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CrisstomoPizarrolDagmar Raczyns
CEWIN
unkt
POLITICASECONOMICAS
Y SOCIALESEN EL CHILE
DEMOCRATICO
Editores:
CrisstomoPizarro/Dagmar Raczynski/JoaqunVial
ClPlAN
unid
@ CIEPLAN
Corporacin de Investigaciones Econmicaspara Latinoamkica
Mac-Iver 125,Piso 17, Fono: (56-2) 633 3836,Fax: (56-2) 633 4411, Santiago, Chile
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Av. Isidoro Goyenechea3322, Fono (56-Z) 2314210,Fax: (56-2) 2312360, Santiago, Chile
Derechos resenados para todas los pases
Inscripcin Ns 92.959
I.S.B.N. 956-204-029-l
Primera edicin de l.lWU ejemplares
Abril de 1995
Disefio patada: Marian Salamovich
Edicin y publicacin: Patricio Badilla (CIEPLAN)
ANDROS, Productora Grfica
Impreso en Chile - Printed in Chile
AUTORES
JOSE PABLO ARELLANO
RENE CORTAZAR
RICARDO FFRENCH-DAVIS
ALEJANDRO FOXLEY
ALVARO GARCIA
de
Subsecretario del Ministerio
Planificacin y Cooperacin (1990-94).
Actualmente Ministro de Economfa,
Fomento y Reconstruccin.
RAIJLLABAN
Asesor del Ministro de Hacienda (199192). Actualmente socio Sociedad Consultora GERENS.
SERGIO MOLINA
CRISOSTOMO PIZARRO
DAGMAR RACZYNSKI
vi
AUTORES
JORGE RODRIGUEZ
MARIANA SCHKOLNIK
CLAUDIA SERRANO
Social de la
Area
Directora
Municipalidad de Santiago (1990-95).
Actualmente Jefa Departamento de
Programas del Fondo de Solidaridad e
Inversin Social (FOSIS).
JOAQUIN VIAL
PREFACIO
Los estudios reunidos en este libro intentan un examen de las poKticas
econmicas y sociales aplicadas por el Gobierno de Chile durante el perodo
1990-1994para crear un ambiente polItico y econmico favorable al desarrollo
social en un sentido amplio, y a la poblacin infantil en particular. Para el Fondo
de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) constituye una parte
importante de sus esfuerzos el facilitar y propiciar el analisis permanente de las
condiciones que hacen posible el mejoramiento de la situacin de los nios y de
la mujer. Por lo tanto, apoyar la elaboracin de este libro y prologarlo se inscribe
en esahnea de accin, y lo hacemoscon sumo placer.
Este es el primer libro en que se aborda el examen conjunto de las
principales pollticas econmicas y sociales aplicadas en Chile durante la
administracin del Presidente Patricio Aylwin. Ademas, este examen es
emprendido por los mismos responsables de su concepci6n y ejecucin. Los
autores caracterizan las polticas e instrumentos que hicieron posible en Chile un
modelo de crecimiento econbmico basado en la apertura de los mercados y que,
al mismo tiempo, logra una reduccin de la pobreza. Es claro que durante ese
perodo se acenta la importancia de la generacin de empleos y el
mejoramiento de los ingresos,con un evidente impacto sobre la disminucibn de la
pobreza y, por esta va, de las mujeres y de los nios.
Se destaca, sin embargo, que de manera explcita el gobierno debi definir
la mantencin de las polticas de mercado y de apertura comercial iniciadas en el
gobierno anterior junto con reformas especficas a la economfa de mercado y
medidas de regulacin estatal para poder seguir creciendo con estabilidad,
expandii las exportaciones y superar al mismo tiempo los retrocesos que la nueva
administracibn enfrentaba en trminos de la extensiny agudeza de la pobreza y
la distribucibn del ingreso.
En este contexto, el impulso al desarrollo econmico se caracteriz6 por la
adopcin de tres rdenes de polIticas. El primero tiene que ver con el impulso al
desarrollo econmico mediante la creacin de un ambiente poltico y social
favorable a la actividad privada, el impulso al aumento de la inversin y las
polfticas destinadas a relajar las restricciones externas.El segundo se refiere a las
polfticas aplicadas para la mantencin de los equilibrios macroeconmicos
internos y externos de la economa como condiciones esenciales para la
sustentacin de altas tasasde desarrollo econmico y social. Se destaca, en tercer
lugar, la evolucin de la poltica social durante el perodo 1990-1994haciendo un
interesante contraste con las polfticas aplicadas antes de 1973y entre 1973y 1990.
En lo que respecta a la poltica social, probablemente la evolucin ms
notable ha consistido en la aceptacin de las relaciones de complementariedad
entre sta y la poltica econmica, descartndose la visin que subordina la
polItica social a los requerimientos de la pohtica econmica y restringe su papel a
acciones compensatorias de los desequilibrios generados por la libre actuacin
de las fuerzas del mercado. An ms, la nueva visin postula una funcin
dinmica de la poltica social en el desarrollo econmico sustentable. El Estado
deja de desempear un rol subsidiario para transformarse en agente de
integracin social y econmico. En este tipo de anlisis se inscribe la discusin
sobre los instrumentos de focalizacin, tan til no slo para comprender mejor la
experiencia chilena sino para analizar otros casosen la regin latinoamericana y
ms all.
Las nuevas polfticas adoptadas por el gobierno tienen como resultado una
reduccin de la pobreza de 40,1% en 1990a 32,7% en 1992.Durante ese mismo
perfodo los ingresos de los hogares del 20% ms pobre se incrementan en un
26,1%. Esta situacin se explica, por un lado, por un incremento de las
remuneraciones generales y, especialmente, del ingreso mnimo, por una
reduccin de la desocupacin nacional y por un aumento de la tasa de
participacin de la poblacin en la fuerza de trabajo. Por otro lado, se demuestra
que mediante los subsidios monetarios y los programas sociales, los grupos ms
pobres consiguen un aumento muy importante de sus ingresos. A travks de los
primeros, estos grupos habran aumentado sus ingresos monetarios en cerca de
un 13%. Los programas de salud, educacibn y vivienda representaran un
complemento de los ingresos de los hogarespobres cercano a un 60%.
Tambin se constata un aumento de la tasa de participacin de las mujeres
en la fuerza de trabajo y un mayor crecimiento de sus ingresos en comparacin
con los de los hombres. La proporcin de las mujeres jefes de hogar viviendo en
condicin de indigencia tambin se reduce, todo lo cual redunda en un directo
mejoramiento de las condiciones de vida de sus familias. Del mismo modo, la
proporcin de nios de quince anos viviendo en condiciones de pobreza
disminuye de mas de un 53% a cerca de un 45%.
Este libro destaca la relevancia del aumento de la proporcin de la
inversin pblica en los sectores socialesy su impacto en el mejoramiento de las
condiciones de salud, nutricin y educacin de la infancia. En este sentido
sobresalen las acciones dirigidas a reducir la mortalidad infantil y la neonatal, la
morbimortalidad por infecciones respiratorias agudas, la prevalencia del dficit
del desarrollo psicomotor, la incidencia de enfermedadesimrmnoprevenibles y la
incidencia de discapacidadesmentales.Los programas nutricionales por su parte
permitieron mejorar los indicadores relacionados con el retraso talla-edad,
aunque tambin hay que reconocer un empeoramiento de las condiciones
relacionadas con el sobrepeso y obesidad entre embarazadas y menores de 6
anos. En educacin preescolar se consigui un aumento de la cobertura nacional
equivalente a un 15%. En educacin primaria los logros ms destacados se
refieren al mejoramiento de la calidad de la enseanza,el descenso de las tasas
de abandono y reprobacin y el aumento de las tasas de retencibn, del xito
oportuno y xito total.
El Plan Nacional adoptado por el Gobierno de Chile en favor de la infancia
fue sin duda muy importante en el mejoramiento de la situacin de la infancia en
la medida que estructur en un documento polftico y programtico nico un
conjunto de decisiones polfticas que ya existan en la sociedad chilena con
PREFACIO
ix
Marta Maurhs
Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNICEF
INDICE
INTRODUCCION
LOS OBJETIVOS ECONOMICOS Y SOCIALES
EN LA TRANSICION A LA DEMOCRACIA
Alejandro Foxley
ll
31
DESEMPEO Y LOGROS
MACROECONOMICOS EN CHILE
Ricardo Ffench-Davis y Ral Lab&n
49
77
93
129
SUPERACION DE LA POBREZA:
BALANCE Y PROPUESTAS
Alvaro Garcay Mariana Schkolnik
141
167
19.5
217
Dagmar Raczynski
257
Mm.ana Schkolnik
283
INTRODUCCION
CRISOSTOMO PIZARRO
DAGMAR RACZYNSKI
JOAQUIN VIAL
INI-RODUCCION
INIKOVUCCICIN
INTRODUCCION
IMKODUCCION
focaliiacin: por demanda, por oferta, por rea geogrfica y por rasgospropios
del diseo del programa. Entre las conclusiones vale la pena destacar que la
existencia de programas universales puede facilitar la elaboracin y ejecucin de
programas especficos focalizados como se observa cn Chile en el caso de los
programas de salud y nutricin materno-infantil y en el de mejoramiento de la
calidad y equidad de la educacin; que la forma ms perfecta de focalizar no cs
siempre una ficha sociocconmica de hogares; estas fichas son de utilidad slo
para algunos programas y en condiciones especficasy, adems, pueden acarrear
efectos de estigmatizacin social y desestimular la iniciativa de individuos y
grupos. El estudio recoge las potencialidades y desafos de la focalizacin por
area geogrfica y por caractersticas del diseo del programa. Tambin destaca
que para una focalizacin eficiente es indispensable contar con sistemas
adecuados de informacin sobre la realidad que un programa se propone
modificar, el tamao del grupo destinatario y el o los caminos ms expeditos para
llegar a el.
El estudio de Mariana Schkolnik acerca de la situacin de la infancia y la
mujer, resalta los nuevos programas sociales adoptados por el gobierno para el
mejoramiento de la situacin de algunos de los sectores ms vulnerables de la
poblacin. Estos fueron clasificados en funcin de su edad (nios, jvenes y
adultos mayores), gnero (mujeres en general y jefas dc hogar en particular) y
desventajas especficas (discapacitados) o zonas de residencia (localidades
pobres). La autora SCconcentra en la revisin de las polticas de integracin
social dirigidas a mujeres y nios, enfatizando los desarrollos de tipo institucional
y legal y describiendo los principales programas. Los logros obtenidos son
medidos con relacin a la incorporacin de la mujer a la fuerza dc trabajo y a la
reduccin en la situacin de pobreza de nios y mujeres, salud materno-infantil,
nutricin infantil, educacin preescolar y educacinbsica.
Jorge Rodrguez, Subsecretario del Ministerio de Hacienda entre 1992 y
1994, analiza el Plan Nacional cn favor de la Infancia, compromiso que el
gobierno del Presidente Aylwin asumi en 1992 con ocasin de la Cumbre
Mundial de la Infancia. Rodrfguez postula que independientemente del Plan, un
conjunto de programas se habran realizado de todos modos por su inclusin
previa en el programa de gobierno. Es cl caso de las metas centrales en el rea
de educacin preescolar y bsica, en salud materno-infantil, agua potable y
alcantarillado. En cambio, los avances logrados en maltrato infantil y abuso
sexual, y discapacidad se deben en gran medida al esfuerzo derivado de la
definicin del Plan. Ajuicio del autor la mayor contribucin del Plan fue hacer
discutir a los principales agentes de las polticas sociales dentro del gobierno
respecto del carcter estratgico de las acciones sobre la infancia para combatir
la pobreza. El alto nivel de actividad que supuso la elaboracin de las metas fue
muy importante en las instituciones relacionadas con los nios en conflicto con la
justicia y en la lucha contra la drogadiccin y alcoholismo. Donde sera
pertinente reforzar las acciones de movilizacin es en el sector educacional
debido a su impacto en la eficiencia y equidad del conjunto del sistema
educacional. Rodrguez sugiere la necesidad de considerar una mnima
INTRODUCCION
institucionalidad
para la causa infantil, con obligaciones de informar y de
defender los intereses de los nios y que convierta a estos cn los clientes favoritos
de las polticas dirigidas a aliviar y reducir la pobreza.
El tema del bienestar dc los nios y las mujeres no puede ser planteado al
margen del devenir de las sociedades en que ellos viven y se desarrollan. Sin un
progreso econmico sostenido y sin polticas sociales coherentes y efectivas cs
muy difcil lograr mejoras en grupos particulares de la sociedad. Con la edicin
de este libro CIEPLAN y UNICEF quicrcn hacer un aporte a la discusin sobre
la integracin de las polticas econmicas y sociales para lograr progresos
sustantivos en equidad social y reduccin de la pobreza. Si bien no hay un
captulo especfico que resuma e integre todos estos elementos, creemos que la
lectura y anlisis del conjunto resulta finalmente en una visin amplia e integrada
de los diversos aspectos que son determinantes del xito o fracaso de polticas
destinadas a mejorar las condiciones de vida de los sectores ms pobres. Creemos
adems, que la oportunidad es particularmente propicia, cuando cl debate
internacional sobre estos temas se ha intensificado a raz de la reciente Cumbre
Social realizada en Suecia.
1.
FOXLEY
OBJETIVOS
GOBIERNO
DE LA POLITICA
DE AYLWIN
ECONOMICA
DEL
ALIilANDKOI'OXLEY
IL
CAPACIDAD
ECONOMICA
DE LA DEMOCRACIA
Y POLITICA
PARA PRODUCIR
ESTABILIDAD
LOS OB.lITIVOS
ECONOMICOS
Y SOCIALES
13
1
2
CAPACIDAD
RELACIONES
DE MANFJAR
LABORALES
DE
LOS OBJETIVOS
II.
ECONOMICOS
EVALUACION
Y SOCIALES
15
GLOBAL DE RESULTADOS
4
5
1991
1992
1993
12,2
250,2
46
50
17,b
138,s
53
4,O
23,9
4,8
28,8
26,s
24,3
2,3
2636
2337
22,b
17,4
06
17,7
14,l
438
3,9
1,9
22,0
16,4
Ll
18,O
13,s
4,o
3,5
1x6
9,9
21,4
214,2
63
1,9
3,3
2733
85,b
60
7,3
18,7
32,0
65
4-9
ll,0
1237
186,3
4,9
4,s
23,7
13
25,s
23,s
362
29
W
0,4
24,s
21,l
24,8
21,2
14,7
1,9
18,2
12,7
3,O
326
20,s
14,4
13
18,l
12,9
2,5
3,l
22,3
16,7
Ll
18,b
13,3
3,7
3,3
1,s
22,4
Ib,9
8.080
4.021
4.059
7.144
2.948
8.310
3.795
4.515
7.678
5.358
18
26,2
23,l
2,o
26,8
23,9
63
Prom. 90.93
69
FISCAL b
ingreso8
corrientes
- Ingresos Tributarios Netos M.Nac.
- Ingresos Cobre Netos
Gastos Corrientes
Gasto Social
Supervit (Dficit) Corriente
Gastos de Capital
Supervit (Dficit) Global
SECTOR EXTERNO
(Millones de US$)
Exportacioes
- Cobre
- Resto
Importaciones
Reservas Internacionales
Saldo en Cuenta Corriente (% PIB)
Exportaciones (% PIB)
Deuda Externa (Nveces export.)
INGRESO, POBREZA Y DISIRIBLJCION
Ingreso per cpita (Dlares)
Ingreso 20% + pobre (% del Total)
Ingreso 20% + rico (% del Total)
128
-2,7
32,0
2,o
2.039
Indigentes (% poblac.)
Pobres noindigentes (% pobl.)
Total pobres (% poblac.)
RIESGO PAIS a
Deuda de largo plazo moneda extr.
Deuda de largo plazo moneda local
Fuente:
1990
n.d
n.d
48
12
17,s
13,5
4,9
3,8
22
-1,9
35,9
1,s
4,6
3S,2
1,7
2.458
-
3.035
4,s
SS,1
3.220
-
13,8
26,3
40,l
9,0
23,7
32,7
n.d
n.d
n.d
.d
-2,l
W
48
2.181
42
55,l
35,l
1,b
-2,2
35,0
1.7
RBB BRBi
AA
AA
LOS OBJIXIVOS
IKONOMICOS
Y SOCIALES
17
Esta cifra no considera el ahorro del Fondo de Estabilizacin del Cobre, que va en funcin de la
cotizacin internacional del metal. En 1989, debido al elevado precio del cobre en el mercado
internacional, el Fondo acumul recursos por un monto equivalente al 3,7% del PIB, mientras
que cn 1993, a raz de la reduccin en el precio internacional, cl Fondo desacumul fondos por
un equwalcnte al 0,2% del PIB.
Superintendencia de AFP (1994), El Sistema Chileno de Pensiones, Santiago.
EQUIDAD
SOCIAL
19
REFORMA TRIBUTARIA
SECTORES SOCIALES
Y ESFUERZO
DE INVERSION
EN LOS
1989
1.
FWNCIONES GENERALES
-Gobierno
-Defensa
-Justicia y Seguridad
587.468
112.619
332.856
141.993
FUNCIONES SOCIALES
-Salud
-Viwenda
-Previsin
-Educaan
-Programas de Empleo
de Emergencia
-Otros Social
3.
FUNCIONES ECONOMICAS
-Promocin y Regulacin de
Actwidad Productiva
-Infraestructura
4. OTROS NO ASIGNABLES
a/
1990
562.690
106.562
321.412
134.716
1991
617.035
132.276
330.977
153.782
1992
669.491
147.823
342.827
178.841
1993
Crecimienro
Promedio anual
(ENO- 1993)
Crecimiento
penodo
(1990- ID93)
703.614
155.926
351.122
196.566
4,6%
8,5%
1,3%
8,5%
19,8%
38,5%
5,5%
38,4%
7,0%
lO,l%
9,1%
5,0%
7,5%
31,2%
46,9%
41,6%
21,7%
33,8%
5.095
151.921
3.870
150.341
3.913
166.119
3.851
190.201
3.939
215.996
-6,2%
9,2%
-22,7%
42,2%
448.126
340.550
389.902
507.512
529.954
4,3%
18,3%
290.278
157.848
192.650
147.900
211.674
178.228
308.402
199.110
308.014
221.940
1,5%
8,9%
6,1%
40,6%
75.580
34.940
21.383
28.498
35.140
-17,4%
-53,5%
258.602
284.327
340.493
243.050
228.736
-3,O%
-11,5%
5.1%
22,1%
LOS OBJETIVOS
ECONOMICOS
Y SOCIALES
21
economas latinoamericanas- determin que Chile fuera el pas que exhibi los
mcjorcs resultados fiscales de la regin durante los aos 909.
3.
22
ALETANDRO
FOXLEY
PACTOS
10 Standard and Poors dio una clasificacin BBB + La revista The Ekonomist clasifica a Chile en el
sptimo lugar de menor riesgo entre los treinta pases que califican como mercados
emergentes. VerThc Economist, marzo 19%.
11 CEPAL (1994), El crecimiento econmico y su difusin social: El caso de Chile de 1987 a 1992.
12 Ver el artculo de Arellano, J.P. publicado en este libro.
LOS OBJETIVOS
ECONOMICOS
Y SOCIALES
23
la clase dirigente del pas, espacio del que haban estado marginados por
prcticamente dos dcadas.
Por otra parte, el alza del salario mnimo -que se estima benefici a
aproximadamente 14% de los asalariados no calificados del pas- no tuvo un
impacto negativo sobre el empleo, que alcanzlos ms altos niveles histricos.
En lo que respecta a las remuneraciones del sector pblico, a lo largo del
gobierno del Presidente Aylwin se compens econmicamente a este sector,
fuertemente castigado en la dcada de los 80. El deterioro salarial de los
funcionarios en esa dcada fue de alrededor del 30% real, prdida que se
recuper totalmente entre 1990y 1993.De hecho, las remuneraciones de algunos
sectores crecieron por sobre esta cifra; en el sector salud, por ejemplo, las
remuneraciones crecieron en un 50% real en el perodo. Se modific adems el
sistema de jubilacin de los funcionarios pblicos, favoreciendo un aumento que
prcticamente duplica el monto de las pensionesen varios tramos de la escala de
salarios de los empleados pblicos.
III.
PERSPECTIVAS:
EN EL TIEMPO
SUSTENTABILIDAD
DE LA EXPERIENCIA
25
FORTALECIMIENTO
SOCIEDAD CML
ALWANUKV
FVXLBY
LA CALIDAD
DE LA EDUCACION
Y DE LOS SERVICIOS
PUBLICOS
LOS OBJETIVOS
ECONOMICOS
Y SOCIALE
27
LA SUPERACION DE LA POBREZA
28
ALFiIANDRO FOXJXY
LA CALIDAD
DE LA POIITICA
29
y del liderazgo, son entonces los dos componentes esenciales para un desarrollo
sustentable en el tiempo, en el caso de las economas emergentes del mundo en
desarrollo.
REFERENCIAS
BIBLIOGRAFICAS
POLITICAS DE CRECIMIENTO
ECONOMICO
Y TRANSICION POLITICA EN CHILE *
JOAQUIN
VIAL
INTRODUCCION
La transicin polItica a la democracia en Chile se produjo en un contexto
econmico con importantes diferencias respecto al resto de los pases de
Amrica Latina. Mientras en la mayora de las naciones de la regin el cambio
poltico tuvo lugar en medio de agudas crisis econmicas, en Chile ocurri
cuando ya la economa estaba dando claras seales de recuperacin, despus dc
haber sufrido la peor crisis de la posguerra a comienzos de los ochenta. En
efecto, Chile comenz a exhibii tasas de crecimiento econmico positivas en 1984
y, hacia 1988, ya haba recuperado los niveles absolutos del PIE de la precrisis.
A fines de los aos ochenta la disponibilidad de divisas no se perciba como
una restriccin asftiante para las posibilidades inmediatas de crecimiento, pero
s se veta con preocupacin la baja tasa de inversin y el repunte inflacionario que
tuvo lugar en 1990. Si bien la economfa creci un 10% en 1989, dicha tasa se
perciba como transitoria y haba consenso acerca de que el logro de un
crecimiento promedio de entre 4% y 5% que se haba planteado como meta de
crecimiento para el perodo 1990-95 requera de un esfuerzo adicional de
inversin.
Contrariamente, entonces, a lo que ocurri en muchos pases de la regin,
el tema de las polticas para alcanzar un crecimiento econmico alto y sostenible
ocup un lugar muy importante en el debate tcnico e, incluso, en el poltico,
durante la campana electoral. Ello se traduio en que el equipo econmico del
primer gobierno democrtico lleg con un diagnstico y prioridades
relativamente claras, en las cuales la preocupacin por el crecimiento econmico
tema un papel preponderante.
1.
DEFINICIONES
INICIALES
*
1
Agradezco especialmente los comentarios de Manuel Marfn, Ral Iabn y Crisstomo Pizarro.
Una muy buena sntesis, realizada por quienes despus senn ministros con actuaciones muy
destacadas en el gobierno del Presidente Aylwin, se encuentra en las exposiciones de Boeninger,
Correa, Cort&ary Foxley, en un seminario internacional organizado por CIEPLAN en marro de
1990. Ellas fueron compiladas en Mul?oz (19%).
32
JOAQUIN VIAL
Principal, no en cuanto prioridad sino debido a que iba en contra de lo esperado par la derecha y
por buena parte del sector privado.
33
II.
AMBIENTE
ECONOMICO,
EXPECTATIVAS
E INVERSION
PRIVADA
Parte de dicha expansin del consumo se produjo gracias a que el gobierno traspasd al SeCkx
privado la mayor holgura fiscal (transitoria) originada en el mayor precio del cobre. Ello se hizo
mediante rebajas (permanentes) de impuestos.
(Vial, 1994).
34
JOAQUIN
VIAL
reforma tributaria y las reformas laborales, esta seal deba convencer al sector
privado de que le sera posible desarrollar sus actividades en Chile y aprovechar
el potencial de crecimiento del pas.
2.
LA INTERNACIONALIZACION
DE LA ECONOMIA
CHILENA
LAS LIMITACIONES
AL CRECIMIENTO
ECONOMICO
POLITICAS
DE CRECIMIENTO
ECONOMICO
Y TRANSICION
POLITICA
35
POLITICAS
PARA
EL CRECIMIENTO
ECONOMICO
A grandes rasgos, pueden distinguirse tres mbitos en los que se agrupan las
principales iniciativas en relacin al crecimiento econmico. Aquellos se
relacionan directamente con las reas crticas que surgfan del diagnstico: la
creacin de un ambiente general propicio al desarrollo de la actividad privada,
polfticas para impulsar un aumento de la inversin y polticas destinadas a relajar
la restriccin externa.
4
5
6
Mayores antecedentes respecto de la visin del gobierna en estas materias se encuentran en las
exposiciones sobre el estado de la Hacienda Pblica realizadas en 1990 y, especialmente, en el
Captulo III de la exposicin de 1992. (Foxley, 199oa; Foxley, 1992).
Ver tambin la Exposicin sobre el estado de la Hacienda Pblica de lW2. (Foxley, 1992).
Lo que resulta francamente notable hoy da es la ausencia del tema de la disponibilidad de
recursos humanos como posible restriccin al crecimiento. Un ejemplo muy grtico de esto es el
que el candidato de derecha asumiera como lema de campafia la creacin de un milln de
empleos entre 1990 y 1994. El cumpbmiento de esa promesa habrfa significado que el empleo
habrfa excedida las disponibilidades efectivas de mano de obra en un 4%, a pesar del elevado
crecimiento de la fuerza de trabajo que se registr en estos afios.
36
1.
JOAOUIN
CREACION
DE UN AMBIENTE
FAVORABLE
VIAL
AL CRECIMIENTO
POLITICAS
DE CRECIMIEIWO
ECONOMICO
Y TRANSICION
POLITICA
31
A.
Inversin pblica
7 Un recuentomuy
Bitrn (1994).
38
JOAQUIN
VIAL
1989
1990
1991
1992
1993
Ahorro del
Gobierno
(% PIB)
Inversin
del Gobierno
(% gasto)2
3,0%
2,5%
3,7%
5,0%
4,9%
12,4%
10,7%
11,6%
13,3%
14,2%
Deuda Externa
Pblica
(1989= 1oof
loo,0
96,0
86,5
85,7
80,2
POLITICAS
DE CRECIMIENTO
ECONOMICO
Y TRANSICION
POLITICA
39
POLITICAS DE CRECIMIEmO
41
sugeran que ste era uno de los factores crticos que poda poner en peligro las
metas del gobierno. Las razonesde esta preocupacin eran cuatro:
el considerable aumento de las importaciones que tuvo lugar en 1989,a raz
del fuerte crecimiento del gasto interno.
a pesar de lo anterior, la balanza comercial no se haba deteriorado gracias
al aumento en los precios de todos los productos de exportacin ms importantes. Esta mejora en los trminos de intercambio se consideraba transitoria, y todas las proyecciones de los equipos de gobierno asumfan una
fuerte cada de ellos a partir de 19909.
los dos factores mencionados presionaban sobre la balanza comercial. A
ellos se una el temor a un gran flujo de remesas de utilidades y capital
asociados al boom de inversin extranjera atrada por las expectativas de
fuertes ganancias de capital mediante las operaciones de conversin de
deuda.
finalmente, tambin formaba parte del cuadro la preocupacin por los
mayores pagos de amortizacin de la deuda externa, y la expiracin del
reriming de los intereses de la deuda negociados anteriormente.
Estos problemas se enfrentaron de dos maneras: por una parte, se introdujo
un programa de ajuste orientado a contener el aumento excesivo del gasto
interno y, por ende, de las importaciones; por otra, se efectu una nueva
renegociacin de la deuda externa.
El ajuste fue exitoso, a pesar de los problemas derivados del conflicto del
Golfo Prsico y las consecuentesalzasen el precio del petrleo, justamente en los
momentos en que culminaba el programa de ajuste interno. La manifestacin ms
clara de ello es que las importaciones crecieron slo un 7,5% en 1990 y un 5,4%
en 1991, despus de venir aumentando a una tasa de 35% en 1989.De hecho, el
saldo en la balanza comercial subi desde US$ 1.273 millones en 1990 a US$
1.576millones el ao siguiente, a pesar de que el precio del cobre cay 12,7% en
1991.
La renegociacin de la deuda externa se concret en septiembre de 1990,
con pleno xito desde el punto de vista de las expectativasdel gobierno de Chile:
no slo se posterg hasta 1995 el pago de amortizaciones de deuda externa por
ms de US$ 1.800 millones, sino que tambin se logr colocar entre los
acreedores bonos de la Repblica de Chile por US%250 millones, con lo que se
consagr de hecho el retorno de Chile a los mercados voluntarios de crdito.
Por otra parte, el ajuste del ao 90 supuso un alza considerable en las tasas
de inters internas, justo en momentos en que las tasas internacionales
comenzaban a bajar. Esta circunstancia contribuy decisivamente al sustancial
aumento en las entradas de capitales, al punto que, a partir de 1991, el tema
central de la polftica monetaria y cambiaria de corto plazo pasa a ser el de cmo
administrar la holgura de recursos externos. Este cambio se ve claramente
42
JOAQUIN
VIAL
Ao
Trimestre
Tasas de inters
LIBOR
PRBC 90
(%,
VS%)
(% UF)
Saldo en Balanza
de Pagos
(millones de US$)
1989
1
II
III
IV
5,5%
5,9%
6,3%
6,8%
9,8%
9,8%
8,9%
8.6%
213,9
-67,7
-71,2
362.4
1990
1
II
III
IV
8,7%
8,7%
8,4%
7,4%
8,4%
8,5%
8,2%
8,1%
213,l
622,6
480,7
1.052,O
1991
1
II
III
IV
63%
5,7%
5,7%
5,5%
6,8%
6,2%
5,9%
5,1%
543,3
-66,7
47,8
713,2
1992
1
II
III
IV
4,7%
5,2%
5,4%
6,2%
4,2%
4,0%
3,4%
3,6%
387,4
1.050,5
46497
595,8
1993
1
II
III
IV
6,5%
6,5%
6,5%
6,5%
3,3%
3,3%
3,3%
3,4%
489,9
149,9
-9,7
-52,O
Fuente:
POLITICAS DE CRECIMIENO
43
EL
JOAQUIN VIAL
44
9,9
23,s
2,5
22,E
3,8
3,0
16,O
3,0
52,6
6,3
4,6
21,4
1990 1991
3,3
23,l
2,l
24,l
2,3
23
19,2
1,7
52,5
6.0
15
27,3
7,3
21,l
-0,l
24,3
0,7
3,7
19,9
1,3
52,3
6,5
6,2
18,7
1992
ll,0
23,9
13
2x1
0,3
5,O
19,8
2,4
52,E
499
694
12,7
1993
633
26,5
4,7
24,3
42
4,9
19,6
5,2
54,5
4,6
099
12,2
Fmw?dio
1990- 93
6,9
23,7
281
24,4
098
4,O
19,6
2,7
53,0
535
3,7
17,7
POLITICAS
DE CRECIMIENTO
ECONOMICO
Y TRANSICION
POLITICA
45
Estas cifras incluyen la deuda externa del sector pblico financiero y no financiero! y la deuda del
Banco Central con el FMI. No incluyen en cambio la deuda privada con garantm pblica, que
disminuyd desde USSZ.120 cn 1989 a US$912 en 1993.
JOAQUIN
40
VIAL
V.
POLITICAS
DE CRECIMIENTO
ECONOMICO
Y TRANSICION
POLITICA
47
4x
JOAQUIN VIAL
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SUPERACION DE LA POBREZA:
BALANCE Y PROPUESTAS
ALVARO GARCIA
MARIANA SCHKOLNIK
1.
INTRODUCCION
142
ALVARO
GARCL4y
MARIANA
SCHKOLNIK
SUPERACION
DE LA POBREZA:
BALANCES
Y PROPUESTAS
143
ALVARO
144
GAFuXAy
MARIANA
SCHKOLNIK
1992
(Nmero de personas)
Indigentes
Pobres no indigentes
Total pobres
3.412,6
1.199,9
3.169,7
5.203,o
4.369,7
1.790,o
(porcentajes)
Indigentes
Pobres no indigentes
Total pobres
13,8
26,3
w
w
23,7
32,7
La segunda parte del texto retorna estos desaffos pendientes, bajo la forma
de una propuesta de agenda para el futuro en lo que concierne a la superacibn de
la pobreza. Dicha agenda contempla dos puntos centrales, el primero es el del
aumento de la eficiencia en el diseo, la ejecucin y la evaluacin de los
programas sociales,y el segundo consiste en la formulacin de una propuesta de
aumento de la equidad socio-productiva a traves del reforzamiento de la pequea
y mediana empresa, como estrategia para la superacin de la pobreza.
II.
1.
PRIORIDAD
PARA LA REDUCCION
DE LA POBREZA
Quintilde
hgreS0
1
II
III
IV
V
PROMEDIO
oapdos
Dimibucion del ingreso
Total
Autnomo
Pr kF
variadn (%)
Ingresos
del trabajo
variacin (%)
19w-1992
199a1992
lWo-1992
199aI992
I9!w1992
3093
18,5
17,3
17,7
16,7
17.6
-8,7
-3,3
-2,8
-0,9
-0,3
-2,9
16,l
ll,1
10,o
ll,5
531
10,2
10,9
53
496
241
18,4
16,6
16,7
17,8
17.8
Tasa de
ocupados
Romedio
iJlgresos
monetarios
dt?SOCUpCib?l
(1994).
(%)
598
6,3
Aporte
accin
social
1992
3,8
4,l
6,0
835 8,6 9,8
12,8 12,7 l3,3
19,l 18,9 18,6
55,8 55,7 52,2
100 loo 100,0
41,9
2O,5
ll,5
593
,5
10,O
13,2
18,4
51,8
loo,0
48
7,7
146
ALVARO
GAFXXA y MARIANA
SCHKOLNIK
147
DISTRIBUCION
DE INGRESOS
CALIDAD
DE VIDA Y POLITICA
SOCIAL
La poltica social cumple diversas funciones, entre las cuales en este ultimo
perodo destaca la de mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin como
Cuadro NQ3. Incidencia de la poltica social en la distribucin del ingreso de los hogares segn quintil de ingreso
(Porcentajes)
Tipo de ingreso
Quintil de ingreso
TOTAL
1990 1992 1990 1992 1990 1992 1990 1992 1990 1992 1990 1992
1.
INGRESOS AUTONOMOS
3,a
4,l
8,5
8,6
12,8
157
19,l
18,9
55,8
55,7
100
100
3::
z2
9,l
6,3
l3,2
ll,3
l3,l
10,8
18,6
21,l
18,6 55,3
20,O 58,2
54,8
59,9
100
100
100
100
29,l
32,3
21,4
23,6
18,0
18,5
14,5
13,9
16,9
ll,7
100
100
46,9
50,8
24,0
24,6
17,9
14,l
8,7
8,l
2,5
54
100
100
16,3
17,7
19,6
22,8
18,l
22,O 18,7
l8,5
27,3
19,l
100
loo
4,2
4,6
8,8
8,8
l2,9
l2,8
19,0
18,8
55,l
55,0
100
100
36,4
49,5
34,2
u),6
36,3
49,3
34,6
21,5
28,3
35,2
26,6
23,2
27,2
33,4
26,l
2l,4
19,8
21,2
18,6
23,7
20,l
23,5
18,4
21,0
152
6,4
l3,O
l9,9
l2,4
3,4
4,0
4,l -l2,2 -lo,3
l3,6
7,5
7,3
21,3 l2,6 14,8
loo
100
100
100
loo
100
loo
100
6,5
9,8
l3,2
18,6
18,4
100
100
(1 + II)
10,O l3,3
52,2
51,8
149
Tipo de ingreso
Quintil de ingreso
19901 1992 19902 1992 miI3 1992 19904 1992 1990 :992
1. INGRESOS AUTONOMOS
II.
199;:%2
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
85,3
14,6
86,6
13,4
87,2
12,8
87
13
84,5
15,5
84,9
15,l
80,5
19,5
81,l
18,9
81,7
18,3
80,8
19,l
82,4
17,6
82,2
17,8
SUBSIDIOS MONETARIOS
14,l
12,8
4,6
4,5
2,6
2,4
1,4
0,8
0,6
0,3
1,s
1,6
9,5
8,9
2,2
2,l
1,l
0,8
0,3
0,3
0,O
0,O
0,8
0,7
4,6
3,9
2,4
2,4
1,5
1,6
0,9
0,5
0,3
1,l
0,9
104,6 104,5 lo;76 102,4 101,4 101,2 100,6 100,3 101,8 101,6
(1 + II)
(III + IV)
114,l ll2,8
56,9
18,2
59,2
20,3
19,6
ll,6
219
9,l
10,6
3,8
4,4
0,3
0,5
094 (073) (093)
5,9
6,7
197
32;>
32;>
g >
i2
2,7
2;
12
;$
1:s
2;
0:7
2,8
1,2
80
1,:
0,l
0,5
0,5
0,3
2
l$
t?
151
ms an, con la ms alta tasa de inversin (27,2% del PGB en 1993) que el pas
haya registrado
La reforma tributaria de 1990 fue un elemento decisivo en la viabilidad de
esta estrategia, puesto que el aumento dc los ingresos pblicos en un monto
equivalente al 2% del PGB gener recursos que SC destinaron fntegramente a
reforzar la accin social. Cerca del 80% de esta recaudacin adicional provino
del quintil de mayores ingresos de la poblacin. A lo anterior se sum un esfuerzo
por disminuir la evasin de impuestos.
Dicho aumento de la participacin del gasto social en el producto signitic
que aqul llegara a representar el ll,8 % del PIB y el 66% del gasto pblico, una
prueba adicional de la prioridad asignada a esta tarea.
En sntesis, se intent hacer mas coherente la poltica social con los
objetivos de equidad e integracin al desarrollo. Para ello se busc modificar la
composicin del gasto social reforzando especialmente los programas orientados
a generar mayores oportunidades en los sectores y grupos ms vulnerables. Estos
experimentaron un incremento de recursos de 153,4% en el perodo 90-93,
mientras que el presupuesto destinado a los programas asistenciales subi en un
38,8%, y los de servicios sociales bsicos en un 48,4% (Ver Cuadro N* 5).
A.
Programas asistenciales
1.
ASISTENCIA
84.624
182.608
7,85
7,37
38,8
2.
PRESTACIONES
449.128
941.577
41,65
38,02
34,8
590
5,83
3.
347.888
802.4%
32%
32,41
48,4
4,lO
4,97
171.757
117.275
58.856
331.978
295.557
174.961
15,93
lo,87
5,46
13,41
ll,94
7907
243
62,l
91,2
2,03
1,38
0,69
2,05
1,83
1,08
0.14
0,49
SOCIAL (1)
CONTRIBUTIVAS
(2)
Porcentajedel total
1990
1993
Cree. % real
1990 - 1993
1,13
4.
INVERSION EN
INFRAEXIRUCTURA
12.277
78.871
1,14
3,19
313,2
5.
IGUALDAD
DE OPORTUNIDADES
(Programas Selectivos) (3)
53.557
187.083
4,%
7,55
153,4
5.
80.928
208.917
7,50
8344
60
0,95
1,29
6.
OTROS NO CL4SIFICABLES
50.061
747.83
4,64
3,m
(3,9)
0,59
O,&
1.078.463 2.476.335
100,O
loo,0
47,7
12,72
15,32
1,16
Fuenk Elaborado utilizando clasiticaci6n del Cuadro NQ6, en base a la informacin de Mure1 y Crispi, 1994.
(1) SubsidiosMonetarios, Viiendas Socialesy ProgramasAsistencialesy de Emergencia.
(2) Jubilaciones, pensiones,montepos, medicina curativa libre. cleai6n, bonos de reconocimiento.
(3) Mejoramiento de serviciosbsicos,nutricin, retencin estudiantil, capacitacinj6vznes y adultos, apoyo a grupob vulnerables y a pequetasprcductores.
(4) Fiscalizaci6n,administraci6n de Subsidiosy Prestaciones,administracin y planifcaci6n social.
153
Ampliacin de oportunidades
154
ALVARO
GARCIA
y MARIANA
SCHKOLNlK
SUPERACION
DE LA POBREZA
BALANCES
Y PROPUESMS
155
156
ALVARO
GARCIAy
MARIANA
SCHKOLNIK
C.
157
158
ALVARO
GARCIA y MARIANA
SCHKOLNIK
Respecto de este ltimo punto, han surgido propuestas para crear hogares
de cuidado diario de nios cn edad preescolar, dado el alto costo de los jardines
infantiles formales y las dificultades para su masiticacin.
En el sector salud, por su parte, se inici un proceso de recuperacin a
todos los niveles, abarcando tanto los consultorios de atencin primaria y postas
como los establecimientos hospitalarios. En todos ellos se haba detectado un
grave deterioro tanto por la ausenciade inversiones nuevas,obsolescenciade los
equipos y falta de materiales como por la extrema precariedad de la escala de
remuneraciones del sector, as como por la falta de personal.
Durante el perodo analizado, el Ministerio de Salud desarroll un
importante programa de inversiones en infraestructura hospitalaria, aument la
dotacin de personal y las remuneraciones y realiz un gran esfuerzo en la
prevencin en salud. Pero la magnitud del dficit y el gran retraso del sector
pblico de salud sugieren que debern llevarse a cabo profundas reformas en
cuanto a la forma de financiamiento, gestin y uso de los recursos, para mejorar
la eficiencia.
En el mbito de la vivienda se exhiben logros importantes en cuanto a la
reduccin del dficit habitacional; de hecho, se duplicaron los niveles histricos
de construccin habitacional. El gobierno realiz ademsun enorme esfuerzo por
entregar parques y plazas cn reas pobres, por pavimentar calles y aceras en
poblaciones, y por extender las redes de aguapotable y alcantarillado.
Pero el auge de la construccin -tanto pblica como privada- agrav una
situacin ya compleja en varias ciudades del pas, revelndose la insuficiencia de
polticas y planes con una perspectiva de ciudad integrada, un Area donde an
hay enormes dficit como resultado de dcadas sin este tipo de inversiones, y
durante las cuales la construccin de viviendas careci de regulacin o
reglamentacin estatal alguna.
El proceso de planificacin urbana, que ser el principal desafo para el
futuro en esta rea, acaba de comenzar, y es en torno a l donde se hacen ms
patentes los problemas de coordinacin interministerial y entre el nivel central y
el municipal.
En definitiva, los avancesrealizados durante el perfodo en cuestin tuvieron
su origen fundamentalmente en aumentos en el volumen del gasto social, del
empleo y de los ingresos del trabajo. El principal reto para el futuro es mejorar la
calidad, y la eficiencia en el uso, de esos recursos. En este sentido, se hace
necesario definir criterios uniformes para el disefio de los programas sociales,
como tambin generar una capacidad de coordinacin de los programas y
enfrentar cambios importantes en la asignacin de recursos y en la forma de
gestin de los servicios.
Si la opcin es reforzar la inversin en las personas,debe reducirse el gasto
en subsidios asistenciales, mejorar su focalizacin para que lleguen
exclusivamente a los sectores de extrema pobreza, y vincularlos cuando sea
posible a programas de integracin social. Una segunda prioridad sera el
reasignar una mayor cantidad de recursos a los programas dirigidos a grupos
especficos caracterizados como mas vulnerables, procurando extender su
SUPERACION
DE LA POBREZA:
BALANCES
Y PROPUESTAS
159
UNA AGENDA
PARA EL FUTURO
164
ALVARO
GARCIA
y MARIANA
SCHKOLhIK
SUPERACION
DE LA POBREZA:
BALANCES
161
Y PROPUESTAS
reduccin de la pobreza
UNIVERSALES
sesepra:
Prevencin
Salud
* Educacin
l Vivienda
l
Pinancirmiento
Produocin
Provisin
Se mantiene
Regulacin
*DisePo
Evaluacin
de progamas
FOCALIZADAS
(sepln inpreso)
Uso de mecanismos
tcnicosde asignacin
Nivel de decisin
y ejecuci6n: LOCAL
P Mejorar la calidad
y flexibilidad.
3 Mejorar la
calidad de vida
lo Contracclico
29 Distributivo y
complementaringresa
3O Satisfaccinde las
Necesidad= Bhius
Subsidios
MOtt&WiO8
Programas
Asistencialca
Alimentacin
Igu,ddad de
Oportunidades
' Ni6os en circunstancias Participacin:
diffciles
Sector privado
*Jvenes desempleados
Mujeres pobres
ONG
Estado
Municipio
Adulta mayares
* localidades pobres
10 Asegurar mayor
equidad
20 Ayudar II integrar
al desannllo
* Fondas de Solidaridad
Programasde
capacitacin
* PequePaempresa
Programasespecfficos
Pa= grupoe
ALVARO
162
C.
Mejoramiento
GARCIAy
MARIANA
SCHKOLNIK
D.
La institucionalizacin
Descentralizacin
de la accin social
SUPERACION
DE LA POBREZA:
BALANCES
Y PROPUESTAS
163
164
ALVARO
GARCIAy
MARIANA
SCPIKOLMK
Desarrollo de la PYhIE
165
166
INTRODUCCION
El tema de la institucionalidad pblica, en relacin con la eficiencia de las
polticas sociales en los pasesde nuestra regin, es en estos momentos materia
de profundos analisis dada la diversidad de cada nacin y los distintos niveles de
desarrollo de sus economas.
No es posible entregar recetas universalmente validas cuando se enfrentan
grandes diferencias en la historia institucional de cada pafs, el estado de
desarrollo delas polfticas sociales y las prioridades que deben atender, la
extensin de la organizacin social alcanzada, las limitaciones financieras, la
capacitacin del personal ocupado cn el Estado, el grado de descentralizacin de
la actividad pblica, la importancia de los grupos privados que intervienen en la
accin social y el grado de compromiso de la sociedad civil.
Sin embargo, existen consideracionesde carcter general que pueden servir
para orientar los cambios, cada vez ms necesarios,que deberan introducirse cn
la institucionalidad responsablede formular y ejecutar las polticas sociales en los
pasesde la regin.
En primer lugar, es preciso reconocer que el Estado ha perdido
importancia como actor econmico, que el sector privado tiene mayor
responsabilidad en el crecimiento, que las economfas estn en proceso de
apertura al exterior y que el mercado es el instrumento ms importante en la
asignacinde los recursos.
Si se acepta que el mundo se torna cada vez ms competitivo y exigente, es
necesario preguntarse cmo se puede equilibrar la eficiencia que exige la
competencia con la mayor equidad que exige la justicia.
No cabe duda que en los pases en desarrollo no slo se dan grandes
diferencias en la distribucin del ingreso, sino tambin en las oportunidades que
se presentan a las personas para su propio desarrollo, y a las empresas de menor
tamao para enfrentar la competencia.
En este campo, el Estado tiene la mayor responsabilidad, por lo que sera
muy conveniente efectuar una revisin de su organizacin actual con el fm dc
examinar si es la adecuada para cumplir una funcin que no slo es trascendente
desde el punto de vista moral, sino tambin para la propia capacidad competitiva
del pas. Ciertamente, este tema no es nuevo, y existe una variedad de programas,
generalmente de carcter sectorial, que se ocupan de mejorar los recursos
humanos, de atender necesidades sociales y de resolver algunas de las
deficiencias que caracterizan el funcionamiento de la pequea empresa y del
168
SERGIO MOLINA
sector informal de la economa. Pero tambin es cierto que esos programas son
insuficientes y que su funcionamiento sectorializado, y sin coordinacin entre s,
implica un uso ineficiente de los escasosrecursos, que no siempre llegan a los
grupos ms necesitados.
Hay deficiencias notorias, tanto en lo que se refiere a los instrumentos de
poltica como a la coordinacin entre los organismos encargados de la
formulacin y ejecucin de las pohticas sociales.Cada vez se hace mas evidente la
necesidad de complementar la polfticas universales con otras de carcter
especfico, especialmente aquellas dirigidas a grupos vulnerables como los nios,
los jvenes, la mujer jefa de hogar, los adultos mayores, los discapacitados y la
etnia. Las polfticas dirigidas a estos grupos requieren de la participacin
coordinada de distintas instituciones del Estado, ya que atraviesan
horizontalmente la institucionalidad social. Ello rompe con la tradicional
autonoma de los sectores, y hace necesario definir programas especfticos en
beneficio de determinados grupos, para los cuales las polfticas de carcter
universal raramente son eficaces.
Es necesario revisar tambitn la organizacin del Estado a la luz de los
procesos de descentralizacin de las polfticas, organizacin de la sociedad civil y
participacin. A menudo, sta es demasiado centralizada y carece del hbito de
recoger las inquietudes de la base social y, mucho menos, de coordinar su accin
a nivel local. Para acercar las polticas a la gente, se requiere una organizacin
social y fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales, que les permita
asumir las nuevas responsabilidades que surgen de la desconcentracin y
descentralizacin de las actividades del Estado.
Recientemente, y gracias al estmulo de la corriente privatizadora, se ha
planteado el traspaso al sector privado de funciones sociales que
tradicionalmente ha tenido el Estado. Este es otro tema que tiene relacin con la
institucionalidad social: el tamao del Estado y la eficiencia con que se provee de
servicios sociales a la comunidad. En este debate no se puede tener una posicin
dogmatica, ya que el propsito tltimo de los programas sociales es otorgar el
mejor servicio a la comunidad, independientemente de quin lo provea. Sin
embargo, no se puede dejar de considerar, en las decisiones que se adopten en
esta materia, que los criterios de eficiencia deben estar siempre balanceadoscon
los de equidad.
Por la importancia de las polfticas sociales como medio para incorporar la
equidad en el proceso de desarrollo, y dada la complejidad cada vez mayor que
presenta su formulacin y ejecucin, parece conveniente dotarlas de jerarqufa y
cohesin. En este artculo se plantea la importancia de contar con una autoridad
social reconocida, as como la tienen la conducci6n econmica y las relaciones
exteriores.
En el desarrollo de estos temas se hace referencia a la experiencia chilena,
poniendo bnfasis en lo ocurrido en las dos tltimas dcadas. De ahf se extraen
recomendaciones que son aplicables a esa experiencia; no obstante, pueden ser
tiles para estimular el debate sobre una materia que contintta vigente incluso en
los paises de mayor desarrollo.
UNA INSlTlWCIONALIDAD
1.
169
LA EXPERIENCIA
CHILENA
1.
PRINCIPALES
CAMBIOS
INTRODUCIDOS
POR EL GOBIERNO
MILITAR
170
SERGIO MOJJNA
UNA INSTITUCIONALIDAD
171
Datos de esta seccin en SCHKOLNIK M., Evolucin de las Polticas Sectoriales en Chile
1929-1991,MIDEPLAN, Serie Documentos Sociales,Agosto 1991.
172
SERGIO MOLINA
UNA INSITl-IJCIONALIDAD
173
pobres y de sus carencias,con lo cual se haca posible orientar hacia ellos el gasto
social en forma ms eficiente.
II.
HACIA
UNA NUEVA
INSTITUCIONALIDAD
SOCIAL
LOS CRITERIOS
ORIENTADORES
174
SERGIO MOLINA
UNA INSIITUCIONALIDAD
PUBLICA
PARA LA POLITICA
SOCIAL
175
SERGIO MOLINA
176
ministra, con una relacin administrativa con el gobierno que se realiza a travs
de MIDEPLAN3. Se cre tambin el Instituto Nacional de la Juventud (INJ),
como un organismo destinado a formular y coordinar polticas y acciones
diriidas a la plena incorporacin de los jvenes en los campos econmico, social
y cultura14. Esta institucin de carcter descentralizado depende tambin de
MIDEPLAN.
Junto con la creacin del Ministerio de Planilicaci6n y Cooperacin (Le
Np 18.989),se dio vida legal al Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FO!%) Y,
cuya funcin principal ha sido financiar proyectos que benefician a grupos pobres
y marginados, especficamente microempresas, campesinos de escasosrecursos,
jvenes de sectorespopulares y localidades pobres. Todos estos proyectos tienen
un elevado componente de inversin en las personas (formacin y capacitacin),
y contemplan esquemasdescentralizadosy participativos de gestin.
En la misma ley de MIDEPLAN, se crea tambin la Agencia de
Cooperacin Internacional (AGCI), que en estos afros ha cumplido con la
importantfsima funcibn de negociar recursos externos para la puesta en marcha
de vastosprogramas sociales.
Ademas, en el propio Ministerio de Planiticacin y Cooperacin se cre
una Divisin Social, cuyas responsabilidadesson la elaboracibn de polticas y la
coordinacibn de acciones de otros ministerios vinculadas a los nios, el adulto
mayor y las personascon discapacidad.En relacin con este ultimo aspecto,poco
antes de finalizar su perodo el gobierno se aprob una ley especial que establece
responsabilidades y define normas que conducen a la plena participacin en la
sociedad de las personas con discapacidad, ademas, se cre un fondo especial
para fmanciar proyectos en beneficio de los discapacitados (FONADIS, Ley
Np 19.284). Las polIticas contiman siendo responsabilidad de MIDEPLAN, y el
nuevo organismo se relaciona con el gobierno a travs de dicho ministerio.
Por ultimo, y tambin en las postrimerfas del gobierno del Presidente
Aylwin, se aprob una ley para el desarrollo de los pueblos indfgenas, con una
instituci6n responsable de la coordinacin y ejecucin de pro amas especiales:
el Consejo Nacional de Desarrollo Indgena (CONADIS) P. Esta institucin
tambin se relaciona con el gobierno a travs de MIDEPLAN.
En sntesis, en MIDEPLAN y en las instituciones que de ste dependen
qued radicada la responsabilidad de disear polticas y coordinar su ejecucin
en relacin con los grupos vulnerables de la sociedad: los niiios, los j6venes, la
mujer, el adulto mayor, los discapacitadosy las etnias. Si a esta situacibn se aade
la responsabilidad que la ley de MIDEPLAN le asigna en cuanto a la
determinacin de polticas destinadas a la superacibn de la pobreza, se puede
concluir que es en esa cartera donde se han concentrado los cambios
3
4
5
6
Ver
Ver
Ley
Ver
UNA INSITIUCIONALIDAD
177
Los monitoreos realizados fueron: Viienda Progresiva en todo el psis; Atencin Primaria en
siete repiones; SeMcios de Urgencia en Regin Metropolitana; Capacitacin de Jvenes en la
VIII Regin; Programa de Transferencia Tecnolgica INDAP desde la IV a la X Regin; MECE
en bu componente
de Programa de Mejoramiento Educativo en 300 escuelasurbanas de todo el
pis.
Ver L.q%sNQ19.175y NQ19.130.
SERGIO MOLINA
178
9 MIDEPLAN,
10 MIDEPLAN,
UNA INSITIWCIONALIDAD
179
180
SERGIO MOLINA
Instituto de Normalizacin
Previaional
MS 19.cKKl
Su).ooO
PensionesAsistenciales
31o.coo
61.847
Subsidio de Cesanta
2o.otYJ
2351
3.OOLxtMLl
Superintendenciade
SeguridadSocial
Municipalidad respectiva
Ministetio de Vivienda
y Urbanismo
ProgramanHabitacionaka
57.195
427.508
-Vivienda Pmgraiva
17.500 familias
21.752
-Vivienda Bisiw
(incl. destinadaa campamentos)
26.wO familias
68.307
UF 1.ooO.ooO
Subsidio Rural y de
colonizaci6n (villotios rurales)
8.OW familias
-Programaespecialde
viviendas para trabajadores
16.Mlo familias
207 pmye&M
-Equipamiento comunitario:
sedeswciales. multicanchas,plazas
de juegos infantiles, breasverdes.
1.500.000personaa
2750
16.667
22658
2530
-Renovacin urbana.
Areas deterioradasde ciudades
Programasde residencia
familiar estudiantil
1.031alumnosde
bsicay medir
250
UNA INSITITJCIONALzIDAD
PUBLICA
PARA LA POLITICA
181
SOCIAL
ProgramaCampamentos
Fsco1ares
41.890alumos de
bsica
Becas
5.200 eshldiantes
MS 619,6
663,s
4.046
Ministerio del Trabajo
40
16.800
345.500 trabajadora
7.330,4
4114
284,6
220
552
(en discusin
suplemento 1994)
m.mm
2523
1.035
700
1.ooo
INDAP
Transferencia tecnolgica
51.273peque608
a@icultorea
INDAPIFOSIS
Riego Cdmpesino
10.471 familirs
INDAP
Comercializaci6n y Agroindustria
200
Fortalecimiento de organizaciones
umpeainas
254
CDNAF
FOSIS
Programa campesinosforestales
3ca planes
Apoyo al P-
900 hectbrus
de Reoonvemin
Apoyo a la Micmemprea
51.168
Generacin de uprcidrder en
localidades pobrea
61
130
4.740
4.894
De3armllojwenil
Forestaciny recuperacinde suelos
2713
563
11.800 familias
814
MS 1.554
ElecWicaci6n rural
(Contina cn la pr&ima
&ina)
SERGIO MOLINA
182
oIpLmtar
de Gobierno
Rogrma
MINSAL
Cobertura
ProgramaIntegral de
modernizacin de la
Educacin Media
-Programainicial de
Mejoramiento de la
ECducxinMedia
155 liceos
2.250
-Fondo Solidario de la
EducacMn Superior
25O.OLM
estudiantes
7.485
Programade Mejoramiento
de la Equidad y la Calidad
de In Educacin
1.716.339nilos
Programade atencin
focalizada a escuelas
de alto riesgo.
1.057 escuelas
167.752nios
81Z2
75O.ooOnifios de
1 a 3Obbsico
TB,5
74.800nios
385.6
105
928.539ahlmos
de bsica
JUNAEB
14.486.1
37.726
1.127.wO alumos
de bbsiu
452,P
Apoyo a pescadoresartesanales
ZC@Opesadores
150
Capacitacin orgraizacional
camp-sina
Mo organizaciones
de base
300
3.415
500 proyectos
12000 familias
indgenas
(Contina en la prxima ppina)
Proyectoscampesinosde
desarrollo productivo
CONADI
UNA INSITIUCIONALIDAD
PUBLICA
PARA
LA POLITICA
--
SOCIAL.
183
Centros de formacin y
difusin juvenil
32
Fondo de auspicios
110
Prevencinde drogadiccin
juvenil en la 1 Regin
SERNW
620
Municipios
594
1.490
SERNAM, Ministerio
de Salud, Educacin,
Vivienda, Justicia,
Trabajo (SENCE)
Municipios
-Programade Fomento
y Reinsercin Laboral
-Cuidado infantil
-Atencin de salud mental
-Atencin legal
SERNAM
Centros de informacin y
difusin de los Derechos
de la Mujer
660
Prevencinde la violencia
intrafamiliar
139
Prevencinde embarazo
adolescente
39
Ministerio de Bienes
Nacionales
BienesNacionales,
FOSIS
Fuente: MIDEPLAN
10.000 mujeres
Regulacin de hdos de
dominio (urbano y rural)
12OCQ
Ttulos gratuitos
4.ooo
Regulacin de comunidades
aglcolas
3.200 familias
y FOSIS
1.500
147
50
184
SERGIO MOLINA
UNA IN.SlTIUCIONALIDAD
PUBLICA
PARA LA POLIllCA
SOCIAL
185
de tipo solidario hacia la comunidad. Casi todas las actividades que realiza el INJ
poseen un elevado componente participativo, ya que el objetivo ltimo de esta
nueva institucin es la integracin de los jvenes en la sociedad. Ese ha sido el
sentido del Programa de Oportunidades para los Jvenes (PROJOVEN), que se
estructura en siete reas: trabajo, educacin, salud, proteccin y rehabilitacin de
menores, participacin y derechosjuveniles, recreacin y uso del tiempo libre. El
programa ha dado origen a 44 actividades diferentes, todas las cuales han
constituido iniciativas innovadoras y participativas, constituyendose en una
experiencia indita en la administracin chilena.
Respecto al Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), la
participacin ha sido el criterio central que orienta su accin, destinada a
financiar proyectos e iniciativas de carcter productivo en el sector de la
microempresa, y otros de tipo social en las localidades pobres. Como el FOSIS
slo financia proyectos y no es el ejecutor de ellos, se ha creado una red de
intermediacin compuesta por organismos no gubernamentales (ONGs),
municipalidades y grupos organizados de beneticiarios, red que ha permitido la
descentralizacin tanto en la asignacin de recursos a nivel regional como en la
ejecucin de los proyectos a nivel de comunasy localidades, lo que ha implicado
una amplia participacin de la sociedadcivil.
Tambin son dignos de destacar ciertos programas participativos del
Ministerio del Trabajo, como el de capacitacin y formacin profesional, para cl
cual se cre un Consejo constituido por dirigentes nacionales y por sector, tanto
empresariales como sindicales. Por otra parte, se han ampliado y fortalecido las
organizaciones sindicales, y creado un Fondo para la Capacitacin y Extensin
Sindical, al cual pueden postular las organizaciones laborales legalmente
constituidas.
En relacin con los campesinos, el Ministerio de Agricultura -a travs de
INDAI- ha elaborado programas orientados a fortalecer las organizaciones y a
crear canales de participacin que permitan a los campesinos influir en la
preparacin, ejecucin y evaluacin de los programas de INDAP.
Si bien se ha hecho un gran esfuerzo por aumentar la participacin de la
sociedad civil en diversos sectores,todava queda mucho camino por recorrer; las
experiencias han sido limitadas y difciles de ejecutar, especialmente en los
ministerios y servicios tradicionales, que no estan habituados a formas
participativas de trabajo. En muchos casos,adems, los propios beneficiarios no
estaban acostumbrados a este tipo de experiencias, y sentan desconfianza del
Estado.
La resea anterior tiene como propsito proporcionar una visin
panormica de la diversidad de instituciones pblicas que tienen responsabilidad
en lo social en Chile, de la multiplicidad de programas existentes, de la
abundante legislacin cuyo objetivo es beneficiar a los sectores ms pobres, y de
los instrumentos disponibles para el diseo, el seguimiento y la evaluacin de
distintas polticas sociales. En la siguiente seccin analizaremos cmo se podra
utilizar mejor la institucionalidad vigente en el diseo de polticas y programas
186
SERGIO MOLINA
COMO MEJORAR
LO QUE TENEMOS
UNA INSITITJCIONALIDAD
PUBLICA
PARA LA POLlTICA
SOCIAL
187
188
SERGIO MOLINA
UNA INSITIUCIONALIDAD
PUBLICA
PARA LA POLITICA
189
SOCIAL
2.
EL PROCESO DE PRIORIZACION
Y LA EVALUACION
EN LA ASIGNACION
DE RECURSOS
190
SERGIO MOLINA
UNA INSllTUCIONALIDAD
191
LA DESCENTRALIZACION,
PARTICIPACION
LA DESCONCENTRACION
Y LA
192
SERGIO MOLINA
UNA INSITlTJCIONALIDAD
193
194
SERGIO MOLINA
SERRANO
INTRODUCCION
El primer gobierno de la Concertaci6n democrtica, entre 1990 y 1994,
defni6 como los pilares de su estrategia de crecimiento el Desarrollo y la
Equidad, plantendose como objetivo prioritario la superacin de la pobreza.
Debido a que este esfuerzo tiene una estrecha relacin con el quehacer
municipal, en este artculo se analiza cual fue el nexo entre poltica social y
municipios, durante los cuatro anos del gobierno de Patricio Aylwin, y se
plantean los requerimientos que enfrenta la administracibn comunal para
incrementar su capacidad de gestin.
Los municipios chilenos, si bien distan de ser una instancia agil,
participativa y eficiente de implementacin de la poltica social, cuentan con los
recursos institucionales para ello y podran incrementar los recursos tcnicos,
humanos y hnancieros necesariospara mejorar su capacidad de gestin y superar
una serie de problemas que entraban su quehacer. Estos problemas consisten
bsicamente en una visin an segmentada (desintegrada) de la accin social,
que repite el modelo sectorial del Estado chileno, en los mecanismosprecarios
de participacin social, el acceso a recursos de inversin y la descoordinacin
entre las municipalidades con el resto del Estado, entre los m&simportantes.
Cabe destacar que la modernizacin del Estado, en lo que concierne a los
municipios, tiene una importante relacin con la capacidad que stostengan para
enfrentar con agilidad, prontitud y eficiencia, las necesidadeslocales. Para ello se
hace necesario perfeccionar los vnculos del municipio con la comunidad y el
nivel central del Estado, y mejorar los procedimientos al interior de las
municipalidades en las areasde gestin, recursos y personal.
Este artculo aborda el tema del rol de las municipalidades en la concepcin
y ejecucin de la poltica social en el nivel local. Se ocupa de los municipios
urbanos y examina que se espera de estasinstancias en relacin con los sectores
mas pobres y cual es su campo de accin social en el espacio comunal, relevando
Agradezco los comentarios y aportes que Dagmar Raczynski y Giorgio Martelli hicieron a una
primera versi6n de este trabajo. Este documento no es slo una sintesis conceptual sobre el rol
municipal en la gestin de programas socialesde cara a la pobreza. Es una tefkxi6n a partir de la
experiencia de gestin en la Municipalidad de Santiago, llevada a cabo por un equipo que tenfa la
voluntad poltica de hacer girar el municipio hacia la gente y, a la vez, dotarlo del dinamismo
interno y externo para hacer ms eficiente su gestin. Me toc participar de ese proceso como
Directora de todos los programas sociales que desarroll la Municipalidad ente los atas 1990y
1994.
El segundo gobierno de la Concertacin formaliz, ms adelante, un compmmiso ms a fondo
con la superacin de la pobreza: cre una Comisin Interministerial presidida por cl propio
Presidente de la Repblica para enfrentar el desaffo de la superaci6n de la pobreza.
CLAUDIA SERRANO
196
tres conceptos claves: el rol del territorio como unidad bsica de coordinacin y
planificacin, la integralidad de la accin social y la participacin de la
comunidad.
En sus cuatro primeras secciones,trata sobre el rol del Estado y la pohtica
social. Examina la descentralizacin, el rol del municipio, sus recursos, sus
facultades y atribuciones, as como los vnculos entre el nivel local y el nivel
central. En las secciones quinta y sexta, hace referencia al campo de accin
especftico de la poltica social en el espacio comunal, caracterizndola como una
accin social con foco en la dimensin territorial e integral, que busca y
promueve la participacin social.
1.
El gasto social en el perodo experimenta una drstica cada (Arellano, 1985; Cabezas,1988). La
incidencia del gasto social respato del PGB, que en 1971lleg a representar un 25%, cae hasta
llegar a su ms bajo nivel en 1981, representando ~610un 14% del PGB (Arellano, 198.5).Las
reas del gasto social donde la cada fue mayor son: vivienda, salud y educacin.
197
3
4
Vergara, 1990.
Entre 1989 y 1992 el Gasto Social aument en un 20%. Los sectorca ms beneficiados fueron
vivienda y educacin.
198
CLAUDIA SERRANO
DESCENTRALIZACION
MUNICIPIO
199
5
6
CLAUDIA SERRANO
2oa
III.
RECURSOS
PARA LA GESTION
Los recurssospropios y los provenientes del PCM se vieron incrementados en 1994,al aprobarse
la Ley de Rentas Municipales, por la va de impuestos, derechos, permisos y patentes, lo que
redunda, a su vez, en una mayor distribucin de recursos a tra& del Fondo Comn Municipal.
Ekte Fondo representa, segn estimacionesde la Subsectwarfa de Desarrollo Regional, la fuente
ptincipal de ingresos para el 70% de las municipalidades del pak.
201
202
CLAUDIA
SERRANO
IV.
LOS MUNICIPIOS
DEL ESTADO
203
10 Por ejemplo,enmaterias
comoel financiamientode losservicios
municipalizados
deeducacin
y
salud,en la Leyde PlantasMunicipalesy la Leyde RentasMunicipales.
CLAUDIASERRANO
204
los municipios frente a la sociedady el Estado, para lo cual cuenta una estructura
de organizacin representativa regional, poltica y funcional. La segundatarea es
propiamente tcnica. Realiza actividades de coordinacin para la cooperacin
internacional y para la cooperacin horizontal entre los municipios, ademsde un
extenso programa de capacitacin de autoridades y funcionarios municipales.
Cuenta con fmanciamiento propio y apoyo de organismos y agencias
internacionales.
Algunos de los esfuerzos mencionadosen materia de gestin permitiran a
los municipios acometer con mejores resultados su rol protagnico en la
implementacin de la polftica social en el espacio comunal.
V.
MUNICIPIO
Y POLITICA
La asistencia social
La salud pblica
C.
D.
E.
F.
G.
H.
1.
J.
K.
L.
205
La educacin y la cultura
La capacitacin y la promocin del empleo
El deporte y la recreacibn
El turismo
El transporte pblico
La vialidad urbana y rural
La urbanizacin
La construccin de viviendas socialese infraestructura sanitaria.
La prevencin de riesgos y la prestacibn de auxilio en situaciones de emergencia.
El desarrollo de actividades de interes comn en el mbito local.
206
CLAUDIA SERRANO
MUNICIPIO,
POLITICA
207
SOCIAL Y POBREZA
VI.
1.
UN ENFOQUE
INTEGRAL
DE LA ACCION
SOCIAL
MUNICIPAL
La gestin social en el nivel local debe ser una traduccin dinmica, con
acuerdo a la realidad comunal, de las orientaciones nacionales de la pohtica
social. La polftica social en Chile es el mecanismo con que cuenta el Estado para
entregar oportunidades a ciertos grupos, que no tienen acceso a ellas a travs del
mercado, dado que ste no garantiza la equidad. El trmino oportunidades es la
base de una orientacin que se imparte al nivel local desde el nivel nacional. Se
trata de permitir a la ciudadana conocer y usar sus derechos sociales y descubrir
su propio rol como usuaria de los servicios del Estado. En el nivel local, se debe
realizar un esfuerzo mayor de coordinacin de la accibn del Estado de cara a las
personas, con una perspectiva integral y participativa, permitiendo a los usuarios
apropiarse de los instrumentos de su propio desarrollo.
Las personas viven integralmente sus carencias y, normalmente, stas estn
asociadas entre s. Por lo tanto, la accin del Estado debe trascender la mirada
sectorializada para interactuar con personas, con grupos humanos y no con
problemas (la vivienda, la iluminacin, etc.). La nica manera de lograr esta
perspectiva integral es la coordinacin en el territorio; una accin social, como la
que hemos definido, slo es realizable en el rtmbito local, por un problema de
tamao y de escala.
El sustrato elemental de la concepcin de desarrollo local es el territorio;
no slo el espacio de la comuna, sino los espacios barriales, con sus herencias,
historias, tradiciones y costumbres. Slo el territorio, en la prctica, puede llegar
a ser la unidad de coordinacin de una amplia oferta de programas sociales y
urbanos. Esto supone que en ese territorio se cumplen algunos requisitos
indispensables: hay fluidez de informacin entre el municipio y los vecinos, hay
organizacin de la comunidad, hay contactos horizontales y coordinacin entre
los diferentes programas.
En las municipalidades, sin embargo, esta coordinacin se ve dikltada
por
la falta de transparencia y fluidez en el traspaso de informacibn y la ausencia de
una comunidad organizada. Esto apunta a relevar an ms lo indispensable de
una gestin local integral que genere las capacidades autogestionarias de la
comunidad y que rompa la inercia segmentada de los funcionarios llevndolos a
ver no slo una parte de los problemas, sino el conjunto.
Esto no es nada fcil. Los municipios, no obstante la amplitud de su rol
como cabeza de la comuna, no logran articular una modalidad de accin
municipal global. Funcionan segmentados en diferentes reas y cometidos, lo que
incide en una descoordinacin entre intereses propiamente urbanos y otros
propiamente sociales.
Por su parte, los especialistas del tema de la pobreza tambin suelen
trabajar con concepciones dicotomizadas entre lo propiamente social y lo
propiamente urbano. Por ejemplo, entre los indicadores de pobreza se consigna
CLAUDIA SERRANO
208
ll
C.
209
Organizacin y asociatividad
CLAUDIA SERRANO
210
PARTICIPACION
SOCIAL EN EL NIVEL
LOCAL
211
13 El Consejo est compuesto en un 40% por representantes de las Juntas de Vecinos, en un 30%
por reptasentanta de organizaciones comunitatias de catdcter funcional y en un 30% por
representantes de organizaciones representativas de actividades productivas de bienes y
selvicios.
14 Esta L.ey derog la Ley NQ16.880promulgada en junio de 196&
212
CLAUDIA SERRANO
213
Y OTROS TEMAS DE LA
214
CLAUDIA SERRANO
abiertos y en establecimientos educacionales en jornada alterna al horario escolar. Asimismo ofrece atencin en salud, en justicia y asistencia social.
Junto con la tematica de los grupos vulnerables, surge la de las nuevasreas
de accin que requieren intervencin pblica. En particular, vale la pena mencionar la cultura, el medio ambiente, la justicia, la seguridad ciudadana y la
microempresa.
Slo en el campo de la cultura, y de manera an precaria, se desarrollan en
el mbito comunal iniciativas importantes. Ya sea a travs de la oferta de talleres
culturales o de la presentacin de cultura de calidad en el mbito popular, la experiencia indica la espectacular receptividad que ellas tienen. La cultura es, por
excelencia, un medio de integracin social y de dignitkacin de la persona
humana. Entendida como una oportunidad exclusiva de sectores acomodados,
representa una palanca efectiva de cambio en la manera de considerar a los sectores ms pobres y de ofrecer equidad e integracin social.
La calidad ambiental es tambin materia de inters de los sectores de escasos recursos, preocupados por actividades contaminantes en el entorno vecinal
y por materias referidas a higiene ambiental y saneamiento, los que se asocian
con calidad de vida y digniticacin. El tema tiene un componente modernizador
por cuanto es una reivindicacin que atraviesa, por diferentes razones y
expresndosede distinto modo, diferentes sectoressociales.
El tema de la seguridad ciudadana y la accin policial es tambin un asunto
que clama por accin estatal y frente al cual los sectores pobres se sienten
desprotegidos. Incipientes iniciativas de vincular participacin ciudadana a la
accin policial, por medio de radios vecinales conectadas a Carabineros, o la
instalacin de comisarasmviles itinerantes en el corazn de la vida residencial,
aportan a incrementar la seguridad y constituyen iniciativas interesantes de examinar, evaluar y replicar17.
Un 6rea pendiente de la accin social en el nivel local es la de justicia. En
este campo, definitivamente, se puede afirmar que para los pobres no hay
derecho a la justicia. Si bien existe el mecanismo de la Corporacin de Asistencia
Judicial, su capacidad de resolucin de los problemas es muy escasa.Adems, es
enorme la demanda que no se cursa porque las expectativas de obtener algn
resultado son remotas. La experiencia indica que la gestin de apoyo en
procedimientos legales, en especial en derecho de familia, impacta de manera
directa y sustantivasobre la calidad de vida de las personas.
Por ltimo, vale la pena destacar entre los nuevos temas el de la
microempresa, entendiendo por tal a pequeasy modestas unidades productivas
que constituyen el espacio laboral y de generacin de ingreso de un conjunto importante de poblacin pobre. En esta lnea se han desarrollado actividades tendientes a fortalecer la capacidad econmica y productiva de las microempresasy
mejorar la calidad de vida de los grupos familiares asociados a ella, por la va de
aumento de empleo e ingreso.
17 Esta experiencia se desarrolla desde hace dos aflos en la comuna de Santiago.
18 El Programa Nacional de Apoyo a la microempresa es desarrollado por el Fondo de Solidaridad
e InversiOn Socia!y SPejecuta cn tcxJoel pas
VIII.
COMENTARIO
215
FINAL
INTBODUCCION
En las ltimas dos dcadas,el concepto de focalizacin del gasto social ha
adquirido gran difusin en nuestra sociedad. La propuesta, que consiste en
concentrar el gasto social en la poblacin ms pobre, se propag como solucin a
una inquietud de tipo fiscal -reducir el gasto pblico a fm de equilibrar el
presupuesto fiscal- y otra de tipo social -paliar los efectos sociales de la crisis y
reducir la pobreza-. La hiptesis de la focalizacin afirma que, si el gasto social
se concentra &icamente en los sectorespobres, se ahorran los recursos que de
otro modo son captados por sectores con capacidad de pago, que no requieren
del apoyo estatal, ello, aun en un contexto de reduccin global de recursos,
permite destinar ms recursos a los sectores efectivamente pobres. As, la
hiptesis combina argumentos de eficiencia y de equidad social, El
planteamiento, al menos en su desarrollo inicial, opone polticas focaliiadas a
polfticas universales,y sostiene que las primeras son mas eficientes y aportan ms
a la equidad social que las segundas.
Con el tbrmino focalizacin, que no existe en la lengua espaola, han
ocurrido dos cosas diferentes. Por un lado, ha pasado a utilizarse para cualquier
situacin que implique priorizar, decidir o definir un blanco o meta. Por otro, se
ha convertido en un precepto sagrado en el debate tcnico-polftico, que se
defiende o se rechaza a ultranza. Rara vez se problematiza en el sentido de
reconocer modalidades distintas de focalizacin, de identificar las ventajas y
desventajas de stas y las situaciones en las cuales ellas se aplican. Este trabajo
pretende delimitar algunos conceptos bsicos y presentar los principales tpicos
estudiados en torno al tema, as como describir los rasgos centrales de la
experiencia de focalizacin en Chile, caracterizando los mecanismos de
focalizaci6n presentes en programas especficos,y extrayendo de ello lecciones y
sugerenciasde politica.
1.
1.
218
DAGMAR
FiACZYNSKl
universales son los subsidios a los precios de algunos bienes bsicos de consumo
masivo, campaas de vacunacin ante una epidemia, polticas generales de
proteccin del medio ambiente, programas de educacin en salud a travs de la
televisin. Si bien representan polticas dirigidas a toda la poblacin, con
frecuencia se disean bajo la hiptesis de que beneficiaran preferentemente a la
poblacin ms pobre. Ello ocurra, por ejemplo, con las polticas de subsidio a los
precios de algunos bienes de consumobsico, frecuentes en la regin en los aos
6oy7ol.
Politicas
2.
Esta poltica ha mostrado ser paco eficiente, tanto en una evaluacin econmica como en una
social.
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS
SOCIAL&5
219
DAGh4AR RACZYNSKI
220
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS
SOCIALES
DAGMAR RACZYNSKI
222
1. Instrumentood
hoc de seleccin
Oferto
Areo geo&co
(tenilorios que
califican de
pobres)
DtT?KUZdU
(idmtificnci6n
de hogares o
personas pobres)
(establecimienfo
y nonualeza del
benejido)
Aveces
Bajo
Intermedio
Baja
Bajo o
intermedio
Intermedia
Bajo
2. costos
- Administrativo
Alto
- Dificultad de tener
informacin actualizada Alta
- Psicosocial
Alto
3. Errores
- De inclusin
- De exclusin
Intermedio
Ello se desprende del anlisis realizado pcx Grosh (1992), particularmente del cuadro resumen
9.1 sobre opciones de focalizacin (pp. 162-165).
FOCALIZACION
B.
DE PROGRAMAS
Conceptualizacin
SOCIALES
223
de la pobreza y focalizacin
224
DAGMAR RACZYNSKI
LA EXPERIENCIA
DE FOCALIZACION
DE CHILE
AUSENCIA
DE FOCALIZACION
(1930-1973)
4
5
225
Focalizacin
19401973
1973-1990
Gobierno Militar
1990-1994
Gobierno democr6tico
Poca preocupacin
Enfasis en programas
universales
(nominalmente)
Preocupacin
fuerte
Implementacin
de instrumentos
de seleccinde
beneficiarios
Preocupaci6n fuerte
pero no exclush
El pafs requiere de inversin
en programas no focalizados
Disefio de instrumentos
de focalizacin territorial
GNpOS
Definicin ambigua
destinatarios de las Materno infantil
polticas
Hogares pobres y
segmentomatemoinfantil
Acceso al sistema
Insercin laboral
Nivel de ingreso
Situacin social
Niel de ingresa
Situacin social y
vulnerabilidad
qecffica
Prioridad
polftica y social
Inversin en
servicios sociales
Ampliar cobertura
Llegara bolsones
de pobreza
Enfasis en subsidios
asistenciales
y transferencias
Asignacin
del gasto
Subsidio a la
oferta
Presiones de grupos
Asignacin histrka
Preferencia por
subsidios a la
demanday paga por
accionesrealizadas
Subsidias a la oferta
ya la demanda
dependiendo de los
plDgl-IlYdS.
Creciente
Sin claridad en el
financiamiento
Descentraliicin
Ausente
Administracin
central y vertical
Desconcentracin
de los servicios
Administracin
municipal
Descentraliicin
poltica
Ektadokctor
privado
Estado norma,
financia y
Ektado norma y
aporta al
Sectores pobres
Creciente asegurandoel
debido financiamiento
DAGMAR RACZYNSKI
226
1940-1973
1973.1990
Gobierno Militar
1990.1994
Gobierno dmwxr6tico
ejecuta la
financiamiento de los
programas para
Papel regulador
del Estado
poltica social
los ms pobres,
supervisa y evala
Ejecucin municipal
y por privados
Privatizacin
de los servicios
socialespara los
estratos medios y altos
Injerencia de
prestadores de
setvicios
Alta
Baja
Creciente
Poltica social /
Poltica social
poltica econmica sobrepasa
la econmica
Poltica social
subordinada a la
econmica
Politica social
integrada y
complementaria a
la econmica
Subsidiario
Integrador
Benefactor
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS
SOCL4LE.Y
227
A.
El caso ms claro es el de los programas de salud materna infantil, que se sintetiza en el punto 2.
D de este trabajo.
22X
DAGMAR RACZYNSKI
Focalizacin de los
prograamassociales
Red social
Descentralizacin
Salud
Educacin, salud,
red sccial
Privatizacin
Previsin social
Salud
Educacin
Educacin, salud,
vivienda
Incorporacin de
mecanismosde mercado
en el funcionamiento
del sector pblico
Salud, educacin
Vivienda
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS SOCIALES
229
La poltica de focalizacin
8
9
Entre los factores que frenaron los cambios, cabe mencionar la vigencia de una tradicin segn la
cual el Estado juega un papel fundamental en la oferta de servicios de educacin y salud, la
conducta de los profesionales, tcnicos y funcionarios involucrados en la entrega de los servicios
sociales; la dbil respuesta del sector privado, la precarkdad de las instancias de gobierno
regional y local y la recesin de 1982-83,que impidi contar con los recursos necesarios para
financiar debidamente las reformas.
La mcdicibn del ingreso familiar incluye los ingresos que los hogares reciben por mnccpto de
subsidios monetarios o transferencias en ingreso provenientes de los programas sociales. No
incluye las transferencias de servicios ptistos gratuitamente por el EFtado.
INE, Encuesta de PresupuestosFamiliares de l%P, 1978y 1988.Los datos corrwponden al Gran
Santiago. El gasto familiar per cpita del quintil ms bajo, en 1988, ea un 16% nus bajo que en
1978 y un 42% ms bajo que en 1969. Para el quintil siguiente, las cifras son 12 y 30%,
respectivamente.
230
DAGMAR RACZYNSKI
10 La educacin superior, que hasta 1979reciba un tercio o ms de los recursos fiscales del sector,
en 1989 recibi algo ms de un quinto. LOs recursos destinados a la educacin prebsica se
elevaron de un l-2% a un 8%, los de bsicade un 40 a un SO%,y los de media de 15 a 20%.
11 El nmero de camas hospitalarias en el sector pblico se mantuvo sin grandes alteraciones (entre
32 y 33 mil), el nmero de consultorios, postas y estaciones mkdicas rurales aument
significativamente (los consultorios, de 120, en 1970, a 345 en 1990; las postas rurales, de 770 a
1.040; las estacionesmdicas rurales, de 769 a 1.214).
12 Vergara (1990) analiza y evala las caractersticasy dificultades de esta red.
13 La sigla CAS corresponde a Comit de Asistencia Social, entidad creada en los municipios en
1979 con el objetivo de realizar diagnkticos sociales, definir prioridades, coordinar la labor de
los diversos agentes que operan en materia social en la comuna, entregar prestacionesy subsidios
y evaluar programas sociales.
FOCALI7~CION
DE PROGRAMAS
SOCIALES
231
C.
232
DAGMAR RACZYNSIG
17 En el perodo 1990-91,el uso de la ficha CAS se extendi ala asignacin del subsidio al consumo
de agua potable y a la seleccin de beneficiarios en el programa de vivienda pmgresiva. En los
afios 80, se intent extender el uso de la ficha para certificar gratuidad en salud y para filtrar la
demanda por cupos en centros abiertos y otras instancias de cuidado infantil. La ficha mostr6 no
ser apta para estos fines.
18 Reglamentariamente, el puntaje CAS es vlido por dos ateos.
FOCALlZACION
DE PROGRAMAS SOCIALES
233
234
DAGMAR RACZYNSKI
21 Algo similar ocurri con el uso de la ficha en el Programa de Alimentacin Escolar (PAE).
22 Otros factores que incidieron sobre el xito materno-infantil fueron las avances en
infraestructura de aguay alcantarillado, el nivel de escolaridad relativamente alto de las madresy
su receptividad a los mensajes del sector salud, la cada en la tasa de natalidad y una
concentracin de los nacimientos en segmentos demogrdficos que exhiben menores riesgos de
llllXtC
FOCALIZACION
E.
DE PROGRAMAS
SOCIALES
235
23 Segn Haindl et aL (1989), en 1987 el gasto pblico social representaba alrededor de un 20% del
PGB; el aporte fiscal a este gasto corresponda al 13% del PBG; el aporte fiscal social que iba a
bienes y servicios que eran entregados directamente a las personas representaba el 7% del PGB.
El aporte que beneficiaba directamente al 20% ms pobre alcanzaba al 2,2%, y el que
beneficiaba al 40% ms pobre, al 3,6% del PGB.
236
DAGMAR
RACZYNSKI
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS SOCIALES
HACIA
UNA FOCALIZACION
DE PERFIL
MAS COMPLEJO
(1990-94)%
23X
UACIMAK
KACLY
NM
FOCALIZACION
B.
DE PROGRAMAS
SOCIALES
239
ZA0
DAGMAR
RACZYNSKI
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS
SOCIALI?S
.-
241
(ll)
FOCALIZACION
EN PROGRAMAS CONCRETOS
A.
Subsidios monetarios
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS SOCIALES
244
DAGMAR
RACZYNSKI
FOCALIZACION
C.
DE PROGRAMAS
SOCIALES
24s
246
UAtiMAK
KACLYNStt
equipamiento,
etc., el
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS
SOCIALES
247
29 Entre un cuarto y un sexto de los jvenes tiene ms dc 24 aos de edad; los participantes
provienen de todas las regiones del pafs, incluyendo localidades alejadas de la capital regional; el
nivel de escolaridad promedio supera las diez afios; los beneficiarios en general son desertores
de la ensefanza media o egresados de ella sin experiencia laboral; la incorporacin de mujeres en
el programa ha ido en aumento (35% en el primerllamado y 45% en el segundo).
248
DAGMAR
RACLYNSKI
FOCALIZACION
DE PROGRAMAS
SOCIALI!.!
249
uso en apoyo al
33 Diferenciando entre baja productividad de los recursos productivos, falta de fuentes de trabajo,
ausencia de calificacin y de pasibilidades de capacitacin de la mano de obra, falta de capital
para la adquisicin y/o mantencin de maquinarias y herramientas de trabajo, escasa cobertura
de servicias pblicos y sociales, y aislamiento geogr&fico o dificultades de acceso al mercado.
FOCALIZACION
complementado
DE PROGRAMAS SOCIALES
con informacin
adicional, contabilizandose
251
actualmente casi
2.500.
El programa ha tenido tres convocatorias, ampliando con el tiempo el
numero de localidades cubiertas, organismos promotores participantes,
promotores de terreno, proyectos presentados y proyectos seleccionados. La
meta en 1994 era llegar a dos tercios de las localidades pobres identificadas. Es
poco lo que se conoce sobre los resultados del trabajo promocional y de los
proyectos que se ejecutan. La percepcin general es que la calidad del trabajo es
dismil, que en las localidades se crean dinmicas sociales positivas, y que la
vinculacin del Entre Todos con la accin de los municipios y de otras
instituciones pblicas (escuelas, consultorios, INDAP, etc.) es posible de mejorar
sustancialmente. Los proyectos son de corta duracin (cuatro a seis meses) y de
bajo costo (alrededor de % 23 millones). El 95% de los proyectos aprobados
pertenecen a dos categoras: actividades de mejoramiento de vivienda y
equipamiento comunitario (letrinas, saneamiento de aguas, arreglo de viviendas,
alumbrado, arreglos de vas de acceso, telfonos, sedes sociales, postas,
bibliotecas, plazas, multicanchas) o actividades productivas (huertos de
autoconsumo, almacenes comunitarios, amasanderas y infraestructura asociada a
la produccin), con una distribucin bastante equilibrada (51% y 45%,
respectivamente). Los porcentajes varan fuertemente entre regiones, y no se
sabe si la preferencia por uno u otro tipo de proyecto se debe a diferencias en los
problemas que enfrentan las localidades pobres o si tiene relacin con un sesgo
que proviene o del trabajo promocional o del proceso de seleccin regional de los
proyectos.
Tres factores o situaciones han sido centrales para el desarrollo del
programa. Este tiene un diseo riguroso, con normas precisas que se exige sean
cumplidas. Sin embargo, simultneamente posee flexibilidad para desarrollar
formas y secuencias de trabajo que reconozcan e interpreten las distintas
realidades locales, generando respuestas diferenciadas. El diseo es, a la vez,
regulado y flexible. Hubo una identificacin y seleccin inicial expedita de las
localidades pobres. En el pas existe una red de ONGs con experiencia en
metodologtas de promocin social y que requieren con urgencia de la
colaboracin con el gobierno para subsistir fmancieramente, situacin que
facilit encontrar ejecutores adecuados para el programa, en particular en la
primera convocatoria.
No obstante, en los logros inmediatos del programa es importante sealar
puntos crticos. En primer lugar, y en lo que respecta la focalizacin, ha tenido un
sesgo hacia localidades pobres rurales no dispersas y ciudades menores. Ello
parece ser consecuencia, principalmente, del proceso que se sigui para
identificar las localidades pobres donde las instrucciones (no ms de seis mil
habitantes, lazos de relaciones primarias, etc.) favorecieron a las de este tipo. La
mayor parte de los pobres en Chile vive en el medio urbano y en las ciudades
grandes. La defticin
de ncleos geogrficos de intervencin social en este
medio y la bsqueda de alternativas viables para un trabajo promocional exitoso
en ellas, est por definirse. Su mayor tamao, lazos ms dbiles de interaccibn
2.52
DAGMAR
RACZYNSKI
FOCALJZACION
DE PROGRAMAS
SOCIALES
253
CONCLUSIONES
Y LECCIONES
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FOCALIZACION
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SCHKOLNIK
INTRODUCCION
Desde el restablecimiento de la democracia en Chile, en 1990, gran parte de
los esfuerzosdel aparato estatal se centraron en el desarrollo de una estrategia de
crecimiento con equidad. Se trataba de profundizar y perfeccionar la insercin de
Chile en la economa internacional y, de esa manera, consolidar su crecimiento y
proporcionar al pas una mayor estabilidad. Esas condiciones macroeconmicas
haran posible a su vez el lograr una mayor igualdad y justicia social,
incrementando la posibilidad de que los beneficios socialesfueran percibidos por
el conjunto de la poblacin.
Se pusieron en marcha, entonces, nuevaspolfticas destinadas a reforzar el
mejoramiento de las condiciones de vida del conjunto de la poblacin. Los
principales instrumentos utilizados fueron los siguientes: el reforzamiento de la
capacidad de negociacin de los trabajadores, un acuerdo marco que permiti el
reajuste del salario mnimo, y un acuerdo para llevar a cabo una reforma
tributaria que sera utilizada para elevar sustantivamente el gasto social (Ver
artculo de Garca y Schkohrik en estelibro).
El significativo incremento del gasto social revitaliz la institucionalidad
pblica encargada de entregar servicios sociales a la poblacin, a travs de los
sectores de salud, vivienda e infraestructura y educacin, en los que se realizaron
importantes avances.
Este artculo se centra en otro tipo de programas sociales surgidos como
parte del nuevo enfoque. Se trata de los programas dirigidos a grupos espeticos
cuya problemtica atraviesa el conjunto de la institucionalidad pblica,
normalmente diseada para ejecutar polticas sectoriales, sin distinciones etarias,
de gnero o de condicin familiar.
El diseo de programas especialesdirigidos a determinados grupos surgi
del diagnstico de que ni las instituciones tradicionales ni los programas clsicos
de salud, educacin o vivienda lograran dar solucin al tipo de problemas que
estabaenfrentando una parte importante de la poblacin.
Se procedi a identificar las problemticas ms relevantes y los grupos
poblacionales que ms requeran de la accin del Estado para su integracin
social, partiendo de un diagnstico bastante detallado de su situacin
1993). Se realiz asimismo un
socioeconmica (Ver MIDEPLAN-UNICEF,
analisis del impacto de los programas tradicionales y se identificaron las
temticas emergentes para las cuales la poltica social no estaba entregando
l
2.58
MARIANA
SCHKOLMK
POLITICAS
SOCIALES
1.
EVOLUCION
MUJERES
1.
2.59
260
MARIANA
SCHKOJBIK
POLITICAS
261
POLITICAS
Y PROGRAMAS
DIRIGIDOS
ALA
MUJER
(1994).
262
C.
D.
E.
F.
G.
MAKIANA SCHKOLNIK
POLITICAS
SOCIALES
263
POLITICAS
26s
POLITICAS
DIRIGIDAS
ALA
INFANCIA
Salud
materno-infantil
266
MAKlANA
SCHKULNIK
Ao
Tasa de
mortalidad
materna*
1980
1985
1989
1992
Notas:
Tasa de
mortalidad
infantil*
7,3
499
41
391
33,0
19,5
17,l
14,3
Tasa de
mortalidad
neonatal*
16,7
979
971
777
Tasa de
mortalidad
infmtil
tarda*
16,3
996
84
6th
POLITKAS
SOCIALES
26-l
MARIANA
268
SCHKOLNIK
Nutricin infantil
Embarazadas
con bajo peso
Nacidos vivos
con bajo peso
al nacer
Nacidos vivos
con peso
insuficiente
al nacer
%
Menoresde
6 aos con
desnutricin
pesoledad
%
1989
254
694
19,l
883
1992
19,0
5s
17,2
693
269
Educacin preescolar
270
MARIANA
SCHKOLNIK
POLITICAS
SOCIALES
271
Educacin bsica
272
MARIANA
SCHKOLNIK
Los objetivos del MECE para la educacin basica eran abordar los
problemas de eficiencia (altas tasasde repitencia), de calidad (bajo rendimiento
en las pruebas SIMCE) y de equidad (a menores recursos del alumnado, mayor
era la repitencia y la desercin, y menor el rendimiento). Si bien este programa
esta concebido para alcanzar resultados significativos en el mediano plazo, ya es
posible identificar avancesen trminos de la tasa de retencin, la eficiencia y el
logro de los objetivos acadmicos.
Junto a ello se realizaron importantes progresos en los programas de
asistencialidad educativa a cargo de la JUNABB, los que teman por objetivo
contribuir a la retencin y el rendimiento escolar. Los progresos son de tipo
cuantitativo y cualitativo. Por ejemplo, el Programa de Alimentacin Escolar
mejor6 su cobertura y el aporte calbrico proteico entregado en las raciones.
Asimismo la JUNABB intent desarrollar un concepto ms integral de la
asistencialidad.
Previamente al amilisis del impacto de ambos programas en los alumnos de
ensekxrra bksica, nos parece relevante abordar la dimensin del acceso a la
educacin, medido por la cobertura de educacin bsica.
Si bien el aumento de sta no constituye uno de los objetivos principales de
la polftica educacional, cabe consignar que, de acuerdo a los datos registrados
por la encuesta CASEN, dicha cobertura aument entre los anos 1990y 1992de
96,7 a 97,3%, alcanzando en 1992 una cobertura de 982 y 94% en las areas
urbana y rural, respectivamente.
Al examinar por quintil de ingreso per cpita del hogar, son los nios del
segundo quintil de ingreso quienes ms mejoraron su acceso a la educacin
basica, con una variacin porcentual del 1,6%, ms del doble de la variacin
nacional (0,6%).
Si ahora nos concentramos en el impacto de las polfticas educacionales del
perodo en relacin a la calidad y equidad de la educacin, un indicador de suma
importancia es la prueba del Sistema de Medicin de la Calidad de la Enseanza
(SIMCE), aplicada cada dos anos a los alumnos de 4Qao bsico. La prueba
SIMCE constituy el principal indicador para determinar las diferencias en la
calidad y equidad de la educacin en 1990.De ah la relevancia de examinar el
impacto de las polfticas socialesa la luz de este indicador.
A nivel nacional, los resultados de la prueba mejoraron entre 1988y 1992de
54,2 a 68,0 en castellano y de 51,8 a 67,3 en maternaticas, lo que equivale a un
aumento porcentual de 255 y 30%, respectivamente.
Desde el punto de vista de la dependencia administrativa, los alumnos de
las escuelas municipalizadas registraron un mayor aumento porcentual en los
resultados de la prueba SIMCE que los de las escuelas particulares
subvencionadas: 27,8 y 21,9% respectivamente en castellano, y 31,3 y 27,9%
respectivamente en matemticas.Los primeros elevaron su rendimiento de 50,2 a
64,l en castellano y de 48,5 a 63,7 en matemticas. Por su parte, los segundos
aumentaron de 58,0 a 70,7 en castellano y de 54,4 a 69,6 en matemticas.
La informacin sobre los avances en los resultados de la prueba SIMCE
ilustran positivamente el impacto del esfuerzo realizado en el primer ciclo de la
POLITICAS
SOCIALES
273
Tasa de
abandono
70
Tasa de
reprobacin
%
Tasa de
retencin
70
Tasa de
hito oporhmo
%
1989
2,7
834
65,O
32,0
1992
139
7,2
80,O
42,0
Problemas emergentes
274
MARIANA SCHKOLNIK
5
6
La informacin cuantitativa sobre madres menores de 20 afios ha sido calculada a partir de los
datos presentados en los Anuarios de Demografa del Instituto Nacional de Ektadfsticas (aos
1989y 1992).
En el caso del primer hijo, la proporcin de ilegitimidad era de 9,3%.
POLlTICAS
SOCIALES
275
II.
1.
INCORPORACION
DE MUJERES AL MERCADO
DEL TRABAJO
La nica informacin disponible que existe de ocupacin por estratos de ingresos es la que
entrega 1s encuesta CASEN. Eka informacin sdlo est disponible para 1990 y 1992, no
existiendo an informacin posterior.
MARIANA
276
SCHKOLNIK
del censo de poblacin, dicha tasa es superior en el caso de las mujeres que no
tienen hijos.
La tasa de desocupacin general, segn la misma fuente, se ha reducido
entre 1990 y 1994, esta disminucin es especialmenteimportante en el tramo de
15 a 24 aos. Las mujeres de esta edad enfrentaban una tasa de desempleo del
orden del 14,5% en 1990,la que se redujo a 12,7%; el desempleo de las mujeres
de ms de 24 aos permanece al mismo nivel. Sin embargo, aunque hay una
reduccibn del desempleo femenino, es muy inferior a la que se produce entre los
hombres: entre 1990y 1993, el desempleo masculino se reduce en 4,6 puntos, en
tanto que el de las mujeres lo hace slo en 0,9 puntos.
Respecto de la ocupacin, segGncifras del INE, entre 1989y 1993el empleo
femenino se incrementa mucho ms rapidarnente que el de los hombres (19,2%
v/s 9,8%). Este incremento ocurre especialmenteen las categoras de empleadas
y obreras, reducindose la ocupacin en empleos ms precarios como personal
de servicio y familiares no remunerados. Por otra parte, el empleo femenino se
incrementa especialmenteen agricultura y pesca(23% las mujeres y ~6106,5% los
hombres), en ind.ustria (20% las mujeres y slo 8,9% los hombres), electricidad,
gas y agua (mas del 100% las mujeres y slo 6,5% los hombres), y transporte,
comercio y servicios financieros, donde tambin el empleo femenino crece ms
rapidamente que el de los hombres.
En cambio, justamente en el sector de servicios personales-que representa
ms del 45% del empleo femenino total- la proporcibn de empleos crece igual
entre hombres y mujeres.
Entre 1989 y 1993, la estructura del empleo femenino muestra una
reduccin de la participacin de las empleadoras, as como del personal de
servicios y las familiares no remuneradas, pero un interesante incremento de la
Cuadro Np 4. Variacin del empleo segncategora ocupacional
y sexo.1989- 1993
(porcentajes)
Categarfa
Empleador
Cuenta propia
Empleado
Obrero
Pers. servicio
Familiar no rem.
TOTAL
Puente
7%Empleo
Mujeres 1993
Hombres
Mujeres
70Empleo
Mujeres 1989
-1,6
68
18,6
7,7
-30
-17
-2,6
18,7
32,3
23,l
-2,8
15,6
2,7
19,4
W
14,0
2034
533
19,4
42,3
14,5
16,6
5,2
9,S
19,2
100,o
100,o
POLJTICAS
SOCIALFS
27-l
Cuadro NQ5. Variacibn del empleo por rama de actividad econmica, segfin
sexo.1989-1993
(Porcentajes)
Agricultura, etc.
Minas, etc.
Industria
Electricidad, gas
Construccin
Comercio
Transporte
Serv. Fmanc.
Serv. personal
TOTAL
Hombres
1989
Mujeres
-6,s
-lo,8
33,6
17,5
15,0
469
7,5
23
-3,3
20,3
107
9
29,2
61
56
738
2,o
0,7
2593
2,4
49
%O
43,0
998
19,2
100,0
100,O
83
65
% Mujeres
% Mujeres
1993
599
093
14,8
w
075
2394
61
02
14,9
092
65
1990
1993
Asalariados
*empleados privados
*obreros privados
Independientes
*cuenta propia
*empleadores
Todos los ingresos
72,74
63,46
82,84
773%
67,69
81,25
73,65
61,ll
61,35
71,95
53,95
65,43
NIOS Y MUJERES
EN SITUACION
DE POBREZA
E INDIGENCIA
POLITICAS
279
Total
Indigentes
Pobres no indigentes
No Pobres
Fuente:
Total hogares
Hogar con
jefe hombre
Hogar con
jefe mujer
16,O
94
396
8,4
15,7
63
19,7
18,6
32
63
84
94
280
MAMANA
S:CHKULNIK
ello reside en el hecho de que las mujeres hayan tenido acceso a empleos de
mejor calidad
III.
COMENTARIOS
FINALES
281
282
MAIUANA
XHKVLNIK