys of the results of the
October elections of this year; most certainly, the postelectoral analyses will not shy away from indicating the
victorious parties from the counting of the raw number
of city halls attained by each partisan fellowship in the
country set or of the parties performance in the big
urban centers, especially in the states capitals. It is
expected, in the already known and doubtful association
between our municipal elections and the North-American
midterm elections, the identification in the results of
the elections verdict about the performance of the state
and federal executives, besides the seal about the future of political leaderships. We are going to analyze in
the paper, a consequence of primary importance which is
not considered by the political analysts: we will verify to
what extent the results of the elections, in the municipal disputes, have been translated in disincentive to the
inter-municipal cooperation and to the establishment of
certain modality of political authority at the metropolitan regions of the country.
Palavras-chave: Municipal elections; Metropolis; Metropolitan governance.

capa

O significado das
eleies municipais
Como se sabe, municipalista e descentralizadora em
sua orientao, a constituio de 1988 revestiu o
municpio brasileiro de novas prerrogativas constitucionais e ampliou sua participao no conjunto do
bolo tributrio do Pas, por meio de transferncias
constitucionais. Caso nico nos sistemas federais,
nosso municpio goza, juntamente com os estados
e a Unio, da condio de ente federativo e usufrui
de ampla autonomia nos campos poltico, administrativo, legislativo e financeiro, tendo incorporado a
partir da promulgao da carta de 1988 novas competncias e atribuies. Deve-se mencionar que aps
a promulgao da carta de 1988, ao lado da reforma
tributria que beneficiou os municpios, esses tiveram
seus poderes consideravelmente ampliados, seja em
relao aos instrumentos de auto-organizao, seja
em relao ao exerccio da autonomia administrativa, financeira e legislativa autonomia que reservou
aos municpios reas exclusivas de legislao, como a
regulamentao do uso do solo urbano, dos tributos
municipais, transportes, meio ambiente e definio
dos parmetros de zoneamento da cidade. Nas palavras de Almeida e Santos (2008, p.407):
Como entes federativos, os municpios so dotados
tambm de capacidade de auto-organizao por
meio de lei orgnica municipal prpria. Possuem,
alm disso, autonomia legislativa, ou seja, a capacidade de legislar sobre assuntos de interesse local e
de complementar as legislaes estadual e federal.
A autonomia administrativa implica liberdade para
as atividades do governo local, criar o quadro de
servidores municipais e criar ou suprimir distritos.
J a autonomia financeira se materializa na prerrogativa de criar e arrecadar os tributos prprios;
elaborar, aprovar e executar o oramento municipal e aplicar os recursos levando em conta certas
limitaes constitucionais.

A elevao do municpio instncia dotada de relevo dentro do nosso arcabouo federativo traduziuse em incentivo ao autogoverno, de um lado, e na
materializao desse incentivo, de outro, na eleio
direta de prefeitos e vereadores por um perodo de
quatro anos. Se a ditadura manteve o calendrio de
eleies para prefeitos, vale lembrar que essa clusula
no se estendeu s capitais, estncias hidrominerais e
zonas consideradas como reas de segurana nacional. Com a constituio de 1998, removeram-se tais
excees e universalizou-se a eleio direta para prefeito em todos os municpios do pas.
Se os governos dos mais de 5500 municpios brasileiros se elegem pela via direta, cabem aqui duas

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

observaes sobre as regras e o calendrio eleitoral


que orientam o processo de constituio dos governos locais. Por um lado, vale assinalar que prefeitos e
vereadores, embora eleitos em pleito simultneo, so
escolhidos por meio de frmulas eleitorais distintas:
enquanto o sistema de pluralidade em um s turno
a regra de escolha dos chefes do executivo em municpios com at 200 mil eleitores, os vereadores so
eleitos segundo o sistema proporcional em lista aberta1. Por outro lado, um trao distintivo das eleies
municipais o fato de ocorrem de forma isolada, em
ciclo eleitoral prprio; se as eleies para presidente,
senador, deputado federal e estadual so coincidentes, as eleies para prefeito e vereador ocorrem em
momento distinto, com dois anos de separao dos
demais pleitos.
Importa aqui salientar que ambas as dimenses
do federalismo no Brasil o significativo incremento das atribuies constitucionais e das receitas fiscais dos municpios, com a consequente habilitao
das instncias de poder local ao autogoverno, de um
lado, e o ciclo eleitoral no coincidente das eleies
para prefeitos e vereadores, de outro lado , tm despertado importantes questes sobre o funcionamento
do sistema poltico brasileiro. Para um nmero considervel de analistas, o federalismo robusto entre ns
estaria na raiz da descentralizao e fragmentao das
instncias de poder, na base dos altos custos de coordenao impostos s lideranas polticas e, igualmente, na dificuldade de nacionalizao de nosso sistema
poltico-partidrio refm de subsistemas polticos
locais. Os impasses de governana e o subdesenvolvimento partidrio no Pas seriam, por seu turno, resultado do efeito combinado de um sistema partidrio
fragmentado e descentralizado, do sistema eleitoral
de lista aberta e de um federalismo robusto, organizado em trs nveis de governo, com destaque indito
conferido ao municpio.
Uma segunda peculiaridade da dinmica poltica
municipal refere-se ao fato de prefeitos e vereadores
estarem submetidos a um ciclo eleitoral prprio, escolhidos em eleies solteiras. No so poucos os analistas que, em razo dessa caracterstica do calendrio
eleitoral, pretendem atribuir s eleies municipais o
significado das eleies intermedirias norte-americanas, ou seja, identificam nessas eleies momento da
aprovao ou reprovao do desempenho dos governos estaduais e do governo federal. Com efeito, s
vsperas das eleies de 7 de outubro, percebe-se clara inteno na cobertura da imprensa de se extrair do
No caso de municpios com populao superior a 200 mil
eleitores, o prefeito escolhido pelo sistema majoritrio em
dois turnos.

capa

resultado das urnas indcios de apoio ou rejeio, por


parte dos eleitores, orientao do Governo Dilma e
dos Partidos dos Trabalhadores.
Menos interessada na identificao de resultados
polticos duvidosos e mais rigorosa no que se refere
aos mtodos de anlise, a produo acadmica temse voltado para um outro conjunto de perguntas, ao
investigar a dinmica das eleies municipais. A anlise da latitude dos subsistemas polticos locais ou,
em outros termos, o grau de coordenao observado
entre os trs nveis de nosso sistema partidrio municipal, estadual e federal tem sido preocupao
central de um nmero considervel de investigaes
recentes. O destaque conferido ao tema de fcil
compreenso: um sistema federativo robusto como
o brasileiro em que os municpios se veem revestidos de atributos constitucionais nada desprezveis ,
aliado a um sistema eleitoral fraco, poderia produzir,
como consequncia, cenrio marcado pela pulverizao dos subsistemas poltico-partidrios locais e, portanto, cenrio de srios desafios de coordenao s
lideranas polticas e de entraves governabilidade.
Ora, a despeito da dinmica, a um s tempo centrfuga e pulverizadora, que advm de nosso arcabouo institucional, estudos recentes sugerem que a
organizao dos partidos exerceria importante funo
bloqueadora sobre esses incentivos: a alta correlao
de votos verificada por Carneiro e Almeida (2008) entre as trs esferas de governo aparece como indcio suficiente da presena de algum grau de nacionalizao
do nosso sistema partidrio. Inferem da igualmente
que, longe de constiturem processo idiossincrtico,
as eleies municipais se veriam condicionadas e condicionariam, numa rede, determinaes mltiplas e
com intensidades distintas, os demais pleitos. Nas
palavras de Carneiro e Almeida (2008, p. 426), a
despeito dos incentivos institucionais e na contramo
da sabedoria convencional, o sistema partidrio brasileiro apresenta indcios de vertebrao na medida em
que articula a competio por votos nas trs esferas da
federao. O municpio e a poltica local no podem
ser adequadamente descritos como pertencentes a
uma arena fechada influncia das disputas travadas
em outros mbitos do sistema partidrio brasileiro.
Assim, os dados informam que a votao para
prefeito tem efeito, embora com impacto diverso,
sobre as votaes para governador, deputado federal
e deputado estadual. Os votos para prefeito, por seu
turno, se veem determinados pela votao pretrita,
no mbito local, conferida a deputados estaduais, federais e prefeitos. Ressalta-se que, no caso das eleies
majoritrias governador e prefeito , o fator de articulao de natureza mais importante diacrnico: a
votao recebida pelos partidos em eleies anteriores

para os cargos majoritrios o que tem maior efeito sobre a votao do partido nas eleies seguintes
para esses mesmos cargos (grifo nosso, Carneiro e
Almeida, p.424). Longe, portanto, de variarem de
forma errtica ao sabor da conjuntura, os resultados
das eleies para prefeito se veem tributrios do desempenho pretrito dos partidos nas disputas pelo
mesmo cargo.
Em desdobramento da investigao pioneira iniciada por Santos e Almeida (2008), Avelino, Binderman e Barone (2012) avaliam em que medida
a eleio de prefeitos condiciona o desempenho do
partido na eleio subsequente para deputado federal e estadual (o desempenho partidrio nos diversos
municpios em duas eleies no casadas prefeito,
de um lado, deputado federal e estadual, de outro
constituem o objeto da pesquisa). De forma sucinta,
os autores pretendem avaliar em que extenso prefeitos so capazes de transferir votos para candidatos
de seus partidos, em eleies para deputado federal e
estadual. Valendo-se dos dados das eleies de 2008
(prefeito) e 2010 (deputado estadual e federal) e tendo por unidade de anlise todos os municpios com
populao de at 200 mil habitantes, chegam concluso que o controle do governo municipal por um
dado partido implica o expressivo incremento de 5%
na participao do partido no total de votos conferidos a deputados federais no municpio. Se a eleio
de prefeito se acha, assim, positivamente articulada
com a eleio de deputado federal, apresenta efeito
pouco significativo no que diz respeito ao desempenho dos deputados estaduais. Em uma palavra, as
eleies municipais teriam impacto especial sobre a
fortuna dos deputados federais. Sugerem os autores
que articulao preferencial entre prefeitos e deputados federais se explicaria por um motivo evidente: os
ltimos seriam mais relevantes para a poltica municipal, porque estariam situados em posio de agenciar maior volume de recursos para os municpios, j
que as transferncias federais so mais importantes
do que as estaduais.
Vale aqui reforar a hiptese do referido estudo
com dados de um survey (Carvalho, 2003) aplicado
aos deputados federais no ano de 1999. Instados a
hierarquizarem os recursos dotados de maior valor
para a reeleio, em escala de 0 a 10, os deputados federais que estiveram na coalizo governista PSDB,
PFL e PMDB convergiam justamente ao situarem
o agenciamento da demanda de prefeitos e a obteno de recursos oramentrios para os municpios entre os trs recursos mais importantes para a renovao
do mandato (ver tabela 1). poca na oposio e
com baixa penetrao nos municpios, o PT, ao contrrio, hierarquizava recursos distributivos e pork para

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

capa

Tabela 1 - Recursos eleitorais mais efetivos segundo os deputados federais


Recurso Eleitoral/Partido

PSDB

PFL

PMDB

PT

Atuao legislativa/como vota

6,38

6,87

6,94

7,88

Projetos de lei apresentados

5,11

5,36

5,57

6,76

Prestgio no congresso

5,64

5,96

6,17

5,62

Organizao do partido

5,58

5,87

6,6

7,67

Apoio interesses econmicos

3,55

3,82

3,15

1,83

Atendimento pedidos eleitores

5,13

5,89

5,87

2,79

Atendimento aos prefeitos/l. locais

7,42

7,44

8,02

3,55

Presena na mdia estadual

6,38

7,11

7,09

6,02

Presena na mdia nacional

4,57

5,42

4,68

4,64

Defesa de princpios ideolgicos

6,09

5,93

6,11

8,10

Recursos oramentrios/municpios

7,49

7,2

8,4

4,07

Visita aos municpios onde foi votado

8,15

8,33

8,7

8,14

Apoio do governador do estado

5,15

4,58

3,74

2,36

Nomeao de polticos para a burocracia federal

2,7

2,24

2,17

1,02

Nomeao de polticos para a burocracia estadual

2,83

2,51

2,6

1,29

Nomeao de correligionrios para a burocracia municipal

2,4

2,13

2,53

1,38

Ocupar posies de destaque no Congresso

6,19

6,2

6,36

4,98

Pergunta: Usando uma escala de 0 (nenhuma importncia) a 10 (muito importante), como o Sr. avalia a
importncia dos seguintes recursos para sua reeleio?.

os municpios como secundrios vis--vis defesa de


princpios ideolgicos ou ao posicionamento diante
de temas no legislativo.
Em sntese, devemos assinalar que escapando
dos vereditos superficiais, informados pelo sabor da
conjuntura, ciosos de identificarem no resultado das
eleies municipais nada mais do que a derrota ou a
aprovao dos governos estaduais e governo federal
estudos acadmicos mais recentes, pela via da dinmica poltica local, trouxeram contribuies significativas, a partir do plano do municpio, no tratamento tanto de questes de ordem mais geral os desafios
de coordenao e de governabilidade impostos por
nosso federalismo como de temas mais especficos
a avaliao da articulao entre a eleio de prefeitos e
as eleies para a Cmara dos Deputados. Chegaram
esses estudos a trs importantes concluses: a) longe
de apresentarem carter errtico, as eleies para prefeito se acham articuladas, em relao de mtua causalidade, com as eleies que ocorrem em instncias
superiores do nosso arcabouo federativo; b) embora
sofra determinao de eleies pretritas para Governador e Deputado estadual, o desempenho eleitoral

10

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

de um dado partido para eleio de prefeito tem por


principal fator explicativo o desempenho desse mesmo partido na eleio anterior para prefeito; c) o controle das prefeituras mostra-se de importncia central
para os deputados federais, que extraem parcela substantiva de seus votos pelo agenciamento dos prefeitos
de apoio eleitoral em troca da destinao de verbas e
projetos para suas localidades.
Se a agenda de pesquisas sobre a dinmica e significado das eleies municipais apresentou inegveis avanos nos ltimos anos, a preocupao com
as condies de governabilidade tem deixado a descoberto a reflexo sobre uma dimenso de governo
que, embora central, escapa aos trs nveis que distinguem nosso federalismo; dimenso associada a uma
nova geografia, a uma territorialidade nova que veio
ocupar nas ltimas dcadas lugar central como sede
tanto dos ativos, como dos passivos socioeconmicos
do Pas: nossas regies metropolitanas. Percebe-se,
nesse caso, grave descompasso entre a dinmica assumida pelo territrio e a formatao das instituies
poltico-representativas. Est-se diante de grave paradoxo com efeitos sobre a governana: embora os

capa

conglomerados metropolitanos apresentem crescente


complexidade em razo do conjunto de ativos e passivos socioeconmicos ali localizados demandando
polticas regulatrias especficas , a consolidao do
territrio metropolitano no se fez acompanhar da
implantao de autoridade poltica congruente com
essa nova territorialidade. A ausncia de uma autoridade poltica instituda, por seu turno, traduz-se em
governana subtima, marcada por intervenes de
natureza ad hoc, certamente insuficiente para responder aos desafios sociais e s potencialidades econmicas inerentes a essas novas reas.
O ensaio aqui apresentado analisa as eleies
municipais sob um ngulo distinto daquele at agora adotado pelos estudos sobre poder municipal. Se
em outro momento Carvalho (2009) e Carvalho e
Correa (2012) verificamos que o sistema eleitoral
brasileiro, em sua operacionalizao, produz desincentivos tematizao da agenda relacionada governana das metrpoles seja em razo da sub-representao dessas reas na Cmara dos Deputados,
seja pelo fato de os representantes ali eleitos terem
perfil paroquial , aqui avaliamos em que medida os
resultados das eleies nos municpios metropolitanos fragmentam partidariamente os atores polticos
horizontal e verticalmente de modo a impedir
uma convergncia mnima, necessria ao governo do
territrio. Examinamos na seo seguinte o quadro
das eleies municipais no conjunto do pas e, na seo final, os resultados eleitorais das trs ultimas eleies 2000, 2004 e 2008 , com o foco nas Regies
Metropolitanas do Rio de Janeiro e So Paulo.

Tendncia geral do voto


para prefeito municipal
em eleies recentes
Para um conjunto expressivo de autores, o Brasil
estaria experimentando nas ltimas dcadas declnio consistente, embora com variaes ao longo dos
estados federados, em sua volatilidade eleitoral, tendncia que traduziria a consolidao progressiva de
nosso sistema poltico-partidrio. De acordo com as
concluses de Mainwaring e Torcal (2006), a volatilidade eleitoral no Pas de 1982 a 2002 teria alcanado o percentual de 24%, valor mdio em amostra
de 40 pases europeus e americanos. Cabe aqui reiterar que, em um sistema federativo como o nosso,
o declnio da volatilidade eleitoral certamente est a
expressar, como querem Carneiro e Almeida (2008),
grau significativo de articulao entre a dinmica poltica nos planos municipal, estadual e nacional articulao que se manifesta num complexo de mtuas

determinaes, com relaes de causalidade distintas


em intensidade e temporalidade.
A tabela 2 traz o quadro sinptico do comportamento dos partidos polticos brasileiros nas trs ltimas eleies para prefeito. Vale inicialmente ressaltar
dos nmeros abaixo o grau de estabilidade nas curvas
com duas importantes excees de desempenho
dos partidos nos pleitos para chefia dos executivos.
Do ponto da vista da dcada, verifica-se que, a despeito da mudana de partido na presidncia em 2002
quando o PT chega ao poder , o quadro de distribuio das prefeituras por partido se mostra pouco
voltil, ao contrario, caracteriza-se por visvel estabilidade. Enquanto os dois maiores partidos polticos do
Pas PSDB e PT controlam de forma sistemtica
uma mdia de 20% e 15% das prefeituras brasileiras
respectivamente , os partido mdios no Congresso
PP, PTB, PR, PSB, PDT e PTB se situam cada
qual frente de executivos locais em faixa mdia que
varia de 5% a 10% dos municpios brasileiros. O cenrio de baixa volatilidade nas eleies para prefeitos,
ao longo da dcada, traz duas excees: de um lado,
verifica-se que o PT de 2008 praticamente triplicou
o nmero de prefeitos em relao s eleies de 2000;
por outro lado, em deslocamento mais substantivo,
o PFL de 2000 segundo partido atrs do PMDB
em nmero de prefeitos tinha em 2008 o controle
de 9% das prefeituras do pas, com perda percentual
de 11 pontos em 8 anos (como indicado pela tabela,
o PFL experimentou a queda vertiginosa do controle de 1026 para 496 prefeituras nesse intervalo de
tempo).
Sabemos de estudos sobre federalismo e poltica
municipal aqui citados Carneiro e Almeida (2008)
e Avelino, Biderman e Barone (2012) que a estabilidade observada no quadro poltico das trs ltimas
eleies para prefeito no contingente, ao contrrio,
se explica por um conjunto de fatores sistmicos: a)
se a poltica local se acha entrelaada a um jogo complexo com as esferas estadual e nacional, isso implica
dizer que os resultados das eleies para prefeito
oscilam em margem estreita; b) no caso das eleies
para prefeito, sabemos que o principal fator subjacente performance de um partido num dado municpio seu desempenho em eleio anterior para
prefeito, o que obviamente introduz nas eleies para
os executivos locais um componente de endogeneidade ou de dependncia de trajetria bloqueador de
variaes importantes nos resultados.
A volatilidade observada nos dados eleitorais em
especial o severo decrscimo no nmero de prefeituras conquistadas pelo PFL entre as eleies de 2000
e 2008 tambm acha amparo na literatura aqui
tratada. A pesquisa de Avelino, Biderman e Barone

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

11

capa

Fonte: elaborao prpria.

Tabela 2 Desempenho
dos partidos em
eleies para
prefeito

(2012) de importncia fundamental ao comprovar a conexo ou articulao entre o poder local e as


esferas legislativas, em particular, a articulao entre
prefeitos e deputados federais. O controle dos executivos municipais implica acrscimo de votos para
deputados federais, os quais constituem pontos privilegiados de conexo por razo j detectada em nossa
pesquisa (Carvalho, 2003): encontram-se em posio
privilegiada para agenciarem recursos do governo federal para as municipalidades. Ora, fora da coalizo
de governo no plano nacional a partir de 2002 e com
baixas em importantes governos estaduais em 2006
(Bahia e Pernambuco), a conexo entre deputados
federais pefelistas e prefeitos dilui-se diante da ausncia de recursos passveis de serem canalizados para os
municpios. A quebra da articulao, por seu turno,

Partido

Prefeitos
Eleitos 2008

Prefeitos
Eleitos 2004

PMDB

1.205

21,81%

1.059

19,07%

PSDB

793

14,35%

870

15,67%

PT

559

10,12%

411

7,40%

PP

549

9,93%

551

9,92%

DEM

496

8,98%

789

14,21%

PTB

413

7,47%

421

7,58%

PR

384

6,95%

382

6,88%

PDT

352

6,37%

303

5,46%

PSB

312

5,65%

175

3,15%

PPS

129

2,33%

308

5,55%

PV

76

1,38%

57

1,03%

PSC

57

1,03%

26

0,47%

PRB

54

0,98%

0,00%

PMN

42

0,76%

31

0,56%

PC do B

41

0,74%

10

0,18%

PRP

17

0,31%

37

0,67%

PTN

16

0,29%

0,09%

PSL

15

0,27%

25

0,45%

PHS

13

0,24%

26

0,47%

PTC

13

0,24%

16

0,29%

PRTB

11

0,20%

12

0,22%

PSDC

0,14%

13

0,23%

PT do B

0,14%

23

0,41%

PCB

0,00%

0,00%

PCO

0,00%

0,00%

PSOL

0,00%

0,00%

PSTU

0,00%

0,00%

PRONA

0,00%

0,13%

PRP

0,00%

0,00%

PSD

0,00%

0,00%

PAN

0,00%

0,02%

5.563

12

5.558

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

produziu o previsvel desaparecimento do partido no


plano municipal. Num processo de retroalimentao,
a perda progressiva de cadeiras do partido na Cmara
dos Deputados foi o ato lgico desse percurso.
No exame do comportamento dos partidos nas
mesmas eleies para prefeito, mas em grandes municpios (com mais de 200 mil eleitores), verifica-se
tambm quadro de baixa volatilidade e algumas tendncias de longo prazo. Enquanto o PMDB figura de
forma sistemtica como primeiro partido nas disputas
por prefeitos em cidades com menos de duzentos mil
eleitores cidades pequenas e mdias , esse papel
nas grandes se v ocupado pelo PT. Como mostra a
tabela 3, nas ltimas trs eleies para prefeito em
2000, 2004 e 2008 , o PT elegeu sempre o maior
percentual de prefeitos nesse conjunto de grandes
cidades, que inclui todas
as capitais. Dos dados da
Prefeitos
%
tabela 3 cabe ainda comenEleitos 2000
trio adicional: se verdade
1256
22,62%
que o quadro partidrio se
989
17,81%
acha naturalmente menos
187
3,37%
fragmentado do que aquele
618
11,13%
observado no universo dos
1026
18,48%
municpios do Pas, a dispu399
7,19%
ta para prefeito, nos maiores
234
4,21%
colgios eleitorais, nunca se
aproximou de situao de
288
5,19%
bipolarizao entre PSDB
133
2,40%
e PT, como querem alguns
166
2,99%
analistas; de fato, nas cida13
0,23%
des com mais de 200 mil
33
0,59%
eleitores, PSDB e PT juntos
0
0,00%
nunca chegaram a conquis14
0,25%
tar mais de 50% das prefei1
0,02%
turas; nas eleies de 2000,
16
0,29%
2004 e 2008, os dois partidos governaram, respectiva2
0,04%
mente, 28 (47%), 30 (44%)
26
0,47%
e 33(43%) cidades com
6
0,11%
mais de 200 mil eleitores.
0
0,00%
Numa palavra, mesmo em
4
0,07%
se tratando do grupo seleto
8
0,14%
dos grandes colgios eleito6
0,11%
rais, a conexo entre a din0
0,00%
mica das eleies locais, de
0
0,00%
um lado, e a dinmica das
eleies nacionais, de outro,
0
0,00%
problemtica e duvidosa.
0
0,00%
Para aqueles que esperam
0
0,00%
dos
resultados das urnas de
16
0,29%
outubro deste ano resulta111
2,00%
dos inauditos em funo de
0
0,00%
elementos da conjuntura, o
5.552

capa

Prefeitos
Prefeitos
Prefeitos
quadro das trs ultimas
Partido
eleitos
%
eleitos
%
eleitos
eleies para prefeito
2008
2004
2000
leva-nos a descartar esse
PT
20
26%
15
22%
16
conjunto de expectatiPMDB
17
22%
8
12%
9
vas e no nos autoriza a
PSDB
13
17%
15
22%
11
projetar algo muito disDEM/PFL
5
7%
4
6%
3
tinto dos resultados at
PDT
5
7%
8
12%
3
agora observados. Com
PP
5
7%
2
3%
2
efeito, nada mais conPC
do
B
2
3%
1
1%
1
gruente com um sistema
partidrio em processo
PSB
4
5%
7
10%
3
de consolidao do que
PR/PL
2
3%
0
0%
1
uma baixa volatilidade
PV
1
1%
1
1%
0
eleitoral, ou seja, alteraPPS
0
0%
4
6%
3
es marginais nos resulPSC
0
0%
0
0%
1
tados entre duas ou mais
PSDC
0
0%
1
1%
0
eleies. Reiterados os
PTB
2
3%
2
3%
4
vetores das trs ultimas
PTC
0
0%
0
0%
0
eleies para prefeito,
76
68
57
mais uma vez, confirmaremos a centralidade do
Fonte: elaborao prpria.
PMDB por sua malha de
prefeitos; mais ou uma vez, poderemos projetar, com trs nveis e uma nova territorialidade que concenaproximaes, o quadro partidrio da prxima C- tra nos conglomerados urbanos nas reas metromara dos Deputados, certamente fragmentado o su- politanas , o que consiste ao mesmo tempo como
ficiente para que o executivo continue a se organizar conjunto de oportunidades e de desafios decorrentes
sob o formato de um presidencialismo de coalizo. de uma nova dinmica socioeconmica que tem nas
Se tais projees dessa natureza so factveis, certa- metrpoles sua base territorial. Dificilmente, enconmente ilaes sobre os desdobramentos nacionais das traremos na anlise das eleies de outubro projees
eleies locais sero movidas ou pela desinformao sobre a possibilidade de construo de mecanismos
sobre as implicaes da poltica municipal, ou pelo de governana capazes de suprir o vazio regulatrio
desejo de se produzir resultados polticos na exe- que marca a vida das metrpoles reas que, a descrao ou exaltao de partidos e lideranas por meio peito de seus desafios e virtualidades, se governam
por meio de instrumentos de interveno ad hoc, no
dos resultados eleitorais.
institucionalizados.
Nesta seo, com os exemplos extrados nas RegiAs eleies municipais e
es Metropolitanas do RJ e SP, mostramos como as
o desafio da governana
regies metropolitanas sistematicamente se fragmenmetropolitana: os exemplos tam do ponto de vista da composio dos seus atores
polticos. Diferentemente do que se passa no congresdas Regies Metropolitanas
so, em que partidos se veem induzidos ou obrigados
do RJ e SP
a cooperar em funo dos mecanismos de induo
Podemos desde j antever, na cobertura jornalstica institucional colocados nas mos de lideranas e do
dos dias posteriores s eleies de outubro, listas de executivo, no caso das Regies Metropolitanas no
partidos e lderes perdedores e vitoriosos, malaba- s no h definio sobre a existncia ex ante do ator
rismos contbeis para se determinar o sinal emitido majoritrio apto e incentivado a arcar com o nus
pelas urnas ao governo federal e, finalmente, proje- da cooperao (governo federal, estadual ou munies diversas sobre novas lideranas, sobre a sucesso cpio polo), como tambm no h a especificao de
nos estados e a disputa presidencial de 2014. Se essas qualquer instrumento institucional de bloqueio aos
indagaes so certas, certa tambm a ausncia de vetores da fragmentao.
tema menos espetaculoso para manchetes de jornais,
De outro lado, diferentemente do quadro pouco
embora mais central vida do Pas: dificilmente se voltil observado na alocao das prefeituras entre os
discutir a congruncia entre o formato institucional partidos ao longo da dcada, o cenrio mais ou medas instncias de governo do nosso federalismo em nos favorvel a aes concertadas entre os municpios

%
28%
16%
19%
5%
5%
4%
2%
5%
2%
0%
5%
2%
0%
7%
0%

Tabela 3 Resultado das


eleies para
prefeito em
municpios com
mais de 200 mil
eleitores

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

13

capa

Fonte: elaborao prpria.

Tabela 4 - Prefeitos da RMRJ Grau de Integrao dos Municpios e Partido - 2004


MUNICPIO

GI

PARTIDO

ITAGUA

Alta

PFL

RIO DE JANEIRO

Polo

PFL

SO GONALO

Muito Alta

PFL

QUEIMADOS

Alta

PL

BELFORD ROXO

Muito Alta

PMDB

DUQUE DE CAXIAS

Muito Alta

PMDB

GUAPIMIRIM

Mdia

PMDB

MAG

Alta

PMDB

SO JOO DE MERITI

Muito Alta

PMDB

NILPOLIS

Muito Alta

PP

TANGU

Baixa

PP

MANGARATIBA

Muito Baixa

PSC

SEROPDICA

Mdia

PSC

JAPERI

Alta

PSDB

ITABORA

Alta

PT

MESQUITA

Alta

PT

NITERI

Muito Alta

PT

NOVA IGUAU

Muito Alta

PT

PARACAMBI

Mdia

PT

Fonte: elaborao prpria.

Tabela 5 Prefeitos da RMRJ Grau de Integrao dos municpios e Partido - 2008

14

MUNICPIO

GI

PARTIDO

NITERI

Muito Alta

PDT

SO GONALO

Muito Alta

PDT

ITAGUA

Alta

PMDB

MAG

Alta

PMDB

MANGARATIBA

Muito Baixa

PMDB

QUEIMADOS

Alta

PMDB

RIO DE JANEIRO

Polo

PMDB

ITABORA

Alta

PP

NILPOLIS

Muito Alta

PP

TANGU

Baixa

PP

SO JOO DE MERITI

Muito Alta

PR

DUQUE DE CAXIAS

Muito Alta

PSDB

JAPERI

Alta

PSDB

SEROPDICA

Mdia

PSDB

BELFORD ROXO

Muito Alta

PT

MESQUITA

Alta

PT

NOVA IGUAU

Mdia

PT

PARACAMBI

Mdia

PT

GUAPIMIRIM

Mdia

PTC

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

das Regies Metropolitanas pode


se mostrar cenrio intrinsecamente voltil e circunstancial. A RM
do Rio de Janeiro parece fornecer
exemplo eloquente de cenrios
fludos no que diz respeito cooperao dos atores. Se identificamos o pertencimento mesma
legenda ou coalizo de partidos
condio necessria cooperao
de atores autnomos, verificamos
que essa clusula esteve quase que
absolutamente ausente no primeiro cenrio da eleio de 2004.
Com essa eleio para prefeito, a
RMRJ no s se fragmenta em
mltiplos partidos, mas instaurase uma linha vertical de vetos que
ope o presidente ao governador
e o governador ao prefeito do
municpio polo e aos demais prefeitos da RMRJ; no plano horizontal, trs blocos de partidrios
distintos constituem a linha horizontal de oposies recprocas: o
PMDB, PT e PFL.
Se o cenrio partidrio de
2004 tornava inexequvel a cooperao vertical e horizontal entre
os atores polticos, com vistas
regulao do territrio metropolitano, esse cenrio se reverte em
2008. Estabelece-se linha vertical
de cooperao entre presidente,
governo do estado e municpio
polo. No plano horizontal, somente trs municpios tinham
linha partidria infensa cooperao: os trs municpios governados pelo PSDB.
Se a RMRJ tem apresentado
cenrio de alta volatilidade no
que diz respeito composio dos
atores polticos, volatilidade que
impede a concertao mais duradoura desses atores com vistas ao
estabelecimento de pactos socioterritoriais de natureza metropolitana, o caso da RM de So Paulo tem dinmica absolutamente
distinta: a polarizao horizontal
e vertical entre PT e PSDB constitui fator sistemtico de veto
cooperao. o que mostra a

capa

tabela 6, que retrata


as eleies de 2004.
Nessa eleio, embora se verificasse linha
vertical de cooperao
entre o governador e o
prefeito do municpio
polo, ambos conviviam
com e em oposio ao
governo federal. No
plano horizontal, a
despeito do vigor da
presena do PSDB na
RM, o PT j em 2004
(situao ampliada nas
eleies de 2008) comandava importantes
prefeituras locais, situao que dificultava
a construo de mecanismos de cooperao.

Concluso

MUNICPIO

GI

PARTIDO

MUNICIPIO

SP

SANTANA DE PARNABA

Alta

PFL

SP

ITAQUAQUECETUBA

Muito Alta

PL

SP

GUARAREMA

Baixa

PL

SP

SALESPOLIS

Baixa

PL

SP

ITAPECERICA DA SERRA

Alta

PMDB

SP

ARUJ

Alta

PMDB

SP

BARUERI

Alta

PPS

SP

ITAPEVI

Muito Alta

PPS

SP

CAJAMAR

Alta

PPS

SP

SO BERNARDO DO CAMPO

Muito Alta

PSB

SP

TABOO DA SERRA

Muito Alta

PSB

SP

FERRAZ DE VASCONCELOS

Muito Alta

PSB

SP

SO PAULO

Polo

PSDB

SP

DIADEMA

Muito Alta

PSDB

SP

CARAPICUIBA

Muito Alta

PSDB

SP

COTIA

Alta

PSDB

SP

FRANCISCO MORATO

Muito Alta

PSDB

SP

FRANCO DA ROCHA

Alta

PSDB

SP

MOGI DAS CRUZES

Mdia

PSDB

SP

CAIEIRAS

Alta

PSDB

SP

Como se viu na priSP


meira parte deste arSP
tigo, a poltica muniSP
cipal e os vetores mais
SP
centrfugos do nosso
SP
sistema poltico deixaSP
ram de ser identificaSP
dos como entraves
SP
governabilidade pelos
SP
estudos mais recentes
SP
sobre a arquitetura e
funcionamento do sisSP
tema federal no Brasil.
SP
Articuladas e vertebraSP
das pelos diversos moSP
mentos da competio
SP
estadual e nacional,
SP
as eleies municipais
SP
estariam longe de dar
SP
lugar a subsistemas
Fonte:
elaborao
prpria.
polticos locais autnomos. A queda na
volatilidade eleitoral no Brasil identificada nas duas
ltimas dcadas consistiria, ademais, em forte indcio de nacionalizao de nosso sistema partidrio.
Por fim, os impulsos centrfugos que adentrariam as
arenas legislativas se veriam contrarrestados ou neutralizados por mecanismos indutores da cooperao,
como as provises da medida provisria e do pedido

MAIRIPOR

Mdia

PSDB

SANTA ISABEL

Mdia

PSDB

RIO GRANDE DA SERRA

Alta

PSDB

VARGEM GRANDE PAULISTA

Alta

PSDB

JUQUITIBA

Baixa

PSDB

BIRITIBA MIRIM

Baixa

PSDB

SO LOURENO DA SERRA

Mdia

PSDB

PIRAPORA DO BOM JESUS

Alta

PSDB

GUARULHOS

Muito Alta

PT

SANTO ANDR

Muito Alta

PT

OSASCO

Muito Alta

PT

SUZANO

Alta

PT

EMBU

Muito Alta

PT

JANDIRA

Muito Alta

PT

SO CAETANO DO SUL

Muito Alta

PTB

PO

Muito Alta

PTB

EMBU GUAU

Alta

PTB

MAU

Muito Alta

PV

RIBEIRO PIRES

Alta

PV

de urgncia em projetos de lei disposio do chefe


do executivo federal.
Se esse diagnstico se afigura como plausvel em
relao aos termos clssicos da discusso sobre a governabilidade e aos parmetros tradicionais da articulao entre federalismo, governana e territrio,
deixa de ser razovel, no entanto, quando a discus-

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

Tabela 6 Resultado das


eleies para
prefeito em
municpios com
mais de 200 mil
eleitores.

15

capa

so avana na direo da qualidade da governana


e, sobretudo, quando trata de outra dimenso da
territorialidade. Se se tem em vista que a dinmica
socioeconomica das ultimas dcadas produziu uma
nova geografia, uma nova territorialidade, em descompasso com a velha arquitetura do nosso sistema
federal; que, em razo desse descompasso, verifica-se
a ausncia de autoridade poltica instituda no territrio metropolitano; que se governa esse territrio estratgico de maneira ad hoc, consideraremos ingnua
ou anacrnica o otimismo dos estudos recentes sobre
nosso federalismo.
Como vimos nos exemplos das regies
metropolitana do Rio de Janeiro e So Paulo, e por
razes distintas, um cenrio de cooperao entre os
atores com vistas governana desse novo territrio
parece bastante improvvel. O caso do Rio de Janeiro
trouxe exemplo de cenrio completamente voltil
na composio e capacidade de cooperao entre os
atores polticos; no caso da regio metropolitana de
So Paulo, verifica-se ao contrrio, cenrio estvel,
mas de impossibilidade de cooperao. A nova
territorialidade metropolitana requalifica assim o
debate sobre governabilidade e, sobretudo, parece
sugerir que as instituies representativas existentes
ou no abarcam e regulam esse territrio, ou o fazem
de maneira precria e insuficiente. Do ponto de vista
da qualidade da governana, trata-se de governana
precria, j que no otimiza os ativos econmicos
dessas reas e no equaciona com consistncia seus
passivos sociais.

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artigos

Michele dos Anjos de Santana

A Participao Popular como


Instrumentao para um
Modelo de Gesto de Stios
Histricos Urbanos
Resumo
Busca-se com o artigo compreender em que medida os elementos da gesto democrtica participativa tm a capacidade de serem utilizados na construo de um modelo
de gesto adequado aos stios histricos urbanos brasileiros, para atender s demandas
sociais da populao residente nesses lugares. Para tanto, como estudo de caso, se volta
ao cenrio do Stio Histrico de Olinda: um lugar permeado por um histrico de luta pelo
atendimento das questes comuns defendidas pelos apaixonados moradores e canteiro
de obras de um governo que o considera fonte de rentabilidade financeira, numa fala
tpica do empresarialismo urbano. Considerando-se que um dos fatores responsveis pela
manuteno da identidade cultural de reas histricas a permanncia da populao
nativa, as aes e programas governamentais desenvolvidos nessa rea tm sido pouco
exitosos no atendimento s emergncias urbanas locais, contribuindo para a expulso
branca da populao nativa. Por outro lado, a capacidade de organizao e interferncia no planejamento de tal stio tm permitido aos seus moradores serem considerados
pelas diversas instncias do Poder Pblico, na conduo dos projetos locais. A partir desta
exposio, pretende-se alimentar a construo do to desejvel modelo de gesto adequado s especificidades dos Stios Histricos Urbanos no Brasil.
Palavras-chave: Gesto urbana; Participao; Stio Histrico de Olinda; Conservao
urbana; Empreendedorismo urbano.

Abstract
This paper seeks to understand to what extent the factors of the democratic and participatory management have the ability of being used in the construction of a management
model which is adequate to the Brazilian historical urban sites, to meet the social demands, of the population living in these places. Therefore, as a study case, the focus is on the
scenery of the Historical Site of Olinda: a place permeated by a background of struggle
for the attending of the common issues advocated by the passionate residents, building
site of a government that considers it as a source of financial profitability in a typical
speech of the urban entrepreneurship. Considering that one of the factors responsible for
the maintenance of the cultural identity of the historical areas is the endurance of the
native population, the actions and the government programs developed in this area have
not been very successful in attending the urban local emergencies, contributing to the
white eviction of the native population. On the other hand, the ability of organization
and interference in the planning of this site, has been allowing to its residents to be
considered by the different bodies of the government, in the development of the local
projects. From this exposition, it is intended to feed the construction of the so desirable
management model adequate to the specificities of the Historical Urban Sites in Brazil.
Palavras-chave: Urban management; Participation; Historical Site of Olinda; Urban
conservation; Urban entrepreneurship.

____________________
Artigo submetido em 03/02/2012

Michele dos Anjos


de Santana
arquiteta e Urbanista e mestre em
Desenvolvimento Urbano (MDU/UFPE).
Atualmente membro do grupo de
pesquisa NUSARQ do LA2/UFPE (Ncleo de
Estudos da Subjetividade na Arquitetura)
e associada do CECI/UFPE.
michelesantana@gmail.com

artigos

INTRODUO
A gesto urbana um tema largamente estudado na
atualidade, em busca de solucionar os problemas da
cidade, cada vez mais envolta em um contexto socioeconmico complexo e global. Planejadores e estudiosos travam um embate multifacetado para compatibilizar o momento poltico-social brasileiro com
a insero da nao dentro da dinmica global de pases desenvolvidos. Para tanto, incluem as premissas
do desenvolvimento sustentvel que no podem mais
ser negligenciadas nas relaes entre os homens e as
coisas.
Se o ato de gerir cidades tem se apresentado como
um exerccio rduo no caminho para encontrar um
modelo de gesto que atenda a vrias demandas da
sociedade, em reas histricas as dificuldades se somam a uma equao de variveis complexas, difceis
de serem resolvidas. Entre elas pode-se elencar, como
exemplo, o baixo poder aquisitivo da populao
nativa, a favelizao das estruturas fsicas, a falta de
diversidade de equipamentos urbanos, a carncia de
polticas pblicas sociais e a violncia urbana.
Em virtude do panorama descrito acima, a Administrao Pblica incluindo as esferas internacionais
, no poucas vezes, uniu-se em busca de dirimir os
problemas recorrentes nos stios histricos urbanos.
Em diversas parcerias, as intervenes buscavam oferecer melhores condies sociais e infraestrutura local
para que esses recortes urbanos de valor imensurvel
possam prosseguir ao longo dos tempos guardando,
alm de cultura, condies de estabelecer as diversas
relaes necessrias ao espao urbano que pretende
consolidar-se de forma sustentvel.
Tratando-se de sustentabilidade entre os elementos que estabelecem relacionamento em reas histricas, coloca-se em evidncia a figura do morador
nativo. Esses atores sociais so verdadeiros portadores/transmissores de saberes por carregarem em sua
individualidade as experincias que fazem parte da
construo da histria urbana em uma dada localidade. Partindo-se desse fato, razovel considerar que
moradores nativos de reas histricas podem ser verdadeiros elementos condutores do desenvolvimento
sustentvel, uma vez que estejam inseridos dentro de
um modelo de gesto da cidade, onde sua opinio seja
considerada. Em contraponto, a prtica da gesto de
stios histricos urbanos brasileiros, tem-se realizado
atravs de projetos pontuais, cujo foco se encontra no
aparelhamento urbano e na valorizao das estruturas
edilcias, num processo distanciado da populao.
Como resultado do modelo de gesto adotado,
esses territrios tm sido explorados especialmente quanto potencialidade de atrair variados inves-

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timentos econmicos sob a tica do valor cultural.


Comumente as aes que beneficiam as atividades
tursticas tanto em relao ao aparelhamento fsico da cidade quanto aos servios oferecidos para o
consumidor do turismo cultural. Na prtica, as reas
histricas tm sido tratadas como um ativo econmico, calculado quanto capacidade de explorao
e submetidas a planos e programas.
Esta estratgia de ao, por sua vez, encontra guarida no empresarialismo urbano, modelo de gesto
amplamente empregado pelo planejamento urbano
brasileiro para todas as facetas do tecido da cidade.
Tal modelo utiliza-se de planos estratgicos e das
operaes urbanas para valorizar o solo urbano, enquanto capital, como estratgia de enfrentamento das
dificuldades circunstanciais, vivenciadas no local.
As experincias brasileiras de implantao do
empresarialismo urbano em cidades histricas demonstram que os recursos culturais especialmente
urbansticos e arquitetnicos no foram capazes de
contribuir com a melhoria da qualidade de vida da
populao local, seja em relao educao, sade
ou economia (ZANCHETTI, 2008). Fatores que
oferecem justificativas para o fato de que boa parte da populao nativa de reas histricas brasileiras
abandona seu lugar de origem em busca de melhores
condies de habitabilidade e de sobrevivncia.
A exemplo do que se afirma, destacamos o Stio
Histrico de Olinda intitulado pela Unesco como
Cidade Patrimnio Histrico e Cultural da Humanidade. Majoritariamente pertencente classe de baixa
renda, considervel parcela dos moradores nativos
deixou seu habitat por ausncia de polticas pblicas que fossem eficazes no enfrentamento s adversidades vivenciadas no contexto de um stio histrico
urbano. Segundo Zanchetti (2008), esse quadro no
uma particularidade do Stio Histrico de Olinda,
mas das reas histricas de modo geral, pois em nenhuma dessas cidades existe uma estratgia bem definida para associar a conservao cultural ao desenvolvimento local, apesar das suas especificidades quanto
patrimnio cultural.
Ao passo que a conservao do patrimnio cultural uma condio sem a qual no possvel considerar elegvel um modelo de gesto para os stios
histricos, o carter sustentvel tambm no pode ser
alienado do desenvolvimento proposto. Para Novaes
(2002, s.p), a ideia de sustentabilidade (...) [dentro
da tica de cidades sustentveis] passa a estar referenciada a outros conceitos, entre os quais os de democracia, participao, equidade, eficincia, cidadania,
autonomia, descentralizao, e pertencimento. Esses
conceitos so eixos norteadores para o enfrentamento
dos problemas da cidade ao passo que nos impulsio-

artigos

na a quebrar os paradigmas quanto ao pragmatismo


do modelo desenvolvimentista que se tem adotado.
A participao, a cidadania e o pertencimento
so conceitos intimamente ligados introduo do
cidado no processo democrtico como ator que colabora, manifesta-se e fiscaliza o cumprimento das
atividades da administrao pblica. Por fim, acabam por introduzir o cidado no papel de cogestor
na construo do desenvolvimento sustentvel da sociedade. No entanto, Zanchetti (2007) denuncia que
o processo de interveno no patrimnio construdo
tem se dado atravs de um processo de negociao
entre os atores, onde as regras em que se baseia so
pouco claras ou ausentes.
nessa perspectiva que se analisa a participao
popular como instrumento democratizador para a
construo de um modelo de gesto sustentavelmente orientado em Stios Histricos Urbanos, no Brasil. Acredita-se que a participao popular capaz de
promover uma maior equidade e eficincia na distribuio dos recursos destinados a projetos urbanos em
reas histricas, assim como promove a descentralizao de prioridades para originar um sistema social
dinmico e atender s questes emergenciais da populao residente. O desenho de um novo panorama
social a partir de um modelo de gesto pode, ento,
vir a contribuir para a permanncia da populao nativa em seu local de origem e promover a considerao das especificidades culturais para a manuteno
de identidade do lugar.
Nessa perspectiva ofereceremos na primeira parte
do artigo um referencial terico que elucida as teorias
que movimentaram esta reflexo. Em seguida apresenta-se a experincia de participao dos moradores
do Stio Histrico de Olinda, como objeto de estudo
para anlise de experincias no estruturadas de gesto de stios histricos. O terceiro ponto apresenta
uma anlise do modelo de gesto utilizado para os
stios histricos no Brasil, alm de elucidar as prticas
gerenciais efetuadas por ele, no mbito do Stio Histrico de Olinda. Por fim, esto postas as consideraes finais sobre esta reflexo.

Relaes entre
desenvolvimento urbano
culturalmente orientado
e participao popular
As premissas do desenvolvimento sustentvel foram
traadas a partir do Relatrio Bruntland, em 1987,
que comeou a compor as noes de sustentabilidade
dentro do ambiente urbano, gerando conceitos como
o de cidades sustentveis. O conceito veio substituir

a ideia de desenvolvimento econmico, ao tempo em


que abarca a dimenso econmica e insere a dimenso do indivduo, do social e das relaes indivduomeio (ZANCHETTI, 2002). uma abordagem holstica que caminha em consonncia com a produo
e apropriao do espao, ao longo do tempo.
Trazendo a temtica para o ambiente urbano, segundo Torres e Holzer (2008) a abordagem holstica
do desenvolvimento urbano sustentvel inclui o ser
humano e a cultura local no processo de investigao
urbana, tendo como fim o desenvolvimento de projetos que promovem formas participativas nas estratgias de planejamento.
Por seus contornos, o desenvolvimento sustentvel atribui dimenso poltica o carter de agente
condicionante do estado social dos indivduos e grupos, de forma que, para atingir a qualidade de vida
de uma dada sociedade, torna-se necessrio promover a organizao dos grupos de interesse ao redor da
tomada de decises sobre economia e usos comuns
(GUIMARES, 1997 apud, BRASIL, 2000).
Tratando das diversas especificidades que o tecido
urbano pode apresentar, o termo desenvolvimento
urbano culturalmente orientado (ZANCHETTI,
2008) vem se referir busca da sustentabilidade urbana em reas de interesse patrimonial. Trata-se de
somar ao desenvolvimento urbano sustentvel as particularidades culturais, as premissas de conservao
e as especificidades legais. uma construo terica que vem oferecer respostas as complexidades das
questes envolvidas em reas histricas.
Cabe salientar que, no campo da conservao urbana, desde 1970, na Itlia, experincias de diretrizes
de planejamento urbano em stios histricos tm sido
empregadas com xito na reabilitao de reas histricas. Surgiu da a Conservao Integrada, orientada
para a municipalizao do processo decisrio sobre as
aes destinadas populao ou seja, a descentralizao poltica , por entender ser esse um caminho
necessrio para promover a conservao das reas histricas, considerando as condies culturais e sociais
de seus residentes. (ZANCHETTI, 2007; 2008).
A descentralizao poltica surgiu no panorama
internacional como resposta ao modelo centralizador
do Estado que passava por uma conjuntura difcil em
pases desenvolvidos, visto que j no conseguiam
mais atingir seus objetivos quanto ao provimento
do bem-estar social (LEAL, 2002). Dentro de uma
estrutura econmica estvel, a administrao pblica
era chamada a prover s necessidades sociais complementares. Uma tarefa difcil de resolver, dentro
de um modelo de gesto raso e incapaz de atingir os
anseios dos pequenos grupos sociais.
O modelo da descentralizao ganhou visibilida-

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artigos

de mundial por apresentar um rol de vantagens que


procuravam sanar as lacunas deixadas pelo modelo
centralizador. Borja (1988 apud LEAL, 2002) descreve essas vantagens: permite a descentralizao do
poder poltico na reapropriao e socializao das
classes populares, cria condies favorveis promoo de modelos de desenvolvimento econmico mais
equilibrados e mais adaptados s necessidades sociais,
permite o engajamento participativo e prtica da cidadania.
No Brasil, a descentralizao poltica chega a um
momento social distinto dos pases desenvolvidos. As
tentativas de implementao do modelo descentralizado se deram em um cenrio em que a organizao
da sociedade civil ainda era baixa, e que o momento
poltico passava por grandes transformaes, refletindo na pouca mobilizao poltica (LEAL, 2002).
Mesmo diante de um prognstico negativo quanto capacidade de implementao de um trabalho
eficiente, as experincias de descentralizao no Brasil
foram positivas, quanto ao trato dos problemas emergenciais que acometiam as cidades. Alm do mais,
as iniciativas apresentaram bons resultados quanto ao
modelo local adotado. Regra geral, os primeiros passos na aplicao da democracia participativa foram
tidos como indiscutveis avanos ao processo democrtico (LEAL, 2002: p.53). De exerccio pedaggico a exerccio necessrio, a participao assume
um papel insubstituvel na consubstanciao entre o
governo e a sociedade civil na busca de processos democraticamente eficientes.
Desde ento, a participao tem adentrado por
espaos distintos e tomado formas diversas de execuo. Algumas prticas so bastante conhecidas como
o oramento participativo nas plenrias de bairro e
nos programas de habitao social. No entanto, as
experincias de participao popular legalmente
constituda so muito incipientes na gesto de stios
histricos, onde, mais que um modelo de gesto, a
democracia participativa pode assumir um importante papel na manuteno da identidade cultural
desses lugares. pertinente observar que, para Zanchetti (2008), o patrimnio material torna-se uma
categoria social quase vazia quando o separamos das
relaes sociais em que est inserido, tornando-se de
valor irrelevante para o planejamento do desenvolvimento culturalmente orientado.
Visto sob essa tica, o valor da democracia participativa em stios histricos pode ser enxergado por
dois enfoques. O primeiro deles est ligado capacidade de promover polticas sustentveis que buscam a
equalizao da qualidade de vida entre grupos sociais
distintos. O segundo aspecto est ligado possibilidade de considerar aspectos da cultura local, que so

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desconhecidos pela administrao pblica e que, por


isso, no so levados em considerao no momento
do planejamento. O primeiro enfoque vem combater
os dividendos sociais negativos deixados pelo empresarialismo urbano empregado nos stios. O segundo
enfoque combate a perda da integridade do patrimnio imaterial, representado pela quebra das relaes
sociais tradicionais entre os residentes e o local, por
ocasio do esvaziamento dos moradores nativos do
stio.
Em virtude disso, apesar do panorama adverso
quanto introduo de um sistema democrtico para
a gesto de stios histricos, preciso lembrar que
historicamente o processo de participao popular
regado por entraves de toda a natureza, mas que tem
colhido frutos positivos para a populao envolvida,
conforme pode-se observar atravs dos resultados
das pesquisas empreendida por Suely Leal, sobre as
prticas cogerenciais em municpios brasileiros. Leal
aponta para um salto efetivo de qualidade nas condies infraestruturais da rea em foco, na melhoria de
vida da populao, como tambm, no processo de organizao social da comunidade (1997: p.147), apesar das limitaes estruturais da mquina pblica.

O Stio Histrico de Olinda:


uma experincia de gesto
participativa em stios
histricos urbanos
Em pesquisa que buscava refletir sobre o envolvimento dos moradores do Stio Histrico de Olinda e a
salvaguarda do patrimnio cultural, a arquiteta Juliana Barreto (2008) revelou importantes dados acerca
da participao popular na efetivao das aes de
gesto pblica para o Stio Histrico de Olinda.
O que nos interessa elucidar quanto manifestao da populao local registrada nesta pesquisa e
que ser tratada aqui como participao so fatos
levantados pela pesquisadora e que nos auxiliaro na
reflexo acerca dos porqus pelos quais a participao
popular deve ser considerada como um instrumento
de colaborao para a criao de um modelo de gesto sustentvel nos stios histricos brasileiros.
Assim, os tpicos abaixo apresentam problemticas recorrentes em reas histricas e que devem ser
enfrentadas. Tais tpicos, ora abordam conflitos entre moradores/poder pblico e os desfechos dados a
partir do estabelecimento de uma relao entre esses
atores, e ora expem fatos da conjuntura do Stio
Histrico de Olinda, para alimentar a construo de
possveis encaminhamentos que possam ser dados,
como enfrentamento do problema exposto.

artigos

Valorizao da identidade local


e sentimento de pertencimento

Financiamento
do habitat social

Um dos fatores para a promoo da democracia participativa o bom grau de organizao da sociedade
civil. Como exemplo local, apresenta-se o Movimento da Ribeira, criado em 1964, por artistas do stio
que desejavam a restaurao do Mercado da Ribeira
para alocao de atelis, galerias e bares. Apoiado pela
municipalidade, o Movimento extrapolou os limites
de sua ao, com repercusso social em larga escala tendo contribudo para que o Stio Histrico de
Olinda, enquanto patrimnio cultural e paisagstico,
viesse a ganhar maior reconhecimento junto sociedade (BARRETO, 2008).
A partir do fato citado, pode-se observar que o
processo participativo pode colher como frutos o
fortalecimento da identidade cultural local e do sentimento de pertencimento, no apenas entre os moradores da localidade, mas extensvel a outras reas
urbanas. De igual maneira, esta pequena parceria
entre municpio e comunidade colaborou tambm
para a formao de um canal de gerao de renda
a partir do produto cultural local, movimentando a
economia e contribuindo como forma de combate
favelizao das estruturas urbanas histricas.

No final da dcada de 1970, ocorreu um fenmeno


de expulso branca dos moradores nativos do Stio
Histrico de Olinda, que venderam suas casas para
cidados mais abastados, interessados em usufruir
das vantagens do lugar, frente a outras localidades
da regio metropolitana. O fenmeno guarda ntima relao com as questes econmicas, visto que os
moradores nativos no dispunham de recursos para
a manuteno dos imveis em virtude dos seus baixos rendimentos, colaborando para o abandono do
habitat nativo e substituio da populao pela classe
mdia alta (BARRETO, 2008).
Esse fato reflete a necessidade de que sejam firmadas parcerias entre o poder pblico e a comunidade, a fim de financiar as condies de habitabilidade
nos stios histricos urbanos, visto que esta relao
de parceria e habitat social pouco exercitada dentro
dos stios histricos brasileiros. Essa expectativa pressupe no s a organizao de uma ao mas tambm
uma mudana de mentalidade, j que a parceria tem
sido enxergada como uma relao de troca mercantil
entre as partes, ao contrrio da produo do habitat
social que relegada s reas de baixo interesse imobilirio e pouca infraestrutura urbana.
No caso de reas patrimoniais, a parceria deve ser
compreendida como uma troca imaterial, no mensurvel economicamente, e a produo do habitat
social embasada na principal varivel em questo: a
manuteno da populao nativa em seu habitat natural. Cabe salientar tambm que o financiamento
do habitat social pode se tornar um instrumento que
venha a colaborar com a manuteno da integridade
fsica do casario antigo, uma vez que os acordos de financiamento sejam firmados considerando premissas
de conservao patrimonial.

Economia solidria
como atividade socioeconmica
A economia solidria tem se apresentado como soluo para gerao de trabalho e renda na promoo da
incluso social, atravs de processos que correspondam s expectativas do desenvolvimento sustentvel
(BRASIL, 2010b). Em stios histricos o desenvolvimento de atividades de economia solidria, baseadas na cooperao ou autogesto, pode se apresentar
como soluo para o desenvolvimento econmico
da populao de baixa renda residente no local, revertendo o processo continuado de descapitalizao,
seguido de xodo ou assistencialismo.
No Stio Histrico de Olinda, as atividades comerciais desenvolvidas pela populao carente so basicamente pequenas atividades de comrcio ou servio
realizadas nas dependncias da residncia, destinadas
ao provimento das necessidades primrias da vizinhana. A criao de um canal baseado na economia
solidria que possibilite criar estratgias de empreendimento orientado para a populao de baixa renda
poder promover a manuteno do reminiscente da
populao nativa de Olinda. Colabora tambm para
a incluso de outras dinmicas econmicas importantes para a promoo da sustentabilidade do local,
no que diz respeito ao desenvolvimento econmico.

Estratgias de apoio ao desenvolvimento


da economia vicinal
As estratgias para a promoo do desenvolvimento
econmico do Stio Histrico de Olinda esto essencialmente ligadas s atividades tursticas; fato que se
constitui como um panorama comum a diversas outras cidades histricas no Brasil.
No entanto, as necessidades da populao nativa
so de outra ordem, conforme indica a pesquisa realizada pela Fundao Centro de Preservao FCPSHO , entidade ligada Prefeitura Municipal de
Olinda. Perguntados quanto receptividade introduo de usos ligados ao turismo e vida noturna no
casario histrico, os moradores no s repeliram a

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artigos

iniciativa, como apontaram para a realizao de atividades econmicas bem distintas daquela proposta
pela instncia federal: farmcias, mercearias, consultrios. (BARRETO, 2008: p.161).
Indiretamente, a pesquisa aponta para o potencial
do stio em absorver outros tipos de atividades econmicas que no aquelas eleitas como oportunidades
de sucesso pelo empresarialismo urbano. Tambm
indica que a participao popular tende a revelar caminhos desconhecidos para o desenvolvimento econmico local, em busca da sustentabilidade urbana,
e que apesar de excentricidade enquanto recorte
urbano as reas histricas esto abertas para receber atividades to comuns vida quanto em qualquer
outro lugar da cidade.
Mediao de conflitos
Algumas das vantagens do exerccio da democracia
participativa so a possibilidade de ouvir simultaneamente os diferentes interesses gestionados, mediar os
conflitos existentes e sintetizar uma proposta que se
aproxime do interesse comum. Essas vantagens evitam os excessivos ajustes no planejamento e implantao de programas, que so verdadeiros entraves ao
bom andamento das polticas pblicas.
Como exemplo, traz-se dois episdios ocorridos
no Sitio Histrico de Olinda. O primeiro traz a oportunidade em que a populao uniu-se para combater
o problema da insegurana gerada pela proliferao
desenfreada dos bares no stio histrico. O segundo
apresenta a oportunidade em que os moradores do
Stio se motivaram para articular-se no combater
presena do trfego pesado e a intensa circulao de
veculos no local.
No primeiro episdio, os moradores do Stio
eram unssonos em se pronunciarem contra a presena excessiva de bares, denunciando que as atividades desenvolvidas no stio ameaavam a qualidade
de vida dos habitantes. No segundo episdio, houve
uma dissenso entre grupos de moradores: os nativos,
que se apresentavam indiferentes quanto presena
excessiva de caminhes por desconhecer os impactos desse trfego e o grupo de moradores formados
por uma elite intelectual e financeira, que encabeou
a movimentao para defender os interesses do grupo
(BARRETO, 2008).
Embora a organizao social contra o trfego
pesado tenha obtido repercusso junto mdia e
sociedade, com efeito junto municipalidade, que
restringiu o fluxo de veculos dentro do Stio, a dissenso entre moradores e usurios gerou um panorama de conflitos entre grupos que no concordavam
com a restrio dada (BARRETO, 2008).

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Conforme pode-se observar, o panorama de conflito corrobora para o entendimento de que a participao popular pode ser um importante instrumento de gesto no processo decisrio local, pois pode
combater e atenuar o desequilbrio de interesses entre
as relaes existentes no local. Alm disso, destaca-se
a importncia de que haja diversidade de representatividade entre atores envolvidos, devido ao carter
pedaggico ocorrido nas trocas de informaes de
intergrupos.
***
Nos exemplos citados buscou-se oferecer o conhecimento das oportunidades que podem ser criadas atravs da adoo da participao popular na
construo de um modelo de gesto dos stios histricos, a fim de atingir o desenvolvimento sustentvel
culturalmente orientado.
Cabe enfatizar que poucas foram as vezes em que
a sociedade civil agiu atravs de um canal participativo legalmente institudo para enfrentar os conflitos
existentes no Stio Histrico de Olinda, o que no
se configurou como barreira para que os moradores
criassem seus prprios mecanismos de reivindicao
de direitos civis.
As experincias de estabelecimento de um canal
de troca entre o poder pblico e a populao do Stio
Histrico de Olinda so exemplos de que a implantao de polticas pblicas, aliada a participao popular, pode dar certo.

Entraves do empresarialismo
urbano na gesto dos stios
histricos
O empreendedorismo urbano um modelo de gesto marcado por conceitos liberalizantes de Estado
Mnimo e do Pblico No-Estatal que transferem
o dever de proteo social do cidado para a gesto
local. No Brasil, foi marcado pela introduo de um
modelo empresarialista de administrao pblica, se
desdobrando na competitividade intraurbana incorporada na gesto local. A cidade, ento, passa a
ser administrada pela municipalidade objetivando a
criao de oportunidades de investimentos produtivos, marcados pela implementao de projetos estruturadores, tratando a cidade como um territrio
de oportunidades (LEAL, 2002: p.77-76).
Na prtica, a execuo dos projetos estruturadores desenvolvidos por esse modelo se d por convnios assinados entre as diversas instncias da administrao pblica, e sugere uma contrapartida entre
as partes. Se por um lado o envolvimento do municpio nesse processo abarca a descentralizao como

artigos

elemento positivo, por outro acaba por agregar mais


responsabilidades ao poder local, que sobrecarregado, desaparelhado e falido no consegue cumprir
com suas competncias.
O empresarialismo urbano aparece, ento, ao municpio como soluo de ao efetiva da municipalidade junto sociedade. No entanto, cria entraves que
passam pela questo de que os projetos estratgicos
so concebidos numa viso genrica, macro-orientada e distanciada das competncias municipais, e que
por isso no so capazes de atender aos interesses locais que so da atribuio do municpio.
O Programa Monumenta, atrelado ao Ministrio da Cultura, tem um bojo tipicamente advindo
do modelo do empresarialismo urbano, em que o
desenvolvimento econmico e social interliga-se
utilizao do patrimnio cultural enquanto fonte de
conhecimento e de rentabilidade financeira (...), incentivando a economia por meio do incremento do
turismo cultural e gerao de empregos, conforme
declara o Ministrio da Cultura (BRASIL, 2010a).
Apesar de considerar como objetivos do Programa
a conservao do patrimnio, a educao patrimonial e o desenvolvimento econmico, observa-se que
a lista de intervenes realizadas pelo Monumenta,
na Cidade de Olinda, foi concebida como roteiros
indutores, permitindo o incremento econmico e a
valorizao do patrimnio cultural1. O programa
abre tambm uma linha de ao voltada para a recuperao do casario antigo, especialmente por se tratar
de uma ao dispendiosa que ficaria a cargo de famlias de baixa renda. No entanto, apenas dois imveis
do stio foram contemplados pelo aporte financeiro,
desde a criao do programa (BRASIL, 2010a).
A adoo de uma poltica desenvolvimentista voltada ao turismo no Stio Histrico de Olinda
apresenta uma longa histria, iniciada em 1970 com
a adoo de programas e projetos governamentais (...) voltado(s) populao flutuante e, assim,
guardava(m) pouca relao com o modo de vida tradicional do lugar, que era a habitao (BARRETO,
2008).
Desde ento, os desfavores trazidos aos moradores
Das obras previstas pelo Programa Monumenta para Olinda, at o momento j foram executadas: a recuperao do Beco
Bajado, importante via de pedestres que conecta o alto da colina com a parte baixa do ncleo histrico; as obras do Anexo
do Museu Regional, com instalao de sanitrios para visitantes e adequaes arquitetnicas que viabilizam a acessibilidade
universal; a restaurao do Observatrio do Alto da S, que
atualmente encontra-se em utilizao com funes educativas;
a recuperao da Rua Saldanha Marinho, importante acesso
ao Alto da S, que envolveu a recuperao da encosta, das caladas, balaustrada e instalao de nova iluminao pblica
(BRASIL, 2010a).

pelo aparelhamento turstico so contnuos e podem


ser representados pela transformao do carnaval
tradicional de Olinda em carnaval de massas; uma
verdadeira ameaa estabilidade das colinas histricas e conservao do casario, comprometendo a integridade do stio (HARCHAMBOIS; PONTUAL,
2007).
No raras so as vezes em que os planos nacionais,
que contemplam o Stio Histrico de Olinda com
projetos, contradizem-se com as legislaes impostas
ou desconsideram entendimentos que fazem parte
do senso comum quanto preservao do patrimnio local2. Colaborando com essa afirmao, Milet
e Pontual afirmam que sejam planos diretores, sejam programas de renovao urbana, as intervenes
desenhadas e efetivadas nesse stio tm introduzido
modificaes que esvanecem a memria do lugar
(2007: p.18).
No vis do Programa Monumenta, o Complexo
Turstico Cultural Recife-Olinda um plano estruturador que ir propor uma requalificao dos espaos urbanos ao longo de todo o litoral entre o Stio
Histrico de Olinda at a ZEIS Braslia Teimosa, em
Recife , apesar de declarar que seus convenentes (Estado e municpios de Recife e Olinda) obrigam-se a
articular a participao da sociedade civil atravs de
fruns, conselhos, os mesmos no inserem nenhuma instncia participativa na sua estrutura de gesto
(PEIXE, 2006).
Alm disso, o baixo grau de investimentos destinados melhoria da infraestrutura bsica (esgotamento sanitrio, redes pluviais, pavimentao e telecomunicaes) nas reas mais carentes do territrio
coberto pelo Complexo a exemplo do Setor 01/
Coqueiral, Istmo, Milagres revela que o projeto
est pouco comprometido com o atendimento das
demandas sociais. Vale salientar que a rea uma das
mais carentes contempladas no plano estratgico e
que possui a menor oferta da infraestrutura citada no
projeto (BRASIL, 2006).
O projeto est implantado em reas de alta densidade patrimonial em Recife e Olinda bairro do
Recife e Istmo , alertando quanto ateno que
deve ser dada a manuteno da identidade cultural
durante a proposio do projeto. No entanto, as propostas apresentadas so pouco elucidativas quanto s
caractersticas da imagem que a cidade ir assumir.
Podemos exemplificar a oportunidade da elaborao da legislao urbanstica para o stio histrico que indicava o uso
comercial dentro do setor de proteo rigorosa, rea tradicionalmente residencial. Tal medida levaria a descaracterizao
do patrimnio olindense, alm de levar a expulso dos moradores dessa rea. (BARRETO, 2008).

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

23

artigos

Fica aqui uma questo: qual o canal que ser utilizado pelo grupo gestor para permitir que a sociedade
civil organizada se esclarea, fiscalize e se pronuncie
contra possveis discrepncias entre o projeto proposto e as necessidades da sociedade?

Consideraes
A construo da democracia brasileira um compndio dos resultados das prticas polticas de pases de
cultura socioeconmica distinta da brasileira. Adaptado e aplicado, o modelo seguido pela administrao
pblica tem indicado a existncia de lacunas importantes para serem preenchidas, a fim de alcanar a
evoluo da democracia no pas. A importncia da
criao de uma poltica nacional de desenvolvimento
vai alm da aparncia de um desejo baseado numa
viso idealista; condio fundamental para permitir
o desenvolvimento urbano, por se tratar do caminho
pelo qual nos organizamos como sociedade.
As reas histricas urbanas tm sofrido transformaes sociais profundas e so vtimas da estagnao pela busca do desenvolvimento sustentvel, por
falta de um modelo de gesto capaz de se adequar
as especificidades do local. De maneira peculiar, em
stios histricos, os modelos de gesto baseados no
empresarialismo urbano e em espaas experincias
de aplicao da gesto democrtica tm se dado de
maneira assistemtica, e no se confirmaram, at ento, como uma medida suficiente, nem para garantir
o desenvolvimento econmico, nem para promover a
sustentabilidade no local. A abertura poltica para os
processos descentralizantes na administrao pblica
tem permitido a experimentao da instrumentao
de um modelo reformador, que permita municipalidade o atendimento das necessidades bsicas da
populao, de maneira eficaz.
Se por um lado a descentralizao e municipalizao do poder trouxeram a possibilidade da formao
de novos grupos de interesse, com poder de interferncia na cidade, por outro observa-se corriqueiramente a interrupo dos processos de mobilizao
popular devido a embates polticos. Esse fato tem
contribudo para a dissoluo do engajamento da populao e causa ruptura no processo democrtico. De
forma que o modelo de gesto democrtica deve promover a articulao entre o poder pblico municipal,
estadual e sociedade organizada, constituindo um
ambiente de debate slido, diante de ameaas causadas pelas mudanas de gesto ou enfraquecimento do
poder municipal.
A partir das exposies feitas, o desejado sistema
eficaz de gesto dos stios histricos aponta para a

24

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

criao de um modelo que oferea igual tratamento entre o aparelhamento da cidade para o desenvolvimento econmico e a melhoria nas condies
de habitabilidade para os moradores do stio, como
condio para promover a manuteno da identidade
cultural do local.
No Sitio Histrico de Olinda, a participao foi
o caminho escolhido pelos moradores para denunciar, colaborar e reivindicar a ao da administrao
pblica em prol da conservao do patrimnio e da
melhoria das condies de habitabilidade. Embora as
reivindicaes nem sempre tenham sido atendidas, o
canal da participao demonstrou ser um importante instrumento daquilo que Leal (2003) chamou de
publicizao do espao pblico.
importante ressaltar que a pesquisa de Barreto (2008) no Stio Histrico de Olinda conclui que
a participao dos moradores de reas histricas se
mostrou pouco eficaz na salvaguarda do bem patrimonial. Esse fato pode estar ligado conjuntura poltica local. A concluso desta pesquisa vem corroborar com a ideia de que a democracia participativa se
constri na diversidade, considerando as limitaes
e potencialidade de cada um dos atores envolvidos,
e que a participao popular como instrumento de
gesto poder apoiar a conservao da identidade dos
stios histricos atravs de outros vieses que no sejam intrinsecamente culturais.
Alm do carter pedaggico da prtica poltica, a
criao de espaos de participao permite ao cidado
envolver-se com as questes sociais comuns e garantir
que a ao da administrao pblica no priorize apenas a criao de oportunidades de investimentos, mas
que operacionalize o desenvolvimento da sociedade,
redistribuindo investimentos segundo prioridades da
populao.
Projetos estratgicos so importantes fontes de
capitalizao da municipalidade, no entanto, devem
incluir mecanismos efetivos que permitam a participao popular ativa, de modo que a cadeira cedida na
cogesto da cidade no represente apenas um instrumento de conteno social. A sociedade civil organizada, ento, desempenhar o papel da vigilncia necessria ao cumprimento de uma gesto coletiva para
evitar que a cidade seja explorada como mercadoria.

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n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

25

artigos

Maria do Carmo de Lima Bezerra


Tatiana Mamede Salum Chaer

Regularizao Fundiria
e os Conflitos com as Normas
do Cdigo Florestal para
APP Urbana
Resumo
O artigo aprofunda a anlise crtica sobre a dimenso ambiental dos instrumentos da regularizao fundiria urbana, apontando os avanos e lacunas, assim como a articulao
necessria para promover a proteo ambiental das reas de fragilidade ocupadas pela
cidade ilegal. O foco de anlise so as reas de Preservao Permanente APPs em reas
urbanas regidas pela legislao ambiental e urbana que, por possurem objetivos diferenciados, geram conflito de gesto. Utiliza-se o mtodo de anlise comparativa entre o que
estabelece o Estatuto da Cidade, para os planos diretores, com o constante no Cdigo
Florestal, no que concerne as APPs e as normas que possibilitam ou no a regularizao
fundiria. Como resultado o regime de intocabilidade das APPs urbanas questionado e
advoga-se como contribuio reviso do Cdigo Florestal o protagonismo do papel do
municpio na gesto dessas reas, por meio do Plano Diretor Urbano.
Palavras-chave: Regularizao fundiria; Cdigo Florestal; Gesto Ambiental Urbana.

Abstract
A critical analysis of the urban settlement regularization instruments is established under
the environmental dimension, highlighting progress and shortcomings, as well as the necessary coordination to promote environmental protection. The focus of analysis is APP
study in urban areas. The environmental and urban legislation of APP have conflicting
goals. This paper adopts the comparative analysis method between the Estatuto da Cidade (National Policy Code), for urban settlement regulations, and the Codigo Florestal
(National Forest Bill). As a result, the untouchability regime of urban APP is questioned,
either by not being able to prevent the illegal occupation or by preventing the guarantee
of the right to housing - provided by the settlement regularization. The article highlights
the role of local government in the management of APP, through the Urban Master Plan.
Palavras-chave: Urban Settlement Regularization; Forestry Code; Urban Environmental
Management.

____________________
Artigo submetido em 29/02/2012

Maria do Carmo
de Lima Bezerra
arquiteta, doutora em Estruturas Ambientais Urbanas pela Universidade de So
Paulo. professora adjunta da Universidade de Braslia, atuando no Programa
de mestrado e doutorado em Arquitetura
e Urbanismo, sendo, tambm, lder do
grupo de pesquisa em Gesto Ambiental
Urbana (UnB/Cnpq).
macarmo@unb.br

Tatiana Mamede
Salum Chaer
arquiteta e urbanista e professora do
Curso de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade Catlica de Braslia UCB.
Desde 2012, doutoranda, pelo Programa
de Ps-Graduao da Universidade de
Braslia.
tatianachaer@gmail.com

artigos
INTRODUO
Dentre as reas protegidas e de interesse ambiental,
sobre as quais a urbanizao brasileira gerou um sem
fim de ocupao informal, destacam-se as reas de
Preservao Permanente (APPs), previstas pela Lei
Federal n 4.771 de 1965. O Cdigo Florestal, cuja
reviso e alterao aps longa tramitao no Congresso Nacional, se deu pela recm-aprovada Lei n
12.651 de 25 de maio de 2012, cujo texto recebeu
vetos da Presidncia da Repblica, que editou medida provisria sobre os temas suprimidos e que aguarda votao no Congresso Nacional.
A reviso se arrastou por mais de uma dcada,
iniciada pelo Projeto de lei n 1876/1999. Nos ltimos dois anos, discusses e votaes decisivas no
Congresso resultaram num controvertido texto legal,
alvo de intensos debates entre diferentes setores da
sociedade. Os principais embates tm se dado entre
ambientalistas e o setor produtivo agrcola, com posies contrrias sobre questes polmicas, tais como: a
diminuio de reas florestais a serem conservadas, a
anistia em favor de desmatamentos ocorridos e, aquilo que concerne temtica proposta por este trabalho, as redues de faixas de proteo das margens
de rios.
As faixas de proteo ao longo dos cursos-dgua
so um tipo de APP que recebem o enfoque deste
trabalho e so, tambm, disciplinadas pelas Resolues do CONAMA n 302, n 303 e n 369, esta de
2006 e dedicada ao tema da supresso de vegetao
e possibilidades de sua ocupao em caso de regularizao urbana.
As APPs so definidas pela legislao como as
reas constitudas por florestas e demais formas de
vegetao natural existentes em: faixas ao longo de
cursos-dgua, topos de morros, montes, montanhas e serras, encostas com declividade superior a
45 graus, ou 100%, restingas fixadoras de dunas ou
estabilizadoras de mangues, bordas de tabuleiros ou
chapadas, campos e florestas em altitudes superiores
a 1800 metros.
As consideraes analticas aqui procedidas levam
em considerao as vrias verses discutidas durante
a tramitao da reviso do Cdigo Florestal e referem-se responsabilidade do Plano Diretor Urbano
como instrumento capaz de promover a articulao
da dimenso ambiental e urbana, especialmente afetos a regularizao fundiria. Ele deveria contemplar
em conjunto com a definio da ZEIS - Zona Especial de Interesse Social, prevista no estatuto da cidade, o Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel1
ao qual as condies e possibilidades de cada Projeto
1

Termo introduzido pela Resoluo n. 369 do CONAMA.

de regularizao em APP estariam subordinados. Ao


transferir essas atribuies para o mbito local onde
ocorrem as demais decises sobre regularizao, um
passo se daria para a reduo de conflitos de gesto
no espao urbano. Esse no foi o entendimento que
prevaleceu na reviso do Cdigo, at porque o tema
urbano ficou em segundo plano frente ao embate entre ruralistas e ambientalistas.
De onde decorre o conflito de gesto desses espaos urbanos? As ocupaes irregulares sobre APPs
e, principalmente, s margens de guas em territrio
urbano, expem uma das interfaces mais conflituosas entre a proteo ambiental e a gesto urbana. As
vises diferenciadas que predominam entre os atores
institucionais da comunidade urbana e ambiental tm
gerado entraves que dificultam possveis solues,
como (1) a perspectiva urbana, que visa regularizar
a ocupao tendo em conta, de maneira enftica, os
aspectos sociais; e (2) a perspectiva ambiental, que,
em geral, considera a hiptese de que a populao
seja removida da ocupao irregular e reassentada em
outro local com o objetivo de proteger os recursos
naturais.
O estabelecimento das reas de Preservao Permanente veio, porm, de uma legislao instituda na
poca em que o Brasil era um pas bem menos urbanizado, na dcada de 1960. O grande crescimento
das cidades foi posterior sua implantao, de forma
que repensar, hoje, o papel de reas de preservao
dentro do contexto urbano implica a reflexo sobre o
conceito de gesto ambiental urbana.
As grandes faixas de proteo, como nos casos
de APP de crregos, so reas isoladas, muitas vezes
sem o manejo ou a manuteno necessrios para o
cumprimento de seu papel, que acumulam uma srie de problemas socioambientais. A previso legal da
proibio de qualquer tipo de uso e ocupao, por
si s, no foi eficaz em evitar os grandes problemas
concernentes ocupao ilegal, aos depsitos clandestinos de resduos, ao aumento da insegurana e
criminalidade urbana; muito menos foi eficiente em
preservar a vegetao ou evitar a extino dos corposdgua e da fauna.
O crescimento da cidade irregular ignora a previso legal e as consequncias so o desmatamento,
a impermeabilizao e o empobrecimento dos solos,
as eroses, a poluio dos corpos hdricos, os assoreamentos, entre outras. Ocorre que a fragilidade do
meio fsico nesses lugares mais conhecida atravs
da ocorrncia e do perigo iminente de deslizamentos, enchentes e desmoronamentos, usualmente denominados de situaes de risco, no linguajar dos
planejadores urbanos, que nesse caso so riscos para
populao.
O sistema de proteo das APPs pode ser considen 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

27

artigos

rado bastante rgido e calcado sobre a regra da intocabilidade (ARAJO, 2002, p.3). Isso quer dizer que
as faixas de preservao devem ser mantidas intactas.
No h previso de nenhum tipo de uso e ocupao
do solo em tais reas a no ser, excepcionalmente, em
casos de utilidade pblica, interesse social ou baixo
impacto ambiental, conforme inseres legais recentes, como o caso da Resoluo n 369 do CONAMA, de 28 de maro de 2006, alm da Lei Federal n
11.977, de 07 de julho de 2009, instrumentos que
sero mais bem explorados adiante.
Dessa forma, o regime da intocabilidade das APPs
se constitui em um instrumento de proteo dos cursos-dgua estabelecidos pela Legislao, e dessa lgica aparecem duas questes que so pertinentes nesse
momento de reviso do Cdigo Florestal: (i) como
alcanar a proteo ambiental em caso de ocupao
indevida das APPs, mediando os interesses ambientais e sociais?; e (ii) como atuar estabelecendo uma
condio de ocupaes dessas reas que seja condizente com sua categoria de rea urbana e de fragilidade ambiental?

REGULARIZAO FUNDIRIA
EM REAS AMBIENTALMENTE
FRGEIS
A evoluo conceitual do termo regularizao fundiria, no passado entendida como instrumento estritamente de cunho jurdico, hoje considerada um
processo abrangente e multidisciplinar, e se destaca
como um importante ponto de inflexo no caminho
da soluo do problema.
possvel depreender de todo o processo de sua
validao que a regularizao fundiria deve ultrapassar os condicionantes da legalizao da ocupao e
abranger de forma plena os condicionantes sociais e
diferentes atores, os condicionantes fsicos e econmicos, e ainda, internalizar de maneira bastante concreta os condicionantes ambientais (ALFONSIN,
1997, p. 24).
Assim, os ltimos anos representam, para o tema
da regularizao fundiria urbana, no cenrio nacional, a consolidao de seu conceito e a regulamentao de normas que compem uma ampla base de instrumentos que permitem o tratamento do problema
das ocupaes ilegais.
Ao completar uma dcada, o Estatuto da Cidade,
Lei Federal n 10.257/2001, se constitui num amplo arcabouo legal com objetivo de fazer cumprir a
funo social da cidade, garantida pela Constituio
Federal, onde a regularizao fundiria estabelecida
como uma importante meta. Juntamente com a Me-

28

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

dida Provisria n 2.220/2001, configuram institutos


capazes de se aplicarem direta e indiretamente a regularizao fundiria.
Ainda na seara urbanstica, a Lei Federal n
11.977, de 07 de julho de 2009, que regulamentou
o programa habitacional do Governo Federal Minha
Casa, Minha Vida, (cujo objetivo principal consiste
na criao de mecanismos de incentivo produo e
aquisio de unidades habitacionais pela populao
considerada de baixa renda), dedicou um captulo sobre o tema, revalidando a conceituao ampla de regularizao fundiria e o contedo dos instrumentos
do Estatuto da Cidade. Como inovaes, o diploma
legal destaca-se pelas possibilidades: (i) de que a esfera municipal2 atue integradamente no licenciamento
ambiental e urbanstico do projeto de regularizao
fundiria e (ii) de regularizao das ocupaes em
rea de Preservao Permanente APP - mediante
estudo tcnico que comprove a melhoria das condies ambientais em relao situao de ocupao
irregular anterior.
Por outro lado, a Resoluo do CONAMA n
369, que permite a interveno e a supresso de vegetao em APP para a regularizao fundiria de interesse social, pode ser considerada o grande avano do
ponto de vista da poltica ambiental, no sentido de
contribuir com as solues conjuntas para as grandes
estruturas consolidadas e, at ento, em desacordo
com a legislao ambiental.
Entretanto, o Cdigo Florestal ao instituir as categorias, as delimitaes e os limites das faixas de proteo e, ao mesmo tempo, estabelecer as possibilidades de supresso de vegetao nas APPs concentra,
de maneira suprema, os potenciais para atuar sobre os
impasses consolidados nas grandes manchas urbanas
que ocupam tais reas. A regularizao fundiria, j
tendo sido reconhecida e amplamente amparada por
diversos instrumentos urbansticos de alcance federal,
encontra no instrumento legal as chances concretas
de sua real efetivao e da superao dos entraves.

RISCO AMBIENTAL
E RISCO SOCIAL
As ocupaes ilegais de populao de baixa renda em
reas de fragilidade ambiental fazem contrapor dois
valores e direitos constitucionalmente garantidos: o
direito de permanecer na rea ocupada para moradia
e o direito de todos ao meio ambiente saudvel.
Dentro dos programas de regularizao fundiria,
Desde que o municpio tenha conselho de meio ambiente e
rgo ambiental capacitado.

artigos

aparecem as situaes em que o gestor pblico deve


tomar deciso sobre um ou outro caminho. Em um
dos vrtices da questo, est a manuteno dos recursos naturais no meio urbano e, no outro extremo
da questo, esto as grandes estruturas informais, j
consolidadas em reas de risco vida e sade dos
ocupantes, e onde nenhum tipo de ocupao deveria
existir.
Fernandes (2005) defende que a questo acima
colocada trata de um falso dilema ou de um falso
conflito, e defende o argumento que diante de dois
valores constitucionais de difcil compatibilizao,
quando um tiver que se sobrepor ao outro, medidas
concretas tm de ser tomadas para compensar o valor
afetado.
A partir dessa linha de argumentao teremos os
dois casos: (i) quando a regularizao se mostrar invivel, em funo de comprovados impactos ambientais irreversveis, e no somente em funo de uma
regra legal uma vez que a regularizao em si prev
a flexibilizao de normas legais para garantia a fixao da populao o direito a moradia indiscutvel
e deve ser mantido e promovido em outro lugar; (ii
) da mesma forma, o inverso. Nos casos da regularizao fundiria em reas de sensibilidade ambiental,
todas as aes devem concorrer para o equilbrio do
meio ambiente e as compensaes ambientais necessrias devem ser cumpridas.
Viso que, de certa forma, converge para o conceito de meio ambiente defendido por Milar (2005).
Segundo o autor, a compartimentao muito difundida entre a realidade ambiental e a realidade social
contribui com a viso reducionista sobre a questo
ambiental. Chama ateno ainda para a necessidade
de se considerar o meio ambiente de modo holstico e sistmico, tanto na cincia jurdica quanto no
aporte de outras cincias, uma vez que o ambiente
no pode separar-se do dia-a-dia da sociedade e do
cidado (MILAR, 2005, p.632).
Se o direito de todos ao meio ambiente equilibrado abrange o meio natural e o meio construdo, com
todos os seus aspectos (sociais, culturais, histricos,
econmicos), ento realmente incorreto analisar a
questo acima colocada sob a perspectiva de conflito.
Mas o enfrentamento do falso dilema implica compreender e reaproximar as lgicas divergentes com
que vem sendo tratado aquilo que rege e gerencia o
meio construdo e aquilo que rege e gerencia o meio
natural. O primeiro vem de uma trajetria que, por
muito tempo, predominou o foco sobre a propriedade privada, pautou-se pela crena de infinitude dos
bens naturais e cujas definies esto na esfera municipal. Enquanto o segundo regula o que bem comum, reconhece a limitao do meio natural e opera,

primordialmente, nas esferas estadual e federal, conforme classifica Ribas (2003).


Retornando ao Estatuto da Cidade, no resta dvida da clareza em relao aos mecanismos de fazer
valer o direito ocupao ou o direito de morar, ou
atravs da regularizao fundiria preferencialmente
ou, em segunda instncia - principalmente nos casos
de riscos sade ou vida dos ocupantes, atravs da
garantia desse mesmo direito em outro local.
Em prol da integrao ambiental urbana essa
regra, mesmo que concebida para atender ao risco
social, pode ser utilizada para o risco ambiental, no
caso de viabilizar outras localidades para realocao
de pessoas que esto nas reas de maior fragilidade,
em funo do interesse ambiental, reconhecendo-se
assim a igualdade de condies em relao ao interesse social.
Entretanto, a ausncia de clareza no tratamento
da questo ambiental no Estatuto da Cidade faz prevalecer a viso urbana, que entende que os instrumentos de regularizao facultam ao Poder Pblico
remover a populao nos casos de prejuzos ambientais, mas obrigam nos casos de riscos sade e vida
da populao. Na realidade, no existem no Estatuto
condies objetivas para os procedimentos de compensao do recurso ambiental afetado, nem nos casos de regularizao fundiria com permanncia da
populao, nem mesmo nos casos das reas mais frgeis, onde a remoo da populao necessria para
resguardo da sua prpria segurana. Este o ponto
de onde deve-se partir para discutir a condio de
proteo das reas de fragilidade ambiental, quando
as mesmas so alvo da regularizao fundiria.
A trajetria de luta pela regularizao fundiria se
deu no seio da reforma urbana, movimento de cunho
essencialmente social. Dessa forma, surge como bastante recorrente o emprego do termo ocupao de
reas de risco, para designar o perigo que corre a populao pela apropriao ilegal das reas de proteo,
vulnerveis e sujeitas a desabamentos de construes
irregulares, enchentes, instabilidade de solos, eroses,
entre outros.
Os trabalhos de regularizao e urbanizao de
assentamentos, a cargo dos rgos pblicos de regulao urbanstica, pressionados pela grande demanda
de moradia social, enfocam, na maior parte das vezes, o problema da ocupao em reas de preservao
apenas sob a perspectiva dos riscos que envolvem a
populao residente.
Regularizar impe a necessidade de flexibilizao
dos parmetros urbansticos e ambientais para viabilizar a permanncia do assentamento, o que pode
expor a qualidade do meio natural a impactos irreversveis.

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

29

artigos

No resta dvida de que a situao social da moradia urbana demanda soluo por parte do Estado,
mas imprescindvel associar sua soluo necessria
conservao dos recursos naturais, sabidamente finitos e mantenedores da vida em qualquer territrio.
Por outro lado, a esfera ambiental, que possui
como principal enfoque o risco de prejuzos ambientais e de desequilbrio do meio natural consequentes
das ocupaes irregulares, pauta suas decises pela
perspectiva da promoo do bem comum.
Entretanto, sabido que muitas ocupaes no
podero permanecer no exato lugar em que esto,
concretizando a regularizao fundiria no local original de ocupao pela populao. Esses casos ocorrem tanto em relao aos riscos sociais, como aos ambientais que devem ser tratados com igual peso, no
significando que todas as reas de proteo ambiental
devem ser intocadas e no ocupadas; como nem toda
populao deve ser fixada em qualquer lugar prevalecendo a regularizao.
Os riscos individuais so referentes aos danos materiais e vida humana; e os riscos coletivos envolvem
os recursos ambientais, como a atmosfera, a gua, o
solo, a flora e a fauna, e os interesses difusos, porque
afetam uma rea maior que aquela circunscrita ocupao ilegal, conforme Mello (2005).
Nas reas de moradia consolidadas, especialmente nas faixas protetoras de cursos-dgua, podem-se
destacar como riscos individuais mais comuns para
a populao moradora: desabamentos das unidades
habitacionais; inundaes e enchentes; contato direto com esgotos, gua contaminada ou vetores de
doenas.
Baseados no elenco das principais funes das
margens, podem-se destacar como principais riscos
ambientais ou comprometimentos das APP: eroses,
assoreamento do corpo hdrico, impermeabilizao
do solo e diminuio de recarga do lenol fretico;
contaminao do solo, subsolo e do curso-dgua,
impossibilidade de variao do curso natural do leito;
retirada indiscriminada de vegetao ou afugentamento da fauna.
O uso e ocupao das APPs ampliam seus impactos ambientais negativos se estiverem somados ausncia de infraestrutura. Diante do alto nmero so
11.425.644 milhes de pessoas, ou 6% da populao
brasileira3, vivendo em reas irregulares, o que indica
a ausncia de infraestrutura nos domiclios inadequados possvel pressupor o grau de comprometimento das bacias e das reas de preservao ocupadas por
grandes estruturas informais, no supridas por redes
Resultados do Censo do IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica de 2010.

30

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

de esgoto, gua tratada e recolhimento de resduos.


Em boa parte das ocupaes irregulares, as obras
de saneamento podem mitigar os impactos do uso
do solo e reduzir os efeitos causadores da situao de
riscos individuais e de riscos coletivos. O saneamento
ambiental passa a ter papel preponderante na regularizao fundiria, porque as reas que margeiam a
vasta rede hdrica que corta o territrio urbano tm
funo estratgica na qualidade ambiental. Mesmo
nos casos em que a indicao de retirada parcial ou
total das ocupaes, prevalece a necessidade de restabelecer a segurana dos solos atravs de aes de
saneamento, junto necessidade de reflorestamento
e recuperao ambiental.

A DIMENSO URBANA NA
REVISO DO CDIGO FLORESTAL
Para uma melhor compreenso dos instrumentos que
constam do Cdigo Florestal e, tambm no sentido
de entender o debate atual sobre o tema, vale destacar
que, mesmo tendo havido modificaes e inseres
no texto original, no foi estabelecida distino sobre
a aplicabilidade dos seus instrumentos entre o meio
urbano e rural. Assim, prevalece a viso de que se estendem para as cidades as mesmas exigncias da rea
rural, deixando em aberto toda a discusso a respeito
da inter-relao entre o meio construdo e o natural
a ser protegido.
Algumas alteraes foram feitas pela Lei n 7.511
de 1986, pela Lei n 7.803 de 1989 e pela Medida
Provisria n 2.166-67 de 2001. Esta define como
rea de Preservao Permanente: rea protegida nos
termos dos arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no por
vegetao nativa, com a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade
geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna,
flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas.
A alterao, pela Lei n 7.511 de 1986, apresenta dois tipos de APP, aquelas previstas e criadas pela
lei, na forma do artigo 2 do cdigo, e aquelas que
demandam ato declaratrio especfico pelo Poder Pblico, previstas no artigo 3.
No caso do artigo 2o pargrafo nico reside o
maior ponto de controvrsia em relao ao tema urbano.
Pargrafo nico. No caso de reas urbanas, assim
entendidas as compreendidas nos permetros urbanos
definidos por lei municipal, e nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas, em todo o territrio
abrangido, observar-se- o disposto nos respectivos
planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os

artigos

princpios e limites a que se refere este artigo.


Este pargrafo nico, acrescido pela Lei n 7.803
de 1989, gera controvrsias devido a diferentes interpretaes do termo limites. Como enumera Arajo
(2002), h posies defensoras de que as delimitaes
devem ficar a cargo do ente federativo municipal, sob
pena de ser a lei local uma mera repetio da federal. Destacam, inclusive, que os limites federais no
podem ser mnimos, porque a limitao municipal
seria mais restritiva, fato que remeteria ao paradoxo
de serem as exigncias urbanas maiores que as exigncias rurais.
H ainda quem sustente que os limites a que se
refere a lei federal sejam os mximos e que os limites
institudos pelo poder local s podem ser menores.
Destaque-se que no se est tratando do tema da regularizao fundiria que, por princpio, se trata de
flexibilizao de normas para viabilizar o direito de
moradia diante de reas ocupadas por populao de
baixa renda de forma irregular.
As discusses a cerca das larguras das faixas que
definem as reas de preservao nos meios urbanos
ilustram a dificuldade de se transpor para as cidades
o entendimento do conceito de proteo.
Outro ponto que vale lembrar o fato de que a
transposio da exigncia do Cdigo Florestal para
o meio urbano somente ocorreu em 1989 e no foi
suficiente para extinguir as dvidas sobre a sua aplicabilidade. A insero de um nico pargrafo na lei estendeu s cidades as mesmas exigncias da rea rural,
e o que parecia ser bvio, como a delegao ao Plano
Diretor Urbano da articulao entre os interesses urbanos e ambientais no espao urbano, foi ignorado
na aplicao prtica do Cdigo e no entendimento
dos atores da poltica ambiental. O que temos hoje
que a discusso a respeito da delicada interface entre
o meio construdo e o natural a ser protegido est
aberta, tema que a reviso do Cdigo Florestal no
enfrentou, perdendo-se uma grande oportunidade de
avano na gesto da regularizao fundiria urbana.
Tambm o artigo 3 recebeu diferentes interpretaes, muitas vezes conflituosas entre si, que interferiram em sua aplicao sobre o meio urbano. Antes
da medida provisria de 2001, em seu artigo 4, que
prev a possibilidade de supresso de vegetao das
faixas para aes de interesse pblico ou social, atravs
de prvia autorizao e, tambm, antes da Resoluo
n 369 do CONAMA que dispe sobre tais casos,
o pargrafo primeiro deste artigo fazia referncia a
casos especficos de retirada de vegetao em APP. As
principais discusses circundavam a real aplicao da
supresso da vegetao, levantando se a possibilidade
abrangeria todos os tipos de APP ou somente aqueles
contemplados pelo artigo 3.

A partir de 2001, a Medida Provisria n 2.16667 passa a dispor sobre o assunto atravs do artigo
4 e elimina as dvidas em relao aos tipos de APP
sujeitos possibilidade de supresso de vegetao e,
inclusive, cita os casos de APP tratados pelo artigo
2 do Cdigo Florestal. Delega ao rgo ambiental
competente a autorizao da retirada de vegetao
em reas urbanas, desde que fique comprovada a inexistncia de alternativa tcnica ou locacional para o
determinado empreendimento, bem como a utilidade pblica ou interesse social, conforme as definies
contidas na prpria medida provisria.
Algumas Resolues do CONAMA vieram posteriormente detalhar aspectos do Cdigo, como
o caso da Resoluo n 303 de 2002 que regulamenta o Artigo 2 da Lei n 4.771 de 1965, no
que concerne s reas de preservao permanentes,
dispondo sobre parmetros, definies e limites das
APP. Quanto aos limites das faixas marginais, estabelece: 30 metros para curso-dgua com menos de
dez metros de largura; 50 metros para curso-dgua
com dez a cinquenta metros de largura; 100 metros
para curso-dgua com cinquenta a duzentos metros
de largura; 200 metros para curso-dgua com duzentos a seiscentos metros de largura; e 500 metros
para curso-dgua com mais de seiscentos metros de
largura.
Mas, a Resoluo do CONAMA n 369 de
2006 que aborda de forma clara a dimenso urbana e
suas interfaces com a regularizao fundiria. A referida Resoluo pode ser considerada como um avano na tentativa de construo de uma viso urbana
da aplicao de APP. Seu teor trata da problemtica
da ocupao ilegal, com parte do contedo dedicado
especificamente regularizao fundiria. A Resoluo dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade
pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental,
que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao, mediante autorizao do rgo ambiental
competente. Art. 9 A interveno ou supresso de
vegetao em APP para a regularizao fundiria sustentvel de rea urbana poder ser autorizada pelo
rgo ambiental competente, observado o disposto
na Seo I desta Resoluo, alm dos seguintes requisitos e condies: [...].
interessante chamar ateno para o conceito
de preservao mantido em seu contedo. Em suas
primeiras consideraes, o texto caracteriza as APP,
como regra geral, pela intocabilidade e vedao de
uso econmico direto. A interveno em APP na forma de regularizao fundiria est prevista no texto
da Resoluo como um dos casos de interesse social.
Os casos de interesse social j haviam sido distinguidos pela MP n 2.166-67, mas a regularizao fundi-

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31

artigos

ria no estava arrolada entre eles.


Para atender aos requisitos da Resoluo, a ocupao precisa ser residencial e promovida por populao
de baixa renda. O poder municipal deve declarar a
rea como ZEIS - Zona Especial de Interesse Social
- atravs do Plano Diretor ou de Lei Complementar. O assentamento deve possuir pelo menos trs
itens de infraestrutura e densidade demogrfica de,
no mnimo, cinquenta habitantes por hectare. Outra
condio a sua aplicao apenas sobre ocupaes
consolidadas at 10 de julho de 2001, em consonncia com os instrumentos de regularizao institudos
pelo Estatuto da Cidade.
Algumas categorias ficaram imunes a qualquer
tipo de interveno ou supresso. Mas, nos casos de
margens de cursos-dgua, a regularizao fundiria
ficou permitida desde que sejam mantidas faixas de
15 metros de afastamento mnimo para cursos-dgua
de at 50 metros de largura e faixas de 50 metros para
os demais cursos-dgua.
A principal contribuio da Resoluo, no sentido de possibilitar o entendimento mais amplo do
conceito de proteo, a introduo do Plano de
Regularizao Fundiria Sustentvel. As exigncias
permitem a anlise de cada caso em especial, com
suas particularidades e solues condizentes com as
condies reais do meio em que se situa a ocupao.
importante destacar que as funes das reas de
preservao so variveis nos diferentes ecossistemas,
e exigem medidas e decises diversas.
O Plano de Regularizao Fundiria, como estabelece a Resoluo, apresenta meios para que se alcance o equilbrio ambiental nos casos em que for
possvel a permanncia da ocupao em APP. H a
preocupao com os estudos e levantamentos prvios,
com as proposies coerentes com a situao real e h
mecanismos para evitar novas apropriaes indevidas
ou a continuidade do processo ilegal no ps-regularizao. Ocorre que seu sucesso depende de vrios
condicionantes, como a capacidade institucional dos
municpios, dos gestores pblicos, do cumprimento
do licenciamento, da aproximao das esferas ambiental e urbana, dos recursos, entre outros.
A ideia do Plano de Regularizao Fundiria
corrobora com a ideia de responsabilidade do gestor
local, no caso o municpio, em definir pelo uso, reduo ou at ampliao das faixas de APPs nos caso de
regularizao fundiria no mbito do Plano de Regularizao Sustentvel e nos demais caso no mbito do
Plano Diretor Urbano.
Entretanto, esse no tem sido o entendimento
que tem prevalecido nos processos de regularizao
com imenso conflito entre os gestores ambientais
e urbanos no mbito do licenciamento ambiental.

32

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

Questo que poderia ter sido elucidada com a reviso


do Cdigo Florestal.
Hoje este conjunto de ambiguidades e de valores de difcil compatibilidade deixado a cargo do
processo de licenciamento ambiental dos projetos de
regularizao fundiria, o que tem agravado a burocratizao do instrumento, e tornado-se um palco de
muitos conflitos. Esses ocorrem toda vez que a legislao cumprida, porque em muitos casos prevalece a
viso apenas urbanstica da regularizao e as devidas
compensaes ambientais, ou mesmo sua avaliao
ambiental para elaborao do plano urbanstico no
realizada. Em outras palavras as obras para a melhoria das reas que devem ser regularizadas s ocorrem
quando a legislao no cumprida, o que no mnimo contraditrio, pois regularizar deveria significar
cumprir a legislao.
Mais uma vez o no enfrentamento da questo
por parte das normas, protelando o estabelecimento das devidas condies viveis de internalizao do
tema ambiental na regularizao fundiria, acaba por
trabalhar em desfavor da proteo ambiental.
A estipulao de um nico critrio, como no caso
das larguras das faixas de preservao, mostrou-se
ineficiente para a aplicao em reas urbanas e pouco
sensveis aos variados comportamentos das diferentes
bacias, climas, tipos de solos.
Se o objetivo maior da APP a proteo dos recursos ambientais e no o nus a seu proprietrio ou
a cidade em que est inserida, parece coerente a busca
de caminhos mais assertivos de proteo ambiental
que passam pelo conhecimento tcnico especfico dos
diferentes casos, por meio de estudos ambientais que
definam as possibilidades de seu uso ou no em uma
determinada APP urbana.
Isso, por sua vez, s vir a ocorrer no mbito de
um planejamento local ficando clara a necessidade de
uma interao entre a esfera legal federal e a local na
definio do tipo e uso adequado a ser realizado no
espao urbano, e, mais especificamente, dentro dos
Planos de Regularizao Fundiria. Cabendo prpria legislao federal de carter geral definir o papel
da gesto local.
Neste caso, a criao de um instrumento de carter ambiental prprio para minimizar conflitos
entre a gesto ambiental e urbana parece ser a ao
mais efetiva a ser adotada. No sentido de articular
as exigncias ambientais legais definidas pelo licenciamento, que muitas vezes encontram-se focadas
na preservao de ecossistemas naturais, com as reais
necessidades de melhorias socioambientais da comunidade envolvida em projetos de regularizao fundiria, alguns projetos, em especial aqueles executados
com financiamentos internacionais, tm adotado um

artigos

instrumento denominado Plano de Gesto Ambiental. Alm de incorporar as exigncias do licenciamento, tornando-as mais prximas das demandas sociais,
ainda conta com apoio financeiro do prprio Projeto
Urbanstico de Regularizao em implantao.
Se considerados os caso de regularizao fundiria
em APPs onde j exigido o Plano de Regularizao
Sustentvel, segundo a Resoluo n.o 369, o Plano
de Gesto Ambiental poderia ser o seu contraponto
na fase de implantao das obras contemplando as
exigncias ambientais com maior efetividade do que
os chamados Estudos Ambientais que subsidiam o
licenciamento ambiental. A vantagem do Plano de
Gesto Urbana que parte da premissa de que a rea
deve ser regularizada, isentando-se de questionar o
que j foi decidido no planejamento urbano, voltando-se para a definio de aes prticas de mitigao,
levando-se em conta os aspectos ambientais e sociais
da populao envolvida.
Assim, a exigncia de um Plano de Gesto Ambiental, com sua execuo monitorada por rgo
ambiental competente, tem se mostrado uma prtica
positiva e poderia passar a se constituir num instrumento ambiental de carter legal.
O Plano de Gesto Ambiental (PGA), nesse contexto, deve ser um instrumento que subsidie e que
apoie a implantao do projeto de regularizao
fundiria sustentvel previsto na Resoluo n 369,
em conjunto com a Lei n11.977, de 7 de julho de
2009. Isso refora a ideia constante nessa Lei sobre
a autorizao municipal conjunta, que deve ocorrer
nestes casos. O PGA parece mais coerente com o fato
da ocupao j ocorrida do que o tradicional EIA/
RIMA (o tipo de Estudo Ambiental mais requisitado
pelos rgos ambientais para subsidiar a emisso da
licena, apesar de no ser o nico nem o mais indicado para todos os casos), pois ele pressupe a implantao ou no do empreendimento - o que no
o caso na regularizao fundiria, que alm de tratar
de uma rea j ocupada, est prevista na Lei do Plano
Diretor Urbano.
A aplicao do licenciamento ambiental tem sido
entendida como uma quase obrigao de exigncia
do EIA/RIMA e cria uma situao esdrxula que diz
respeito ao fato de que a execuo de um instrumento da legislao ambiental avoca para si a condio de
alterar o que foi estabelecido por Lei como o caso
do Plano Diretor.
Assume-se assim uma alterao do tradicional
processo de licenciamento ambiental em favor do esprito da regularizao fundiria em ZEIS, e do tratamento especfico das APPs urbanas. Isso significa um
avano em relao viso tradicional de segmentao
de aes divididas em instncias institucionais di-

ferentes. A viso aqui exposta contribui para que a


rea a ser regularizada seja reconhecida em sua integralidade. A Resoluo n 369 exige explicitamente o
Plano para os casos de ocupao de APPs, enquanto
que pela Lei n 11.977, (e sua alterao pela Lei Federal n 12424/2011) o licenciamento urbanstico e
ambiental pelo municpio depende da existncia de
conselho do meio ambiente e rgo ambiental capacitado.

PONTOS NECESSRIOS
PARA UM REAL AVANO NA
REGULARIZAO FUNDIRIA
COM PROTEO AMBIENTAL EM
APPS URBANAS
A reviso do Cdigo Florestal tratou em segundo
plano o papel das APPs inseridas em reas urbanas,
prevalecendo as posies ambguas em relao ao
tema. Tanto o Projeto de Lei aprovado pela Cmara dos Deputados, quanto o Substitutivo do Senado,
e assim como a verso alterada novamente pela Cmara, que por fim transformou-se na Lei n 12.651,
adotaram artifcios conservadores ora estabelecem
dispositivos que empreendem maior flexibilidade a
algumas categorias de uso e ocupao nas reas protegida, ora suprimem a referncia ao espao urbano
como se com isso o assunto no tivesse repercusso
sobre sua gesto.
As verses aprovados por ambas as Casas mantm
o mesmo entendimento anterior de estender para
reas urbanas as exigncias de faixas de preservao
j definidas para reas rurais, demonstrando que no
constituram institutos capazes de lidarem com o
conjunto de especificidades dos processos da urbanizao. Cabe ressaltar que o Substitutivo do Senado
contemplava um pargrafo delegando municipalidade a definio de faixas de inundao, porm com
o pr-requisito de obedincia aos limites de APP definidos pelo Cdigo.
Um exemplo da ambiguidade encontrada durante as diferentes verses que tramitaram ao longo
da reviso do Cdigo ocorre nos instrumentos que
tratam da regularizao fundiria. Por um lado, os
artigos que regulamentam o regime de proteo das
APPs so mantidos dentro da lgica do controle e da
restrio de uso e acesso e estabelecem a interveno e
a supresso da vegetao como exceo, para os casos
de interesse social, utilidade pblica e baixo impacto
ambiental. Mesmo diante de tal definio, em uma
mesma verso era possvel ver artigos de extrema flexibilidade para permisso da regularizao fundiria
em APP, mediante condies especiais, e que deixam

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33

artigos

em aberto tambm as possibilidades de regularizao


fundiria de interesse especfico4 sobre APPs nos casos de reas urbanas consolidadas.
O contedo do Substitutivo do Senado pode ser
considerado mais abrangente, quando comparado ao
texto aprovado na Cmara, no tocante s questes
urbanas, apresentando, em alguma medida, conexo
com o uso e ocupao do solo urbano, tanto nas definies dos termos e conceitos como na estruturao
e distribuio da matria no texto. Porm, conforme
acima levantado, a reviso do Cdigo carece de contedo que possibilite as operaes reais no meio urbano de maneira associada proteo ambiental.
Diante das discusses procedidas, reafirmamos
que as APPs em reas de regularizao fundiria urbana so um aspecto do qual a reviso do Cdigo no
poderia ter deixado de tratar por permanecer legislaes dbias que impossibilitam a mediao entre a
dinmica urbana e a viso de proteo ambiental com
resultados desastrosos no espao urbano. Os seguintes pontos merecem destaque:
( i ) O conceito de rea urbana consolidada5, definido na Lei 11.977/2009 que, por sua vez, o herdou
da resoluo CONAMA n 369, traz em si algumas
contradies de origem tentativa de reconhecer
o fato real das cidades brasileiras e o apego idealista
do preservacionismo de no permitir ocupao das
APPs. Assim, numa legislao que visa ao reconhecimento do direito a regularizao se criam critrios
de elegibilidade que incluem itens referente infraestrutura que em muitas situaes somente reas regulares as teriam, ao mesmo tempo que desconhece as
diferentes realidades das reas irregulares das cidades
brasileiras.
( ii ) Outro ponto diz respeito densidade urbana estabelecida pelo conceito de rea urbana consolidada, que deixa crer que somente altas densidades
necessitam de regularizao, e isso no reflete todas
as diferentes configuraes das reas irregulares brasileiras. Carece, portanto, de uma anlise local o que
deveria ser deixado para o estabelecimento da ZEIS
- Zona Especial de Interesse Social, como prev o Estatuto da Cidade.
( iii ) Outra situao em que a Lei 11.977/2009
tenta avanar, mas que ainda constitui ponto de
conflito no mbito da gesto urbana, diz respeito
autorizao municipal para regularizao que faz
A Lei Federal n 11.977 define regularizao fundiria de
interesse social como regularizao fundiria de assentamentos
irregulares ocupados, predominantemente, por populao de
baixa renda; e interesse especfico como regularizao fundiria quando no caracterizado o interesse social.
5
O PL do Cdigo Florestal em tramitao no conceitua o
termo rea urbana consolidada, ficando mantida a definio
constante da Lei Federal n 11.977.
4

34

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referncia necessidade de licenciamento ambiental (Art. 53). Tal demanda no parece ser necessria,
uma vez que a regularizao fundiria j est definida
por vrias normas legais. Do ponto de vista ambiental, o caso seria de estabelecer medidas mitigadoras
das obras e, quando necessrio, compensaes ambientais pertinentes. Como anteriormente discutido,
a criao de um instrumento de carter ambiental
prprio para minimizar conflitos entre a gesto ambiental e urbana parece ser a ao mais efetiva a ser
adotada.
( iv ) Alm da reviso do conceito de rea urbana
consolidada e dos instrumentos de autorizao ambiental da regularizao, o Cdigo poderia ter tratado
da regularizao fundiria como um reordenamento
do espao definido como ZEIS, e para tal, poderia
ser dado uso s APPs que no estivessem necessariamente ocupadas, desde que inseridas no permetro da
ZEIS e que significassem um melhor equacionamento socioambiental do assentamento.
Assim, ao processo de regularizao fundiria seria facultado o remanejamento de partes do assentamento, que estivessem nas APPs, que ocasionassem
grande impacto ambiental e/ou risco social, para reassentar em reas de APPs ainda desocupadas, desde
que contidas no permetro da ZEIS. Essa estratgia
garantiria menor impacto socioambiental e se cumpriria a finalidade da regularizao fundiria.
Em sntese, a possibilidade de ocupao da APP
para fins de regularizao fundiria poderia ter sido
prevista no Cdigo Florestal como algumas emendas
nesse sentido foram propostas, com previso de Elaborao de Planos de Regularizao Fundiria Sustentvel para nortear o projeto de regularizao de
cada ZEIS definida no Plano Diretor e elaborao de
Plano de Gesto Ambiental para sua implantao em
apoio ao licenciamento ambiental (com medidas de
mitigao e compensao ambiental a serem monitoradas pelo rgo do SISNAMA competente).

CONSIDERAES FINAIS
guisa de concluso pode-se afirmar que na evoluo
dos debates, no cerne da maior parte dos trabalhos
tericos e por meio da divulgao das experincias
brasileiras sobre Regularizao Fundiria no pas,
possvel apreender que o tema ambiental tratado de
forma secundria. Parte-se da constatao de que a
questo ambiental trabalhada dentro dos processos
de regularizao, ainda de forma burocrtica, superficial e subordinada questo social6.
Bezerra e Chaer (2010), em anlise de projetos de regularizao fundiria, divulgados pelo Banco de Experincias, no

artigos

Destacam-se os seguintes pontos, ainda como


consideraes finais:
1. A figura articuladora do Plano de Regularizao Fundiria Sustentvel, introduzida pela Resoluo n 369, fundamental para avaliao caso a caso
de ocupaes em APP, atravs dos dispositivos que
estabelecem as obrigaes de estudos ambientais, levantamentos pertinentes, medidas mitigadoras, compensatrias, alm da obrigao de aes de preservao, conservao e recuperao de APP.
2. A recuperao, conservao e manuteno das
APP remanescentes, no passveis de regularizao
(que devem ser definidas nos planos) so imprescindveis para o equilbrio ambiental. necessrio que
sua recomposio seja obrigatria, e que estejam dentro dos projetos de regularizao e de seus respectivos
oramentos.
3. A Lei Federal n 11.977 promove a simplificao do processo de aprovao da regularizao fundiria de interesse social ao reunir no procedimento
o licenciamento urbanstico e ambiental no mbito
municipal, porm alterao pela Lei n 12.424/2011
refora a necessidade de conselho e rgo ambiental
municipal.
4. A regularizao fundiria em APP configura
potenciais conflitos entre valores e direitos previstos
constitucionalmente. A sobreposio de um pelo outro, quando no solucionada dentro das instncias
tcnicas do municpio, requer a participao do Ministrio Pblico e a celebrao de acordos que garantam a compensao do valor afetado, como o caso
dos Termos de Ajustamento de Conduta.
A reviso do Cdigo Florestal no tratou da especificidade das APPs urbanas mantendo seu regime de
intocabilidade, o que inibe a definio de usos compatveis com o espao urbano e a proteo ambiental,
isso em detrimento dos objetivos da Poltica Ambiental que continua sem contar com instrumentos eficientes de controle de sua ocupao.
As concluses, aqui apresentadas, concorrem para
a edificao de um conceito de gesto ambiental urbana. De igual sorte, contribuem para uma necessria
reviso da aplicao de instrumentos de gesto urbana e ambiental, numa perspectiva de adoo da lgica
da transversalidade qualidade essencial para a construo da sustentabilidade urbana e, por conseguinte,
para o desenvolvimento sustentvel, enquanto uma
utopia concreta que desafia nosso tempo.
stio eletrnico do Ministrio das Cidades, verificam o protagonismo das questes sociais nas descries dos processos. Ver
exemplo dos aspectos analisados Motivos da regularizao,
onde 80% dos casos justificam as questes sociais, e Medidas
de recuperao ambiental, em que ampla maioria (93,3%)
no as menciona.

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n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

35

artigos

LEGISLAO FEDERAL
APLICADA
Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965. Cdigo
Florestal.
Substitutivo do Senado PL n 30 de 2011 (PL n
1.876/1999)
Projeto de Lei n 1.876/1999, da Cmara Federal,
publicada no Dirio da Cmara dos Deputados
em 25/05/2011.
Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981. Institui a
Poltica Nacional de Meio Ambiente.
Lei n 7.803, de 18 de julho de 1989. Altera a redao da Lei n 4.771.
Medida Provisria n 2.080-59, de 19 de abril

36

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

de 2001. Altera os arts. 1o, 4o, 14, 16 e 44, e


acrescem dispositivos Lei n 4.771.
Resoluo Conama n 303, de 20 de maro de 2002.
Dispe sobre parmetros, definies e limites de
reas de Preservao Permanente.
Resoluo Conama n 369, de 28 de maro de 2006.
Dispe sobre os casos excepcionais, de utilidade
pblica, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a interveno ou supresso
de vegetao em rea de Preservao Permanente
APP.
Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da
Cidade.
Lei n 11.977 de 7 de julho de 2009. Programa Minha casa minha vida.

artigos

Romerito Valeriano da Silva


Lenidas Conceio Barroso

Conhecendo a Regio
Metropolitana do Vale do Ao
(MG) e seu Colar Metropolitano
Resumo
As Regies Metropolitanas brasileiras criadas com a Lei Complementar n 14 de 1973
recebiam em sua nomenclatura uma referncia expressa s cidades polos dessas regies. A regio metropolitana do Vale do Ao (RMVA) no expressa em seu nome a cidade
polo da rea. O objetivo do artigo o de, a partir do uso de diferentes variveis, criar
uma classificao para RMVA e seu Colar Metropolitano. Essa classificao visa permitir a
identificao de quais so os municpios com maior potencialidade e os municpios com
maiores vulnerabilidades. Os resultados demonstraram que existe uma grande desigualdade de desenvolvimento na regio e que uma cidade exerce uma maior centralidade,
apresentando condies para ser considerada a cidade polo da regio.
Palavras-chave: Regio Metropolitana; Vale do Ao; Cidade polo.

Abstract
The Brazilian metropolitan areas created with the Complementary Law No. 14 of 1973
received in his naming an express reference to the poles cities of metropolitan areas.
The metropolitan area of the Vale do Ao doesnt express in its name the pole city. This is
an indicative of a metropolitan region that incipient or incomplete. The objective of this
research is that, from the use of different variables, create a classification for Metropolitan area of the Vale do Ao and his metropolitan collar. This classification is intended to
allow identification of which are municipalities with greater capability and municipalities
with the greatest vulnerabilities in the region. The results showed that there is great
unevenness of development in the region and a municipality has a greater centrality, with
conditions to be considered the pole city of the region.
Palavras-chave: Metropolitan Region; Vale do Ao (MG); Pole city.

____________________
Artigo submetido em 17/04/2012

Romerito Valeriano
da Silva
gegrafo, e professorar do CEFET-MG .
Atualmente doutorando em Geografia
(TIE) pela PUC-Minas.
romergeo@gmail.com

Lenidas Conceio
Barroso
doutor em Informtica pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro,
atualmente professor adjunto da Pontifcia Universidade Catlica de Minas
Gerais. Tem experincia na rea de
Geografia, com nfase em tratamento
da informao espacial.
lbarroso@pucminas.br

artigos

Introduo
A Regio Metropolitana do Vale do Ao (RMVA) foi
instituda no ano de 1998 pela Lei Complementar
n 51 (Minas Gerais, 1998) e em 2006 foi definida e
passou a reger-se pela Lei Complementar n 90 (Minas Gerais, 2006). Essa nova lei estabeleceu os municpios que fariam parte da Regio Metropolitana e
tambm aqueles que fariam parte do chamado Colar
Metropolitano. As leis relacionadas a esta Regio Metropolitana no definiram qual cidade seria a cidade
polo. Muitos estudiosos do assunto consideram que
ter uma cidade polo um dos aspectos fundamentais
para a formao de uma Regio Metropolitana.
As Regies Metropolitanas brasileiras criadas com
a Lei Complementar n 14 de 1973 (Brasil, 1973) recebiam em sua nomenclatura uma referncia expressa
cidade polo ou metrpole da rea. Da terem sido
criadas as Regies Metropolitanas de Belo Horizonte,
So Paulo, Fortaleza, etc. A regio metropolitana objeto deste estudo no expressa em seu nome a cidade
polo da rea.
Dentro desse contexto, o objetivo da presente
pesquisa o de, a partir do uso de diferentes variveis, criar uma classificao para RMVA e seu colar
metropolitano. Essa classificao visa permitir a identificao de quais so os municpios com maior potencial e os municpios com maiores vulnerabilidades
em relao s variveis utilizadas. Acredita-se que tal
classificao apontar indcios da existncia ou no
de uma cidade polo na regio.

A Regio Metropolitana do
Vale do Ao e seu Colar
Metropolitano
A criao da Regio Metropolitana do Vale do Ao
(RMVA) em 1998 foi a legitimao de um processo
de conurbao acompanhado por uma intensa integrao funcional entre quatro municpios do Vale do
Rio Doce: Ipatinga, Timteo, Coronel Fabriciano e
Santana do Paraso. De acordo com dados do Censo
do IBGE de 2010, essa regio metropolitana tem cerca de 450.000 habitantes.
A Regio Metropolitana do Vale do Ao se enquadra no grupo das regies metropolitanas emergentes
ou incipientes por no ter uma cidade que ocupe de
forma contundente a funo de cidade polo (Olic,
2003). Em 2006 a lei complementar n 90 (Minas
Gerais, 2006) apresentou um grupo de municpios
que, por estarem no entorno da RMVA, so considerados reas de expanso da RMVA, e por isso, fo-

38

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

ram inseridos no chamado Colar Metropolitano1 da


RMVA: Aucena, Antnio Dias, Belo Oriente, Branas, Bugre, Crrego Novo, Dom Cavati, Dionsio,
Entre-Folhas, Iapu, Ipaba, Jaguarau, Joansia, Marliria, Mesquita, Naque, Periquito, Pingo-dgua,
So Jos do Goiabal, So Joo do Oriente, Sobrlia
e Vargem Alegre.
Os 26 municpios (quatro da RMVA e 22 do colar metropolitano) esto localizados na regio leste de
Minas Gerais em uma rea atravessada por importantes rodovias (BR 381 e 458) e pela ferrovia Vitria Minas (mapa 01), a cerca de 220 km da capital
estadual, Belo Horizonte, e no meio do Corredor de
Exportao que usado para escoamento da produo do quadriltero ferrfero (MG) at o porto de Tubaro, no estado do Esprito Santo.
A emancipao dos municpios dessa rea esteve
diretamente vinculada funo da regio como ponto de passagem da ferrovia Vitria Minas, estratgica
para atender demanda estrangeira pelos minerais
metlicos do quadriltero ferrfero. O perodo desenvolvimentista que caracterizou o Brasil entre as
dcadas de 1950 e 1970 criou as condies polticas
e econmicas que levaram essa regio a ser escolhida
pelo governo brasileiro e pelo capital privado estrangeiro para a instalao de importantes indstrias de
bens de produo intermedirios: duas siderrgicas, a
Usiminas em Ipatinga e a Acesita em Timteo; e uma
fbrica de celulose, a Cenibra, em Belo Oriente. Com
a instalao do parque fabril nessas cidades comea a
longa relao entre essa regio e a produo de ao,
que levar tal rea a deixar de ser conhecida como o
vale de um rio, no caso o Rio Doce, para ser conhecida como o Vale do Ao.
Vrios fatores foram considerados para que esses
municpios fossem escolhidos para a implantao das
referidas indstrias, entre eles, vale destacar: topografia relativamente plana para os padres do estado de
Minas Gerais, localizao a meio caminho entre as
fontes de matria-prima (quadriltero ferrfero) e os
mercados consumidores (porto no estado do Esprito
Santo), facilidade de acesso a recursos hdricos (Rio
Colar metropolitano uma rea de expanso da regio metropolitana reconhecida pela legislao do estado de Minas
Gerais. De Acordo com Ribeiro (2009, p.06): As leis estaduais que vm instituindo tais unidades (as regies metropolitanas) mantm em seu escopo orientaes mnimas para
organizao do sistema de gesto e, em alguns casos, alm da
rea metropolitana, identifica reas de expanso como nas
legislaes do Estado de Santa Catarina, denominada rea de
expanso metropolitana; nas do Estado de Minas Gerais, colar metropolitano; e na do Estado de Gois/Distrito Federal,
regio de desenvolvimento integrado- RIDE/DF.

Fonte: Elaborao do autor, 2011.

artigos

Mapa 01 Regio
Metropolitana
do Vale do
Ao e Colar
Metropolitano

Piracicaba, afluente do Rio Doce) e, fundamentalmente, a proximidade da malha ferroviria (Estrada


de Ferro Vitria Minas).
A maior das fbricas criadas na regio foi a Usiminas, implantada dentro do contexto de desenvolvimentismo do plano de metas de Juscelino Kubitscheck. Aps muita negociao e presso, o governo
federal, ento comandado por um mineiro, resolveu
implantar uma indstria siderrgica em Minas Gerais, principal estado produtor de minerais metlicos
naquela poca. A implantao dessa siderrgica foi
concretizada atravs de um acordo entre o governo
brasileiro e investidores japoneses, chamado acordo
Lanari-Horikoshi. Nascia, assim, uma joint venture
do setor de ao, com participao estatal brasileira e
capital japons. A implantao dessa fbrica provocou
um fenmeno de economia de aglomerao na regio
que deu sustentao criao das outras fbricas j
citadas. Como as cidades estavam sendo criadas, essas fbricas assumiram, paralelo s suas construes,
o compromisso de estabelecer condies para alojar
seus funcionrios e os empregados da construo civil, alm de desenvolver um plano de urbanizao,
garantindo a expanso dos ncleos urbanos e servios bsicos como sade, educao, lazer, transportes
e comunicao.
Assim, pode-se perceber que o surgimento da

maioria das cidades da Regio Metropolitana do Vale


do Ao esteve diretamente atrelado implantao das
indstrias de bens de produo.
De acordo com Souza (2008: 77), o territrio fundamentalmente um espao definido e delimitado
por e a partir de relaes de poder. Nesse contexto,
pode-se afirmar que a Regio Metropolitana do Vale
do Ao teve seu espao urbano definido e delimitado
pelo poder econmico, poltico e estruturante dessas empresas que a gestaram. Entretanto, nem todas
as cidades e reas de cada municpio passaram pelo
mesmo processo, fato que endossa pesquisas que busquem desvendar a situao social, econmica e infraestrutural que caracteriza essa aglomerao urbana.

Alguns aspectos
tericos sobre Regies
Metropolitanas
A apropriao do termo Regio Metropolitana pelos
legisladores faz com que, geralmente, se encontre referncia a essa rea como sendo uma regio conurbada
ou com grande integrao funcional que exige uma
administrao integrada. O IBGE (2002, p. 181) a
define nestes termos: (...) regio estabelecida por legislao estadual e constituda por agrupamentos de

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

39

artigos

40

municpios limtrofes com o objetivo de integrar a


organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum. A definio do IBGE
est diretamente vinculada ao aspecto da gesto. Alguns pesquisadores para definir regies metropolitanas se referem mais aos aspectos econmicos. Nesse
sentido, Freitas (2009) escreveu um artigo intitulado
Regies Metropolitanas: uma abordagem conceitual no qual cita diferentes definies sobre Regies
Metropolitanas.
Freitas (2009) cita uma abordagem funcional para
as regies metropolitanas apresentada por Braga e
Carvalho2 (apud Freitas, 2009, p. 47). Segundo Freitas esses dois autores definem Regio Metropolitana
como sendo um aglomerado urbano composto por
vrios municpios administrativamente autnomos,
mas integrados fsica e funcionalmente, formando
uma mancha urbana praticamente contnua. Com
uma abordagem que poderia ser classificada como socioeconmica Carmo (2004) apresenta uma conceituao de Moreira3 (apud Carmo, 2004) sobre regio
metropolitana, na qual este autor afirma que a regio
metropolitana est baseada no fato social e econmico e sua essncia a metrpole, caracterizada como
um ponto de atrao e/ou dominao de um grande
espao de produo e consumo.
As diferentes definies de regio metropolitana
criaram espao para que os entes pblicos estaduais
passassem a definir regies metropolitanas seguindo
o estabelecido na Constituio Federal (Brasil, 1988),
mas sem critrios claros e padronizados. Para Moura
e Firkowski (2001) a falta de critrios tem permitido a criao de unidades de regies metropolitanas
inadequadas s reas nas quais esto inseridas, o que
pode significar uma dificuldade para gesto dessas
unidades classificadas pelas autoras como desconformes.
Apesar dessa variedade de concepes, no Brasil
prevalece o poder pblico na definio da regio metropolitana. Como o afirmado anteriormente, cabe
aos estados o reconhecimento das regies metropolitanas. Muitas das vezes o reconhecimento mais poltico do que geogrfico. Se a populao de uma rea
tem a inteno de faz-la ser reconhecida como regio
metropolitana precisar de um forte apoio poltico.
Caso o tenha, poder ver reconhecidos como regio
metropolitana at mesmo espaos que no se enquadram em nenhuma das definies apresentadas.

Por isso, muitas regies metropolitanas, que so


de fato aglomeraes urbanas, passam a ser confundidas com aglomeraes metropolitanas. De acordo
com Ipardes4 (apud Ribeiro Org. 2009, p.03), aglomerao urbana uma rea contnua de ocupao
constituda por mais de uma unidade municipal,
envolvendo intensos fluxos intermunicipais com comutao diria, complementaridade funcional, agregados por integrao socioeconmica decorrente de
especializao, complementao e/ou suplementao
funcional. Em contrapartida, uma aglomerao metropolitana corresponde segundo Knox e Agnew 5
(apud Ribeiro Org. 2009, p.03 e 04):

2
BRAGA, Roberto & CARVALHO, Pompeu. Cidade: espao
da cidadania. In: GIAMETTI & BRAGA (Org.). Pedagogia
cidad. So Paulo: UNESP-Propp, 2004.
3
MOREIRA, Antnio M. L. Regies Metropolitanas na
Constituio Estadual. Adaptao do documento Municpio
e a questo urbana: sugestes para constituio do estado de
So Paulo. So Paulo: Fundao Prefeito Faria Lima, 1989.

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mancha de ocupao contnua ou descontnua


diretamente polarizada por uma metrpole, onde
se realizam as maiores intensidades de fluxos e as
maiores densidades de populao e atividades, envolvendo municpios com alto grau de integrao
ou englobando parcialmente ou inteiramente apenas a rea do municpio central.

A leitura dos conceitos de aglomerao urbana e


aglomerao metropolitana permite classificar a Regio Metropolitana do Vale do Ao como uma aglomerao urbana. Portanto, questionvel a definio
dessa rea como uma regio metropolitana.
Destarte, possvel perceber que em todas essas
diversas definies aparecem aspectos ligados teoria
dos lugares Centrais de Walter Cristhaler (1966). Assim, a delimitao de uma regio metropolitana est
diretamente relacionada ao poder de influncia de
algumas cidades classificadas como cidades polos ou,
em alguns casos, metrpoles.
A RMVA foi criada graas s brechas da legislao
e nasceu como uma regio metropolitana incompleta.
Freitas (2009) cita o site da Regio Metropolitana da
Baixada Santista para apresentar o que uma regio
metropolitana incompleta. Nas palavras citadas por
esse autor, trata-se de Regies Metropolitanas que
apresentam um ncleo central que ainda no atingiu uma metropolizao plena, mas os municpios ao
seu redor podem apresentar caractersticas suficientes
para serem considerados como aglomeraes urbanas
integradas. Sendo assim, a RMVA mesmo uma regio metropolitana incompleta? Existe alguma cidade
que centraliza a regio? Qual cidade apresenta maior
potencial para isso?

IPARDES. Redes urbanas regionais: Sul. Braslia: IPEA,


2000. (Srie caracterizao e tendncias da rede urbana do
Brasil, 6). Convnio IPEA, IBGE, UNICAMP/IE/NESUR,
IPARDES, 2000.
5
KNOX, P.; AGNEW, J. _e geography of the world economy: an introduction to economic geography. 2 ed. London:
Edward Arnold, 1994. 436 p.

artigos

Mtodo
Para tentar responder s perguntas apresentadas anteriormente foram analisadas diferentes variveis sobre
os municpios da RMVA e seu colar metropolitano.
Por causa da variedade de dados, buscou-se uma tcnica que permitisse selecionar melhor os dados de
anlise, nesse sentido pareceu mais apropriado usar a
Anlise de Componentes Principais (ACP).
Diversos autores (Varella, 2008; Marques 2006;
Silva, Barroso, Abreu, 2003; Ribeiro Jnior, 2001;
Gerardi e Silva, 1981; entre outros) ressaltam a importncia do uso da ACP como tcnica adequada
para estudos que envolvem grande nmero de variveis. Ao adotar a anlise dos componentes principais
como ferramenta bsica de estudo em um trabalho
que buscava criar uma tipologia para os municpios do Sul de Minas Gerais, Silva, Barroso e Abreu
(2003) apresentaram algumas caractersticas desse
mtodo que merecem ser citadas de forma literal:
(...) permite trabalhar com uma grande quantidade
e variedade de dados (p. 145); (...) permite a transformao de um grupo de muitas variveis em um
conjunto menor. (p. 147); e (...) elimina a redundncia existente entre variveis. (p. 147).
Tais citaes retiradas do texto dos referidos autores possibilitam perceber o objetivo por trs do mtodo. Havia uma meta: hierarquizar a regio sul de
Minas Gerais e os autores contavam com uma grande
quantidade e variedade de dados. A forma que encontraram para lidar com esse aparente dilema foi
usar uma peneira de dados, que nesse caso, so as
componentes principais.
Gerardi e Silva (1981) em seu brilhante trabalho
Quantificao em Geografia destacam as peculiaridades dos estudos geogrficos e a necessidade de tcnicas estatsticas para esse tipo de pesquisa. Segundo
essas autoras o gegrafo conta com um grande nmero de informaes e isso demanda a utilizao de
tcnicas estatsticas para selecionar e ordenar as informaes, tornando-as compreensveis. Para as autoras
muito difcil, seno impossvel, trabalhar conjuntos
muito numerosos de dados sem o emprego de tcnicas quantitativas. Dessa forma, o emprego de uma
tcnica estatstica, nesse caso a ACP, no apenas
uma opo, mas uma necessidade para tornar os resultados compreensveis e adequados aos objetivos da
pesquisa.
Segundo Ribeiro Jnior (2001) a anlise de componentes principais uma maneira de transformar
um conjunto de variveis em outro conjunto, os
componentes principais. Cada componente principal
uma combinao linear das variveis originais. Essas
componentes so independentes entre si e estimadas

com o propsito de abarcar o percentual da variao


total contida nos dados originais. Portanto, ao final
do clculo das componentes principais tem-se um
novo dado, semelhante a um ndice, que serve para
criar uma classificao dos indivduos em estudo.
Logo, constata-se pelas caractersticas dessa ferramenta de anlise que ela a mais apropriada para
conhecer melhor a Regio Metropolitana do Vale do
Ao e seu colar metropolitano a partir do uso de diversas variveis. Sobretudo, porque permite a combinao de diferentes escalas de mensurao possibilitando a utilizao de uma maior variedade de dados.
Para realizar o clculo das componentes principais
foi utilizado o software Ninna PCA (verso 3.3.1.0),
desenvolvido por Alencar, Barroso e Abreu no Programa de Ps-graduao em Geografia: Tratamento
da Informao Espacial da PUC-Minas (Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais). Os mesmos
pesquisadores desenvolveram outro software Ninnacluster (1.3.0.0), que foi utilizado neste trabalho
para criar os diferentes agrupamentos de municpios.
Segundo Alencar (2009), a anlise de agrupamentos
procura identificar e agrupar indivduos segundo a
semelhana de algum atributo ou caracterstica particular que possuem. Para esse autor, na geografia, a
diviso dos dados em grupos ou classes torna possvel
um melhor entendimento de um fenmeno, podendo assim facilitar sua interpretao.
Assim, foi para possibilitar uma melhor compreenso do fenmeno em estudo que se buscou identificar tambm quais os agrupamentos possveis entre
os municpios da RMVA e o colar metropolitano a
partir das variveis em anlise.
Com o objetivo de tornar mais adequada visualizao dos resultados foram elaborados com os escores
da componente principal mapas atravs do software
ARCGiS 9.3 e grficos por meio do programa Excel
da Microsoft. Com o mesmo objetivo foi calculado o
Centro Mdio Ponderado pelos escores encontrados,
bem como a distncia padro ponderada pelo mesmo
dado. Todas essas informaes podero ser visualizadas na apresentao e discusso dos resultados.

Delimitao
das Variveis
Em relao s Variveis selecionaram-se aquelas que
abordavam aspectos econmicos, sociais, demogrficos e infraestruturais. Essa delimitao visou possibilitar a identificao dos municpios que apresentam
melhores condies de estabelecer uma centralidade
na regio em estudo. Com o objetivo de abarcar o
maior nmero de variveis possveis foram utilizadas

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

41

artigos

Varivel

Fonte

Ano

Populao total

IBGE

2010

Populao Urbana

IBGE

2010

N de eleitores

TSE

2006

Pop. Alfabetizada

INEP/MEC

2009

Emigrao Internacional

IBGE

2010

Matrculas / Ensino Fundamental

INEP/MEC

2009

Matrculas / Ensino Mdio

INEP/MEC

2009

Docentes/ Ensino Fundamental

INEP/MEC

2009

Docentes / Ensino Mdio

INEP/MEC

2009

IDH-M

PNUD

2000

PIB

IBGE

2007

Renda per capita

IBGE

2008

Nmero de Veculos (2010)

DETRAN / MG

2010

Fundo de Participao dos Municpios

STN / MF

2009

Empresas

IBGE

2009

Pessoal Ocupado em empresas

IBGE

2009

Receitas oramentrias

STN / MF

2009

STN / MF

2009

IBGE

2010

Estabelecimentos de sade

DATASUS / MS

2009

Nmero de estabelecimentos de Sade por nvel de ateno complexa

DATASUS / MS

2010

Leitos Hospitalares para Internao

DATASUS / MS

2010

Faculdades

INEP / MEC

2010

Saneamento bsico

IBGE

2000

Despesas oramentrias
rea do municpio em km

Quadro 1 Descrio das Variveis

mero de estabelecimentos de sades


complexos, leitos hospitalares para
internao e saneamento bsico); e
02 variveis gerais (IDH-M e rea
dos municpios). O nmero e a variedade dos dados so resultado da
disponibilidade dos mesmos para os
municpios em anlise, bem como
para o perodo em estudo6.
Entende-se que a combinao
dessas variveis pode indicar, em
partes, o poder de influncia de
cada municpio em toda a regio
em anlise. Os aspectos demogrficos informam o potencial da mo
de obra disponvel, se a rea uma
regio de repulso populacional e se
o municpio tem uma boa representatividade eleitoral. Os dados econmicos refletem o poder econmico
do municpio, o que pode indicar
qual municpio tem maior potencial
para influenciar economicamente a
regio. Os elementos infraestruturais demonstram a oferta de servios
pblicos nos municpios e parte do
potencial de atrao que esses municpios podem exercer em funo
da disponibilidade dessas condies
infraestruturais. Os dados gerais
buscam demonstrar a qualidade de
vida e o tamanho territorial dos municpios.

Fonte: Elaborao do autor, 2011

diferentes fontes de dados, bem como se estabeleceu


a dcada de 2000 a 2010 como perodo para coleta dos dados, optando-se sempre por aqueles mais
recentes. O perodo de dez anos foi necessrio por
causa da disponibilidade de uma maior quantidade e
variedade de dados.
Para facilitar a identificao das variveis utilizadas nesta pesquisa elas esto descritas no quadro 1.No
total usaram-se 24 variveis, sendo 05 demogrficas
(populao total, populao urbana, nmero de eleitores, populao alfabetizada e emigrao internacional); 08 econmicas (PIB, renda per capita, nmero
de veculos, fundo de participao dos municpios,
nmero de empresas, pessoal ocupado em empresas,
receitas e despesas oramentrias); 09 infraestruturais
(matrculas no ensino fundamental e mdio, docentes no ensino fundamental e mdio, nmero de faculdades, nmero de estabelecimentos de sade, n-

Apresentao e
discusso dos
resultados
Aps todas as variveis terem sido inseridas no programa NinnaPCA, iniciou-se a anlise que, sobre a
primeira componente principal, apresentou os resultados da tabela 1.
Segundo Varella (2008) a importncia de uma
componente principal avaliada por meio de sua
contribuio, isto , pela proporo de varincia total
explicada pela componente. Nesse caso, a primeira
componente principal apresentou uma proporo de
varincia de 84,37% (tabela 1). Para destacar qual
No constam no banco de dados da Secretaria do Tesouro
Nacional informaes sobre o valor das despesas e receitas oramentrias do municpio de Mesquita, assim foi atribudo
valor zero a esses itens para o referido municpio.

artigos

o percentual aceitvel de proporo da varincia, Varella (2008) cita Regazzi (2000)7 quando este afirma
que para aplicaes em diversas reas do conhecimento o nmero de componentes utilizados tem sido
aquele que acumula 70% ou mais de proporo da
varincia total. Sendo assim, nos resultados da anlise, referente s variveis ora em estudo, o percentual
de 84,37% para a primeira componente principal demonstra tratar-se de uma componente adequada para
refletir a situao dos municpios.
A tabela 01 permite identificar que 20 variveis
so agrupadas pela primeira componente principal.
Para verificar as caractersticas dessa primeira componente principal torna-se interessante perceber qual
o grau de correlao de cada uma das variveis com a
componente principal. As variveis mais representativas nessa componente so aquelas que apresentam
ndice de correlao mais prximo de 1 (Grfico 1).
A maioria dos dados, 80%, apresenta ndice de
correlao acima de 0,9. A anlise do grfico permite
afirmar que os dados que apresentam maior correlao com a componente principal so aqueles vinculados aos aspectos demogrficos e infraestruturais,
sendo que aparecem empatados, prximo de 1, as
variveis populao total, populao urbana, nmero de eleitores, emigrao internacional, matrculas
no ensino fundamental e mdio, docentes no ensino
fundamental e mdio e o ndice de qualidade de vida
dos municpios. Em contrapartida, o dado que apresenta menor ndice de correlao com a componente
principal aquele relacionado com o nmero de faculdades em cada municpio.
Para verificar de forma
mais detalhada a situao
Faculdades
Leitos
Hosp.
Internao
de cada municpio a tabela
N de Est. Sade Complexos
2 apresenta os resultados da
Estabelecimentos de Sade
primeira componente prinDespesas Oramentrias
cipal.
Receitas Oramentrias
A leitura da tabela permiPessoal Ocupado emp.
te constatar que a maioria dos
N de Empresas
municpios apresenta um vaFPM
lor de componente principal
N de Veculos
PIB
entre -2 e 0 (80,8% dos muIDH-M
nicpios), o municpio que
Docentes E.M.
aparece com menor valor
Docentes E. F.
o municpio de Bugre (-2,2).
Matrculas E. M.
Somente quatro municpios
Matrculas E. F.
apresentam valor maior que
Emigrao Internacional
0, sendo que o municpio
N de Eleitores
Populao Urbana
de Ipatinga se destaca com

Componente

Autovalor

20,2490

Varincia

84,37%

Total

84,37%

Nmero de Variveis

20

Tabela 1
Autovalores

Fonte: Elaborao do autor atravs do programa NinnaPCA, 2011.

Caso

CP #1

Aucena
Antnio Dias
Belo Oriente
Branas
Bugre
Coronel Fabriciano
Crrego Novo
Dionsio
Dom Cavati
Entre-Folhas
Iapu
Ipaba
Ipatinga
Jaguarau
Joansia
Marliria
Mesquita
Naque
Periquito
Pingo-dgua
Santana do Paraso
So Joo do Oriente
So Jos do Goiabal
Sobrlia
Timteo
Vargem Alegre

-1,658208518
-1,553266475
0,591053107
-1,827397084
-2,163125119
5,644652233
-1,99032179
-1,243162698
-1,113651545
-1,489011648
-1,409705352
-0,764411532
19,66471
-1,121447222
-1,76984031
-1,404630347
-1,80898193
-1,419855001
-1,744178947
-1,594049837
-0,055920685
-1,269395749
-1,505958351
-1,577242734
6,065826476
-1,482478943

Tabela 2
Primeira
Componente
Principal

Grfico 1
Correlao entre
as variveis
e a primeira
componente
principal

Fonte: Elaborao do autor atravs do programa NinnaPCA, 2011.

Populao Total

REGAZZI, A.J. Anlise multivariada, notas de aula INF


766, Departamento de Informtica da Universidade Federal
de Viosa, v.2, 2000.

0,2

0,4

0,6

0,8

Fonte: Elaborao do autor atravs do programa NinnaPCA, 2011.

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

43

Fonte: Elaborao do autor, 2011.

artigos

Mapa 2 - Situao
dos Municpios
a partir dos
Escores da 1
Componente
Principal

um valor acima de 19, seguido pelos municpios de


Timteo (6,07), Coronel Fabriciano (5,6) e Belo
Oriente (0,6).
A partir dos escores da primeira componente
principal foram criadas classes para os municpios baseadas na classificao apresentada por Silva, Barroso
e Abreu (2003).
Com os escores da primeira componente principal foi elaborado um mapa (mapa 2) que permite visualizar espacialmente a situao dos municpios.
A leitura do mapa possibilita confirmar o que j
foi constado na anlise da tabela, que mais de 88%
dos municpios apresentaram escores negativos. Apenas um municpio pode ser classificado como muito
forte (Ipatinga). Dois municpios podem ser classificados como fortes (Timteo e Coronel Fabriciano).
Um municpio aparece em uma condio que pode
ser classificada como mdia (Belo Oriente) e os ouTabela 3
Classificao dos
municpios de
acordo com
os escores
da 1 CP

Classificao

Valores

Muito forte

Acima de 2,0001.

Forte

Entre 1,0001 e 2,0000.

Mdia

Entre 0,0001 e 1,0000.

Fraca

Entre - 0,4001 e 0,0000.

Fonte: Silva, Barro e Abreu, 2003 (adaptado).

44

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

tros vinte e dois municpios podem ser classificados


como fracos.
Com o objetivo de verificar qual o municpio que,
de acordo com os elementos analisados, exerce uma
centralidade na regio, foi calculado o centro mdio
e a distncia padro ponderados pelos escores da primeira componente principal (Mapa 3).
O mapa demonstra a fora do municpio de Ipatinga, que, em relao s variveis utilizadas, atrai o
centro mdio ponderado para o seu territrio, bem
como a distncia padro ponderada abrange principalmente o territrio de Ipatinga e Coronel Fabriciano.
A situao dos municpios da RMVA e do Colar
Metropolitano tal que se torna interessante verificar
quais os agrupamentos de municpios possveis a partir da situao que eles apresentam. Para realizar esse
agrupamento foi utilizado o software NinnaCluster.
Os resultados so apresentados no quadro 2.
Pode-se perceber a formao de trs grupos de
municpios: Ipatinga e Timteo so mais semelhantes
entre si, assim como Belo Oriente e Coronel Fabriciano so mais parecidos, todos os outros 22 municpios formam um terceiro grupo. Esse agrupamento
dos municpios confirma as anlises feitas a partir da
primeira componente principal, sobretudo porque
destaca a posio de Ipatinga, Timteo, Coronel Fa-

Fonte: Elaborao do autor, 2011.

artigos

Mapa 3 Centro Mdio e


Distncia Padro
ponderados
pelo Escore da
1 Componente
Principal

briciano e Belo Oriente, municpios que apresentam


uma situao bem diferente daquela apresentada pelos outros municpios da regio.
A leitura desses resultados leva a alguns questionamentos: Por que Belo Oriente apresenta uma situao to diferente dos demais municpios? Por que
Santana do Paraso to parecido com os demais municpios e foi inserido na regio Metropolitana?
Entre os fatores que podem ser mencionados
como determinantes para posio do municpio de
Belo Oriente em uma condio semelhante a de
outros municpios importantes da regio, est o de
ser sede de uma das grandes empresas que atuam na
rea, a Cenibra (Celulose Nipo-brasileira). Isso eleva
a renda per capta do municpio, colocando-o em destaque em relao aos demais. Apesar dessa situao
de destaque, no foi inserido como parte da regio
metropolitana por causa da distncia da cidade de
Belo Oriente em relao s demais cidades que formam essa regio metropolitana e, provavelmente, por
causa de fatores polticos durante o reconhecimento
da Regio Metropolitana do Vale do Ao.
Outro municpio que chama ateno, pelos
resultados identificados, Santana do Paraso. Apesar
de no ser to parecido com os principais municpios
da Regio Metropolitana do Vale do Ao foi inserido
como parte dessa regio. Tal situao se deve ao

Grupo 01

Grupo 02

Grupo 03

Belo Oriente

Branas

Ipatinga

Bugre

Timteo

Coronel Fabriciano

Crrego Novo
Dionsio
Dom Cavati
Entre-Folhas
Jaguarau
Marliria
Mesquita
Naque
Pingo-dgua
So Jos do Goiabal
Sobrlia
Vargem Alegre
Aucena
Iapu
Antnio Dias
Periquito

Quadro 2 Agrupamentos
possveis na RMVA e Colar
Metropolitano

Ipaba
So Joo do Oriente
Santana do Paraso
Joansia
Fonte: Elaborao do autor a partir do software Ninna Cluster.

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

45

artigos

fato de estar prximo de Ipatinga e por isso ser uma


rea de expanso urbana da cidade de Ipatinga. Os
limites de Santana do Paraso vm sendo ocupado
por ipatinguenses que encontram ali terrenos mais
baratos. Alm disso, o nico aeroporto da regio
(administrado pela Usiminas) fica localizado em rea
do municpio de Santana do Paraso. Tais caractersticas
tornaram estratgico inserir Santana do Paraso
como parte integrante da Regio Metropolitana do
Vale do Ao.

Consideraes Finais
A RMVA foi criada graas s brechas da legislao
e nasceu como uma regio metropolitana incompleta. A leitura dos conceitos de aglomerao urbana e
aglomerao metropolitana permite classificar a Regio Metropolitana do Vale do Ao como uma aglomerao urbana. Portanto, questionvel a definio
dessa rea como uma regio metropolitana.
A anlise dos resultados permite afirmar que a
Regio Metropolitana do Vale do Ao e o seu Colar Metropolitano, em relao s variveis analisadas
neste estudo, apresentam uma grande disparidade de
desenvolvimento. Poucos municpios concentram as
maiores potencialidades da regio (Ipatinga, Coronel Fabriciano e Timteo), os nicos que, de acordo
com a classificao utilizada, se enquadram em uma
condio forte ou muito forte. A grande maioria dos
municpios apresenta grandes vulnerabilidades, podendo assim ser classificados como fracos.
Foi possvel constatar que os municpios mais
parecidos entre si so Ipatinga e Timteo; Coronel
Fabriciano e Belo Oriente; e os outros 22 municpios
formam um terceiro grupo. Essa constatao no mnimo curiosa porque a Regio Metropolitana do Vale
do Ao formada por Ipatinga, Timteo, Coronel
Fabriciano e Santana do Paraso. Sendo que esse ltimo municpio possui uma realidade muito diferente
dos outros trs que compem a referida regio. Tal
situao demonstra que a proximidade espacial pesou
mais na delimitao da regio metropolitana do que
as condies sociais, econmicas e infraestruturais
dos municpios da regio. H um forte indicativo de
que o municpio de Belo Oriente deva ser inserido na
Regio Metropolitana do Vale do Ao, uma vez que
apresenta uma realidade muito parecida com a dos
outros municpios da RMVA.
Em relao a qual cidade poderia ser considerada
a cidade polo da regio, os resultados deixam clara a
situao de destaque da cidade de Ipatinga, que est
inserida no nico municpio classificado na regio
como muito forte. O fato de o centro mdio pon-

46

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

derado estar no territrio desse municpio mais um


elemento que demonstra a centralidade de Ipatinga
em relao aos outros municpios. Sendo assim, a
partir das variveis analisadas, possvel afirmar que
a regio Metropolitana do Vale do Ao poderia oficialmente considerar a cidade de Ipatinga como sua
cidade polo, porque isso estaria refletindo a situao
de liderana desse municpio em relao aos outros.
A pesquisa e a elaborao do artigo permitiram o
desenvolvimento de uma viso mais apurada sobre
a Regio Metropolitana do Vale do Ao. Este artigo
no objetiva esgotar as possibilidades de anlise que
os dados permitem, mas apenas demonstrar uma das
vises possveis.

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deng/varella/Downloads/multivariada>. Acesso
em 02 dez. 2011.

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

47

entrevista

Terry Nichols Clark

A cidade do
entretenimento
na sociologia urbana

entrevistado desta
edio o renomado
professor de sociologia da
Universidade de Chicago, Terry
N. Clark que nos falou sobre uma
das ideias centrais de seu livro
The City as an Entertainment
Machine, no qual ele faz uma
crtica a respeito dos processos
causais normalmente aceitos
para explicar o crescimento
das cidades. Clark questiona a
tese de que o entretenimento e/
ou cultura/amenidades sejam
superestruturas resultantes de
uma infra-estrutura econmica
e que esta ltima, sim, viria a
ser definidora do processo de
crescimento das cidades. No
entanto, a tese do autor no
inverte simplesmente esta relao
causal, mas procura superar
a ideia de que o crescimento
das cidades possa ser atribudo
unicamente ao fator econmico.

Alguns anos atrs voc publicou


um livro chamado The City as an
Entertainment Machine (A Cidade
como Mquina de Entretenimento),
onde voc discute a relao
entre consumo, entretenimento
e a poltica de desenvolvimento
urbano. Nesse trabalho, voc
questiona a premissa de que pessoas
normalmente escolhem morar em
certas cidades por conta do trabalho
ao invs do estilo de vida, por
exemplo. Qual foi o ponto de partida
para voc acreditar que haveria
uma inverso nos processos causais
normalmente aceitos sobre o que
conduz o crescimento das cidades?

No captulo sobre migraes do livro


City Money, que deve ter sido publicado em 1983, busquei revisar alguns
dos melhores trabalhos sobre migrao
e estudos gerais focando no que vinha
primeiro: a galinha ou o ovo, ou seja,
os trabalhos geram a migrao ou a
migrao gera o trabalho? John Kain
e Richard Muth foram dois economistas que publicaram artigos sobre esse
tema, eles tinham os resultados, mas

Terry Nichols Clark


professor de sociologia
da Universidade de Chicago.
Fiscal Austerity and Urban Innovation
Project: http:// www.faui.org
Scenes project:
http://www.tnc-newsletter.blogspot.com
http://scenes.uchicago.edu

tnclark@uchicago.edu

entrevista
no tinham a idia de que o fator causal poderia estar
errado, e eles no falaram muito cuidadosamente sobre isso. De maneira geral, eu no tenho certeza, era
menos claro no incio, e se tornou mais afiado depois,
no livro The City as an Entertainment Machine. O
ltimo captulo deste livro se chama Amenities Drive Urban Growth, e foi um artigo que publiquei
anteriormente. Quando o publiquei, houve muita
agitao e fui convidado para um encontro com o
prefeito Mockus em Bogot e um grupo de poltica
na Coria, onde detalhamos essas questes. Eu estava simultaneamente trabalhando na e para a cidade
de Chicago. Preparei relatrios e tive discusses com
pessoas aqui e, em particular, com o prefeito Harold
Washington, j em 1985-6. Eu recomendei que ele
e o governo da cidade tentassem seguir polticas que
poderiam atrair pessoas, e ele disse no, basicamente,
que seria muito polmico.
Por que o rtulo
mquina de entretenimento?

Isso foi uma brincadeira com o ttulo do trabalho


de nosso ex-aluno Harvey Molotch, The City as a
Growth Machine (A cidade como Mquina de Crescimento). Ele naqueles anos era neo-Marxista e viu o
entretenimento ou cultura/amenidades como superestruturas; j ns, estvamos invertendo o Marxismo, colocando-o de cabea para baixo, como Marx
falou de Hegel. Por outro lado, ns no estamos defendendo uma posio Hegeliana, mas ao contrrio,
uma posio multi causal. Ns queremos olhar para
ambos os fatores, materiais e no materiais, sua interdependncia, e simplesmente dizer que cada um
desses processos est acontecendo simultaneamente.
Como voc pensa que a abordagem
de pesquisa que voc desenvolveu
para analisar a cidade a partir
dessa perspectiva conflita com as
abordagens neo-marxistas?

Existem muitas abordagens neo-marxistas, eu diria que concordamos com algumas das mais sutis,
como a Sharon Zukin, por exemplo. Ela tem um
antecedente Marxista, mas ela estudou sobre artistas
que viviam em fbricas que eles transformaram em
lofts de artistas e em seguida viu que esses espaos e
a presena dos artistas se tornou um fator que estimulava o desenvolvimento do bairro. E ento, arte
e amenidades no estilo da cultura, ela descreve isso.
Semelhantemente, Harvey Molotch escreveu um livro chamado Getting Stuff, que foca no consumo
e na esttica, e existem muitos outros exemplos no
artigo com Clark, Lipset e Michael Rempel sobre

o declnio da classe social (publicado em Clark and


Lipset, The Breakdown of Class Politics), ns citamos
cerca de quinze artigos feitos por neo-marxistas que
dizem mais ou menos a mesma coisa que estvamos
falando. Acredito que existe um conjunto diverso de
perspectivas entre Marxistas mais jovens e abertos,
especialmente depois de 1989, e nos identificamos
com alguns deles.
Qual foi a estrutura analtica que
voc desenvolveu para estudar
a relao entre consumo e poltica?

Em The City as an Entertainment Machine, basicamente, ns lutamos para dizer qual deveria ser a
estrutura. Ns revisamos cinco tradies gerais com
caractersticas de antecedentes sociais para a influncia pessoal do fluxo de dois passos de Lazarsfeld e
outros, e de cada uma dessas perspectivas gerais ns
derivamos um conjunto de sugestes. Ento, temos
talvez, trinta ou quarenta sugestes dessas perspectivas mltiplas. Depois tentamos coloc-las juntas em
um captulo, mas ainda ecltico. Desse modo, o
prximo grande passo o nosso livro sobre cenas urbanas, em que fizemos isso de maneira mais coerente
construindo em torno do Entretenimento.
Voc pode nos falar um pouco mais
sobre o projeto de cenas?

Isso comeou quando The City as an Entertainment


Machine foi publicado e focou nas amenidades, que
era o conceito, pegando principalmente de economistas que o usaram por vinte anos (veja o captulo
do livro que revisa como eles fizeram). O que ns
fizemos que era novo no projeto de cenas, resumidamente, era pegar no somente um ou cinco ou
dez, mas centenas de amenidades e tentar coloc-las
juntas, conceitualmente e empiricamente pra criar a
cena. Logo, uma cena no somente um restaurante ou uma pera, so tambm os estacionamentos,
as taxas de criminalidade, o tempo, o tipo de pessoas andando na rua, a combinao de trs lojas na
mesma rua e a combinao de todos esses, ordenados
e marcados no nvel de quinze dimenses. assim
que ns analisamos as cenas. Portanto, basicamente,
ns usamos muito mais amenidades, depois criamos

Ns queremos olhar para ambos


os fatores, materiais e no
materiais, sua interdependncia,
e simplesmente dizer que
cada um desses processos est
acontecendo simultaneamente.
n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

49

entrevista

uma estrutura mais multi dimensional para anlise.


A ideia geral era usar mais amenidades para qualificlas empiricamente e conceitualmente. Ns estamos
trabalhando nisso h nove anos. Temos livros sobre
Paris, Seul, Tquio e Chicago e temos uma monografia com algo disso, para comparar com as cidades
chinesas, especialmente sobre organizaes sem fins
lucrativos e movimentos sociais. Ns temos um livro na Espanha que acabou de ser finalizado e temos
dez captulos de um livro norte-americano. A maioria desses livros foi publicada, com exceo do livro
norte-americano, Silver and Clark, Scenes.
possvel comparar contextos to
diferentes?

Absolutamente, essa toda a racionalidade, de construir essas anlises de um jeito que ns possamos
comparar qualquer lugar na Terra. O que fazemos
usar conceitos abstratos o suficiente para se aplicarem
a migrantes no deserto do Saara assim como a Nova
Iorquinos.
Voltando a mquina do
entretenimento, no livro, voc
sugere que pesquisadores costumam
estudar mais os desfavorecidos ou
os socialmente excludos, e voc
decidiu olhar para um aspecto
diferente do desenvolvimento
urbano, o cenrio do
entretenimento. Em algum ponto,
voc diz que esses campos poderiam
aprender do tipo de pesquisa que
voc fez para a pesquisa da mquina
do entretenimento. Como voc
pensa que esses campos podem
aprender do tipo de pesquisa que
voc realizou para elaborar a teoria
da mquina do entretenimento?

Eu acho que sou mais explcito sobre as classes inferiores, os desfavorecidos, em parte porque eu morei
em Bronxville, onde 99% da populao de AfroAmericanos, uma rea de pessoas com renda mdia
e baixa. Eu estive l por dcadas, nunca morei na
parte rica no North Side (Chicago). Meus vizinhos
tinham interesse em msica, em basquete, e tambm
em sair aos sbados noite e danar. E essas coisas
no so pequenas coisas que so escondidas, so grande parte dos seus estilos de vida e essas so pessoas
com renda muito baixa. Primeiro: voc no precisa
ser rico, apesar de algumas teorias, para procurar o
entretenimento. Em segundo lugar, eu diria que
mais frequente a ideologia do observador, que a
ideologia normativa, do que a teoria positivista, que

50

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

Meus vizinhos tinham interesse


em msica, em basquete, e
tambm em sair aos sbados
noite e danar. E essas coisas
no so pequenas coisas que so
escondidas, so grande parte dos
seus estilos de vida e essas so
pessoas com renda muito baixa.
est nos guiando a dizer que os menos privilegiados
tm problemas de renda e que precisamos resolver
esses problemas antes que possamos fazer qualquer
outra coisa. Estamos buscando entender como isso
se articula claramente. Por exemplo, no Brasil temos
um projeto chamado O rap brasileiro movimenta o
capital social? focado no rap brasileiro de pessoas das
favelas para tentar olhar em uma perspectiva a qual
a msica importante nas favelas no Brasil. Como
isso no encaixa em algumas das categorias como na
Holanda, por exemplo, em ternos de medir o capital
social. Logo, nesse sentido, voc no precisa ser rico
para cantar ou danar, e de fato, as pessoas que so
mais ativas, como por exemplo no Carnaval, tendem
a ser as pessoas mais pobres. Eles colocam seu tempo,
sua energia, constroem as melhores alternativas. A esttica e o consumo no so monoplio das pessoas
que tm um diploma universitrio. Nesse sentido, eu
diria que o foco estritamente a partir de uma perspectiva econmica, para pessoas ricas ou pobres, um
equvoco. Se tentarmos, pelo menos articular uma
anlise como por que as pessoas vo igreja?, por
que eles vo danar?, por que eles vo escola,
como conseguem seus trabalhos?, perguntas clssicas, e ento dizer qual a importncia relativa da
educao, renda, ocupao, etnia e suas atividades de
entretenimento e sua esttica, ns podemos encontrar um problema de esttica e entretenimento. Logo,
por exemplo, como eu costumo perguntar aos meus
alunos todos os anos na maioria dos cursos: se voc
tivesse a chance entre aceitar um trabalho que lhe
pague cem mil dlares em uma cidade pequena, em
uma rea rural, versus o mesmo trabalho, mas que lhe
pague a metade, em Nova Iorque ou Chicago, qual
trabalho voc aceitaria?, e 90% dos alunos, todos os
anos, em todos os cursos, respondem Nova Iorque
ou Chicago, eu aceito metade do salrio. Podemos
dizer que o que estamos chamando de amenidades
(amenities) nessas cidades valem cinquenta mil dlares por ano, e isso no trivial.
A partir da sua experincia, qual
seria o impacto da teoria da

entrevista

mquina do entretenimento para o


desenvolvimento da poltica pblica?

Eu diria que depende de onde vm os prefeitos das


cidades. Em algumas localidades como em Austin,
Texas, as pessoas dizem: mantenham Austin esquisito. Ou Chicago agora, desde a dcada de 90, tem
se envolvido ativamente com msica, dana, cultura
e usado tudo isso de maneira bem aberta. Em cidades
como essas, ns no precisamos criar esse argumento, mas em outros lugares onde os prefeitos dizem
que cultura, voc sabe, ns no fazemos isso, somos
muito pobres para ter cultura, diferente. Existem
muitos prefeitos, provavelmente a maioria dos prefeitos norte-americanos, ainda com esse discurso. E
eu diria a eles para talvez repensarem essa poltica. A
maior questo colocar a cultura na agenda, mas por
outro lado, difcil, em geral para os cientistas sociais
transformarem a pauta, normalmente algum grupo
local e ativo que vai ajudar a transformar. Uma vez
que se comea a colocar amenidades, esttica, cultura, consumo e entretenimento na agenda, ento eu
vou comear a perguntar como fazer isso?. Em seguida, eu diria que o que fizemos por trinta, trinta e
cinco anos, no nosso Projeto de Austeridade Fiscal e
Inovao Urbana (Fiscal Austerity and Urban Innovation Project) tentar identificar sucessos, documentlos e mostr-los por perto, localidades visveis, como
exemplos para polticos e profissonais do servio publico local olharem.
O que seria um sucesso nesse caso?

Os festivais de Chicago comearam com poucas semanas, vinte e cinco anos atrs, e cresceram para festivais de quatro meses, praticamente com sries ininterruptas de msicas, shows, de Gospel, Hip-Hop,
Jazz, Rock, o festival Lollapalooza, todos os tipos
de Indie. Ento dezenas de tipos de msica lideram
grupos globais no exterior e aqui, sendo subsidiados
pelo governo da cidade, o que em parte traz centenas
de milhares de jovens de subrbios prximos assim
como de milhares de quilmetros de distncia. E
muitos deles querem conseguir empregos nas frias

A esttica e o consumo no
so monoplio das pessoas que
tm um diploma universitrio.
Nesse sentido, eu diria que o
foco estritamente a partir de
uma perspectiva econmica,
para pessoas ricas ou pobres,
um equvoco.

para poderem ir aos shows e passear com seus amigos,


mesmo se no ganham muito dinheiro. Ento isso,
em termos, levou Chicago a ter a populao de jovens
recm-formados que cresce mais rpido se comparado com a rea central dos Estados Unidos, mais do
que em Nova Iorque, Los Angeles, So Francisco. E
desse modo, as amenidades e o crescimento urbano
jovem parecem estar muito associados aqui, ento
Chicago, nesse sentido, uma doideira, realmente
ver isso acontecendo profundamente. De certa maneira, como o Carnaval no Rio.
A cidade do Rio de Janeiro foi
visualizada por alguns de seus
polticos, nos ltimos vinte anos,
para se tornar o que voc pode
considerar a ser uma mquina de
entretenimento. A partir desse
momento at 2016, a cidade vai
hospedar alguns dos maiores eventos
de entretenimento do mundo.
Alguns estudos indicaram que ao
invs desses eventos atrarem
altssimas somas de investimento
para as cidades hospedeiras, existe
muitos impactos de produo
questionveis, e de longa durao
nessas cidades. As premissas
desses estudos vo dos processos
de gentrificao a elevao da
dvida em longo prazo. Baseado
na sua experincia, como voc
pensa que uma cidade como o Rio,
com altos nveis de desigualdade,
poderia se aproveitar mais desses
investimentos?

Eu diria que olhando para alguns exemplos especficos de polticas, talvez no cidades inteiras, mas tipos
de polticas, e eu traria uma considerao de que isso
depende muito da orientao poltica do prefeito, dos
funcionrios, das pessoas que seguem essa poltica especfica. Por exemplo, Paris, muito foco no entretenimento, grande desigualdade, aumento massivo do
custo de vida e pessoas pobres morando cada vez mais
nas reas fora da cidade, o banlieue, conflitos tnicos
abertos entre norte-africanos e franceses do centro, e
assim por diante, e isso um tipo de preocupao. O
prefeito de Paris e o prefeito de Berlim nos ltimos
cinco, seis, sete anos, tm sido socialmente liberais,
mas fiscalmente cautelosos e o que eles tm feito
tentar focar em atividades simples de igualdade. Para
ilustrar e responder sua pergunta, eles fizeram as noites brancas, ou seja, eles deixam as luzes acesas toda
a noite em alguns bairros, para bares, restaurantes,
boates, e pessoas andarem nas ruas e fazerem compras. Desse modo, eles devem ter compras e algumas

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

51

entrevista

Paris, muito foco no


entretenimento, grande
desigualdade, aumento massivo
do custo de vida e pessoas pobres
morando cada vez mais nas reas
fora da cidade, o banlieue,
conflitos tnicos abertos entre
norte-africanos e franceses
do centro, e assim por diante,
e isso um tipo de preocupao.
atividades acontecendo por 24 horas, de maneira que
qualquer pessoa possa ir. Em Paris em geral, alguns
dos restaurantes eles podem te cobrar 40 dlares por
uma xcara de caf, tudo bem, ento se voc quiser
entrar nesse restaurante e comprar a coisa mais barata, voc tem que ter muito dinheiro. Em contraste, o que o prefeito fez foi escolher algumas polticas
pblicas que no custam nada e que qualquer pessoa
pode ter acesso, e uma dessas medidas so as noites
brancas. Segundo, renovar a rea ao longo do Rio
Sena, onde tm coisas como areia, eles colocam areia
em algumas partes, voc pode nadar ou talvez pegar
sol se no quiser nadar no rio, eles tm barcas as quais
enchem e fazem piscinas. Eles tm jogos como vlei,
em que qualquer um pode jogar de graa, mais uma
vez, no Sena, ento isso faz com que aconteam mais
atividades externas e fora de casa. Eu acho que a analogia que qualquer pessoa pode andar em qualquer
praia do Rio e ento nesse sentido, ter uma praia privada onde somente voc pode andar se voc mora em
um bairro rico ou uma praia pblica onde qualquer
um de qualquer bairro pode andar, isso anlogo ao
tipo de situao em Paris. Portanto, a grande questo quanto e onde deveria a cidade emprestar ou
investir ou quanto os investidores procuram isso em

52

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

termos que pode favorecer ou ser orientado mais em


direo aos mais ricos ou menos ricos. Meu ponto :
voc pode criar isso de qualquer maneira que quiser,
voc pode estruturar um acordo financeiro que voc
vai se focar inteiramente em pessoas de baixa renda,
inteiramente em renda alta, ou em facilidades que
so abertas para todos. Mais um exemplo, Bogot,
Colmbia, mais uma vez, como Paris, teve prefeitos
que se preocuparam em fazer polticas visveis igualitrias, bibliotecas bonitas, um novo sistema pblico
de trnsito, caladas para pedestres de maneira que
foram demitidos, eu acho, dois mil e quinhentos
guardas de trnsito e contrataram oitocentos deles de
volta, como mmicos. Desse modo, como mmicos,
eles iam, com faces brancas, vestidos de palhaos, ajudar as pessoas a atravessar as ruas ao invs de dizerem
faa isso desse jeito, e ento essa maneira igualitria
e humorstica, levou a construir uma confiana por
meio do igualitarismo. Bom, um sistema de trnsito
caro, mas no foi orientado em direo ao rico ou
ao pobre, foi feito para todos, basicamente.
Voc j aplicou a abordagem e a
metodologia das cenas que voc
est usando, para pases na
Amrica Latina?

No ativamente. Ns iniciamos com nosso colaborador espanhol Clemente Navarro, que trabalha muito
com pessoas da Amrica Latina, muitos estudantes da
Argentina, Chile, dentre outros pases. E eles fizeram
diversas pesquisas que levaram ao projeto de cenas
na Argentina e no Chile, e ns trabalhamos antes no
projeto FAUI com prefeitos. Nesse sentido, eu diria
que esse um trabalho em andamento, mas ainda
no foi desenvolvido de maneira completa. Temos
muita vontade de incluir o Brasil no projeto, de forma que assim ele poderia se tornar o primeiro pais da
Amrica Latina a entrar efetivamente no projeto.

resenha

J. Ricardo Tranjan

Descentralizao
e democracia
participativa no Uruguai

s experincias brasileiras de descentralizao e de democracia


participativa tm tido grande
influncia na literatura internacional
sobre o tema desde meados da dcada
1990. Estudos de caso do oramento
participativo de Porto Alegre, como
os escritos por Rebeca Abers (2000) e
Gianpaolo Baiocchi (2005), e anlises
comparativas, como as feitas por Leonardo Avritzer (2009) e Brian Wampler (2007), ajudaram a disseminar
esse modelo participativo internacionalmente. Os conselhos de sade tambm impulsionaram uma notvel produo acadmica que inclui a prolfica
parceria entre pesquisadores do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento
(CEBRAP) e o Institute for Development Studies (IDS). Como notado recentemente por Willian Nylen (2011),
a literatura agora caminha no sentido
de incluir casos no to bem-sucedidos
como o de Porto Alegre, outros modelos de participao e experincias em
diversas partes do mundo. O objetivo

dessa nova gerao de estudos sobre


instrumentos participativos ampliar
o escopo emprico e aprofundar o conhecimento terico.
O livro Barrio Democracia in Latin America de Eduardo Canel permite aos interessados no tema explorar
uma experincia alm das fronteiras
brasileiras, mas ainda em um contexto
prximo ao nosso: Montevidu, Uruguai. Apesar de sua interessante histria poltica e social, o Uruguai menos
usado em anlises comparativas do que
Argentina, Brasil, Chile e Mxico, os
casos clssicos da literatura comparativa latino-americana, e Bolvia e Venezuela, os casos atualmente em voga.
Por isso, profcuo o contexto histrico oferecido na introduo do livro. Ao
descrever os processos que culminaram
na descentralizao da administrao
municipal em Montevidu da dcada de 1990, Canel apresenta nomes e
eventos-chave na histria poltica do

CANEL, E. Barrio Democracy in Latin


America: Participatory Decentralization
and Community Activism in Montevideo.
University Park: The Pennsylvania State
University Press, 2010. pp. 239.

J. Ricardo Tranjan
doutorando pela Balsillie School of
International Affairs, University of
Waterloo e pesquisador no Ncleo de
Pesquisas em Polticas Pblicas da
Universidade de So Paulo.
jrtranja@uwaterloo.ca

resenha

Uruguai, o que permite ao leitor familiarizar-se com


a nao vizinha.
Na introduo o autor tambm posiciona sua
pesquisa na literatura sobre democracia participativa.
Trata-se de um estudo sobre a formao e transformao da sociedade civil em trs bairros de Montevidu
que tiveram experincias dspares com instituies de
governo local constitudas como parte do programa
de descentralizao. O livro oferece um esboo da
nova estrutura institucional da cidade, mas esse no
seu foco. Canel discute o funcionamento de algumas
agncias municipais e certos programas ao examinar
a relao de comunidades com seus governos locais,
mas no se detm a fatores institucionais. Aqueles
interessados em designs institucionais devem ater-se
s muitas notas de rodap explicativas e referncias
bibliogrficas oferecidas ao longo do livro.
Os trs primeiros captulos examinam as experincias dos bairros de Pearol, El Cerro e La Teja,
respectivamente.
O bairro que deu nome ao famoso time de futebol uruguaio, Pearol, foi, at a dcada de 1950,
um centro ferrovirio com uma movimentada estao, oficinas de trem e um ativo comercial local. Um
tanto afastado do centro da cidade, Pearol jamais
perdeu sua cordialidade interiorana, ao qual o estilo
gerencial ponderado da companhia ferroviria britnica adaptou-se bem. A poca urea da regio foi,
portanto, calma do ponto de vista poltico e social
e permitiu a consolidao de uma forte identidade
comunitria, com a qual uma cooperativa residencial
mais tarde instalada no bairro se adaptou sem grandes
dificuldades. Na dcada de 1960, o centro ferrovirio
fechou, levando o bairro runa econmica. A cultura local e a tradio associativa do bairro levaram os
moradores de Pearol a encarar os problemas econmicos e sociais das dcadas seguintes de uma maneira
conciliadora e pragmtica.
Em contrapartida, El Cerro tem uma histria
marcada por greves e enfrentamentos com a polcia
e o exrcito. Localizavam-se a os frigorficos que
processavam a carne do gado abatido nos campos do
pas. A concentrao de trabalhadores de uma nica
indstria na mesma rea geogrfica forjou uma forte
identidade operria e uma militncia combativa, que
foi alentada pelo estilo gerencial hostil dos frigorficos americanos. Nos anos 1960, novas tecnologias levaram descentralizao da atividade frigorfica, devastando a economia do El Cerro, e tornando-o um
bairro pobre, violento e com um nmero crescente
de assentamientos, que ns brasileiros chamaramos
favelas. As condies e necessidades sociais dos moradores da regio, que no passado foi o prspero centro
do bairro, daqueles alojados nos novos assentamientos

54

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

e de antigos moradores de reas intermedirias eram


muito diferentes, e a tradio associativa local tornou
difcil a conciliao desses grupos.
Adjacente ao El Cerro, a economia do bairro La
Teja se constitua de uma srie de pequenas indstrias com a produo vinculada regio frigorfica e
refinaria de petrleo da regio. O bairro tambm
desenvolveu uma tradio de militncia operria
combativa. Todavia, La Teja abriga tambm um clube de futebol e grupos carnavalescos que participam
ativamente da vida social e econmica do bairro, tornando sua cultura associativa mais diversificada que
nos outros dois casos. Com a exausto do modelo de
desenvolvimento de industrializao por substituio
de importaes, essas pequenas indstrias perderam
protees e subsdios, o que eventualmente os levaram falncia. Na interao com o governo local, alguns grupos de moradores mantiveram a abordagem
combativa dos dias de sindicato, enquanto outros se
mostraram dispostos a adotar estratgias mais colaborativas com o governo.
O principal objetivo do livro demonstrar como
as culturas associativas e tradies locais de cada bairro fundiram-se naquilo que o autor denomina culturas associativas locais, algumas mais propensas que
outras a adaptar-se ao modelo de governo local implementado a partir da reforma descentralizadora de
1993. A concluso - que, para alguns, ser surpreendente - que os bairros mais militantes foram menos
capazes de se beneficiarem dos canais participativos.
Enquanto os pragmticos lderes comunitrios do
Pearol usaram suas redes sociais para fazer o novo
governo local funcionar a seu favor, constantes desavenas e intrigas nos outros dois bairros tolheram a
possibilidade de se estabelecer uma relao construtiva e participativa entre as comunidades e os governos
locais.
Na concluso, Canel argumenta convincentemente sobre a necessidade de qualificar o conceito
de capital social. Um grande estoque de capital social no necessariamente contribui para a democracia
participativa; nos casos do El Cerro e La Teja, o capital social existente foi uma barreira na realizao do
processo de descentralizao. Portanto, certos tipos
de cultura associativa local sero mais favorveis que
outros.
A principal limitao do livro no ter explorado esse argumento em sua totalidade. Canel, assim
como a maioria dos autores nessa literatura, justape
clientelismo democracia e infere que o principal
objetivo da democracia participativa suplantar o
clientelismo. Entretanto, no Pearol e, em menores
propores, no El Cerro, o lidar com polticos clientelistas permitiu a lderes comunitrios desenvolver

resenha

habilidades e aprender estilos de negociao que o


autor mais tarde associa ao bom funcionamento do
governo local. Portanto, seria necessrio apontar o
fato de que a prtica do clientelismo, de maneira
indireta, colaborou com a realizao da democracia
participativa nos moldes institudos em Montevidu. Canel evita confrontar esse paradoxo ao tratar o
clientelismo como algo negativo, mas utiliza termos
positivos, como pragmtico, para referir-se a caractersticas que foram, pelo menos em parte, fortalecidas por sistemas clientelistas. De maneira geral, um
paradoxo que ainda no foi adequadamente discutido na literatura.
A anlise de Canel tambm leva em considerao trs outros fatores que tiveram um impacto considervel nessa experincia de descentralizao. A
crise econmica do final dos anos 1990 aumentou
demandas sociais, ao mesmo tempo em que reformas neoliberais reduziram o poder de interveno do
estado. Os moradores de Montevidu, nem sempre
conscientes de fatores macroeconmicos, frustraramse com a incapacidade dos governos locais de resolver
seus problemas e aos poucos abdicaram de sua prerrogativa de participar na administrao municipal.
Outra varivel presente nos trs casos, mas com um
impacto mais acentuado no El Cerro, a desigualdade social que, segundo Canel, tem um efeito negativo
na construo e na manuteno de redes associativas
e confiana mtua. Por ltimo, caractersticas pessoais dos secretrios das juntas locais (parecidas com
as nossas subprefeituras) ajudaram a exasperar dinmicas locais, no caso de La Teja, agravando conflitos
existentes.
Os pontos fortes do livro so sua abordagem
histrica, sua nfase em fatores estruturais e o estilo do autor. Grande parte dos estudos de casos de
iniciativas participativas baseada em pesquisas de
campo de dois a trs anos, normalmente abrangendo
um ciclo do programa estudado. Barrio Democracia
fruto de pesquisas de campo ao longo de um perodo de vinte anos, o que permite ao leitor seguir as
transformaes nesses trs bairros sem se deparar com
rupturas artificiais do antes e do depois, da pesquisa
secundria e primria. Nesse sentido, o argumento
sobre o impacto da tradio associativa muito mais
emprico que analtico.
Outra qualidade do livro, que muito acrescenta

literatura, a sua detalhada anlise de fatores estruturais. Enquanto estudos de movimentos sociais da
dcada de 1970 e 1980 enfatizaram muito os fatores
estruturais, talvez por influncia do pensamento marxista, discusses atuais sobre sociedade civil e participao tendem a negligenciar esses aspectos. Como
essa breve resenha j demonstrou, seria impossvel
entender as experincias de Montevidu sem atentarse aos processos econmicos discutidos durante todo
o livro. Ao demonstrar que estruturas econmicas
tm um impacto inequvoco em culturas associativas,
que por sua vez influenciam diretamente o funcionamento de governos locais participativos, Canel acena
as possibilidades de novos estudos comparativos com
nfase em aspectos poltico-econmicos.
Por ltimo, o estilo ligeiro e afetuoso de Eduardo
Canel torna prazerosa a leitura de um trabalho
acadmico interessante. Uruguaio erradicado no
Canad desde a poca da ditadura, o autor deixa
transparecer nas pginas do livro o carinho que tem
por sua terra natal. Seus estudos incluem detalhadas
descries de cada bairro e extratos de entrevistas com
seus atores polticos que fazem despertar no leitor o
anseio de conhecer mais sobre o pas, sua histria e
sua gente.

Bibliografia
ABERS, R. N. Inventing Local Democracy: Grassroots
Politics in Brazil. Boulder: Lynne Rienner Publishers, 2000.
AVRITZER, L. Participatory Institutions in Democratic Brazil. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2009.
BAIOCCHI, G. Militants and Citizens: The Politics
of Participatory Democracy in Porto Alegre. Stanford: Stanford University Press, 2005.
NYLEN, W. R. Participatory Institutions in Latin
America: The Next Generation of Scholarship
[Review Article]. Comparative Politics, Chicago,
v. 43, n.4, p. 479-497, 2011.
WAMPLER, B. Participatory Budgeting in Brazil:
Contestation, Cooperation, and Accountability.
University Park: The Pennsylvania State University Press, 2007.

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

55

especial

Eliana Kuster

Quando nossos
movimentos definem
as cidades
Q

ualquer pessoa que habite


uma cidade, circula por ela.
Em diferentes horas, por diferentes meios, todos ns transitamos
pelo espao urbano como parte das
nossas jornadas dirias. E qualquer um
que j tenha se deslocado atravs do
mesmo percurso por meios de transporte distintos sabe que h enormes
diferenas entre eles. A depender do
veculo utilizado - automvel, bicicleta, nibus, metr - ou mesmo p -,
podemos vivenciar diversas mudanas:
o tempo que dura o deslocamento, o
que vemos durante o caminho, se o
fazemos de forma solitria ou acompanhados de outras pessoas que esto utilizando o mesmo meio de transporte,
ou mesmo as distncias que podemos
atingir com cada um deles.
Se podemos verificar essas diferenas de maneira individual, o que dizer
ento do seu impacto em uma cidade?
Vista de maneira coletiva, elas se am-

plificam, influenciando a maneira de


se organizar do tecido urbano, as dimenses que uma cidade pode tomar e
mesmo as dinmicas de relacionamento entre os seus habitantes.
Esse o fio condutor atravs do
qual foi organizada a exposio Circuler - Quand nos mouvements faonnent
les villes (Circular Quando nossos
movimentos definem as cidades), que
ocupou a Cit de larchitecture & du
patrimoine, Palais de Chaillot, em Paris
entre abril e agosto de 2012. Da cidade medieval metrpole ps-moderna,
so apresentadas as mltiplas formas
de ocupao e organizao do espao
urbano decorrentes dos diversos tipos
de transporte utilizados em cada etapa
da histria.
A cidade possui dois componentes:
um esttico, e o segundo mvel,
afirma no texto de abertura da exposio um de seus curadores, o arquiteto
Jean-Marie Duthilleul, que prossegue

a circulao como
demarcao
morfolgica
das metrpoles

Eliana Kuster
arquiteta e urbanista, doutora em
Planejamento Urbano no Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional (IPPUR/UFRJ). Atualmente
professora efetiva do curso de
Construo Civil do Instituto Federal
de Educao, Cincia e Tecnologia
do Esprito Santo (IFES) desde 1992
e professora convidada da cole de
Hautes tudes en Sciences Sociales
(EHESS), Paris (em 2012).
elianakuster@gmail.com

especial
resumindo o objetivo principal da mostra: o de revelar como as nossas maneiras de circular influenciaram
a organizao espacial das cidades.
Como normalmente acontece com as exposies
organizadas no Palais de Chaillot, so utilizados com
profuso diversos meios de expresso: maquetes, grficos, linhas do tempo, fotografias, postais, mapas interativos, filmes e at uma cidade inteira composta de
blocos de montar se unem para nos fazer mergulhar
em cidades diversas, e em perodos histricos variados.
Assim, comeamos pelas cidades medievais e suas
ruas estreitas, utilizadas prioritariamente pelos pedestres, animais, e, eventualmente, por uma ou outra
carroa. No havia necessidade de caladas, as ruas
eram, por excelncia, o local da circulao p. Isso
fazia com que as construes se abrissem diretamente sobre elas, sem afastamentos ou jardins. Pessoas e
mercadorias dividiam as mesmas vias de passagem, e
a noo de espao era bem diferenciada da contempornea provavelmente, se pudssemos nos transportar para qualquer cidade medieval, nos sentiramos
sufocados ante a estreiteza das vielas de passagem e
a quantidade de gente, cheiros, sons e acontecimentos que compartilhavam o reduzido espao. A rea da
vila era cercada por muros e entrava-se nela atravs de
uma das suas diversas portas. A ampliao deste es-

pao era rara e custosa, j que era necessrio demolir


toda a extenso do muro e construir outro circulando
a rea de expanso da cidade.
Mais frente, por volta do sculo XVI, a configurao das cidades comea a se modificar: as carruagens j circulam com mais frequncia e as ruas
precisam ser mais largas para permitir a sua passagem
e manter o fluxo. A rea da cidade j comea a se
ampliar com maior velocidade, j que as carroas e
carruagens mais numerosas permitem vencer maiores
distncias. Ainda assim, a organizao espacial no
difere muito da que lhe antecedeu: o pedestre continua a ter primazia nos deslocamentos.
Apenas quando nos aproximarmos do sculo
XIX que isso vai se modificar substancialmente:
aparecem as avenidas e os bulevares que servem a
uma circulao mais rpida e priorizam os meios de
transporte coletivos, como os tramways - bondes que,
princpio, eram movidos trao animal e, posteriormente, foram colocados para rodar ao longo de
trilhos e dotados de motores autnomos. A multiplicao das formas de circulao e a diversificao de
atividades inclusive a nascente atividade industrial
- j incentivam a setorizao da cidade e a sua diviso
em bairros. Largas praas - que visam proporcionar
ao pedestre uma pausa na circulao - so acrescentadas s cidades e em torno delas comeam a se orga-

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

Obras de
instalao
do metr
subterrneo
de Paris

57

especial

Os bondes,
trao animal
ou sobre trilhos,
foram um
importante meio
de transporte em
vrias cidades
a partir do
sculo XIX

nizar diversos servios pblicos: prefeitura, correios,


escolas, etc...
Ainda em meados do sculo XIX entram em cena
os trens. Estes permitem a ligao entre duas ou mais
cidades com rapidez e conforto. Como parte da estrutura de partida e chegada destes trens, aparecem
as estaes, que se tornaro importantes pontos de
referncia no tecido urbano, ocupando, a partir de
finais do mesmo sculo, pontos centrais e de destaque. A exposio d uma ateno toda especial estas
estaes nas diversas capitais europeias, mostrando a
evoluo da sua arquitetura rumo monumentalidade, com a incorporao das novas tcnicas construtivas que aliavam o metal ao vidro, e o destaque que
elas apresentaram nas representaes pictricas deste
perodo: so famosas as telas de Monet que retratam
as gares parisienses como simblico da modernidade,
por exemplo.
Incio do sculo XX: o transporte urbano individual mecanizado entra em cena. Os automveis agilizam a circulao e atingem distncias ainda maiores,
influenciando em diversos aspectos a vida urbana:
mudam a ambincia, os espaos, os sons, os cheiros,
as relaes entre as pessoas. O metr vai, em paralelo,
constituindo toda uma cidade subterrnea formada

pelas suas estaes, seus corredores, suas lojas.A circulao vertical o elevador transforma o perfil das
metrpoles, verticalizando-as.
A arquitetura da cidade se adapta ao crescente
nmero de automveis: surgem as vias expressas, as
garagens, os postos de abastecimento, os estacionamentos coletivos e... as normas de trnsito! Subitamente, sinais luminosos, placas indicativas, noes
de mo e contramo, permitido e proibido, passam
a fazer parte da rotina dos cidados das metrpoles
criando um novo imaginrio sobre o que viver em
uma cidade.
Os avies permitem as ligaes rpidas entre diversos pontos do mundo e o que se conhecia como
limites espaciais passa por uma radical mudana.
Todo o globo est ao alcance, nada longe demais. A
globalizao se anuncia de forma bastante concreta.
At mesmo a noo de tempo passa por uma transformao com as inovaes nos meios de circulao.
Tudo se acelera, a vida d a impresso de correr mais
rpido, as mudanas so mais imediatas e o presente
parece no ser mais suficiente. A partir de um certo
momento, comea-se a imaginar como ser a cidade do futuro, dotada de novas formas de transporte.
Cidades de sonho, sadas diretamente da imaginao

especial

de arquitetos, escritores, desenhistas, passam tambm


a povoar as mentes dos citadinos, atravs de vrias
possibilidades: vias e tneis elevados interligando os
diversos pontos da metrpole, veculos que se locomovem no ar, pessoas portando artefatos individuais
de transporte, tudo cabe na imaginao de como ser
a circulao nas cidades que viro.
E no contemporneo? Com a saturao crescente
do trnsito, novas possibilidades comeam a ser viabilizadas: outras formas de transporte pblico aparecem, como os trens urbanos de alta velocidade, alm
do uso de meios de locomoo alternativos, como
as bicicletas. Boa parte das capitais europeias investe
significativamente no incremento ao seu uso, atravs
de vias exclusivas, locais para guard-las, sistemas pblicos de aluguel por perodos determinados de tempo. Vrias so as medidas tomadas para incentivar a
que o carro seja deixado em casa e as ruas das cidades
fiquem menos sobrecarregadas.
A concepo da exposio apostou em uma perspectiva interessante: a de que mesmo instrumentos
que no dizem respeito diretamente ao transporte
de pessoas so determinantes nesse processo de verificar os desdobramentos dos movimentos no tecido
urbano. Assim, os celulares, os smartphones, os no-

tebooks e a internet, por exemplo, tm destaque na


parte final do longo corredor no qual se desenvolve
a mostra. So eles os responsveis pelo surgimento
do homo-portabilus, conforme este sujeito que est
sempre conectado nomeado. Aquele tempo que se
destinava to somente ao percurso entre um ponto e
outro da cidade passa, em funo destes instrumentos, a ser um perodo produtivo.
Samos da exposio, atravessamos as portas do
enorme edifcio que abriga a Cit de larchitecture e
nos defrontamos com ela: a cidade. Olhamos em volta e vemos, de forma concreta, acontecendo naquele
momento, tudo o que foi visto l dentro, nos corredores da mostra. Pessoas circulando p, pedalando as bicicletas, dirigindo os automveis, esperando
os nibus, entrando nas estaes de metr. Mesmo
paradas, sentadas nas mesas dos cafs, outras pessoas esto falando nos celulares, trabalhando nos laptops, enviando mensagens de texto. Temos a sensao
de que a exposio no acabou, ela continua, nessa
grande avenida, e nas ruas de qualquer metrpole.
A cidade que nos envolve se move, incessantemente.
Ns nos movemos na cidade, fsica e virtualmente. A
mobilidade , sem dvida, a marca da contemporaneidade.

As linhas de
metr de
superfcie na
capital francesa

especial

Manoela dos Anjos Afonso

Daily Routes
O

ensaio potico aqui apresentado foi


produzido especialmente para a revista
e-metropolis a partir da seleo de
fotografias feitas entre 2006 e 2012, na periferia da cidade de Goinia, nos bairros Vila
Jardim So Judas Tadeu, Vila Jardim Pompia,
Samambaia, Vila Itatiaia e Residencial Morada
do Bosque. Tais imagens fazem parte do projeto
artstico Daily Routes (http://cargocollective.
com/dailyroutes), que se configura como uma
pesquisa de cunho terico-prtico no campo das
artes visuais, com foco na coleta e no registro de
histrias corriqueiras contadas a partir de experincias vivenciadas nos espaos da cidade. So
pontos de interesse deste projeto: as estratgias
de construo de pertencimento em espaos urbanos; os traados de rotas identitrias
cotidianas; as relaes entre cidade, memria
e esquecimento; os mapas mentais dos espaos
tornados lugares. Fotografia, desenho, vdeo,
udio, texto e encontros fortuitos so alguns dos
meios pelos quais este projeto vem ganhando
forma, corpo, vida e poesia.

Manoela dos Anjos


Afonso
professora da Faculdade de Artes
Visuais (FAV) da Universidade Federal
de Gois (UFG).
manoanjosafonso@gmail.com

http://cargocollective.com/dailyroutes

especial

Quando moramos num lugar e dizemos Amanh tenho que


resolver umas coisas l na cidade, porque no moramos nela?
Que lugar este de onde podemos ver tantos prdios ao longe?
Aqui tem rua, tem poste, tem carro. Tem casa, bar e mercadinho.
Tem at Universidade tambm cidade?
Sim, pois claro que ! Mas neste lugar h pausas e rudos distintos.
H pores de esquecimento. E, aos domingos, silncios infinitos,
mesmo quando chega o circo.
Ah! O fascnio das beiradas da cidade! Um misto de poesia,
mgica e brutalidade.
Olha a pamonha, olha a pamonha! Pamonha de sal com queijo,
uma delcia de pamonha!... Das bordas, ouo-te de dentro, e teus
sons fazem desenhos!

n 10 ano 3 | setembro de 2012 e-metropolis

61

ensaio

o dia 15 de abril, o primeiro #ocupeestelita


reuniu jornalistas, produtores culturais e fez
o grupo de ativistas de sof rapidamente
passar dos 5.000 integrantes no Facebook. Um dia
inteiro de ocupao no at ento rido e muitas vezes esquecido Cais Jos Estelita. Depois disso, foram
mais trs atos no mesmo local e uma sesso no histrico Cine So Luiz.
As manifestaes foram organizadas pelo grupo
Direitos Urbanos. Formado por socilogos, filsofos,
jornalistas, arquitetos, artistas, alguns com formao
acadmica. Eles se organizaram na internet, onde essa
gente de diversas reas e formaes comeou a esboar uma necessidade de discutir os problemas criados
pelo crescimento desordenado de Pernambuco e do
Brasil.
Muitos j tinham travado longas discusses quando vieram finalmente a se encontrar, em audincia
pblica realizada para discutir um megaprojeto imobilirio, no ltimo dia 22 de maro. O Novo Recife
ideia da construtora Moura Dubeux. Um paredo de
13 prdios, alguns deles na faixa dos 40 andares, formando uma barreira na viso de quem olha da Zona
Sul para o Centro da cidade.
A avenida liga a Zona Sul ao Centro do Recife.
Geograficamente, faz parte do bairro de So Jos,
mas est afastado por um viaduto do burburinho das
lojas que marcam o tradicional bairro de onde sai o
Galo da Madrugada. E tambm de dois grandes edifcios construdos aps controversa aquisio de terreno pela mesma Moura Dubeux.
Naquela primeira ocupao, os ciclistas foram os
primeiros a chegar e naturalmente criaram um bicicletrio com vista para a Bacia do Pina. A artista
plstica Clara Moreira trouxe uma plaquinha pintada
de vermelho para lembrar as Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis). Teve gente que aproveitou para
protestar contra a omisso do poder pblico: Prefeitura covarde, dizia uma faixa.
No faltou quem chegasse de barco ao Cais Jos
Estelita. E as crianas se juntaram aos artistas para
colorir as paredes manchadas dos antigos armazns da
rea porturia. Algumas pessoas vestiram at fantasia
para protestar contra a cultura dos carros e exigir que
o poder pblico se posicione em relao utilizao
dos 10 hectares do terreno.
O prefeito Joo da Costa, no dia seguinte, fez
questo de antecipar a avaliao da sua gesto e dizer
atravs de manchete do Jornal do Commercio que o
projeto seria aprovado.
As fotos do professor e doutorando Leonardo
Cisneiros mostram o modo divertido de protestar
dos recifenses contra a surdez. Mas so tambm prova de que essa gente to acadmica quer chamar para

ensaio

a rntsiagioos
e

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aernt si ga oi os

a discusso os trabalhadores, estudantes, artistas e


as crianas. Direitos Urbanos para a cidade que no
para e s cresce.

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