ENCUENTRO SOBRE PLANIFICACIN Y CONTROL EN LA

ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
Cartagena de Indias (Colombia)
20-24 de noviembre de 2006
LA PLANIFICACIN ESTRATGICA
1. INTRODUCCIN:
ESTRATGICA

ORIGEN Y NOCIN DE PLANIFICACIN

Las profundas transformaciones sociales, econmicas y polticas

producidas desde el inicio de la segunda mitad del siglo XX han
conducido a una realidad que, cada vez ms, se caracteriza por la
interconexin e interdependencia de las distintas variables que la
componen y por la velocidad de los cambios.
En este contexto, a las organizaciones no les basta con permanecer
estables para conservar su posicin, sino que deben tener en cuenta el
entorno en el que se mueven, prever los posibles cambios en ese
entorno, anticiparse a ellos y disear su propia proyeccin en el futuro.
De estas nuevas necesidades surge la nocin de estrategia, vocablo de
origen griego procedente del mundo militar, que en el mbito de las
organizaciones tiene tres proyecciones ntimamente conectadas:

El pensamiento estratgico: que supone pensar con un enfoque global
en el espacio y en el tiempo, definiendo orientaciones a largo plazo y
teniendo en cuenta la relacin con el entorno.

La gestin estratgica: que es un modo de actuar como instrumento
de transformacin del pensamiento estratgico en cambio
organizativo, mediante la definicin de una visin de xito de la
organizacin.

Y la planificacin estratgica: que es la herramienta idnea para
permitir a las organizaciones alcanzar la visin de xito, mediante la
aplicacin de un mtodo sistemtico de definicin de acciones, que
analiza la situacin de la organizacin y su entorno, establece
objetivos y estrategias para alcanzarlos y fija las polticas y
procedimientos necesarios para ello.
De las nociones expuestas resultan dos elementos fundamentales que
han de tenerse en cuenta en la planificacin estratgica: la proyeccin en
el tiempo (el largo plazo) y la consideracin del entorno.
1

La planificacin estratgica, como la prctica totalidad de las modernas

tcnicas gerenciales, surge en el sector privado empresarial,
concretamente a finales de los aos 60 del siglo XX, coincidiendo con
una etapa expansiva del ciclo econmico. Concebida como una frmula
para buscar la ventaja competitiva de una empresa, se constituye como
una fase de la direccin y exige un liderazgo fuerte y capacidad
organizativa.
Esta tcnica tuvo enseguida xito y se extendi rpidamente. En los aos
80 experiment cierta crisis, pues muchos directivos y gestores
consideraron que era un obstculo para las empresas, ya que las
exigencias de informacin de los departamentos de planificacin
terminaban por entorpecer el normal desarrollo de los cometidos por las
unidades operativas.
Sin embargo, tales crticas fueron superadas mejorando los aspectos
problemticos
que
la
planificacin
estratgica
planteaba,
fundamentalmente poniendo el nfasis en que uno de sus rasgos
esenciales debe ser la flexibilidad, en lo que se ha denominado
oportunismo estratgico (ISEMBERG), a saber, la capacidad de
permanecer centrados en objetivos a largo plazo, al tiempo que se
resuelven los problemas cotidianos y se detectan y aprovechan nuevas
oportunidades.
Es importante, de acuerdo con ello, que la direccin marque un rumbo
estratgico a largo plazo a la empresa y la mantenga avanzando por ese
camino, hallando el equilibrio preciso entre las necesidades inmediatas y
las metas establecidas. En este sentido, el plan estratgico debe ser un
marco de actuacin que permita optimizar las nuevas oportunidades,
pues en otro caso se convierte en un cors que hace inoperante a la
organizacin.
Hoy puede considerarse que la planificacin estratgica es un
instrumento con el que cuentan todas las organizaciones de cierta
entidad.
2. APLICACIN DE LA PLANIFICACIN ESTRATGICA EN LAS
ORGANIZACIONES PBLICAS
Dicho lo anterior, la cuestin que se plantea es si la planificacin
estratgica es una tcnica susceptible de ser aplicada con xito en las
Administraciones Pblicas.

Ha sido esta una cuestin largamente debatida, y no slo porque la

resistencia al cambio en todas las organizaciones es an ms acentuada
en las organizaciones pblicas, basadas en el modelo burocrtico, sino
tambin y sobre todo, porque ciertamente se dan en ellas rasgos muy
diferentes de los que existen en las organizaciones privadas. En efecto:
-

Primero: las Administraciones Pblicas no actan conforme al binomio

coste/beneficio para poder medir su eficiencia, y no reciben seales
del mercado para poder medir su eficacia, de modo que la
satisfaccin o insatisfaccin de los ciudadanos se expresa de manera
diferente.
Segundo: su estrategia est dominada por factores polticos externos.
Por ello, es precisamente en el nivel estratgico en donde ms se
diferencia la gestin pblica de la privada, en tanto que son grandes
las similitudes en el nivel operacional. El poder pblico est basado en
una legtima legalidad, la cual se obtiene bsicamente con el apoyo
de los ciudadanos. Los gestores pblicos tienen que prestar mucha
atencin a los intereses colectivos tal como son propuestos por los
representantes elegidos por los ciudadanos ( BARRY BOZEMAN).
Tercero: el papel del mercado se sustituye por el proceso poltico, en
el que el mecanismo de asignacin de recursos est presidido por la
dimensin distributiva (p. ej., progresividad del sistema fiscal) y existe
una falta de automatismo entre la financiacin que recibe una
organizacin pblica y su nivel de desempeo o capacidad de gestin
(XAVIER MENDOZA).
Cuarto: las Administraciones Pblicas realizan una serie de objetivos
que no les son propios como organizacin, en cuanto constituyen
necesidades pblicas definidas por la Constitucin, las leyes y el
proceso poltico. Estn asimismo sometidas a lmites que tampoco les
son inherentes sino que provienen de su obligado sometimiento al
principio de legalidad y de la necesaria justificacin de su actuacin
en el inters pblico.
Quinto: los sistemas de obtencin y de gestin de recursos tanto
humanos como materiales as como las formas de organizacin y
funcionamiento son ms rgidos, pues dependen de normas jurdicas
y de procedimientos formales, que precisamente representan una
garanta para los intereses pblicos y para los ciudadanos.
Sexto: hay que tener en cuenta, finalmente, la dificultad de medir el
valor creado por la actuacin de los poderes pblicos: no hay precios
que permitan cuantificar el montante de los ingresos asociados al
volumen y valor que tienen para los beneficiados las actuaciones
administrativas; y existe dificultad para distinguir entre lo que
determinado programa produce y el resultado o impacto

efectivamente logrado como respuesta a la necesidad social

planteada (MENDOZA).
Si a los extremos anteriores aadimos otros obstculos menos cientficos
pero seguramente igual de reales, que apuntaba JOUBERT, como la
falta de tradicin y el escepticismo administrativo ante las modernas
tcnicas gerenciales, la ausencia de madurez de los sistemas de
direccin y la indefinicin de los roles de polticos y funcionarios,
podemos concluir que la gestin pblica estratgica, aunque no
imposible, s es extremadamente difcil. En este sentido, las tres
propiedades bsicas de la gestin estratgica:
-

definir los objetivos de varios aos,

desarrollar los mecanismos de implementacin diseados para
conseguir esos objetivos y
suministrar suficientes recursos organizativos como soporte para
su implementacin,

encuentran en la prctica, en la gestin pblica, multitud de obstculos

(BOZEMAN)1.
Sin embargo, pese a esas dificultades reales del proceso de planificacin
estratgica en el mbito pblico, su utilidad y necesidad parecen hoy
incuestionables y, de hecho, cada da son ms las organizaciones
pblicas que adoptan esta tcnica, si bien, adaptndola a sus
peculiaridades. Veamos a continuacin algunas de las causas que
explican, desde distintas perspectivas, esta recepcin por las
Administraciones pblicas de las tcnicas de planificacin estratgica.
La organizacin burocrtica de raigambre weberiana, a la que responde
el modelo organizativo pblico clsico, sobre todo en los sistemas
administrativistas, garantiza nicamente la racionalidad legal o formal,
pero nada indica sobre la eficacia y la eficiencia, valores que hoy hay que
considerar como irrenunciables (ALBROW, BLAU). Adems, las
organizaciones
burocrticas
son
incapaces
de
adaptarse
incrementalmente a los cambios del entorno y de erradicar la
discrecionalidad en el actuar administrativo (MICHEL CROZIER), como
tampoco son capaces de adecuarse a las diversas situaciones de los
usuarios y beneficiarios del sistema.
1

Para Barry Bozeman Hablar de planificacin y gestin pblica estratgica

parece una contradiccin terminolgica, ya que estratgico significa prestar
atencin al largo plazo y en el sector pblico el largo plazo no es ms largo que
el periodo de tiempo disponible hasta las prximas elecciones.

Como han sealado muchos autores, se hace necesario construir o

evolucionar hacia modelos organizativos que, sin renunciar a los valores
representados por la legalidad, traten de poner remedio a sus
disfunciones mediante la introduccin de sistemas gerenciales en las
Administraciones pblicas (JOAN PRATS). Eso s, la revolucin gerencial
pblica no es nunca una mera traslacin de las tcnicas y cultura del
sector privado, ya que debe resolver problemas genuinamente pblicos2.
La nueva gestin pblica, como paradigma de la reforma administrativa,
que surgi de estos planteamientos se desenvuelve desde mediados de
los aos setenta del pasado siglo, aunque de forma desigual: con gran
influencia en los pases angloamericanos, menos en los nrdicos y
escasa todava en los pases de matriz latina y germnica.
Las Administraciones pblicas se encuentran igualmente inmersas en un
entorno cambiante que condiciona su orientacin, la definicin de sus
polticas y la forma de abordarlas. Precisamente, la adopcin del enfoque
estratgico refuerza el papel de las organizaciones pblicas como
organizaciones influyentes (ISABEL BAZAGA), como actores principales
de un entorno dinmico en el que, no hay que olvidarlo y ello es una
ventaja estratgica-, pueden influir ms que otros, por razn de su papel
relevante.
Hay que destacar adems, como rasgo definitorio de lo pblico, la
orientacin a la sociedad, lo que incluye en la agenda de las
organizaciones la preocupacin por la definicin de las necesidades y la
identificacin de las demandas de los usuarios de la accin pblica
(OSBORNE Y GAEBLER). Para que legitimen la actuacin
administrativa, los programas y servicios pblicos deben responder a las
necesidades de quienes los demandan o consumen y adems tratar de
satisfacer las de otros colectivos que, sin ser usuarios primarios, pueden
recibir sus efectos o percibir sus impactos (FREEMAN). No hay que
olvidar, sin embargo, que los ciudadanos son algo ms que meros
consumidores o clientes de un servicio: son adems parte interesada y
propietarios de la organizacin prestataria.
Por otra parte, y como acotacin negativa, la difusin de los
planteamientos que han destacado los fallos de lo pblico as como la
llamada crisis del Estado del Bienestar han conducido a la bsqueda de
2

Advierte Joan Prats, siguiendo a Nuria Cunill, que para el desarrollo latinoamericano (con
fenmenos entre el capitalismo de camarilla y la informalidad econmica) la mayor urgencia de
reforma administrativa todava es la creacin de verdaderas burocracias capaces de asumir las
funciones exclusivas del Estado en un marco de seguridad jurdica.

respuestas que legitimen la actuacin de las Administraciones Pblicas

en trminos de eficacia y eficiencia.
En tal sentido, la planificacin estratgica en las organizaciones pblicas
permite:
a) El acuerdo sobre la funcin social de la organizacin;
b) Una base coherente e integral de adopcin de decisiones;
c) La definicin de objetivos a largo plazo que recojan acciones y
asignacin de recursos;
d) El diseo de acciones que potencien sus fortalezas y el
aprovechamiento de las oportunidades, neutralizando debilidades y
amenazas; y
e) La definicin de los actores crticos que afectan o pueden verse
afectados por los efectos o impactos de las polticas y acciones
pblicas.
Ahora bien, la planificacin estratgica es costosa en trminos tanto
econmicos como organizativos. Por ello no debe iniciarse si no se
alcanzan previamente acuerdos claros sobre la conciencia de su
necesidad y sobre su implantacin real en la organizacin. Como dice
BAZAGA, una organizacin puede iniciar un proceso de gestin
estratgica sin necesidad de formalizarlo en un plan. Desde luego, un
plan es una herramienta de primer orden que ayuda a cerrar estructural y
organizativamente la filosofa de la gestin estratgica. Pero los planes
generan expectativas cuya ruptura de forma abrupta generara un
impacto muy negativo tanto dentro de la organizacin como fuera de ella.
Finalmente, el proceso de planificacin estratgica se ha de disear ad
hoc para cada organizacin pblica no hay recetas universales-,
ajustado a su cultura organizativa y a sus valores, pero siempre sobre
la base de tres grandes etapas sobre las que hay consenso en esta
disciplina:

La existencia previa de un general consenso estratgico;

La generacin de informacin tanto del entorno como de la propia
organizacin; y, a partir de esa informacin,

La formulacin de las acciones estratgicas y el diseo de su
implantacin.

3. PLANIFICACIN ESTRATGICA EN LAS ADMINISTRACIONES

TRIBUTARIAS
Las caractersticas y peculiaridades, la problemtica as como las
ventajas de la planificacin estratgica que se han enunciado para las
Administraciones y organizaciones pblicas en general son trasladables y
predicables de las Administraciones tributarias en particular. Sin
embargo, existen tambin rasgos que diferencian a las Administraciones
tributarias de otros sectores de la actuacin pblica.
La aplicacin del sistema tributario, la facultad de imponer su
cumplimiento y la responsabilidad de lograrlo es una de las
manifestaciones esenciales del poder del Estado moderno, que
precisamente se asent histricamente sobre la idea de que la
imposicin debe estar vinculada a la representacin, evolucionando
hasta convertirse en uno de los pilares del Estado democrtico actual,
como derecho y como deber de los ciudadanos. En efecto, slo los
poderes pblicos legitimados a travs de la eleccin democrtica de
quienes los encarnan pueden imponer a los ciudadanos gravmenes
tributarios y, como contrapartida, la obligacin de contribuir al
sostenimiento de los gastos pblicos segn la capacidad econmica de
cada uno es uno de los principales deberes de los ciudadanos.
La poltica tributaria, que, en mi opinin, incluye no slo la elaboracin de
las normas sino tambin su aplicacin, tiene adems una dimensin
social fundamental, especialmente en un Estado social y democrtico de
Derecho, en cuanto constituye un instrumento esencial para la
redistribucin de la renta y la riqueza. La mayor o menor progresividad
del conjunto del sistema tributario y el grado de equidad que se alcance
en su aplicacin, lo que se manifiesta especialmente en la intensidad con
la que se acometa la lucha contra el fraude fiscal, son elementos de gran
trascendencia a estos efectos.
Otro rasgo caracterstico de esta funcin de aplicacin del sistema
tributario es que, a diferencia de otros mbitos de la actividad pblica, no
ofrece bienes (becas, subvenciones, pensiones, obras pblicas) ni presta
servicios (sanidad, educacin, seguridad) directamente a los ciudadanos,
sino que se ocupa de hacer que aquellos cumplan con su deber de pagar
los impuestos que les corresponden. Slo desde el punto vista de la
sociedad en su conjunto no desde la percepcin individual de cada
contribuyente- la Administracin tributaria presta un servicio,
precisamente uno vital para el Estado, cual es el allegar recursos
econmicos que permitan realizar todas las polticas pblicas en
satisfaccin del inters general. Ello, con independencia, claro est, de

los servicios instrumentales de informacin y asistencia que la propia

Administracin tributaria ofrece a los contribuyentes para facilitarles el
cumplimiento de sus obligaciones ante ella misma: en este caso los
ciudadanos s son clientes.
4. EL PROCESO DE PLANIFICACIN ESTRATGICA
a) Misin, visin, valores
Entrando ahora en el anlisis del proceso de planificacin estratgica
aplicado a la Administracin tributaria, podemos apreciar ya importantes
especialidades que caracterizan su sistema de valores, su visin y su
misin, en gran parte compartidas con otras Administraciones pblicas.
En Espaa como en otros Estados democrticos- la misin de la
Administracin tributaria est establecida en la Ley y los valores que
inspiran esa misin y la propia visin de la organizacin se encuentran
proclamados en la Constitucin. No hay, por tanto, mucho que decidir al
respecto.
As pues, entre los principios y valores constitucionales que se refieren al
sistema tributario y su aplicacin, hay que citar la equidad, la generalidad
y la progresividad en consideracin a la capacidad econmica de cada
persona: en suma, la justicia tributaria. Tambin es un principio esencial
establecido en la Constitucin que pagar sus impuestos es un deber para
los ciudadanos.
En cuanto a la misin, la de la Administracin tributaria est constituida,
como no puede ser de otro modo, por la aplicacin efectiva del sistema
tributario (con independencia de otras que pueda reconocerle adems el
correspondiente ordenamiento jurdico sistema aduanero, de seguridad
social, recaudacin de recursos no tributarios...), de acuerdo con los
principios y valores antes sealados.
Por lo que respecta a la visin -qu es lo que la organizacin quiere o
debera ser-, cada Administracin tributaria puede formularla en atencin
a las circunstancias del entorno social y poltico en el que se inserta en
un momento histrico determinado. Si pensamos en el ideal de una
Administracin tributaria, posiblemente sera el de aquella que
nicamente debe prestar servicios de informacin y asistencia porque ha
logrado que todos los ciudadanos comprendan y asuman el cumplimiento
de sus obligaciones tributarias. O bien, aquella que logra descubrir y
regularizar todas las situaciones de fraude. Ciertamente parecen utopas,
pero una visin ambiciosa debe tener un componente utpico que sirva

para marcar la tendencia que hay que seguir y para medir los grados de
aproximacin.
A la hora de concretar los objetivos estratgicos, parece que cualquier
Administracin tributaria debera enmarcarlos en dos grandes grupos,
que podramos denominar lneas estratgicas: por un lado, la prestacin
de asistencia a los contribuyentes para facilitarles el cumplimiento de sus
obligaciones tributarias; y, por otro, la lucha contra el fraude fiscal. Se
trata, por tanto, de ponrselo fcil a los cumplidores y difcil a los
incumplidores.
b) Diagnstico preliminar
De acuerdo con la filosofa de la tcnica de planificacin estratgica,
sta constituye un proceso que exige partir del conocimiento de la
situacin actual, determinar cul es la situacin a la que se quiere llegar y
decidir cmo lograrlo.
Como ya he sealado anteriormente, la implantacin de un plan
estratgico requiere en primer lugar una decisin de la organizacin de
ponerlo en marcha, decisin que ha de tomarse por el mximo cargo
directivo, quien deber impulsar con energa su puesta en prctica y
asumir la direccin. La Administracin tributaria necesita adems, como
Administracin pblica, el apoyo de las instancias polticas superiores.
Una vez adoptada la decisin, se inicia la elaboracin del plan, lo que
puede llevarse a cabo con arreglo a distintas frmulas, como puede ser
la creacin de una comisin o grupo de trabajo especfico, o bien la
intervencin de expertos que asesoren al rgano responsable de la
planificacin. En cualquier caso, es esencial la presencia cercana y
constante del mximo rgano directivo y la participacin de responsables
de las principales reas o sectores de la organizacin.
Los trabajos deben partir del anlisis de la situacin actual de la
organizacin y de su entorno (anlisis situacional interno y externo) para
elaborar un diagnstico preliminar.
La informacin es en esta fase del proceso un recurso bsico. Los
procesos estratgicos requieren el despliegue de una amplia gama de
herramientas para recopilar informacin. Es muy til aqu el anlisis
DAFO (o FODA), como mtodo de agregacin de la informacin obtenida
por cualquier medio, tomando como referencia la visin de xito, que
clasifica los datos atendiendo a las oportunidades y amenazas que

presenta el entorno y a las fortalezas y debilidades de la propia

organizacin.
En el anlisis del entorno, se trata de examinar todos los factores
polticos, sociales, econmicos o tecnolgicos que sean relevantes para
la actuacin de la organizacin, tratando de predecir qu cambios
pueden producirse en ellos y cmo repercutirn en aquella.
En el examen interno los elementos que deben considerarse para tener
en cuenta las deficiencias o los potenciales que ofrecen son,
principalmente, los recursos humanos, los medios materiales, las
instalaciones, el equipamiento tecnolgico y por supuesto la situacin
financiera.
Otro sistema de ordenacin de la informacin es el anlisis de los
agentes crticos, por medio del cual se identifican los distintos actores
que afectarn o sern afectados especialmente por los efectos o el
impacto de la accin de la organizacin.
El diagnstico realizado tiene como resultado la identificacin de reas
susceptibles de mejora, as como de otras que pueden permanecer en su
actual situacin, describiendo las causas y efectuando recomendaciones.
c) Definicin de objetivos
El siguiente paso lo constituye la definicin de los objetivos de la
organizacin para los prximos aos. En una Administracin tributaria
puede ser adecuado un periodo de 3 4 aos; ahora bien, como dice
BOZEMAN, siempre dentro del lmite de la legislatura o del mandato
poltico, pues la consecucin del plan estratgico requiere
inexcusablemente la aquiescencia del Gobierno.
Mediante los objetivos se pretende trasladar a la organizacin desde su
posicin actual hasta una posicin futura deseable; por ello es
importante:
-

que sean realistas y alcanzables (lo que no impide que puedan ser
ambiciosos),
que se definan con claridad y
que sean conocidos por la organizacin.

Los objetivos deben adems jerarquizarse en un orden de prioridades

por la propia direccin.

10

En la Administracin tributaria, la estructura de los objetivos generales

refleja normalmente el sistema organizativo predominante, sea por
funciones (gestin, inspeccin, recaudacin...), sea por tipos de
contribuyentes o bien por impuestos. Pero puede ser necesario o bien
conveniente estructurar los objetivos generales o parte de ellos con
arreglo a otros criterios: por ejemplo, cuando se refieren a un concreto
sector de la actividad econmica, cuando se dirigen a combatir una
determinada estrategia de fraude, cuando pretenden implantar el uso
generalizado de una reciente tecnologa o de un nuevo sistema o
procedimiento de actuacin, o cuando se trata de una gran
reestructuracin orgnica de la Administracin u organismo. Es decir,
cuando se requiere emprender acciones que involucran a una pluralidad
de sectores de la organizacin o a toda ella. En tal caso, el cumplimiento
de los objetivos exige la coordinacin y la cooperacin entre varias reas
de la Administracin.
No basta, empero, con establecer grandes objetivos generales o metas,
tendencias u objetivos finales, sino que es preciso que se pormenoricen
los objetivos atribuyendo objetivos especficos a las distintas unidades
funcionales de la organizacin, haciendo participar a los niveles de
mando intermedios, lo que permitir despus exigir la correspondiente
responsabilidad a todos y cada uno de ellos.
Finalmente, los objetivos deben ser mensurables. Los objetivos se miden
con indicadores, que podramos clasificar con arreglo a la siguiente
tipologa:
-

Indicadores de resultado, que miden el grado de realizacin del

objetivo en trminos de cantidad y calidad: por ejemplo, deuda
tributaria recaudada, fraude descubierto, plazo medio para la
resolucin de los recursos;

Indicadores de impacto, que miden su incidencia en la sociedad o

en otras organizaciones: por ejemplo, nivel de utilizacin de los
servicios de ayuda por los contribuyentes, participacin de las
entidades de colaboracin social o potenciacin del uso de
internet);

Indicadores de medios, que son los que miden el grado de

utilizacin de los medios asignados al objetivo, esto es, la
proporcin en que se invierten los crditos presupuestados para
las acciones previstas.

11

d) Establecimiento de estrategias
Una vez establecidos los objetivos, es claro que stos pueden alcanzarse
a travs de unos u otros medios. Por tanto, la organizacin debe estudiar
las diversas alternativas estratgicas posibles, teniendo en cuenta los
resultados del diagnstico preliminar y analizando minuciosamente el
entorno.
Una clasificacin posible de estrategias (CAADAS) es la que distingue
entre:
-

Estrategias de expansin, por ejemplo, cuando el rgano u

organismo encargado de la Administracin tributaria se dirige a
incorporar nuevas reas materiales de actividad que refuercen su
capacidad de actuacin (la gestin del catastro inmobiliario, la
gestin aduanera, lo que en la administracin tributaria exige como
premisa una ley que as lo disponga); o bien se encaminan a
establecer alianzas con otras organizaciones pblicas o privadas
mediante la obtencin de compromisos que coadyuven al
cumplimiento de su misin; o consisten en implantar nuevas
acciones (borrador de declaracin) o en extender su actuacin a
nuevas modalidades de fraude.
En segundo lugar, estrategias de consolidacin o estabilizacin,
dirigidas a reforzar la estructura interna y el funcionamiento de la
organizacin o sus principales lneas de actuacin ya existentes,
sin innovar.
Por ltimo, estrategias de retroceso parcial o total, abandonando
reas de accin o retirando servicios por razones de diversa
ndole: no han funcionado adecuadamente, no han rendido los
resultados esperados, han planteado problemas legales, o
simplemente, el nivel poltico as lo impone.

Las estrategias pueden agruparse en planes, que integran todas las

formuladas para el cumplimiento de un objetivo, que a su vez pueden
desglosarse en proyectos, acciones y medios necesarios para llevarlas a
cabo.
Las diversas opciones estratgicas propuestas han de ser despus
valoradas, para lo que es posible utilizar distintos criterios de evaluacin
con referencia tanto a factores internos como externos a la organizacin,
siempre bajo la ptica del mejor servicio a los intereses generales que
debe presidir en todo momento la actuacin de cualquier Administracin
pblica.

12

Como factores externos que debe tener en cuenta la Administracin

tributaria en la evaluacin de las alternativas estratgicas, hay que citar
la demanda social existente, los posibles efectos sobre los distintos
sectores econmicos y sociales, los eventuales conflictos con otras
organizaciones pblicas o privadas que podran suscitarse, y tambin su
influencia en el prestigio de la propia organizacin ante los ciudadanos.
Entre los factores internos, lgicamente habr que atender a la
contribucin de cada estrategia a la consecucin de los objetivos de la
organizacin, a su coste y cantidad de medios que requiere, a la
capacidad de ejecutarla y al plazo necesario para implantarla.
La metodologa de evaluacin atribuir distintos valores y ponderaciones
a los diversos factores, cuyo producto dar el valor final de cada
estrategia.
El paso final es la eleccin de las estrategias ms apropiadas conforme a
la valoracin efectuada, operacin que da como resultado un PLAN
ESTRATGICO para alcanzar unos objetivos en un plazo determinado.
5. CONTENIDO DEL PLAN ESTRATGICO
De acuerdo con lo expuesto hasta aqu, cabe proponer un contenido
posible de plan estratgico para una Administracin tributaria,
desarrollando el esquema planteado por el Departamento de
Organizacin, Planificacin y Relaciones Institucionales de la Agencia
Tributaria espaola3:


En primer lugar, parece adecuado que el documento se inicie con una

introduccin o presentacin sobre la necesidad del plan, los motivos
que lo justifican y los principios y finalidades que lo inspiran.

En segundo lugar, cabe exponer la situacin general de la

organizacin y el anlisis del entorno desde varios puntos de vista:
o Econmico: atendiendo a la evolucin del tejido empresarial del
pas y de los sectores productivos, a la internacionalizacin de
la economa, a la fase del ciclo econmico, al mantenimiento de
un equilibrio de las cuentas pblicas o bien contemplando la
posibilidad de un desequilibrio, etc.

Elaboracin de un Plan Estratgico para la ANAF

13

o Normativo: que comprender el estudio de la situacin actual

del ordenamiento jurdico-tributario y su incidencia en las
actividades de la organizacin en el medio y largo plazo.
o Informtico y tecnolgico: dirigido a considerar el desarrollo de
las tecnologas de la informacin y de las telecomunicaciones
para atender a posibles opciones: internet, centros de atencin
telefnica, telefona mvil, etc.)
o Institucional: para tener en cuenta las relaciones con otros
Ministerios y organismos y con otras Administraciones pblicas
tanto en el mbito interno como en el internacional.
o Social: considerando determinados fenmenos y situaciones a
las que la organizacin deber prestar atencin, como el
aumento de la emigracin o inmigracin, la tasa de crecimiento
de la poblacin, su envejecimiento o rejuvenecimiento, o el nivel
de desempleo, entre otros.


La parte central del plan estara constituida por el conjunto de

proyectos y medidas que se establecen para la consecucin de los
objetivos. Cada uno puede constar de la exposicin de la
problemtica o de la situacin que se dirige a resolver y la descripcin
del proyecto o medida. Su clasificacin o agrupacin puede responder
a criterios diversos:
o al tipo de medida (normativa, organizativa, operativa);
o a la materia sobre la que cada medida recae (de control, de
asistencia, recaudatoria, informtica);
o a su posicin segn el orden de prioridades en el plan;
o o bien, a la estructura interna de la organizacin conforme a los
rganos responsables de su ejecucin.
Los proyectos y medidas pueden igualmente diferenciarse segn
constituyan el eje central del plan o bien se trate de medidas
auxiliares o de apoyo.

El plan debe asimismo contener los recursos humanos, materiales,

financieros, tecnolgicos- necesarios para su ejecucin, bien
especificados en cada medida, o bien considerados en su conjunto.
Este es sin duda un tema espinoso en las Administraciones pblicas,
cuya provisin de recursos suele depender de decisiones externas
(Presupuestos Generales del Estado, Oferta de Empleo Pblico) y
para las que es difcil obtener medios adicionales, lo que obliga a

14

recurrir a menudo a medidas de redistribucin y optimizacin de los

recursos disponibles.


Finalmente, el plan se completa con el calendario de implantacin de

cada una de las medidas as como con la determinacin de los
correspondientes rganos responsables de llevarla a cabo.

6. IMPLANTACIN
La correcta implantacin de las medidas que contiene el plan estratgico
de acuerdo con el calendario establecido tiene que ser objeto de
seguimiento permanente mediante el proceso de control y los oportunos
mecanismos de evaluacin, bajo la supervisin permanente del mximo
nivel directivo de la organizacin.
Pero la ejecucin no es un proceso esttico sino que la visin de futuro
que encarna el plan debe ser moldeada de acuerdo con los propios
factores y acontecimientos que originan ese futuro. Pueden, por
consiguiente,
producirse
cambios
significativos
que
exigirn
modulaciones del plan, como suceder en los supuestos de cambios en
los gestores responsables; de irrupcin sbita de un acontecimiento
imprevisto; de disminucin de los recursos econmicos o humanos; o de
modificaciones legislativas relevantes que afecten a alguna de las reas
de actividad o de los elementos que integran el plan.
Todas estas causas pueden afectar igualmente al plan estratgico de
una Administracin tributaria. Por ello una cualidad importante del plan,
como deca al comienzo, es su flexibilidad, la capacidad para asumir
estos cambios mediante la adaptacin a ellos de los programas y
medidas previstos.
Una vez implantado el plan, corresponder medir y evaluar los resultados
obtenidos de la aplicacin de los programas y medidas contenidos en l,
adecuando los objetivos a tales resultados y corrigiendo las
desviaciones. Pero esta etapa excede ya del proceso de planificacin
estratgica propiamente dicho.
La planificacin y la gestin a largo plazo reciben poca respuesta del
Gobierno, generalmente son separadas del nivel operativo y no llegan a
integrarse en las rutinas de toma de decisiones. Por ello BARRY
BOZEMAN ofrece algunas pautas que faciliten no slo llevar a cabo la
gestin estratgica sino especialmente lograr consumarla con xito:

15

a) Para lograr que la gestin y la planificacin estratgica diseada

subsista al menos durante una legislatura poltica, se hace preciso
conseguir resultados tangibles con celeridad. La gestin estratgica gana
credibilidad cuando es capaz de ofrecer resultados. El IRS
norteamericano es experto en ello, identificando resultados en un lapso
temporal de seis meses.
b) La segunda idea es atender a la cooperacin como una base de
competencia. En el sector pblico no existe el componente belicista del
privado, por ello se debera hacer hincapi en el plan estratgico en la
cooperacin con otras organizaciones pblicas para conseguir ventajas
mutuas. En el sector pblico una buena estrategia es casi
inevitablemente una estrategia multiorganizacional.
c) Otro factor coadyuvante puede ser la bsqueda de oportunidades
secundarias. Se trata de desarrollar estrategias de expansin de
dominios, cuando, a cambio de una escasa desviacin del propsito
primordial, se puede tener una gran efectividad (museos con sus
tiendas). Considero, sin embargo, que esta tctica no es fcilmente
aplicable a una Administracin tributaria.
d) S lo es, en cambio, hacer depender fuertemente la implementacin
del plan de los funcionarios de carrera, involucrndolos en ello. Los altos
mandatarios, que a menudo proceden del sector privado o de la poltica,
estarn un tiempo limitado y adems tendrn que invertir gran parte de l
en acostumbrarse a las estructuras de funcionamiento pblicas. En
cambio, los funcionarios de niveles medios y directivos tienen una
preparacin tcnica notable, lo que es relevante en un sector de la
actividad pblica tan especializado como el tributario. Adems conocen la
historia de la organizacin y sus entresijos, tienen un inters personal en
la salud de la organizacin a largo plazo y, por otra parte, son ellos
mismos quienes han de tender el puente entre el nivel tctico y el
operativo.
7. CONCLUSIN
Como resumen de las ideas expuestas, puede concluirse que el proceso
de planificacin estratgica, pese a las dificultades derivadas de la propia
peculiaridad del sector pblico, es hoy una necesidad para las
organizaciones pblicas, incluidas las Administraciones tributarias.
Tambin en las organizaciones pblicas es necesario superar la
inmersin en lo cotidiano para definir horizontes a largo plazo, como es
igualmente necesario descubrir y considerar el entorno en el que se

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desenvuelven, ms an si se toma en cuenta que las organizaciones

pblicas gestionan aquello que la sociedad ha acordado como patrimonio
de todos.
Ahora bien, la incorporacin de esta potente herramienta, como sucede
con el resto de las tcnicas gerenciales, no puede hacerse con arreglo a
las mismas pautas que en la empresa privada, sino que debe adaptarse
a los elementos y circunstancias especficas de las Administraciones
pblicas.
Cul es la alternativa al pensamiento estratgico, a la gestin y a la
planificacin estratgicas? Probablemente, continuar con la planificacin
clsica operativa, basada fundamentalmente en el control presupuestario
a corto plazo, complementada con decisiones ms o menos
improvisadas.
Quiz parezca exagerado decir, como algn autor, que la alternativa a la
gestin estratgica es dejar que la crisis dirija la gestin pblica y estar
dispuestos a pagar el precio por ello. Pero, en cualquier caso, la
ausencia de un enfoque estratgico ha de limitar la consecucin efectiva,
eficaz y eficiente por las organizaciones pblicas de los fines de inters
pblico que tienen atribuidos y, ello, en el mundo actual, puede acarrear
una importante merma de su legitimidad.

Marta Fernndez-Cuartero Paramio

Administradora Civil del Estado

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