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Democracia e contrapoderes*

Democracy and counter-powers


Diogo de Figueiredo Moreira Neto**

Resumo

Este artigo contextualiza as atuais manifestaes sociais que desafiam a


ordem pblica em diversos pases. Por mais avanada que seja determinada ordem jurdica, ela s ser suficiente para prevenir desordens sociais
se estiver dotada dos adequados meios democrticos. Tais meios devem
assegurar o emprego de permanentes e eficientes canais de comunicao
institucionais abertos aos cidados, de modo a levarem os seus interesses
aos rgos do Estado para que lhes deem resposta. Tais como garantir ao
cidado liberdade de acesso aberto e dialgico com rgos de deciso. Esta
a pergunta que se impe teoria constitucional contempornea.

Palavr as-chave

Democracia teoria constitucional comunicao institucional cidado manifestao social

Abst ract

This article is contextualized by the current social disorder that threatens


public policy in many countries. Though a legal system is advanced it will

* Artigo recebido em outubro de 2011 e aprovado em outubro de 2011. Conferncia pronunciada


na Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, em 20 de outubro de 2011.
** Professor titular da Universidade Candido Mendes e procurador do estado do Rio de Janeiro.
ISSN 0034.8007 rda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 258, p. 47-80, set./dez. 2011

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never be enough to prevent political manifestations if it does not have the


adequate democratic means. Such means must assure the use of permanent and efficient institutional channels open to citizens, so that they may
be able to communicate their interests and demand a response from the
State. How to guarantee the citizen open access to a dialogue with the decision-making authorities is a question that must be examined by contemporary constitutional theory.
Key-words

Democracy constitutional theory institutional communication citizen social disorder

Mesmo a mais avanada e requintada Ordem Jurdica que se logre instituir para assegurar a distribuio de justia a um povo, no ser suficiente para prevenir desordens, surtos de violncia e explosivas manifestaes
populares, se no estiver dotada dos adequados meios democrticos, que
assegurem o emprego de permanentes, eficientes e suficientes canais de comunicao institucionais abertos aos cidados, de modo a levarem os seus
interesses, insatisfaes, indignaes, reivindicaes e revoltas aos rgos do
Estado para que lhes deem resposta.
O que h de comum entre os recentes movimentos de massa registrados
em vrios pases da Europa, da sia, do mundo islmico e da Amrica Latina
est na insuficincia desses, cada vez mais necessrios, canais de comunicao
e de institucionalizao de demandas, substancialmente democrticos, neutrais e apartidrios, para, diante das manifestaes de contrapoderes, garantir
ao povo a preciosa liberdade de acesso aberto e dialgico aos rgos de deciso do Estado.

1. Sociedade, poder e Estado


A sociedade, agregao dinmica de indivduos da mesma espcie, um
fenmeno natural e, como tal, uma derivao de instintos de todo ser vivo:
associado ao da sobrevivncia e da reproduo, o instinto gregrio, que o ser
humano compartilha com os demais seres vivos.
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Nessa recproca dependncia, prpria da agregao natural instintiva, o


homem encontra no apenas o meio elementar para facilitar-lhe a satisfao
de suas necessidades primrias, que so a de sobreviver como indivduo e
a de sobreviver como espcie, como, ainda nela, o meio propcio para a satisfao de incontveis necessidades derivadas em diversificado rol que
no cessa de ampliar-se em funo da cultura e da civilizao , aspecto este
que marca sua dupla realizao individual: como pessoa e como membro da
sociedade a que pertence.
O poder, fenmeno social conatural ao homem, est presente em todas as suas manifestaes gregrias como o grande protagonista da histria,
construindo culturas e civilizaes e as destruindo, atuando necessariamente
como um instrumento, mas, por vezes, servindo perversamente como fim em
si mesmo; em suma, a energia que move a sociedade.
No sentido sociolgico, o poder produto de uma relao social assimtrica, na qual a vontade, de um indivduo ou de um grupo, tem capacidade de influir ou determinar o comportamento de outro indivduo ou de outros grupos.
Como se pode deduzir desses conceitos, trata-se de manifestao espontnea em qualquer sociedade humana, que tem lugar ao se travarem relaes
sociais assimtricas, tanto entre indivduos, como entre indivduos e grupo e
entre grupos, ou, em outros termos, quando o potencial de influncia de uma
parte sobre a outra se revele de tal modo suficiente para induzir-lhe efetivamente o comportamento.
No obstante, o estudo do poder, embora se tratando de um dos mais
velhos fenmenos das emoes humanas, mencionado em clssicos, como
em Maquiavel, Hobbes, Locke e Montesquieu, s comeou a ser trabalhado cientificamente a partir do sculo XIX, na obra seminal de Ludwig Von
Gumplowicz.
Ainda assim, o foi com sua nfase preferentemente focalizada sobre a
expresso poltica, ento a mais conhecida, por ser a especfica modalidade
qual se imputam os efeitos das relaes assimtricas no que concerne direo da sociedade, pois o estudo do poder tem negligenciado o tratamento

Assim o consideram, entre seus mais renomados monografistas, Bertrand Russell, Nicolas Timasheff, Max Weber e Maurice Hauriou (moreira neto, Diogo de Figueiredo. Teoria do poder. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 1992. p. 54, nota 143).

Observao de Adolf A. Berle em seu estudo Power. New York: Ed. Harcourt, Brace & World
Inc, 1969.

GUMPLOWICZ, Ludwig von. Die Sociologische Staatsidee. Graz: Leuschner & Lubensky, 1892.

Moreira Neto, Teoria do poder, op. cit. (nica monografia em lngua portuguesa sobre o tema).


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terico de suas demais expresses, como, notadamente, a social e a econmica, igualmente importantes, at mesmo por se projetarem tambm sobre o
campo poltico.
Com sua origem coletiva nas interaes sociais, a percepo das relaes
de poder sobressaa em suas manifestaes concentradas para a direo do
grupo: de incio, tribal e religiosa, para, com o tempo, institucionalizar-se
como modalidade poltica, que se consolidaria, a partir de ento, em estruturas de poder organizadas, evoluindo desde os primitivos patriarcados aos
reinos da Antiguidade, passando pela singularidade do Imprio Romano e
pelas organizaes feudais, at se concentrar, com o Renascimento, na modalidade institucional moderna e difundida do Estado.
Mas nem pelo fato de haver gerado, nessa longa evoluo, tantas especficas modalidades de organizaes cratolgicas, o conceito de poder, por
ser sempre um produto de toda a sociedade, no se cingiu a essas histricas
expresses polticas, de sorte que necessrio que sua teoria geral se estenda
ao estudo de quaisquer expresses em que este fenmeno se manifeste, tais
como a religiosa, a militar, a econmica etc., pois o poder poltico gerado
nas interaes que se processam entre todas elas.
a prpria histria a nos evidenciar que at nas mais fechadas e absolutas modalidades tirnicas de concentrao de poder poltico sempre remanesce o poder latente na sociedade, que, mesmo oprimido e sufocado, l restar,
pronto a reverter qualquer dominao, aguardando apenas a oportunidade
de manifestar-se e de reflorescer.
Assim, mesmo dominadas e duramente reprimidas, sempre haver em
quaisquer sociedades manifestaes deste seu poder social latente, eventualmente externadas em demonstraes de insatisfao, de rebeldias e de revolta,
que provavelmente eclodiro toda vez que indivduos ou grupos se convencerem de que compensa o sacrifcio de arrostar as armas do poder institudo
dominante para reconquistar uma liberdade perdida.
Enfim, a semente da liberdade jamais morre no corao dos homens, seno que neles dormita, aguardando sua primavera, de modo que o arbtrio do
poder incontido s lograr subsistir se houver um mnimo crtico de aceitao
dos que esto a ele sujeitos, pois at a mais feroz das ditaduras s sobreviver

Todavia, no obstante quase um sculo transcorrido desde Gumplowicz, o estudo integral do


poder continua a ser um desafio. Sua bibliografia no abarca todo o fenmeno em toda sua riqueza terica, ressentindo-se da falta de um esforo de unidade sistemtica... (Ibid., p. 38).


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enquanto as sociedades forem complacentes com a tirania que lhes for imposta ou no despertarem de seu letargo.
Todavia, at o sculo XVIII, essas maravilhosas rebeldias, levantes e revoltas fatalmente se chocariam com velhos mitos, barreiras milenares que
protegiam as instituies que, por tantas eras, sustentaram a concentrao
absoluta do poder poltico, o fenmeno que, mais tarde, Carl Schmitt viria a
explicar como resduos secularizados de conceitos teolgicos, que impregnavam a dominao poltica de uma, como era ento reputada, sacralidade do
poder.
Tratava-se de consideraes brotadas na meditao religiosa sobre qual
deveria ser a misso fundamental do poder nas sociedades humanas, j que se
o tinha como exclusivo atributo da Divindade, pois somente ela possuiria em
sua essncia (omni potestas dei) o poder absoluto sobre todas as coisas, do qual
as manifestaes humanas seriam nada mais que reflexos e os cetros reais,
meras outorgas (omni potentatui dominans).
Assim, pioneiramente, caberia a Hobbes, no sculo XVII, produzir o primeiro sistema moderno de filosofia poltica, no qual essas crenas passaram a
ser revistas, de modo que em seu pensamento se fincaram os fundamentos da
doutrina que prosperaria no sculo seguinte, produzindo as trs grandes revolues liberais, que passariam a ser as fontes conceptuais das manifestaes
do poder estatal moderno: a revoluo inglesa, consolidando a independncia
do Poder Legislativo, atribudo aos Parlamentos; a revoluo americana, consolidando a do Poder Judicirio, atribudo em sua cpula s Cortes Supremas,
e a Revoluo Francesa, consolidando a do Poder Executivo, como atribuio
das administraes pblicas.
Ao descaracterizar o mito da sacralidade do poder, Hobbes reafirmava a
sociedade como a fonte autnoma e natural do poder, com isso definindo a
natureza derivada e artificial de sua expresso estatal organizada, e deduzindo que a legitimidade do poder poltico haveria de repousar na representao, como instrumento que garantiria a presena, ainda que de modo indireto,
da vontade da sociedade na estrutura decisria do Estado.

Alle prgnanten Begriffe der modernen Staatslehre sind skularisierte theologische Begriffe [Todos os
conceitos significantes da doutrina moderna do Estado so conceitos teolgicos secularizados].
(traduo nossa). SCHMITT, Carl. Politische Theologie. Berlim: Duncker & Humblot, 1996. p. 43.

Livro de Ester, XIV.

HOBBES, Thomas. The Leviathan (Leviathan or the matter, forme and power of a common wealth ecclesiastical and civil). 1651.

E esta funo no Estado, prpria dos parlamentares, distinguiriam estes como agentes da socie

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Estavam abertas as portas para a expanso das ideias liberais no sculo


XVIII, com seus grandes prceres, destacamente John Locke e Adam Smith,
acrescentando um novo rol de valores a partir do individualismo, a nova
corrente de ideias que, revivida no Renascimento, logo amadureceria com o
reconhecimento das inatas liberdades do homem e, em consequncia, de seus
direitos fundamentais.
Desde ento, esses valores seriam entronizados como necessrios fundamentos de uma ordem espontnea da sociedade e, por este motivo, inviolvel
por uma ordem artificial politicamente imposta, da derivando-se os sucessivos conceitos polticos disciplinadores do poder estatal, hoje comezinhos
fundamentos do governo limitado, do estado de direito e do constitucionalismo, que prosperaram em vrios institutos liberais que, difundidos, assentariam os fundamentos juspolticos do poder a partir de ento.10

2. Emergem os contrapoderes
Nas sociedades submetidas s modalidades fechadas, tirnicas e absolutas de concentrao de poder poltico, qualquer expresso de insatisfao
em face do regime poltico a que estavam sujeitas era vista como insuportvel rebeldia ou revolta, a ser justamente sufocada, antes que se disseminasse.
Este, o modelo dominante na Antiguidade, com a urea exceo da Atenas de
Pricles, permanecendo por todo o Medievo e nos primeiros sculos da modernidade, at que ganhassem plena expresso os valores do liberalismo, com
a conscincia social e a comunicao de escala.
Com efeito, no seriam suficientes as arbitrariedades, as interminveis
injustias e o sofrimento de incontveis vtimas dos regimes absolutistas para
abalar o avelhantado sistema de classes, de estamentos e de privilgios do
ancien regime... Seria necessrio que a conscincia da superioridade natural da
pessoa humana e de seus valores sobre quaisquer outras ideias e realizaes
artificialmente engendradas inspirasse e produzisse revolues, inovando alternativas capazes de reverter o sistema piramidal dominante, de modo que

dade na estrutura do Estado e no como meros agentes do Estado, um tema que hoje ressurge,
com grande atualidade, na atualssima categorizao funcional de agentes neutrais no Estado.
10
DUMONT, Louis. O individualismo: uma perspectiva antropolgica da sociedade moderna. Traduo de lvaro Cabral. Rio de Janeiro: Rocco, 1985. p. 38 e 39. O autor desenvolve interessante
afirmao de se tratar de um valor caracteristicamente ocidental e, por isso, fundante das sociedades modernas.
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as pessoas, ao retomar o gozo de suas liberdades inatas, passassem a deter


e a exercer os poderes de escolha poltica: em suma, se transformassem de
sditos em cidados.
Indubitavelmente, a mera insatisfao e, at mesmo, uma eventual oposio aberta tinham sido incapazes de operar mudanas no monoltico sistema
de poder poltico tradicional, de corte autoritrio, sem que se possibilitasse a
mobilizao suficiente de coraes e mentes atravs do aperfeioamento da
comunicao social, portanto, desde a imprensa de Guttemberg, com evoluo cada vez mais acelerada, at o acesso aos meios eletrnicos, proporcionando hoje informao sem limites e sem fronteiras, tudo afirmando a conscincia do coletivo e a convico de que, no obstante subsistam tantas diferenas
entre os povos e entre os indivduos, somos todos elementarmente iguais,
livres e dignos: qualidades que nos identificam como pessoas.
Esses valores que eventualmente podem tambm mover a insatisfao
e a revolta geram um tipo de poder espontneo na sociedade, obviamente
de natureza distinta e mais fraco do que o poder institucionalizado concentrado nos estados, mas, ainda assim, dadas as circunstncias, com potencialidade de a este se opor e at de, eventualmente, sobre ele prevalecer.
o que nos mostra a histria e, recentemente, se tem repetido, como no
Egito, com a derrubada da ditadura de Hosny Mubarak, e na Lbia, da prolongada tirania de Muammar Kadafi, obras deste poder annimo e difuso,
que continua a se propagar, identificando a primavera islmica a outras autocracias de que est povoada a vasta rea, que vai do Magrebe s fronteiras do
subcontinente indiano.
, portanto, esta espontnea percepo da maravilhosa peculiaridade de
nossa prpria natureza, capaz de gerar uma ntima certeza, de fcil difuso,
de que a vida em sociedade e, nela, a plena realizao individual se assentam
sobre um binmio de valores aparentemente antagnicos, mas intimamente
intercausais, que precisam ser absorvidos e vividos intensamente, no importando a que custo: a liberdade e a solidariedade. A liberdade, realando a
singularidade de sermos individualmente diferentes e aptos a escolher o que
pretendemos para nossas vidas, e, com ela interagindo, a solidariedade, ressaltando nossa complexa dependncia da sociedade para que efetivamente o
logremos com plenitude.
Como fiel entre esses dois valores, oscilando historicamente entre ambos mas presente onde quer que se agrupem seres humanos situa-se o
direito, que, mesmo variando no espao e no tempo sob inmeros aspectos,
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apresenta um ncleo essencial e inaltervel e que lhe imanente e inviolvel:


os direitos humanos.
E a histria ainda a nos ensinar que todo processo de progresso poltico, obtido tantas vezes com imenso sacrifcio de vidas humanas, avana
muito lentamente, de vitria em vitria, e o est comprovando o momentoso
exemplo de nossos dias da referida primavera islmica, em pleno curso na
regio mais densamente dominada por autocracias de todo gnero, tudo a
demonstrar que sempre possvel aluir as bases seculares de poder concentrado, a partir da comunicao, que tem a capacidade de se diversificar e de
gerar espcies de poder prprias,11 potenciando as insatisfaes, disseminando valores e acenando com a inesperada e venturosa eventualidade de se ver
resgatada para a democracia mais da metade dos pases do mundo, ainda no
comeo deste vigsimo primeiro sculo.
Cabe, como adequado encerramento e remate desta apresentao vestibular que se segue, na qual se adentrar um pouco mais no intrigante tema
ps-moderno dos contrapoderes, confiar pena de Manuel Castells, acima
lembrado em nota, a sntese do que j foi exposto, nesta tersa observao:
Em ltima anlise, s o poder da sociedade civil global, atuando sobre
a mentalidade pblica por via da mdia e das redes de comunicao
poder, eventualmente superar a inrcia histrica dos Estados-nao e
assim lev-los a aceitar a realidade de seu poder limitado em troca de
incremento de sua legitimidade e eficincia.12

3. os contrapoderes nas sociedades ps-modernas


Uma vez reconhecida a inconteste prelazia do homem, seja individual
ou coletivamente considerado, sobre todas as suas criaes o que inclui
todas as instituies estatais e legais por ele produzidas , tem-se, a partir
da, fundamentado o conceito de estado de direito, tal como desenvolvido na
modernidade, ou seja, entendido o direito como uma exclusiva e soberana ex-

Manuel Castells sustenta que, com as atuais redes digitais de comunicao, a anlise das relaes de poder requer uma nova abordagem das formas e dos processos da comunicao, hoje
amplamente socializada, notadamente em razo das redes horizontais de participao, que produzem o fenmeno que denomina de autocomunicao de massa (mass self-communication). Communication power. Oxford: Oxford University Press, 2009. p. 4.
12
Ibid., p. 42.
11

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presso da vontade estatal, ainda que dissociado da legitimidade, bastando,


to somente, ao Estado, observar a legalidade, ou seja, respeitar a prpria lei
que edita, sintetizada no brocardo patere legem quam fecisti.
A injustia e desacerto da aceitao desta onmoda e ilimitada sujeio,
costumeiramente ignorada ou encoberta nos clssicos manuais tericos, se
veio a tornar patente no curso do sculo XX, muito em razo dos holocaustos
blicos em escala mundial, que os estados de direito impuseram a sociedades inermes; um processo que (hlas! quelque chose malheur est bon...) afinal
concorreu para robustecer o conceito de legitimidade democrtica referida
ao prprio direito, como ideia fora nascida das catstrofes produzidas sob
o signo do mito da legalidade, que acobertava tiranos e ditadores, e que logo
floresceria com a constitucionalizao do estado democrtico de direito, um
movimento iniciado justamente nos pases mais sacrificados por seus prprios regimes autocrticos...
Implcita, portanto, nessa significativa evoluo que, partindo do poder
estatal sem sujeio, passaria pelo poder estatal sujeito no mais que prpria
lei, para chegar hoje ao poder estatal sujeito lei e ao direito , a emergncia
desta nova ideia-fora: a de que as sociedades humanas, independentemente de estarem organizadas sob o tradicional modelo renascentista de estados
nacionais (ou at, em certos casos, plurinacionais), devem desfrutar de um
espao pblico, que lhes prprio e inerente, sobre o qual as interferncias
estatais s sero legtimas se democraticamente consentidas.
neste espao pblico no estatal, que apresenta extrema complexidade
e surpreendente dimenso nas sociedades ps-modernas, que medram novas
modalidades espontneas de poder societal e passam a interagir com o poder
estatal, exercendo crtica, influncia e presso, pondo-se em confronto com
posies oficiais de seus rgos, da se lhe conferir a denominao genrica de
contrapoderes sociais ou, mais simplesmente, de contrapoderes, como vem
sendo empregada pelos pensadores sociais.
Este cenrio, de complexidade e de expanso da interao nas sociedades ps-modernas, assim como as intrigantes perplexidades que causam, leva
a que conspcuas mentes acadmicas constantemente a ele se refiram como
uma arena de desafios, tal como encontrado na viso de Ulrich Beck13 e de Patrick Lagadec,14 ao denomin-las sociedades e estados de risco, considerando

BECK, Ulrich. Risk society: towards a new modernity (sociedade do risco). Londres: Sage, 1992.
LAGADEC, Patrick. La civilization du risque: catastrophes technologiques et responsabilit sociale. Paris: Seuil, 1981 (Science ouverte); e Lagadec, Patrick; GUILHOU, Xavier. La fin du risque
zro. Paris: Eyrolles Socit Les Echos ditions, 2002.
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particularmente no apenas a multiplicao como o agravamento de perigos


de toda sorte nelas incessantemente gerados ambientais, sanitrios, econmicos, sociais e, por certo, mais agudamente, os polticos , ameaando
permanentemente as sempre frgeis conquistas da paz e da democracia e, no
raramente, enfrentados em escala global.
na complicada confluncia de tantos e diversificados riscos, que se
potenciam quando acumulados como particularmente o caso dos riscos
sociais ao agravar os polticos e vice-versa que as matrias veiculadas frequentemente pela imprensa, bem como os amiudados estudos continuamente
produzidos nas reas das cincias humanas, se debruam sobre essas manifestaes pblicas, organizadas ou semiorganizadas, como as promovidas
por associaes privadas que se ocupam de interesses pblicos, por grupos
de presso, por rgos da imprensa escrita, falada, televisiva, por grupos estruturados na internet, ou por quaisquer modalidades de demonstraes ostensivas de opinio pblica e, de modo destacado, as manifestaes cada vez
mais veementes dos movimentos de massa em reivindicao e protesto.
Enfim, est-se diante de um conjunto de fenmenos classificados genericamente como expresses de contrapoderes sociais, que eclodem, ganham
fora e se expandem impulsionados pela espantosa intensidade da comunicao social de nossos dias.
Note-se que algumas das mais antigas dessas manifestaes, de movimentos reivindicantes e de protesto, j de h muito foram contidas e disciplinadas sob padres jurdicos aceitveis, embora, por vezes, desconfortveis
para a sociedade, sendo um bom exemplo a greve, como uma bem-sucedida canalizao jurdica de manifestaes coletivas de setores organizados de
empregados, podendo igualmente ser mencionadas outras experincias de
canalizao jurdica exitosa de reivindicaes e de protestos pblicos, como
as que se deram com o emprego de ombudsmen, de auditores, de centrais de
reclamao obrigatrias e de outras instituies congneres, cuja misso ,
em suma, de filtr-los e encaminh-los deciso dos rgos competentes da
estrutura do Estado.
Esses movimentos populares, que, observadamente, se vm amiudando nas sociedades contemporneas, se forem ordeiros e pacficos, podem
ser teis para ecoar construtivamente os protestos e reivindicaes de vrios segmentos da sociedade, portanto, com grande importncia para uma
canalizao direta de vrias modalidades sociais espontaneamente manifestadas de controles difusos, que so aceitveis, quando no desejveis nas
democracias.
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Mas o que tristemente se observa , ao revs, um paulatino incremento


de manifestaes pblicas de massa demonstrando contrariedade, insatisfao e indignao que, se desatendidas, ignoradas ou rechaadas, acabam
recorrendo violncia e, com isso, desservindo a seus propsitos originais
e causando desordem, insegurana e, paradoxalmente, o abalo da ordem democrtica.
So fatos acabrunhantes e cada vez mais presentes, que, indiferentemente, ocorrem tanto em pases desenvolvidos como em desenvolvimento, tanto
nos ricos como nos pobres, e, no raramente, acompanhados de tumultos, de
agresses, de depredaes e de vtimas, escancarando a ferocidade da turbamulta, que, se confrontada, em resposta represso policial empregada para
cont-la, pode atingir inacreditveis paroxismos de fria.
possvel constatar a atualidade e a importncia desse fenmeno nas
recentes manifestaes anarquistas que se tm propagado em alguns pases
da Europa, o que, para observadores acadmicos, como Herfried Mskler, da
Universidade Humboldt de Berlim, registraram um espantoso aumento de
43% em 2010.15
A todas essas manifestaes pblicas, pacficas ou no, constantemente estudadas em trabalhos sociolgicos e polticos, agregam-se ainda novas
modalidades, as que se valem dos meios de comunicao digital de massa e
empregam uma grande variedade de canais prprios de expresso, operando
atravs de redes eletrnicas mundiais interligadas, que, assim difundidos
globalmente, atuam independentemente dos meios tradicionais tanto os
meios de comunicao da imprensa escrita, falada e televisionada, como os
meios poltico-partidrios institucionalizados , qualificando-se, portanto,
como distintas variedades de manifestaes de poder da sociedade, identificadas genericamente como contrapoderes.
Esta identificao j se pronunciava bem clara em 1945, ainda durante a
Segunda Guerra Mundial, na obra de Bertrand de Jouvenel,16 ao denominar
de contrapoderes aos impedimentos ao poder com origem na sociedade; excludos, portanto, os de ordem natural.17

Estes dados se encontram publicados na reportagem de O Globo, de 30 de dezembro de 2010, a


pgina 30, sob o ttulo Anarquismo sobre fronteiras.
16
JOUVENEL, Bertrand. Le pouvoir: histoire naturelle de sa croissance. Genebra: ditions du Cheval
Ail, 1945. VI, Cap. XV.
17
Ao apreciar esta classificao, em 1992, embora registrando ser tecnicamente exata, deixei consignada uma divergncia, por entender que, embora potencialmente adversativas, essas manifestaes no se poderiam considerar ainda dotadas de poder, mas de uma potencialidade de
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No entanto, somente no Segundo Ps-Guerra, no contexto da ps-modernidade, que se inicia uma bibliografia consistente sobre os contrapoderes,
mesmo sem clara indicao em seus respectivos ttulos.18
Mas, indubitavelmente, com a globalizao acelerou-se o fenmeno e sua
percepo, ensejando sua definitiva insero como novo tema das cincias
sociais, destacando-se seis obras monogrficas versando os contrapoderes,
em rol que se abre com a de John Holloway, uma das mais controvertidas e,
por isso mesmo, provocadora de um renovado interesse sobre o assunto, por
sustentar que o objetivo das revolues no seria necessariamente empolgar
o poder poltico institucionalizado, mas promover uma resistncia idealizada,
capaz de mudar sua orientao, da o ttulo de sua obra aparecida em 2002:
Mudar o mundo sem tomar o poder.19
A crtica a essa idealizada despolitizao, proposta por Holloway, adviria
logo no ano seguinte, com Miguel Benasayag e Diego Sztulwark, reconsiderando que reside no poder do prprio Estado, como gestor de interesses pblicos, o real objeto da manifestao transformadora de contrapoderes sociais.20
, todavia, nesse mesmo ano, de 2002, que o reputado socilogo Ulrich
Beck da Universidade de Munique se dedica a examinar o fenmeno do prisma da globalizao, com alentado estudo, o mais completo at ento, enriquecido com uma impressionante bibliografia de cerca de 600 ttulos, no qual o
autor parte da premissa de se tratar, os contrapoderes, de uma normal reao
das sociedades, cada vez mais esclarecidas, ao envelhecimento e pouca prestabilidade das instituies dominantes, que foram criadas em um mundo
onde as ideias de pleno emprego, do primado da economia governamental
sobre a economia nacionais, de fronteiras em funcionamento, de soberania e
de identidade territoriais claramente definidas tinham valor de pontos cardeais, suscitada por uma ptica que no mais pode ser concebida como nacional, mas transnacional, no quadro de uma poltica interior global.21

s-lo, concluso que ora se corrige neste ensaio (moreira neto, Teoria do poder, op. cit., p. 72 e
nota 27.)
18
Como, por exemplo, nas seguintes obras, todas surgidas no final do sculo XX: EVANS, P.
Globalizacin contra-hegemnica: las redes transnacionales como herramientas de lucha contra la
marginalizacin. Contemporary Sociology, 1998; EVERS, T. Estatismo vs. imediatismo: noes
conflitantes da poltica na Alemanha Federal. Novos Estudos Cebrap, v. 2, n. 1, p. 25-39, abr. 1983;
PAOLI, M.C. As cincias sociais, os movimentos sociais e a questo do gnero. Novos Estudos
Cebrap, So Paulo, n. 31, p. 107-120, out. 1991; e PORTES, A. Villagers: the rise of transnational
communities. The American Prospect, n. 25, 1999.
19
HOLLOWAY, John. Change The world without taking power. London: Pluto Press, 2002.
20
BENASAYAG, Miguel; SZTULWARK, Diego. Du contre-pouvoir. Paris: La Dcouverte, 2003.
21
BECK, Ulrich. Macht und Gegenmacht im globalen Zeitalter. Frankfurt am Mein: Suhrkamp Verlag,
rda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 258, p. 47-80, set./dez. 2011

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Mais recentemente, j em 2009, a dupla Ludovic Franois e FranoisBernard Huyghe, cunhando a expresso democracia de influncia, v nos
contrapoderes uma estratgia de ao, como produto de vrios atores que se
interconectam pela informao, e que se manifesta atravs de um sistema sociopoltico voltado a convencer e a seduzir, de modo a formatar as mentalidades para agir sobre os homens e preparar o futuro coletivo, marcando,
assim, a passagem de uma sociedade de autoridade, que girava em torno do conceito de chefia, para uma sociedade de influncia, que depende da formao da
adeso e do consenso.22
Ainda no ano de 2009, Manuel Castells, depois de reafirmar o poder como
o processo fundamental da sociedade e de distinguir dois tipos de processos
sociais os processos que impem a dominao existente, e os processos
contrapostos, de resistncia dominao, em favor dos interesses, valores e
projetos que so excludos ou sub-representados nos programas e composio da rede conclui que o poder nas sociedades em rede o poder da
comunicao e que, por isso, o poder governa e os contrapoderes lutam.23
Para encerrar esta resenha, mencione-se a mais recente obra, de George
Corm, autor de O novo governo do mundo, publicado em 2010, que, em seu subttulo, se refere a ideologias, estruturas e contrapoderes, mas nele no teoriza este ltimo tema, seno que a ele se refere com vistas a refutar a inelutabilidade da globalizao e se valha do conceito para defender os movimentos
antissistmicos que, a seu ver, deveriam dirigir-se a corrigir o funcionamento perverso da economia globalizada, pondo em ao mecanismos que travassem a globalizao e permitissem progressivamente uma reorganizao
dos espaos socioeconmicos, assegurando mais coerncia e estabilidade s
diferentes sociedades...24

4. Os contrapoderes e o direito contemporneo


O reconhecimento, em princpio, da legitimidade intrnseca dessa dinmica espcie de interao democrtica dos contrapoderes, ainda que compre-

2002. Citaes acima, com nossa traduo, retiradas da edio francesa Pouvoir et contre-pouvoir:
lheure de la mondialisation. Paris: ditions Flammarion, Champs Essais, 2003. p. 7 e 8.
22
FRANOIS Ludovic; HUYGHE Franois-Bernard. Contre-pouvoirs, de la socit dautorit la
dmocratie dinfluence. Paris: Ellipses, 2009. p. 3 a 10 e resumo na contracapa.
23
Castells, Communication power, op. cit., p. 47, 50 e 53.
24
CORM, Georges. Le nouveau gouvernement du monde: ideologies, structures, contre-pouvoirs.
Paris: La Dcouverte, 2010. p. 10 e resumo na contracapa.
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endida a que envolva inconformismo ou confrontao de ideias que, como


j reconhecido, socialmente construtiva , no afasta, porm, a possibilidade e, qui, a inelutabilidade do agravamento de confrontos, de modo que,
eventualmente, possam alcanar nveis de agressividade que exijam o emprego de meios repressivos, se chegarem violao de valores essenciais para a
convivncia civilizada das prprias sociedades agredidas.
Assim, facilmente exasperados os possveis conflitos, justifica-se a importncia que assume o fenmeno dos contrapoderes para o direito, com a consequente necessidade de que sejam reconhecidos, analisados e estudados, para
que recebam um tratamento receptivo juspoltico adequado, condizente com
os progressos jurdicos aportados pela ps-modernidade.
Trata-se, pois, de uma nova tarefa, que exige no apenas uma percepo multidisciplinar, como a necessria criatividade, para, sem desfigurar as
caractersticas democraticamente saudveis que se expressem nos contrapoderes, encontrar para as suas manifestaes populares os adequados canais
disciplinadores, que so prprios do direito, escoimando seus abusos, que
possam representar desafios aos valores republicanos da ordem social, da paz
e das liberdades pblicas.
Trata-se, em suma, de um trabalho a ser desenvolvido concomitantemente no mbito jurdico mundial estatal, dos quase 200 pases independentes
portanto, interessando aos respectivos direitos constitucionalizados como,
simultaneamente, no ecmeno global transestatal com suas milhares de
organizaes que, de algum modo, administram interesses pblicos , portanto, alcanando o direito globalizado.
Em ambos os casos ter-se- o mesmo objetivo: a criao de instituies
sejam elas nacionais, internacionais, supranacionais ou transnacionais as
quais, sempre respeitando a liberdade de expresso das pessoas, estejam aptas
a canalizar civilizadamente as manifestaes de contrapoderes, de qualquer
espcie e intensidade, para, filtrando-os, incorpor-los ao processo aberto de
criao e aplicao do direito, para que sirvam como novos instrumentos da
cidadania.
Ao aludir criatividade, pensa-se, com efeito, em um enfrentamento
construtivo da conflitualidade, que espontaneamente sempre se desenvolver, quanto mais extraordinria for a complexidade de interesses que apresentem as sociedades ps-modernas.
Em consequncia, hoje, desaparecidas ou enfraquecidas inmeras limitaes fsicas e sociais que se interpunham livre comunicao humana, torna-se necessrio instituir novos padres de ordem para os recentes procesrda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 258, p. 47-80, set./dez. 2011

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sos sociais, como, emblematicamente em nossos dias, so os contrapoderes;


portanto, uma tarefa que exige concertao e ao ecumenicamente ampliadas, desde os quadros juspolticos delimitados pelos estados a todo o campo
globalizado transnacional, onde possa alcanar a natural espontaneidade das
relaes sociais.
H, portanto, uma distino importante a ser, desde logo, registrada relativamente a essas expresses da vitalidade gregria dos povos, muitas das
quais, em suas manifestaes tradicionais, j foram juridicamente institucionalizadas, como espcies histricas do gnero dos contrapoderes sociais,
acrescidas ao rol das modalidades institucionalizadas no estatais, de longa
data conhecidas e estudadas, tais como as associaes dedicadas arregimentao e propagao de ideias, os lobbies parlamentares, a imprensa, as religies
e tantas outras manifestaes da opinio pblica organizadas, porm que, em
razo das dimenses transestatais que adquiriram, a sociologia as tem, por
isso, classificado como expresses de uma nova sociedade civil global.25
Assim, o que predominantemente as tem caracterizado a todas essas
mais recentes manifestaes sociais o fenmeno da comunicao digital de massa, que toma corpo e importncia como expresso no estatal de
concentrao de poder difuso em escala global, j assinalando, por isso, para
alguns observadores, o que se pode identificar, com Castells, como uma Era
Digital.26
Este megafenmeno da comunicao, tratado como uma especfica manifestao de poder,27 pode ser constatado na repercusso pblica dos grandes
arquivos de dados e de opinies, abertos sem fronteiras polticas ou limites
geogrficos, postos disposio de bilhes de pessoas, tais como, exemplificativamente, os blogs, o Facebook aptos a formar redes para transformar informaes em grupos de ao e, mais recentemente, o WikiLeaks, que procura

O conceito de sociedade civil global tem emergido muito a propsito das dificuldades de superao dos vazios institucionais causados pela globalizao, como o recurso, sempre possvel,
ao processo espontneo atravs do qual a sociedade continua a gerar instituies independentemente das produzidas atravs dos canais juspolticos tradicionais, como sugere Hobsbawm
na seguinte passagem de sua conhecida obra: Talvez a caracterstica mais marcante do fim do
sculo XX seja a tenso entre esse processo de globalizao cada vez mais acelerado e a incapacidade conjunta das instituies pblicas e do comportamento coletivo dos seres humanos de se
acomodarem a ele. HOBSBAWM, E.J. A era dos extremos: o breve sculo XX: 1914-1991. Traduo
de Marcos Santarrita. So Paulo: Cia das Letras, 1995. p. 24.
26
Sobre este ponto, do recente livro de Castells, Communication power, op. cit., no captulo Communication in the digital age (p. 54 e ss.).
27
Na mesma obra acima referida, de Manuel Castells, a respeito dessa afirmao destacada em
negrito, seu captulo final: Toward a communication theory of power (p. 416 e ss.).
25

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desnudar e desmitificar o emprego do sigilo de Estado com a divulgao de


correspondncias oficiais reservadas em todo o mundo.
Embora, por sua prpria natureza, essas manifestaes pblicas virtuais,
que empregam a via digital e concentrem poder, em princpio prescindam do
emprego da fora, uma particularidade que as distinguem das manifestaes
pblicas presenciais, a dos tradicionais movimentos de massa, certo, por
outro ngulo de percepo, que elas encurtam a distncia, de um lado, entre a
simples demonstrao pblica de ideias ou, mesmo, a da resistncia passiva,
e, de outro lado, a exploso de aes coletivas de agresso e de vandalismo,
ou, em outros termos: entre o emprego de um lcito poder persuasivo e de
um ilcito poder coercitivo.
Assim que os movimentos de massa, empregados como formas de expresso de protestos ou de reivindicaes, podero facilmente se prevalecer
dos acrescidos meios de difuso e de arregimentao possibilitados pela comunicao digital, para facilmente se constiturem como espcies compsitas
e particularmente agressivas do que seria, assim perigosamente ampliado, a
espcie de risco dos contrapoderes sociais.
E tanto assim o que, mesmo sem que esse hibridismo de meios de propagao atinja todo seu potencial, possvel observar-se que, at em simples
manifestaes de massa em praa pblica, indistintamente em pases ricos ou
pobres e em vrios nveis de desenvolvimento, j se vem registrando uma
preocupante escalada de violncia remotamente induzida pela mobilizao
eletrnica.
, pois, este imponderado potencial de riscos, que tm surgido com essas
novas manifestaes de contrapoderes, o objeto dos estudos sociolgicos empreendidos quanto a suas causas, padres e efeitos, suscitando, como seria de
se esperar enquanto processos espontneos de mobilizao da sociedade
que so , tanto opinies tolerantes como intolerantes, embora seja, como seria de se esperar, geral, a reprovao dos abusos e das selvagerias que possam
acompanh-los.28
Portanto, so arrolados como aspectos positivos do fenmeno, para os
que o veem com tolerncia, citando-os em incompleta sntese: a demonstrao
do amadurecimento poltico-social das populaes, a intensificao da participao cidad ativa e, particularmente, sua plena compatibilidade, seno

Da qual exemplo a bibliografia especializada do fim do sculo passado, j referida em nota


anterior: Evans, Globalizacin contra-hegemnica, op. cit.; EVERS, T. Estatismo vs. imediatismo, op.
cit.; Paoli, As cincias sociais, op. cit.; e Portes, Villagers, op. cit.
28

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mesmo sua indispensabilidade como til sinal de alarme social do aguamento de riscos.
Em confronto, se considerados quanto aos aspectos negativos do fenmeno, para os que os temem, a ponto de no toler-los, mencionem-se: a possibilidade da manipulao radical poltico-partidria dos descontentamentos,
ainda que legtimos; os abalos que causam segurana pblica, principalmente nos centros urbanos; e, no menos inquietantes, as graves interferncias de fato que acarretam sobre o normal exerccio dos servios pblicos,
em prejuzo geral de seus usurios.
De qualquer forma, sintetizando os argumentos expostos, tais movimentos, em seu estado bruto, embora possam ser teis, constituem um potencial
de riscos ordem jurdica instituda, pois, por sua prpria natureza, podem
incitar agitaes propensas ao emprego da fora, particularidade que as distinguem da mera comunicao massiva, que, embora modalidade concentradora de poder, em geral no chega a express-lo pela violncia.
Eis porque, sem alarmismo ou radicalismo, h que se reconhecer que
existem sobejas razes para que os estados democrticos considerem atentamente a necessidade de instituir instrumentos juspolticos hbeis para uma
conteno preventiva e pacfica sobre esses fenmenos, visando a reduzir
seu potencial de riscos de agresso e desordem. Cabe assim, ordem jurdica
dos estados, a misso de canaliz-las institucionalmente, ou seja, de submet-las a cnones jurdicos, para, bem aproveitando o que h de positivo e
de saudvel nessas foras sociais, lev-las a desempenhar um papel valioso
e construtivo para a manuteno da paz social e o exerccio das liberdades
democrticas, sempre em prestgio das legtimas expresses da cidadania,
com solues que no lhe sufoquem a espontaneidade criativa, mas, necessariamente, levem a minimizar e, se possvel, eliminar os aspectos negativos que
possam oferecer riscos.

5. Juridicizando os contrapoderes
Ora, no outra a imemorial misso institucional do direito que a de buscar a disciplina das situaes de fato conflitivas, de modo a gerar as desejadas qualidades de previsibilidade e de segurana na convivncia civilizada,
um objetivo que, na escala das reivindicaes aqui consideradas, desde logo,
obrigatoriamente se inclui no contexto do direito interno dos pases, como
uma relevante matria constitucional atinente segurana das instituies.
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Mas, tal como posto, com o adensamento das relaes transestatais, tornou-se evidente que o problema da juridicizao dos contrapoderes transcendeu as possibilidades oferecidas pelo desenho constitucional do Estado
moderno, at recentemente limitado instituio de apenas duas categorias
de funes pblicas as governativas, preponderantemente majoritrias,
de legislar e de executar, e as judicativas, contramajoritrias, no quadro de
ambas importante observar a soluo para os excessos dos contrapoderes em geral no passava da adoo de tpicas medidas repressivas.
Esta , pois, a razo pela qual, hoje, distintamente, nos estados ps-modernos se patenteia a necessidade de instituir novas funes pblicas em
acrscimo quelas que se voltem especialmente realizao de novas e diferenciadas funes para o atendimento das demandas sociais, tais como estas
aqui tratadas, da emergncia contempornea dos contrapoderes.
Incluem-se neste rol um conjunto de especficas funes de intermediao e de controle a serem cometidas a instituies constitucionalizadas, com vistas a atuarem como expresses da democracia substantiva,
apartidrias e independentes, de legtimos interesses da cidadania; aptas,
portanto, a canalizar e filtrar os contrapoderes, em qualquer manifestao
e nvel e onde quer que despontem, de modo que possam ser direta ou indiretamente exercidas no precpuo, ainda que no exclusivo interesse da
sociedade.
Nessa linha, que no outra verso da sempre insuficientemente versada, do permanente aprimoramento do controle do poder, tem-se procedido
busca de solues e institucionalizado as que possibilitem imediatas respostas a esses desafios postos pela ps-modernidade, uma vez que os riscos
de delongas, para serem superados, muitas vezes sero maiores do que os
normalmente previsveis; isto porque as escaladas brbaras e agressivas de
manifestaes incontidas das massas podem alcanar paroxismos de desobedincia civil e de violncia coletiva, e carrearo, como consequncia, o indesejvel desencanto popular com as legtimas solues democrticas tradicionais
e o correlato perigo de ressuscitar o sombrio mito da necessidade do Estado
forte como se s fosse possvel manter a segurana retornando aos modelos de Estado orientados imposio da ordem pblica exclusivamente pela
via autoritria.
Este risco maior, do regresso via poltica anacrnica e falida do autoritarismo, infelizmente est sempre acenado pelos inefveis inimigos da liberdade, como resposta simplista e imediatista, tanto aos reais problemas enfrenrda revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 258, p. 47-80, set./dez. 2011

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tados, como aos falsos, estes que so geralmente concebidos pelos autocratas
como reforo lgica falaciosa prpria dessa equivocada opo poltica.
Ora, eis que essa enganosa resposta, no obstante sua falcia, j tantas
vezes historicamente comprovada, praga que novamente se difunde neste
incio de sculo em pases que j a haviam superado, como uma sinistra escalada anacrnica de neoautoritarismo, que j atinge vinhos da Amrica Latina,
com o acrescido risco de ressuscitar, entre suas sequelas, as malsinadas razes
de Estado, que, alm de vulnerarem frontalmente o dever de transparncia e
de motivao das constituies democrticas, desperdiam as oportunidades
abertas pelas crises para o aperfeioamento da repblica, da democracia e da
cidadania.
Por isso, dando uma resposta diametralmente oposta a essa sinistra opo que tanto fracassou no passado, repudiando a represso e o autoritarismo,
o exerccio permanente e efetivo do controle do poder qualquer que seja
o rgo que se exceda deve ser conduzido na linha civilizada da racionalizao permanente e institucionalizada, possibilitada por instrumentos que
ampliem, genericamente, as atuaes de zeladoria, fiscalizao, promoo e
defesa dos interesses pblicos, o que se obtm pela abertura de novos canais
de expresso da sociedade.
Desse modo, a intermediao cidad, expressada na forma de canalizao de contrapoderes funcionalmente institucionalizados na estrutura do
Estado, a fim de tratar democraticamente as discordncias e conflitos para
incorpor-los aos processos regulares voltados sua apreciao, apresenta-se
como uma dessas necessrias e possveis respostas do direito proliferao
de riscos, que, de outro modo, s viriam a ser agravados se permitida uma
atuao incontida e desabrida dos contrapoderes sociais deixados em estado
bruto.
Com a alternativa jurdica de promover-se o encaminhamento e filtragem jurdica de inmeros interesses e reivindicaes emergentes da sociedade, que de outra forma engrossariam o inconformismo e iriam s ruas,
possibilita-se que eles ingressem com segurana e venham at a atuar institucionalmente no sistema juspoltico, j sob a forma civilizada de contrapoderes
socioestatais juridicamente absorvidos e organizados.
Desse modo, as sementes de conflito que proliferam nas complexas sociedades ps-modernas, em lugar de gerarem sempre novos riscos, podem,
superiormente, servir como instrumentos da democracia ativa, uma vez adequadamente absorvidos institucionalmente, o que vale dizer: para serem encaminhados, como expresso legtima de poderes estatais de provocao,
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apreciao, conforme se apresentem as questes, das funes governativa e


judicativa do Estado.29
Para o aperfeioamento dos estados democrticos abrem-se duas vias
para a judicializao dos contrapoderes sociais: ou institu-los diretamente
na estrutura ecltica da sociedade oficializando escolhas diretas do povo
ou institu-los como rgos hbridos na estrutura cratolgica do Estado
oficializando escolhas indiretas do povo.
A ao direta da sociedade tem lugar pela pluralizao de canais para o
exerccio da cidadania, conformando as modalidades polticas de participao, como o so o sufrgio eletivo de representantes e de chefes do Executivo
dos trs graus federativos, o plebiscito, o referendum e a iniciativa de leis, bem
como as modalidades administrativas de participao, tais como a coleta de
opinio, a consulta ou debate pblicos, a audincia pblica, o colegiado pblico, a cogesto de parestatal, a assessoria externa, a delegao atpica, a provocao de inqurito civil, a denncia aos tribunais de contas, a reclamao
relativa prestao de servios pblicos e a reclamao contra membros ou
rgos do Poder Judicirio, inclusive contra seus servios auxiliares, serventias e rgos prestadores de servios notariais e de registro que atuem por
delegao do poder pblico ou oficializados, bem como contra membros do
Ministrio Pblico e seus servidores.30
Essa via de oficializao de escolhas diretas do povo, que so os processos
da democracia direta, no novidade, pois, alm do primitivo exemplo tico,
alguns modelos podem ser lembrados, como a prtica medieval do sufrgio
presencial em praa pblica, ainda existente na Sua, e o recall, empregado
para a revogao de mandatos de agentes eleitos e a resciso de sentenas
judiciais, vigente em alguns estados norte-americanos e na Sua.

Recolhe-se, mais uma vez, neste texto, a lio de Miguel Seabra Fagundes, em seu clssico O
controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio (7. ed. atual. Rio de Janeiro: Editora Forense,
2005) em que, com incrvel percepo antecipativa do que hoje se tem como policentrismo de
funes, exps o correto entendimento, rarefeito poca, de que o Estado desempenha funes e
no poderes que lhes sejam prprios. E isso, primeiro, porque o poder estatal , como hoje pacificamente reconhecido, uno e no fracionado e, segundo, com mais razo, porque tais poderes so
inerentes cidadania o que Seabra Fagundes sustenta logo nas primeiras pginas de sua obra
prima (item n. 1, numerao mantida em todas as edies) e prossegue afirmando que o Estado
uma vez constitudo, realiza seus fins atravs de trs funes em que se reparte a sua atividade
(item n. 2), explicando, em nota correspondente, que Montesquieu jamais usou a expresso separao de poderes, razo pela qual, acrescentava o mestre, no merecia que se o recriminasse
pelos defeitos decorrentes desta arraigada concepo, tipicamente estatocntrica, em que se subentende um velado desprezo pela democracia (nota 2).
30
Para a participao administrativa, suas caractersticas e possibilidades, ver MOREIRA NETO,
Diogo de Figueiredo. Direito da participao poltica. Rio de Janeiro: Renovar, 1992. p. 123 a 142.
29

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Por outro lado, uma atuao mista, tanto de democracia semidireta como
de indireta, requer maior elaborao, como a que pode ser instituda pela
criao de rgos hbridos: instituies que, embora se situem na estrutura
organizativa do Estado e estejam dotadas de funes estatais, oficializam a
participao da sociedade no desempenho de funes que no so legislativas, nem de pblica administrao e nem, tampouco, judicativas.
Assim, so hbridas certas funes a serem exercidas no interesse tanto
da sociedade como do Estado, pois, embora instrumentos da sociedade, elas
necessitam da investidura de autoridade para serem eficazmente exercidas,
pois que, como advertiu Montesquieu, somente o poder contm o poder: le
pouvoir arrte le pouvoir.31
Da esta soluo depender da criao e do desenvolvimento de novas
funes constitucionais independentes destinadas a serem canalizadoras habilitadas para a expresso da sociedade com caractersticas hbridas
devendo ser criadas no prprio Estado, de modo que, ao se articularem,
de vrios modos, com as tradicionais funes constitucionais independentes
do Estado, de seus tradicionais poderes, produzam uma rica diversificao
funcional legitimatria, atuando, portanto, como autnticas vias de expresso democrtica e civilizada dos interesses legtimos da sociedade e, assim,
como necessrias e diversificadas alternativas aos j notoriamente insuficientes instrumentos tradicionais da representao poltico-partidria.
Desse modo, reivindicaes de toda natureza da sociedade ganham voz,
em acrscimo aos tradicionais meios de expresso poltico-partidrios
que so mais prprios para gerar solues atravs de generalizaes legislativas do que para ministrar solues conjunturais , que passam a conformar
um conjunto de diversificados meios de atuao que so oferecidos atravs
de instituies para tanto j criadas com as caractersticas de serem juridicamente abertas e fundamentalmente neutrais, por atuarem fora dos canais
poltico-partidrios.
Porm, a mais marcante novidade dessa diversificao de instrumentos
sociais, que se prestam a to distintas funes como as de filtragem, fiscalizao, zeladoria, controle, promoo e defesa dos interesses da sociedade,
consiste inegavelmente no notvel aperfeioamento que aportam democracia substantiva, ao introduzirem novas vias de participao da cidadania,

Aluso sntese da consagrada expresso de Montesquieu no Esprito das leis: Pour quon ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrte le pouvoir.
31

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em seu direto interesse e proveito, sobretudo pelo acrscimo de legitimidade


que trazem sempre desejada interao sociedade-Estado, complementando,
na ps-modernidade, as solues polticas insuficientes, como observado por
Ulrich Beck, pela via da representao e das instituies parlamentares.32
Importantes exemplos atuais dessas instituies hbridas podem ser
apontados nas cortes administrativas tcnicas de controle, como o so os tribunais de contas em geral,33 e alguns rgos especficos de controle externo
no exerccio de funes contramajoritrias;34 nos Ombudsmen, de tradicional
criao escandinava;35 nas vrias modalidades de advocacias independentes,
privadas e pblicas, como, no Brasil, o so as Funes Essenciais Justia;36 e,

Da porque Montesquieu s encontrava remdio para a tendncia universal ao abuso de poder


poltico na montagem institucional de um mecanismo de poderes e contrapoderes. preciso que,
pela prpria disposio das coisas, o poder freie o poder. J no se trata, portanto, de confiar cegamente nos homens, mas de saber que qualquer um de ns, quando no poder, facilmente levado
ao desatino, se no for convenientemente enquadrado pelas instituies polticas. Acontece que
o sbio francs raciocinava no quadro da ao poltica exercida por meio de representantes dos
governados. Isso era, sem dvida, um progresso em relao s prticas absolutistas do passado,
mas revela-se hoje, em tempos de democracia participativa, algo de muito insuficiente. Sabemos
todos que o Estado Democrtico de Direito, mencionado na Constituio, no passa, em nossa
triste realidade, de uma pea de fico poltica. A democracia pressupe a atribuio efetiva (e
no apenas simblica) da soberania ao povo, devendo os rgos estatais atuar como meros executores da vontade popular. Entre ns, esse esquema funciona em sentido inverso. A soberania
pertence de fato aos governantes, que vivem numa espcie de estratosfera ou crculo celeste, onde
so admitidos, to s, os que detm algum poder econmico ou alguma influncia junto ao eleitorado ou opinio pblica. Todos os demais cidados so confinados, c embaixo, como simples
espectadores, pois os governantes de h muito lograram transformar a representao poltica em
representao teatral: eles encenam, perante o povo, a farsa do rigoroso cumprimento da vontade
eleitoral. Em suma, temos todo um sistema de poder estatal, mas nenhuma forma organizada de
contrapoder popular diante dele (COMPARATO, Fbio Konder. Contrapoder popular. Folha de
S.Paulo, 22 fev. 2004, respeitada a grafia original, com nossos destaques).
33
As cortes de contas, no obstantes existentes desde o primitivo modelo napolenico, de 1821,
e do belga, j mais avanado, de 1931, tm apresentando uma constante evoluo, desde rgos
auxiliares do Poder Legislativo a rgos constitucionalmente independentes de controle. No
apenas de contas, mas de procedimentos e de resultados da gesto administrativa de quaisquer
entes ou rgos que atuem com recursos pblicos.
34
Podendo ser citados no Brasil dois rgos constitucionais independentes: de controle administrativo do Poder Judicirio, o Conselho Nacional da Magistratura, e o do Ministrio Pblico, o
Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
35
Admirada institucionalizao pioneira de um contrapoder no Estado, originada em pases
escandinavos, com denominao derivada de palavra com etimologia no noruegus arcaico
umbusmann , que significa, apropriadamente, representante: agente independente com funes de zeladoria, controle e promoo de interesses pblicos manifestados por cidados.
36
Tema sobre o qual o autor tem publicado vrios trabalhos desde 1988, ano em que essa modalidade veio a ser adotada na Constituio, sendo dos mais recentes o artigo a respeito das Novas
funes constitucionais no Estado Democrtico de Direito Um estudo de caso no Brasil, em
obra coletiva em homenagem ao eminente publicista professor doutor Jorge Miranda, glria e
orgulho das letras jurdicas portuguesas, por ocasio de sua jubilao, em 2011, coordenada pelos
professores doutores Marcelo Rebelo de Souza, Fausto de Quadros e Paulo Otero.
32

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ainda, nas Assembleias de Cidados,37 uma soluo que, no Brasil, j recebeu


expresso apoio de Fbio Konder Comparato, em 2004, em artigo pela imprensa.38 Observe-se que todas essas modalidades, assim como assemelhadas, que
venham a ser criadas na mesma linha, se reforam e se completam mutuamente, conformando uma trama de funes contramajoritrias voltadas, em
comum, tutela da legitimidade.
Realmente, como exposto, essas alternativas institucionais se implementam constitucionalmente pela criao e pelo desenvolvimento de novas funes independentes canalizadoras da expresso da sociedade, que, por serem hbridas, ou seja, institudas no prprio Estado, se articulam de vrios
modos com as tradicionais trs funes constitucionais independentes do Estado, produzindo uma rica pluralizao funcional e legitimatria, suficiente
para abrir autnticas vias de expresso democrtica e civilizada dos interesses
legtimos da sociedade, postas como alternativas aos insuficientes instrumentos da representao poltico-partidria.
As reivindicaes da sociedade ganham, com o acrscimo dessa legitimao alm dos tradicionais meios de expresso poltico-partidrios, mais
prprios para as generalizaes legislativas do que para ministrar solues
pontuais aos conflitos, novos e diversificados caminhos institucionais, juridicamente abertos e fundamentalmente neutrais, assim entendidos por atuarem fora dos canais poltico-partidrios.

As Assembleias de Cidados, como as existentes em alguns pases to diversificados, como na


Austrlia, na Finlndia, no Canad (Columbia Britnica e Ontario) e o Qunia, proliferam rapidamente, em razo do efeito demonstrao globalizante, inspirando outras entidades polticas que
tm em pauta funes semelhantes.
38
Assim expe e justifica o ilustre publicista a sua proposta: Em suma, temos todo um sistema de
poder estatal, mas nenhuma forma organizada de contrapoder popular diante dele. Ora, numa
democracia autntica, a ao poltica no se desenvolve apenas no nvel do poder estatal, com o
objetivo de conquist-lo ou mant-lo. Ela deve tambm exercer-se diretamente pelo prprio povo,
perante todos os rgos do Estado, no s para fiscaliz-los, denunciar os crimes, desvios, imoralidades e omisses, mas tambm para que o povo tome por si, e no por meio de representantes,
as grandes decises polticas, aquelas que empenham o futuro da coletividade em todos os nveis:
local, regional e nacional. Na esfera do Estado, so incontestavelmente os partidos polticos os
grandes instrumentos de representao popular. Mas ainda no conseguimos criar um sistema
organizado de agentes polticos que atuem, com o povo, como instrumentos de contrapoder perante os rgos do Estado. Vai, pois, aqui a ideia de criar um consrcio das organizaes no
governamentais dedicadas, exclusivamente, tarefa de atuar como agentes desse contrapoder
popular. O povo soberano teria assim, a seu servio, um instrumento poltico capaz de promover
protestos e campanhas de opinio pblica, bem como de utilizar, da melhor maneira, os escassos
mecanismos de denncia e responsabilizao dos agentes pblicos existentes em nosso sistema
jurdico: aes populares, aes civis pblicas, representao ao Ministrio Pblico por improbidade administrativa ou prticas criminosas em geral, denncias de crimes de responsabilidade
visando ao impeachment. (Comparato, Contrapoder popular, op. cit.).
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Porm, a mais marcante novidade dessa diversificao de instrumentos


sociais de zeladoria, controle, promoo e defesa dos interesses da sociedade consiste, inegavelmente, no notvel aperfeioamento que aportam democracia substantiva, pela introduo de novas vias de participao da cidadania, abertas em seu direto interesse e proveito, constituindo-se em notvel
avano, sobretudo pelo acrscimo de legitimidade que trazem interao sociedade-Estado, complementando na ps-modernidade as solues hoje tidas
como insuficientes da representao poltica.
Portanto, o notvel aperfeioamento de que aqui se d conta, trazido
pelos novos instrumentos democrticos para a expresso da cidadania, no
se sobrepe, seno que se acresce aos existentes, de modo a poderem atuar
paralela e independentemente dos tradicionais canais partidrios e eleitorais, que, como exposto, se ressentem das limitaes inerentes s instituies
representativas, forjadas para satisfazer as demandas da modernidade, para
que possam prover, com individualizao, presteza e qualidade, as diversificadssimas prestaes para o atendimento dos cada vez mais exigentes valores,
necessidades, interesses e aspiraes das sociedades da ps-modernidade.

6. A importncia das funes neutrais como canais


contemporneos de expresso da democracia
Essas funes independentes tambm necessitam ser desempenhadas
por agentes do Estado, que se distinguiro dos demais pelo exerccio de
competncias constitucionais prioritariamente afetas a interesses diretos e
imediatos da sociedade, embora, sempre que legitimamente com estes compatveis, possam tambm curar dos interesses do prprio Estado, em seus
desdobramentos polticos e administrativos, constituindo-se, assim, tal como
o o Judicirio, como outro complexo orgnico constitucional de funes estatais neutrais.
A institucionalizao desse novo bloco de funes constitucionais que
ostenta a caracterstica distintiva de serem funes poltico-partidariamente
neutras resultado de importantes mutaes juspolticas, incidentes, notadamente, na teoria dos interesses pblicos, que dissiparam a antiga confuso
categorial, gerada pela impreciso da distino entre os interesses pblicos
originais, ou primrios, afetos s pessoas em sociedade, e os interesses pblicos derivados, ou secundrios, afetos ao Estado.
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Com efeito, os sistemas de produo legislativa tradicional, atravs de


grandes colegiados os aparelhos de Estado parlamentares criados para
a produo do direito-legalidade, historicamente s funcionaram plenamente a contento enquanto no haviam sido claramente diferenciadas as categorias especficas de interesses pblicos, at ento consideradas em bloco sob a
designao de interesses gerais.
Observe-se, portanto, que exatamente por este motivo por fidelidade
ao princpio da representao poltica (e apenas poltica) , esses interesses
gerais, consequentemente, deveriam ser definidos com exclusividade pelos
rgos investidos no mandato de manifestar essa presumida vontade geral
da sociedade, ou seja: apenas pelas assembleias populares, para tanto tomando as decises por seus grupos majoritrios.
Com o crescimento e a diversificao das sociedades, notadamente a partir das Revolues Industriais, que marcaram o fastgio e o comeo do fim da
modernidade, esses interesses se foram de tal modo se multiplicando, fragmentando, setorializando e especializando que o sistema legislativo de tipo
parlamentar, no tendo como acompanhar essa evoluo o que demandaria diversificar-se tambm para a produo das leis , mergulhou em crise
de legitimidade.39
Vale, portanto, dizer que, por no mais poder definir e atender adequadamente, atravs da funo legislativa, a complexa massa de reivindicaes que conformariam em tese interesses realmente gerais no houve
como evitar que no clssico processo legislativo se passasse a negligenciar
a precpua misso de cuidar dos interesses pblicos primrios (os da sociedade), bem como a de zelar pelos interesses pblicos secundrios (os do
Estado), para se aplicar cada vez mais ao jogo do poder poltico-partidrio,
de interesses pblicos tercirios (os dos partidos polticos) que se confunde, ainda, com os interesses dos prprios representantes, de aclitos e das

Elio Chaves Flores e Joana dArc de Souza Cavalcanti, citando Norberto Bobbio (A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992), do trs razes para este preocupante fenmeno: 1. a representao poltica nos estados democrticos est em crise, principalmente porque a instituio
parlamentar na sociedade industrial avanada no mais o centro do poder real, mas quase
somente uma cmara de ressonncia de decises tomadas em outro lugar; 2. os mecanismos institucionais de escolha fazem com que a participao popular se limite a legitimar, em intervalos
mais ou menos longos, uma classe poltica que tende autopreservao e que cada vez menos
representativa; e 3. devido ao poder de manipulao por parte de poderosas organizaes privadas e pblicas. (O fardo da legitimidade: a democracia para alm dos parlamentos. Prim@-facie,
ano 5, n. 9, p. 64-72, jul./dez. 2006. Disponvel em: <http://www.josuelima.net/ppgcj/gerencia/
docs/25062007023217.pdf>).
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inmeras sees das agremiaes partidrias muito distantes das reais


necessidades do povo.
Em suma, aqui aplicando e estendendo a conhecida classificao de interesses pblicos, em primrios, do povo, e secundrios, do Estado, que
encontra seus prolegmenos em Marcello Caetano e Oreste Ranelletti e seu
enunciado mais divulgado em Renato Alessi, observa-se que os parlamentos, por se dedicarem a uma atuao cada vez mais voltada satisfao do
que seriam mais propriamente, como acima denominado, interesses tercirios (os dos prprios partidos polticos em sua atuao pblica na busca de
poder), vo, com isso, produzindo resultados que, no obstante formalmente democrticos um aspecto que poderia at ser considerado suficiente de
uma ptica meramente legalista , em nada servem sua clssica misso
de conferir o que se pudesse qualificar de uma autntica legitimao democrtica quanto substncia agora entendida da ptica ampliada e pspositivista da juridicidade.
Porm, alm dessas razes, como sabido, as casas parlamentares foram
perdendo as condies em termos de tempo e de tcnica de exercerem
suas importantes funes de controle, como por tradio desempenhavam.
Condies de tempo, pois a pletora legislativa cresce alm da possibilidade de
um adequado seguimento fiscalizatrio sobre o governo e sua administrao
atravs dos institutos usuais das comisses parlamentares de inqurito, de
convocao de autoridades e dos demais instrumentos tradicionais.
Mas, mais grave ainda, as condies de tcnica, pois a diversidade e a
especialidade dos interesses originais, bem como as dos temas a serem enfrentados, escapam aos conhecimentos generalistas, que normalmente so
esperados dos representantes polticos e que, por isso mesmo, tendem a considerar limitadamente tais tipos de problemas, avaliando-os meramente sob
os aspectos poltico-partidrios, por escapar-lhes o domnio de critrios de
outra natureza, como so os tcnicos e os jurdicos, cada vez mais essenciais a
uma autntica legitimao democrtica de suas decises.
Portanto, a teoria dos poderes neutrais que, mais apropriadamente,
hoje no mais assim se definiro corretamente, mas como funes neutrais,40
em razo da prpria unicidade do poder estatal, e entendida no como uma
neutralidade genrica, mas como uma neutralidade especfica, ou seja, to

Como o poder do Estado uno e indivisvel, o seu exerccio que se fraciona e se distribui em
funes, devendo a expresso plural de usana histrica Poderes do Estado ser entendida
apenas como um tropo de linguagem.
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somente restrita aos assuntos poltico-partidrios parte da constatao dessa paulatina eroso da legitimidade das assembleias polticas, as quais, muito
embora formalmente eleitas, perdem legitimidade quando se trata de aferir,
com imparcialidade e independncia, a pletora de valores em constante concorrncia e em conflito nas sociedades contemporneas.
Portanto, o direito ps-moderno, ao cometer, em dois nveis, o poltico
e o administrativo respectivamente, a rgos constitucionalmente independentes e a rgos administrativamente autnomos o desempenho de
funes neutrais, acorreu com atualidade e eficincia para superar esse impasse de legitimao de modo a priorizar os interesses pblicos primrios
sobre todos os demais e, com isso, garantir equidistncia decisria na tarefa
de ponderao concursal entre mltiplos valores, logrando a plena legitimao, tanto em termos correntes como finalsticos, e sem qualquer interferncia
sobre as atividades partidariamente orientadas, a cargo dos rgos governamentais do Estado.
Se, no curso da modernidade, sob o conceito de legalidade, ento hegemnico, a noo de direito subjetivo sempre legalmente referida era
dominante, diferentemente, com o advento da ps-modernidade e a expanso
do paradigma mais amplo da juridicidade, em que prevalece a noo de direitos fundamentais, essa noo passou a ser supralegalmente referida aos
direitos humanos constitucionalizados, desde logo, os atinentes liberdade,
seguindo-se os atinentes igualdade, para, como ltimo desdobramento, os
atinentes cidadania.
Assim que, com o objetivo de maximizar a efetivao desses direitos
fundamentais da cidadania, como auspicioso rebento republicano que refloresceu nos estados democrticos de direito, conheceram extraordinrio desenvolvimento contemporneo as funes neutrais, com ao contramajoritria, ampliando e processualizando novos canais participativos, concorrendo,
assim, para maiores visibilidade e controle sobre as funes de governana,
com o que atendem satisfatoriamente sua primria destinao societal, registrando-se, assim, ampliados ganhos, tanto em termos de legitimidade corrente a que se aperfeioa no curso da ao como em termos de legitimidade finalstica que se integra com o resultado: dois importantes aspectos
que, com essas novas funes, lograram destaque.
razovel, portanto, afirmar que a renovao juspoltica sistemtica proporcionada por esta expanso da juridicidade, ultrapassando o tradicional e
concentrado, quando no autocrtico e elitista sistema estatal de produo da
lei, veio possibilitar o surgimento e a multiplicao desses novos, variados e
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ampliados sistemas hbridos, socioestatais, de produo do direito, possibilitando um controle policntrico desses acrescentados valores.
Este fenmeno ps-moderno, do policentrismo de controles, vem a ser
no apenas a mais revolucionria como a mais importante das mutaes jurdicas contemporneas, em razo de ter informado brilhantes construes
jurdicas derivadas, incorporadas tanto ao direito estatal constitucionalizado
quanto ao direito transestatal globalizado, tais como, entre tantas que poderiam ser mencionadas: o neoconstitucionalismo, a democratizao da aplicao do direito por uma sociedade aberta de intrpretes41 e a legitimao de
todo tipo de decises atravs de funes neutrais, que, embora necessariamente revestidas do poder estatal, no se atrelam a valores e interesses institucionalmente parciais, portanto eventualmente majoritrios, exatamente por
serem partidrios (ambas as expresses derivadas do mesmo timo latino:
pars, partis).
Destaque-se, no plano instrumental, o elenco de novas funes estatais
neutrais contramajoritrias,42 cuja concepo eticamente avanada tanto veio
a enriquecer, a robustecer e a aperfeioar as alternativas decisrias praticadas
no Estado, tanto como, no mesmo nvel de importncia, os seus instrumentos
de controle recproco.
Com essas funes neutrais contramajoritrias voltadas a recolher em
suas origens difusas, por toda a sociedade, o puro e legtimo sentido social
de justia, reacende-se um novo e forte luzeiro, absolutamente necessrio nas
sociedades pluralistas ps-modernas, para iluminar e validar quaisquer aplicaes das leis: tanto as que devam atuar voltadas ordenao do estamento
social, como as que devam produzir resultados de controle sobre ele.
Essas atividades, que se legitimam no pela investidura eleitoral, mas
pela fidelidade republicana em seu prprio exerccio e, sobretudo, pelos resultados que produzem, progressivamente se esto impondo, tangidas pelos
ventos da consensualidade e da flexibilidade, facilitando o atendimento de
toda sorte de demandas que so prprias da complexidade e do pluralismo
contemporneos, como encontradas em sociedades cada vez mais densas,

Cf. HBERLE, Peter. Hermenutica constitucional: a sociedade aberta dos intrpretes da constituio: contribuio para a interpretao pluralista e procedimental da constituio. Traduo de
Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1997. p. 13 e ss.
42
Tema que o autor tem tratado exaustivamente desde a promulgao da Constituio de 1988,
que as inovou no sistema constitucional brasileiro.
41

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conscientes, atuantes e que se destacam por suas rpidas e profundas mutaes em todos os campos da interao humana; todo este processo, no bojo de
uma irresistvel tendncia de globalizao, que vem expandindo os valores
fundamentais do direito, como criao cultural por excelncia (...) da humanidade como um todo.43
No processo de renovao, essas e outras caractersticas juspolticas emergem no apenas para legitimar, mas para suavizar e humanizar a aplicao do
novo direito, aos poucos desfigurando o envilecido esteretipo que dele havia conformado a percepo do homem comum durante a modernidade, ou
seja: reduzido apenas cega e inflexvel coleo de leis emanadas do Estado
a dura lex, sed lex friamente aplicada por agentes que, por isso mesmo,
so tantas vezes incompreendidos, quando no aborrecidos e importunos,
uma vez que, no por outra razo, eles apenas sabem a poder e a mando
autoritrio.44
As funes atribudas a esta categoria de agentes exercentes de funes estatais neutrais contramajoritrias, triplamente legitimados: pelo
mrito em seu acesso que uma legitimao originria; pelo exerccio
poltico-partidariamente isento de suas funes que uma legitimao
corrente; e por atuarem diretamente para lograr resultados de interesse
republicano da sociedade que uma legitimao finalstica, caractersticas essas que lhes confere plena legitimidade, e dotados de investidura
estatal, que lhes confere plena autoridade, vm suprir as deficincias crnicas na percepo e no atendimento dos legtimos interesses gerais da
sociedade ps-moderna.
Assim, os agentes neutrais, robustecidos por essas vrias atuaes paralelas insista-se, independentes daquelas a cargo dos tradicionais estamentos estatais poltico-partidrios para obter os resultados legitimatrios de
seu desempenho, se vo difundindo e se capilarizando, cada vez mais disposio e ao alcance de toda a sociedade, garantindo, com esta realizao do
policentrismo do controle, sua mais autntica e poderosa validao.

A referncia aqui tambm a Peter Hberle, em interveno na Conferncia Internacional sobre


a Constituio Portuguesa, promovida pela Fundao Calouste Gulbenkian, Lisboa, 26 de abril
de 2006, indita, p. 6, da verso policopiada, apud Paulo Ferreira da Cunha, que a recolhe e a cita
em obra sua, a tratar da vocao universalista e do universalismo do direito constitucional (Pensar
o Estado. Lisboa: Quid Juris, 2009. p. 165 e 166).
44
GROSSI, Paolo. La primera leccin de derecho. Traduccin de Clara lvarez-Alonso. Madrid: Marcial Pons, 2006. p. 18.
43

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7. Concluso: globalizao da democracia


As sociedades humanas no cessam de progredir e suas instituies,
como tudo, transitam pelos mesmos ciclos universais de existncia: nascimento, desenvolvimento, amadurecimento, declnio e desaparecimento.
Nelas, os processos institucionais, que ritualizam sua exteriorizao,
apresentam ciclos mais efmeros, em contraste com os valores institucionais,
que lhes do contedo, e, assim, coincidentes com a prpria trajetria da espcie humana, pois que lhe so inatos.
Porm, no processo histrico-cultural, os valores despertam lentamente
com uma conscincia social e nela se desenvolvem e florescem nas sociedades,
na medida em que progridem, evoluindo como prpria essncia da espcie.
Assim, a democracia, entendida como processo institucional poltico
at hoje o mais bem-sucedido , espelha sempre o estado dos valores na
sociedade que a adota. H 2.400 anos, os processos empregados pela magnfica experincia ateniense eram distintos dos institudos na Revoluo Americana e, mais ainda, distantes dos praticados em nossos dias, embora seus
imanentes valores no hajam mudado tanto, se confrontadas as respectivas
expresses conceituais de Pricles a Jefferson e deste a Bobbio.
Processos e valores, portanto, ocasionalmente se distanciam, divergem e
causam problemticas desarmonias, que se refletem na vida poltica, tornando-se necessrio, para recuperar uma razovel coerncia entre ambos, superar
esse paulatino distanciamento atravs de ocasionais mutaes, que surpreendem como sbitas mudanas de paradigmas porque no seguem o fluxo habitual, a sage lenteur das transformaes histricas de modo a restabelecer-se
o equilbrio institucional, em cada pas e em cada poca.
Estas consideraes so particularmente teis, sempre que os povos devam atravessar um perodo de mudanas mais intensas, de modo que suas
instituies possam acompanhar de perto as transformaes das respectivas
sociedades, pois, afinal, atravs delas que se mantm vivas e prestantes.
A democracia no discrepa da regra e passa por seus prprios ciclos
dialticos, quanto aos critrios de legitimidade do poder: partindo da tese
de um conceito censitrio, que arvora a vontade da maioria como critrio;
confronta-se com a anttese, de criao romana republicana, de um conceito
axiolgico, que funda esse critrio em valores essenciais natureza humana
e produz a sntese ps-moderna do conceito substantivo, que os integra harmonicamente.

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Paralelamente, no curso dessa milenar evoluo, ocorreu outra sntese


disciplinar: o tema democrtico, tradicionalmente prprio da poltica, foi aos
poucos adentrando a agenda do direito e nele veio a prosperar aportando
novos desdobramentos, entre os quais, destacadamente, sua constitucionalizao, bastando apreciar-se o tratamento integrador por parte de juristas
mais recentes, com obras importantes que tratam do fenmeno com plena
abrangncia juspoltica, ou seja, como uma s realidade com duas expresses, confirmando, a cada dia, a conhecida previso de Norberto Bobbio de
que a poltica se juridiciza e o direito se politiza, noo que se vai impondo
como uma realidade de nosso tempo.
Este processo se patenteia na prpria evoluo do estado de direito, que,
na linha das Constituies italiana, de 1947, e alem, de 1949, e das que as
seguiram, renovou-se com nova feio, como um estado democrtico de direito. Entre as causas dessa extraordinria transformao qualitativa, citem-se
cinco fenmenos contemporneos: (1) o desgaste das ditaduras e autocracias,
como consequncia da vitria dos Aliados na Segunda Guerra Mundial; (2) a
redescoberta dos valores do humanismo; (3) a reposio do Estado como instrumento da sociedade: (4) o envelhecimento do legalismo formal institudo
pelo positivismo jurdico e, particularmente, (5) a rpida evoluo da globalizao da democracia.
Para ressaltar apenas este ltimo aspecto e com reflexos mais recentes
a globalizao da democracia , examine-se esquematicamente a saga
moderna da democracia j como regime poltico constitucionalizado em
quatro etapas:
1a etapa de 1776 a 1874 a de sua implantao na era moderna, nas
Constituies de pases da Europa e das Amricas; uma expanso que perdeu
mpeto no final do perodo em razo da proliferao das ideologias que pregavam vrios modelos autocrticos, muitas delas se apropriando da qualificao democrtica para aproveitar-lhe o carisma;
2a etapa de 1974 a 1990 a de sua primeira ressurgncia, como consequncia da derrota dos regimes nazifascistas na Segunda Guerra Mundial,
sobrevinda com a reconstitucionalizao de cerca de 30 pases na Europa,
Amricas, frica e sia;
3a etapa de 1990 a 1995 a de sua segunda ressurgncia, causada
pelo melanclico ocaso das experincias comunistas na Unio Sovitica e em
outros pases do mundo, acrescendo mais 36 reconstitucionalizaes, chegando, assim, a 117 o nmero de estados com, pelo menos formalmente, suas
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Cartas Polticas democrticas (de um total de 191 estados-membros da ONU,


ou seja, uma maioria de 60%); e
4a etapa de 1995 aos dias de hoje a da terceira ressurgncia, marcada
pela primavera islmica (expresso mais ampla que a de primavera rabe,
pois o mundo islmico alcana outras etnias e outros idiomas), em que vrios povos da rea se arregimentam de vrios modos para eliminar ou reduzir a dominao dos regimes polticos fortemente teocrticos e autocrticos
em seus pases, como um movimento que representa no apenas uma recuperao global da adeso dos povos aos valores democrticos, como uma
expressiva demonstrao da crescente confiana universal no valor de suas
instituies.
, portanto, neste cenrio que novas funes constitucionais so postas
como canalizadoras de contrapoderes positivos e filtradoras dos negativos,
correspondendo ao novo ciclo de sntese da democracia, ou seja: de uma
democracia cada vez mais constitucionalizada, com as exigncias axiolgicas republicanas absorvidas e destinada a superar a insuficincia dos processos eletivos majoritrios, de escolhas predominantemente formais, para
incorporar processos no apenas da garantia como da realizao poltica de
valores, o que inclui a participao nas escolhas predominantemente materiais, tudo para, como elegantemente prenunciava Jean Rivero, h quase
meio sculo, que no apenas nos conformemos com uma democracia para a
escolha de quem nos vai governar, mas aspiremos a uma democracia para a escolha de como queremos ser governados.45

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