Politicas Regionales de Planificación Urbana: Caso Plan PRUGAM

UNIVERSIDAD DE COSTA RICA
FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

ESCUELA DE CIENCIAS POLTICAS
Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Ciencias

Polticas:
Polticas regionales de planificacin urbana:

relaciones interinstitucionales de
coordinacin y su incidencia en el rechazo del
Plan PRUGAM.
(2004-2010)
Sustentante: Manfred Vargas Rodrguez

Carn: A76835
San Jos, 2014
Trabajo Final de Graduacin presentado bajo la modalidad de tesis el da 18 de febrero

del 2014 en el Aula 536 de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Costa Rica,
ante el siguiente Tribunal Examinador:
_____________________________
M.Sc. Fernando Zeledn Torres
Presidente del Tribunal Examinador
_____________________________
Dra. Ilka Treminio Snchez
Representante de la Escuela de Ciencias Polticas
_____________________________
M.Sc. Cindy Snchez Castillo
Directora del Comit Asesor
_____________________________
M.Sc. Sara Barrios Rodrguez
Miembro del Comit Asesor
_____________________________
M.Sc. Marian Prez Gutirrez
Miembro del Comit Asesor
_____________________________
Manfred Vargas Rodrguez
Sustentante
Agradecimientos
Despus del largo proceso de elaboracin de este trabajo es necesario agradecer a
algunas personas que fueron esenciales en su culminacin.
Primero, agradezco a mi familia por su continuo apoyo a travs de los aos y por
inculcarme un sentido de responsabilidad personal que me permiti avanzar en la
consecucin de este objetivo.
A mi amiga Diana Len Espinoza por sus constantes sugerencias y por responder a todas
mis dudas sobre fechas, requisitos y trmites. Realizar esta tesis hubiera sido mucho ms
difcil sin su ayuda.
Le agradezco del mismo modo al personal administrativo de la Escuela de Ciencias
Polticas por su paciencia y su buena disposicin, y a las integrantes de mi Comit Asesor
por su gua y observaciones, las cuales fueron vitales para que esta travesa llegara a
buen puerto.
Por ltimo, le doy gracias a todas aquellas personas que me brindaron informacin, que
compartieron conmigo sus experiencias o que pusieron a mi disposicin documentos de
diverso tipo. Sobra decir que sin su colaboracin finalizar este trabajo hubiera sido una
tarea imposible.
ii
Resumen
En las ltimas dcadas Costa Rica ha experimentado una expansin urbana que impone
presiones sobre los suelos, la infraestructura y la calidad de vida de su poblacin,
particularmente en las ciudades aglomeradas en la Gran rea Metropolitana (GAM).
Diversos esfuerzos se han realizado por ordenar y planificar adecuadamente la GAM,
empero, la mayora de estas iniciativas nunca se han implementado.
La presente investigacin se enfoca en uno de esos proyectos fallidos, el Plan Regional
Urbano de la Gran rea Metropolitana 2008-2030 (PRUGAM), el cual luego de aos de
trabajo y millones de euros de inversin fue rechazado por la Junta Directiva del Instituto
de Vivienda y Urbanismo (INVU) en abril del 2010. El trabajo analiza las relaciones de
coordinacin y supervisin entre las tres entidades de mayor prominencia en el proceso
de elaboracin y aprobacin del Plan: la Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM, el
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) y el INVU.
Los resultados de la investigacin evidencian que ante el desordenado y poco claro marco
institucional y jurdico de la planificacin urbana, el Poder Ejecutivo decidi asignarle
amplios poderes al MIVAH y a estructuras ad hoc como la Entidad Gestora del PRUGAM,
la cual sin embargo no tena la potestad de aprobar y poner en marcha sus propios
productos. Ms bien era el INVU quien por ley deba dirigir y avalar cualquier iniciativa de
planificacin urbana, pero ese instituto, debido a una profunda crisis econmica e
institucional, no tuvo la capacidad para participar adecuadamente en la elaboracin del
Plan, con el agravante de que sus funcionarios consideraron a las estructuras ad hoc
como rganos que buscaban usurpar las funciones que por ley les correspondan.
Esta investigacin pretende aportar, por un lado, una visin desde las Ciencias Polticas
sobre las instituciones involucradas en la elaboracin de polticas pblicas de planificacin
urbana a nivel regional y, por otro lado, una forma de entender el por qu estas polticas
de planificacin rara vez han tenido resultados exitosos.
Descriptores: Ciencias Polticas, polticas de planificacin urbana, instituciones, planes
urbansticos, PRUGAM, INVU, MIVAH, Gran rea Metropolitana, estructuras ad hoc.
iii
TABLA DE CONTENIDO
TABLA DE CONTENIDO................................................................................................... iv
NDICE DE CUADROS Y FIGURAS ................................................................................ vii
TABLA DE ACRNIMOS ................................................................................................. viii
INTRODUCCIN ............................................................................................................... 1
1.
JUSTIFICACIN ..................................................................................................... 1
2.
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ...................................................................... 4
3.
OBJETIVOS .......................................................................................................... 15
4.
3.1.
Objetivo General............................................................................................. 15
3.2.
Objetivos Especficos ..................................................................................... 15
HIPTESIS ........................................................................................................... 15
CAPTULO PRIMERO ...................................................................................................... 17

PERSPECTIVA TERICA ............................................................................................... 17
CAPTULO SEGUNDO .................................................................................................... 26
METODOLOGA .............................................................................................................. 26
1.
OPERACIONALIZACIN ...................................................................................... 26
2.
ESTRATEGIA METODOLGICA .......................................................................... 29
3.
2.1
Plan General................................................................................................... 29
2.2.
Inferencias Operativas .................................................................................... 29
2.3.
Consideraciones ticas .................................................................................. 31
MATRIZ METODLOGICA ................................................................................... 32
CAPTULO TERCERO ..................................................................................................... 35

ANTECEDENTES ............................................................................................................ 35
Transformacin y planificacin urbana en la Gran rea Metropolitana ............................. 35
1.
Formacin de centros urbanos en Costa Rica (1492-1922). .................................. 35
2.
Transformaciones urbanas en Costa Rica (1922-1970). ........................................ 37
iv
3.
Respuesta gubernamental a los problemas urbanos y habitacionales. 1939- 1986.

40
4.
Planificacin urbana en la Gran rea Metropolitana (1949-1982). ......................... 44

4.1.
5.
Plan GAM (1982). ........................................................................................... 46
Desorden urbano y crisis en la planificacin (1986-2004). ..................................... 47
CAPTULO CUARTO ....................................................................................................... 51

Marco jurdico e institucional de la planificacin urbana ................................................... 51
1.
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) .................................. 55

1.1.
2.
Sector Vivienda y Asentamientos Humanos ................................................... 56
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) ............................................... 57

2.1.
Ley de Planificacin Urbana No. 4240 ............................................................ 60
3.
Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (SPNDU) ............................... 64
4.
Otras instituciones involucradas ............................................................................ 70
CAPTULO QUINTO ........................................................................................................ 75

Articulacin institucional y mecanismos de coordinacin .................................................. 75
1.
2.
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) ............................................... 76

1.1.
Cumplimiento de funciones............................................................................. 77
1.2.
Asignacin de autoridad ................................................................................. 79
1.3.
Asignacin de recursos .................................................................................. 83
1.4.
Gestin poltico-administrativa y mecanismos de coordinacin ...................... 85
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos................................................. 87

2.1.
2.2.
Asignacin de autoridad ................................................................................. 91
2.3.
Asignacin de recursos .................................................................................. 93
2.4.
Gestin poltico-administrativa y mecanismos de coordinacin ...................... 94
3. Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano/Entidad Gestora del Proyecto

PRUGAM (SPNDU/EG del PRUGAM) .......................................................................... 97
3.1.
3.2.
Asignacin de autoridad ............................................................................... 101
3.3.
Asignacin de recursos ................................................................................ 105
3.4.
Gestin poltico-administrativa y mecanismos de coordinacin .................... 107
CAPTULO SEXTO ........................................................................................................ 116

Caracterizacin del Plan PRUGAM 2008-2030 .............................................................. 116
1.
2.
3.
Descripcin general del Plan PRUGAM 2008-2030 ............................................. 119

1.1.
Visin ........................................................................................................... 121
1.2.
Objetivos ...................................................................................................... 122
Sistemas de la Gran rea Metropolitana ............................................................. 123

2.1.
Sistema Urbano Ambiental ........................................................................... 123
2.2.
Sistema de transporte y vialidad ................................................................... 127
2.3.
Sistema de infraestructura y redes ............................................................... 129
2.4.
Sistema de urbanismo y vivienda ................................................................. 130
2.5.
Sistema Social .............................................................................................. 132
2.6.
Sistema econmico ...................................................................................... 134
2.7.
Sistema legal institucional............................................................................. 134
Propuesta Integral ............................................................................................... 134

3.1.
Estrategia de implementacin ....................................................................... 135
CAPTULO STIMO....................................................................................................... 136

Rechazo del Plan PRUGAM........................................................................................... 136
1.
Cronologa de un rechazo.................................................................................... 136
2.
Crticas al Plan PRUGAM .................................................................................... 141
3.
2.1.
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) ...................................... 141
2.2.
Otros actores ................................................................................................ 144
Discusin alrededor del rechazo del Plan PRUGAM: polarizacin y puntos de vista
146
3.1.
Defensa del Plan PRUGAM: bsqueda de causas ....................................... 146
3.2.
Intercambio de puntos de vista: INVU-PRUGAM .......................................... 148
CONCLUSIONES .......................................................................................................... 158

BIBLIOGRAFA .............................................................................................................. 167
ANEXO 1 ....................................................................................................................... 177
ANEXO 2 ....................................................................................................................... 179
ANEXO 3 ....................................................................................................................... 180
vi
NDICE DE CUADROS Y FIGURAS

Cuadro 1: Datos econmicos y demogrficos de la GAM ......................................................... 8
Cuadro 2: Marco jurdico principal de la planificacin urbana y ordenamiento territorial ... 54
Cuadro 3: Informes elaborados por la CGR sobre el INVU o la planificacin urbana a partir
de 1999 ............................................................................................................................................ 77
Cuadro 4: Evolucin del presupuesto del MIVAH 2005-2007 ................................................. 93
Cuadro 5: Personal destacado por instituciones pblicas al Proyecto PRUGAM ............. 106
Figura 1: Ordenamiento institucional del CNPU y la SNPDU ................................................. 69

Figura 2: Fases del proceso de elaboracin del Plan PRUGAM .......................................... 118
vii
TABLA DE ACRNIMOS
CGR = Contralora General de la Repblica
CFIA = Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos
CNFL = Compaa Nacional de Fuerza y Luz
CNPU = Consejo Nacional de Planificacin Urbana
CODEGAM: Comisin de Desarrollo de la Gran rea Metropolitana
GAM = Gran rea Metropolitana
INEC = Instituto Nacional de Estadsticas y Censos
INVU = Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
MIDEPLAN = Ministerio de Planificacin
MINAE = Ministerio de Ambiente y Energa
MIVAH = Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
MOPT = Ministerio de Obras Pblicas y Transporte
viii
PGR = Procuradura General de la Repblica
PNDU = Plan Nacional de Desarrollo Urbano
PRUGAM = Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana
SENARA = Servicio Nacional de Aguas Subterrneas, Riego y Avenimiento
SETENA = Secretara Tcnica Nacional Ambiental
SPNDU:
Secretara
del
Plan
Nacional
de
Desarrollo
Urbano.
ix
INTRODUCCIN
1. JUSTIFICACIN
En 1950 se contaban 86 ciudades en el mundo con una poblacin de ms de un milln de

personas; para el ao 2015, se estima que existirn por lo menos 550 grandes ciudades,
principalmente en pases en vas de desarrollo1. Por lo tanto, no es difcil predecir que
gran parte de los principales eventos sociales, culturales y polticos de nuestros tiempos y
el futuro prximo se llevarn a cabo en las urbes. Esto porque las ciudades no solo son el
principal centro de poder y decisin de cada pas, sino que, como las estadsticas lo
confirman, tambin son los principales centros de poblacin y, por lo tanto, socializacin
del mundo.
Las ciudades del denominado mundo en vas de desarrollo, las de mayor crecimiento en
el mundo, se encuentran actualmente en una encrucijada entre el crecimiento y desarrollo
desordenado de las ltimas dcadas y la bsqueda de un mayor ordenamiento que
permita su sostenibilidad a largo plazo. En ese sentido, el ordenamiento territorial2 es
entendido como una disciplina tcnico-cientfica y poltico-administrativa consistente en
la construccin de un sistema de instrumentos de organizacin y desarrollo de un
territorio que complemente e integre las propuestas de planificacin urbana (zonas
urbanizadas y urbanizables) y de la planificacin sectorial-institucional (zonas
Davis, M. (2006). Planet of Slums. Nueva York: Editorial Verso.

El concepto preferido en la actualidad es ordenamiento territorial ya que, a diferencia de la planificacin
urbana, ste contempla el ordenamiento tanto de los espacios urbanos como de los no-urbanos, con
especial nfasis en el aspecto ambiental. Sin embargo, como se ver en prximos captulos, en Costa Rica no
existe una Ley de Ordenamiento Territorial, por lo que se prefiri utilizar el concepto de planificacin urbana
con amplia presencia en el ordenamiento jurdico nacional- en el ttulo de este trabajo.
2
agrcolas y protegidas, sistemas de transporte, aguas, desechos slidos,

educacin, salud, electricidad, etc.) (Klotchkov, 2012)3.
An sin ser reconocida por sus grandes metrpolis, Costa Rica se ha dirigido desde las
ltimas dcadas hacia un futuro ms urbano, con una mancha urbana en el rea central
del pas que de 1990 al 2002 ha crecido en un 80%4, por lo que se hace importante para
la sociedad explorar el papel que la planificacin urbana juega en el pas y sus incidencias
en la poblacin y en el ambiente (que van desde el acceso al agua hasta la respuesta a
desastres naturales, pasando por la ocupacin desmedida de reas naturales y suelos de
valor agrcola)5.
El problema del ordenamiento urbano en el pas ha sido recurrente desde la primera mitad
del siglo XX, cuando la sociedad primordialmente rural y agrcola de la Costa Rica de la
poca comenz a dar paso a mayores concentraciones en las zonas urbanas de la Gran
rea Metropolitana (GAM)6. Para resolver las necesidades de esta nueva poblacin
urbana es que nacieron entidades como el Ministerio de Vivienda y Asentamientos
Humanos (MIVAH) y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), este ltimo
siendo el encargado de la planificacin urbana en el pas7.
Sin embargo, como se describir a lo largo de este trabajo, la planificacin urbana y el
ordenamiento territorial rara vez han sido una prioridad poltica para los gobiernos de
turno y las iniciativas que han surgido en las ltimas tres dcadas no han sido
aprovechadas ni se ha encontrado la voluntad poltica para fortalecer la institucionalidad
encargada de este ordenamiento8, llevando a un proceso sostenido de metropolizacin y
Klotchkov, V. (2012). Ordenamiento territorial de la Gran rea Metropolitana: forma urbana versus
instrumentos del desarrollo. Revista Ambientico, 224, p. 5
4
Brenes, E. & Rodriguez, F. (s.f.). Propuesta de Desarrollo Urbano Costarricense. Antecedentes, Alternativas
y Desafos. San Jos, Costa Rica, p. 19.
5
Secretara Tcnica del Consejo Nacional de Planificacin Urbana (2001). Documento Final del Grupo de
Urbanismo y Uso de Suelo. San Jos: Autores, p. 3-4
6
La Gran rea Metropolitana es la mayor aglomeracin urbana del pas y est conformada por 31 cantones
de las provincias de San Jos, Alajuela, Cartago y Heredia, los cuales representan el 3,83% del territorio
nacional.
7
De acuerdo con el Artculo 5 de la Ley Orgnica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Ley
N1788 del 24 de agosto de 1954.
8
Programa Estado de la Nacin (2012). Decimoctavo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano
Sostenible. San Jos, Costa Rica, p. 211.
crecimiento urbano expansivo y lineal sin ningn patrn de planificacin, lo cual ha trado
consigo deterioro ambiental, disminucin de la calidad de vida y prdidas econmicas por
los altos costos del transporte de servicios a zonas cada vez ms distantes9.
Ante la necesidad de mejorar la planificacin urbana de la GAM, es que se pone en
marcha en el ao 2004 el Proyecto de Planificacin Regional Urbana de la Gran rea
Metropolitana (PRUGAM), el cual, bajo la lgica de una gestin interinstitucional, se da a
la tarea de renovar y mejorar el Plan GAM de 1982, nico antecedente de planeamiento
regional10. Este plan actualizado es presentado al Poder Ejecutivo y al INVU en diciembre
del 2008 con el ttulo de Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana de Costa
Rica 2008-2030. Sin embargo, 16 meses despus, la Junta Directiva de ese instituto se
encargara de rechazarlo11.
La presente investigacin busca caracterizar las relaciones de coordinacin y supervisin
entre las principales instituciones que estuvieron involucradas en el proceso de
formulacin y evaluacin del Plan PRUGAM 2008-2030 e indagar qu incidencia tuvieron
estas relaciones en la no aprobacin de dicho Plan por parte del INVU.
En lo que se refiere a las investigaciones nacidas desde la Escuela de Ciencias Polticas
sobre las polticas de planificacin urbana, en general, y el Plan PRUGAM, en concreto,
se puede decir que estas son prcticamente inexistentes. En el caso del PRUGAM esto
se puede explicar debido a lo reciente de este Plan, pero en el caso de las polticas de
planificacin urbana, en general, se evidencia un desinters acadmico por este tema, ya
que, incluso dentro de la disciplina, lo ms cercano al tema ha sido una nica
investigacin sobre las polticas de vivienda de los aos 80.12
Un estudio realizado por el Centro Internacional de Poltica Econmica de la Universidad Nacional para el
Proyecto PRUGAM revel que Costa Rica pierde aproximadamente 1.000 millones al da por carecer de un
ordenamiento territorial adecuado.
10
Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM (2008). Propuesta Plan PRUGAM 2008-2030. San Jos, diciembre
del 2008, p. 11.
11
Mata, Alonso (2010, 5 de mayo). INVU rechaza reordenamiento de la Gran rea Metropolitana. La Nacin.
Accesado en: http://www.nacion.com/2010-05-05/ElPais/NotaPrincipal/ElPais2360254.aspx.
12
Con base a una revisin de las tesis presentadas ante la Escuela de Ciencias Polticas. La tesis a la que se
hace referencia es: Gutirrez Campos, J.I. y Calvo Navarro, A. (1991). Polticas de vivienda:
conceptualizacin, anlisis y perspectivas de los cuatrienios de gobierno Carazo, Monge y Arias. Perodos
1978-1982, 1982-1986 y 1986-1990. San Jos: J.I. Gutirrez C., A. Calvo N, 1991 vi, 249 [18] p. Politlogos
Una posible hiptesis que explica la carencia de investigaciones a nivel nacional desde la
perspectiva de la disciplina es la creencia de que la planificacin urbana y el
ordenamiento territorial refieren solamente a una concepcin cientfico-tcnica, cuando en
la realidad su componente poltico-administrativo es igual de importante, ya que estos
planes resultan de las relaciones muchas veces conflictivas- entre los intereses
colectivos o individuales de diversos grupos que buscan definir la forma ms satisfactoria
de ordenar el espacio que comparten13. En ese sentido, la planificacin urbana se
considera un problema fundamentalmente poltico14.
Por lo tanto, ms all de ser un estudio que permita descubrir el impacto de las relaciones
interinstitucionales en la no aprobacin del Plan PRUGAM (un plan que, vale la pena
notar, involucr un esfuerzo de varios aos con millones de colones aportados por el
Estado), esta investigacin tambin pretende ser un acercamiento al estudio de las
polticas pblicas urbansticas desde la Ciencias Poltica para as poder dilucidar los
barreras polticas a las que se enfrenta la planificacin urbana en el pas.
2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Desde sus inicios, Costa Rica fue un pas de vocacin agrcola, en el que las principales
actividades econmicas se encontraban en el cultivo del caf y banano. En un pas que,
de por s, ya era escasamente poblado, los terrenos de la Meseta Central estaban
dominados por grandes cafetales propiedad de la burguesa agro-exportadora, quienes
como Alonso Ramrez Cover han realizado estudios para el Programa Estado de la Nacin sobre
ordenamiento territorial pero con un enfoque ambiental.
13
Ramrez, A. (2010). Poltica pblica sobre materia ambiental en Costa Rica: ordenamiento territorial y
energa, 2009. Decimosexto Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. San Jos:
Proyecto Estado de la Nacin, p.6.
14
Alfaro, D. (2012). El Ordenamiento urbano y territorial en Costa Rica: una continuidad muy lenta.
Decimoctavo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible. San Jos: Proyecto Estado de la
Nacin, p.21.
establecieron sus centros administrativos y polticos en nacientes ciudades como Cartago

y San Jos15 .
Con el gradual declive de la economa agro-exportadora de monocultivo, en las primeras
dcadas del siglo XX, particularmente despus de la Gran Depresin, cientos de
costarricenses dejaron las zonas rurales en pos de los centros urbanos del Valle Central,
en busca de mayores conveniencias y oportunidades econmicas, y los gobernantes de la
poca respondieron con polticas que tomaron en cuenta las demandas y necesidades de
esta creciente poblacin urbana.
Luego de la Guerra Civil de 1948, el proyecto reformista de Jos Figueres Ferrer
contribuy a crear una prspera pequea burguesa urbana, la cual se convertira en uno
de los principales soportes de los gobiernos liberacionistas de las siguientes dcadas16.
Esos mismos gobiernos, de corte socialdemcrata, tambin apoyaron un modelo
econmico de desarrollo hacia adentro (o de sustitucin de importaciones), el cual pona
un mayor nfasis en la produccin econmica industrial para acabar con la dependencia
de los cultivos agrcolas tradicionales.
Esto provoc un aumento de la migracin interna de las zonas rurales hacia las urbanas17
y a un incremento de la escasez de vivienda popular, lo cual llev a la creacin del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en 1954. Este instituto, con rango de
institucin autnoma, vendra a tratar de solventar el problema de la falta de vivienda que
afectaba a los sectores ms pobres de la poblacin costarricense, pero adems, segn el
artculo 5 de su Ley Orgnica, estaba encargado de preparar planos reguladores para
todos los conglomerados urbanos de la nacin (Ley N1788, art. 5)18.
An as, estos esfuerzos por resolver problemas propios de las ciudades eran escasos e
insuficientes y las zonas urbanas del pas se expandieron a un ritmo desordenado, sin
ningn plan que guiara y regulara su crecimiento. Sera hasta el ao 1968, con la
promulgacin de la Ley 4240 de Planificacin Urbana, cuando se demuestra una
15
Rovira Mas, J. (1982) Estado y Poltica Econmica en Costa Rica. 1948-1970. Editorial de la UCR, p. 22.
Ibd., p. 36.
17
Segn datos del Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones Unidas, en 1950 la
poblacin urbana en Costa Rica rondaba las 323.700 personas. 20 aos despus, en 1970, la poblacin
urbana ya llegaba a la cifra de 707.100 habitantes.
18
Ley Orgnica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo N1788. 24 de agosto de 1954.
16
verdadera preocupacin por estos hechos. Dicha ley vendra a crear la Direccin de
Urbanismo, adscrita al INVU, la cual se encargara de preparar, revisar y mantener un
Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), el cual, sin embargo, 46 aos despus de la
promulgacin de la ley todava no ha sido realizado. La Direccin de Urbanismo, adems,
tena la tarea de revisar y aprobar los planes reguladores de las diferentes
municipalidades del pas19; para el ao 2003, solamente 32 cantones del pas contaban
con un plan regulador y, de esos, slo 14 pertenecan a la GAM20.
La Ley de Planificacin Urbana tambin contemplaba la elaboracin de un Plan Regulador
Metropolitano21, y ante la dificultad para realizar un plan comprensivo de desarrollo urbano
con alcance nacional y de aprobar planes reguladores a nivel cantonal, la atencin se
enfoc entonces en ordenar la expansin urbana de lo que para finales de la dcada de
los setentas pas a ser conocida como la Gran rea Metropolitana22, la aglomeracin
urbana ms grande del pas con una extensin de 196.700 hectreas en 31 cantones de
San Jos, Cartago, Alajuela y Heredia. Es en 1982 cuando la Direccin de Urbanismo del
INVU presenta el Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana (conocido como
Plan GAM 1982)23, hasta el momento el nico instrumento de planificacin urbana en esa
regin del pas24 y el cual tuvo como mayor contribucin el establecer un anillo de
contencin urbana que delimita las zonas urbanizables y las zonas de proteccin o uso
agrcola25.
Empero, la poblacin del pas no par de crecer, al mismo tiempo que el nmero de
inmigrantes internos y externos aumentaba, y la mayora de este crecimiento se haca
sentir en las zonas urbanas. De acuerdo con los datos estadsticos del Instituto Nacional
de Estadstica y Censos (INEC), la poblacin del pas pas de 2.453.508 personas en
19
Artculo 10, Inciso 1) de la Ley de Planificacin Urbana. Ley N 4240. 15 de noviembre de 1968.
Contralora General de la Repblica (2003). Informe No. DFOE-SM-11-2003: Evaluacin sobre la gestin del
desarrollo urbano en Costa Rica. San Jos, Costa Rica; Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p. iv.
21
Artculo 63 de la Ley de Planificacin Urbana. Ley N 4240. 15 de noviembre de 1968.
22
El rea Metropolitana fue delimitada por primera vez en los aos cincuenta y comprenda nicamente 8
cantones de la provincia de San Jos. Con el paso de los aos y a causa del crecimiento urbano, esta
delimitacin se fue expandiendo hasta llegar a los 31 cantones de la actual Gran rea Metropolitana.
23
Instaurado mediante el Decreto Ejecutivo No 13583- VAH-OFIPLAN del 3 de mayo de 1982.
20
24
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Oficina de Planeamiento rea Metropolitana (1983). Plan
Regional Metropolitano: Gran rea Metropolitana. San Jos: Imprenta Nacional.
25
Programa Estado de la Nacin (2012). Decimoctavo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo Humano
Sostenible. San Jos, Costa Rica, p. 214.
1982 a 4.071.879 en el ao 2002, lo que evidencia que en un perodo de veinte aos la

poblacin costarricense estuvo cerca de duplicarse26. El porcentaje de esta poblacin que
habita en zonas urbanas tambin creci: en 1990 un 54% de la poblacin costarricense
viva en asentamientos urbanos, para el 2001 esa cifra haba pasado a ser de un 60% y
para el 2010 se estimaba que hubiera alcanzado un 64.3%.27 Lo que es ms, para el ao
2004 un 54,7% de la poblacin total del pas viva en los asentamientos urbanos de la
GAM, un espacio que representa apenas un 3,83% del territorio nacional28.
Estas estadsticas demogrficas se vieron tambin reflejadas en el aumento en la
construccin. De acuerdo con los datos disponibles del INEC, que nicamente cubren la
ltima dcada, slo en el 2001 en el pas se construyeron 23.096 nuevos edificios, de los
cuales el 72% se erigieron en las cuatro provincias que conforman la GAM. Para el ao
2007, el nmero de nuevas edificaciones llegara a las 39.471, con un 64% de stas en
las cuatro provincias de la GAM. Ante estas condiciones, las normas de planificacin
urbana de la GAM entre ellas el anillo de contencin- se vieron repetidamente
irrespetadas (irrespetos causados en parte por una inadecuada gestin institucional como
por un ordenamiento jurdico poco claro)29, empezando a dar evidencia que ya no
respondan a las necesidades de una aglomeracin urbana del Siglo XXI30, por lo que se
empez a considerar como necesaria la elaboracin de un Plan Nacional de Desarrollo
Urbano y la actualizacin del Plan GAM31.
En el siguiente cuadro se pueden visualizar otros datos que demuestran el crecimiento en
importancia de la GAM para el pas:
26
Actualmente se proyecta que la poblacin costarricense total ronda aproximadamente los 4.615.518
habitantes, segn: Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (2008). Estimaciones y Proyecciones por sexo y
edad (cifras actualizadas) 1950-2050. San Jos, C.R.: INEC.
27
Segn los datos proporcionados por: Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales de las Naciones
Unidas, Divisin Poblacional (2008). World Urbanization Prospects: The 2007 Revision. Nueva York: Naciones
Unidas .
28
Proyecto de Planificacin Regional y Urbana de la Gran rea Metropolitana del Valle Central de Costa Rica
(2004). Plan Operativo Global (POG): Setiembre 2004-Febrero 2008. San Jos, Costa Rica: Autores.
29
desarrollo urbano en Costa Rica. San Jos, Costa Rica; Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa.
30
Defensora de los Habitantes (2000). Planificacin Urbana: Desorden Territorial. En Informe de Labores
1999-2000. San Jos: Defensora de los Habitantes.
31
En el anexo 3 se pueden consultar mapas que demuestran el crecimiento de la mancha urbana a partir de
1985.
Cuadro 1: Datos econmicos y demogrficos de la GAM

Gran rea Metropolitana
Segn el censo del 2011, en sus 1.778 km2 habitan 2.268.248 personas, el 52,7% de la
poblacin del pas
Su crecimiento poblacional entre 1984 y el 2000 fue 8% superior al promedio de
crecimiento nacional.
Al ao 2004 tena una densidad de 644 habitantes por kilmetro cuadrado, muy superior
al promedio nacional de 75 habitantes por kilmetro cuadrado.
Produce el 76% de las exportaciones y el 70% del producto interno bruto del pas.
De 1999 al 2007 la flota vehicular aument de 612.300 a 771.647 vehculos, lo cual
representa un crecimiento del 26% en 8 aos. En comparacin, de 1990 a 1999 creci un
12%32.
Fuentes: Observatorio Urbano de la Gran rea Metropolitana (2013), Proyecto PRUGAM
(2004), Martnez (2012), Brenes & Rodrguez (s.f.).
El primer organismo en reflejar esta realidad fue la Contralora General de la Repblica, la

cual public dos informes, en 199933 y 200334, en los que criticaba fuertemente las
debilidades de la planificacin urbana en el pas y presionaba por la necesidad de
enfrentarlas cuanto antes. Estos informes, junto al evidente estado de deterioro en el que
se encontraban las zonas urbanas, llevaron al Presidente Miguel ngel Rodrguez a firmar
el Decreto Ejecutivo No. 28937 MOPT-MIVAH-MINAE del 9 de octubre del 200035 en el
que declara la formulacin de un Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) como una
prioridad nacional y se crean dos instancias que seran encargadas de supervisar y
colaborar con la elaboracin de este Plan: el Consejo Nacional de Planificacin Urbana
32
Segn el censo de Poblacin de Vivienda del INEC del ao 2011, la poblacin de la Gran rea
Metropolitana creci solamente un 0,8% en comparacin con el censo del 2000, lo que parece sealar que
los problemas de congestionamiento en el rea tienen que ver ms con un aumento vertiginoso de la flota
vehicular y menos con el aumento poblacional.
33
Contralora General de la Repblica (1999). Informe de un estudio sobre planificacin urbana y permisos
de construccin en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. No.94/99 del 13 de agosto de 1999.San
Jos: Contralora General de la Repblica.
34
Contralora General de la Repblica (2003). Evaluacin sobre la gestin del desarrollo urbano en Costa
Rica. No. DFOE-SM-11/2003 del 11 de noviembre del 2003. San Jos: Contralora General de la Repblica.
35
Modificado y derogado por el Decreto N 31062-MOPT-MIVAH-MINAE del 19 de febrero del 2003.
(CNPU), como apoyo interinstitucional en la formulacin y ejecucin del PNDU, y la

Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (SPNDU), entidad adscrita al INVU
que colaborara con la formulacin del Plan.
Este nuevo PNDU constara de tres fases: la Fase I se enfocara en definir una visin y un
modelo compartido de desarrollo urbano a travs de una serie de talleres con la
participacin de diversos sectores; la Fase II se encargara de consolidar la visin
conceptual de la primera fase por medio del encadenamiento de proyectos estatales con
visin urbanstica; y la Fase III estara destinada a la actualizacin del Plan GAM de 1982
(fase III-A) y a la elaboracin de los planes para el Eje Interocenico Central (fase III-B) y
las otras regiones del pas (fase III-C)36. Para financiar la fase III-A37, se firm en
diciembre del ao 2003 el Convenio de Cooperacin de la Unin Europea para financiar
la Tercera Fase del PNDU, con el cual la Comisin Europea se comprometa a donar 11
millones de euros. Los restantes 7,5 millones de euros del costo estimado de la
actualizacin del Plan GAM seran cubiertos por el Estado.
De acuerdo con lo establecido en el Convenio de Financiacin con la Unin Europea, la
SPNDU, originalmente concebida con una funcin de apoyo y colaboracin en lo
concerniente a la elaboracin del Plan GAM38, se convierte en la Entidad Gestora de este
dinero de cooperacin y pasa a encargarse completamente de la revisin, actualizacin y
mejoramiento del Plan Regional de Desarrollo Urbano de la Gran rea Metropolitana
(PRUGAM). De ah en adelante, la Secretara Tcnica pasara a ser conocida como la
Entidad Gestora del Proyecto de Planificacin Regional y Urbana de la Gran rea
Metropolitana del Valle Central de Costa Rica, o Proyecto PRUGAM, y tendra un plazo
de 42 meses (luego extendido hasta el 31 de diciembre del 2009), en el cual tendra que
presentar los resultados de los objetivos del convenio39.
Este Proyecto PRUGAM se propuso como objetivo principal mejorar la eficiencia del
sistema urbano del Valle Central, principal espacio econmico costarricense, reduciendo
36
Proyecto Planificacin Regional y Urbana de la Gran rea Metropolitana del Valle Central de Costa Rica
(2006). Resumen del Sector Municipal, Mayo 2006. San Jos, Costa Rica: Autores, p.1-2.
37
Para propsitos de este trabajo, solo se tomara en cuenta la fase III-A de actualizacin del Plan GAM.
Artculo 10 del Decreto Ejecutivo No. 31062.
39
(2004). Plan Operativo Global (POG): Setiembre 2004-Febrero 2008. San Jos, Costa Rica: Autores, p.5.
38
los actuales costes ambientales, sociales y econmicos, derivados de un modelo territorial

irracional e insostenible (PRUGAM, 2004)40. Con este fin, el Proyecto se plante tres
resultados:
R-1: Actualizar el Plan GAM de 1982.
R-2:
Elaborar
actualizar
los
Planes
Reguladores
de
las
31
municipalidades que conforman la GAM.
R-3: Impulsar la cultura urbana y mejorar la gestin urbana a nivel local y

central.41
Este trabajo se propone estudiar lo relevante particularmente al resultado R-1 del

Proyecto PRUGAM, con algunas breves acotaciones que se consideren apropiadas
relacionadas con el resultado R-2. Es decir, el enfoque de esta investigacin es la
actualizacin del Plan GAM de 1982, la cual tendra como fin:
impulsar un conjunto de ciudades con fundamento al marco legal en materia

territorial, ambientalmente sostenibles, socialmente integradas, econmicamente
competitivas,
funcionalmente
estructuradas
arquitectnicamente
mejor
diseadasque hagan de las ciudades y su entorno lugares de clara convivencia

humana (PRUGAM, 2008)42.
Esta visin de planeamiento urbano introduce al Plan PRUGAM dentro de las corrientes
posmodernas de planeamiento urbano, las cuales buscan una ciudadana ms
participativa y comprometida con su ciudad, la cual debe ser ordenada y diseada de
40
dem, p.6.
Este ltimo punto se cumplira principalmente por medio de obras demostrativas como la iluminacin de
parques pblicos y el involucramiento de la sociedad civil en las diferentes etapas de consulta del Plan
PRUGAM y los Planes Reguladores.
42
(2008). Propuesta Plan PRUGAM 2008-2030. Resumen Ejecutivo. San Jos, diciembre del 2008, p.11.
41
10
acuerdo a parmetros ambientales e integrales.43 Esta visin del planeamiento urbano es

diferente a la que imperaba particularmente en la primera mitad del siglo XX, en la que el
urbanismo era visto como una labor eminentemente arquitectnica y esttica influenciada
por los grandes arquitectos modernos como Le Corbusier44 y por la metodologa del plan
maestro, la cual se limitaba a la regulacin del territorio en forma de normativa 45. En
cambio, la planificacin urbana contempornea se caracteriza por tener una perspectiva
global e integradora de todo lo que se refiere a la relacin del hombre con el medio en que
se desenvuelve46 y, por lo tanto, es una actividad multidisciplinaria por esencia (Lemus
Chois, 2006)47.
Adems, el establecimiento del Proyecto PRUGAM responde directamente a una urgencia
no solo de carcter urbanstico, sino tambin poltico, en donde la legitimidad del Estado
entra en cuestin debido a su incapacidad para reparar el funcionamiento defectuoso de
las aglomeraciones urbanas, el cual ejerce efectos negativos sobre la vida cotidiana de
los habitantes y genera descontento. De ah que los problemas urbanos se aproximen en
trminos de crisis y de mxima urgencia en que el Estado es llamado a racionalizar el
ordenamiento espacial de la ciudad48.
En cuanto a su estructura jurdica y organizativa, como ya se mencion, la Entidad
Gestora del PRUGAM (EG del PRUGAM) es la Secretara del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano, por lo que, al igual que sta, es un ente adscrito a la Direccin de Urbanismo del
INVU. As mismo, ambos, SPNDU y el INVU, forman parte del Sector de la Vivienda y
Asentamientos Humanos el cual engloba a diversas instituciones bajo la rectora del
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH).
El Proyecto PRUGAM cuenta con un Director General el cual, a su vez, es el Secretario
Ejecutivo de la SPNDU, por lo que tambin participa en las reuniones del Consejo
43
Bradford Hunt, D. (2009). Blueprint for Disaster: The Unraveling of Chicago Public Housing. The University
of Chicago Press.
44
bd
45
instrumentos del desarrollo. Revista Ambientico, 224, 4-8
46
Lemus Chois, V. (2006). Planificacin y control urbanstico en Bogot: desarrollo histrico y jurdico.
Bogot: Editorial Universidad del Rosario.
47
bd.
48
Garnier, J.P. (1974). Planificacin urbana y neocapitalismo. En: Bassols y otros (1988). Antologa de
Sociologa Urbana. Ciudad de Mxico: UNAM.
11
Nacional de Planificacin Urbana. El CNPU, como se mencion anteriormente, fue creado

como un rgano interinstitucional que sirviera de apoyo al INVU para la formulacin y
ejecucin del PNDU49. Este Consejo adems incluye a los Ministros de Obras Pblicas y
Transportes, de Planificacin y Poltica Econmica, y de Ambiente y Energa, los
presidentes ejecutivos del INVU y del Instituto de Fomento y Asesora Municipal, el
Gerente de la Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), representantes del sector
municipal y es presidido por el Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, siendo
esta ltima institucin el superior jerrquico de la Entidad Gestora del PRUGAM50.
La Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM en s fue conformada por un equipo tcnico y
administrativo de 24 personas que incluy a funcionarios de diversos ministerios e
instituciones del Estado, como lo son la CNFL, el MIVAH, el SENARA, el MOPT, el
MINAE y el MIDEPLAN. El Director del Proyecto durante toda su duracin fue el
Arquitecto Eduardo Brenes51. Sin embargo, tambin se cont con la asesora y la
consultora de decenas de profesionales y organizaciones externas, las cuales ayudaron a
elaborar los estudios necesarios para la formulacin del Plan PRUGAM, adems de
Comits Tcnicos y un Comit Consultivo con presencia de representantes de entidades
estatales y del sector privado52.
Esta organizacin recin descrita, eminentemente interinstitucional, es compleja pero, al
mismo tiempo, buscaba brindar todas las facilidades a los encargados de elaborar el Plan
PRUGAM para movilizar los recursos que necesitaran y coordinar con las instituciones
que fueran requeridas, buscando as acabar con el autismo institucional y la dispersin de
competencias que han plagado la planificacin urbana en el pas53. Asimismo, este
esquema organizacional le permita al MIVAH estar al tanto del Proyecto PRUGAM, ya
49
Artculo 2 del Decreto Ejecutivo 31062.

De acuerdo con el dictamen C-047-2005 de la Procuradura General de la Repblica.
51
Brenes fungi como Secretario Ejecutivo de la SPNDU desde su creacin en octubre del 2000 hasta su
remocin del cargo en febrero del 2010.
52
53
desarrollo urbano en Costa Rica. San Jos, Costa Rica; Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p.6.
50
12
que la Entidad Gestora deba presentar peridicamente informes al Ministerio detallando

el avance de las actividades y justificando sus gastos54.
Aqu es necesario recordar que, por ley, el INVU es la institucin llamada a preparar
planos reguladores para todos los conglomerados urbanos de la nacin55 y de proponer
el Plan Nacional de Desarrollo Urbano al Poder Ejecutivo56. Por lo tanto, el INVU es la
institucin encargada de aprobar finalmente la propuesta del Plan PRUGAM, antes de que
sta sea enviada al Ejecutivo para ser promulgada va decreto. Para asegurar esa
aprobacin y el correcto accionar del Proyecto PRUGAM es que dos funcionarios del
INVU deban ser parte del equipo del Proyecto, adems de contar con un enlace en la
Direccin de Urbanismo y de presentar peridicamente a la Junta Directiva de ese
Instituto un informe con avances del Proyecto (adems, tanto el Director del PRUGAM
como el Presidente Ejecutivo del INVU formaban parte de las reuniones del CNPU)57.
El Proyecto PRUGAM, luego de 5 aos de trabajo, presenta en diciembre del 2008 la
propuesta del Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana 2008-2030, el cual,
como su nombre indica, busca regular y ordenar el crecimiento urbano de la GAM por las
prximas dos dcadas. En ese momento, el documento entra en proceso de revisin por
parte del INVU el cual, luego de ms de un ao de revisin, decide rechazarlo en abril del
201058.
Debido a este rechazo es que se hace importante explorar las relaciones de coordinacin
y supervisin entre las diferentes instituciones que formaron parte de la elaboracin del
Plan PRUGAM. Un proyecto tan complejo y tan costoso fue diseado para aprobarse y
para responder a una necesidad urgente del pas (la cual ha sido plasmada en los Planes
Nacionales de Desarrollo de las ltimas tres administraciones) y, por esa razn, cont con
una organizacin interinstitucional que buscaba permitir una completa coordinacin y
supervisin entre los diferentes actores involucrados.
54
55
Artculo 5. Ley Orgnica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
56
Artculo 4. Ley de Planificacin Urbana.
57
58
Las razones tcnicas del rechazo se encuentran documentadas en el Informe Final de Revisin de la
Propuesta de Actualizacin del Plan Regulador Urbano de la Gran rea Metropolitana 82, elaborado por la
Unidad de Planificacin Territorial de la Direccin de Urbanismo del INVU.
13
Sin embargo, y a pesar de la existencia de un CNPU de orientacin eminentemente

interinstitucional y de una Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM conformada por
funcionarios de diversas instituciones del Estado, el Plan PRUGAM termin siendo
inapelablemente rechazado.
Para propsitos de esta investigacin, se considera que los tres actores ms importantes
en este proceso de formulacin y aprobacin del Plan PRUGAM, y los ms significativos a
la hora de vislumbrar las causas detrs de la no aprobacin del Plan, son la Entidad
Gestora del Proyecto PRUGAM, el INVU y el MIVAH. Esto es as debido a que, como se
explic anteriormente, la Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM es la responsable de
elaborar y presentar el Plan; el INVU es -por ley- el encargado de supervisar y aprobar el
Plan y es la institucin encomendada a velar por la planificacin urbana del pas; y el
MIVAH, como presidente del Consejo Nacional de Planificacin Urbana, es el llamado a
vigilar la fluidez en las relaciones interinstitucionales en la formulacin del Plan Nacional
de Desarrollo Urbano -del cual el Plan PRUGAM es parte- y es el superior jerrquico de la
Entidad Gestora.
Por lo tanto, resulta particularmente relevante el investigar qu impacto tuvieron las
relaciones de coordinacin y supervisin entre esos tres principales actores involucrados
en la no aprobacin del Plan PRUGAM; en una delimitacin temporal que abarque desde
el ao 2004, fecha en la que el Proyecto PRUGAM inici sus labores, hasta el 2010, ao
en que el INVU decidi rechazar el Plan.
Esto da paso a formular la siguiente interrogante de investigacin:
Qu incidencia tuvieron las relaciones de coordinacin interinstitucional entre la
Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM, el INVU y el MIVAH en el resultado final de
la no aprobacin del Plan PRUGAM, durante los aos 2004-2010?
14
3. OBJETIVOS
3.1. Objetivo General
Caracterizar la incidencia que tuvieron las relaciones de coordinacin interinstitucional

entre la Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM, el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo y el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos en el resultado final de
la no-aprobacin del Plan PRUGAM, durante el perodo 2004-2010.
3.2. Objetivos Especficos
1. Describir las polticas de planificacin y ordenamiento urbano formuladas e

implementadas histricamente en la Gran rea Metropolitana.
2. Identificar los marcos jurdicos y orgnicos de las instituciones bajo anlisis y de
aquellas otras que estn involucradas en las polticas de planificacin urbana.
3. Caracterizar la propuesta del Plan PRUGAM 2008-2030.
4. Describir la gestin institucional, financiera y poltica-administrativa de las tres
entidades analizadas durante el periodo en estudio.
5. Determinar los mecanismos, las dinmicas y los incentivos en las relaciones de
coordinacin entre las tres instituciones.
6. Comparar y contrastar los argumentos de cada una de las partes a favor y en
contra de la aprobacin del Plan PRUGAM 2008-2030.
7. Identificar los intereses divergentes y conflictos de poder entre las tres
instituciones bajo estudio
4. HIPTESIS
Un plan regional urbano, de la magnitud del Plan PRUGAM, est llamado a consensuar y
gestionar entre muchos intereses econmicos y polticos, que buscan influenciar la
estructura espacial de la ciudad para su propio beneficio. Es la labor de las instituciones
15
encargadas de la elaboracin y aprobacin del Plan abrir los espacios de coordinacin

que permitan elaborar una propuesta de planificacin urbana que cuente con el respaldo
de los diferentes organismos del Estado y de los dems actores interesados59.
Sin embargo, la existencia de conflictos de intereses entre las diversas instituciones del
Estado encargadas del Plan conflictos que tienen que ver principalmente con diferencias
en las asignaciones de poder por parte de los altos mandos de la estructura de autoridad
del Estado- impidieron una coordinacin interinstitucional eficiente, lo que provoc el
rechazo del Plan. A partir de esto, se formula la siguiente hiptesis:
En las relaciones de coordinacin interinstitucional, cada institucin

persigui sus propios intereses, lo cual gener conflictos de poder que
causaron que el Plan PRUGAM no fuera aprobado.
59
Contralora General de la Repblica (2012). Informe DFOE-AE-IF-06-2012: Informe acerca de la gestin del
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en la implementacin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano.
San Jos, Costa Rica: Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p.1.
16
CAPTULO PRIMERO
PERSPECTIVA TERICA
Las relaciones de supervisin y coordinacin entre instituciones y las dinmicas de poder

que se encuentran en los procesos de poltica pblica, que en el caso de esta
investigacin se refiere al Plan PRUGAM, pueden ser analizados y entendidos bajo un
enfoque terico estructural funcionalista.
Para eso, es preciso partir del pensamiento de Jaguaribe60, el cual utiliza un enfoque
global y sistmico de los procesos sociales. Aqu, el sistema social es considerado como
un sistema de interaccin humana en el que una pluralidad de actores interactan para
lograr objetivos por ciertos medios en determinadas condiciones.
Jaguaribe ahora agrega que el sistema social incluye dos dimensiones: la horizontal y
vertical. La dimensin horizontal cuenta con cuatro subsistemas o planos estructurales: el
cultural, el de participacin, el poltico y el econmico.
La dimensin vertical, por su parte, cuenta con dos planos de profundidad, los cuales
constituyen el nivel superior e inferior de cada uno de esos subsistemas: el nivel de
situacin (que, para el sistema poltico, vendra a ser el poder) y el nivel de accin, que
vendra a ser en el que se produce la interaccin humana.
Para propsitos de este trabajo, se le prestar particular atencin al tercero de esos
subsistemas mencionados lneas atrs: el sistema (o plano) poltico. Con respecto a ste,
Jaguaribe se refiere de la siguiente manera:
El plano poltico es el de produccin y asignacin de decisiones coercitivas. La
funcin poltica, en esencia, consiste en la prescripcin autoritaria de conductas
para los fines de la defensa exterior y del ordenamiento interno61.
60
Jaguaribe, H. (1972). Sociedad, cambio y sistema poltico. Buenos Aires: Editorial Paidos.
61
Ibd, p. 27
17
Cada uno de los sistemas produce y asigna objetos de valor, que en el caso del sistema
poltico, se refiere a las rdenes. En este sentido, la poltica es entendida como la
distribucin autoritaria de rdenes por medio del poder.
Las estructuras polticas buscan dirigir la accin colectiva en pos del logro de metas
colectivamente significantes, es decir, que satisfagan los intereses y las necesidades de la
mayor cantidad de personas en la sociedad. Pero el proceso poltico, al basarse en la
produccin y distribucin de rdenes, inevitablemente cae, segn Jaguaribe, en la
manipulacin del poder dado que, ms all de las intenciones colectivas e inclusivas de
las metas, estas son siempre vistas y formuladas desde los intereses y valores de alguien
o algunos, usualmente aquellos que son ms poderosos.
Eso porque a la hora de considerar el sistema poltico en el nivel de situacin, se nos
muestra que es el rgimen de poder el que determina qu grupos sociales y personas
pueden tener poder, en qu condiciones y para qu finalidades generales62, evidenciando
que en el ejercicio de la poltica la autoridad para ejercer el poder es bsica y que es por
medio de ste que se pueden imponer los intereses individuales sobre la colectividad. Por
eso el sistema poltico se basa en el rgimen de poder. Jaguaribe lo pone de esta
manera:
El sistema poltico que es el subsistema especializado, dentro del sistema social,

para la prescripcin autoritaria de conductas, es decir, para convertir en coercitivas
las normas que resultan del rgimen de valores y los intereses que nacen del de
participacin- expresa esa situacin mediante determinado rgimen de poder.63
Unido a esto es que aparece, en el sistema poltico, la estructura de autoridad, la cual

presenta invariablemente tres niveles de relaciones de poder: el superior, el intermedio y
62
63
Ibid, p. 109
Ibid, p. 38
18
la base. En el superior se encuentran quienes adoptan las decisiones (pocos), en el

intermedio aquellos que las ejecutan (varios) y en la base, los que las acatan (muchos).
Entre esos tres niveles de estructura de autoridad se lleva a cabo un intercambio entre
objetos de valor (rdenes) y medios (poder) y, por supuesto, tambin se dan dinmicas de
poder activas, ya que siempre que las autoridades deseen lograr algn objetivo por
medios polticos, advierten que las ordenes correspondientes implican la movilizacin de
los ejecutores a cierto costo, a cambio de lograr cierto resultado, ms o menos
coincidente con sus intenciones64.
Para propsitos de este trabajo, el inters principal descansa en los primeros dos niveles
de la estructura de autoridad: el superior y el intermedio, con la intencin de dilucidar los
intercambios y las asignaciones de rdenes y poder entre ellos en el proceso de
planificacin y aprobacin del Plan PRUGAM.
Ahora, ms all de las estructuras de autoridad que permean cualquier sistema poltico, el
presente trabajo no trata de una poltica pblica cualquiera, sino que refiere a un plan de
ordenamiento urbano que amerita un acercamiento a la poltica y la planificacin desde
una perspectiva urbanista, particularmente desde la sociologa urbana.
Aqu, autores como Castells65 ven al espacio mismo como una estructura, en el que ste
es un producto material en relacin con otros elementos materiales, entre ellos los
hombres, los cuales contraen determinadas relaciones sociales que dan al espacio una
forma, una funcin y una significacin social.
Es ese carcter abierto del espacio el que permite que sea un lugar en el que se lleven a
cabo mltiples relaciones, las cuales Castells cataloga alrededor de los siguientes cuatro
elementos66:
64
Ibid, p. 115
65
Castells, M. (1972). La Cuestin Urbana. Mxico: Siglo Veintiuno Editores.
66
Ibid, p. 158-159
19
Elemento produccin (P): el conjunto de relaciones espaciales derivadas del

proceso social de reproduccin de los medios de produccin y del objeto de
trabajo
Elemento consumo (C): el conjunto de realizaciones espaciales derivadas del

proceso social de reproduccin de la fuerza de trabajo.
Elemento intercambio (I): la realizacin espacial de las transferencias entre P y C.
Los elementos produccin y consumo son los principales componentes del sistema
econmico, los cuales vienen a ser regidos por medio del sistema poltico-jurdico, que es
representado por medio del cuarto elemento de la estructura espacial:
Elemento gestin (G): llamamos gestin a la regulacin de las relaciones entre P,

C e I en funcin de las leyes estructurales de la formacin social, o sea, en funcin
de la dominacin de una clase. Es la especificacin urbana de la instancia
poltica67.
Es este cuarto elemento el que resulta de principal inters para los propsitos de este
trabajo, ya que es ah donde se encuentran las instituciones bajo estudio. La gestin aqu
funciona como un ente regulador de las relaciones entre la produccin y el consumo, es
decir, entre los intereses econmicos que giran en torno a la estructura del espacio.
Regresamos as a la importancia de las relaciones de poder, ya que los gestores,
representados por las diferentes agencias urbansticas del Estado, cuentan con la
potestad para mediar entre los diferentes intereses econmicos y, al mismo tiempo,
pueden avanzar sus propios intereses.
Para Castells, quin escriba desde una perspectiva marxista, las relaciones de poder
venan a ser relaciones entre clases sociales y conceba al poder como la capacidad de
una clase para realizar sus intereses objetivos a expensas de otros.
Pero, an exceptuando el carcter clasista de su teora, es posible acordar en considerar
a la poltica urbana como un proceso poltico que enfrenta a fuerzas sociales con
intereses especficos oa actores que buscan realizar su proyecto por medio de
67
Ibid, p. 281
20
diferentes estrategias68. El aparato estatal, como ya se mencion, entonces entra como

el gestor y mediador de los conflictos entre estas diversas fuerzas u actores sociales con
la intencin de alcanzar ciertos objetivos de conjunto.
Dentro de la misma sociologa urbana, otros autores como Schmidt-Relenberg69 llegan a
conclusiones similares, pero dejando de lado el lenguaje clasista y marxista, lo cual se
considera ms apropiado para esta investigacin. Aqu, el urbanismo es concebido como
la ordenacin de un sistema espacial y social determinado, el cual vendra a ser la
ciudad.70
Schmidt encuentra dos intenciones principales en el urbanismo71:
Las intenciones sociales, que apuntan a la armona social, al equilibrio de las

funciones del sistema mediante un intento de conciliar las distintas funciones del
sistema ciudad.
Las intenciones polticas, que quedan comprendidas dentro de la nocin de

representacin: el objetivo del urbanismo, a este respecto, no es otro que el de dar
expresin al sistema poltico-social imperante.
De nuevo, se vuelve a una concepcin dual de la planificacin urbana, en el que los

mandos superiores de las estructuras de autoridad buscan imponer un ordenamiento
espacial que represente sus propios intereses, pero que a la vez sea recibido
consensualmente por los dems actores e intereses.
Schmidt, entonces, presenta su teora del equilibrio del sistema, en el que el sistema
espacial y social que es la ciudad se conserva si su estructura y sus funciones se
68
Ibid, p. 294
69
Schmidt-Relenberg, N. (1976). Sociologa y Urbanismo. Madrid: Instituto de Estudios de Administracin

Local.
70
En el caso de este trabajo de investigacin, se estara hablando, ms que de ciudad convencional, de una
aglomeracin urbana.
71
Ibid, p. 23-24
21
encuentran en equilibriocuando todos los participes del sistema se satisfagan de una

manera que resulte optima para ellos72.
Pero la estructura del sistema no solo es diferenciada -en donde los participantes tienen
diferentes capacidades de expresar y exteriorizar sus exigencias,- sino que tambin es
pluralista, en el sentido de que los grupos o instituciones que son parte de la ciudad
presentan planteamientos finalistas divergentes.
Le queda entonces a las instancias polticas encargadas del urbanismo la tarea de
conseguir un compromiso, a partir de la pluralidad de exigencias de los diferentes actores,
que permita proceder a la iniciacin de los planes73
Utilizando un lenguaje diferente al de Castells, pero arribando a conclusiones similares,
Schmidt teoriza sobre cmo el sistema espacial se encuentra abierto a intereses de todo
tipo, por lo que es la labor de las instituciones del Estado el armonizar entre esos
intereses y buscar una solucin relativamente consensuada, la cual se debera ver
expresada en planes urbanos como el PRUGAM.
Sin embargo, como lo mencionaba Jaguaribe, la estructura de autoridad dentro del
sistema poltico no representa un solo inters, sino que dentro de ella misma se dan
relaciones de poder, asignaciones de objetos de valor y conflictos de intereses que
pueden complicar el supuesto carcter mediador de las instituciones del Estado en la
poltica urbana.
De ah que se considere importante incluir una visin neoinstitucional sobre las
instituciones bajo estudio en este trabajo de investigacin. El neoinstitucionalismo
cuestiona la supuesta racionalidad de las decisiones que se toman al interior de una
organizacin, al considerar que estas decisiones no se pueden entender si no es dentro
de los entornos culturales e histricos en los que las organizaciones se encuentran
inmersas.
Autores como Gibson y otros74 consideran que las instituciones son formadas por
personas y que es a partir de ah donde se deben analizar las instituciones, ya que lo que
72
73
Ibid, p. 177
Ibid, p. 180
22
provoca el buen o mal rendimiento de una institucin es la actuacin de sus miembros y

los intentos de influenciarse los unos a los otros.
Por eso el inters de descubrir los factores que determinan el comportamiento individual y
grupal dentro de las instituciones. Dentro de esos factores, los ms relevantes para esta
investigacin tienen que ver con las relaciones de responsabilidad y autoridad, las cuales
pueden llevar a conflictos dentro de la institucin.
Gibson y otros consideran que este potencial para el conflicto es mayor entre ms
complejo sea el diseo organizacional de la institucin, ya que entre ms grupos
coexistan en relaciones de interdependencia, ms grupos tendrn metas e intereses
propios que no podrn conseguirse simultneamente. Esto es particularmente apropiado
en un caso como el que se encuentra bajo estudio, el Plan PRUGAM, el cual inclua en su
elaboracin un entramado de diversas instituciones y grupos de trabajo con fines e
intereses propios.
Para poder explicar de manera ms adecuada los conflictos dentro de organizaciones, se
considera que es necesario recurrir a la variable poder, por lo que el institucionalismo
histrico se considera una lnea terica apropiada a seguir en esta investigacin, ya que
permite visualizar la variable poder al mismo tiempo que enfoca su atencin en grupos
ms que en individuos.
El institucionalismo histrico, segn Hall & Taylor75, nace en la ciencia poltica en
respuesta a la teoras grupales del funcionalismo estructural. Esta corriente de
institucionalismo parte de una concepcin del conflicto basada en la lucha entre grupos
rivales por recursos escasos, pero le agrega un inters especial por cmo la forma en que
las instituciones estn organizadas privilegia algunos intereses por sobre otros.
74
Gibson, J., Ivancevich, J. & Donelly, J. (1979). Organizations: Behavior, Structure, Processes. Estados
Unidos, Business Publications, Inc.
75
Hall, P, & Taylor, R, (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms .Alemania: MPIIFG.
23
De ah que se le brinde un mayor seguimiento al Estado, el cual:

no es visto ms como un mediador neutral entre intereses competitivos, sino
como un complejo de instituciones capaces de estructurar el carcter y los
resultados del conflicto intergrupal76.
Lo que se considera particularmente relevante del institucionalismo histrico para

propsitos de esta investigacin son dos aspectos: primero, su atencin a las formas en
que las instituciones distribuyen el poder entre los diferentes grupos sociales,
permitindole mayor acceso a ciertos grupos o intereses al proceso de toma de
decisiones. Segundo, su nfasis en el elemento histrico de las instituciones y las
polticas pblicas.
Este ltimo aspecto es explicado por Peters77 cuando dice que:
el punto bsico de partida analtica son las decisiones que son tomadas al inicio
de la historia de una poltica. Estas decisiones iniciales de poltica, y los
compromisos institucionales que nacen de stas, determinan las decisiones
subsecuentes. Si no entendemos esas decisiones iniciales en la carrera de una
poltica, entonces se torna difcil comprender la lgica de desarrollo de dicha
poltica.
Segn Peters, parte importante para comprender esas decisiones tomadas al inicio de la
historia de una poltica tienen que ver con las ideas que motivaron, tanto su creacin,
como su subsecuente diseo institucional.
76
Ibid, p. 6
77
Peters, B. (2005). Institutional Theory in Political Science: The New Institutionalism. Inglaterra:
Continuum, p. 19-20.
24
En lo que se refiere al Plan PRUGAM, se considera que esta perspectiva puede ser de
gran beneficio, al permitir analizar las diferencias en asignaciones de poder que se
encontraban desde el momento de creacin del diseo institucional del Plan, diferencias
que vendran a crear conflictos entre las instituciones y que comprometeran la aprobacin
del Plan.
25
CAPTULO SEGUNDO
METODOLOGA
1. OPERACIONALIZACIN
La hiptesis esbozada sugiere la existencia de dos unidades de anlisis, una por cada
variable:
1. La
coordinacin
interinstitucional
(Variable
Independiente):
refiere
los
intercambios e interacciones oficiales entre las tres instituciones involucradas en la

formulacin y aprobacin del Plan PRUGAM. A pesar de ser parte del Estado,
estas instituciones presentan intereses propios disimiles entre s que reflejan
conflictos de poder en las relaciones interinstitucionales.
2. La decisin de no aprobar el Plan PRUGAM (Variable Dependiente): corresponde

a la etapa final de formulacin del Plan PRUGAM, en el que el INVU deba
brindarle su aprobacin para ponerlo en ejecucin, pero, en vez de eso, decidi no
aprobarlo. Se pretende analizar cmo los conflictos de poder entre las instituciones
involucradas afectaron el resultado de esa decisin.
Como ya se mencion, cada una de esas unidades de anlisis responde a una variable,
las cuales son:
1. Variable independiente: refiere a las relaciones de coordinacin interinstitucional

en las cuales cada institucin persigui sus propios intereses, generando as
conflictos de poder entre ellas. Estas relaciones sern medidas de acuerdo a los
siguientes indicadores:
26
a. Ordenamiento jurdico: contempla aquellos deberes y obligaciones que

corresponden a cada institucin de acuerdo con su marco jurdico
institucional.
i.
Leyes
ii.
Decretos
iii.
Reglamentos
b. Articulacin institucional: consiste en la determinacin del diseo institucional

y las diferencias que pudieran surgir entre las distintas instituciones. Sus
aspectos son los siguientes:
i.
Cumplimiento de funciones
ii.
Asignacin de autoridad
iii.
Asignacin de recursos
iv.
Gestin poltico-administrativa
c. Mecanismos de coordinacin: se refiere a las caractersticas de las

interacciones y los intercambios interinstitucionales, particularmente en base
a sus manifestaciones. Contempla los siguientes aspectos:
i.
Reuniones
ii.
Informes
iii.
Memorndums
iv.
Lineamientos
v.
Decretos
vi.
Llamadas telefnicas
vii.
Correos electrnicos
27
d. Relaciones interinstitucionales: contempla la naturaleza de las relaciones

entre las instituciones, ms all de los mecanismos de coordinacin
establecidos formalmente. Se tomarn en cuenta los siguientes aspectos:
i.
Flujos de comunicacin
ii.
Cooperacin
iii.
Conflictividad
2. Variable dependiente: responde a la no aprobacin del Plan PRUGAM por parte

del INVU. Para efectos de los indicadores, aqu se repiten los mismos de la
variable independiente, ya que lo que se busca es descubrir la forma en que esos
indicadores influyeron en la decisin de no aprobar el Plan PRUGAM. Por lo tanto,
los indicadores seran:
a. Ordenamiento jurdico
b. Articulacin institucional
c. Mecanismos de coordinacin
d. Relaciones interinstitucionales
Adems, se incluyen dos indicadores adicionales:
e. Posiciones: contempla la postura de las diferentes instituciones con respecto
al Plan PRUGAM como producto final. Los aspectos por analizar seran:
f.
i.
Posiciones a favor de la aprobacin.
ii.
Posiciones en contra de la aprobacin.
El Plan PRUGAM: consiste en el Plan PRUGAM como resultado y producto

final de todo este proceso de formulacin y planificacin. Los aspectos por
analizar seran:
i.
Contexto
ii.
Objetivos
iii.
Modelo territorial
iv.
Sistematizacin
28
v.
Propuesta integral
vi.
Estrategia de implementacin
2. ESTRATEGIA METODOLGICA
2.1
Plan General
La investigacin que se plantea se trata de un estudio de tipo relacional. Esto debido a

que se busca determinar si las relaciones de coordinacin interinstitucional entre las
diferentes instituciones involucradas impactaron en la decisin de no aprobar el Plan
PRUGAM.
La delimitacin temporal de estudio comprende un perodo de tiempo que abarca desde el
2004, ao en que la Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM inicia el proceso de
elaboracin del Plan PRUGAM, hasta abril del 2010, fecha en que el INVU decide no
aprobar dicho Plan.
Por su parte, la delimitacin espacial se circunscribe al mbito nacional, supeditada a las
instituciones estatales MIVAH e INVU, y a la Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM
como ente adscrito a esa ltima institucin.
2.2.
Inferencias Operativas
Para el desarrollo de tanto la variable independiente como la variable dependiente, se

utilizarn las siguientes fuentes de carcter primario:
Decretos, leyes y reglamentos: se refiere al marco normativo que regula la

formulacin del Proyecto PRUGAM y las distintas instituciones que participaron en
su elaboracin. Estas se ubicarn en La Gaceta y en el Sistema Costarricense de
Informacin Jurdica de la Procuradura General de la Repblica. La tcnica a
utilizar ser el anlisis documental y de contenido.
29
Informes de labores y memorias: corresponde a los informes de labores

presentados por cada institucin. Se recurrir al Centro de Documentacin de
cada institucin, as como al sitio web del PRUGAM. Se emplear el anlisis
documental y el anlisis de contenido.
Prensa escrita y digital: como insumo para caracterizar las relaciones entre las
diferentes instituciones durante la elaboracin del Plan y sus respectivas
posiciones una vez que ste no fue aprobado. Particularmente se utilizar lo que
se refiere a entrevistas y artculos de opinin. Se ubicar en los sitios web de
medios como La Nacin, El Financiero, El Pas y el Semanario Universidad y se
aplicar el anlisis documental y el anlisis de contenido.
Auditoras de la Contralora General de la Repblica: para el anlisis referente al

desempeo,
la
articulacin
institucional
las
situaciones
financieras
administrativas de las instituciones bajo estudio. Se encontrar en el sitio web de

la Contralora y se aplicar el anlisis documental y de contenido.
Plan PRUGAM 2008-2030: es el documento que representa el resultado final del

proceso de planificacin del Proyecto PRUGAM y que refleja las posibles
dinmicas entre las diferentes instituciones involucradas en su elaboracin. Se
recurrir al sitio web del PRUGAM y a los Centros de Documentacin de las
diferentes instituciones. Se aplicar la tcnica de anlisis documental y anlisis de
contenido.
Funcionarios responsables: el principal insumo de esta investigacin ser el

anlisis documental y de contenido de fuentes primarias y secundarias escritas,
pero tambin se pretende hablar con aquellos funcionarios encargados de
elaborar, coordinar, aprobar y supervisar el Plan PRUGAM. Para este caso, la
tcnica a utilizar ser la entrevista a profundidad no-estructurada y se utilizar ms
que todo para triangular informacin78.
Adems, se utilizarn las fuentes secundarias que sean necesarias, particularmente

investigaciones relacionadas con la historia de la planificacin urbana en Costa Rica
para recopilar e identificar los antecedentes de la investigacin. Estas fuentes
78
A pesar de que se intent concertar entrevistas con varios de los funcionarios involucrados con el Plan
PRUGAM (tanto aquellos pertenecientes al INVU como los directamente relacionados con la Entidad
Gestora), solamente Eduardo Brenes, director del Proyecto PRUGAM, respondi a las consultas que le
fueron formuladas.
30
secundarias se podrn encontrar en el Sistema de Bibliotecas de la Universidad de

Costa Rica y en Internet y se les aplicar el anlisis documental.
2.3. Consideraciones ticas

Debido a los posibles dilemas ticos que puede significar el trabajar con seres humanos
(en este caso, por medio de entrevistas), se considera importante establecer parmetros
de credibilidad y autenticidad en la investigacin. A continuacin se presentan los
compromisos con los cuales se valida ticamente esta investigacin:
a) Por las caractersticas de la investigacin no hay peligro de afectacin o modificacin

de entornos familiares o personales de los informantes. Tampoco se compromete el
estatus laboral de aquellas personas que sirvan como fuentes.
b) A las personas que sirvan como informantes se les explicar con claridad los
propsitos de la investigacin y el manejo que se har de la informacin que compartan.
Por lo tanto, dadas las caractersticas y los procedimientos de las tcnicas de
investigacin a utilizar, se garantiza la libre participacin, la proteccin de la integridad de
las personas y la confidencialidad en el uso de la informacin que se busca recopilar.
c) La participacin libre de las personas informantes se consigue una vez que les quede
claro los objetivos de la investigacin, los aspectos que se desean conocer y que se les
haya indicado la libertad de contestar alguna pregunta o no. Las preguntas o temas sobre
los cuales se consulta se refieren a elementos propios de los asuntos pblicos sobre los
cules se enfoca esta investigacin; no se realizarn preguntar de carcter ntimo.
Asimismo, durante el desarrollo de la investigacin se aplicar lo estipulado por el

Reglamento tico Cientfico de la Universidad de Costa Rica para las investigaciones en
que participan seres humanos.
31
3. MATRIZ METODLOGICA
Unidad de
Anlisis
Variable
La de la
variable
independient
e
Indep.
Indicador
es
1.
Mecanism
os de
coordinaci
n
Aspectos
Coordinacin
interinstitucio
nal
a. Minutas
b. Informes
b. Informes de MIVAH, INVU Y

labores
sitio web de
PRUGAM.
c y d.
Documentos
e. Procuradura
oficiales
General de la
Repblica
e. Marco legal.
f y g. MIVAH,
f y g.
INVU, dems
Funcionarios instituciones.
responsables
c. Memorndums
e. Decretos
f. Llamadas telefnicas
g. Correos Electrnicos
2.Articula
cin
institucion
al
a. Cumplimiento de
funciones
b. Asignacin de
autoridad
c. Asignacin de
recursos.
d. Gestin polticoadministrativa
3.
Relacione
s
interinstitu
cionales.
Ubicacin
a. Reuniones
d. Lineamientos
Relaciones
de
coordinacin
interinstitucio
nal en las
cuales cada
institucin
persigui sus
propios
intereses,
generando
as conflictos
de poder
entre ellas.
Fuentes
a. Flujos de
comunicacin
b.Cooperacin
c.Conflictividad
a,b, c y d..
Tcnicas
a ,b, c ,d y
e: Anlisis
documental
y de
contenido
f y g:
Entrevista
noestructurad
a
a,b, c, d:.
a,b, c, d:
a, b, c, d:.
Decretos,
leyes,
reglamentos,
documentos
oficiales,
auditoras y
funcionarios
responsables.
La Gaceta,
Procuradura,
INVU, MIVAH,
sitio web del
PRUGAM,
Contralora y
dems
instituciones.
Anlisis
documental
, de
contenido y
entrevistas
noestructurad
as
a, b, c:
minutas,
informes,
auditorias,
artculos en
prensa y
funcionarios
responsables.
a, b, c : MIVAH,
INVU, sitio web
del PRUGAM,
Contralora,
medios de
comunicacin y
dems
instituciones.
a,b,c:
Anlisis
documental
y de
contenido y
entrevista
noestructurad
a.
32
La de la
variable
dependiente
Dep.
1.
Mecanism
os de
coordinaci
n
a. Reuniones
a. Minutas
b. Informes
b. Informes de MIVAH, INVU Y

labores
sitio web de
PRUGAM.
c y d.
Documentos
e. Procuradura
oficiales
General de la
Repblica
e. Marco legal.
f y g. MIVAH,
f y g.
INVU, dems
Funcionarios instituciones
responsables
c. Memorndums
d. Lineamientos
Decisin de no
aprobar el Plan
PRUGAM
e. Decretos
La no
aprobacin
del Plan
PRUGAM
f. Llamadas telefnicas
g. Correos Electrnicos
2.Articula
cin
institucion
al
a. Cumplimiento de
funciones
b. Asignacin de
autoridad
c. Asignacin de
recursos.
d. Gestin polticoadministrativa
3.Relacio
nes
interinstitu
cionales.
a. Flujos de
comunicacin
b.Cooperacin
c.Conflictividad
4.Posicion
es
a. A favor
b. En contra
5.Plan
a.Contexto
b.Objetivos
c.Modelo territorial
a,b, c y d:
a ,b, c ,d y
e: Anlisis
documental
y de
contenido
f y g:
Entrevista
noestructurada.
a y b.
a y b.
a, b, c, d.
Decretos,
leyes,
reglamentos,
documentos
oficiales,
auditoras y
funcionarios
responsables.
La Gaceta,
Procuradura,
INVU, MIVAH,
sitio web del
PRUGAM,
Contralora y
dems
instituciones.
Anlisis
documental,
de contenido
y entrevistas
noestructurada
s.
a, b, c:
minutas,
informes,
auditoras,
artculos en
prensa y
funcionarios
responsables.
a, b, c : MIVAH,
INVU, sitio web
del PRUGAM,
medios de
comunicacin y
dems
instituciones.
a,b,c:
Anlisis
documental
y de
contenido y
entrevista
noestructurad
a.
a y b:
Documentos
oficiales,
informes,
artculos en
prensa y
funcionarios
responsables.
a y b: Sitio web
del PRUGAM,
INVU, MIVAH,
medios de
comunicacin y
dems
instituciones.
a. Anlisis
documental
y de
contenido.
a, b, c, d ,e ,f:
Propuesta del
Sitio web del

Anlisis
PRUGAM, INVU, documental
b.
Entrevista
noestructurad
a
33
PRUGAM
d. Sistematizacin
e.Propuesta integral
f.Estrategia de
implementacin
Plan
PRUGAM
2008-2030
Centro de
Documentacin
del MIVAH.
y de
contenido.
34
CAPTULO TERCERO
ANTECEDENTES
Transformacin y planificacin urbana en

la Gran rea Metropolitana
En este captulo se presentarn algunos de los antecedentes ms importantes
relacionados con la planificacin urbana en Costa Rica, particularmente en lo que se
refiere a la regin actualmente conocida como Gran rea Metropolitana (GAM). Con ese
fin, se comenzar detallando brevemente los antecedentes generales del objeto de
estudio, que en este caso seran las prcticas y polticas de planificacin urbana en la
Colonia y el siglo XIX, junto con los cambios que empezaron a experimentar las zonas
urbanas del Valle Central en la primera mitad del siglo XX.
Luego, se proceder a enfocarse en los antecedentes especficos, que tienen que ver con
la respuesta por parte del Gobierno costarricense ante la problemtica urbana y las
diferentes iniciativas de planificacin urbana que se implementaron en la segunda mitad
del siglo XX, con especial atencin a lo referente a la GAM.
1. Formacin de centros urbanos en Costa Rica (14921922).
El origen de los centros urbanos de la Meseta Central se encuentra muy relacionado con
los primeros pueblos indgenas y con las ermitas que fueron situadas en estos lugares
durante la Colonia para la cristianizacin de sus poblaciones. Poco despus de la
35
conquista, reducciones indgenas como las de Curridabat, Aserr y Barva empezaron a ser
unidas entre s por una red de caminos79.
Los primeros planificadores urbanos en Costa Rica fueron los colonizadores espaoles,
quienes implantaron una morfologa urbana en San Jos, Cartago y otros importantes
centros urbanos con base en las tcnicas de construccin del pueblo militar, las cuales
consistan de un patrn ortogonal de calles, con la locacin central de la iglesia y su
correspondiente plaza en frente y, localizadas alrededor de ella, las principales
instituciones pblicas del momento. 80
La principal ciudad costarricense en tiempos coloniales, y su primera capital, fue Cartago,
fundada en 1563 por Juan Vsquez de Coronado. sta funge como capital hasta el ao
1823, cuando San Jos pasa a ser el asiento del gobierno nacional. Otras ciudades
importantes de la poca, que conservan su prominencia hasta la actualidad, son Heredia,
fundada en 1763, y Alajuela, establecida como ciudad en 178281.
A partir de 1840, el modelo agroexportador dedicado a la produccin de caf se empieza
a consolidar alrededor de esas ciudades del Valle Central, lo que incentiva al Estado a
impulsar las primeras grandes obras de infraestructura nacional para as transportar el
caf con mayor facilidad hacia los puertos del pas. Ejemplos de esto son las carreteras
construidas por la Sociedad Itineraria y la inauguracin de los ferrocarriles al Atlntico y
Pacifico82.
De todos los centros urbanos del pas, fue San Jos el que ms se vio beneficiado por el
auge de la economa agroexportadora, lo que le permiti desarrollar un gran crecimiento
econmico y poblacional que lo llev a imponerse sobre las dems ciudades del Valle
Central83. Es as como la capital pas a funcionar como un centro direccional y
administrativo complementado por un anillo de pueblos secundarios como Guadalupe,
Alajuelita, San Pedro y Curridabat, los cuales se conectaban entre s por medio de una
79
Bernal, J. (1993). Ciudades del Caribe y Centroamrica del siglo XV al siglo XIX. San Jos, Costa Rica. p. 256.
80
Diaz-del-Castillo, D. (2005). Back to the urban core: a case study of city center regeneration and
repopulation in San Jos, Costa Rica. McGill University, Montreal, Canad. p. 20.
81
Bernal, J. (1993). Ciudades del Caribe y Centroamrica del siglo XV al siglo XIX. San Jos, Costa Rica. p. 261.
82
Ibid. p.268.
Ibid. p. 272.
83
36
amplia red de caminos rsticos. Asimismo, adquiri importancia para el desarrollo de la

economa cafetalera la comunicacin vial de San Jos con las ciudades de Cartago,
Heredia y Alajuela, lo que dio origen a los primeros esbozos de lo que ms tarde se
denominara como GAM84.
2. Transformaciones urbanas en Costa Rica (19221970).

Hasta inicios del siglo XIX, la red de caminos que una los diferentes centros urbanos de
la Meseta Central se caracterizaba por ser rstica e insegura, creada ms que todo para
el transporte con carretas. Fue hasta 1922, con la introduccin del automvil en el pas,
que una red de carreteras de mayor calidad se empez a expandir de las ciudades a las
zonas perifricas, facilitando as la llegada a las ciudades -particularmente San Jos- de
decenas de migrantes que buscaban mejores opciones de trabajo. La implementacin de
las rutas de bus en las prximas dcadas vendra a facilitar an ms esa migracin ruralurbana 85.
A partir de la dcada de los aos 60 del siglo pasado, nuevas modalidades de vinculacin
con el mercado internacional modernizaron el modelo de economa agroexportadora de
monocultivo, impulsando un proceso simultneo de metropolizacin y conurbacin de San
Jos y sus ciudades prximas86, el cual se vio acompaado de un aumento del nmero de
migrantes rurales-urbanos (la mayora proveniente de la Regin Pacfico Norte)87. Este
proceso se intensific con la expansin del sector industrial y de servicios, que absorbi
84
Ibid, p. 279.
86
Carvajal, G. & Vargas, J. (1987). El surgimiento de un espacio urbano metropolitano en el Valle Central de
Costa Rica: 1950-1980. Anuario de Estudios Centroamericanos, 13(1), 71-94. San Jos: Universidad de Costa
Rica.
87
Ana Porras Thames (1979) Migraciones internas y proceso de urbanizacin en Costa Rica (1950-1973).
Buenos Aires, Argentina: Instituto Torcuato Di Tella, Centro de Estudios Urbanos y Regionales. p. 83.
85
37
gran parte de la fuerza laboral proveniente de las zonas rurales88. Los datos muestran que
el porcentaje de poblacin urbana de Costa Rica pas de un 22,6% en 1940 a un 43,3%
en 197089; lo que es ms, entre 1963 y 1973 la poblacin urbana creci un 5,4% anual en
comparacin con el 2,4% de la poblacin rural90.
La ciudad de San Jos, sin embargo, no dio abasto ante este aumento de la inmigracin y
las opciones habitacionales demostraron ser insuficientes. Esto llev a que miles de los
nuevos migrantes se establecieran en las periferias de la ciudad en busca de vivienda.
Para finales de los aos 70, decenas de fbricas e industrias tambin se trasladaran a la
periferia91.
Esa expansin de la aglomeracin metropolitana hacia la periferia se manifest a travs
de un proceso de absorcin de las tierras agrcolas aledaas a las ciudades de la Regin
Central, lo que poco a poco fue provocando que las distancias entre las cabeceras de las
cuatro provincias se acortaran, cristalizando el proceso de conurbanizacin que recibi su
empuje final con la construccin de la red de carreteras periferales, las cuales
promovieron la apertura de residenciales y centros comerciales a sus orillas 92.
Este
proceso, empero, se llev a cabo de una manera desestructurada y sin planificacin93,

Esto provoc significativos cambios funcionales en el uso del suelo ya que la actividad
agropecuaria que se llevaba a cabo en estas tierras agrcolas dio paso a industrias y
urbanizaciones, lo que result en que cientos de trabajadores abandonaran su trabajo en
la tierra y se dedicaran a laborar en los sectores industrial y de servicios94. Los datos de la
88
89
Montoya, A. et al (1976). El problema de la vivienda y el urbanismo en Costa Rica. San Jos, Universidad de
Costa Rica. p. 315.
90
Buenos Aires, Argentina: Instituto Torcuato Di Tella, Centro de Estudios Urbanos y Regionales. p. 37.
91
92
Buenos Aires, Argentina: Instituto Torcuato Di Tella, Centro de Estudios Urbanos y Regionales. p.46-54
93
Ibid. p. 62.
94
Idem.
38
poca confirman este cambio al mostrar que, entre 1963 a 1973, el porcentaje de la
poblacin activa dedicada a la agricultura disminuy de un 49,4% a un 37,3%95.
Esos cambios en los hbitos residenciales y laborales de la poblacin costarricense
demandaron un mayor transporte entre los diferentes asentamientos de la aglomeracin
metropolitana, por lo que se elev la cifra de poblacin conmutativa necesitada de viajar,
ya fuera para estudiar, trabajar o realizar compras. Este incremento en el transporte y la
movilizacin empez a provocar una fuerte presin sobre la infraestructura y los servicios
locales.
De la mano de ese proceso de conurbacin o suburbanizacin, apareci adems el
fenmeno de la tugurizacin, lo que implicaba -al no poder la industria absorber a toda la
poblacin que migraba hacia las ciudades y ante la falta de opciones de vivienda en los
centros urbanos- una ampliacin sostenida de la marginalizacin de grupos sociales
urbanos, los cuales se sitan en anillos perifricos de miseria en zonas geogrficamente
inestables y sin equipamiento sanitario adecuado.
Ya para finales de los aos 60, exista en el pas el llamado problema de la vivienda. Al
concluir esa dcada, se estimaba un dficit de 128.000 viviendas y 99.000 viviendas en
malas condiciones. Esta situacin afectaba a aproximadamente 1.300.000 habitantes, es
decir, un 74% de la poblacin total en 1970.
95
Costa Rica. p. 300.
Morales, M. (1976). Algunas consideraciones preliminares sobre el proceso de suburbanizacion en la
aglomeracin metropolitana de San Jos. San Jos, MOPT. p. 14.
39
3. Respuesta gubernamental a los problemas urbanos

y habitacionales. 1939- 1986.
Ante la magnitud de las transformaciones que estaban sufriendo las zonas urbanas, el
Gobierno de la Repblica busc cmo responder ante las necesidades apremiantes de
vivienda y planificacin urbana del pas.
Ya desde 1904 se tiene noticia de un Decreto Ejecutivo que emita un Reglamento sobre
chinchorros y casas de vecindad. No obstante, sera hasta 1939 cuando, por el Decreto
Ejecutivo No. 10, se crea la Junta Nacional de la Habitacin, la cual quedara
definitivamente establecida un ao despus. Esta junta estaba compuesta por los
Secretarios de Hacienda, Salud Publica y Fomento y el Presidente y Gerente del Banco
Nacional96.
Su labor, destinada a construir unidades de vivienda para personas de bajos recursos, fue
poco exitosa por lo que el Gobierno cre una entidad paralela en 1942, la Cooperativa de
Casas Baratas La Familia, la cual a partir de 1943 fue la principal encargada de construir
viviendas de inters social en el pas97.
En 1945, por medio de la Ley de la Habitacin No. 148, tanto la Junta como la
Cooperativa pasan a formar parte de la Caja Costarricense del Seguro Social, al crearse
dentro de esa entidad un Departamento de la Habitacin. Este Departamento cont con
un presupuesto escaso con el que an as logr construir 686 viviendas por todo el pas
desde la fecha de su creacin hasta el 31 de diciembre de 1954, ao en que terminaron
sus funciones98.
Para cuando el Partido Liberacin Nacional (PLN) toma el poder por primera vez por la va
electoral en 1953, el problema de la vivienda se ha convertido en una de sus prioridades.
Desde 1949, al momento de redactar la Constitucin Poltica de ese ao, se haba
96
INVU (1977). El I.N.V.U. San Jos, Costa Rica. p. 1.
97
Idem.
Idem.
98
40
incluido un artculo, el 65, el cual mencionaba que el Estado promover la construccin

de viviendas populares y crear el patrimonio familiar para el trabajador.
Cuatro aos despus, la Administracin Figueres tom como una necesidad permitirle al
mayor nmero posible de ciudadanos el derecho a una vivienda propia. Por lo tanto, se
plantea la creacin del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), con la
intencin de que el problema de la vivienda se resolviera paralelamente con el crecimiento
fsico y ordenado de los pueblos99.
El INVU fue creado por la Ley No. 1788 del 24 de agosto de 1954 con rango de institucin
autnoma y, aunque entre sus objetivos principales se encontraba planear el desarrollo y
el crecimiento de las ciudades y de los otros centros menores y establecer sistemas
funcionales de calles y formular planes de inversin en obras pblicas, lo cierto es que
sus primeros aos de labores fueron dedicados mayoritariamente a resolver el problema
de la vivienda con proyectos como los Hatillos, el conjunto habitacional ms grande que
esta institucin ha construido en el pas100.
En la medida en que la poblacin urbana creca y se ubicaba en diferentes extremos de lo
que empezaba a ser una extendida aglomeracin urbana, la infraestructura empez a
desgastarse y a mostrarse insuficiente para responder a las nuevas necesidades
econmicas y de transporte del pas. De ah que en 1961, el Ministerio de Obra Pblicas
presentar el primer Plan Vial, el cual se comenz a ejecutar en 1963 durante la
Administracin de Francisco J. Orlich. La primera etapa de este Plan consisti
principalmente en el mejoramiento de las ms importantes carreteras y en el
mantenimiento de la red vial101.
Un cambio importante llevado a cabo tambin durante la Administracin Orlich fue la
creacin del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT), en sustitucin del
antiguo Ministerio de Obras Pblicas. Esta nueva institucin, adems de pretender
99
Costa Rica. p. 73-75.
100
INVU (2004) Memoria Conmemorativa del 50 Aniversario. San Jos, Costa Rica.
Direccin General de Planificacin (1984). Resea histrica de los transportes en Costa Rica. San Jos,
Costa Rica; Ministerio de Obras Pblicas y Transportes. p. 74.
101
41
supervisar todos los servicios pblicos de transporte del pas102, fue la encargada de
concretar el Plan Vial, llevando a cabo en esos aos, entre otras obras, la construccin de
la carretera de cuatro vas al Aeropuerto Juan Santamara103.
Durante las prximas dos dcadas, el Plan Vial seguira ejecutndose casi sin interrupcin
y se llevaran a cabo obras viales de gran importancia como la Autopista Florencio del
Castillo y la Carretera Prospero Fernndez, al este y oeste de San Jos, respectivamente.
Estos nuevos caminos permitiran profundizar el acceso y traslado entre las diferentes
zonas urbanizadas de la GAM104.
El 15 de noviembre de 1968 se aprueba la Ley de Planificacin Urbana No. 4240, la cual
establece la Direccin de Urbanismo del INVU y le encomienda la tarea, junto con la
Oficina de Planificacin (OFIPLAN), de elaborar y renovar peridicamente un Plan
Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) que guiara la poltica general de usos de tierra en
el pas105. En 1974 la OFIPLAN y la Direccin de Urbanismo del INVU elaboraron un
documento con la fase preliminar del PNDU, pero ste nunca se puso en vigencia ya que,
de acuerdo con la opinin de funcionarios involucrados, era un documento muy terico
que no inclua una gua clara para el desarrollo urbano y, de todas maneras, no se
contaba con el presupuesto para ponerlo en prctica106.
El 27 de agosto de 1979, por medio del Decreto Ejecutivo No. 10458, se conforma el
Sector Vivienda y Asentamientos Humanos, el cual vendra a ser liderado por el recin
creado Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos. A este Sector se le unieron el
INVU, el cual seguira siendo el encargado de ejecutar los programas de vivienda y
urbanismo, y posteriormente, en 1986, el Banco Hipotecario de la Vivienda (BAHNVI).
102
Rovira, J. (2000). Estado y poltica econmica en Costa Rica: 1948-1970. San Jos, Costa Rica; Editorial de
la Universidad de Costa Rica. p. 106-107.
103
Vicente, C. et al (2007). Los cien aos de Chico Orlich. Obra y Pensamiento. Heredia, Costa Rica; Editorial
Races. p. 25
104
Direccin General de Planificacin (1984). Resea histrica de los transportes en Costa Rica. San Jos,
Costa Rica; Ministerio de Obras Pblicas y Transportes. p. 75-76.
105
Ley de Planificacin Urbana No. 4240, art.1
106
Jos: Contralora General de la Repblica, p.5.
42
Este ltimo fue creado en 1986 como la entidad rectora del Sistema Financiero Nacional
de la Vivienda, el cual naci durante la primera Administracin de scar Arias en
respuesta a la percepcin de que el problema habitacional era de gran magnitud y de
atencin prioritaria, hasta el punto de que dos aos antes, en 1984, haba sido declarado
como Emergencia Nacional y, en su campaa presidencial, Arias lo tom como su mayor
compromiso, prometiendo construir ms de 80.000 soluciones de vivienda107.
Con ese fin, el Sistema Financiero Nacional de Vivienda busc promover la capacidad de
las familias para adquirir viviendas mediante el otorgamiento de subsidios y crditos por
parte de las diferentes instituciones que lo conformaban (como el BAHNVI, bancos
estatales, mutuales y el INVU), al mismo tiempo que intentaba dinamizar el sector privado
de la construccin. Adems, por medio de la Comisin Especial de Vivienda, se afront el
problema de los asentamientos informales y tugurios con la reubicacin de sus residentes
en nuevos proyectos urbansticos108.
Entre 1984 y 1998, ao en que el problema habitacional dej de ser considerado como
prioridad nacional, la produccin de viviendas aument en ms del 60%109. Ente 1986 y
1990, aos de la Administracin Arias, el 69.1% de las viviendas construidas se
localizaron en la Regin Metropolitana. Del mismo modo, solo en la dcada de los
ochenta, la aglomeracin de la ciudad capital creci en ms de un 30%110.
Ese crecimiento urbano pronto empez a ocasionar problemas en trminos de saturacin
de servicios, lo cual se expresa en el deterioro de la red vial, degradacin ambiental y en
la baja calidad de los servicios de transporte colectivo, salud, educacin y recoleccin de
basura, entre otros. De ah la necesidad urgente de un crecimiento planificado,
107
Chaves, E. & Alfaro, A. (1990). La Comisin Especial de Vivienda en el Marco de la Poltica de Vivienda de
Inters Social de la Administracin Arias-Snchez (1986-1990). San Jos, Costa Rica; Universidad de Costa
Rica. p. 68.
108
Gutirrez, M. & Vargas, A. (1996). Costa Rica: una revisin de las polticas de vivienda aplicadas a partir
de 1986. San Jos, Costa Rica; Proyecto Estado de la Nacin. p. 11-12.
109
110
Ibid. p. 51.
Ibid. p. 17.
43
particularmente en la Gran rea Metropolitana, que lograra orientar el desarrollo urbano

ordenado de esta zona111.
4. Planificacin urbana en la Gran rea Metropolitana

(1949-1982).
El primer urbanista en recomendar el planeamiento en su totalidad de un rea
metropolitana, obvindose lmites polticos y administrativos, fue Anatole Solow, arquitecto
estadounidense que en 1949 realiz el proyecto para el Desarrollo Urbano de la Capital
de Costa Rica por invitacin del Gobernador de la Provincia de San Jos. De acuerdo a
Solow, por medio de la definicin y planificacin de un rea Metropolitana se posibilitara
enfrentar ms efectivamente las necesidades urbansticas del Valle Central112.
Esa recomendacin se tomara en cuenta en 1956 con la primera delimitacin oficial del
rea Metropolitana de San Jos, la cual conform una unidad especial urbana que
sobrepasaba los lmites de la ciudad de San Jos hasta comprender 8 cantones aledaos.
En esa primera delimitacin la superficie de esta rea era de 169.2 km2 pero con el paso
del tiempo y el acelerado crecimiento urbano fue necesario agregar nuevos cantones a
esta aglomeracin113.
Tiempo despus, en 1971, el Ministerio de la Presidencia sugerira la creacin de un
Distrito Metropolitano, concebido ste como una estructura poltico-administrativa e
institucional que racionalizara la toma de decisiones sobre los problemas metropolitanos
de San Jos. Esa idea fue reformulada por la OFIPLAN en 1976 con la idea de coordinar
y administrar la prestacin de servicios y la realizacin de obras de inters comn en la
111
Ibid. p. 17-18.
Chacn, A. (1996). Uso del suelo y planes reguladores en Costa Rica y en Espaa. San Jos, Universidad de
112
113
Carvajal, G. & Vargas, J. (1987). El surgimiento de un espacio urbano metropolitano en el Valle

Central de Costa Rica: 1950-1980. Anuario de Estudios Centroamericanos, 13(1), 71-94. San Jos:
Universidad de Costa Rica, p.88.
44
Aglomeracin Metropolitana (compuesta aqu por 28 cantones)114. Este Distrito deba ser
regido por un Consejo Metropolitano, con representacin igualitaria de todas las
municipalidades que la integren y un Alcalde Metropolitano electo por voto directo115. Sin
embargo, el proyecto no encontr acogida en la Asamblea Legislativa y fue adversado por
algunas instituciones y municipalidades al considerar que constituira un Estado dentro de
un Estado y limitara los poderes locales.
Aun as, la idea de establecer un rea Metropolitana fue bien recibida por la mayora de
instituciones pblicas116. La situacin especial de San Jos, en el centro del pas, le
permita funcionar como la ciudad central -en la que ya se concentraban la mayor parte de
las instituciones pblicas y la actividad econmica- de una conurbacin multinuclear
rodeada de zonas verdes y de ciudades satlites unidas a la ciudad central por medio de
carreteras radiales117.
Para manejar la planificacin urbana de esta aglomeracin, la Ley de Planificacin Urbana
de 1968 haba creado, en su artculo 63, una Oficina de Planeamiento del rea
Metropolitana de San Jos (OPAM), la cual era un rgano especial intermunicipal anexo a
la Direccin de Urbanismo y que estaba encargado de preparar el Plan Regulador
Metropolitano118.
En ese contexto, a partir de 1977 y hasta 1980, la Direccin de Urbanismo del INVU y la
OPAM entran en un periodo de estudio sobre la planificacin del rea metropolitana, en la
que observan una expansin mayor de la esperada en el rea urbana desarrollada,
formndose un conurbano que, no solo incluye a ciudades satlite de San Jos como
Curridabat y Desamparados, sino que llega a absorber a las ciudades de Alajuela,
Heredia y Cartago. Este nuevo concepto de aglomeracin pasa a ser denominado como
114
Campanario, P. et al (1977). Desarrollo Econmico, proceso de urbanizacin y funciones metropolitanas

en Centro Amrica y Panam. San Jos: Universidad de Costa Rica. p. 46.
115
Ibid. p. 56.
Departamento de Urbanismo (1983). Plan Regional Metropolitano GAM. INVU, San Jos, Costa Rica. p.
11.
116
117
118
Con rea Metropolitana se refera a los cantones de San Jos, Escaz, Desamparados, Goicoechea,
Alajuelita, Coronado, Tibs, Moravia, Montes de Oca y Curridabat.
45
Gran rea Metropolitana (GAM), formada por un total de 31 cantones de 4 provincias119

(ver mapa de los lmites poltico administrativos de la GAM en el Anexo 2).
4.1. Plan GAM (1982).
Una vez definida la ahora llamada GAM, el INVU produce el primer plan dedicado a esta
regin: el Plan Regional Metropolitano GAM de 1982 (conocido como Plan GAM 1982).
Los propsitos de esta Plan eran varios, entre los que se encontraba el coordinar la
actividad de planificacin de los diferentes niveles de autoridad gubernamental en la GAM
y fijar las directrices bsicas para la elaboracin de planes municipales en esa regin120.
El Plan se concentr en cuatro reas bsicas: delimitacin de la GAM; subdivisin de la
GAM en unidades de planeamiento; creacin de un Organismo Metropolitano que se
encargara de administrar el planeamiento en la regin y el ordenamiento del territorio121.
Dentro de esas reas, busc promover una mayor densidad de poblacin para acortar
distancias y economizar gastos en infraestructura; vigorizar las reas centrales de San
Jos como foco de actividades administrativas y culturales; y determin las zonas de
crecimiento prioritario y las zonas no construibles por medio de un sistema de delimitacin
de anillos urbanos de contencin122. El Plan fue instaurado oficialmente el 3 de mayo de
1982, por medio del Decreto Ejecutivo No. 13583-VAH-OFIPLAN.
119
Departamento de Urbanismo (1983). Plan Regional Metropolitano GAM. INVU, San Jos, Costa Rica. p.
12.
120
Ibid. p. 15.
Idem.
122
Ibid. p. 49.
121
46
5. Desorden urbano y crisis en la planificacin (19862004).
Hacia finales de la dcada de los aos 80 ya se consideraba que el Plan GAM 1982 no
haba cumplido con la mayora de sus objetivos. El lmite de los anillos de contencin
definidos en ste para combatir el crecimiento urbano no haba sido respetado porque
nunca se implementaron mecanismos de control y careci de un cuerpo administrativo
que supervisara el planeamiento de la regin. La justificacin de la estructura multinuclear
de la GAM nunca existi por lo que polticas contradictorias fueron propuestas.
Adems, las polticas de densificacin fueron poco claras y le fue dada escasa
consideracin a las interacciones entre el desarrollo espacial y el desarrollo econmico
nacional123. Del mismo modo, la mayora de los mecanismos de implementacin del Plan,
entre los cuales se incluan incentivos y disuasivos fiscales para orientar el desarrollo
urbano y la aprobacin de instrumentos legales que facilitaran la compra de terrenos,
nunca fueron implementados124. A estas debilidades se le debe agregar que la OPAM,
quien por ley deba darle continuidad y mantenimiento al Plan, nunca cont con un
presupuesto suficiente y en 1988 pas a formar parte del MIVAH, en donde
eventualmente sera desactivada125.
Ya para la dcada de los aos 90, el INVU y su Direccin de Urbanismo haban cesado
de guiar a otras organizaciones estatales en polticas relacionadas con el desarrollo
urbano (aun cuando esa era una de sus funciones)126. Y a marzo de 1996, solo 25 de los
123
124
Gutirrez, M. & Vargas, A. (1996). Costa Rica: una revisin de las polticas de vivienda aplicadas a partir
de 1986. San Jos, Costa Rica; Proyecto Estado de la Nacin. p. 17.
125
Contralora General de la Repblica (2003). Informe No. DFOE-SM-11-2003: Evaluacin sobre la gestin
del desarrollo urbano en Costa Rica. San Jos, Costa Rica; Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa,
p.24.
126
dem.
47
81 cantones del pas tenan un plan regulador vigente127. Es decir, solo el 30% de los
cantones contaban con ese instrumento128.
En esa misma dcada, un nuevo impulso sobre cmo afrontar la planificacin del territorio
floreci a travs del ordenamiento territorial con nfasis en la proteccin ambiental. En
1994 el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN) cre el Sistema
Nacional de Desarrollo Sostenible (SINADES) el cual impuls un decreto ejecutivo
sentando las bases tcnicas para la planificacin del uso de suelo y una Ley Orgnica del
Ambiente que estableci un Consejo Nacional de Ordenamiento y Accin Territorial y una
Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA). Sin embargo, el SINADES dej de
funcionar en 1998 y la Administracin entrante de Miguel ngel Rodrguez no le dio
continuidad.129
Por esos mismos aos, la Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) promovi dos
proyectos importantes de ndole urbanstica en la GAM: el Programa de Rescate de la
cuenca del Ro Virilla y la sustitucin de la red elctrica area por una red subterrnea.
Este ltimo proyecto trajo consigo una visin urbanstica que llevara a la peatonizacin de
varias partes de la ciudad de San Jos. De ese esfuerzo naci la Comisin de Rescate de
San Jos, la cual poco despus, y ante la necesidad de volver a contar con un rgano que
supervisara la planificacin urbana de la Gran rea Metropolitana luego de la
desaparicin de la OPAM, pasara a ser la Comisin de Desarrollo de la Gran rea
Metropolitana (CODEGAM)
130
. Formalizada mediante el Decreto Ejecutivo N 26291-MP-
MOPT-MINAE-MIVAH-H del 29 de agosto de 1997, CODEGAM tena entre sus objetivos

principales la realizacin, en coordinacin con la Direccin de Urbanismo, de un Plan de
127
El plan regulador, segn el artculo 1 de la Ley de Planificacin Urbana, es el instrumento de planificacin

local que define la poltica de desarrollo y los planes para distribucin de la poblacin, usos de la tierra, vas
de circulacin, servicios pblicos, facilidades comunales, y construccin, conservacin y rehabilitacin de
reas urbanas.
128
Chacn, A. (1996). Uso del suelo y planes reguladores en Costa Rica y en Espaa. San Jos, Universidad de
129
Proyecto Estado de la Nacin, p.18-19.
130
Brenes, E. (2010, 05 de octubre). Compartiendo una experiencia. El Pas.cr. Accesado en:

http://www.elpais.cr/frontend/noticia_detalle/3/33580
48
Desarrollo Urbano Estratgico en la
GAM y la promocin de convenios con
Municipalidades de la GAM para fomentar proyectos de desarrollo urbano. Un ao

despus, el 27 de octubre de 1998, se crea por el Decreto Ejecutivo N 27417-MP-CMOPT-MIVAH-MINAE la Comisin para la Renovacin Urbana de San Jos, la cual deba
promover proyectos de renovacin urbana en la ciudad de San Jos131.
An con la creacin de esas comisiones ad hoc, para finales de la dcada de los noventas
las crticas hacia la falta de planificacin urbana en el pas empezaron a abundar. El
Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) argumentaba la ausencia casi total
de polticas gubernamentales en cuanto a planificacin urbana, seguido de la inexistencia
de directrices concretas del INVU y a la escasez de recursos humanos y tcnicos dentro
de los municipios. La misma Direccin de Urbanismo mencionaba que sufra de una
escasez de presupuesto, falta de apoyo interinstitucional y carencia de directrices132.
La Defensora de los Habitantes, en su Informe de Labores 1999-2000, le dedica un

apartado al tema de la planificacin urbana, en el que critica duramente el desorden
territorial del pas y culpa a la falta de coordinacin entre las distintas instituciones del
sector de haber llevado a una confusin sobre quin debe cumplir con las diversas
normativas sobre el tema133.
En la misma lnea, la Contralora General de la Repblica (CGR), en dos informes
elaborados en 1999 y en el 2003, consider como preocupante el desarrollo urbano
nacional, debido a la escasa eficacia en su gestin institucional y la falta de articulacin
entre las diferentes acciones de gobierno que buscaban enfrentar ese problema. Critica
particularmente la gestin de planificacin urbana llevada a cabo por la Direccin de
Urbanismo del INVU -la cual considera ineficiente y coyuntural- y la dispersin de
competencias relacionadas con la planificacin en distintas instituciones pblicas, por lo
que recomienda urgentemente la definicin de un rgano rector, que no sea el MIVAH (al
131
Jos: Contralora General de la Repblica, p.32-34.
132
Ibid. p. 52-53.
133
Defensora de los Habitantes (2000). Informe de labores 1999-2000. San Jos, Costa Rica, p. 78.
49
cual considera poco comprometido con el urbanismo), que coordine y direccione la

planificacin urbana en el pas134.
Es como respuesta a estas crticas que, en el ao 2000, el gobierno crea por decreto el
Consejo Nacional de Planificacin Urbana (CNPU) y la Secretara del Plan Nacional de
Desarrollo Urbano (SPNDU), encargada esta ultima de elaborar un nuevo Plan Nacional
de Desarrollo Urbano (PNDU), para as finalmente unificar y coordinar los diferentes
niveles de gobierno involucrados en el proceso de planificacin urbana.135 Dentro de este
proceso de reorganizacin de la institucionalidad de la planificacin urbana, los
funcionarios de CODEGAM pasan a trabajar en la SPNDU y a sta, en el 2004, se le
encomienda la tarea de actualizar el Plan GAM en el marco de un Convenio de
Financiacin con la Unin Europea. Este proceso de actualizacin del Plan GAM pasa a
ser conocido como el Proyecto del Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana
del Valle Central de Costa Rica (PRUGAM) y la SPNU se convierte en su Entidad
Gestora, con un plazo de 42 meses para presentar sus resultados (luego extendido hasta
diciembre del 2009)136.
134
del desarrollo urbano en Costa Rica. San Jos, Costa Rica; Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa. p.
30-31.
135
136
Proyecto de Planificacin Regional y Urbana de la Gran rea Metropolitana del Valle Central de Costa
Rica (2004). Plan Operativo Global (POG): Setiembre 2004-Febrero 2008. San Jos, Costa Rica: Autores.
50
CAPTULO CUARTO
Marco jurdico e institucional de la
planificacin urbana
Una vez repasados los antecedentes sociales, geogrficos, histricos y polticos en la
materia, este captulo pasar a describir y analizar el marco jurdico e institucional de la
planificacin urbana y el ordenamiento territorial en Costa Rica.
En el pas existe un amplio marco jurdico y un contexto institucional complejo alrededor
de la planificacin del territorio. De acuerdo con informes de la Contralora y otras
investigaciones, existen unas 30 entidades pblicas y 70 leyes, decretos y reglamentos
cuyas funciones tienen que ver, directa o indirectamente, con este tema137. El nmero de
leyes que asignan funciones relacionadas con la planificacin urbana, por lo tanto, es muy
alto y no responden a una accin integradora y ordenada138. Adems, se considera que es
un sector institucional sumamente poblado y difuso, ya que cada una de las entidades
tiene su propio enfoque a la hora de planificar el territorio, enfoque que responde a los
objetivos impuestos por su propio marco jurdico. Por lo tanto, la institucionalidad del
ordenamiento territorial no cuenta con una perspectiva integral, lo cual es resultado de un
marco legal vigente que genera descoordinacin y poca claridad entre las instituciones139.
Por eso uno de los principales problemas que obstaculizan un adecuado desarrollo
urbano es la gran dispersin de competencia en distintas instituciones pblicas, lo que
inevitablemente genera duplicacin de esfuerzos y una falta de eficiencia de los recursos
137
138
p.8.
139
bid, p. iii.
51
designados a este sector. En la medida en que los objetivos de estas instituciones varen
entre s y los alcances de cada una de ellas no estn claramente delimitados, lo que surge
es una aplicacin catica y conflictiva de la normativa sobre planificacin territorial que
tiende a provocar un ordenamiento territorial fragmentado140. De ah que sea necesario
mejorar los niveles de coordinacin, concertacin y negociacin interinstitucional, con
participacin tambin del sector privado y la sociedad civil.141
Otra de las principales deficiencias que se le sealan al ordenamiento jurdico nacional de

planificacin es la ausencia de una Ley de Ordenamiento Territorial142, ya que se
considera que mientras no exista una ley que defina claramente el ordenamiento territorial
en el pas y que establezca una entidad que ejerza la coordinacin y la rectora en las
distintas escalas de la planificacin territorial, este sector seguir caracterizndose por la
difusin de funciones, la poca coordinacin interinstitucional y la falta de coherencia
jurdica143.
A esto se suma el hecho de que el concepto de ordenamiento territorial no entr en el

marco jurdico del pas hasta la promulgacin de la Ley Orgnica del Ambiente en 1995,
por lo que antes de ese ao solamente se tipificaba la planificacin urbana144. Esto se
debe a que la mayor parte de la legislacin costarricense relacionada con planificacin
urbana como la Ley Orgnica del INVU, la Ley de Planificacin Urbana y el Reglamento
140
141
del desarrollo urbano en Costa Rica. San Jos, Costa Rica; Divisin de Fiscalizacin Operativa y
Evaluativa,p.iii.
142
Astorga, A. (2011). Ordenamiento Territorial en Costa Rica, 2010. Decimosptimo Informe Estado de la
Nacin para el Desarrollo Sostenible. San Jos, Proyecto Estado de la Nacin, p.24.
143
Proyecto Estado de la Nacin, p.15-16.
144
Nacin para el Desarrollo Sostenible. San Jos, Proyecto Estado de la Nacin, p.31-32.
52
de Urbanizacin y Fraccionamiento- se elabor entre los aos de 1950 y 1970 y no ha

sufrido mayores modificaciones desde entonces145.
Es hasta 1995 que se promulgan una serie de leyes que tienen una relacin explcita con
el ordenamiento territorial y que, de la mano de resoluciones de la Sala Constitucional,
cambian el tipo de manejo del suelo de un ordenamiento urbano a un ordenamiento
territorial integral con un fuerte componente ambiental. Incluso, actualmente todos los
planes que ordenan el uso del suelo estn obligados a incorporar la variable ambiental,
incluyendo temas como proteccin de reas protegidas y de recarga acufera y gestin de
riesgo146.
El inconveniente aqu es que no se han realizado esfuerzos por integrar las leyes ms
antiguas de planificacin urbana con la normativa del ordenamiento territorial de ndole
ambiental aprobada desde 1995, por lo que instancias que deberan coordinar entre ellas
como la Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA) y la Direccin de Urbanismo
del INVU trabajan completamente por separado.
Una debilidad ms que ha sido identificada en el marco jurdico, y que es particularmente

relevante para esta investigacin, es la falta de definicin en cuanto a planificacin urbana
regional. La estructura jurdica nacional en ordenamiento territorial determina tres escalas
de regulacin: nacional, regional y local. La Ley de Planificacin Urbana establece
asimismo los instrumentos que regulan cada una de esas escalas: el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano, los planes regionales (como el Plan Regulador Metropolitano) y los
planes reguladores cantonales, respectivamente147.
Dentro del actual esquema jurdico las escalas nacional y local para la planificacin estn
claramente establecidas, pero hay un vaco en la planificacin regional, ya que la ley no
especifica qu deben contener los planes regionales y, a excepcin del caso del Plan
145
Carvajal, G. & Vargas, J. (1987). El surgimiento de un espacio urbano metropolitano en el Valle

Central de Costa Rica: 1950-1980. Anuario de Estudios Centroamericanos, 13(1), 71-94. San Jos:
Universidad de Costa Rica.
146
147
Urbanismo y Uso de Suelo. San Jos: Autores, p.12.
53
Regulador Metropolitano, no es claro sobre cules instituciones deben realizarlos ni cul

es el alcance de sus competencias148. Como se explicar a continuacin, la creacin de
estructuras paralelas ad hoc como la Comisin de Desarrollo de la GAM y la Secretara
del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, en vez de resolver esta falta de claridad, ms
bien la complicaran an ms.
En la siguiente tabla se puede observar el marco jurdico principal de la planificacin
urbana y el ordenamiento territorial del pas, as como las instituciones con las que cada
ley o decreto est relacionada.
Cuadro 2: Marco jurdico principal de la planificacin urbana y ordenamiento
territorial
No.
Nombre
1788
Ley Orgnica del

INVU
4240
Ley de
Planificacin
Urbana
1968
3391
Reglamento para
el Control
Nacional de
Fraccionamientos
y Urbanizaciones
1982
13583
Decreto Ejecutivo
VAH OFIPLAN
Ley Orgnica del
Ambiente
1982
7554
Ao de
emisin
1954
1995
Naturaleza
Plantea las
funciones del
INVU
Lineamientos
fundamentales
para el
desarrollo
urbano y la
generacin de
planes
reguladores
Regula el uso
del suelo
urbano en
aquellos
terrenos que no
cuenten con un
plan regulador
Aprobacin del
Plan GAM
Lineamientos
generales
sobre la poltica
nacional de
Autoridad
competente
INVU
INVU,
MIDEPLAN,
Municipalidades
INVU
INVU, MIVAH,
MIDEPLAN
MINAE, Poder
Ejecutivo
148
Nacin, p.7-8.
54
31062
Decreto Ejecutivo
MOPT -MIVAHMINAE
2003
ordenamiento
territorial, con
nfasis en el
aspecto
ambiental
Crea el CNPU y
la SPNDU con
la finalidad de
cooperar para
la elaboracin
del PNDU
INVU, MIVAH,
MOPT, CNFL,
MIDEPLAN,
Municipios
Fuentes: Astorga, A. (2011), Ramrez, A (2010), Contralora General de la Repblica (2003)
A continuacin se pasar a describir y analizar con mayor profundidad la normativa que

rige el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), el Ministerio de Vivienda y
Asentamientos Humanos (MIVAH) y la Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano
como Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM, al ser estas tres las instituciones bajo
estudio en esta investigacin.
As mismo, se mencionar brevemente el caso de otras instituciones y rganos del Estado
con roles relevantes en el ordenamiento territorial y la planificacin urbana.
1. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos

(MIVAH)
El MIVAH es el encargado de dirigir y coordinar el Sector Vivienda y Asentamientos
Humanos. Sus inicios se remontan al 27 de julio de 1979 cuando el decreto No. 10299-P
nombr el Ministro de Vivienda y Asentamiento Humanos sin cartera. Posteriormente, el
22 de diciembre de 1986, se establece formalmente un Ministerio con el nombre de
Vivienda y Asentamientos Humanos por medio de la Ley General de Presupuestos
Ordinarios y Extraordinarios de la Repblica No.7055, pero hasta el momento no se ha
aprobado ninguna ley orgnica que precise exactamente cules son las funciones y
atribuciones de este Ministerio, por lo que cada Ley de Presupuesto Ordinario y
Extraordinario debe establecer los objetivos y productos institucionales que se esperan
obtener del MIVAH.
55
Debido a lo anterior, las competencias del MIVAH emanan de varias leyes que le han
otorgado diversas responsabilidades, como la Ley del Sistema Financiero para la
Vivienda, la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor y la Ley de Atencin a Mujeres en
Condicin de Pobreza. En lo referente a la planificacin urbana y el ordenamiento
territorial, el MIVAH no tuvo un papel preponderante hasta el ao 2003, con la firma del
Decreto Ejecutivo No. 31062-MOPT-MIVAH-MINAE, el cual estableci que el Ministerio
sera el presidente y coordinador del Consejo Nacional de Planificacin Urbana149.
Tomando en cuenta esto, es posible considerar que esta falta de claridad jurdica sobre
las competencias del MIVAH y la nula normativa -hasta el 2003- con respecto a su papel
en la planificacin urbana son posibles causas del descuido a nivel estatal con respecto a
esta rea durante los aos 80 y 90. No solo eso, sino que la falta de una ley orgnica le
impide al MIVAH realizar una labor adecuada en la rectora del Sector Vivienda y
Asentamiento Humanos ya que el alcance de sus competencias no est adecuadamente
determinado.
Actualmente, el MIVAH cuenta con un Ministro, un Viceministro y tres Direcciones:
Vivienda y Asentamientos Humanos; Informacin y Evaluacin; y Administracin
Financiera. Tambin cuenta con un Departamento de Tecnologas de Informacin y
Comunicacin150.
1.1. Sector Vivienda y Asentamientos Humanos
Con respecto al Sector Vivienda y Asentamientos Humanos, ste fue creado por el
Decreto Ejecutivo No. 10458 del 27 de agosto de 1979. Dicho sector est conformado por
el MIVAH, el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN), el Ministerio
de Cultura y Juventud, el INVU, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
149
MIVAH (s.f.). Competencias. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (en lnea). Consultado el
25/11/11. Accesado en: http://www.mivah.go.cr/QS_Competencias.shtml
150
MIVAH (2011). Memoria Institucional 2010-2011. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos. p. 7.
56
(AyA), el Sistema Nacional de Ahorro y Prstamo y los dems programas de

financiamiento y construccin de la vivienda151.
El Decreto No. 10458 tambin propici la creacin de instancias como el Consejo
Nacional Sectorial de Vivienda y Asentamientos Humanos y la Secretara Ejecutiva de
Planificacin Sectorial de Vivienda y Asentamientos Humanos, que hoy en da se
encuentran inactivas152. El MIVAH, como ente rector de este sector, est encargado de la:
Definicin y emisin de polticas, estrategias, lineamientos y directrices en materia
de Vivienda y Asentamientos Humanos, que faciliten el estudio, vigilancia y
adopcin de decisiones para el direccionamiento de planes, programas,
actividades y el uso y aprovechamiento de los recursos.
Coordinacin, seguimiento y evaluacin de las polticas, estrategias, lineamientos
y directrices en materia de Vivienda y Asentamientos Humanos y de los programas
sociales en materia de vivienda, a efectos de verificar el cumplimiento de las
mismas y su incidencia en la problemtica nacional que se pretende solventar.153
Aqu, de nuevo, queda de manifiesto que la planificacin urbana y el ordenamiento
territorial no fueron prioridades para el Sector de Vivienda y Asentamientos Humanos, el
cual se enfoc ms que todo en materia de vivienda.
2. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)
El INVU fue creado el 24 de agosto de 1954 con carcter de institucin autnoma y es el

sucesor directo del antiguo Departamento de Habitacin de la Caja Costarricense de
Seguro Social (CCSS), organismo que desde 1945 y hasta 1954 se encarg de las
polticas de vivienda. Se encuentra dividida en cuatro reas con prioridades y funciones
diferentes: el rea de Vivienda de Inters Social, el rea de Gestin de Administracin y
151
Poder Ejecutivo (1979). Decreto Ejecutivo No. 10458-P-OP, de 27 de agosto de 1979. Artculo 2.
Todo indica que esas instancias, particularmente la Secretara, fueron creadas para colaborar en la
elaboracin de polticas de vivienda en tiempos en que el Ministro de Vivienda era un ministro sin cartera.
Una vez que el MIVAH fue formalmente creado (aunque, de nuevo, no fue creado por una ley especfica),
la creacin y ejecucin de polticas de vivienda pas a ser trabajo de las Direcciones de este Ministerio.
153
MIVAH (s.f.). Competencias. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos. Accesado en:
http://www.mivah.go.cr/QS_Competencias.shtml
152
57
Finanzas, el rea de Ahorro y Prstamo y la Direccin de Urbanismo (la cual, como se

ver ms adelante, fue creada por la Ley de Planificacin Urbana)154.
El Instituto funciona bajo la direccin general de una Junta Directiva, formada por siete
miembros: cinco directivos electos por periodos de cuatro aos, el Vicepresidente
Ejecutivo y el Presidente Ejecutivo. La Junta Directiva es la responsable de nombrar cada
cuatro aos a un Gerente General, encargado de la administracin general del Instituto155
y de la coordinacin y organizacin de todas sus dependencias156. Adems, el Gerente, el
Subgerente y los Jefes de cada rea o Direccin conforman un Consejo Tcnico
Consultivo, el cual se encarga de asesorar a la Junta Directiva sobre los proyectos de la
Institucin157.
Las funciones del INVU se encuentran establecidas y reguladas por la Ley Orgnica No.
1788 de 1954. En su artculo 4, esta ley plantea las finalidades del Instituto, tanto en lo
que se refiere a urbanismo como, principalmente, vivienda. A continuacin, se presentan
los incisos del artculo que son relevantes a sus labores de planificacin urbana:
b) Planear el desarrollo y el crecimiento de las ciudades y de los otros centros
menores, con el fin de promover el mejor uso de la tierra, localizar las reas
pblicas para servicios comunales, establecer sistemas funcionales de calles y
formular planes de inversin en obras de uso pblico, para satisfacer las
necesidades consiguientes;
e) Asesorar a los organismos del Estado y dems Instituciones Pblicas y
coordinar las iniciativas pblicas en asuntos de vivienda y urbanizacin, cuando
as se solicite.
Como se puede observar en esos dos incisos, en materia de urbanismo las principales
funciones del INVU son planear el desarrollo y crecimiento de los centros urbanos y
asesorar a las dems instituciones y organismos pblicos en asuntos relacionados con el
tema.
154
INVU (2004) Memoria Conmemorativa del 50 Aniversario. San Jos, Costa Rica.
155
Asamblea Legislativa (1954). Ley Orgnica del Instituto Nacional de Vivienda No. 1788, de 24 de agosto de
1954. Artculo 29.
156
Ibid, Art. 31, inciso a).
157
Ibid, Art. 37.
58
El artculo 5 de la ley menciona las atribuciones del Instituto, las cuales, en materia de
planificacin urbana, son muy similares a las finalidades mencionadas en el artculo
anterior, con la salvedad de que en este artculo se presentan de manera ms especfica:
a) Preparar planos reguladores para todos los conglomerados urbanos de la
nacin que a juicio de la Institucin lo ameriten, y redactar los reglamentos
necesarios para su aplicacin, la que se har efectiva a travs de las
Corporaciones Municipales, previa la aprobacin de una ley general de
planeamiento de las ciudades;
f) Promover la coordinacin de las actividades relativas a viviendas y urbanismo de
todas las dependencias del Estado y sus Instituciones y Corporaciones autnomas
que se ocupen de estos asuntos.
Esos, bsicamente, son los nicos artculos de la Ley Orgnica del INVU que hacen una
referencia explcita a la planificacin urbana; en sus primeros 14 aos de existencia, el
INVU se dedic ms que todo a aportar soluciones de vivienda. En ese mbito sus
potestades son amplias, y van desde la formulacin de planes de construccin de
viviendas hasta la remocin de tugurios y el establecimiento de sistemas de
financiamiento de viviendas158.
Incluso, la misma Ley subraya esa vocacin prioritaria hacia el problema de la vivienda al
incluir entre sus Disposiciones Transitorias la obligacin del INVU de, en sus primeros
cinco aos, invertir un mnimo del 75% del presupuesto de sus programas a la lucha
contra el tugurio159. Fue hasta 1968, con la aprobacin de la Ley de Planificacin Urbana,
que el INVU iniciara ms en pleno con sus labores de urbanismo.
158
159
Ibd., Art. 4.
Ibd, Disposiciones Transitorias, Art. XV.
59
2.1. Ley de Planificacin Urbana No. 4240
Esta ley, redactada desde 1963 e inspirada en la Ley de Uso de Suelo de Espaa160, fue
aprobada hasta el 15 de noviembre de 1968 y es el nico documento que regula
directamente la planificacin urbana en el pas. Es importante notar que esta ley le brind
gran protagonismo no solo al INVU, sino tambin a la Oficina de Planificacin (ahora
Ministerio de Planificacin), como se puede observar en su artculo 2:
Artculo 2.- Las funciones que requiere la Planificacin Urbana,

nacional o regional, sern cumplidas por la Oficina de Planificacin y el
Instituto, a fin de promover:
a) La expansin ordenada de las centros urbanos;
b) El equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento urbano y el
rural, por medio de una adecuada distribucin de la poblacin y de las
actividades econmicas;
c) El desarrollo eficiente de las reas urbanas, con el objeto de
contribuir al mejor uso de los recursos naturales y humanos; y
d) La orientada inversin en mejoras pblicas.
Sin embargo, es el INVU la institucin llamada a encargarse de los aspectos tcnicos de

la planificacin urbana, como demuestra el artculo 3:
Artculo 3.- Conforme a los objetivos antes indicados, el Instituto
preparar, revisar y mantendr al da un Plan Nacional de Desarrollo
Urbano, en que estn representados los elementos necesarios.
160
60
Esos elementos necesarios son, a grandes rasgos: la poltica de desarrollo, el factor de

poblacin, el uso de la tierra, el desarrollo industrial, la vivienda y la renovacin urbana,
los servicios pblicos, y la recreacin fsica y cultural.161 Algo importante de mencionar es
que esta ley, si bien estableci las bases para la planificacin del territorio, limit su
accionar al mbito urbano, algo que ha sido considerado como una debilidad ya que no
establece criterios sobre suelos agrcolas o rurales162. Como se describi en el anlisis
que dio inici a este captulo, el concepto de ordenamiento territorial integral no se
introducira en el marco jurdico nacional hasta la aprobacin de la Ley Orgnica del
Ambiente en 1995163. Otra debilidad de esta ley, sealada por la Contralora General de la
Repblica, es que nunca se reglamentaron el alcance de las competencias de las
diferentes entidades a las que asigna competencia164.
El INVU, entonces, es el encargado de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano
(PNDU), el cual es el conjunto de mapas, grficos y documentos, que describen la poltica
general de distribucin demogrfica y usos de la tierra, fomento de la produccin,
prioridades de desarrollo fsico, y coordinacin de las inversiones pblicas de inters
nacional165. El PNDU lo que viene es a definir la poltica general y los lineamientos
nacionales o regionales de uso del suelo, no a establecer zonificaciones especifcas ya
que eso le corresponde a las municipalidades por medio de sus Planes Reguladores166.
Este Plan debe ser renovado peridicamente por el INVU en conjunto con la Oficina de
Planificacin167 y es la Junta Directiva del Instituto la encargada de presentarlo ante el
Poder Ejecutivo, el cual puede realizarle las modificaciones necesarias antes de
161
Asamblea Legislativa (1968). Ley No. 4240 de Planificacin Urbana, de 15 de noviembre de 1968.
Artculo 3.
162
Nacin, p.9.
163
164
p.7.
165
Asamblea Legislativa (1968). Ley No. 4240 de Planificacin Urbana, de 15 de noviembre de 1968. Art. 1.
166
Nacin para el Desarrollo Sostenible. San Jos, Proyecto Estado de la Nacin, p.6-7.
167
Asamblea Legislativa (1968). Ley No. 4240 de Planificacin Urbana, de 15 de noviembre de 1968. Art. 5.
61
aprobarlo168. Como ya se mencion al inicio de la investigacin, 46 aos despus de la

promulgacin de esta ley Costa Rica todava no cuenta con un PNDU.
Ms especficamente, el PNDU debe ser elaborado por la Direccin de Urbanismo, la cual
vendra a ser creada por esta ley en su artculo 7:
Artculo 7.- Crase la Direccin de Urbanismo, adscrita al
Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:
1) Elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, revisarlo para
mantenerlo al da e informar sobre su estado de aplicacin;
2) Promover la coordinacin de los proyectos pblicos y privados que
por su funcin, magnitud, extensin o cualquier otro motivo, interesen a
la vigencia del mismo Plan;
3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los dems
organismos pblicos dedicados a la planificacin, en todo cuanto convenga
al establecimiento o fomento de esa disciplina; y
4) Ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las
normas de inters nacional comprendidas en esta ley y en los reglamentos
de desarrollo urbano.
Es decir, la Direccin de Urbanismo viene a cumplir con todas las funciones relacionadas
a planificacin urbana, entre ellas las dos ms importantes: elaborar el PNDU y brindar
asistencia y asesora a organismos e instituciones pblicas en materia de urbanismo. Esta
asesora, en el caso de las municipalidades, iba dirigida a los Planes Reguladores de
cada cantn, los cuales, segn el artculo 10 de la ley, deban ser revisados y aprobados
por la Direccin de Urbanismo antes de ser puestos en prctica. Estos planes podan no
ser aprobados siempre que existieran principios legales o tcnicos para rechazarlos169.
En lo que se refiere al presupuesto de la Direccin de Urbanismo, segn el artculo 14 de
la ley, el Instituto le debe destinar no menos del 2% de su presupuesto anual, lo cual a
168
169
Ibd., Art. 4.
Ibd., Art. 18
62
todas luces parece ser insuficiente para un ente encargado de dirigir la planificacin
urbana de la totalidad del territorio nacional.
Como se mencion en el captulo anterior, es importante resaltar que la Ley de
Planificacin Urbana cre, en su artculo 63, una Oficina de Planeamiento del rea
Metropolitana de San Jos (OPAM), la cual era un rgano especial intermunicipal anexo a
la Direccin de Urbanismo y que estaba encargado de preparar el Plan Regulador
Metropolitano, principal documento de planificacin de la regin.170 Esta oficina tambin
deba contar con una Comisin Consultiva y Coordinadora, la cual estaba integrada por
representantes del OFIPLAN, el MOPT, el Ministerio de Salud, el INVU, AyA, el Instituto
Costarricense de Electricidad (ICE) y las Corporaciones Municipales del rea
Metropolitana171.
Ms all de que la OPAM colabor con la Direccin de Urbanismo en la elaboracin del
Plan GAM de 1982, esta oficina cont con un presupuesto insuficiente a lo largo de su
existencia, en parte causado porque las municipalidades no cumplieron con la
contribucin anual que deban aportar para su mantenimiento172. Esta situacin se
mantuvo hasta 1988, cuando la Oficina dej de estar anexa a la Direccin de Urbanismo
y, mediante el Decreto Ejecutivo No. 180333 Plan-V, pas a formar parte del MIVAH,
ente rector del recin formado Sector Vivienda y Asentamientos Humanos, en donde
eventualmente sera desactivada173.
170
Con rea Metropolitana se refera a los cantones de San Jos, Escaz, Desamparados, Goicoechea,
Alajuelita, Coronado, Tibs, Moravia, Montes de Oca y Curridabat.
171
Ibd., Artculo 63.
172
173
p.23-24.
63
3. Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano

(SPNDU)
Un antecedente directo de la SPNDU adems de la OPAM- es la Comisin de Desarrollo
de la Gran rea Metropolitana (CODEGAM), creada mediante el Decreto Ejecutivo N
26291-MP-MOPT-MINAE-MIVAH-H del 29 de agosto de 1997, la cual tena como objetivo
coordinar y orientar el desarrollo urbano en la GAM de la mano de las municipalidades, el
sector privado y las dems instituciones del Estado. Una de sus funciones principales era
la elaboracin del Plan de Desarrollo Urbano Estratgico en la GAM junto con la Direccin
de Urbanismo, una funcin muy similar a las que la Ley de Planificacin Urbana le
asignaba a la desaparecida OPAM174.
La SPNDU y el Consejo Nacional de Planificacin Urbana (CNPU) fueron creados por
medio del Decreto Ejecutivo 28937 MOPT-MIVAH-MINAE del 9 de octubre del 2000
(luego derogado y reemplazado por el Decreto Ejecutivo N 31062-MOPT -MIVAH-MINAE
del 19 de febrero del 2003). Este decreto vena a responder a las urgentes necesidades
de ordenamiento territorial y planificacin urbana que tena el pas y a la aparente
incapacidad del INVU de responder ante ellas. Por eso, en su Artculo 1, cre la figura de
la SPNDU:
Artculo 1Se crea la Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, adscrita
al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), cuyo objetivo principal, es
cooperar con la Direccin de Urbanismo de dicha entidad, en la formulacin del
Plan Nacional de Desarrollo Urbano a fin de evaluar y recomendar las acciones
tcnicas de seguimiento que las dependencias y entidades de la Administracin
Pblica deban emprender en forma coordinada en favor de dichos objetivos.
En el siguiente artculo, se anunciaba la formacin del CNPU:

Artculo 2Se crea el Consejo Nacional de Planificacin Urbana, CNPU, como
apoyo interinstitucional al INVU en la formulacin y coordinacin de la ejecucin
del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el cual ser presidido por el Ministro
174
64
de Vivienda y Asentamientos Humanos, en su calidad de rector del sector. El

Consejo estar adems integrado en forma permanente por los Ministros de
Obras Pblicas y Transportes, de Planificacin y Poltica Econmica, y de
Ambiente y Energa, los presidentes ejecutivos del INVU y del Instituto de Fomento
y Asesora Municipal, y el Gerente de la Compaa Nacional de Fuerza y Luz, as
como el Secretario del PNDU, quien participar con voz pero sin voto.
Estos dos artculos corresponden al Decreto Ejecutivo N 31062-MOPT -MIVAH-MINAE

del 19 de febrero del 2003 ya que ste es el decreto vigente, pero es importante
mencionar que el Decreto Ejecutivo 28937 MOPT-MIVAH-MINAE del 9 de octubre del
2000 (el decreto original, ahora derogado) presentaba dos diferencias notables: en ese
decreto, el CNPU era presidido por el Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT)
y a la SPNDU se le encargaba la tarea de preparar el PNDU (a diferencia de cooperar con
la Direccin de Urbanismo en su elaboracin). Este segundo cambio no es menor ya que,
de acuerdo con la Ley de Planificacin Urbana, la Direccin de Urbanismo y el
MIDEPLAN son los nicos que pueden preparar el PNDU175; este cambio puede
considerarse como una seal temprana de futuros conflictos interinstitucionales.
Como se observa, ambos organismos vienen a colaborar con el INVU en materia de
planificacin urbana y en la elaboracin del PNDU a travs de una lgica interinstitucional.
As es como el CNPU tena entre sus funciones el coordinar polticas en materia de
planificacin urbana a nivel nacional y regional, promover convenios con las
Municipalidades del pas e impulsar cooperacin tcnica y financiera con organismos
internacionales176
La SPNDU, por su parte, vino a ser el brazo tcnico del CNPU. Estaba conformada por un
equipo de funcionarios de diversas instituciones del Estado177, la mayora provenientes de
CODEGAM, y contaba con un Secretario Ejecutivo, nombrado por el Presidente del CNPU
y aprobado por la Junta Directiva del INVU178. Este Secretario Ejecutivo, desde el inicio
175
Conflicto de competencias que, como se ver ms adelante, resurgir en varias ocasiones.

Presidencia de la Repblica (2003). Decreto Ejecutivo No. 31062-MOPT-MIVAH-MINAE, de 19 de febrero
de 2003. Artculo 5.
177
Ibd., Artculo 7.
178
Ibd., Artculo 8.
176
65
hasta el final de las labores de la Secretara en febrero del 2010, fue el arquitecto Eduardo
Brenes, funcionario de la Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL).
Como ya se mencion, la funcin principal de la SPNDU fue colaborar con la Direccin de
Urbanismo del INVU en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, el cual fue
declarado de inters nacional. Sin embargo, la SPNDU pronto enfocara sus esfuerzos en
un aspecto especfico de dicho Plan: la actualizacin del Plan Regional Urbano de la Gran
rea Metropolitana (PRUGAM).
Antes de pasar a describir la concepcin del llamado Proyecto PRUGAM, es obligacin
mencionar que el INVU, el 12 de junio de 2003, solicit un criterio a la Procuradura
General de la Repblica (PGR) relacionado con la creacin del CNPU y el SPNDU, ya
que el INVU consideraba que las competencias dadas a estos dos organismos
pertenecan a la Direccin de Urbanismo de ese Instituto.
La Procuradura, mediante el dictamen C-001-2004 del 5 enero del 2004, se pronunci a
favor de la legalidad de tanto el CNPU como el SPNDU, al considerar que estos
organismos son una especie de contraparte del Poder Ejecutivo en la elaboracin del
PNDU179. Por lo tanto, deben ser vistos como un desarrollo de las competencias que la
Ley de Planificacin Urbana le otorga al Poder Ejecutivo y como una manifestacin de la
potestad de tutela administrativa que debe ejercer el Poder Ejecutivo sobre la
Administracin Pblica Descentralizada180. El INVU solicit a la Procuradura reconsiderar
ese dictamen pero la Procuradura lo confirm por medio del dictamen C-047-2005 del 2
de febrero del 2005, el cual adems agreg que el superior jerrquico de la SPNDU es el
MIVAH y no el INVU181.
La presentacin de esta consulta ante la Procuradura por parte del INVU es una clara
evidencia de la molestia que sinti este Instituto ante la creacin del CNPU y del SPNDU,
ya que consideraba que se les brindaban facultades que por ley le pertenecan al INVU.
179
Es necesario recordar que, de acuerdo a la Ley de Planificacin Urbana, son la Direccin de Urbanismo y
el Mideplan los encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, pero es el Poder Ejecutivo el
encargado de su aprobacin final y, adems, tiene la potestad de hacer las correcciones y revisiones que
considere necesarias.
180
Procuradura General de la Repblica (2004). Dictamen C-001-2004, del 5 de enero de 2004.
181
Procuradura General de la Repblica (2004). Dictamen C-047-2005, del 2 de febrero de 2005.
66
La friccin con el SPNDU era todava mayor ya que, si bien esa Secretara estaba
llamada a cooperar con el INVU en la formulacin del PNDU, sta fue creada
unilateralmente por parte del Poder Ejecutivo y con el paso del tiempo se le fueron dando
ms facultades que amenazaban las competencias propias del INVU. Adems, el hecho
de que la Secretara hubiera sido creada por medio de un decreto el cual podra ser
derogado en cualquier momento- la dejaba legalmente en un terreno ms inestable que el
INVU, quien tena el respaldo de su Ley Orgnica y la Ley de Planificacin Urbana. En el
prximo captulo se analizarn ms a fondo los detalles y las implicaciones de estos
dictmenes de la Procuradura.
3.1 Entidad Gestora del Proyecto de Planificacin

Regional y Urbana de la Gran rea Metropolitana
(EG del PRUGAM)
El Proyecto PRUGAM tiene sus inicios con la Ley No. 8342 del 18 de diciembre del 2002,
en la que se aprob un convenio de ayuda tcnica y de cooperacin econmica entre la
Comunidad Europea y Costa Rica. En virtud de esa ley, el 12 de diciembre del 2003 se
firm el Convenio de Financiacin Especfico entre la Comunidad Europea y la Repblica
de Costa Rica para apoyar tcnica y econmicamente el desarrollo del proyecto
Planificacin Regional y Urbana de la GAM del Valle Central de Costa Rica" en el que se
acord que dicho convenio vendra a apoyar las labores de actualizacin del Plan Urbano
a nivel de la GAM y del desarrollo de los 31 Planes Reguladores de los cantones que
integran dicha regin, con una partida no reembolsable de 11 millones de euros y una
contrapartida nacional de 7.5 millones de euros 182.
Dicho Convenio nombraba como beneficiario directo de esa cooperacin al MIVAH, como
contrapartida tcnica costarricense a la SPNDU y como miembros de un Comit
Consultivo a los integrantes del CNPU, los representantes municipales, el sector privado
representado por la Cmara de Construccin, el sector de transporte, el sector acadmico
182
Presidencia de la Repblica (2004). Decreto No. 31777-MIVAH-MIDEPLAN, del 27 de abril de 2004.

Considerando IV, V y VI.
67
y la ciudadana. Segn este Convenio, confirmado luego por medio del Decreto Ejecutivo
No. 31777 del 27 de abril del 2004, la Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano
se convirti en la Entidad Gestora de esa cooperacin y desde el 1 de enero del 2004
hasta el 31 de diciembre del 2009, se enfocara en el llamado Proyecto PRUGAM, el cual
constara en la creacin del Plan PRUGAM 2008-2030, la actualizacin de los planes
reguladores de las 31 municipalidades pertenecientes a la GAM y un mejoramiento de la
cultura urbana de la poblacin183.
Ante este nuevo esquema, la Direccin de Urbanismo del INVU perda el papel
protagnico que la Ley de Planificacin Urbana le otorgaba en la elaboracin del Plan
GAM, pero al mismo tiempo mantena una especie de poder de veto ya que la Junta
Directiva del INVU era la encargada de la aprobacin final del Plan PRUGAM.
Considerando el rechazo expresado previamente por el INVU hacia la Secretara en sus
consultas ante la Procuradura, y teniendo en cuenta que el Convenio con la Comunidad
Europea le otorgaba todava ms poder a sta en perjuicio de la Direccin de Urbanismo,
no es difcil observar cmo esta reparticin desigual de responsabilidades abra la puerta
para que el Plan PRUGAM terminara siendo rechazado por el INVU aos ms tarde.
El siguiente grfico muestra un resumen de la organizacin institucional alrededor del
CNPU y la SNPDU durante el perodo delimitado por este trabajo (2004-2010).
183
dem.
68
Figura 1: Ordenamiento institucional del CNPU y la SNPDU
Poder Ejecutivo
Ministro Rector: MIVAH
MIVAH
INVU
MIDEPLAN
MOPT
Plan
Nacional
de
Desarrollo
Urbano
Con
MIDEPLAN
Consejo Nacional de
Planificacin Urbana
IFAM
MINAE
INVU
CNFL
Direccin de
Urbanismo
Secretara del Plan

Nacional de Desarrollo
Urbano
Plan
PRUGAM
2008-2030
Proyecto
PRUGAM
Fuente: Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM (2008).
69
4. Otras instituciones involucradas

A continuacin, se mencionarn brevemente aquellas otras instituciones del Estado que
fueron parte del CNPU y la SPNDU durante los aos en estudio:
Ministerio de Ambiente y Energa (MINAE) y Secretara Tcnica Nacional Ambiental

(SETENA)
La Ley Orgnica del Ambiente No. 7554 de octubre de 1995 es la primera a nivel nacional
que trata explcitamente el concepto de ordenamiento territorial con criterio ambiental184.
Si bien nunca lo define claramente, su artculo 28 seala que el fin del ordenamiento
territorial es lograr la armona entre el mayor bienestar de la poblacin, el
aprovechamiento de los recursos naturales y la conservacin del ambiente.
En ese
sentido, la ley menciona que es labor del MINAE el asegurarse que el ordenamiento
territorial se lleve cabo de acuerdo con los preceptos del desarrollo sostenible y del uso
sostenible de los elementos del ambiente185. Adems, el ordenamiento del territorio
nacional debe seguir ciertos criterios como lo son las caractersticas de cada ecosistema,
el efecto de las actividades humanas sobre el ambiente y el equilibrio entre los
asentamientos humanos y sus condiciones ambientales186.
La Ley del Ambiente tambin cre, en su artculo 83, la Secretara Tcnica Nacional
Ambiental (SETENA), la cual debe asegurar la viabilidad ambiental de todos los
instrumentos de planificacin del uso del suelo o del territorio, incluyendo planes
reguladores o planes regionales como el Plan PRUGAM187. Esto significa que cualquier
tipo de plan regulador sobre territorio urbanizable debe pasar por dos aprobaciones: una
ambiental por parte de la SETENA y otra urbana por parte de la Direccin de Urbanismo
184
185
Asamblea Legislativa (1995). Ley No. 7554 Orgnica del Ambiente. Artculo 29.
186
Ibd., Artculo 30.
187
Decreto Ejecutivo Nmero 31849-MINAE-SALUD-MOPT-MAG-MEIC, Reglamento General sobre los
procedimientos de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), del 28 de junio del 2004, art. 67
70
del INVU188, lo que ha sido sealado como un posible conflicto de competencias debido a
ciertos vacos en la normativa sobre el alcance de la revisin ambiental189.
El MINAE, por su parte, forma parte del CNPU y aport personal a la SPNDU.
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN)

Como ya se mencion, la Ley de Planificacin Urbana le otorga un papel predominante al
MIDEPLAN en la regulacin de la planificacin urbana y, particularmente, en la creacin
del PNDU190. En los aos 70 y 80, el MIDEPLAN particip en la elaboracin del Plan
Nacional de Desarrollo Urbano de 1974 (nunca aprobado) y fue parte de una Comisin
Urbana Sobre Planes Reguladores que elabor varios estudios191; incluso cont con dos
oficinas especializadas: la Divisin de Planificacin Regional Urbana y la Secretara de
Asentamiento Humanos192.
Sin embargo, el MIDEPLAN se ha visto impedido de realizar sus tareas de coordinacin
en ordenamiento territorial debido a una reduccin considerable de sus recursos
financieros y de personal, una desarticulacin del Sistema de Planificacin Regional y a la
confusin sobre quin debe ser el ente rector en la planificacin urbana193. Debido a eso,
188
Como se describir en los prximos captulos, el Plan PRUGAM fue aprobado en su variable ambiental por
la SETENA, pero la Direccin de Urbanismo no aprob sus propuestas de ordenamiento urbano.
189
190
Artculo 2.
191
192
Rica, p.88.
193
71
en el contexto institucional en el que se llev a cabo el Proyecto PRUGAM, el papel del

MIDEPLAN se limit a ser parte del CNPU y a prestar personal a la SPNDU194.
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes (MOPT)

La Ley Orgnica del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes N 3155 establece que es
deber de este ministerio el planificar y construir las carreteras y caminos y construir y
mantener las edificaciones y obras pblicas195. Adems, es el encargado de regular el
transporte pblico en el pas. Su incidencia, por lo tanto, en la planificacin urbana es
considerable, especialmente en la GAM en donde realiza proyectos como la sectorizacin
del transporte pblico y la implementacin del Proyecto de Transporte Elctrico
Metropolitano196. Como ya se mencion, de acuerdo con el Decreto Ejecutivo 28937
MOPT-MIVAH-MINAE del 9 de octubre del 2000, el MOPT fue el primer presidente del
CNPU, posicin que ostent hasta el 2003 cuando ese decreto es derogado y la
presidencia pasa al MIVAH. Se mantiene como parte del CNPU y prest personal a la
SPNDU.
Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL)

Desde los aos 90, la CNFL se dio a la tarea de implementar la electrificacin subterrnea
en el rea central de San Jos, tarea que cont con un enfoque urbanstico que incluy un
programa de peatonizacin de esa ciudad. Adems, entre los proyectos realizado por la
CNFL en esos aos se encontraba la promocin del transporte elctrico y la recuperacin
de la cuenca del ro Virilla197. Algunos de los funcionarios que trabajaron en estos
proyectos como Eduardo Brenes Mata y Toms Martnez Baldares- formaron parte de
194
p.7.
195
Asamblea Legislativa (1963). Ley No. 3155 Orgnica del Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, del 5
de agosto de 1963. Artculo 2.
196
197
dem
72
CODEGAM y luego pasaron a dirigir y coordinar la SPNDU. Adems, la CNFL es parte del
CNPU.
Municipalidades
En el Cdigo Municipal est establecido que una de las atribuciones de cada Consejo
Municipal es dictar las medidas de ordenamiento urbano de su cantn198. En la misma
lnea, la Ley de Planificacin Urbana reconoce la competencia y autoridad de los
gobiernos municipales para planificar el desarrollo urbano dentro de su jurisdiccin
territorial, por medio de Planes Reguladores y Reglamentos de Desarrollo Urbano (los
cuales, como ya se mencion, deben ser aprobados por la Direccin de Urbanismo del
INVU)199.
Esta misma ley, sin embargo, le permite al INVU confeccionar los planes reguladores y
delimitar las reas sujetas a control urbanstico de aquellas municipalidades que no hayan
pronunciado ningn tipo de normativa al respecto200, por lo que la Junta Directiva de ese
Instituto promulg en 1973 un Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos
y Urbanizaciones, actualizado por ltima vez en 1982, que se aplica en aquellas partes
del territorio nacional que no cuenten con un Plan Regulador. Considerando que para el
ao 2003 solamente 32 cantones del pas contaban con un plan regulador (y la mayora
de estos se consideraban como deficientes e incompletos), este reglamento se ha
convertido en el principal instrumento regulador en la mayora del territorio urbano del
pas201.
En relacin a estas debilidades en cuanto a planes reguladores, la Contralora ha
encontrado que las municipalidades no cuentan con tcnicos y profesionales
debidamente capacitados, hay una ausencia de especialistas en materia de
198
Asamblea Legislativa (1998). Ley No. 7794 de Cdigo Municipal, del 30 de abril de 1998. Artculo 13.
Artculo 15.
200
Ley de Planificacin Urbana No. 4240, Transitorio II.
201
199
73
planificacin urbana y no reciben la capacitacin requerida de instituciones como el

INVU y el Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM)202.
En el CNPU las municipalidades son representadas por el IFAM y por alcaldes en
representacin de las cuatro reas Metropolitanas -San Jos, Alajuela, Heredia y
Cartago- de la GAM203. El IFAM, adems, prest personal a la SPNDU
202
p.29.
203
Estos representantes son los alcaldes de San Jos, Vsquez de Coronado, Oreamuno, Alajuela, Heredia y
San Isidro.
74
CAPTULO QUINTO
Articulacin institucional y mecanismos
de coordinacin
Como ya se indic en el planteamiento del problema, tanto para propsitos de esta
investigacin como para el mismo Proyecto PRUGAM204, se consider que los actores
relevantes en cuanto a la elaboracin y aprobacin del Plan PRUGAM fueron los
siguientes:
El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) como ente rector del

sector, presidente del Consejo Nacional de Planificacin Urbana (CNPU) y
superior jerrquico de la Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano
(SPNDU).
El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) como responsable por ley de

la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) y del Plan GAM
La SPNDU/La Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM (EG del PRUGAM), como
ente adscrito al INVU y de apoyo directo a la Direccin de Urbanismo para la
elaboracin del PNDU, particularmente en lo referente a la actualizacin del Plan
GAM205.
Una vez analizado en pginas anteriores el marco normativo que rige las competencias
de esas 3 instituciones, en este captulo se utilizarn diversas fuentes con el propsito de
identificar 4 aspectos del accionar de cada una de ellas:
1. Cumplimiento de funciones: cul ha sido su nivel de cumplimiento con respecto

a las funciones que les fueron asignadas por ley o decreto
204
Urbanismo y Uso de Suelo. San Jos: Autores.
205
Como se vio en captulos anteriores, en el 2004 la SPNDU pas a ser la EG del PRUGAM luego de la firma
del Convenio con la Unin Europea.
75
2. Asignacin de autoridad: ms all del marco normativo, qu nivel de autoridad

les asign el Poder Ejecutivo durante el perodo de estudio y si esta autoridad cre
conflicto institucional con alguna de las otras entidades
3. Asignacin de recursos: con cules recursos contaron y si stos respondan
adecuadamente a la autoridad y funciones que les fueron asignadas.
4. Gestin poltico-administrativa y mecanismos de coordinacin: de qu forma
se organizaron para gestionar la autoridad asignada y cmo coordinaron con las
otras instituciones en el marco del Proyecto PRUGAM.
Al final del captulo, adems, se realizar un resumen y un anlisis sobre los hallazgos
obtenidos.
1. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

(INVU)
La Contralora General de la Repblica (CGR) ha realizado en varias oportunidades
diferentes tipos de estudios relacionados con el INVU, encontrndose cada vez una serie
de irregularidades y debilidades que impiden el funcionamiento eficiente y oportuno de las
competencias del Instituto206. Para la elaboracin de este acpite se utilizarn una serie
de informes y estudios elaborados por la Contralora a partir de 1999 y hasta el 2012
sobre la situacin de la planificacin urbana en el pas y las labores del INVU207.
206
Contralora General de la Repblica (2006). Informe DFOE-FEC-12-2006: Informe sobre la Evaluacin de la

Situacin Financiera del INVU: Caso Invu Central y sus riesgos inherentes. San Jos, Costa Rica: Divisin de
Fiscalizacin Operativa y Evaluativa.
207
Aunque esta investigacin se enfoca en los aos 2004-2010, se incluyen informes de la Contralora antes
y despus de ese perodo ya que se consideran importantes para entender el contexto en el que sucederan
los eventos posteriores y porque, en buena medida, la mayora de las debilidades sealadas por la
Contralora desde 1999 no han sido resueltas efectivamente.
76
Cuadro 3: Informes elaborados por la CGR sobre el INVU o la planificacin urbana a

partir de 1999
Nmero
Ttulo
Fecha
No.94/99
Informe de un estudio sobre

13 de agosto de 1999
planificacin urbana y permisos
de construccin en el Instituto
Nacional de Vivienda y
Urbanismo
No. DFOE-SM-11-2003
Evaluacin sobre la gestin del
11 de noviembre del 2003
desarrollo urbano en Costa Rica
No. DFOE-FEC-4-2005
Estudio Especial en la Auditora
24 de febrero del 2005
Interna del Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo
No. DFOE-FEC-12-2006
Informe sobre la Evaluacin de la
9 de mayo del 2006
Situacin Financiera del INVU:
Caso Invu Central y sus riesgos
inherentes.
No. DFOE-SOC-38-2007
Informe sobre la funcin rectora
18 de julio del 2007
que ejerce el ministro del ramo
en materia de vivienda,
asentamientos humanos y
urbanos
No. DFOE-SOC-IF-92-2009
Sin ttulo
14 de diciembre del 2009
No. DFOE-SOC-IF-25-2010.
Sin ttulo
26 de febrero del 2010
No. DFOE-EC-IF-12-2011
Estudio Efectuado en el Instituto
16 de diciembre del 2011
Nacional de Vivienda y
Urbanismo Sobre las
Contrataciones para el
Mantenimiento y Modernizacin
de su Plataforma Tecnolgica
No. DFOE-AE-IF-06-2012
Informe acerca de la gestin del
31 de julio del 2012
Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo en la implementacin
del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano
No. DFOE-AE-IF05-2013
Informe sobre la auditora
13 de junio del 2013
financiera en el Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo
Elaboracin propia con base en una revisin del sitio web de la Contralora General de la Repblica.
1.1. Cumplimiento de funciones

Aunque de acuerdo con la Ley de Planificacin Urbana, el INVU es el ente rector en
materia de planificacin urbana y su Direccin de Urbanismo la encargada de elaborar o
77
aprobar todo plan regulador del territorio, desde su creacin el Instituto se ha involucrado
ms que todo en resolver el problema de la vivienda, destinndole la mayor parte de su
presupuesto y personal tcnico a esta tarea. Precisamente esa situacin dificult, en
parte, la aplicacin del Plan GAM de 1982 ya que la Direccin de Urbanismo no contaba
con los recursos econmicos o tcnicos para gestionar los cambios que el plan propona y
para supervisar su ejecucin208. Esta situacin vino a acentuarse con la creacin del
MIVAH y el Sector de Vivienda y Asentamientos Humanos en la dcada de los 80,
reorganizacin institucional de la que form parte el INVU y en donde el tema de la
vivienda tom un papel todava ms preponderante209.
En 1999 una denuncia presentada ante la Contralora por los ex-directivos del INVU
Teodoro Mangel y Roberto Troyo sobre supuestas irregularidades en la Direccin de
Urbanismo relacionadas con la aprobacin de permisos de construccin, urbanizaciones,
calles pblicas y otras actividades, dio lugar al Informe de un estudio sobre planificacin
urbana y permisos de construccin en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.
No.94/99 del 13 de agosto de 1999.
El estudio determin que la Direccin de Urbanismo, luego de 31 aos de haberse

aprobado la Ley de Planificacin Urbana, todava no haba preparado un PNDU. Durante
la realizacin del estudio, la Direccin de Urbanismo le explic a la CGR que no poda
cumplir con mandatos como la elaboracin del PNDU ya que sufra de una escasez
crnica de presupuesto, falta de apoyo interinstitucional y carencia de directrices.
Adems, en el plano local, an cuando haba colaborado en la elaboracin de planes

reguladores de algunas municipalidades y haba brindado asesora ocasionalmente a los
municipios y otros organismos relacionados con la planificacin urbana, no fue sino hasta
setiembre de 1998 cuando la Direccin inici gestiones para elaborar un programa
comprensivo de capacitacin para las municipalidades. La razn por la que este programa
208
Rica, p.91.
209
p.12.
78
tom tanto tiempo para realizarse, segn los personeros de la Direccin, fue debido a que
no se haban contado con los recursos humanos y financieros necesarios. Adems, el
estudio encontr que la Direccin no ejerci ningn tipo de presin sobre las
municipalidades que no tenan plan regulador, a pesar de que, segn la Ley de
Planificacin Urbana, esa es una de sus labores210.
Luego, en el ao 2009, la Contralora prepar el Informe DFOE-SOC-IF-92-2009 sobre el
proceso de ejecucin del PNDU y ah encontr que las fases III-B, III-C y III-D del PNDU las cuales haban quedado bajo responsabilidad de la Direccin de Urbanismo y en las
que se deben formular planes reguladores para las dems regiones del pas fuera de la
GAM y las zonas costeras- se encontraban sumamente atrasadas en su proceso de
elaboracin. Jorge Snchez Zuiga, Presidente Ejecutivo del INVU en ese momento, le
expres a la Contralora en un oficio que este atraso se deba a la escasez de recursos
econmicos, humanos y tecnolgicos.
La CGR concluy este informe con una crtica a la dbil gestin institucional de INVU que
le impide realizar el PNDU, ya que no se observan avances en las fases del Plan y se
contina argumentando la falta de recursos como excusa, pero no se encuentran
acciones efectivas para cambiar esa situacin211.
De la informacin facilitada por estos informes se desprende que el INVU y su Direccin
de Urbanismo no han realizado la mayora de las funciones que la Ley de Planificacin
Urbana les asign en 1968, siendo la ms preocupante de estas omisiones el atraso en la
elaboracin del PNDU.
1.2. Asignacin de autoridad
Como respuesta a las crticas vertidas por la Contralora sobre la falta de acciones en
cuanto a planificacin urbana, el Poder Ejecutivo promulg el 9 de octubre del ao 2000 el
Decreto Ejecutivo No. 28937, en el que cre la SPNDU y el CNPU. La primera vendra a
210
211
Contralora General de la Repblica (2009). Informe DFOE-SOC-IF-92-2009. San Jose: Contralora General
de la Repblica, p.4.
79
ser adscrita al INVU con el objetivo de preparar el PNDU, mientras que la segunda
buscara servir como rgano interinstitucional de apoyo al PNDU y contara con la
participacin de, entre otros, el Presidente Ejecutivo del INVU.
En un estudio realizado en el 2003 por la CGR, Informe No. DFOE-SM-11-2003:
Evaluacin sobre la gestin del desarrollo urbano en Costa Rica, se encontr que durante
los aos 2001 y 2002 la Junta Directiva del INVU no particip en el desarrollo de ninguna
de las actividades que conformaron las primeras dos fases del PNDU, las cuales fueron
dirigidas entre el 2001 y el 2002 por la Secretara212.
La Contralora, en este sentido, reconoci que fue como respuesta a la incapacidad del
INVU de elaborar el PNDU por cuenta propia que el Ejecutivo decidi crear el CNPU y la
SPNDU, pero crtica que estas instancias hayan limitado el papel del INVU y que esta
entidad no haya participado significativamente en la elaboracin de esas fases. Su
participacin ms importante no fue sino hasta agosto del 2002 cuando la Junta Directiva
del INVU le solicit a la Direccin que revisara las dos fases del Plan, lo que demuestra
que la Direccin no dirigi su proceso de elaboracin, como debi ser segn la ley, sino
que fue dirigido por la SPNDU y la Direccin se limit a revisarlo y aprobarlo. Esta divisin
desigual de labores se vera repetida aos despus, aunque con un desenlace distinto, en
el caso de la elaboracin del Plan PRUGAM
La Contralora tambin encontr que algunas de las funciones asignadas al CNPU y a la
SPNDU eran competencias otorgadas por ley al INVU, lo cual creaba una contraposicin
jurdica e institucional en cuanto a los alcances de las responsabilidades de cada entidad.
Por ejemplo, el Decreto No. 28937 le dio las facultades a la SPNDU de preparar, revisar y
mantener el PNDU en detrimento de la Direccin de Urbanismo y MIDEPLAN, an cuando
por ley esa labor les corresponde a esos dos organismos.
En parte por esas incongruencias y traslapes legales es que el 19 de febrero del 2003 se
aprob el Decreto Ejecutivo No. 31062, el cual modific y derog el Decreto No. 28937 y
cambi el objetivo de la SPNDU para que en vez de preparar el plan, pase a cooperar con
212
Como se describi en la Introduccin, la Fase I se enfoc en definir una visin y un modelo compartido de
desarrollo urbano a travs de una serie de talleres con la participacin de diversos sectores; la Fase II se
encarg de consolidar la visin conceptual de la primera fase por medio del encadenamiento de proyectos
estatales con visin urbanstica
80
la Direccin de Urbanismo para la elaboracin del PNDU. Adems, con el nuevo decreto
la presidencia del CNPU pas del MOPT al MIVAH.
La Contralora concluy el informe sealando la necesidad de cuestionar las
responsabilidades que se le han otorgado al INVU y si las mismas deben permanecer en
esta Institucin o si ms bien sera una mejor opcin traspasrselas a otra institucin
pblica con mayores recursos humanos, financieros y tecnolgicos y con mayor poder
poltico para la toma de decisiones213.
La CGR no era la nica que se cuestionaba si la CNPU y la SPNDU le haban sido
asignadas competencias que pertenecan al INVU: la Junta Directiva del INVU haba
integrado por cuenta propia una Comisin Interdisciplinaria Ad-hoc con el propsito de
demostrar que la Direccin de Urbanismo estaba en capacidad de elaborar el PNDU y de
manejar los recursos que fueron ofrecidos en el 2003 por la Comunidad Europea para la
actualizacin del Plan GAM. Esta Comisin consider que tanto el CNPU como la SNPDU
se apropiaron responsabilidades y funciones que por ley le pertenecen al INVU y su
Direccin de Urbanismo, por lo que le solicit una opinin a la Procuradura General de la
Repblica (PGR) sobre esta cuestin214.
Segn se desprende del Dictamen C-001-2004 del 5 de enero del 2004, la PGR
encuentra que si bien la Ley de Planificacin Urbana encomienda la elaboracin del
PNDU a la Direccin de Urbanismo y la Junta Directiva del INVU debe proponerle el Plan
al Poder Ejecutivo, es ste ltimo el que tiene la potestad de aprobarlo finalmente. Esto
significa que, en lo que respecta al PNDU, es el Ejecutivo quien tiene la ltima palabra.
Adems, el Poder Ejecutivo tiene potestades de tutela administrativa para realizar las
acciones que considere necesarias con tal de mantener la coherencia y unidad de la
gestin de la planificacin urbana entre las diferentes instituciones pblicas.
La Secretara y el Consejo, en apreciacin de la PGR, al ser constituidas como rganos

del Poder Ejecutivo con el objetivo de cooperar con la Direccin de Urbanismo del INVU
213
p.v.
214
Procuradura General de la Repblica (2004). Dictamen C-001-2004, del 5 de enero de 2004.
81
en la formulacin del PNDU y dar apoyo interinstitucional en la coordinacin de dicho

plan, se enmarcan dentro de esas potestades de tutela administrativa del Poder Ejecutivo,
por lo que no se oponen a la estructura establecida por la Ley de Planificacin
Urbana. Adems, el INVU clarific que el concepto adscrito que le fue conferido a la
SPNDU con respecto al INVU implica solamente una relacin de cooperacin, por lo que
el INVU no tiene obligacin ni responsabilidad alguna en cuanto al funcionamiento de la
Secretara215.
El INVU, sin embargo, no se dio por satisfecho con ese dictamen, por lo que el 15 de
enero del 2004 le solicit a la PGR que lo reconsiderara. Ms de un ao despus, la PGR
present su Dictamen C-047-2005 del 2 de febrero del 2005 en el que confirma todo lo
concluido por el dictamen anterior, con la adicin de que clarifica que el superior
jerrquico de la SPNDU no es el INVU, sino que es el MIVAH, ya que ese Ministerio funge
como presidente del CNPU y ste, a su vez, es el rgano encargado de nombrar al
Secretario Ejecutivo de la SPNDU216.
Es de notar que, ante la consulta de la Procuradura, tanto el Ministro de Vivienda Helio
Fallas como la Ministra de Planificacin Lineth Saboro defendieron la creacin del CNPU
y la SPNDU, dejando efectivamente al INVU sin aliados institucionales en esta cuestin
en particular. Sin embargo, tambin es importante recordar que el INVU, de acuerdo con
lo dispuesto en la Ley de Planificacin Urbana, s mantuvo la potestad de aprobar o
rechazar los productos de la SPNDU y el Proyecto PRUGAM por medio de su Junta
Directiva.
Ms all de que esos dos dictmenes de la Procuradura parecan dar por terminado este
conflicto institucional de competencias, en el 2007 la Contralora volvi a mostrar su
preocupacin en el Informe No. DFOE-SOC-38-2007 sobre la funcin rectora que ejerce
el ministro del ramo en materia de vivienda, asentamientos humanos y urbano. En este
informe, la CGR advirti que la Direccin de Urbanismo segua sin asumir el rol que le
corresponde en la elaboracin del PNDU, ya que su participacin en el Proyecto
PRUGAM (fase III-A del PNDU) se haba reducido al aporte de personal para la Entidad
215
216
dem.
Procuradura General de la Repblica (2005). Dictamen C-047-2005, del 2 de febrero de 2005.
82
Gestora y a apoyar la ejecucin del Plan PRUGAM.

La CGR seal que el dictamen C-001-2004 de la PGR dictamin que la Secretara deba
colaborar con la Direccin de Urbanismo, pero lo que estaba sucediendo era lo contrario:
la Direccin de Urbanismo colaboraba con la SPNDU para elaborar el Plan PRUGAM, por
lo que llamaba a la Direccin a asumir una participacin ms activa de decisin, vigilancia
y liderazgo, de lo contrario se corra el riesgo de que no se institucionalizasen los
productos generados por la Fase III-A217.
Lo que se refleja en estos informes es que la autoridad que la Ley de Planificacin Urbana
le haba asignado al INVU y a su Direccin de Urbanismo se vio erosionada desde el ao
2000 cuando el Poder Ejecutivo, en vistas de la disfuncionalidad del INVU, decidi crear
sus propios organismos para encargarse de la planificacin urbana. Estos organismos, el
CNPU y la SPNDU, tomaron la batuta en la elaboracin de las distintas fases del PNDU,
dejando al INVU como un colaborador ms. El INVU entendi que esta situacin afectaba
las competencias que la Ley de Planificacin Urbana le haba otorgado por lo que acudi
ante la PGR, pero sta no encontr irregularidades ni conflictos entre la SPNDU y la
normativa existente. El INVU, entonces, continu en una posicin de inferioridad sin
apoyo poltico- con respecto a la SPNDU, siendo sta ltima el rgano preferido por el
Poder Ejecutivo a la hora de asignar autoridad y recursos; no obstante, el INVU, gracias al
respaldo que la ley le prestaba, se guard un poder clave en todo este proceso: revisar y
aprobar el Plan PRUGAM.
1.3. Asignacin de recursos

En el 2006, la Contralora produjo un informe sobre el INVU especficamente dirigido a
estudiar la situacin financiera del Instituto, el Informe DFOE-FEC-12-2006: sobre la
Evaluacin de la Situacin Financiera del INVU: Caso Invu Central y sus riesgos
inherentes. Ah encontr evidencias de un proceso de deterioro institucional que databa
desde la dcada de los 80 cuando el Poder Ejecutivo cre el MIVAH y el Sistema
217
Contralora General de la Repblica (2007). Informe No. DFOE-SOC-38-2007: Informe sobre la funcin
rectora que ejerce el ministro del ramo en materia de vivienda, asentamientos humanos y urbanos. San Jos,
Costa Rica: Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p.17.
83
Financiero Nacional de la Vivienda218, quitndole la supremaca al INVU como rector del

sector vivienda.
La CGR seal que en los ltimos aos el Instituto haba venido presentado una situacin
financiera muy complicada que lo oblig a racionalizar la aplicacin de sus recursos y
encontr que, a pesar de que este es un problema de larga data, es poco lo que se ha
hecho para encontrar opciones viables que permitan solucionar la situacin del INVU.
Una de las causas de estos problemas financieros, segn la CGR, se debe al

incumplimiento con la entrega de la subvencin que el Gobierno Central le debe traspasar
al INVU cada ao219. Esta subvencin anual, que no debe ser menor a los 800 millones
de colones, no se le haba entregado al Instituto desde el 2000, ao en que el Gobierno le
transfiri una suma de apenas 400 millones. La CGR cita un oficio enviado en el 2005 al
entonces Presidente Abel Pacheco por la Junta Directiva del INVU220, en que sta
criticaba que el Estado, en vez de otorgarle al INVU la subvencin anual que por ley le
corresponde, ms bien le distribuye recursos a entes paralelos -lase: la SPNDU- en
perjuicio del INVU221.
Por ltimo, en el 2010, la CGR realiz un informe ms sobre la administracin financiera

de los recursos del INVU, en donde encontr que la incapacidad de la institucin para
generar recursos provenientes de su actividad haba generado un dficit en las relaciones
ingreso corriente-gasto corriente, lo cual planteaba serias dudas sobre la sostenibilidad de
las operaciones de la institucin222.
Con respecto al caso especfico del Proyecto PRUGAM, segn el Informe DFOE-SOC-IF92-2009 de la CGE, desde que se estableci el Proyecto la Direccin de Urbanismo le
218
Por medio de la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda No. 7052
Segn el artculo 6 de la Ley Orgnica del INVU
220
Oficio No. J.D.0001-2005 del 11 enero del 2005
221
Contralora General de la Repblica (2006). Informe DFOE-FEC-12-2006: Informe sobre la Evaluacin de la
Situacin Financiera del INVU: Caso Invu Central y sus riesgos inherentes. San Jos, Costa Rica: Divisin de
Fiscalizacin Operativa y Evaluativa.
219
222
Contralora General de la Repblica (2010). Informe DFOE-SOC-IF-25-2010. San Jos, Costa Rica:
Contralora General de la Repblica, p.5.
84
insisti al CNPU y al Secretario del PNDU sobre la necesidad de destinar una parte de los
recursos financieros de la cooperacin europea al INVU para el fortalecimiento de la
Direccin, solicitud que no fue acogida223. Aqu hay que mencionar que, como parte de los
objetivos de la Fase II del PNDU, la SPNDU fue la entidad encargada de formular la
propuesta para obtener financiamiento de la Unin Europea224, por lo que no es sorpresa
que los fondos hayan sido gestionados por esa Secretara.
Lo anterior demuestra que la Direccin de Urbanismo no solo careci de apoyo poltico,

sino que tambin de sustento financiero, hacindola incapaz de atender las funciones de
planificacin urbana para las que fue creada. El Poder Ejecutivo, en todo momento,
prefiri inyectarle fondos a la SPNDU mientras el INVU dej de recibir las subvenciones
que por ley le corresponden. Eso, unido a su incapacidad para generar ingresos, ha
hecho caer al Instituto en una profunda crisis financiera.
1.4. Gestin poltico-administrativa y mecanismos de

coordinacin
En la dcada de los 90, durante la Administracin Figueres, el INVU fue sometido a un
proceso de reestructuracin que implic una drstica reduccin de personal, en el cual la
institucin pas de tener 1.500 empleados y sedes en distintas partes del pas a una sola
oficina en la capital con menos de 300 trabajadores. Para el 2010, el INVU ya solo
contaba con 235 trabajadores y 36 vendedores225.
Un informe de la Contralora del ao 2005, Informe No. DFOE-FEC-4-2005: Estudio
Especial en la Auditora Interna del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, encontr
que el INVU haba iniciado un Proyecto de Modernizacin Institucional en 1999 y que,
dentro de los estudios elaborados para ese Proyecto, se haba indicado que el personal
223
224
Brenes, E. & Rodrguez, F. (s.f.). Propuesta de Desarrollo Urbano Costarricense. Antecedentes, Alternativas
y Desafos. San Jos, Costa Rica, p.3.
225
Morris, K. (2010). 60 empleados del INVU piden la movilidad voluntaria. La Prensa Libre. Accesado en:
http://www.prensalibre.cr/pl/nacional/22412-60-empleados-del-invu-piden-la-movilidad-voluntaria.html
85
del Instituto enfrentaba un ambiente de incertidumbre, inestabilidad e inseguridad que

afectaba de una u otra forma su rendimiento general; que el clima organizacional estaba
deteriorado por la crisis administrativo-financiera que viva el INVU y que exista apata,
desgano y falta de inters en el personal, situacin exacerbada por los traslados
laborales, frecuente rotacin de personal en la mayora de las dependencias del Instituto y
procesos de movilidad laboral voluntaria226.
Con respecto a sus capacidades tecnolgicas, la Contralora, en el Informe No. DFOEEC-IF-12-2011: Estudio Efectuado en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Sobre
las Contrataciones para el Mantenimiento y Modernizacin de su Plataforma Tecnolgica,
determin que esa institucin ha tenido conocimiento de la necesidad de cambiar su
plataforma tecnolgica desde 1995 debido a la desactualizacin de sta, que data de la
dcada de 1970. Pero, a pesar de que se han llevado a cabo una serie de contrataciones,
el objetivo de migrar la plataforma hacia una ms moderna no se ha concretado. La CGR
achaca esto a los problemas de gestin administrativa con los que cuenta el Instituto, lo
que reduce sus capacidades de planificacin, fiscalizacin y gestin de contratos
administrativos227.
En cuanto a la coordinacin institucional, el Presidente Ejecutivo del INVU tena voz y voto
en las reuniones del CNPU y el Director del Proyecto PRUGAM peridicamente realiz
presentaciones ante la Junta Directiva del INVU sobre los avances del Proyecto228. El
INVU tambin destac a dos de sus funcionarios en la EG del PRUGAM, Luis Fernando
Acua y Jorge Mora Ramrez, quienes se encargaron de coordinar y gestionar el equipo
encargado de los Planes Reguladores y las Directrices Metropolitanas229.
226
Contralora General de la Repblica (2005). Informe No. DFOE-FEC-4-2005: Estudio Especial en la

Auditora Interna del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. San Jos, Costa Rica: Divisin de
Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p.7.
227
Contralora General de la Repblica (2011). Informe No. DFOE-EC-IF-12-2011: Estudio Efectuado en el
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Sobre las Contrataciones para el Mantenimiento y
Modernizacin de su Plataforma Tecnolgica. San Jos, Costa Rica: Divisin de Fiscalizacin Operativa y
Evaluativa, p.12.
228
Rica (2005). Informe de la EG sobre el perodo del Plan Operativo Provisional (POP) Septiembre 2004-Febrero
2005. San Jos, Costa Rica: PRUGAM.
229
Rica (2008). Propuesta Plan PRUGAM 2008-2030. Resumen Ejecutivo. San Jos, diciembre del 2008, p. 8
86
La CGR, en su Informe DFOE-AE-IF-06-2012: Informe acerca de la gestin del Instituto

Nacional de Vivienda y Urbanismo en la implementacin del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano, indic que estos dos funcionarios le presentaron informes peridicos sobre su
labor a la Junta Directiva y a la Direccin de Urbanismo del INVU, en los cuales
reportaron algunas observaciones crticas sobre la labor del Proyecto; sin embargo, segn
la CGR, el Instituto no tom acciones correctivas sobre estas observaciones hasta meses
despus de que el documento final del Plan PRUGAM le fue presentado230.
En este apartado se puede concluir que el INVU se encuentra en medio de una crisis
institucional de larga data, que le ha llevado a perder una gran parte de su recurso
humano. Los pocos funcionarios que quedan trabajan con una plataforma tecnolgica
desactualizada, en medio de un clima organizaciones deteriorado y con una
administracin incapaz de darle vuelta al rumbo: en resumen, su dbil gestin es un
espejo de su prdida de autoridad y recursos. En cuanto a mecanismos de coordinacin
institucional, el INVU fue parte del CNPU, prest funcionarios a la EG del PRUGAM y
recibi presentaciones del Director del PRUGAM pero, segn lo que la Contralora ha
mencionado en varios informes, su participacin en la elaboracin del Plan fue muy
reducida y nunca asumi un rol de liderazgo. Lo que es ms, el INVU parece no haber
ejercido presin para que se tomaran en cuenta sus observaciones, esperndose hasta
despus de la presentacin del Plan para aportar sus crticas.
2. Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos

Para la redaccin de este acpite se ech mano de los Planes Nacionales de Desarrollo
(PND) de las distintas Administraciones, de las Memorias Institucionales del MIVAH
correspondientes al perodo en estudio y de algunos de los informes de la CGR
mencionados en la Tabla no. 3.
230
87

El MIVAH, como ya se describi en el captulo anterior, fue creado en 1986 mediante la
Ley de Presupuesto No. 7055 y se le encomend la tarea de elaborar, dirigir y garantizar
el cumplimiento de la Poltica Nacional de Vivienda, Desarrollo Urbano y Asentamientos
Humanos y velar por el cumplimiento de leyes y reglamentos relacionados con vivienda,
desarrollo urbano y asentamientos humanos231.
Con este fin, en 1995 el MIVAH cont con una Direccin de Asentamientos y Desarrollo
Urbano pero sta fue desmantelada. La Administracin Rodrguez impuls la restauracin
de esa Direccin; sin embargo, para el momento en que un informe de la CGR analiz la
institucionalidad del urbanismo en 1999, el MIVAH admita que no realizaba acciones en
planificacin urbana232. En efecto, el MIVAH se ha dedicado por la mayor parte de su
existencia a coordinar exclusivamente las polticas de vivienda y no fue hasta inicios de la
dcada del 2000 que lentamente retom un papel de liderazgo en esta materia233.
Precisamente fue la Administracin Rodrguez la primera en varias dcadas que
seriamente decidi retomar la elaboracin de un PNDU cuando, por medio del Decreto
No. 27352-MP-MIVAH del 16 de octubre de 1998, cre de nueva cuenta el Sector
Vivienda y Asentamientos Humanos y le impuso como uno de sus objetivos principales
promover la revisin y actualizacin del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y los planes
reguladores234. Luego, el 9 de octubre del 2000, el Poder Ejecutivo promulg el Decreto
231
rectora que ejerce el ministro del ramo en materia de vivienda, asentamientos humanos y urbanos. San
Jos, Costa Rica: Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p.5.
232
Jos: Contralora General de la Repblica.
233
234
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (s.f.). Vivienda y asentamientos humanos. Accesado en:
http://www.mideplan.go.cr/odt/Plan%20Nacional/Lucha%20contra%20la%20Pobreza/Vivienda/default.htm
88
Ejecutivo 28937 en el que se cre la SNPDU y el CNPU. La primera, adscrita al INVU,

tena como objetivo preparar el PNDU, mientras que la segunda buscaba servir como
rgano interinstitucional de apoyo al PNDU y contara con la participacin de, entre otros,
el Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos235.
Curiosamente, en ese decreto el presidente del CNPU era el Ministro de Obras Pblicas y
Transportes, no el Ministro de Vivienda, lo que demuestra que la rectora del MIVAH sobre
el sector de la planificacin urbana todava no haba sido consolidada.
A partir del 2002, la entrante Administracin Pacheco contempl en su Plan Nacional de
Desarrollo 2002-2006 un rea temtica dedicada al Manejo de Suelos, la cual tena entre
sus acciones la ejecucin de programas de ordenamiento territorial con base en un
planeamiento estratgico regional, ms especficamente la elaboracin e implementacin
del PNDU por parte de la SPNDU236.
Al hacer una revisin de las Memorias Institucionales del MIVAH durante los aos 20022006 se encuentra que el inicio de la Administracin Pacheco se enfrent a los problemas
de credibilidad que sufra el Ministerio por su incapacidad de dirigir a las diferentes
instituciones relacionadas con planificacin urbana. Por lo tanto, el MIVAH se puso como
prioridad desarrollar mecanismos de coordinacin interinstitucional adecuados.
Como parte de esos procesos, el 29 de octubre del 2002 se firm el Decreto No. 30843MP-MIDEPLAN-MIVAH, el cual constituy el Sector de Vivienda y Asentamientos
Humanos y, dentro de ste, el Consejo Nacional Sectorial de Vivienda y Asentamientos
Humanos el cual se reuna de forma mensual e impuls, entre otros, las Fases I y II del
PNDU237.
235
Presidencia de la Repblica (2000). Decreto Ejecutivo No. 28937-MOPT-MIVAH-MINAE, del 9 de octubre

del 2000. Accesado en:
http://www.pgr.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_repartidor.asp?param1=NRTC&nValor1=1&n
Valor2=44113&nValor3=46479&strTipM=TC
236
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (2002). Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 Monseor
Vctor Manuel Sanabria Martnez. Accesado en:
http://mideplan5n.mideplan.go.cr/PND_ADM_PACHECO/ASP/inicio.asp
237
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (2003). Memoria Institucional 2002-2003. San Jos,
Costa Rica: MIVAH
89
Durante esta Administracin tambin se logr la aprobacin del financiamiento de 11

millones de euros por parte de la Unin Europea para el desarrollo de la fase III-A del
PNDU: la actualizacin del Plan GAM. Dicho financiamiento se oficializ con la firma el 4
de diciembre del 2003 del Convenio de Cooperacin de la Unin Europea para financiar la
Tercera Fase del PNDU. Este Convenio estipul que el MIVAH ostentara la condicin de
beneficiario y contraparte de la Unin Europea en representacin del Estado
costarricense238. Como parte de los requisitos que se deban cumplir para recibir ese
financiamiento, el 29 de abril del 2003 se promulg el Decreto No. 31062 (el cual modific
y derog el decreto 28937 del ao 2000), con el que se cre de nueva cuenta la SPNDU y
el CNPU, ste ltimo ahora s presidido por el MIVAH.
Con el inicio de la Administracin Arias en Mayo del 2006, el MIVAH asumi la rectora del
Sector Social y Lucha contra la Pobreza, el cual fue establecido mediante el Decreto No.
33151-MP y estaba integrado por ms de 30 instituciones, incluidas las que pertenecan al
Sector Vivienda y Asentamientos Humanos junto con otras encargadas de programas
sociales selectivos. En el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se inclua como uno de
los objetivos de ese Sector el apoyar la elaboracin y ejecucin del PNDU y de los planes
de ordenamiento territorial para todas las regiones del pas. Sin embargo, como meta
especfica solamente se propona aprobar lo correspondiente a la Fase III-A (el Plan
PRUGAM) de este PNDU239.
En relacin con eso, vale la pena mencionar que la CGR en el 2007 critic al MIVAH
porque, a pesar de ser el coordinador en planificacin urbana y del PNDU, no se haba
hecho ninguna gestin para la elaboracin de las siguientes fases de ese Plan, las cuales
ni siquiera haban iniciado ni se tenan recursos para financiarlas. El Gobierno, en efecto,
en su PND dej completamente de lado esas fases, comprometindose solamente a
presentar la Fase III-A, la cual ya contaba con financiamiento y recursos desde el
Gobierno anterior. Es decir, la Administracin Arias no invirti en procesos de planificacin
238
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (2004). Memoria Anual: Mayo 2003- Abril 2004. San
Jos, Costa Rica: MIVAH
239
Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 Jorge
Manuel Dengo Obregn. San Jos, Costa Rica: MIDEPLAN
90
urbana u ordenamiento territorial que no fueran el Proyecto PRUGAM240.

Sin embargo, a lo interno del MIVAH s se busc cumplir ms a cabalidad con sus
funciones relacionadas con la planificacin urbana. Una muestra de eso es que entre los
aos 2007 y 2009 la Direccin de Vivienda y Asentamientos Humanos del MIVAH
present una estructuracin y reorganizacin operativa en las que se definieron tres reas
de trabajo, entre las cuales se encontraba el Departamento de Ordenamiento Territorial,
que se propuso optimizar el crecimiento urbano para mejorar la calidad de vida de los
asentamientos humanos del pas241.
Los prrafos anteriores expresan que, aunque por muchos aos el MIVAH descuid sus
labores en cuanto a planificacin urbana, a partir de finales de la dcada de los 90 y ms
especficamente a partir del ao 2003 el Poder Ejecutivo le otorg un papel mayor,
responsabilizndolo polticamente de la elaboracin del PNDU y la actualizacin del Plan
GAM. Con ese fin, el MIVAH asumi la presidencia del CNPU y se encarg de
reorganizarse internamente con tal de afrontar el desafo.
A pesar de que el MIVAH desde la dcada de los 80 funciona como el ente rector del
Sector de Vivienda y Asentamientos Humanos -un rol que se vio ampliado a partir del
2003 cuando tom la presidencia del CNPU- lo cierto es que la Ley de Planificacin
Urbana le otorga al INVU, junto al MIDEPLAN, competencias de rectora sobre esta
materia. Por esa contraposicin de competencias es que la CGR, desde 1999, ha llamado
al Poder Ejecutivo a realizar las modificaciones pertinentes en el marco normativo para
240
Costa Rica: Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p.16-17.
241
Costa Rica: MIVAH
91
que al MIVAH no le sean atribuidas competencias que por ley no le corresponden242. Hay
que recordar que, como se mencion en el captulo anterior, el MIVAH no cuenta con una
Ley Orgnica y sus objetivos institucionales se establecen por medio de la Ley de
Presupuesto.
Otro informe de la CGR, esta vez en 2003, volvi a sealar el inconveniente de que
el MIVAH ostente la rectora en materia de vivienda y asentamientos humanos
cuando no cuenta con una ley propia que consolide sus competencias, lo que
provoca una desarticulacin en las acciones de las instituciones que deben dedicarse
al desarrollo urbano243.
En subsecuentes informes la Contralora mostr su preocupacin con respecto a la
creacin de rganos en la estructura del MIVAH que fueran a enfocarse en el
ordenamiento territorial, merced a que ese Ministerio no cuenta con la competencia legal
para establecerlos debido a su falta de ley orgnica244. Esta observacin est dirigida
principalmente al Departamento de Ordenamiento Territorial, algunas de cuyas funciones
parecen traslaparse con aquellas que la Ley de Planificacin Urbana le encomend a la
Direccin de Urbanismo.
Los informes de la Contralora mencionados dejan ver que, aun cuando la autoridad del
MIVAH sobre la planificacin urbana se basa en su papel de ente rector del sector, esta
autoridad no le ha sido conferida por medio de una ley, lo cual tiene como consecuencia
una indefinicin de responsabilidades y la posible duplicacin de funciones. En otras
palabras, al carecer de una Ley Orgnica, las competencias legales del MIVAH no
corresponden a la responsabilidad y autoridad que le fueron asignadas por el Poder
Ejecutivo, lo cual abre la puerta para conflictos de competencias con otras instituciones.
242
Jos: Contralora General de la Repblica, p.5-6.
243
Contralora General de la Repblica (2003). Informe No. DFOE-SM-11-2003: Evaluacin sobre la

gestin del desarrollo urbano en Costa Rica. San Jos, Costa Rica; Divisin de Fiscalizacin Operativa y
Evaluativa, p.7.
244
92
Durante la Administracin Pacheco, el MIVAH pas de tener 68 funcionarios en 2003 a

contar con un total de 76 funcionarios al finalizar el perodo del gobierno. Pese al leve
incremento con respecto al inicio de la Administracin, el MIVAH argument
repetidamente que ese nmero de funcionarios era insuficiente para llevar a cabo las
labores encomendadas a la institucin. An as, el MIVAH destac a 7 de sus funcionarios
en el 2004 para que el Proyecto PRUGAM entrara en funcionamiento245.
Al asumir funciones la Administracin Arias en mayo del 2006, la nueva jerarqua del
MIVAH describe en sus Memorias Institucionales del perodo 2006-2010 que se encontr
con una institucin debilitada en cuanto a recursos humanos y materiales por lo que fue
necesaria una reforma institucional que logr la aprobacin de 53 plazas nuevas y un
incremento de un 67% del presupuesto. Este aumento notable en la asignacin de
recursos se dio en un contexto en que el MIVAH fue designado como rector del Sector
Social y Lucha Contra la Pobreza: en efecto, los nuevos funcionarios se ubicaron en su
mayora en dos nuevas Direcciones dedicadas a la gestin y evaluacin de programas
sociales246.
Cuadro 4: Evolucin del presupuesto del MIVAH 2005-2007

Ao
Presupuesto en millones de colones
2005
571,5
2006
673,5
2007
1208,9
Fuente: Informe de Labores Periodo Mayo 2006- Abril 2007, MIVAH
245
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (2006). Memoria Anual Mayo 2005- Abril 2006. San
246
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (2007). Informe de Labores Periodo Mayo 2006- Abril
2007. San Jos, Costa Rica: MIVAH.
93
Como parte de esta reforma institucional, entre los aos 2007 y 2009 la Direccin de
Vivienda y Asentamientos Humanos del MIVAH present una estructuracin y
reorganizacin operativa, con la cual recibi una serie de profesionales en diversos
mbitos y la modernizacin de su equipo de cmputo y mobiliario.
Todo esto implic que para el ao 2009, el MIVAH contaba con un total de 143 plazas
distribuidas en sus diferentes unidades administrativas, incluida un recin inaugurado
Departamento de Ordenamiento Territorial cuyo fin es planificar y ordenar el espacio
urbano y rural del pas de manera sostenible. Sin embargo, al 2009 este Departamento
contaba con apenas 5 funcionarios247.
Esta informacin indica que el MIVAH inici el perodo con un faltante de personal y
presupuesto para realizar las funciones que el Poder Ejecutivo le haba delegado. Esta
situacin cambi poco durante la Administracin Pacheco, pero durante la Administracin
Arias el Ministerio recibi una importante inyeccin de recursos humanos, tecnolgicos y
econmicos que le permiti cumplir de mejor manera con sus responsabilidades. An as,
estos recursos fueron asignados ms que todo a funciones no relacionadas con el
ordenamiento territorial y la planificacin urbana.

coordinacin
La principal debilidad en la gestin poltico-administrativa del MIVAH como Rector del
Sector Vivienda y Asentamientos Humanos nace, como ya se mencion, en su carencia
de una Ley Orgnica que delimite claramente cules son las funciones y las competencias
del Ministerio, ya que esto le impone limitaciones significativas e indefiniciones legales a
su labor rectoral. A sabiendas de esta situacin, desde el 2003 un grupo de funcionarios
del Ministerio empez a elaborar un proyecto de ley rganica para la creacin del
247
Costa Rica: MIVAH
94
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, sin que ste llegara a discutirse en la

Asamblea Legislativa248.
La Contralora realiz en el ao 2007 un Informe sobre la funcin rectora que ejerce el

ministro del ramo en materia de vivienda, asentamientos humanos y urbanos y ah
encontr que, an cuando el MIVAH ha hecho esfuerzos para cambiar esa situacin, este
Ministerio todava carece de una ley orgnica que defina sus competencias y que le
permita cumplir efectivamente con la emisin de las directrices, polticas y mecanismos de
coordinacin necesarias para ejercer su rectora sobre el sector de vivienda y
asentamientos humanos.
Esta situacin precaria a nivel legal e institucional trajo consigo, segn la Contralora, un
aumento en el riesgo de duplicidad de funciones ya que, sin una asignacin formal de
competencias, se hace imposible una delimitacin de las responsabilidades y una
evaluacin de rendicin de cuentas. Adems, debido a su ligamen con los Presupuestos
Ordinarios y Extraordinarios, su estructura queda abierta a grandes cambios con cada
Gobierno, lo que puede llevar a prdida de recursos y capacidades y a la desarticulacin
de acciones que deberan ser integradas.
La CGR incluso lleg a la conclusin de que, bajo el marco legal y reglamentario vigente,
no se le pueden otorgar al MIVAH competencias por una va que no sea la de una Ley
ordinaria en donde se le asignen expresamente,249 siendo sta una de las razones por las
que la Administracin Arias decidi quitarle la Rectora del Sector Social y Lucha Contra la
Pobreza al Ministro de Vivienda en el 2008.
En noviembre del 2009 el MIVAH intent remediar esta situacin al presentar de nuevo al
Poder Ejecutivo un borrador de proyecto de ley orgnica que buscaba bridarle la
capacidad al Ministerio de coordinar y articular polticas y proyectos con las otras
248
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (2006). Memoria Anual Mayo 2005- Abril 2006. San
249
95
instituciones del sector de una manera ms clara; sin embargo, otra vez este proyecto no
lleg a ser tramitado por la Asamblea Legislativa250.
Con respecto a los mecanismos de coordinacin, como ya se mencion, el MIVAH
preside desde el 2003 el CPNU rgano que deba sesionar cada 3 meses- y destac un
gran nmero de sus funcionarios a la EG del Proyecto PRUGAM. La EG, del mismo
modo, le deba entregar informes peridicos al MIVAH sobre los avances del Proyecto. Si
bien estos informes, 14 en total, s se presentaron, en el 2007 la CGR seal algunas
deficiencias en lo que respecta al CNPU, como la falta de cumplimiento con la frecuencia
trimestral de sus reuniones, lo que indica que el Consejo no estaba siendo utilizado con la
regularidad necesaria251.
No obstante, en un informe posterior del ao 2012, la CGR concluy que, en trminos
generales, el CNPU se reuni con regularidad a partir de su primera sesin el 17 de
marzo del 2003 hasta su ltima el 29 de octubre del 2009, poco antes de que el Proyecto
PRUGAM cerrara sus funciones, y que este Consejo funcion como un elemento
integrador de las polticas generadas por el MIVAH, INVU y PRUGAM252.
A la luz de lo anterior, se puede considerar que el MIVAH intent gestionar de la mejor

manera la autoridad y las funciones que le fueron asignadas por el Ejecutivo, pero que la
carencia de una Ley Orgnica le impide tener bien definidas sus competencias por lo que
su gestin rectora sufre. Tanto as que el Ministerio perdi la rectora del Sector Social y
Lucha contra la Pobreza durante la Administracin Arias y la CGR recomend, incluso,
que no se le asignara ninguna labor de rectora mientras no cuente con su propia Ley. Los
esfuerzos por aprobar dicha Ley, por su parte, fracasaron. En lo que refiere a los
mecanismos de coordinacin, ms all de algunos impasses en la frecuencia de las
sesiones del CNPU, todo indica que stas s se llevaron a cabo y fomentaron la discusin
250
251
252
96
y coordinacin entre las instituciones del sector planificacin urbana. Adems, de acuerdo
a las fuentes de informacin consultadas para esta investigacin, la relacin entre el
MIVAH y la Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM siempre fue muy estrecha.
3. Secretara
del
Urbano/Entidad
Plan
Gestora
Nacional
del
de
Proyecto
Desarrollo
PRUGAM
(SPNDU/EG del PRUGAM)
Para este apartado se utilizaron como fuentes principalmente el Plan Operativo Global del
Proyecto PRUGAM, diversos informes trimestrales de la EG del Proyecto y algunos
informes de la CGR.
Como ya se ha mencionado en los acpites anteriores, para tratar de solucionar el

inmovilismo en materia de planificacin urbana y la incapacidad del INVU para hacerle
frente a ese problema, el Poder Ejecutivo promulg el 9 de octubre del ao 2000 el
Decreto Ejecutivo 28937 en el que cre la SPNDU y el CNPU. La primera vino a ser
adscrita al INVU con el objetivo de preparar el PNDU, mientras que la segunda buscaba
servir como rgano interinstitucional de apoyo al PNDU y contara con la participacin de,
entre otros, el Secretario Ejecutivo de la SPNDU (en su caso, con voz pero sin voto)253.
Si bien la Secretara naci con el objetivo de preparar el PNDU, esa funcin luego fue
modificada con el Decreto No. 31062 del 19 de febrero del 2003 que derog el anterior
253
Presidencia de la Repblica (2000). Decreto Ejecutivo No. 28937-MOPT-MIVAH-MINAE, del 9 de octubre

del 2000.
97
decreto y le encomend a la SPNDU cooperar con la Direccin de Urbanismo en la

elaboracin del PNDU254.
La SPNDU arranc su trabajo en la fase I del PNDU durante el primer semestre del 2001
con un proceso conceptual que desemboc en una Visin y un Modelo para el desarrollo
urbano del pas. En la Fase II del PNDU, la SPNDU trabaj en el encadenamiento de
proyectos estatales con ese modelo urbanstico, propuso la elaboracin de varios planes
regionales y formul una propuesta para obtener financiamiento de la Unin Europea con
el fin de actualizar el Plan GAM. Estas dos fases del PNDU fueron entregadas al INVU
para su revisin en abril del 2002 y, a solicitud del gobierno, fueron aprobadas por la
Junta Directiva de ese Instituto en noviembre del ese ao255.
Como se mencion, en la Fase II la SPNDU realiz un acercamiento con la Unin

Europea para indagar sobre la posibilidad de acceder a recursos de cooperacin para
financiar la fase III-A del PNDU: la actualizacin del Plan GAM. El proyecto tuvo buena
acogida por parte de la UE y luego del cumplimiento de una serie de requisitos, se firm el
Convenio de Cooperacin de la Unin Europea para financiar la Tercera Fase del PNDU
en diciembre del 2003. El MIVAH, como presidente del CNPU, fue designado por el
Estado como la contrapartida del Convenio y a la Secretara Tcnica se le encarg ser la
Entidad Gestora de los fondos de cooperacin de lo que sera conocido como Proyecto
PRUGAM256.
La Entidad Gestora del Proyecto inici sus labores el 1 de setiembre del 2004, con un
plazo de trabajo de 42 meses (posteriormente extendido hasta el 31 de diciembre del
2009). Antes de finalizado ese perodo, el documento final del Plan PRUGAM deba ser
entregado a la Direccin de Urbanismo para su revisin y posterior aprobacin por la
254
Urbanismo y Uso de Suelo. San Jos: Autores.
255
En la sesin ordinaria No. 5229 de la Junta Directiva del INVU el 13 de noviembre del 2002.
256
98
Junta Directiva del INVU, antes de ser enviado al Poder Ejecutivo para su promulgacin
va decreto257.
La estrategia y metodologa del PRUGAM se basaron en un conjunto de acciones a tres

niveles258, con tres resultados programticos, un objetivo especfico y basndose en la
visin de desarrollo urbano que se estableci en la Fase I del PNDU.
Como ya se describi en la Introduccin, los tres resultados esperados fueron:
R-2:
Elaborar
actualizar
los
Planes
Reguladores
de
las
31

central.259
El objetivo especfico del Proyecto, por su parte, era el siguiente:

Mejorar la eficiencia del funcionamiento del sistema urbano del Valle Central,
principal espacio econmico costarricense, reduciendo los actuales costes
ambientales, sociales y econmicos derivados de un modelo territorial irracional e
insostenible260.
Durante los aos 2004-2007, la EG del Proyecto trabaj en adjudicar los estudios tcnicos
a empresas consultoras, redactar los criterios bsicos y principios estructurantes para
todos los documentos del Proyecto, iniciar el proceso de comisiones tcnicas para
evaluacin de los estudios, realizar giras por toda la GAM para levantar informacin de
campo y estucturar el ndice general del Plan. Con respecto a los planes reguladores, la
257
258
Regional, subregional y local.

260
259
99
elaboracin de stos se adjudic a la empresa IDOM de Espaa y, del mismo modo, se

licitaron las obras demostrativas261.
Para el ao 2009, ltimo ao de sus funciones, el Proyecto ya haba formulado en un

100% su propuesta de Plan Regional Metropolitano, la cual le fue entregada al Presidente
de la Repblica, el CNPU, la Junta Directiva del INVU, la SETENA y la Comisin Nacional
de Emergencias el 10 de diciembre del 2008.
Con respecto a los otros resultados del Proyecto PRUGAM, los 31 Planes Reguladores
elaborados, actualizados y homologados se entregaron a los municipios el 22 de julio del
2008 y. luego de ser revisados por las municipalidades y personeros del PRUGAM, fueron
enviados a finales del primer trimestre del 2009 al INVU y la SETENA para su
aprobacin.262
Los estudios de la variable ambiental, que formaban parte obligatoria del Plan, fueron
aprobados por la SETENA en junio y noviembre del 2009, sin embargo, como se ha
descrito varias veces, el Plan fue rechazado por la Junta Directiva del INVU en mayo del
2010 debido a lo que se consider como serias deficiencias tericas, conceptuales,
metodolgicas y tcnicas. Del mismo modo, los Planes Reguladores elaborados en el
contexto del Proyecto PRUGAM no fueron aprobados por el INVU y debieron ser
reformulados.
Se puede resumir, entonces, que la SPNDU recibi un gran mandato de parte del Poder
Ejecutivo, el cual consista en preparar el PNDU, aun cuando despus se cambi su
funcin a la de cooperar con el INVU para su elaboracin. No obstante, ms all de lo que
dice el decreto, en la prctica la SPNDU/EG del Proyecto PRUGAM se encarg de
preparar y dirigir las fases I, II y III-A del PNDU y en ese sentido cumpli con las funciones
asignadas. La gran diferencia es que las primeras dos fases fueron aprobadas por el
INVU; la tercera, la ms costosa, no lo fue.
261
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (2007). Informe de Labores Periodo Mayo 2006- Abril
2007. San Jos, Costa Rica: MIVAH.
262
Costa Rica: MIVAH
100
Como se mencion en el captulo anterior, la Oficina de Planificacin del rea

Metropolitana (OPAM) fue la principal antecesora de la SPNDU ya que fue la primera
unidad dedicada a la planificacin urbana de la GAM. Sin embargo, con el traslado de la
OPAM al MIVAH y su subsecuente desaparicin263, la planificacin urbana en esta regin
qued a la deriva.
Por eso es que, ante la urgencia de contar con un rgano que se encargara de esa labor,
se cre, mediante el Decreto No. 26291, la Comisin de Desarrollo de la Gran rea
Metropolitana (CODEGAM), la cual cont con funcionarios provenientes del MOPT, el
MINAE, el MIVAH y la CNFL. Entre las funciones principales de CODEGAM se
encontraba la realizacin, en coordinacin con la Direccin de Urbanismo del INVU, de un
Plan de Desarrollo Urbano Estratgico en la GAM.
La Contralora, en su Informe No.94/99, juzg que si la OPAM estuviese operando no
hubiera sido necesario crear comisiones ad hoc como CODEGAM264, la cual fue parte de
un grupo de estructuras paralelas que surgieron con la intencin de solventar
urgentemente la problemtica del desordenado crecimiento urbano de la regin265.
A eso hay que agregarle que al observar las funciones de CODEGAM, especialmente lo
concerniente con el Plan de Desarrollo Urbano Estratgico de la GAM, queda en
evidencia que stas son casi iguales a las que la Ley de Planificacin Urbana le asign a
la OPAM.
Con respecto a esa Oficina llama la atencin que, a pesar de que el decreto que la
traslad al MIVAH no haba sido derogado o afectado por ninguna normativa, ni el
MIDEPLAN ni el MIVAH ni el INVU realizaron gestin alguna para reformarla, prefiriendo
263
Paradjicamente, este traslado se dio, segn el Decreto Ejecutivo N 18033-PLAN-V, con la supuesta
intencin de permitirle a la OPAM ms facilidades para actualizar peridicamente el Plan GAM
264
Creada por el Decreto No. 27417-MP-C-MOPT-MIVAH-MINAE del 27 de octubre de 1988
265
101
la creacin de estructuras ad hoc como CODEGAM y posteriormente el CNPU y su brazo

tcnico la SPNDU266. Aqu es interesante resaltar que el inicio de la crisis financiera e
institucional del INVU mencionada unas pginas atrs coincidi con la creacin de estas
primeras estructuras paralelas, lo que deja en evidencia que el Poder Ejecutivo prefiri
dirigir la planificacin urbana por medio de estos organismos creados por decreto en vez
de asignarle recursos a una institucin en plena crisis como el INVU.
Una vez creadas el CNPU y la SPNDU por los Decretos 28937 del 2000 y 31062 del
2003, la Contralora en su Informe No. DFOE-SM-11-2003 encontr que algunas de las
funciones asignadas al CNPU y a la SPNDU eran competencias otorgadas por ley al
INVU, lo cual creaba una contraposicin jurdica e institucional en cuanto a los alcances
de las responsabilidades de estos organismos.
En ese mismo estudio, la Contralora expres preocupacin por la doble va institucional

que se presentaba con la creacin del CNPU y la SPNDU, debido a la dualidad de
responsabilidades y atribuciones que stas provocaban. Esta doble va poda llevar al
conflicto institucional, especialmente si se considera que, mientras la Direccin de
Urbanismo del INVU ha sido notoria en su incumplimiento de las funciones que le otorg
la Ley de Planificacin Urbana, la SPNDU logr establecer rpidamente una gran
capacidad de convocatoria y de coordinacin con apoyo del CNPU y del Poder Ejecutivo.
Por lo tanto, para evitar choques y traslapes de funciones, la CGR urgi una rpida
aclaracin del papel que deban desempear cada uno de los organismos involucrados
dentro del proceso del PNDU para asegurar una concordancia entre sus actividades y las
funciones definidas por el marco legal. En ese sentido, recomend la creacin de un
organismo rector como una posible solucin permanente a la dispersin del sector267.
Esa aclaracin que solicit la CGR lleg en la forma del Dictamen C-001-2004 de la
Procuradura General de la Repblica, el cual ya fue descrito con detalle en el acpite
dedicado al INVU, pero que en resumen concluy que tanto la SPNDU como el CNPU se
enmarcan dentro de las potestades de tutela administrativa del Poder Ejecutivo y por lo
266
p.24.
267
bid., p.16.
102
tanto son legales. Del mismo modo, como esos dos organismos solo vienen a cooperar y
coordinar con la Direccin de Urbanismo en la confeccin del PNDU, entonces no atentan
contra la Ley de Planificacin Urbana268.
La Procuradura, en ese dictamen y en el C-047-2005 del ao siguiente, tambin aclar
algunas dudas sobre la posicin de la SPNDU en el entramado institucional de la
planificacin urbana al decidir que, si bien el Decreto dice que la Secretara est adscrita
al INVU, el concepto de adscrito en este caso se refiere solamente a una relacin de
cooperacin que no le impone obligaciones ni responsabilidades al INVU con respecto a
las labores de la SPNDU. La PGR agrega que el superior jerrquico de la Secretara,
entonces, es el MIVAH.
Aqu es menester detenerse un momento para analizar dos implicaciones de estas
decisiones de la Procuradura, a la luz de lo visto hasta el momento en este captulo:
1. La Procuradura en estos dictmenes hace referencia al Decreto No. 31062, la
versin vigente del decreto que cre a la SPNDU y el CNPU. Pero lo que no se
menciona es que el decreto anterior, el No. 28937, estuvo vigente por casi tres
aos antes de ser derogado y que ese decreto mencionaba que era funcin de la
SPNDU preparar el PNDU, a pesar de que la Ley de Planificacin Urbana
claramente dice que esa funcin le corresponde a la Direccin de Urbanismo. Lo
que es ms, como luego seal la Contralora, tanto en las fases I y II del PNDU
como en el Proyecto PRUGAM la SPNDU dirigi el proceso y el INVU se limit a
apoyarlo, por lo que se puede inferir que, a pesar del cambio en redaccin del
decreto, la SPNDU en la prctica sigui preparando el PNDU.
2. Segn se desprende del marco institucional interpretado por estos dictmenes, la
SPNDU es un rgano adscrito al INVU pero que no forma parte del INVU ni tienen
responsabilidad entre s ms all de la relacin de cooperacin que los une-, sino
que la Secretaria responde al MIVAH y, en trminos ms amplios, al Poder
Ejecutivo. Esta estructura deja dudas entonces sobre cul es el grado de
cooperacin que se debe dar entre el INVU y la Secretara, qu tanto se debe
involucrar el INVU en las labores de la SPNDU (considerando que el PNDU, por
268
Aunque, como ya se ha mencionado varias veces, la versin original del Decreto que cre esas instancias
s deca que la SPNDU deba preparar el PNDU, lo que s hubiera estado en contra
103
ley, es potestad del INVU) y qu tan conveniente es que un rgano como la

SPNDU responda a una entidad como el MIVAH cuando sta, como se vio en el
acpite anterior dedicado a ese Ministerio, ni siquiera tiene Ley Orgnica y ha sido
sealada constantemente por la Contralora debido a la indefinicin de sus
competencias, especialmente en lo relacionado con la planificacin urbana.
En retrospectiva, estos dictmenes de la Procuradura, en vez de aclarar el panorama, lo
nublaron todava ms, y dejaron preguntas sobre la organizacin del marco institucional
del sector que todava no han sido resueltas. Esta falta de claridad qued en evidencia
cuando, luego del rechazo del Plan, los jerarcas del INVU adujeron que la supervisin del
PRUGAM no era competencia de ellos mientras que desde el MIVAH se dijo que esa s
era labor del INVU269. De acuerdo a la Ley de Planificacin Urbana, s es funcin del
INVU; de acuerdo a este fallo de la Procuradura, pareciera ser funcin del MIVAH, pero
no queda del todo evidente.
Independientemente de estas consideraciones pstumas, la Procuradura le dio luz verde
al CNPU y a la SPNDU para continuar con sus labores y esta ltima, ahora convertida en
la Entidad Gestora del PRUGAM, se responsabiliz de la elaboracin del nuevo Plan
GAM. La Direccin de Urbanismo y la Junta Directiva del INVU, por su parte, mantuvieron
la potestad de revisar y aprobar el Plan, ejerciendo as una especie de poder de veto
sobre ste270.
De lo resumido en este acpite se puede concluir que el Poder Ejecutivo desde mediados
de la dcada del 90 dej de confiar en la capacidad del INVU para cumplir con sus
funciones de planificacin urbana, por lo que le asign a estructuras ad hoc algunas de
esas funciones. En el caso de la SPNDU/EG del Proyecto PRUGAM, el Ejecutivo le
asign la elaboracin de, al menos, las Fases I, II y III-A del PNDU, a expensas de la
Direccin de Urbanismo del INVU. Este Instituto intent probar que la SPNDU estaba
usurpando competencias que por ley no le correspondan, no obstante, la Procuradura no
269
Mata, A. (2010, Mayo 5). INVU rechaza reordenamiento de la Gran rea Metropolitana. La Nacin.
Accesado en: http://wfnode01.nacion.com/2010-05-05/ElPais/NotaPrincipal/ElPais2360254.aspx?Page=2
270
de la Repblica
104
le dio la razn y mantuvo la legalidad de la SPNDU y el CNPU por medio de dos

dictmenes poco claros que, si bien aportaron algunas respuestas, no iluminaron el
alcance de las competencias de cada institucin involucrada. Por otro lado, una debilidad
evidente en cuanto a la autoridad asignada a la SPNDU es que ninguno de sus productos
es vinculante ya que deben ser primero aprobados por la Junta Directiva del INVU.

El PRUGAM estuvo apoyado financieramente por un porcentaje de fondos de cooperacin
no reembolsables de la UE (11 millones de euros, 59% del costo total del Proyecto) y otro
porcentaje contribuido por el gobierno costarricense (7,5 millones de euros, 40,6% del
costo), para un presupuesto total de 18,5 millones de euros271.
Sin embargo, ese presupuesto luego fue modificado ya que, de acuerdo al Informe
Financiero Final de diciembre del 2009, al finalizar el proyecto se logr alcanzar una
ejecucin presupuestaria total de 14.996.181,80 euros.272 Se estima que, en total, las
labores del Proyecto PRUGAM le costaron a la Hacienda Pblica unos 10.300 millones de
colones273.
En lo referente al personal, la estructura permanente de la EG estuvo compuesta por 24
funcionarios, 22 costarricenses y 2 europeos. De esos, 18 estuvieron a cargo de la
confeccin del Plan, mientras el resto se dedic a labores administrativas. No obstante,
como se puede observar en la siguiente tabla, el nmero de funcionarios vari
notablemente en distintos momentos del Proyecto. Gran parte de estos funcionarios
fueron destacados por instituciones pblicas, con participacin mayoritaria de funcionarios
271
272
Brenes, E. (2012, Mayo 22). La GAM requiere de ordenamiento territorial y urbano. La Nacin. Accesado
en: http://www.nacion.com/archivo/GAM-requiere-ordenamiento-territorial-urbano_0_1270073167.html
273
San Jos, Costa Rica: Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p.5-6.
105
del MIVAH y la Compaa Nacional de Fuerza y Luz. Tambin se cont con el apoyo
temporal de misiones de Asistencia Tcnica Europea de Corta Duracin274.
Cuadro 5: Personal destacado por instituciones pblicas al Proyecto PRUGAM 275
Institucin
Ministerio de Vivienda y Asentamientos
Humanos
Compaa Nacional de Fuerza y Luz
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
Ministerio de Planificacin
Ministerio de Ambiente y Energa
Servicio Nacional de Aguas Subterrneas,
Riego y Avenamiento
Instituto de Fomento y Asesora Municipal
Instituto Nacional de la Mujer
Fuente: Propuesta Plan PRUGAM 2008-2030 (2008).
No. de funcionarios
16
14
3
2
2
2
1
1
1
Como dato adicional, las fases I y II del PNDU, elaboradas por la SNPDU antes del inicio
del Proyecto PRUGAM, contaron con una inversin aproximada de 45 millones de
colones276.
Estos nmeros muestran con claridad que el Proyecto PRUGAM recibi una cantidad
notable de recursos, tanto desde el Gobierno como desde la Unin Europea. Esta
cantidad de dinero no tiene precedentes en la historia de la planificacin urbana del pas y
le permiti a la EG ejercer la autoridad que le fue otorgada y cumplir con sus funciones.
274
y Desafos. San Jos, Costa Rica, p.7-9.
275
En diferentes momentos y ante diversas instancias.
276
p.ii.
106

coordinacin
Para su implementacin y gestin, el PRUGAM cont con la misma estructura del PNDU:
el CNPU, el cual deba fungir como ente poltico de enlace entre el Proyecto y las
polticas, objetivos y prioridades de sus integrantes; y la SPNDU, sta ltima cumpliendo
el rol de oficina tcnica de la GAM y Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM.277.
La Entidad Gestora del PRUGAM fue la unidad administrativa, financiera y tcnica del
proyecto. Estuvo liderada por un Director Nacional y uno Europeo. El Director Nacional
tuvo como responsabilidad las funciones financieras y administrativas del Proyecto, de
llevar el desarrollo tcnico y dirigir los procesos de coordinacin. Este Director fue el
Secretario Ejecutivo del PNDU, Eduardo Brenes278.
Sin embargo, como se puede observar en la siguiente tabla, un amplio grupo de

instituciones y organismos se vieron involucrados en el Proyecto en sus distintas reas de
competencia, an cuando no aportaron funcionarios a la EG.
Tabla No. 6. Instituciones y organizaciones implicadas en el Proyecto PRUGAM.

Organismo
Competencias
Ministerio de Obras Pblicas y Transportes
Infraestructura transportes y transporte

masivo
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Polticas nacionales de vivienda
Humanos
Ministerio del Medio Ambiente y Energa
Proteccin del medio ambiente
Ministerio de Planificacin y Poltica Planes nacionales, regionales y desarrollo
Econmica
econmico
Ministerio de Salud
Salud pblica y poltica sanitaria
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Vivienda social y control urbanstico
Instituto de Fomento y Asesora Municipal
Apoyo tcnico y financiero a las
municipalidades
Instituto Costarricense de Acueductos y Suministro de agua y saneamiento aguas
277
278
107
Alcantarillados
Instituto Costarricense de Electricidad
residuales
Suministro de energa elctrica y
telecomunicaciones
Compaa Nacional de Fuerza y Luz
Suministro de energa elctrica regional
GAM
Unin Nacional de Gobiernos Locales
Representacin de los intereses del poder
municipal
Ligas y federaciones Municipales de la Cooperacin intermunicipal de mbito
GAM
regional
Municipalidades de la GAM
Gobierno local
Fuente: Plan Operativo Global del Proyecto PRUGAM (2004)
Conforme a lo establecido en su Plan Operativo Global (POG), el Proyecto PRUGAM

decidi que para hacerle frente a la desconfianza institucional que desfavoreca la
cooperacin,
era
necesario
afinar
procesos
de
acercamiento
coordinacin
interinstitucional con criterios compartidos, por lo que el Plan PRUGAM se formul

mediante un proceso de planificacin, ejecucin y evaluacin participativa en el que se
busc la participacin de la ciudadana, la sociedad civil organizada, el sector privado de
la economa, los organismos pblicos y la administracin costarricense.
Para lograr ese cometido, el Proyecto contempl cinco comits de apoyo:

1. Comit Tcnico: a lo interno de la EG, discuta los adelantos semanalmente
2. Comit Tcnico Ampliado: incorporaba los enlaces y tcnicos encargados de los
diferentes sistemas del Proyecto; se reuna mensualmente
3. Comit Titular: inclua al Ministro de Vivienda, el Delegado de la CE y el Director
Nacional de la EG que se reunan bimensualmente.
4. El CNPU
5. El Comit Consultivo
El principal punto de encuentro con representantes de otros sectores se dio en el Comit

Consultivo (CC), el cual, acorde al mandato del Convenio de Financiacin con la UE, tena
como objetivo validar los procesos, aportar la perspectiva de los sectores representados y
ampliar los elementos a considerar. Este Comit, presidido por el MIVAH, estuvo
integrado por los miembros titulares del CNPU y representantes de la Cmara
Costarricense de la Construccin, el Foro Nacional de Transporte Pblico, el Consejo
Nacional de Rectores, la Confederacin Nacional de Asociaciones de Desarrollo Comunal
y la Unin Costarricense de Cmaras y Asociaciones de la Empresa Privada. Es
108
importante mencionar que el CC poda formular recomendaciones y sugerencias, pero

stas no tenan carcter vinculante para el Proyecto. El Comit deba reunirse en forma
trimestral.
A nivel interno del sector pblico, el POG desde el inicio seal varios puntos sensibles
del Proyecto, particularmente en lo que se refera al compromiso poltico y, sobre todo, a
la participacin interinstitucional e intersectorial: el POG consideraba como un riesgo
especial los niveles variables de compromiso de las instituciones del gobierno central
Para evitar esos obstculos, se consider que el MIVAH deba asumir seriamente sus
compromisos con el Proyecto coordinando las acciones requeridas para la elaboracin del
Plan con el Poder Ejecutivo, las instituciones del sector pblico y el sector municipal. Se
necesitaba tambin un fortalecimiento del CNPU para que cumpliese con la labor
integradora que le fue encomendada, por lo que se concert una agenda regular de
reuniones para lograr el dilogo y la integracin entre entidades.
Adems, para asegurar la supervisin y evaluacin de las labores del PRUGAM, la EG

tena la obligacin de entregar informes peridicos al MIVAH, en los que se deba incluir
informacin sobre las actividades llevadas a cabo junto con su implicacin presupuestaria.
Estos informes se presentaban trimestralmente279.
279
109
Ms all de las propuestas en papel, de acuerdo a una revisin de los informes

entregados por la EG al MIVAH desde septiembre del 2004 a marzo del 2006280, se
puede ver que desde su entrada en funcionamiento, el PRUGAM impuls las labores de
coordinacin interinstitucional con los distintos niveles de instituciones pblicas y
privadas281, aun cuando not cierta falta de compromiso de algunas de las instituciones y
atrasos en la integracin de los enlaces de estas instituciones282. A pesar de que se
documentaron avances, es interesante notar que los informes repiten constantes quejas
sobre la necesidad de contar con ms apoyo institucional para afianzar la gestin de la
Entidad Gestora, particularmente en lo que se refiere a la movilizacin y coordinacin con
las instituciones integrantes del CNPU283.
Precisamente con respecto al CNPU, la CGR en su Informe No. DFOE-SOC-38-2007
seal que no se estaba cumpliendo con la frecuencia trimestral de sus reuniones,
encontrndose perodos de hasta siete meses sin sesiones. Debido a eso, la CGR
advirti que el Consejo no estaba siendo utilizado con la regularidad adecuada,
dificultando la toma de acuerdos interinstitucionales284, aunque en un informe posterior
del ao 2012, la CGR concluy que, en trminos generales el CNPU se reuni con
regularidad y funcion como un elemento integrador285.
El Comit Consultivo, por su parte, qued constituido el 8 de diciembre del 2004, fecha
en que realiz su primera reunin con un 75% de sus miembros presentes, aunque le
tom 10 meses reunirse por segunda vez, en octubre del 2005, lo que demuestra ciertos
280
Los informes relativos a los aos 2006-2008 le fueron solicitados al MIVAH y a funcionarios del PRUGAM;
sin embargo, esos informes no pudieron ser localizados.
281
Rica (2004). Informe Trimestral No. 01 Septiembre-Noviembre 2004. San Jos, Costa Rica: PRUGAM.
282
Rica (2005). Informe Trimestral No. 03 Marzo-Mayo 2005. San Jos, Costa Rica: PRUGAM.
283
Rica (2004). Informe de la EG sobre el perodo del Plan Operativo Anual 1 (POA1) Septiembre 2004-Agosto2005. San Jos, Costa Rica: PRUGAM.
284
rectora que ejerce el ministro del ramo en materia de vivienda, asentamientos humanos y urbanos. San
Jos, Costa Rica: Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p.16.
285
110
problemas a nivel de convocatoria286.

En lo referente a la coordinacin entre el PRUGAM y el INVU, el Director del PRUGAM
present regularmente avances del Proyecto ante la Junta Directiva de ese Instituto, para
as recibir comentarios y observaciones que asegurasen el desarrollo y la aprobacin de
los distintos productos del Proyecto. A finales del 2004, adems, la Junta Directiva del
INVU nombr a Leonel Rosales de la Direccin de Urbanismo como enlace con el
Proyecto sin presencia permanente287.
Como ya se describi en este captulo, el INVU tambin destac a dos de sus
funcionarios en la EG del PRUGAM, los cuales le presentaron informes peridicos sobre
su labor a la Junta Directiva y a la Direccin de Urbanismo, en donde reportaron algunas
observaciones crticas sobre la labor del Proyecto las cuales tambin se las dieron a
conocer al Director del PRUGAM; sin embargo, segn el Informe DFOE-AE-IF-06-2012
de la CGR, el Instituto no tom acciones correctivas sobre estas observaciones hasta
meses despus de que el documento final del Plan le fue presentado288.
Con respecto a la coordinacin con el MIVAH y el CNPU, los informes de la EG aseguran
que los cambios de Ministro de Vivienda durante la Administracin Pacheco no generaron
condiciones desfavorables al PRUGAM; al contrario, incluso las mejoraron. Comentarios
de integrantes de la EG del PRUGAM confirmaron que el apoyo y el compromiso del
MIVAH a las labores del Proyecto tambin se mantuvieron durante la Administracin
Arias.
Con base en lo anterior, se puede concluir que, gracias a sus abundantes recursos, a la
autoridad que le asign el Poder Ejecutivo y al apoyo del MIVAH, el Proyecto PRUGAM
logr gestionar una compleja estructura tcnica y administrativa que se encarg de
cumplir con sus resultados esperados. Esta gestin se bas en un importante
componente interinstitucional, el cual, a pesar de algunos contratiempos y aplazamientos,
286
Rica (2005). Informe de la EG sobre el perodo del Plan Operativo Provisional (POP) Septiembre 2004-Febrero
2005. San Jos, Costa Rica: PRUGAM.
287
dem.
288
111
se cumpli en trminos generales. Sin embargo, es menester hacer eco de las

observaciones de la CGR citadas unas pginas atrs en las que adverta que el INVU no
estaba tomando el papel requerido en la elaboracin del Plan GAM. Esa apreciacin es
secundada por la Tabla No. 5, en donde se nota que el INVU fue una de las instituciones
que menos funcionarios aport a la EG del PRUGAM, a pesar de su importancia en la
materia.
***
Del anlisis realizado en este captulo se pueden desprender tres distintas realidades en
cuanto al accionar de las instituciones bajo estudio:
1. El INVU no cumpli con las funciones asignadas por el marco normativo, perdi
su autoridad y competencias en favor del MIVAH y la SPNDU, vio notoriamente
disminuida la cantidad de recursos que le fueron asignados por el Poder
Ejecutivo, cont con una dbil gestin poltico-administrativa y no tuvo la
capacidad de aprovechar los mecanismos de coordinacin interinstitucional que
fueron establecidos.
2. El MIVAH, a partir del 2000, cumpli con las funciones que le fueron asignadas
por el Poder Ejecutivo, su autoridad en cuanto a la planificacin urbana fue
considerablemente aumentada y sus recursos tambin se vieron mejorados; no
obstante, su gestin poltico-administrativa se vio dificultada debido a la
incertidumbre jurdica con la que carga, situacin que es propicia para la
duplicacin de funciones y el conflicto institucional. An as, se dio a la tarea de
dirigir los ms importantes mecanismos de coordinacin con los que cont el
Proyecto PRUGAM y, an con algunas deficiencias, cumpli con su labor de
apoyo.
3. La SPNDU/EG del PRUGAM entreg los productos que le fueron requeridos,
cont con una asignacin de autoridad y de recursos considerable por parte del
Poder Ejecutivo (aunque a expensas del INVU) y puso en prctica una gestin
poltico-administrativa de naturaleza eminentemente institucional que involucr a
representantes de decenas de sectores e instituciones pblicas, aun cuando sta
coordinacin no funcion del todo como se esperaba. Su gran debilidad fue no
poder tomar decisiones vinculantes, teniendo que atenerse a que el INVU
112
aprobara sus productos.

Por un lado, se encuentra el INVU, una institucin a la que el marco jurdico de la
planificacin urbana le asign una gran cantidad de funciones las ms primordiales
siendo la elaboracin del PNDU y la revisin de planes reguladores- pero que cumpli
muy dbilmente con ellas, hasta el punto de que el pas an no cuenta con un PNDU y la
mayora de cantones no tienen plan regulador
Como se describi, la Institucin ha cado en un lento deterioro que, en parte, ha sido
provocado por el mismo Poder Ejecutivo, quien por medio del MIVAH y la creacin de
estructuras paralelas ha ido minando sus competencias. Esa situacin se exacerb a
partir del 2000, cuando la CNPU y la SPNDU se aduearon de la autoridad y recursos
para elaborar las primeras fases del PNDU y actualizar el Plan GAM. Mientras la SPNDU
reciba millones de euros para dirigir el Proyecto PRUGAM, el INVU continu con su
profunda crisis financiera, agravada por una dbil gestin poltico-administrativa, un clima
organizacional deteriorado y carencias en sus recursos econmicos y tecnolgicos. El
INVU intent resistirse ante esta situacin y busc la devolucin de sus competencias,
pero la Procuradura no se mostr de acuerdo con sus planteamientos.
Es en este contexto que el INVU es llamado a coordinar con el Proyecto PRUGAM. De lo
visto en este captulo queda en evidencia que los mecanismos de coordinacin s
existieron, pero el INVU simplemente no tena la capacidad institucional para
aprovecharlos. La escasez de personal y la falta de recursos le impidieron tomar un rol de
liderazgo en la elaboracin del Plan y aunque contaba con dos funcionarios dentro de la
EG del Proyecto, este nmero es del todo insuficiente si se compara con la magnitud de
la empresa y la variedad de funciones que la ley le otorga al INVU. Como se describi en
este captulo, el INVU ni siquiera tuvo la capacidad de asegurar que sus observaciones
fueran implementadas por el PRUGAM.
La otra parte de este desaprovechamiento de la coordinacin tiene que ver con los
incentivos institucionales que tena el INVU para participar activamente en el PRUGAM y
lo cierto es que, a la luz de lo visto en el captulo, esos incentivos fueron muy pocos. Se
llega a esta conclusin ya que segn lo descrito anteriormente:
1. De acuerdo a la PGR, el INVU no tena responsabilidad ni autoridad sobre la
SPNDU
113
2. El INVU no contaba con recursos humanos, financieros y tecnolgicos para

cumplir con sus propias labores, mucho menos para trabajar adecuadamente en
la elaboracin de un plan que estaba siendo dirigido por otra entidad
3. El Proyecto PRUGAM era dirigido por una entidad (el SNPDU) que el INVU
consideraba como una estructura que le haba cooptado sus competencias y
haba desviado sus recursos, ocasionando una reparticin desigual de autoridad
en perjuicio del Instituto.
4. El INVU an as mantena la potestad de revisar y aprobar el Plan, por lo que
poda esperar hasta el final del proceso para hacer sus revisiones y
modificaciones.
Ante esa situacin, por qu iba el INVU a dedicarle una buena parte de sus limitados
recursos a cooperar con una entidad que se haba adueado de algunas de sus
competencias y sobre la que no tena autoridad ni responsabilidad alguna? Queda claro
que los incentivos para cooperar no existieron, lo cual unido a las penurias institucionales
del INVU, casi que garantiz que la coordinacin no se diera de la manera adecuada.
En el caso del MIVAH, las labores de planificacin urbana que se le asignaron desde sus
inicios fueron muy vagas, merced de la ausencia de una Ley Orgnica. Y es que el
MIVAH fue una entidad creada con el propsito principal de combatir la escasez de
vivienda popular, por lo que no fue sino hasta inicios de la dcada pasada que se le
asign la autoridad para coordinar los esfuerzos en torno al PNDU. A lo largo del captulo
se pudo ver cmo las distintas Administraciones desde la de Pacheco en adelante- le
asignaron al MIVAH la responsabilidad poltica de la elaboracin del PNDU y la
aprobacin del Plan PRUGAM, as como se le asegur la rectora del sector y la
presidencia del CNPU. Ese aumento en autoridad vino de la mano de un aumento en
recursos
la
institucin
vio
como
su
personal
presupuesto
aumentaron
considerablemente.
No obstante, la falta de un marco normativo que regulara adecuadamente las
competencias y funciones del Ministerio se convirti en una debilidad importante,
afectando su gestin como ente rector y dejando abierta la posibilidad de conflicto
institucional y usurpacin de funciones (usualmente a expensas del INVU). Ms all de
esta debilidad, en todo caso, el MIVAH cont con la autoridad y los recursos para liderar
la coordinacin del Proyecto PRUGAM y tanto personeros del PRUGAM como de la
Contralora reconocieron la estrecha colaboracin del Ministerio con la EG del Proyecto.
114
Los siguientes aspectos evidencian la cercana en las relaciones entre el MIVAH y la EG

del PRUGAM:
De acuerdo a la PGR, el MIVAH era el superior jerrquico de la EG del PRUGAM
Las dos entidades eran responsables ante el Convenio de Cooperacin de la

Unin Europea, una como contraparte y la otra como gestora de los fondos.
El MIVAH no solo presida el CNPU (al que la EG deba presentarle informes

trimestrales), sino que tambin el Comit Titular y el Comit Consultivo del
Proyecto PRUGAM.
El MIVAH era el responsable poltico del Poder Ejecutivo por la realizacin de los
productos del Proyecto PRUGAM
El MIVAH fue la institucin que ms funcionarios le aport a la EG e, incluso,

compartieron oficinas.
Como se puede ver, las relaciones entre el MIVAH y la EG del Proyecto PRUGAM fueron
cercanas prcticamente por diseo y ambas instituciones tenan incentivos para
coordinar, caso muy distinto al del INVU con la EG.
La SPNDU/EG del Proyecto PRUGAM, por su parte, se encontr en una condicin
parecida al MIVAH: beneficiada de una importante asignacin de autoridad y recursos,
carg con la debilidad del marco normativo que la cre. La mayor parte de la autoridad
que el Poder Ejecutivo le asign a la SPNDU vino a expensas del INVU, pero mientras el
INVU tena el peso de la Ley de Planificacin Urbana como respaldo, la SPNDU contaba
apenas con un decreto que no le permita tomar decisiones vinculantes. Es decir, todos
sus productos tenan que ser aprobados por alguien ms, y ese alguien era el INVU. Esto
creaba incentivos perversos para que esa ltima institucin, que haba visto su autoridad
y recursos disminuidos por la SPNDU/EG del PRUGAM, pudiera recuperarlos por medio
del rechazo de los productos realizados por esa entidad.
115
CAPTULO SEXTO
Caracterizacin del Plan PRUGAM 20082030
Luego de haber descrito y analizado el accionar institucional que gir en torno a la
elaboracin del Plan PRUGAM, este captulo proceder a caracterizar y describir las
principales propuestas de dicho plan, para as tener una visin ms completa del
significado y el alcance de este documento. Antes de eso, sin embargo, se realizar una
breve descripcin del contexto conceptual y metodolgico en el que se realiz el Plan,
incluyendo un repaso de los resultados de las primeras fases del Plan Nacional de
Desarrollo Urbano (PNDU).
***
La Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (SPNDU) arranc su trabajo en la
fase I del PNDU en el primer semestre del 2001 con un proceso conceptual que
desemboc en una Visin y un Modelo para el desarrollo urbano del pas. La metodologa
de esta fase fue participativa y consisti en la realizacin de 54 talleres con la
participacin de casi 1000 personas procedentes de distintas instituciones relacionadas
con el desarrollo urbano, con las cuales se diagnosticaron las principales debilidades de
la GAM para luego llegar a la aceptacin colectiva de un modelo de desarrollo urbano
para la regin metropolitana289.
Entre las debilidades que estos talleres encontraron en el sistema urbano nacional se
encontraba: deterioro de la calidad de vida e ineficiencia del sistema urbano de la GAM;
expansin suburbana de baja densidad a lo largo de carreteras y abandono de centros
urbanos; carencia de criterios urbansticos en la distribucin espacial de las actividades
econmicas; crecimiento desmedido de la flota vehicular ante un sistema de transporte
pblico desorganizado; prioridad a vehculos privados en detrimento del peatn; invasin
289
116
de zonas protegidas y agrcolas; entre otras.

Para hacer frente a esas problemticas, se propuso difundir una visin de ciudad basada
en tejidos urbanos compactos, autosostenibles y autosuficientes de usos mixtos,
complementados
con
densidades
medias
altas
ptimas
tecnologas
de
telecomunicacin que incentivasen la peatonizacin y el uso de bicicletas en detrimento

de los desplazamientos motorizados. Este concepto se fundament en la idea de que se
debe humanizar la ciudad por medio de modificaciones que permitan disminuir el uso
indiscriminado del automvil290.
En concordancia con ese concepto urbanstico, se decidi que las prioridades de esta
visin de ciudad iban a ser tres:
1. El ser humano: la ciudad debe planificarse para l.
2. El ambiente: es la base de la sostenibilidad de la vida.
3. Infraestructura y servicios: deben servir a todos los espacios y habitantes, sin
exclusin291
Esta visin de ciudad, como se ver ms adelante, fue utilizada como inspiracin para las
propuestas del Plan PRUGAM.
Cuando el Proyecto PRUGAM fue establecido y empez a trabajar en la elaboracin del

Plan PRUGAM, primero elabor un mapeo institucional que dio paso a la codificacin de
los componentes y elementos del desarrollo urbano de la GAM en siete sistemas, con la
intencin de que las propuestas del Plan giraran alrededor de ellos: 1. Legal-institucional,
2. Social, 3. Desarrollo Econmico, 4. Transporte y Vialidad, 5. Infraestructura y Redes, 6.
Urbano-Ambiental y 7. Vivienda y Urbanismo292.
290
Urbanismo y Uso de Suelo. San Jos: Autores, p.7.
291
y Desafos. San Jos, Costa Rica, p.3-4.
292
Martnez, T. (2012). Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana de Costa Rica: avances y
desafos. Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, Vol. 5 No. 9, p. 74-75.
117
En cuanto a la metodologa de la construccin del Plan, los estudios tcnicos utilizados

como insumos para el documento final fueron elaborados a travs de empresas
consultoras, las cuales participaron en un proceso de contratacin y licitacin a nivel
nacional e internacional293. Al mismo tiempo, se busc establecer instancias de
participacin interinstitucional en la revisin de los estudios, por lo que se formaron
comits de seguimiento con la representacin de los sectores acadmico, institucional y
privado. Estos comits se encargaron de evaluar los avances de cada estudio en
preparacin para su insercin dentro del documento final. Como parte final del proceso,
se activaron talleres de difusin y de consulta municipal y se habilit un sitio web para
recibir sugerencias y observaciones de la ciudadana294.
El proceso de la elaboracin del plan se resume en la siguiente figura:

Figura 2: Fases del proceso de elaboracin del Plan PRUGAM
Tomado de Martnez (2012).
293
Rica (2004). Plan Operativo Global (POG): Setiembre 2004-Febrero 2008. San Jos, Costa Rica: Autores
294
desafos. Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, Vol. 5 No. 9, p. 78.
118
***
A continuacin se realizar la caracterizacin de las principales propuestas del Plan
PRUGAM. Estas propuestas giran alrededor de siete sistemas, los cuales se
desarrollarn en las prximas pginas. Del mismo modo, se efectuar una descripcin
general del Plan PRUGAM, sus componentes, los valores que lo orientan y sus
principales objetivos.
1. Descripcin general del Plan PRUGAM 2008-2030

El Plan PRUGAM 2008-2030 fue elaborado por la SPNDU, en su papel como Entidad
Gestora del Proyecto PRUGAM. El Proyecto PRUGAM se propuso como objetivo
principal mejorar la eficiencia del sistema urbano del Valle Central, reduciendo los
actuales costes ambientales, sociales y econmicos, derivados de un modelo territorial
irracional e insostenible295. Con este fin, el Proyecto se planteo tres resultados:
R-2:
Elaborar
actualizar
los
Planes
Reguladores
de
las
31

central.296
El Plan PRUGAM que se describir a continuacin, entonces, viene a ser el primer

resultado, y el ms importante, de este Proyecto.
El Plan como tal, est conformado por seis documentos diferentes297:
295
Brenes,
E.
(s.f.).
Presentacin
del
director.
Accesado
en:
http://www.prugam.go.cr/presentacion_director_ministro.htm.
296
297
Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM (2008). Propuesta Plan PRUGAM 2008-2030. Resumen Ejecutivo.
San Jos, diciembre del 2008, p. 12.
119
El Diagnstico presenta la situacin de la GAM y se sustenta en los 20 estudios

contratados por el PRUGAM en distintas disciplinas, por lo que constituye el
soporte cientfico del Plan.
La Propuesta es el documento que constituye la parte propositiva del Plan.

Muestra la manera en que se pueden alcanzar los objetivos planteados y define
proyectos, rutas e inversiones posibles.
El Reglamento refiere al conjunto de normas que buscan orientar al gobierno

central y a las municipalidades para poder cumplir a cabalidad con lo propuesto
en el Plan.
El Atlas Cartogrfico es el conjunto de mapas que ilustran los contenidos

tcnicos del Plan y que constituyen una fuente de informacin geogrfica
actualizada sobre los siete sistemas que contempla el Plan.
El documento de Participacin Ciudadana recopila los procesos de consulta,

trabajo y participacin en las diferentes partes del proceso de construccin del
Plan.
El Resumen Ejecutivo presenta una sntesis de los aspectos ms relevantes de

la Propuesta298.
Adems, cada uno de los documentos del Plan se estructur alrededor de los siete
sistemas que fueron utilizados metodolgicamente por el Proyecto: Urbano Ambiental,
Vialidad y Transporte, Infraestructura y Redes, Urbanismo y Vivienda, Social, Desarrollo
Econmico y Legal e Institucional. Los ejes transversales del Plan fueron el enfoque de
gnero, la participacin ciudadana y los sistemas de informacin299
298
Debido a que el tamao total del Plan es de casi 1.500 pginas, la caracterizacin fue elaborada con base
en el Resumen Ejecutivo.
299
Proyecto Planificacin Regional y Urbana de la Gran rea Metropolitana del Valle Central de Costa Rica
(2006). Resumen del Sector Municipal, Mayo 2006. San Jos, Costa Rica: Autores.
120
1.1. Visin
En lneas generales, el Plan lo que pretenda era impulsar un conjunto de ciudades con
fundamento al marco legal en materia territorial, ambientalmente sostenibles, socialmente
integradas,
econmicamente
competitivas,
funcionalmente
estructuradas
arquitectnicamente mejor diseadas. Esto se buscaba hacer por medio de un modelo

que conviertiera a las ciudades en lugares de abundante convivencia humana300.
El Plan, por lo tanto, propone un modelo de ciudades compactas multifuncionales, las
cuales integren en un reducido radio de accin todo el conjunto de servicios, actividades
sociales y comerciales que sus habitantes necesitan, haciendo as innecesario el viaje en
automvil particular301. Este modelo se fundamenta en los siguientes principios302:
-
Un desarrollo urbano con fundamento a las caractersticas del territorio, que

equilibre la demanda del suelo urbano en funcin de los recursos naturales.
Un desarrollo urbano basado en la existencia de ciudades compactas y

multifuncionales, de alta y mediana densidad poblacional.
Una red de acueductos, alcantarillados sanitarios y sistemas de tratamiento de

aguas servidas para toda la GAM que puedan consolidar el modelo de alta
densidad poblacional
Una red de alcantarillado pluvial que evite las inundaciones
Un sistema de recoleccin y reaprovechamiento de los desechos
Una integracin de los recursos naturales al medio urbano.
Un territorio GAM servido por una red de carreteras que ofrezcan conectividad
vial.
Un sistema de transporte masivo intermodal, de alta tecnologa y energticamente

eficiente.
Una mayor cohesin social y espacial, contribuyendo espacialmente a la

seguridad ciudadana y a la integracin comunitaria
Un desarrollo econmico competitivo, con impulso a la industria de alta tecnologa
300
dem.
Lo que en el Plan llaman ciudades para la gente.
302
Ibd., p. 21.
301
121
y agropecuaria-forestal.
1.2. Objetivos
El objetivo general del Plan GAM es hacer de la GAM un rea de alta calidad de vida y
desarrollo humano, donde se puedan armonizar las actividades humanas con un uso del
territorio y una gestin ambiental apropiadas303.
Los objetivos sectoriales son los siguientes304:
- Equilibrar el uso del territorio y la inversin pblica y privada a travs de una normativa
racional y una tramitologa eficiente, con instrumentos territoriales y legales.
- Mejorar la movilidad de personas y bienes, mejorando tiempos de viajes y disminuyendo
causas de accidentes
- Impulsar la densificacin de las ciudades y mejorar la calidad del agua servida
- Evitar el crecimiento urbano en reas vulnerables y de riesgo ambiental, disminuyendo
as el riesgo de inundaciones.
- Hacer de la gestin de desechos una actividad sostenible y rentable.
- Garantizar la existencia y calidad de los recursos hdricos para todos los usos posibles
- Impulsar centros urbanos ms compactos con mayor cercana entre habitantes y
servicios, desincentivando el uso de vehculos particulares.
- Disminuir la presin sobre los recursos naturales circundantes de la GAM
- Contribuir a una mayor seguridad ciudadana por medio de la convivencia social urbana
y de la integracin de la economa informal
- Coordinar e interactuar entre las esferas de poder nacionales y locales en funcin del
303
304
Ibd. , p. 24.
Ibd.,, p. 24-25
122
territorio y sus ciudades

- Lograr la competitividad econmica de la GAM
- Mejorar la eficiencia y eficacia de los recursos disponibles
2. Sistemas de la Gran rea Metropolitana

A continuacin se caracterizan las principales propuestas en cada uno de los siete
sistemas en los que est organizado el Plan.
2.1. Sistema Urbano Ambiental
Zonificacin territorial
Se plantean tres diferentes zonas con las que clasificar las intervenciones territoriales en
la GAM305:
-
Zona de conservacin-proteccin: se permiten construcciones de vivienda y

dems instalaciones y estructuras propias de la actividad agrcola, pecuaria y
forestal, quedando sujetas a una cobertura mxima del 8% de la parcela.
Zona de potencial agropecuario: se permiten las construcciones de vivienda y

dems instalaciones y estructuras propias de la actividad agrcola, pecuaria y
forestal, quedando sujetas a una cobertura mxima del 20% de la parcela.
Zona de potencial urbano: uso del suelo considerado para reas urbanizables,
con densidades de hasta 600 hab/ha, conectividad con vas de conexin
interregionales o regionales, aplicacin de viabilidad ambiental y coberturas
iguales o superiores al 60% de la parcela.
305
Ibd., p. 28-29.
123
Clasificacin del suelo

El rgimen de suelo comprender cinco categoras306:
-
Suelo urbano consolidado: constituye el suelo ocupado actualmente por

ciudades y reas urbanas. Son espacios que cuentan con una red vial,
infraestructura de servicios variados y cierta densidad.
Suelo urbano no consolidado: se caracterizan por ser usos del suelo

principalmente residenciales, con pocos servicios y equipamientos urbanos.
Suelo urbanizable: suelo no construido que puede ser incorporado a las reas
urbanizables. Debe contar con la posibilidad de ser dotado de infraestructura vial,
servicios pblicos, espacio pblico y dems equipamientos necesarios.
Suelo no urbanizable: aquel cuya urbanizacin no es posible debido a razones

ecolgicas, ambientales y/o paisajsticas. Se define de acuerdo a los ndices de
Fragilidad Ambiental.
Suelo rural: estos son los suelos no aptos para el uso urbano, debido a su
utilizacin para usos agrcolas, ganaderos, forestales, etc.
Trama Verde
La Trama Verde es la estructura medioambiental en la GAM y se concibe como todo lo
que integra la relacin entre la naturaleza y las acciones humanas en el territorio,
particularmente espacios construidos o ciudades. Se propone enlazar los espacios
verdes pblicos entre s y a estos con el espacio construido de la GAM307.
306
307
Ibd., p. 31-32.
Ibd., p. 38.
124
Gestin del riesgo y peligros naturales en la GAM

El Plan GAM ha considerado tomar las previsiones necesarias para que el tema de la
susceptibilidad del territorio a las amenazas naturales sea tomado en cuenta en la
planificacin a cualquier escala308.
Con ese fin, se elabor un mapa de amenazas y peligros naturales de la GAM, el cual
combina informacin sobre deslizamientos y otras amenazas naturales, como sismicidad,
fallas geogrficas, inundaciones, erupciones volcnicas, etc.309
Nuevas reas de recreo

Se propone crear al menos tres nuevos parques metropolitanos, con la intencin de
fomentar la creacin de nuevas reas de ocio y sociabilidad y as aumentar el indicador
de rea verde por habitante de la GAM. Estos son310:
-
Parque Metropolitano de la Libertad (sureste): parque de 37 hectreas

localizado en las antiguas instalaciones de la Industria Productos de Concreto, en
los cantones de Desamparados y La Unin
Parque Metropolitano del Noreste: rea de 50 hectreas en los cantones de

Vsquez de Coronado, Moravia y Goicoechea.
Parque Lineal Residencial "Ro Reventado": rea de 18 kilmetros en la ribera

del Ro Reventado, en los cantones del Guarco y Cartago.
Proteccin y manejo de recursos hdricos

Ante la severa contaminacin y la explotacin inadecuada de los ros y los mantos
acuferos, provocada por la urbanizacin descontrolada de las ltimas dcadas, el Plan
propone311:
-
Desarrollar sistemas de alcantarillado sanitario conectados a plantas de

tratamiento de aguas residuales municipales o intercantonales.
308
dem.
Ibd., p.40.
310
Ibd., p.. 41.
311
Ibd. p. 48-49.
309
125
Evitar el uso de tanques spticos sobre terrenos que presenten vulnerabilidad a la

contaminacin de los acuferos.
Promover mejores sistemas de infiltracin de aguas pluviales hacia el suelo y

subsuelo
Realizar estudios de capacidad y vulnerabilidad de los mantos acuferos.
Control sobre la gestin de desechos urbanos

Para resolver el problema de los desechos urbanos, en el que ms del 30% de los
residuos en el pas son dispuestos sin ningn control, el Plan recomienda tomar las
siguientes acciones312:
-
Determinacin de sitios para ubicar rellenos sanitarios
Promover la reduccin en el volumen de desechos
Estas dos acciones responden al hecho de que en un modelo urbano ms denso como el
que propone el PRUGAM, el costo de la recoleccin, el tratamiento y la disposicin de los
residuos debera ser menor. En ese sentido, se recomienda utilizar rellenos sanitarios
administrados por municipalidades en forma conjunta, eliminando el sistema de los
botaderos a cielo abierto cantonales, los cuales han sido ineficientes y dainos para la
salud y el ambiente.
Gestin de la calidad del aire

El crecimiento urbano no planificado, y todas las actividades industriales y tecnolgicas
que con l se desarrollaron, trajeron consigo un deterioro importante en la calidad del
aire. La numerosa flota vehicular, concentrada en un 70% en la GAM, ha exacerbado
gravemente este problema.
Para paliar esta problemtica, el Plan propone continuar con las acciones implementadas
por diversos ministerios en pro de la calidad del aire, como por ejemplo el programa de
control de emisiones vehiculares, los planes de modernizacin del sistema de transporte
312
Ibd., p. 51.
126
pblico, el sistema de Revisin Tcnica Vehicular, etc313.
2.2. Sistema de transporte y vialidad
Conectividad vial regional

En este apartado, el Plan parte del diagnostico de que la GAM cuenta con una red vial
nacional con poca capacidad de movilidad vehicular, la cual se ha visto todava ms
limitada por el flujo creciente de autos particulares y la lenta actualizacin de las obras
viales314.
Ante esto, el Plan propone una red vial de conectividad jerarquizada, que desve los flujos
de paso de los centros urbanos y apoye la integracin de los centros compactos
multifuncionales. As, adems de establecer una jerarquizacin funcional de acuerdo a
los tipos de flujo vehicular esperados, se busca lograr la interconexin de las carreteras
regionales generando conectividad vial entre los diferentes extremos de la GAM315.
En este ltimo punto, se propone la terminacin del anillo de circunvalacin de San Jos,
con lo que se pretende evitar el trfico de paso por el centro de San Jos. El centro de la
ciudad, entonces, sera reservado principalmente para peatones. Para el trfico de paso,
se propone la construccin de un anillo perifrico, el cual tendr conectividad con el anillo
de circunvalacin y el centro urbano316.
Sistema integrado de transporte pblico masivo

El Plan propone implementar un sistema integrado de transporte pblico masivo, el cual
integrar a los autobuses con el tren interurbano. Este sistema incluye una propuesta de
sectorizacin de los buses en varios tipos de rutas: troncales (periferia-centro),
alimentadoras (alimentan las rutas troncales), intersectoriales (unen sectores vecinos) y
313
Ibd., p.54.
Ibd., p. 59.
315
Ibd., p. 60.
316
Ibd., p.63-64.
314
127
de distribucin317.
En este punto, se le presta particular atencin a la necesidad de implantar un sistema de
tren elctrico metropolitano que mejore las condiciones de accesibilidad y movilidad entre
los centros urbanos de la GAM318.
Red metropolitana de ciclovas

Con el fin de ampliar las opciones y disminuir los riesgos fsicos para los usuarios de
bicicletas, se propone una Red Metropolitana de Ciclovas, la cual estar compuesta por
tres tipos de vas de acuerdo a su funcionalidad319:
-
Pista bici (perifrica)
Pista interurbana
Pista urbana
Adems, se contempla la construccin de estacionamientos para bicicletas, sealizacin

adecuada, un eje de separacin fsica y el prstamo de bicicletas pblicas.
Recuperacin del espacio peatonal

Con la intencin de recuperar a los centros urbanos como espacios de la movilizacin
peatonal, el Plan promueve lo siguiente320:
-
Implantacin de pasos para peatones en todas las intersecciones semaforizadas
Implementacin de pasos de peatones semaforizados en lugares con proximidad

a edificios generadores de trfico y paradas de transporte colectivo.
Integracin del sistema de transporte

El Plan tambin propone complementar los diferentes servicios de transporte de la GAM,
ya sea el tren interurbano, los buses, los taxis, bicicletas u otros, en un sistema
317
Ibd., p. 68.
Ibd., p.70
319
Ibd., p. 74.
320
Ibd., p. 77.
318
128
intermodal que incluso llegara a abarcar las rutas de transporte provinciales321.
2.3. Sistema de infraestructura y redes
Alcantarillado sanitario, pluvial y tratamiento de desechos lquidos

En este apartado, el Plan propone322:
-
Una inversin de nueva infraestructura en funcin del modelo urbano presentado.
Proteger las reas de recarga acufera.
Mantener el equilibrio entre carga y uso del recurso.
Proteger los cuerpos de agua.
Construir plantas de tratamiento de aguas negras
Sistema de acueducto metropolitano

Aqu se busca ejecutar el Plan Maestro del recurso hdrico y de abastecimiento de agua
potable en la Gran rea Metropolitana. Este Plan tiene como objetivos323:
-
Planificar el uso de recurso hdrico para abastecer los sistemas de acueductos de

la GAM
Planificar las inversiones en infraestructura y las medidas ambientales necesarias

para el abastecimiento de agua potable en la GAM.
Red elctrica, espacio pblico y alumbrado pblico

En este apartado, se considera prioritario ampliar la electrificacin subterrnea, ya que se
considera que esa es la mejor y ms eficiente manera de abastecer de energa al modelo
urbano de ciudades compactas y multifuncionales.
321
Ibd., p. 82.
Ibd., p. 87-88.
323
Ibd., p. 91.
322
129
2.4. Sistema de urbanismo y vivienda
Clasificacin de centros urbanos compactos y multifuncionales

El Plan propone, como respuesta al modelo actual de suburbanizacin de baja densidad
hacia la periferia, la recuperacin de los centros urbanos existentes y la localizacin de
actividades mltiples bajo el esquema de centralidades. Los objetivos de esta propuesta
son324:
-
Conseguir una inversin en infraestructura ms racional y eficiente.
Impulsar la inversin mobiliaria en los centros compactos multifuncionales.
Convertir a los centros urbanos en el eje de la estructuracin del ordenamiento

territorial
Alcanzar un modelo de ciudades ms integradas y funcionales.
Tratamientos urbanos
El Plan busca impulsar la gestin urbana a travs de instrumentos de planificacin y
desarrollo urbano a escala pequea, por lo que se propone la utilizacin de planes
parciales y especiales como instrumentos que profundicen y complementen las
disposiciones de los Planes Reguladores para reas determinadas del suelo325.
Zonas de control especial

En este apartado se buscan delimitar reas que, por su ubicacin territorial en zonas de
valor agroproductivo, de conservacin o proteccin, requieren medidas especiales para
controlar el desarrollo urbano.
El PRUGAM parte del diagnostico que indica que en esta rea se ha dado un irrespeto
total al anillo de contencin urbana (que vena a restringir el desarrollo urbano en zonas
324
325
Ibd., p. 98-99.
Ibd., p. 103.
130
protegidas) del Plan GAM 1982326. Por lo tanto, el Plan PRUGAM propone la creacin de
zonas de control particulares a cada cantn, los cuales contarn en su Plan Regulador
con su propio limite urbano de crecimiento cantonal que determinar hasta adonde debe
limitarse el crecimiento urbano327.
Zonas de valor patrimonial
Aqu se plantea sealar y resaltar aquellas zonas de la GAM que tengan potencial
histrico, artstico y cultural. Para ellas, el Plan propone una serie de propuestas sobre
posibles sitios de valor patrimonial en los cascos urbanos de las provincias de San Jos,
Heredia, Alajuela y Cartago328.
Densidades y alturas
Debido al gasto sobre los recursos que provoca la expansin horizontal y suburbana de
las ciudades de la GAM, se impulsa como alternativa la propuesta de centros compactos
y multifuncionales con altas densidades y edificios de bajas o medianas alturas (de tres a
ocho pisos). En esta lnea, se plantea329:
-
Promover las densificaciones de las reas centrales tradicionales de las ciudades.
Potenciar el transporte pblico y unirlo con los corredores de mayor densificacin.
Desalentar el crecimiento horizontal de baja densidad.
Establecer un esquema de densificacin y alturas que regule dicha materia en la

GAM.
Vivienda (urbanizaciones, condominios y asentamientos en precario)

En las ltimas dcadas, dos realidades opuestas se han propagado en la GAM en torno a
la necesidad de vivienda: los condominios (buscados por las personas con mayores
posibilidades econmicas) y los asentamientos informales (poblados por los ms pobres
como nica opcin de vivienda urbana). El Plan se propone como reto el revertir esa
326
La eliminacin del anillo de contencin urbana por parte del PRUGAM fue uno de los aspectos que ms le
critic el INVU al Plan, como se mostrar ms adelante en este trabajo.
327
Ibd., p.108-109.
328
Ibd., p.110.
329
Ibd., p. 115-116.
131
tendencia polarizante y en brindar ms opciones que suplan la demanda de vivienda a

futuro.
Es as que, en consonancia con el modelo impulsado de ciudades compactas y
multifuncionales, se propone una oferta de viviendas de alta densidad y en baja, mediana
o alta altura (de acuerdo con las caractersticas del cantn)330.
reas de oportunidad para la GAM

Refiere a aquellos territorios con potencial para desarrollarse plenamente pero que en
aos recientes han perdido su atractivo y han sufrido un deterioro en su infraestructura.
Para cambiar este rumbo, se propone identificar estas reas catalizadoras de desarrollo
urbano y ejecutar en ellas proyectos de inversin en infraestructura e inmobiliaria (como
parques, ciclorutas, corredores tursticos, etc.)331.
rea prioritaria de regeneracin y renovacin urbana en San Jos

Como respuesta al abandono de las reas urbanas del casco central de la ciudad de San
Jos, el Plan le presta especial atencin a la necesidad de iniciar un proceso de
regeneracin y renovacin urbana, a travs de polticas de densificacin, crecimiento
vertical y aplicacin de usos del suelo mixto.
Unido a eso, se considera vital la necesidad de fortalecer la seguridad en la ciudad de
San Jos y en establecer programas de educacin ciudadana y ambiental que
desarrollen las bases que le permitan dar sostenibilidad a este proyecto332.
2.5. Sistema Social
Propuesta de accesibilidad a los recursos sociales territoriales

El Plan propone, como forma de contrarrestar la desigualdad en el acceso a los recursos
330
Ibd., p.121.
Ibd., p.124.
332
Ibd., p. 127-128
331
132
y a las disparidades en la calidad de vida en la GAM, la planificacin de asentamientos

humanos con un impacto positivo en la inclusin social, promoviendo una ciudad
equitativa y con mejor calidad de vida para todos sus habitantes333.
Propuesta de dotacin de equipamiento para salud y educacin

Siguiendo con la intencin de disminuir la desigualdad entre sectores de la GAM, se
busca afrontar el dficit de equipamiento de salud y educacin por medio de una mayor
planificacin en la dotacin de equipamiento en EBAIS y centros educativos hasta el ao
2030334.
Propuesta de tratamiento para los asentamientos en precario de la GAM de

acuerdo con el modelo urbano propuesto
Se propone tratar de intervenir los 182 asentamientos en precario identificados en la
GAM, procurando la integracin de stos al conjunto urbano basndose en el nuevo
modelo urbano presentado en este Plan335.
Seguridad ciudadana y espacio pblico

Este apartado se propone el mejoramiento de las condiciones de seguridad de las reas
urbanas de la GAM mediante la incorporacin de principios de diseo urbano como336:
-
El mantenimiento del espacio pblico
Mejor iluminacin pblica
Control de acceso
Aumento de la vigilancia natural
Eliminacin de obstculos y espacios ambiguos
333
Ibd., p. 134.
Ibd., p. 141.
335
Ibd., p. 144.
336
Ibd., p. 151.
334
133
2.6. Sistema econmico
Zonas de actividades econmicas y logsticas

Aqu el plan se propone la creacin de ciudades competitivas que permitan costos
mnimos para las empresas, que sean localizaciones empresariales creadoras de
encadenamientos productivos y que puedan atraer Inversin Extranjera Directa. Para ello,
se busca337:
-
Generar ventajas competitivas respecto a las dems ciudades latinoamericanas
Crear empleo e ingresos de calidad
Generar capacidad de atractivo internacional
2.7. Sistema legal institucional
Propuesta del sistema legal - institucional

El Plan PRUGAM propone un Sistema Legal Institucional basado en tres etapas
vinculadas entre s: la primera es la de la creacin de un sistema con apropiada
normativa, la segunda es la efectiva relacin de esta normativa con el ejercicio de las
competencias de los distintos organismos y la consolidacin de los mecanismos de
coordinacin entre stos y, la tercera, es la promulgacin de una ley marco de
ordenamiento territorial338
3. Propuesta Integral
Ms all de los diferentes sistemas en los que se divide el Plan, la ejecucin de ste se
visualiza de manera integral, por lo que se hace necesaria la coordinacin entre las
337
338
Ibd., p. 153.
Ibd., p. 170.
134
diferentes partes (gobierno central, municipalidades, ministerios, sectores acadmicos y

privados, ciudadana).
Para conseguir esa coordinacin, se plantean una serie de temas estructurantes que
buscan orientar a las autoridades hacia la ejecucin integral del Plan. Estos temas
estructurantes son339:
-
Estructura territorial de la GAM
Eficiencia funcional y la movilidad regional
Intervencin puntual y optimizacin funcional
Diseo urbano y ocupacin del territorio
Plan de ejecucin
3.1. Estrategia de implementacin
El Plan concluye con una estrategia de implementacin, la cual busca consolidarse como
una Poltica de Estado que alcance el grado suficiente de consenso poltico que le
permita lograr inversiones y proyectos a corto, mediano y largo plazo. A grandes rasgos,
esta estrategia contiene cuatro aspectos distintos340:
- Un esquema de gestin institucional, legal y de los actores involucrados.
- Definicin y priorizacin de proyectos
- Posibles fuentes de recursos econmicos y financieros
- Formulacin de un Fondo para el Desarrollo y la Competitividad Territorial
339
340
Ibd., p. 178.
Ibd., p .184
135
CAPTULO STIMO
Rechazo del Plan PRUGAM
Este captulo est dedicado al rechazo del Plan PRUGAM por parte del Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo (INVU) como resultado final del proceso descrito en los
captulos anteriores. En esa lnea, se realizar un recuento de los principales hechos que
ocurrieron desde diciembre del 2008, fecha de entrega del Plan por parte de la Entidad
Gestora del Proyecto PRUGAM (EG del PRUGAM), hasta abril del 2010, mes en que el
Plan es rechazado por la Junta Directiva del INVU.
Posteriormente, se pasar a hacer una descripcin de las principales crticas realizadas
al Plan PRUGAM para luego repasar las constantes discusiones que se llevaron a cabo
en medios de comunicacin entre funcionarios del INVU y exfuncionarios de la EG del
PRUGAM en torno a la decisin de rechazar el Plan.
Finalmente, se llevar a cabo un resumen y un anlisis de lo encontrado.
1. Cronologa de un rechazo
El 10 de diciembre del 2008, el Plan PRUGAM le fue entregado al Presidente de la
Repblica, el Consejo Nacional de Planificacin Urbana (CNPU), la Junta Directiva del
INVU, la Secretara Tcnica Nacional Ambiental (SETENA) y la Comisin Nacional de
Emergencias en un acto llevado a cabo en Casa Presidencial. Luego de esa fecha, inici
una etapa de revisin de las propuestas del PRUGAM por parte de la Direccin de
Urbanismo del INVU, la cual consisti de tres etapas: el anlisis retrospectivo del Plan
GAM de 1982; la revisin de los documentos presentados por el PRUGAM; y la revisin
de los planes reguladores de los cantones que conforman la GAM341. Esta revisin,
341
136
sealara tiempo despus la expresidenta ejecutiva del INVU, Eugenia Vargas, implic
una tarea laboriosa y compleja que se tuvo que asumir en condiciones institucionales
muy difciles y con una gran presin ejercida por diferentes sectores tanto a favor como
en contra del PRUGAM342.
En enero del 2009, la Junta Directiva del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos
(CFIA) junto con la Cmara Costarricense de la Construccin y el Consejo de Desarrollo
Inmobiliario dio a conocer un pronunciamiento en el que critic el lmite de cuatro pisos
para el desarrollo inmobiliario en la GAM impuesto por el Plan PRUGAM. La Junta
Directiva de ese Colegio tambin se mostr preocupada de que solo se dispusiera de
9.151 hectreas como reas disponibles para el desarrollo residencial, lo cual
consideraban podra elevar el precio de esos terrenos e imposibilitar la construccin de
vivienda social. El Colegio inst al Gobierno a que se abrieran espacios de anlisis
tcnico para discutir y recomendar modificaciones a las propuestas del PRUGAM, para lo
cual puso a disposicin profesionales expertos en la materia343.
En abril de ese ao, el presidente ejecutivo del INVU en ese entonces, Jorge Snchez,
anunci que cualquier recomendacin de parte del INVU con respecto al PRUGAM
tomara tres o cuatro meses, al mismo tiempo que medios como La Nacin comenzaron
a meter presin para que se estudiasen seriamente las propuestas del PRUGAM al sentir
que el proceso de revisin no avanzaba344.
Mientras el INVU continuaba lentamente con su revisin, los estudios de zonificacin de
fragilidad ambiental realizados por el PRUGAM fueron aprobados por la SETENA en
junio, quien tambin le dio el visto bueno al Reglamento de Zonificacin Ambiental y de
Desarrollo Sostenible de la GAM propuesto por el PRUGAM en noviembre del 2009345.
342
Vargas, E. (2012). El Potgam y el Prugam de cara al ordenamiento territorial del pas. Revista Ambientico,
224, 26-32
343
Mata, A. (2010, Enero 29). Colegio de Ingenieros y Prugam chocan por altura de edificios. La Nacin.
Accesado en: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2010/enero/29/pais2242854.html
344
La Nacin (2009, Abril 29). El Prugam en la incertidumbre. La Nacin. Accesado en:

http://wvw.nacion.com/ln_ee/2009/abril/29/opinion1948058.html
345
Astorga, A. (2012, Febrero 18). Amenazas naturales y desastres. La Nacin. Accesado en:
http://www.nacion.com/archivo/Amenazas-naturales-desastres_0_1251274926.html
137
Inici el 2010 y el INVU todava no se haba pronunciado con respecto al Plan PRUGAM,
a pesar de que la Direccin de Urbanismo le haba facilitado a la Contralora General de
la Repblica (CGR) un cronograma segn el cual la propuesta debi haber sido revisada
entre mayo y setiembre del 2009346. En febrero, en una decisin que presagi lo ocurrido
con el Plan unos meses despus, el presidente Oscar Arias y los ministros de Vivienda y
Ambiente firmaron un decreto ejecutivo que permita construir 200 metros a la redonda
alrededor del anillo de contencin urbana, en aquellas fincas por cuyos terrenos pasaba
ese lmite. Es decir, la zona urbanizable de la GAM se expandi por 200 metros fuera del
anillo347.
Este decreto gener la oposicin de grupos ecologistas y representantes del PRUGAM
como su director Eduardo Brenes, quien consider que irrespetar la fragilidad ambiental
de esos terrenos poda provocar contaminacin de mantos acuferos y desarrollo
desordenado. La ministra de Vivienda, Clara Zomer, neg que el decreto fuera a afectar
al ambiente ya que ste se encontraba respaldado por la variable ambiental del PRUGAM
aprobada por la SETENA. Los funcionarios del PRUGAM negaron esa versin y la
secretaria general de la SETENA, Sonia Espino, tambin dijo desconocer cualquier
participacin de esa institucin en el decreto348.
Tres das despus de disentir pblicamente con el decreto en diversos medios, Eduardo
Brenes fue separado de su cargo como Secretario Ejecutivo de la SPNDU en marzo del
2010, luego de aparentemente molestar a Clara Zomer debido a sus opiniones. Zomer
neg que las dos cosas estuvieran relacionadas, pero Brenes consider que le cobraron
el haber expresado una opinin divergente. Aqu hay que clarificar que el Proyecto
PRUGAM ya haba terminado sus labores el 31 de diciembre del 2009, pero la Secretara
estaba vigente hasta diciembre de ese ao y en el momento de la destitucin de Brenes
se encontraban colaborando con las 22 municipalidades de la GAM prontas a aprobar
346
347
Mata, A. (2010, Febrero 25). Decreto permite construir en reas de proteccin ambiental. La Nacin.
Accesado en: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2010/febrero/25/pais2280526.html
348
224, 26-32
138
sus planes reguladores349. Al ser destituido Brenes, la Secretara dej de funcionar.

Como respuesta al decreto, los ambientalistas lvaro Sagot y Jos Alberto Brenes
presentaron a inicios de marzo un recurso de inconstitucionalidad en contra de la
ampliacin del anillo de contencin de la GAM debido a que el decreto, a pesar de que
deca basarse en los estudios de viabilidad ambiental del Plan PRUGAM aprobados por
la SETENA, no aplicaba sus conceptos ni su visin350. sta no era la primera vez que se
buscaba ampliar el anillo por decreto: en el 2001 y el 2007 se haba intentado pero la
Sala Constitucional se lo haba trado abajo351.
El 10 de marzo, el MIVAH y el INVU llevaron a cabo una conferencia de prensa para
defender el decreto. En ella, el presidente ejecutivo del INVU, Alfredo Bolaos, mencion
que el decreto responda a las necesidades de las municipalidades de la GAM que no
cuentan con plan regulador y que, debido a que son atravesadas por el anillo de
contencin, no pueden desarrollar ms obras. Leonel Rosales, director de la Direccin de
Urbanismo, asegur que era falso que se pudiera urbanizar en todos los 200 metros de
expansin del anillo, ya que para construir se deba realizar una evaluacin para
determinar si el terreno es apto o no352.
En la misma conferencia, Bolaos aprovech para atacar la propuesta del PRUGAM,
diciendo que era desordenada y confusa y abra la posibilidad de desarrollos urbansticos
349
Crdoba, J. (2010, Marzo 10). Polmica por decreto: Separado exdirector de Prugam por disentir con
ministra de Vivienda. La Nacin. Accesado en:
http://www.semanariouniversidad.ucr.cr/component/content/article/627-Pa%C3%ADs/1990-polemica-pordecreto-separado-exdirector-de-prugam-por-disentir-con-ministra-de-vivienda.html
350
El 20 de octubre la Sala Constitucional declar con lugar la Accin de Inconstitucionalidad contra el

decreto de expansin del anillo de contencin. De acuerdo con el voto 12436-11, el decreto permita
construcciones en zonas de muy alta vulnerabilidad a riesgos naturales y consider que detrs del decreto
no exista un estudio de impacto ambiental que lo respaldara.
351
Morales, A. (2010, Mayo 19). Defensora pide derogar decreto para urbanizar en zonas protegidas del
GAM. La Nacin. Accesado en: http://www.nacion.com/archivo/Defensoria-decreto-urbanizar-protegidasGAM_0_1123287816.html
352
Crdoba, J. (2010, Marzo 17). PRUGAM: INVU y MIVAH defienden decreto para ampliar anillo de
contencin. Semanario Universidad. Accesado en:
http://www.semanariouniversidad.ucr.cr/component/content/article/637-Pa%C3%ADs/2014-prugam-invuy-mivah-defienden-decreto-para-ampliar-anillo-de-contencion.html
139
en zonas de proteccin ambiental. Asimismo calific las objeciones al decreto por parte
de funcionarios del PRUGAM como paradjicas y contradictorias ya que el Plan
PRUGAM propona eliminar el anillo de contencin urbana y sustituirlo por macrozonas
sin delimitaciones fsicas claras353.
Esas no fueron las nicas alusiones al clima opuesto al PRUGAM que prevaleca en ese
momento: semanas antes de su eventual rechazo, en abril del 2010, un artculo de El
Financiero se hizo eco de las crticas y encontronazos que ensombrecan las propuestas
del PRUGAM. Desde varios sectores se dijo que el Plan deba implementarse, pero tena
una serie de incongruencias que tenan que ser modificadas. Una de las quejas
principales era que el desarrollo urbanstico permitido por el Plan sera insuficiente para el
crecimiento poblacional estimado en los prximos 20 aos.
Ante estos sealamientos, Eduardo Brenes respondi que no entenda por qu esos
sectores hasta ahora se mostraban disconformes con el Plan ya que fueron parte del
Comit Consultivo del Proyecto PRUGAM. Randall Murillo, director de la Cmara de
Construccin, aclar que en efecto participaron en los procesos de consulta, pero que
estos se detuvieron sin darles explicaciones y, en todo caso, no se tomaron en cuenta
sus opiniones.354
Luego de 16 meses de revisin, en un proceso lleno de atrasos y cronogramas
incumplidos que llev a la Contralora a imponerle al INVU una fecha lmite -31 de marzopara pronunciarse, la Junta Directiva de ese Instituto finalmente rechaz la propuesta de
actualizacin del PRUGAM en su Sesin Ordinaria No. 5806 del 28 de abril del 2010.
Esta decisin se tom en base con el informe realizado por el equipo revisor de la
Direccin de Urbanismo, el cual seal que la propuesta contaba con deficiencias de
forma y de fondo, y que las propuestas eran abstractas y carecan de contenido
urbano355.
353
Mata, A. (2010, Marzo 12). INVU ataca regulacin urbana propuesta por Prugam. La Nacin. Accesado en:
http://www.nacion.com/nacional/comunidades/INVU-regulacion-urbana-propuestaPrugam_0_1109689101.html
354
Vindas, L. (2010, Abril 11). Ordenar la GAM genera encontronazos. El Financiero. Accesado en:
http://wvw.elfinancierocr.com/ef_archivo/2010/abril/11/economia2311931.html
140
Eduardo Brenes critic esa decisin, argumentando que el INVU no haba participado en
el proceso, pese a que era la entidad rectora del ordenamiento urbano; Brenes dijo que
desde el Instituto siempre les dijeron que no tenan personal ni recursos para involucrarse
ms activamente.
Al tratar de justificar el rechazo, los jerarcas del INVU, Alfredo Bolaos, y del MIVAH,
Clara Zomer, cayeron en una contradiccin sobre la asignacin de labores de cada
institucin ya que mientras Bolaos adujo que la supervisin del PRUGAM no era
competencia de ellos, Zomer dijo que esa s era labor del INVU y que haban tenido la
confianza de que lo estaban supervisando. Ambos, sin embargo, coincidieron en que el
Plan tena elementos rescatables, pero que deba ser profundamente modificado356.
2. Crticas al Plan PRUGAM
2.1. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)
La Unidad de Planificacin Territorial de la Direccin de Urbanismo, encargada de

elaborar la revisin del Plan PRUGAM, le encontr a ese documento serias deficiencias
tericas, conceptuales, metodolgicas y tcnicas, las cuales fueron documentadas en los
170 folios que componen el Informe Final de Revisin de la Propuesta de Actualizacin
del Plan Regional Urbano de la Gran rea Metropolitana 82, aprobado por la Junta
Directiva del INVU357.
De esa revisin se desprende que las principales razones que el INVU present para no
aprobar la propuesta del Plan PRUGAM fueron las siguientes:
356
Mata, A. (2010, Mayo 5). INVU rechaza reordenamiento de la Gran rea Metropolitana. La Nacin.
Accesado en: http://wfnode01.nacion.com/2010-05-05/ElPais/NotaPrincipal/ElPais2360254.aspx?Page=2
357
Retana, J.C. & Rosales, L. (2010, Noviembre 15). Falacias sobre el Proyecto Prugam. La Nacin. Accesado
en: http://www.nacion.com/archivo/Falacias-Proyecto-Prugam_0_1159284163.html
141
1. Ausencia de una definicin clara de la propuesta general: no cumpli con los

requerimientos tericos, conceptuales y metodolgicos para ser una propuesta de
ordenamiento territorial dentro del mbito regional.
2. Incongruencia entre el contenido de las propuestas y su Reglamento. Por ejemplo, el

PRUGAM propone tres grandes macro zonas con base en la viabilidad ambiental: de
mediana fragilidad, de alta fragilidad y de muy alta fragilidad. Sin embargo, mediante el
Reglamento presentado es factible construir en todas las zonas propuestas a travs de la
elaboracin de un estudio de impacto ambiental o del plan regulador respectivo, dando
mayor libertad al crecimiento de la mancha urbana en la GAM.
3. No se respetaron los lmites del anillo de contencin urbana del Plan GAM 82 y no se
valor cientficamente la funcin cumplida por esa herramienta al detener el crecimiento
desmedido de la mancha urbana358. La Direccin de Urbanismo consider que la
propuesta del PRUGAM eliminaba tcitamente el anillo, lo que habilitaba la posibilidad de
urbanizar zonas fuera de ste359.
4. Dentro de su propuesta final, PRUGAM no present una estructura urbana que

aportara su respectiva propuesta de vialidad de forma integral e integrada; es decir, con
sus corredores viales, sistemas de transporte pblico, reas industriales, comerciales e
institucionales; todo de carcter metropolitano.
5. La propuesta de PRUGAM se bas sustancialmente en el estudio de los ndices de

fragilidad ambiental aprobado por la SETENA, pero sin contenidos urbansticos dentro del
mbito de lo regional. Adems, la propuesta era un conjunto de sealamientos en materia
de salud, educacin y ambiente, pero carente en la mayora de los casos de ubicacin
fsico-espacial; dejando esa tarea a las municipalidades, olvidando que corresponde al
358
224, 26-32
359
142
Estado dictar polticas y directrices para orientar la actividad de una regin360.
Al hacer su revisin, el INVU tambin identific carencias en temas como: la expansin

ordenada de los centros urbanos, el equilibrio satisfactorio entre el desenvolvimiento
urbano y el rural, el desarrollo eficiente de las reas urbanas, y la inversin orientada en
mejoras pblicas361.
Otras debilidades sealadas fueron: falta de claridad de los alcances y las limitaciones de
un plan regional; confusin en la propuesta presentada entre lo local y lo regional; dficit
de propuestas generales en materia de red sanitaria, agua potable o red elctrica; pocas
novedades en cuanto a las propuestas de vialidad y transporte; falta de una estructura
urbana jerarquizada; ausencia de la conceptualizacin del mbito social y de su
relevancia dentro de la planificacin territorial y urbana e insuficiencia en su anlisis
econmico362.
Con respecto a estas crticas, Eugenia Vargas, ex-Presidenta Ejecutiva del INVU, clarific
que no iban dirigidas hacia los estudios tcnicos especficamente, sino hacia el
documento final en donde se tenan que integrar esos contenidos y se aventur a decir
que la falta de tiempo no le permiti a los funcionarios del PRUGAM integrar bien las
propuestas363.
Juan Carlos Retana y Leonel Rosales, funcionarios de la Direccin de Urbanismo,
coincidieron en que las debilidades del Plan se debieron a que el Proyecto PRUGAM
pag un conjunto de consultoras que no pudo integrar debidamente dentro de una sola
propuesta en el plazo fijado. Los dos funcionarios ponen como ejemplo el hecho de que
360
224, 26-32
361
362
Retana, J.C. (2010, Diciembre 13). Las deficiencias del Prugam. La Nacin. Accesado en:
http://www.nacion.com/archivo/deficiencias-Prugam_0_1164883531.html
363
Ross, A. (2011, Noviembre 14). Ya estaban los estudios hechos. La Nacin. Accesado en:
http://www.nacion.com/nacional/comunidades/estudios-hechos_0_1232076839.html
143
la propuesta de zonificacin se bas solamente en los ndices de fragilidad ambiental,

desestimando muchos de los otros estudios tcnicos que se realizaron364. Con respecto a
los planes reguladores, Retana consider que el Plan PRUGAM debi haberse concluido
antes que los planes reguladores cantonales; en cambio, estos se terminaron antes del
Plan365.
Como respaldo a sus observaciones, Retana y Rosales enfatizaron que el PRUGAM
tambin fue cuestionado por el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), la
Cmara Costarricense de la Construccin, el Consejo de Desarrollo Inmobiliario y la
Federacin de Municipalidades de San Jos366.
2.2. Otros actores
La Junta Directiva del CFIA, apoyada por la Cmara Costarricense de la Construccin y

el Consejo de Desarrollo Inmobiliario, se quej de que, a pesar de que el PRUGAM s les
dio un espacio para analizar los temas incluidos en la propuesta y que algunas de sus
observaciones fueron tomadas en cuenta en el documento final, las observaciones de
importancia ms fundamental no se consideraron.
Estas observaciones, realizadas en enero del 2009, fueron principalmente dos: que la
regulacin de las alturas permitidas en las edificaciones, de 4 pisos mximo en el 85%
del territorio de la GAM, era sumamente restrictiva e incitaba al desarrollo horizontal; y
que las pocas reas potencialmente disponibles para el desarrollo residencial (9151
hectreas) para los prximos 25 aos podan provocar exclusin social ante el aumento
de precio de los terrenos aptos para construir.
364
365
366
144
Es de notar que este pronunciamiento no llam a rechazar el PRUGAM, sino que se

limit a hacerle un llamado al Gobierno para que, mediante un proceso concertado, se
realizara un anlisis crtico del Plan en donde, manteniendo la mayora de las propuestas
del documento, se posibilitara la mejora del mismo367.
Eduardo Brenes en su momento consider que esas crticas se deban a una mala
apreciacin y que, si bien en algunas zonas se estableca un lmite de 4 pisos a los
edificios, en otras se permita construir hasta 14. An as, Brenes se mostr abierto a que
la propuesta fuera evaluada y, de ser necesario, modificada a travs del dilogo368.
Por su parte, algunos investigadores criticaron posteriormente ciertos aspectos del Plan.
Por ejemplo, Rosendo Pujol y Eduardo Prez del Pro-DUS atacaron la eliminacin del
anillo de contencin al asegurar que, si bien el anillo no contuvo totalmente el desarrollo
urbano fuera de sus lmites, s ha reducido de manera significativa los niveles de
urbanizacin y puede seguir jugando un papel importante en el desarrollo urbano a futuro.
Con respecto a la elaboracin de los planes reguladores, Pujol y Prez encontraron que
estos planes presentaron serias deficiencias e incluso dejaron reas sin regulacin.
Adems, Pujol consider que se estandarizaron los procedimientos para su elaboracin,
no se tom en cuenta la diversidad de contextos de los distintos cantones y las nuevas
reas urbanizables promovidas por su zonificacin general eran excesivas369.
Vladimir Klotchkov, arquitecto de la Municipalidad de San Jos, critic que el Plan le puso
demasiada atencin a la forma urbana deseada de la GAM, pero aport poco en cuanto a
los instrumentos necesarios para implementarla. Sobre la razn de esto, consider que
pudo haber sido debido a la modalidad de trabajo mixta es decir, con consultoras- que
adopt el Proyecto PRUGAM, ya que algunos de esos productos fueron realizados por
367
Junta Directiva del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (2011). Pronunciamiento del CFIA sobre
el PRUGAM.
368
Mata, A. (2010, Enero 29). Colegio de Ingenieros y Prugam chocan por altura de edificios. La Nacin.
Accesado en: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2010/enero/29/pais2242854.html
369
Pujol, R. & Prez, E. (2012). Impacto de la planificacin regional de la Gran rea Metropolitana sobre el
crecimiento urbano y el mercado inmobiliario. . Decimoctavo Informe Estado de la Nacin en Desarrollo
Humano Sostenible. San Jos: Proyecto Estado de la Nacin, p.16.
145
gente inexperimentada y sin el arraigo institucional necesario370.
3. Discusin alrededor del rechazo del Plan PRUGAM:

polarizacin y puntos de vista
3.1. Defensa del Plan PRUGAM: bsqueda de causas
Con respecto a la respuesta de los funcionarios del PRUGAM ante las crticas recibidas
por el INVU y otros sectores, una defensa frecuentemente utilizada por stos fue
argumentar que el rechazo del Plan PRUGAM obedeci a la influencia ejercida por los
sectores inmobiliarios.
Allan Astorga, gelogo que coordin el estudio ambiental del PRUGAM, consider que el
INVU, al haber realizado tres intentos de ampliar el anillo en los ltimos 10 aos, se ha
hecho eco de la presin de empresas inmobiliarias para expandir las tierras urbanizables
de la GAM. Incluso mencion que el Instituto ha favorecido ciertos proyectos al
aprobarlos de forma acelerada durante el breve tiempo en que esos decretos estuvieron
vigentes. Consider que estas presiones tambin estuvieron detrs del rechazo del
PRUGAM y agreg que para resolver los problemas de planificacin urbana, es necesario
crear una entidad nueva de ordenamiento territorial371.
Toms Martnez, coordinador del Plan, ampli esta posicin al explicar que a partir del
2009 los grupos constructores y desarrollistas empezaron a ejercer presin sobre la
Administracin Arias para evitar la aprobacin del PRUGAM. Martnez hizo nfasis en la
capacidad de influencia del Programa de Competitividad y Eficiencia de la Construccin
(Proceco), conformado por la Cmara Costarricense de la Construccin, el Consejo de
Desarrollo Inmobiliario y el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, el cual ha
370
371
Astorga, A. (2012, Febrero 2). Alarmante propuesta del INVU para el Plan de la GAM. La Nacin. Accesado
en: http://www.nacion.com/archivo/Alarmante-propuesta-INVU-Plan-GAM_0_1248075367.html
146
donado equipo tecnolgico a municipalidades para agilizar trmites de Viabilidad

Ambiental y Visado de Planes y que, segn l, ha ejercido presin poltica a nivel
ejecutivo para modificar regulaciones urbansticas. Como dato no menor, Martnez
menciona que los puestos directivos de ese Programa incluyen, aparte de esas tres
entidades, al INVU y al MIVAH, perdindose, en su apreciacin, los lmites entre
intereses inmobiliarios y aquellos que deben regular y administrar la ciudad372.
En opinin de esos funcionarios del PRUGAM -a quines se les debe agregar Eduardo
Brenes que comparta el mismo pensamiento-, lo que el INVU debi haber hecho fue
llamar a un proceso de revisin abierto a expertos de diferentes sectores que le hicieran
al Plan, en el corto plazo, las modificaciones necesarias para as aprobarlo373.
Sin embargo, ms all de esa asignacin de culpa a intereses inmobiliarios, Eduardo

Brenes tambin hizo referencia al conflicto institucional como posible causa detrs del
rechazo del PRUGAM, al afirmar que este resultado era una muerte anunciada ya que,
desde que el INVU perdi su posicin ante la Procuradura, los funcionarios del Instituto
saban que iban a rechazar el proyecto, aunque el plan hubiera sido perfecto374.
A raz de estas declaraciones, en los aos siguientes y en diferentes medios nacionales
se llevaron a cabo una serie de discusiones pblicas por medio de artculos de opinin
entre funcionarios involucrados con el INVU y exfuncionarios del Proyecto PRUGAM.
Estas discusiones se consideran relevantes ya que no solo revelan los argumentos que
cada lado tuvo para rechazar o defender el Plan, sino que desnudan las disputas polticas
e institucionales que se encuentran detrs de la decisin de improbarlo. En efecto, este
intercambio indirecto de escritos llev a Dionisio Alfaro, investigador del Estado de la
Nacin, a concluir que el debate motivado por el rechazo del PRUGAM haba generado
una polarizacin tcnica y poltica entre los actores que participaron en la construccin de
372
desafos. Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, Vol. 5 No. 9, p. 86-87.
373
Elpais.cr (2012, Agosto 13). Nuevo Ordenamiento Territorial de la GAM favorece intereses inmobiliarios.
El Pas.cr. Accesado en: http://elpais.cr/frontend/noticia_detalle/1/71186
374
Brenes, E. (2010, Octubre 23). Saban que el plan sera rechazado. La Nacin. Accesado en:
http://www.nacion.com/archivo/Sabian-plan-rechazado_0_1154684564.html
147
las propuestas y las instituciones en las que estaban involucrados375.
3.2. Intercambio de puntos de vista: INVU-PRUGAM

Ya desde abril del 2010, Hctor Chavarra, arquitecto ligado al Departamento de
Desarrollo Urbano del INVU, haba escrito un artculo de opinin en el Semanario
Universidad en el que critic al Proyecto PRUGAM al que consider una piata de
asesoras- por ser el ltimo de una serie de ocurrencias oportunistas que buscaban
borrar a la Direccin de Urbanismo376. Pero fue el 15 de noviembre de ese ao, con la
publicacin en La Nacin del artculo Falacias sobre el Proyecto PRUGAM escrito por
Juan Carlos Retana y Leonel Rosales de la Direccin de Urbanismo, que la discusin
entre ambas partes comenz en serio.
En ese artculo, los dos funcionarios aprovecharon para defender la zonificacin del Plan
GAM 82 al mismo tiempo que rechazaron la aseveracin de Eduardo Brenes de que el
resultado del PRUGAM fue una muerte anunciada ya que, segn ellos, el Plan
presentaba serias deficiencias tericas, conceptuales, metodolgicas y tcnicas,
particularmente en lo que se refera a su Zonificacin Ambiental sustentada solamente
en los ndices de Fragilidad Ambiental (IFAs), segn Retana y Rosales- y a la eliminacin
del anillo de contencin urbana. Agregaron que esas crticas son compartidas por el CFIA
y los sectores constructores y desarrollistas377.
Tres das despus, el 18 de noviembre, Eduardo Brenes respondi con su propio artculo,
provocativamente titulado Falacias del INVU, en el que mencion que lo que est en
discusin no son los aportes del Plan GAM 82, sino la gestin urbanstica de la Direccin
375
Nacin, p.11.
376
Chavarra, H. (2010, Abril 07). PRUGAM, otra oportunidad fallida. Semanario Universidad. Accesado en:
http://www.semanariouniversidad.ucr.cr/component/content/article/662-Opini%C3%B3n/2092-prugamotra-oportunidad-fallida.html
377
148
de Urbanismo y el INVU en los 30 aos desde la aprobacin de ese plan: ah es donde

Brenes encuentra que el INVU no ha hecho nada para impedir el crecimiento
desordenado de una ciudad dispersa y contaminada.
Para Brenes, el anillo de contencin lo ha ido desapareciendo el mismo INVU por medio
de sus acciones y permisos, como lo demuestra las tres veces que ha intentado sin xito
ampliar el anillo en los ltimos 10 aos, y que el PRUGAM lo que propuso fue una
redefinicin del anillo. En relacin a la aseveracin de que la propuesta de zonificacin
del PRUGAM se bas solamente en los ndices de Fragilidad Ambiental, Brenes sostuvo
que una gran cantidad de estudios que midieron diferentes variables formaron la base del
Plan.
Con respecto a las otras entidades que criticaron el PRUGAM, Brenes considera que
esos sectores lo hicieron ya que el PRUGAM hubiera alterado su modus operandi y ellos
pretendan seguir construyendo de la misma manera de siempre, con el apoyo del INVU.
Brenes concluye diciendo que el PRUGAM bien puede tener fallas y aspectos por corregir
pero que le parece extrao que el INVU se haya negado a un proceso de revisin entre
las partes y lo haya rechazado de pleno378.
El 22 de noviembre, Helio Fallas, Ministro de Vivienda durante los primeros aos del
Proyecto PRUGAM, se incluy en la discusin al criticar el hecho de que el INVU, a pesar
de ser parte del CNPU y de tener funcionarios en el equipo tcnico que elabor el
PRUGAM, no haya denunciado nada en su momento y que hayan esperado hasta la
finalizacin del Proyecto para criticarlo. Fallas reproch a la Administracin Arias por su
falta de definicin apropiada de polticas urbanas, y al INVU porque no les gust que
quedara al descubierto que la Institucin no puede cumplir con sus funciones
esenciales379.
Juan Carlos Retana respondi a Brenes y Fallas en diciembre con su artculo Las
deficiencias del PRUGAM, en el que seal que la magnitud del Proyecto PRUGAM
378
Brenes, E. (2010, Noviembre 18). Falacias del INVU. La Nacin. Accesado en:
http://www.nacion.com/foros/Falacias-INVU_0_1159884049.html.
379
Fallas, H. (2010, Noviembre 22). Cuando no se tienen argumentos de peso. La Nacin. Accesado en:
http://wfnode01.nacion.com/2010-11-22/Opinion/Foro/Opinion2598087.aspx
149
obnubila a cualquiera, especialmente cuando su rechazo vino acompaado por un

escndalo meditico. No obstante, Retana mencion que el hecho de que el PRUGAM
haya impulsado un proceso de consultorizacin de la planificacin urbana no es en s
mismo un argumento de peso para justificar su aprobacin y concluy manifestando que
el problema del Proyecto PRUGAM no fue que se constituyera como una estructura
paralela (como algunos observadores externos sealaron), sino que no logr integrar los
diferentes estudios pagados380.
El 16 de enero del 2011, Allan Astorga escribi en su artculo Larga fila en planes
reguladores que el Plan GAM 82 tena un buen planteamiento inicial, pero coincidi con
Brenes en que fue irrespetado por el mismo INVU, quien permiti el desarrollo urbano
desordenado hasta 102 km2 fuera del anillo de contencin. Del mismo modo, critic que
se le haya dado la responsabilidad al INVU de aprobar el PRUGAM cuando esta entidad
ha demostrado ser incapaz de asumir la planificacin urbana de la GAM y el pas.
Astorga tambin recomend que, ante la necesidad de tener planes reguladores vigentes,
se deba permitir que aquellos planes que dispongan de la variable ambiental la cual fue
realizada por el PRUGAM y aprobada por la SETENA- entren en vigencia segn las
potestades que la Constitucin le da a las municipalidades en cuanto a la administracin
de su territorio, hasta que sean revisados y aprobados por el INVU381.
Juan Carlos Retana, de nuevo, le respondi a Astorga con un artculo propio. En
Respeto a las competencias institucionales, este funcionario argument que el hecho de
que se haya construido por fuera del anillo de contencin urbana en zonas riesgosas es
una situacin que estaba fuera de control del INVU y que ni las propuestas del
PRUGAM hubieran resuelto esa situacin (las comillas en la palabra propuestas son
originales del autor).
Retana mencion que Astorga ha continuado desacreditando al INVU, probablemente
380
381
Astorga, A. (2011, Enero 16). Larga fila en planes reguladores. La Nacin. Accesado en:
http://www.nacion.com/archivo/Larga-fila-planes-reguladores_0_1171682827.html
150
porque no le aprob el Plan PRUGAM basado en sus estudios de IFAs. El funcionario del
INVU argument que esa metodologa ambiental es ofertada por Astorga a municipios y
otras entidades en su labor como consultor independiente, lo cual es aparentemente
normal en un contexto en el que se busca fortalecer un proceso de consultora de todas
las actividades y que la verdadera razn por la que Astorga est metido en esta
campaa meditica contra el INVU es para comerciar su producto.
Retana, finalmente, dijo que las recomendaciones realizadas por Astorga buscan
irrespetar la institucionalidad de la planificacin urbana en el pas y se enmarcan en
procesos que han buscado sustraer competencias dadas por ley al INVU, procesos que
han resultado infructuosos y por los que el pas ha pagado un alto precio. Termina
acusando a Astorga de haber usufructuado de esa costumbre de socavar las
competencias institucionales y desestima sus crticas ya que es bien sabido que al INVU,
por ley, le corresponda la aprobacin de ese y cualquier otro plan regulador urbano382.
El 22 de febrero del 2012, en una entrevista realizada por el Semanario Universidad a
Eugenia Vargas, presidenta ejecutiva del INVU en ese momento, la jerarca volvi a
retomar el tema del anillo de contencin urbana y se refiri crticamente a que el
PRUGAM haya propuesto eliminarlo, ya que considera que este sirvi mucho para
detener el crecimiento urbano.
Con respecto a la acusacin recurrente de Brenes y Astorga de que el anillo ya haba
sido irrespetado por el propio INVU, Vargas le achac la culpa de esto a las
municipalidades que dieron los permisos de desarrollar en zonas fuera del anillo. Explic
que el INVU solo conoce los proyectos de urbanizaciones, fraccionamientos y
condominios, pero la construccin de casas individuales y de proyectos industriales son
de injerencia municipal383.
382
Retana, J.C. (2011, Abril 2). Respeto a las competencias institucionales. La Nacin. Accesado en:
http://www.nacion.com/foros/Respeto-competencias-institucionales_0_1188281186.html
383
Crdoba, J. (2012, Febrero 22). Eugenia Vargas, presidenta ejecutiva del INVU: POTGAM cumple con
criterios ambientales del PRUGAM. Semanario Universidad. Accesado
en:http://www.semanariouniversidad.ucr.cr/component/content/article/1547-Pa%C3%ADs/5304-eugeniavargas-presidenta-ejecutiva-del-invu-potgam-cumple-con-criterios-ambientales-del-prugam-.html
151
A raz de esta entrevista, Brenes y Astorga escribieron una Respuesta al INVU en el

mismo Semanario Universidad, en la que argumentaron que el INVU no le puede achacar
la responsabilidad del crecimiento desordenado de la GAM a las municipalidades ya que,
con apenas un 26% de planes reguladores aprobados en todo el pas, en la mayora de
cantones lo que prevalecen son las polticas y reglamentos del INVU, por lo tanto, esa
Institucin es directamente responsable de lo que pasa y no pasa en materia de
desarrollo urbano en la GAM y en el pas384.
Poco despus de ese intercambio, Juan Carlos Retana y el socilogo Alejandro Aguilar
firmaron conjuntamente un artculo de opinin en La Nacin bajo el nombre de ABC de la
planificacin urbana385 en el que detallan algunas de las graves deficiencias
metodolgicas encontradas en la propuesta del PRUGAM:
1. No se articula como una propuesta integral de Sistema Urbano que merezca
suceder al Plan GAM del 82.
2. Su gestin emergi de una estructura paralela, al margen de la institucionalidad y
basada en consultoras con empresas privadas que renegaron de las
competencias y potestades legales asignadas a las municipalidades y a la
Direccin de Urbanismo del INVU. Esta situacin buscaba sacarle provecho a la
casi extincin material del INVU, provocada segn ellos por el neoliberalismo
rampante que desea privatizar y concesionar todas las funciones del Estado.
3. Se fundament desproporcionadamente en las variables medio ambientales en
perjuicio de los otros subsistemas del sistema urbano. Juzgan que los defensores
de este sistema revuelven en mano y con la poltica del miedo (como aquel
memorndum) al criticar incansablemente el anillo de contencin con tal de
convertir al INVU en el lobo de la fbula y achacarle todas las responsabilidades
del caos urbano.
384
Brenes, E. & Astorga, A. (2012, Marzo 07). Respuesta al INVU. Semanario Universidad. Accesado en:
http://www.semanariouniversidad.ucr.cr/component/content/article/1572-Opini%C3%B3n/5351respuesta-al-invu.html
385
Como dato curioso e incluso relevante para el anlisis, en este artculo Retana y Sura mencionan haber
realizado su tesis de Sociologa en la UNA sobre el Anillo de Contencin y su ruptura con las 80.000 viviendas
de 1986-1990.
152
De cierto modo, estas crticas son iguales a las ya descritas en el acpite anterior, pero la
forma en que son formuladas por Retana y Aguilar revelan las diferencias ideolgicas y
polticas que se encuentran detrs de lo que, en apariencia, eran disentimientos
puramente metodolgicos o tcnicos. Los dos autores incluso dicen que el propsito del
PRUGAM, ms que crear un plan de ordenamiento territorial congruente, fue seguir
fortaleciendo el sistema de consultoras privadas y enriquecer a aquellos que se
encargaban de realizarlas.
El artculo concluy que los costos del Proyecto PRUGAM fueron muy caros para un pas
subdesarrollado y con problemas de corrupcin: consideraron, en resumen, que el
PRUGAM fue una gigantesca y criticable piata386.
Eduardo Brenes le replic a Retana y Aguilar con su propio artculo La GAM requiere de
ordenamiento territorial y urbano en donde, ante las alusiones de gastos excesivos,
seal que las autoridades del Gobierno tienen toda la documentacin del PRUGAM y en
su Informe Financiero Final de diciembre del 2009 se contabilizaron todos los gastos del
proyecto387.
En un ltimo artculo, titulado Prugam; a confesin de parte relevo de prueba y
publicado el 7 de junio del 2012, Aguilar y Retana le insisten a Brenes que la estructura
paralela a la Direccin de Urbanismo qued debiendo, a pesar de los millones de euros
invertidos, y terminan haciendo referencia a que esta cooperacin para realizar el
PRUGAM se ubic en un periodo de la historia del pas en el que los esquemas de
corrupcin se utilizaron para enriquecer unos cuntos vivillos388.
386
Retana, J.C. & Aguilar, A. (2012, Mayo 18). ABC de la planificacin urbana. La Nacin. Accesado en.
http://www.nacion.com/archivo/ABC-planificacion-urbana_0_1269273200.html
387
Brenes, E. (2012, Mayo 22). La GAM requiere de ordenamiento territorial y urbano. La Nacin. Accesado
en: http://www.nacion.com/archivo/GAM-requiere-ordenamiento-territorial-urbano_0_1270073167.html
388
Aguilar, A. & Retana, J.C. (2012, Junio 7). Prugam: a confesin de parte relevo de pruebas. La Nacin.
Accesado en: http://www.nacion.com/archivo/Prugam-confesion-parte-relevopruebas_0_1273272760.html
153
***
De las discusiones e intercambios de puntos de vista detallados en este captulo se

desprenden tres grandes temas de suma importancia para interpretar el rechazo del Plan
PRUGAM:
1. El anillo de contencin como smbolo de los logros en planificacin urbana del
INVU.
2. La crtica a las estructuras paralelas y la consultorizacin de la planificacin
urbana
3. Los intereses de los sectores inmobiliarios como posible influencia detrs del
rechazo al Plan.
Con respecto al primer punto, el anillo de contencin consumi buena parte de la
discusin alrededor del PRUGAM, especialmente en el 2010 cuando fue decretada la
expansin de ese anillo por parte del Poder Ejecutivo, el MIVAH y el INVU.
Independientemente de ese decreto, la supuesta eliminacin del anillo por parte del Plan
PRUGAM fue una de las principales objeciones del INVU y una de las razones utilizadas
para rechazar el Plan. Diversos argumentos tcnicos se pueden esgrimir y se
esgrimieron- sobre la idoneidad de mantener el anillo: sus defensores consideraron que
haba ayudado a detener el crecimiento urbano, sus oponentes argumentaron que haba
sido irrespetado tantas veces por el mismo INVU que ya no tena sentido mantenerlo.
Sin embargo, esa discusin esconde el significado simblico del anillo de contencin para
el INVU, ya que esa zonificacin es el mayor legado del Plan GAM 82, prcticamente el
nico documento comprensivo de planificacin urbana que el INVU ha realizado en toda
su historia institucional. Eliminar el anillo de contencin para el INVU no era simplemente
una decisin tcnica ms, sino que era borrar su nica gran obra de zonificacin y control
urbano. En resumen: para el INVU el anillo representaba un instrumento icnico en el
accionar de la planificacin urbana, mientras que para el PRUGAM era un rezago
obsoleto que ya no se adecuaba a las necesidades de la GAM. Era una diferencia
tcnica, s, pero que esconda un trasfondo poltico de conflicto y cultura institucional.
Ese trasfondo poltico sali a la luz ms explcitamente con las discusiones sobre las
estructuras paralelas y la metodologa mixta -basada en consultoras para la realizacin
de estudios tcnicos- utilizada para elaborar el Plan PRUGAM. Al momento de sealar
154
este tema fue cuando el tono de los artculos se volvi ms lgido, con varias
insinuaciones de corrupcin y despilfarro de recursos por parte de funcionarios del INVU
hacia el Proyecto PRUGAM, al cual describieron ms de una vez como una piata de
asesoras. Tambin acusaron a consultores como Allan Astorga de querer enriquecerse
a costa del ordenamiento territorial y juzgaron que el fin ltimo de estructuras paralelas
como el SNPDU y el Proyecto PRUGAM era despojar de sus competencias al INVU para
as trasladar sus funciones al sector privado por medio de consultoras millonarias. En
ojos de personeros del INVU como Hctor Chavarra y Juan Carlos Retana, las
estructuras paralelas existan en detrimento del INVU y su coexistencia era improbable.
En otras palabras, no vean al Proyecto PRUGAM como un ente cooperador, sino como
una competencia.
Visto desde esta perspectiva, las implicaciones de la decisin de aprobar o no el Plan
PRUGAM para el INVU eran considerables: si el Plan era aprobado, eso significara una
victoria para las estructuras paralelas y una seal de que ese modelo de planificacin
urbana funcionaba. Si el Plan era rechazado, se poda argumentar que las estructuras
paralelas, a pesar de sus buenas intenciones, no eran un modelo efectivo por lo que el
mejor camino era fortalecer el INVU y dejar que esa institucin se encargara de elaborar
todos los planes territoriales, como lo indicaba la ley. Los incentivos de rechazar el Plan
para el INVU, por lo tanto, eran muy grandes.
Las objeciones de los sectores inmobiliarios y construccin son el tercer gran elemento
que se puede sacar de estos intercambios. Para muchos de los principales funcionarios
del PRUGAM -an en la actualidad- la razn principal por la que el Plan no fue aprobado
fue por la influencia ejercida por esos sectores, quienes buscaban mantener un status
quo caracterizado por una dbil regulacin para as continuar construyendo torres de lujo
y urbanizando zonas altas sin restriccin. Como soporte para su teora sealan el hecho
de que el decreto de expansin del anillo de contencin urbana se promulg apenas un
par de meses antes del rechazo del Plan PRUGAM, lo que para ellos signific tanto un
preludio de lo que iba a suceder como una confirmacin de que los intereses de esos
sectores seguan siendo prioritarios.
Aqu es interesante notar que el pronunciamiento del CFIA, la Cmara de la Construccin
y el Consejo de Desarrollo Inmobiliario no hablaba de rechazar el Plan sino de modificar
lo relacionado con la restriccin de 4 pisos en edificios y el lmite de tierras urbanizables.
El mismo Eduardo Brenes, si bien no comparta la apreciacin del CFIA, en su momento
155
se mostr abierto a abrir un eventual proceso de mejoramiento del PRUGAM. Sin

embargo, el INVU tom la decisin de rechazar de pleno todo el Plan, argumentando que
sus deficiencias no seran solventadas con simples modificaciones. Lo que es ms, el
INVU utiliz las objeciones del CFIA, la Cmara de la Construccin y el Consejo de
Desarrollo Inmobiliario como un manto legitimador de su decisin de rechazar el Plan,
para as dar a entender que no fue una decisin arbitraria sino que cont con el respaldo
de otros actores.
Como observaciones adicionales, se considera que dos de los problemas recurrentes con
respecto a la planificacin urbana en el pas que se mencionaron en captulos anteriores
y que volvieron a hacer una aparicin en este proceso de rechazo del Plan PRUGAM
fueron la duplicidad de funciones y la falta de integracin y articulacin en el sector.
Con respecto a la duplicidad de funciones se encuentra que el proceso de revisin del
Plan que incluy tres etapas, tom 16 meses y cont con un equipo multidisciplinario de
diversos profesionales, incluidos algunos externos al Instituto- por su magnitud y
complejidad constituy una especie de reelaboracin de ste: en otras palabras, fue casi
como realizar un plan dos veces389. Con esto no se quiere decir que la revisin no se
debi haber dado, pero es fcil pensar que si el INVU hubiera tomado un papel ms
protagnico en la creacin del Plan no hubiera sido necesaria una revisin tan dilatada y
que consumi tantos de los exiguos recursos del INVU.
La falta de integracin en el sector se evidenci en el hecho de que, an cuando el Plan
fue rechazado por el INVU, su variable ambiental fue aprobada por la SETENA. Esta
aparente paradoja es producto, como se seal en el captulo correspondiente al Marco
Jurdico, de que la legislacin ambiental del ordenamiento territorial de la dcada de los
90 nunca ha sido articulada con la legislacin de planificacin urbana de la dcada de los
60, lo que produce la situacin particular de que cada plan debe ser aprobado por dos
entidades distintas y sin coordinacin entre s que pueden llegar a veredictos
incompatibles. El caso del Plan PRUGAM es un ejemplo perfecto de esto. Adems, el
hecho de luego del rechazo del Plan existiera confusin entre los jerarcas del MIVAH y el
INVU sobre quin deba supervisar al PRUGAM es una muestra de la indefinicin de
389
En efecto, segn Eugenia Vargas, expresidente ejecutiva del INVU, el informe de revisin del PRUGAM se
convirti en el documento base para la elaboracin del Plan de Ordenamiento Territorial de la Gran rea
Metropolitana (POTGAM)
156
competencias que caracteriza al sector de la planificacin urbana, lo que dificulta la

gestin adecuada de estos procesos.
Por ltimo, es necesario aclarar que esta investigacin no busca minimizar las razones
tcnicas que el INVU esgrimi para rechazar el Plan PRUGAM. El anlisis de la validez
de esas razones quedar como responsabilidad de los profesionales vinculados a la
planificacin urbana, aunque s es importante sealar que la CGR en su Informe No.
DFOE-AE-IF-06-2012 determin que las observaciones efectuadas por el INVU para
objetar el PRUGAM eran subsanables390.
En cambio, lo que esta investigacin se propuso encontrar fueron las razones polticoadministrativas que facilitaron este desenlace y, en ese sentido, se puede concluir que,
an cuando el MIVAH sirvi de apoyo durante todo el proceso y el Proyecto PRUGAM se
gestion con base en una metodologa de participacin interinstitucional, el INVU nunca
tuvo recursos, autoridad ni incentivos para ser parte activa de la elaboracin del Plan;
ms bien, todo lo contrario: al percibir a la SPNDU/EG del Proyecto PRUGAM como una
competencia y una amenaza para su futuro como institucin encargada de la planificacin
urbana, el INVU tena incentivos de sobra para rechazar sus productos y asegurar su
fracaso, protegiendo as sus intereses como institucin.
390
San Jos, Costa Rica: Divisin de Fiscalizacin Operativa y Evaluativa, p. 7
157
CONCLUSIONES
Esta investigacin se plante como propsito descubrir las causas poltico-administrativas
que subyacan detrs de la no aprobacin del Plan PRUGAM 2008-2030. Para eso,
decidi enfocar su atencin en las relaciones de coordinacin entre los tres principales
actores del proceso de elaboracin del Plan -el INVU, el MIVAH y la Entidad Gestora del
Proyecto PRUGAM (EG del PRUGAM)- y se plante la siguiente pregunta: Qu
incidencia tuvieron las relaciones de coordinacin interinstitucional entre la Entidad
Gestora del Proyecto PRUGAM, el INVU y el MIVAH en el resultado final de la no
aprobacin del Plan PRUGAM, durante los aos 2004-2010? Adems, como una posible
hiptesis se formul lo siguiente: En las relaciones de coordinacin interinstitucional, cada
institucin persigui sus propios intereses, lo cual gener conflictos de poder que
causaron que el Plan PRUGAM no fuera aprobado.
Con el objetivo de responder dicha pregunta, se realiz un repaso por los antecedentes
en materia de planificacin urbana en la GAM, en donde se encontr una ausencia de
ejecucin de polticas de planificacin urbana, aun cuando la institucionalidad del sector
s haba sido creada por diversas leyes y decretos. La historia de la gestin urbana en la
regin ha respondido principalmente a necesidades de vivienda, mientras que
instrumentos puramente urbansticos como el Plan Nacional de Desarrollo Urbano
(PNDU) han quedado hasta hace algunos aos completamente de lado. Precisamente el
marco normativo de la planificacin urbana tambin fue analizado y se juzg que cuenta
con una serie de indefiniciones y desarticulaciones que incentivan la duplicidad de
funciones y la usurpacin de competencias y dificultan la integracin de los distintos
rganos encargados del ordenamiento territorial y la planificacin urbana.
Luego se estudi la articulacin institucional, las asignaciones de autoridad y los
mecanismos de coordinacin de las tres entidades bajo estudio para as identificar cmo
se comportaron las relaciones interinstitucionales durante el perodo de elaboracin del
Plan PRUGAM. Ah se encontr que mientras el MIVAH y la SPNDU/EG del PRUGAM
recibieron un fuerte mandato por parte del Poder Ejecutivo para coordinar y ejecutar el
PNDU y actualizar el Plan GAM (mandato que vino acompaado de una considerable
dotacin de funcionarios y recursos), el INVU se encontraba en una profunda crisis
financiera e institucional que se vio exacerbaba al dejar de percibir recursos por parte del
158
Gobierno Central. Esta situacin desigual acompaada por una percepcin por parte del
INVU de que sus competencias en materia de planificacin urbana estaban siendo
erosionadas- dio paso a manifestaciones de conflicto institucional los que, junto con la
palpable falta de recursos humanos y tcnicos del Instituto, desincentivaron el
aprovechamiento de los mecanismos de coordinacin establecidos por el Proyecto
PRUGAM. Estos mecanismos de coordinacin, si bien no funcionaron a la perfeccin, s
otorgaron un espacio para la discusin e integracin de polticas y posiciones en torno al
PRUGAM; sin embargo, el INVU no tom un papel protagnico en ellos. Adems, se
encontr que las deficiencias ya sealadas en la normativa del sector, junto con una serie
de dictmenes poco claros de la Procuradura General de la Repblica sobre el lugar de
la Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano dentro del marco institucional,
crearon confusiones sobre el grado de cooperacin y supervisin que deba darse entre
las distintas entidades.
Despus de eso, se prosigui a describir y caracterizar las principales propuestas del
Plan PRUGAM para, finalmente, hacer una comparacin de los hechos, posiciones y
discusiones que rodearon su rechazo. En esta ltima seccin se describi la cronologa
del largo proceso de revisin del Plan por parte del INVU, revisin que fue extendida por
16 meses debido a las dificultades econmicas y administrativas que le impedan al
Instituto un adecuado cumplimiento de sus funciones. En ese perodo, la oposicin al
PRUGAM desde diversos sectores principalmente inmobiliarios- lentamente fue
apareciendo, situacin que culmin con el rechazo del Plan por parte de la Junta
Directiva del INVU en abril del 2010.
Este rechazo se fundament en una variedad de razones tcnicas y metodolgicas, que
se concentraban en la eliminacin del anillo de contencin urbana, la preponderancia de
las variables ambientales a la hora de zonificar la GAM y en la falta de articulacin de las
diferentes propuestas y sistemas. Sin embargo, la polarizada discusin que se llev por
medios de comunicacin entre personeros de la Direccin de Urbanismo del INVU y
exfuncionarios de la Entidad Gestora del Proyecto PRUGAM en los meses y aos
posteriores al rechazo del Plan, dej en evidencia que, si bien las razones tcnicas
existan, tambin haba toda una serie de conflictos relacionados con la forma en que
esta Entidad Gestora fue conformada como una entidad paralela al INVU, con un
presupuesto multimillonario y con una metodologa basada en consultoras- que
provocaron el rechazo expreso del INVU hacia sta, ya que sus funcionarios la
159
consideraron como una competencia y una amenaza para sus intereses como institucin.
Con base en lo hallado en los captulos anteriores, y tomando como apoyo los autores
mencionados en el captulo de la Perspectiva Terica, se proceder a aclarar la
respuesta a la pregunta de investigacin.
***
Partiendo de Jaguaribe391, el nivel superior de la estructura de autoridad en estudio recae
en el Poder Ejecutivo, mientras que el nivel intermedio, en el que se ejecutan las
decisiones adoptadas por el nivel superior, recae en el MIVAH, el INVU y la EG del
Proyecto PRUGAM. En esta estructura, cuando las autoridades desean lograr algn
objetivo por medios polticos, asignan rdenes que implican una movilizacin de
ejecutores a cierto costo con tal de obtener un resultado. En el caso de esta
investigacin, el Poder Ejecutivo, como autoridad superior, busc cumplir con el objetivo
de solventar el problema del desorden urbano en la GAM y el pas por medio de la
elaboracin del PNDU. Con ese fin, y ante la incapacidad del INVU para cumplir con sus
funciones, orden la creacin por decreto del CNPU y el SPNDU (luego convertida en la
EG del Proyecto PRUGAM) y les asign el poder y la responsabilidad, junto al MIVAH, de
ejecutar ese objetivo. El costo que corri el Poder Ejecutivo en esta movilizacin de
ejecutores fue dejar en una relacin desigual de poder al INVU, an a sabiendas de que
el INVU tena la posibilidad de bloquear y rechazar la ejecucin del objetivo.
Tomando de insumo a Castells392, quien ve el espacio urbano como una estructura
regulada por entes gestores que pueden mediar entre los diferentes intereses externos
y/o avanzar sus propios intereses, los gestores de la GAM son tres: el INVU, el MIVAH y
la EG del Proyecto PRUGAM. En el caso de esta investigacin, los intereses de las
instituciones fueron varios y respondieron a los incentivos (asignaciones de autoridad,
recursos, responsabilidades, etc.) que les fueron otorgados por el Poder Ejecutivo. El
MIVAH y la EG se enfocaron en que los productos del Proyecto PRUGAM fueran
entregados y revisados ya que haban salido favorecidos en la asignacin de autoridad y
391
392
Jaguaribe, H. (1972). Sociedad, cambio y sistema poltico. Buenos Aires: Editorial Paidos.
160
recursos; el INVU que haba perdido competencias, no recibi recursos y se encontraba

en medio de una crisis institucional y financiera- no tena mayor incentivo para coordinar
con el Proyecto PRUGAM y asegurar su aprobacin.
En esa lnea, utilizando el institucionalismo de Gibson y otros393, se llega a la conclusin
de que las metas y los intereses de estas tres instituciones ligadas al Proyecto PRUGAM
no podan conseguirse simultneamente, ya que el INVU vea a la EG como una
amenaza a sus competencias y funciones. Esto significaba que el xito de la gestin de la
EG poda ocasionar que la prdida de competencias y recursos para el INVU se
perpetuara en el tiempo, al preferir el Poder Ejecutivo tratar con esas estructuras ad hoc.
En otras palabras, el INVU, si quera romper con su asignacin desigual de poder y
recursos, tena ms incentivos para no coordinar activamente en la elaboracin del Plan.
Basndose en la teora del equilibrio del sistema de Schmidt-Relenberg394, que postulaba
que las instancias polticas encargadas del urbanismo deben conseguir compromisos a
partir de la pluralidad de intereses de los diferentes actores del espacio urbano, se
encuentra que el Proyecto PRUGAM busc consensuar entre distintos actores e
intereses para elaborar su Plan en un proceso de coordinacin que, si bien fue
imperfecto, s abri espacios para la participacin de la mayora de actores, pero
encontr resistencias a sus propuestas de parte de dos actores importantes: los sectores
inmobiliarios, debido a lo que consideraban como restricciones excesivas a su capacidad
para construir, y los funcionarios del INVU encargados de la revisin del Plan, quines
objetaron particularmente la forma desigual en que se asign el poder en este proceso en detrimento de sus competencias- as como la eliminacin de algunos de los
instrumentos insignia del Plan GAM 82, como el anillo de contencin urbano. La
oposicin de los primeros sirvi para legitimar la de los segundos, teniendo como
consecuencia que el plan dej de ser viable polticamente. En ese sentido, investigar el
impacto y la influencia de los sectores inmobiliarios sobrepasa los alcances de esta
investigacin, pero como Schmidt-Relengerg y Castells lo dejan en claro, en el sistema
urbano los intereses econmicos siempre se encuentran cercanos a las relaciones de
393
Gibson, J., Ivancevich, J. & Donelly, J. (1979). Organizations: Behavior, Structure, Processes. Estados
Unidos, Business Publications, Inc.
394
Schmidt-Relenberg, N. (1976). Sociologa y Urbanismo. Madrid: Instituto de Estudios de Administracin
Local.
161
poder, por lo que su posible influencia en el desenlace del Plan PRUGAM no puede ser
descartada.
Finalmente, partiendo de Hall y Taylor395 y su nfasis en que las decisiones tomadas al
inicio de una poltica pblica actan como condicionantes de los compromisos
institucionales futuros, se puede resumir que desde que el Poder Ejecutivo decidi
distribuir el poder de manera desigual entre las diferentes instituciones relevantes en
perjuicio del INVU, esta Institucin qued con el proceso de revisin y aprobacin del
Plan como la nica asignacin de autoridad que poda ejercer en su totalidad, con el
atenuante de que sta era la etapa ms importante de todo el proceso..
Esto quiere decir que el INVU tena la posibilidad de determinar el destino final de los
principales productos creados por un rgano que, a sus ojos, haba acaparado el poder y
los recursos que por ley le correspondan. Si los aprobaba, esos productos se
institucionalizaran y la SPNDU se mantendra como un actor importante en la gestin de
la planificacin urbana. Si los rechazaba, la SPNDU perdera protagonismo y el INVU
podra gestionar para recibir recursos y autoridad con tal de reformular el Plan y presentar
su propia propuesta, protegiendo as los intereses a futuro de la Institucin y sus
funcionarios.
El INVU, entonces, eligi rechazar el Plan y el origen de esa decisin aparece desde el
momento en que el Poder Ejecutivo decidi correr con el costo de disminuir las
competencias y los recursos de la nica institucin llamada a aprobar los productos de
todo este proceso. Esta decisin de priorizar la creacin de rganos ad hoc como el
CNPU y la SPNDU se tom debido a la incapacidad probada del INVU de cumplir con sus
labores en planificacin urbana, pero tuvo como consecuencia que el Instituto viera a
esos rganos como usurpadores de sus competencias lo que ocasion conflicto
institucional, intereses divergentes y falta de incentivos y recursos para coordinar y
supervisar el Plan de manera decidida.
Por lo tanto, se considera que la hiptesis formulada al inicio de la investigacin, en
trminos generales, se encuentra correcta, ya que si bien en las relaciones de
coordinacin interinstitucional el MIVAH y la EG del Proyecto PRUGAM persiguieron
395
Hall, P, & Taylor, R, (1996). Political Science and the Three New Institutionalisms .Alemania: MPIIFG.
162
intereses afines, el INVU por una mezcla de disfuncin institucional y de conflictos

surgidos a raz de las desigualdades en la asignacin de poder- decidi velar por sus
propios intereses como Institucin, impidiendo una coordinacin y participacin eficiente
en el proceso de elaboracin del Plan y abriendo el camino para su eventual rechazo.
***
Para cuando el Plan PRUGAM fue rechazado por la Junta Directiva del INVU en abril del
2010, ya el CNPU y la SPNDU las dos estructuras ad hoc que haban liderado los
procesos de elaboracin del PNDU y actualizacin del Plan GAM en los 10 aos
anteriores- haban dejado de funcionar. Si bien la entrante Administracin Chinchilla
anunci su inters por revisar el Plan PRUGAM y verificar la posibilidad de retomarlo 396,
eventualmente se le asign al INVU la tarea de presentar su propia propuesta de
actualizacin del Plan GAM, la cual se denomin Plan de Ordenamiento Territorial de la
Gran rea Metropolitana (POTGAM).
Sin embargo, este Plan se encontr con la oposicin de diversos sectores, algunos de
ellos vinculados con el Proyecto PRUGAM, e incluso de la misma Ministra de Vivienda,
Irene Campos, quien no estaba del todo conforme con la visin urbanstica propuesta por
el INVU397. Este Plan, luego de numerosos atrasos398 y tras una inversin de al menos
190 millones de colones, fue presentado en enero del 2013 pero nunca lleg a la fase de
aprobacin debido a los mltiples disensos que enfrent.
Al fracasar el POTGAM, el MIVAH se dio a la tarea de liderar su propia iniciativa para

actualizar el Plan GAM. Para conseguir ese objetivo se dispuso a aprovechar todos los
insumos producidos por el PRUGAM y el INVU, a los que sum un nuevo intento por
consensuar posiciones y unir los aportes de los distintos actores clave en el
396
Murillo, A. & Vizcano, I. (2010, Mayo 11). Vicepresidente Piva reactivar el Prugam. La Nacin. Accesado
en: http://www.nacion.com/archivo/Vicepresidente-Piva-reactivara-Prugam_0_1121687915.html
397
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398
Originalmente se deba presentar a finales del 2011
163
ordenamiento territorial, incluidos aquellos que se opusieron al Plan PRUGAM. Con ese
fin se sometieron a consulta los dos planes anteriores a diversos grupos para rescatar los
puntos de cada uno en donde existieran acuerdos399.
Para la elaboracin de este nuevo plan el cual pas a denominarse Plan GAM 2013- se
retom el CNPU como rgano coordinador liderado por el MIVAH y se conform de
nueva cuenta la SNPDU, esta vez integrada por profesionales del Instituto Tecnolgico
de Costa Rica (TEC) y dirigida por Toms Martnez, quien adems de ser profesor del
TEC, tambin haba sido el coordinador de la elaboracin del Plan PRUGAM. El PLAN
GAM 2013 finalmente fue aprobado por el Poder Ejecutivo en diciembre de ese ao400.
A manera de conclusin, se puede decir que el gran legado del Proyecto PRUGAM fue su
generacin de instrumentos para planificar y plantear modelos urbanos, entre los que se
encuentran sus estudios tcnicos, sus variables ambientales aprobadas por la SETENA y
el amplio material cartogrfico que produjo. Tanto el POTGAM como el Plan GAM 2013
adoptaron como propios muchos de esos insumos, an cuando los adecuaron a los fines
de cada plan.
Pero lo cierto es que los objetivos del Proyecto PRUGAM no eran simplemente heredar
una serie de estudios y materiales cartogrficos; lo que se plante desde un inicio, como
se detall en la investigacin, fue generar un Plan que regulara la GAM por las prximas
dcadas y la actualizacin o elaboracin de planes reguladores para los 31 cantones de
esta aglomeracin. Y si bien estos productos fueron presentados por la EG del PRUGAM,
ninguno fue aprobado por el INVU por razones que incluyen diferencias tcnicas,
conflictos institucionales, marcos jurdicos poco claros, debilidades en la gestin
administrativa y desaprovechamiento de los espacios de coordinacin. Esta situacin
llev a que una buena parte de los 10.300 millones de colones que le cost el Proyecto
399
Ruiz, G. (2013, Mayo 12). Gobierno de Laura Chinchilla intentar hereda plan de ordenamiento de la
GAM. El Financiero. Accesado en: http://www.elfinancierocr.com/economia-y-politica/Prugam-PotgamLaura_Chinchilla-Guido_Monge-ordenamiento_territorial_0_296970332.html
400
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http://www.elfinancierocr.com/opinion/Opinion-Guido_Alberto_Monge-Plan_GAMterritorio_0_284371609.html
164
PRUGAM a la Hacienda Pblica fueran desperdiciados401.

A pesar de que al momento de finalizar esta investigacin ya el pas cuenta con un nuevo
Plan GAM, muchas de las debilidades del sector de ordenamiento y planificacin urbana
que fueron identificadas en este trabajo se mantienen. Durante la Administracin
Chinchilla el MIVAH tom un papel todava ms protagnico en este tema, no solo con su
impulso al Plan GAM 2013 sino tambin con la aprobacin de la primera Poltica Nacional
de Ordenamiento Territorial; sin embargo, sigue sin contar con una Ley Orgnica que
delimite sus competencias y defina su capacidad como ente rector, lo que implica que
muchas de sus funciones no estn tipificada por ley. Adems, la Ley de Ordenamiento
Territorial sigue siendo una tarea pendiente.
El INVU, por su parte, vio como su oportunidad para presentar una propuesta propia de
actualizacin del Plan GAM fue resistida ferozmente por varios grupos y sectores, hasta
el punto de que el POTGAM perdi viabilidad poltica y ni siquiera lleg a la fase de
aprobacin. Por lo dems, el Instituto se encuentra en un proceso de reorganizacin
desde el ao 2007, el cual propone una nueva estructura orgnica, reduccin de costos y
generacin de nuevos ingresos402. Ante esto, autoridades del INVU han mencionado que
de ahora en adelante se enfocarn en los negocios rentables de la Institucin,
particularmente aquellos relacionados con su Sistema de Ahorro y Prstamo para
vivienda, lo que da a entender que el planeamiento urbano no ser una de sus
prioridades403. Esto a pesar de que el INVU sigue siendo el encargado de elaborar las
siguientes fases del PNDU, las cuales no han contado con el apoyo financiero e
interinstitucional que recibieron los distintos esfuerzos para actualizar el Plan GAM y
actualmente se encuentran sumamente atrasadas404.
401
402
Contralora General de la Repblica (2013). Informe No. DFOE-AE-IF-05-2013. San Jos, Costa Rica:
Contralora General de la Repblica, p.6-7.
403
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404
165
Por ltimo, quedan las estructuras ad hoc o estructuras paralelas-, las cuales luego de
ser desactivadas por un tiempo fueron convocadas de nueva cuenta por el MIVAH como
los rganos elegidos para llevar a cabo otro intento de actualizacin del Plan GAM. Este
intento fue exitoso, en parte gracias a que el MIVAH lo tom como su prioridad absoluta y
a que el INVU perdi su oportunidad con el fracaso del POTGAM. Pero tanto el CNPU
como la SPNDU no son rganos permanentes ni estn bien articulados dentro de la
institucionalidad del sector de ordenamiento territorial. Del mismo modo, no parecen tener
la capacidad para gestionar y ejecutar un plan urbano para una regin tan compleja como
la Gran rea Metropolitana.
Hasta que estas deficiencias inherentes en el sector de las polticas nacionales y
regionales de planificacin urbana no sean resueltas ya sea por medio de cambios en el
marco jurdico, creacin de entidades nuevas o fortalecimiento de las ya existentes-, las
posibilidades de que Costa Rica cuente con una planificacin urbana adecuada a sus
necesidades seguirn siendo mnimas.
166
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am1=PRD&param6=1&nDictamen=12985&strTipM=T
176
ANEXO 1
Entrevista realizada a Eduardo Brenes, exdirector del Proyecto PRUGAM, el
mircoles 18 de diciembre del 2013.
1. Usted empez a trabajar en tema de urbanismo y planificacin urbana en San

Jos con el proyecto de la red subterrnea de electricidad de la Compaa
Nacional de Fuerza y Luz. En qu consisti este proyecto?
2. De ah nacen la Comisin de Rescate de San Jos y CODEGAM. A qu se
dedicaban estas comisiones? Por quines estaban conformadas?
3. En el 2000 el Poder Ejecutivo decreta la creacin del Consejo Nacional de
Planificacin Urbana y la Secretara Tcnica del Plan Nacional de Desarrollo
Urbano. Se convierte CODEGAM en esa Secretara Tcnica? Por qu? Se
mantuvo el mismo equipo para las primeras dos fases del PNDU? Por qu decide
la Secretara enfocarse en la actualizacin del Plan GAM?
4. Cmo es que la Secretara Tcnica termina siendo la entidad gestora del
Proyecto PRUGAM, en vez de, por ejemplo, la Direccin de Urbanismo del INVU?
Tena la Direccin de Urbanismo la capacidad de afrontar un proyecto de esta
magnitud?
5. Una vez que el Proyecto PRUGAM inicia sus labores en el 2004, qu tanto apoyo
recibieron de las otras instituciones del CNPU? Les fue fcil o difcil coordinar y
comunicarse con estas otras instituciones?
6. Cul fue la actitud de los diferentes ministros del MIVAH con respecto al
PRUGAM? Percibieron un cambio en las prioridades del MIVAH y el Gobierno
con la llegada de la Administracin Chinchilla?
7. Qu se discuta en el Consejo Nacioal de Planificacin Urbana? Cada cunto se
reuna? La frecuencia de las reuniones fue constante o merm con el tiempo?
En algn momento se le comunicaron crticas al PRUGAM sobre su labor?
8. Dentro de la estructura del PRUGAM existan diversas instancia de coordinacin
interinstitucional como las mesas regionales, los comits de seguimiento de los
estudios tcnicos y el Comit Consultivo. Qu tan efectivas fueron esas
instancias? Se reunan regularmente? Lograron llegar a consensos?
177
9. El PRUGAM contaba con diversos enlaces de las diferentes instituciones

involucradas. Cul fue el grado de involucramiento de estos enlaces? Exista
una retroalimentacin entre el PRUGAM y las instituciones de las que provenan
estos enlaces?
10. Cmo fue la comunicacin y la coordinacin con la Direccin de Urbanismo del
INVU? Se involucraron de lleno en la elaboracin del Plan PRUGAM?
11. Luego de que se hace la entrega del Plan PRUGAM al gobierno y al INVU, qu
labores realiza la Secretara Tcnica?
12. En 2009 recibieron la aprobacin de la SETENA a los estudios de viabilidad
ambiental, pero el INVU se tom todava varios meses para dar su veredicto sobre
el aspecto urbano del Plan. Recibieron indicios ustedes durante esos meses de
que el Plan no se iba a probar?
13. Qu tanto influy que durante ese tiempo el Colegio de Ingenieros y Arquitectos y
la Cmara de Construccin se pronunciaran en contra de algunos de los aspectos
del PRUGAM?
14. En febrero del 2010 el Gobierno decreta una expansin del anillo de contencin de
la GAM y unos das despus a usted lo remueven de su cargo como Secretario del
PNDU. Al removerlo a usted tambin separan al resto de su equipo? Hasta
cuando duraba originalmente su nombramiento?
15. Para ese momento el CNPU ya se haba dejado de reunir?
16. Por qu no se retom el PRUGAM con la nueva administracin y se decidi darle
impulso al POTGAM?
17. Para cerrar, qu opinin le merece el Plan GAM 2013?
178
ANEXO 2
Mapa de la divisin poltico administrativa y lmites de la Gran rea Metropolitana.
Tomado del Plan Gam 2013 (2013).
179
ANEXO 3
Mapa del crecimiento de la mancha urbana de la GAM desde 1986 al 2006.
Tomado del Plan GAM 2013 (2013)
180
Mapa del crecimiento de la mancha urbana en la GAM durante el perodo 1998-2005,

tomando en cuenta los lmites del anillo de contencin del Plan GAM 1982.
Tomado del Plan PRUGAM (2008)
181

Politicas Regionales de Planificación Urbana: Caso Plan PRUGAM

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UNIVERSIDAD DE COSTA RICA

FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES

Tesis para optar por el grado de Licenciatura en Ciencias

Polticas regionales de planificacin urbana:

Sustentante: Manfred Vargas Rodrguez

San Jos, 2014

Trabajo Final de Graduacin presentado bajo la modalidad de tesis el da 18 de febrero

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ...................................................................... 4

Objetivos Especficos ..................................................................................... 15

CAPTULO PRIMERO ...................................................................................................... 17

ESTRATEGIA METODOLGICA .......................................................................... 29

Inferencias Operativas .................................................................................... 29

Consideraciones ticas .................................................................................. 31

MATRIZ METODLOGICA ................................................................................... 32

CAPTULO TERCERO ..................................................................................................... 35

Formacin de centros urbanos en Costa Rica (1492-1922). .................................. 35

Transformaciones urbanas en Costa Rica (1922-1970). ........................................ 37

Respuesta gubernamental a los problemas urbanos y habitacionales. 1939- 1986.

Planificacin urbana en la Gran rea Metropolitana (1949-1982). ......................... 44

Plan GAM (1982). ........................................................................................... 46

Desorden urbano y crisis en la planificacin (1986-2004). ..................................... 47

CAPTULO CUARTO ....................................................................................................... 51

Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH) .................................. 55

Sector Vivienda y Asentamientos Humanos ................................................... 56

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) ............................................... 57

Ley de Planificacin Urbana No. 4240 ............................................................ 60

Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (SPNDU) ............................... 64

Otras instituciones involucradas ............................................................................ 70

CAPTULO QUINTO ........................................................................................................ 75

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) ............................................... 76

Asignacin de autoridad ................................................................................. 79

Asignacin de recursos .................................................................................. 83

Gestin poltico-administrativa y mecanismos de coordinacin ...................... 85

Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos................................................. 87

Asignacin de autoridad ................................................................................. 91

Asignacin de recursos .................................................................................. 93

Gestin poltico-administrativa y mecanismos de coordinacin ...................... 94

3. Secretara del Plan Nacional de Desarrollo Urbano/Entidad Gestora del Proyecto

Asignacin de autoridad ............................................................................... 101

Asignacin de recursos ................................................................................ 105

Gestin poltico-administrativa y mecanismos de coordinacin .................... 107

CAPTULO SEXTO ........................................................................................................ 116

Descripcin general del Plan PRUGAM 2008-2030 ............................................. 119

Visin ........................................................................................................... 121

Objetivos ...................................................................................................... 122

Sistemas de la Gran rea Metropolitana ............................................................. 123

Sistema Urbano Ambiental ........................................................................... 123

Sistema de transporte y vialidad ................................................................... 127

Sistema de infraestructura y redes ............................................................... 129

Sistema de urbanismo y vivienda ................................................................. 130

Sistema Social .............................................................................................. 132

Sistema econmico ...................................................................................... 134

Sistema legal institucional............................................................................. 134

Propuesta Integral ............................................................................................... 134

Estrategia de implementacin ....................................................................... 135

CAPTULO STIMO....................................................................................................... 136

Cronologa de un rechazo.................................................................................... 136

Crticas al Plan PRUGAM .................................................................................... 141

Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) ...................................... 141

Otros actores ................................................................................................ 144

Defensa del Plan PRUGAM: bsqueda de causas ....................................... 146

Intercambio de puntos de vista: INVU-PRUGAM .......................................... 148

CONCLUSIONES .......................................................................................................... 158