6.

LA PLANIFICACIN ESTRTEGICA
6.1. La planificacin es un fenmeno que resonde a
un proceso de racionalizacin consistente en el
intento de lograr determinados objetivos vinculados
a actuaciones cuta realizacin responde a una lnea
de accin establecida previamente; lnea de accin
que supone la eleccin entre varias posibles
opciones, esto es, las vas adecuadas para el logro de
los objetivos propuestos.
Si bien la planificacin puede aplicarse a cualquier
tipo de acciones y tambin de comportamientos
humanos, incluida la ordenacin de las polticas u
opciones
econmicas
a
seguir
por
las
empresas(management), el campo que nos interesa
est referido a la accin del Estado, solo o en
conjunto con otros poderes econmicos, para
alcanzar
determinados
objetivos
que
son
consecuencia de una opcin poltica determinada, y
en tanto se manifiesta a travs de normas jurdicas,
que adquieren en este sentido un carcter,
bsicamente instrumental.
As, pues la planificacin es una forma de actuacin
del Estado en economa, u esto es lo que nos
interesa poner en relieve. Es una tcnica que se
distingue de otras dos formas de intervencin: la
correspondiente a la regulacin y su actuacin con el
carcter de empresario, fundamentalmente a travs
de empresas pblicas. La planificacin econmica se
manifiesta de diversas formas y con intensidad
cambiante, con intervencin ms o menos acusada
de los agentes econmicos, y que puede tener tanto
un carcter general como sectorial, representa la
desconfianza por parte del legislador en el mercado
como el instrumento nico, ms justo y eficiente, en
la asignacin de recursos.
Pero es necesario, con el objeto de perfilar el sentido
que hoy tiene en nuestra Constitucin, que debe
diferenciarse entre una planificacin central, tpica
de los llamados pases socialistas y hoy
prcticamente desaparecida, de aquella otra que
tiene ms bien en carcter concertado, estratgico e
indicativo. La llamada planificacin indicativa de
origen francs fue definida como un instrumento
para reducir la incertidumbre y de los riesgos en el
proceso econmico. En la dcada del 80 del siglo
XX, la planificacin francesa se renueva el rgimen
socialista Mitterrand. En su exposicin de motivos
Ley N 82-653 de 29 de julio de 1982 de reforma de
la planificacin econmica afirmaba:
La renovacin de la planificacin, en su contenido
y en sus mtodos, la preocupacin por convertirla
en un instrumento de una voluntad poltica a

largo
plazo
constituye
la
preocupacin
fundamental del nuevo Gobierno. Solo un Plan
democrtico y contractual, descentralizado en su
elaboracin y en sus objetivos, permitir
garantizar, al servicio de las prioridades
nacionales, la cohesin y la concordancia de las
alternativas del Estado, regiones, departamentos
y municipios. Solo un plan con estas
caractersticas podr ofrecer a los agentes
econmicos todas las informaciones necesarias
para el establecimiento de su estrategia, asegurar
a los sindicatos y a las asociaciones y a todos los
grupos que ejerzan actividades sociales y
culturales la toma en consideracin de sus
proyectos.

Para scar de Juan, la planificacin es una tcnica

de intervencin pblica en la economa y con ella
<<se persigue una racionalizacin y coordinacin
del proceso macroeconmico a fin de promover un
desarrollo equilibrado y adecuadamente distribuido;
simultneamente puede servir como un instrumento
de control del poder econmico de todos los agentes
de la economa, ya sean pblicos, ya privados. El
plan se presenta como un faro orientador para el
empresario y trata de ganar su colaboracin por
medio de un conjunto de estmulos econmicos y
financieros>>. Holladn afirma que una sociedad
democrtica que garantice fines bsicos de bienes,
tales como el pleno empleo, la distribucin
equitativa del ingreso y los servicios sociales
generalizados requiere a travs de la planificacin el
control estratgico de la asignacin de los recursos.
Pero, de otro lado, para el neoliberalismo de Hayek,
desde su obra Camino de Servidumbre (1943), la
planificacin en s misma es enemiga de las
libertades democrticas. En la prctica, esta tesis ha
sido rechazada por todos los pases desarrollados,
especialmente en Europa y Japn durante el periodo
posterior a la Segunda Guerra Mundial, debido a las
dificultades de contrarrestar las desproporciones
existentes entre diferentes sectores, regionales y
clases sociales y la necesidad de lograr un grado de
equilibrio social, estructural y espacial en la
distribucin de los recursos
Desde una perspectiva prxima al pensamiento
socialdemcrata Karl Mannhein sealaba que la
planificacin estaba vinculada a los lmites al
derecho de propiedad privada:
Es cierto que el concepto romano, que concede al
propietario un uso ilimitado de su propiedad
incluyendo el derecho a destruirla, fue adoptado
en las reformas jurdicas de principios de la era
capitalista, y ha dominado el sistema econmico
occidental desde entonces. Sin embargo, dicho

concepto nunca pudo borrar, por lo menos en las

mentes de los partidarios de las reformas
sociales, el recuerdo de formas ms antiguas de la
propiedad, que la consideraban como un
fideicomiso hecho en nombre de la comunidad o
de alguna autoridad ms alta. Esta idea vuelve a
surgir en el contexto de la planificacin
econmica.

6.2. La planificacin econmica, cualquiera que sea

su intensidad o extensin, es siempre un proceso
complejo, generalmente integrado por frmulas
jurdicas distintas, pues raramente se expresa a
travs de un solo instrumento. As, se formaliza a
travs de leyes, normas reglamentarias, actos
jurdicos diversos, planes administrativos, etc., esto
es frmulas de distinto significado jurdico,
vinculadas entre s por una relacin de jerarqua,
denominada tambin <<Planificacin en cascada>>.
Esas distintas frmulas jurdicas estn sujetas a
lmites u controles. El ms importante de los lmites,
ms aun en un pas como el nuestro, se encuentra en
la realidad econmica internacional y en el
ordenamiento jurdico que lo caracteriza, pues ello
no puede ser fcilmente contravenido sin causar un
grave deterioro. As, por ejemplo, los convenios de
integracin econmica, las reglas que regulan el
comercio internacional y el pago de la deuda
externa, son limitantes que condicionan y limitan la
planificacin econmica en el mbito nacional, si
bien no por ello la hacen innecesaria.
Un segundo lmite est constituido por propio
Ordenamiento constitucional, por el sentido integro
de la Constitucin Econmica material, que requiere
siempre de una interpretacin sistemtica y de
conjunto. Tambin, por los derecho humanos y
fundamentales. De la cobertura que ofrecen estos
derechos y del ejercicio de su titularidad se derivan
un conjunto de normas y valores que deben ser
respetados, tal es el caso de la autonoma negocial,
que en ocasiones puede contraponerse a decisiones
coactivas de la autoridad que derivan de la propia
planificacin, y que trae a consideracin el problema
de en qu medida se puede sustitursele como
expresin de la libertad econmica en el mbito de
una economa de mercado. La planificacin
econmica es usualmente llevada a la prctica a
travs de procedimientos conocidos y con vieja
raigambre en el mbito del Derecho Administrativo,
esto es, se manifiesta a travs de autorizaciones,
concesiones, medidas de fomento y hasta de
sanciones. Pero estos procedimientos de actuacin
conocidos y consolidados en el tiempo, se
acompaan ahora de frmulas y tcnicas nuevas que
ponen en relieve lo concertado y lo no imperativo.

En efecto, como bien seala Martn-Retortillo, <<la

ordenacin unilateral de la realidad econmica se
sustituye as de forma progresiva, quiz ms
propiamente se complementa, con un sinfn de
frmulas convencionales de carcter bilateral: en su
establecimiento y en la fijacin de su alcance
concurren con la Administracin los propios
administrados>>. Aparecen as formulas tales como
los contratos de estabilidad, que han terminado
generalizando y que juegan un importante papel en
algunos sectores productivos. De otro lado, frmulas
de difcil catalogacin son usualmente adoptadas,
como las referentes a los ndices de precios que se
reflejan en los mbitos salariales, en las revisiones
contenidas en los planes frente a la inevitable
alteracin de las circunstancias, lo que es
especialmente visible cuando se comprueba que los
planes econmicos tienen una vigencia de varios
aos y , por lo tanto, tiene que continuar
aplicndose en un marco de cambios dinmicos, a
veces de muy difcil control a nivel nacional.
6.3. Uno de los serios problemas a los que pueden
dar lugar la planificacin es su falta de control
Jurdico. SE ha sealado que de todas las
modalidades de intervencin pblica ninguna
adolece de una falta de control tan acusada es ms
scar de Juan Asenjo seala que constituye una
incgnita constitucional la actividad pblica de
direccin del proceso econmico que se instrumenta
en
programas
y
medidas
de
poltica
macroeconmica, pues ello es competencia exclusiva
del Poder Ejecutivo, quien lo ha acaparado
aduciendo razones tcnicas pues, argumenta, se
requiere de unos conocimientos y de una celeridad
de la que no gozan otras instituciones nacionales
Sin negar la validez de esta premisa, es necesario
llamar la atencin del enorme poder econmico que
por esta va se concentra en el Poder Ejecutivo,
quedando de tecncratas generalmente alejados de
la actividad econmica cotidiana, decisiones de gran
alcance e importancia, pues son ellos, finalmente,
quienes estn en actitud de repartir el costo de la
crisis o de la suerte de los beneficios pblicos, dando
prioridad a un sector o regin a costa de otros. <<
Estas decisiones, dice De Juan Asenjo, se toman en
los despachos de los ministros asistidos por un
grupo de intereses. Ni el ciudadano comn, ni sus
representantes parlamentarios han tenido acceso al
conocimiento y control de la poltica econmica
gubernamental. SE comprende, pues, la necesidad
de sacar a la luz pblica del proceso de decisin de la
poltica econmica y someterlo a un control
democrtico>>. Desde una perspectiva, no puede
dejarse de reconocer que aquellas decisiones

econmicas que afectan a toda la Nacin o parte

importante de ella deberan ser adoptadas por
rganos polticos representativos, tratando de
superar las dificultades tcnicas que usualmente se
pretextan. Este problema debe enfocarse con
transparencia, fundamentalmente durante el
proceso de decisin, exigindose que se escuche a
los representantes de los intereses en juego. Un
proceso llevado delante de esta manera servir para
amortiguar las decisiones de poltica econmica que
se vean decididamente influidas por la presin de
los grupos de inters y por los lobbys que los
caracterizan.
En verdad, el control de la planificacin econmica
debe plantearse como una forma de control de la
actividad de la administracin pblica en general,
pero referida ms al mbito econmico. Este es un
tema polmico, pues no parecen haberse encontrado
formulas eficaces para hacer efectiva la fiscalizacin.
En general, en la mayora de los pases existe una
indefinicin acerca de la fiscalizacin de la accin
pblica en la economa. Cabe sealar, en primer
trmino, que el mismo procedimiento de
elaboracin del plan acusa dificultades, pues el
control debe hacerse en cada una de sus fases o
etapas, donde tienen aplicaciones diferentes
procedimientos en un contexto de gran dinamismo.
Consecuentemente con ellos, los procedimientos de
control deben estar referidos proporcionalmente a
actuaciones individualizadas y la fase de ejecucin
con el plan que se ejecuta y, por cierto, con el
ordenamiento jurdico. Otro tipo de fiscalizacin,
como la vinculada a previsiones econmicas sociales
o tecnolgicas, desborda el mbito jurdico y
discurre por cauces ajenos al derecho.
Sealando lo anterior, la fiscalizacin de la
planificacin econmica de otro tipo puede hacerse
tambin, pero con un carcter ms poltico, a travs
de los diversos procedimientos parlamentarios
(interpelaciones, mociones, preguntas, etc.); ms
tcnicamente, a travs de controles administrativos
y, finalmente, a travs del control jurisdiccional,
aunque esta ltima forma es muy limitada y solo
puede estar referida a situaciones aisladas y
concretas. Tambin el Tribunal Constitucional
puede imponer un cierto tipo de fiscalizacin
cuando en una controversia seala los lmites que la
constitucin econmica material impone a la
planificacin econmica, lo que puede ocurrir con
medidas de carcter sectorial y con la tutela de
algunos derechos fundamentales. En sntesis, el
control de la planificacin econmica se formaliza
por distintas vas, en algunas medidas, concurrentes
y complementarias.

Pero la planificacin no puede ser entendida en

nuestros das como un plan rgido e inamovible, ms
an cuando existe un mayoritario reconocimiento a
las diversas instancias polticas que tienen
participacin en las decisiones econmicas, lo que
origina un grado de complejidad y dificultad mayor.
6.4. Dado nuestro marco constitucional, en el que
como ya hemos sealado se encuentra reconocida la
iniciativa privada en el mbito econmico y la
libertad de empresa, nos corresponde analizar el
fenmeno de la planificacin econmica en aquellos
estados con economa de mercado. Antes, es preciso
rechazar por simplista e interesada aquella opcin
ideolgica que seala que la planificacin es en su
propio significado siempre anttesis de la libertad,
posicin que puede explicarse por el profundo
rechazo que los sistemas de planificacin
centralizada tuvieron en algunas democracias
capitalistas occidentales.
De lo que se trata, ms bien, es de conocer y estudiar
la realidad en forma desideologizada y el uso de la
planificacin como tcnica de actuacin de los
poderes pblicos en el mbito econmico. No cabe
duda, de otro lado, que su aceptacin es
particularmente intensa en aquellas sociedades cuya
economa debe reconstruirse o de un Estado en el
que parte importante de su poblacin debe salir del
estado de pobreza, pues en estas realidades se
considera que el mercado por s solo no puede llevar
a un crecimiento estable con satisfaccin mayorista
de las necesidades de empleo. Asimismo, la
complejidad comprobable de la intervencin pblica
en la economa hace necesaria su programacin y su
racionalizacin a travs de la planificacin, lo que
constituye de esta manera un lmite esencial para el
respeto de los derechos fundamentales en el mbito
econmico
Desde el punto de vista de la actividad privada, la
planificacin constituye el medio de orientacin y
coordinacin, con el propsito que los agentes
econmicos tomen sus decisiones con conocimiento
de causa y se encuentren enterados de la evolucin
previsible de las principales variables econmicas y
del comportamiento de otros agentes. Esta
planificacin est obligada a utilizar elementos
adecuados al mercado y la libertad de empresa, en
un ambiente en el cual se ha desregularizado varios
sectores econmicos y en el que se fomenta en lo
posible la competencia. En sntesis, busca coordinar
las fuerzas dispersas de las privadas, de los
prestadores de los servicios pblicos esenciales y de
la iniciativa pblica, nacional, regional y local, y

dirigir todo el potencial econmico del pas al logro

del desarrollo y la superacin del estado de pobreza.
Este enfoque racional del fenmeno planificador no
debe hacer olvidar que no constituye por s misma
una varita mgica y que puede ser utilizada, como lo
ha sido histricamente en muchos casos, en forma
ineficaz con resultados exiguos. La planificacin
puede tambin en algunas sociedades, construir el
arma de la resurreccin del corporativismo y de la
alianza entre el Estado y las empresas
transnacionales en contra de las empresas
nacionales medianas y pequeas. Pero ello no debe
servir para desecharla, pues hoy en da constituye
una herramienta que utilizan todos los agentes
econmicos con mayor o menor intensidad. En
algunos pases, la planificacin ha sido utilizada con
otras tcnicas de fomento, tales como los contratosprograma en virtud de los cuales encausa el proceso
econmico.
6.5. La inclusin de referencias a la planificacin en
los textos constitucionales de pases democrticos
pone de manifiesto su importancia y, como
consecuencia de ellos, una accin decidida por parte
del Estado en el mbito econmico. Son diversas las
frmulas en que esa inclusin se manifiesta, pues
hay versiones que predeterminan con carcter
necesario la actuacin de los distintos poderes
pblicos y otras en las que es tambin posible su
incidencia en las actuaciones de los agentes
econmicos privados.

organizaciones profesionales y econmicas. En 1991

fue creado en Espaa para este fin el Consejo
Econmico y Social. Bassols, comentando este
precepto constitucional, afirma que la planificacin
no puede significar una segunda u otra modalidad
de Constitucin Econmica. En consecuencia,
deber respetar las exigencias del Estado de Derecho
y ser compatible con la libertad de empresa a nivel
de tcnicas de actuacin y ejecucin, compatibilidad
que no es necesario enunciar de forma apriorstica,
sino caso por caso en funcin del tipo de realidades
y coyuntura que contemplen los respectivos planes.
En Amrica Latina cabe destacar que el artculo 26
de la Constitucin mexicana, con la reforma de
1982, previ la planeacin democrtica con la
participacin de los diversos sectores sociales, con el
propsito de recoger las aspiraciones y demandas de
la sociedad para incorporarlas al plan y los
programas de desarrollo. SE subraya as el principio
de la democratizacin poltica, social y cultural de la
Nacin. El ejercicio de la planeacin, en todas las
modalidades que la ley correspondiente prev queda
subordinado al criterio esencialmente poltico que
resulta de su calificacin de <<democrtico>>. Fix
Zamudio asume que esta planeacin pertenece a la
categora de la indicativa, la cual solo es obligatoria
e imperativa para los rganos de la administracin
estatal, pero que requiere de la voluntad de los
diversos sectores sociales con los cuales se concierta
su incorporacin al plan respectivo.

Por ejemplo, la Constitucin italiana seala con gran

amplitud que <<la ley determina los programas y
controles pertinentes, a fin de que la actividad
econmica pblica y privada pueda ser dirigida y
coordinada a los fines sociales>> (Art. 41.3). El
artculo 34 de la Constitucin francesa de 1958
establece que es competencia del Parlamento y del
Gobierno la formulacin de <<las leyes de
programas que determinan los objetivos de la accin
econmica y social del Estado >>, y en su artculo 70
que todo plan o proyecto de ley de programa de
carcter econmico y social debe ser sometido al
dictamen del Consejo Econmico y Social.

LA constitucin colombiana de 1991 dedica el

captulo 2 del Ttulo XII (<<Del Rgimen
Econmico de la Hacienda Pblica>>), bajo epgrafe
<<De los Planes del Desarrollo>>, a la planificacin
y sus instrumentos en los artculos 339 al 344. El
artculo 339 establece que habr un plan nacional de
desarrollo, conformado por dos partes: una parte
general que dispondr los propsitos y objetivos
nacionales de largo plazo, y un plan de inversiones
de las entidades pblicas del orden nacional que
contendr los presupuestos plurianuales. Con estos
mismos criterios se harn planes de las entidades
territoriales, pues tendr una parte estratgica y una
parte de mediano y largo plazo.

La constitucin espaola, en su artculo 131, indica

que <<el Estado, mediante ley, podr planificar la
actividad econmica general para atender a las
necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el
desarrollo regional y sectorial y estimular el
crecimiento de la renta y de la riqueza y su ms justa
distribucin>>, y debe el Gobierno elaborar los
proyectos de planificacin en unin de las
comunidades autnomas, los sindicatos y otras

El artculo 340 prev el Consejo Nacional de

Planeacin con carcter consultivo y de amplia
conformacin, pues es integrado por los
representantes de las entidades territoriales, as
como de las organizaciones econmicas, sociales,
ecolgicas, comunitarias, culturales, que estn
designados por el Presidente de la Repblica, de
listas que presenten dichas entidades y
organizaciones.

En Chile no existe un mandato constitucional

expreso sobre la planificacin. Es interesante
sealar que, siendo un pas regido por un modelo
econmico muy elogiado por los neoliberales, en
1990 por Ley N 18989 se crea el Ministerio de
Panificacin y Cooperacin que tiene sus
antecedentes en un organismo pblico creado en
1967. Tiene como misin promover el desarrollo del
pas con integracin y proteccin social, articulando
acciones con las autoridades polticas, rganos del
Estado y sociedad civil, a nivel nacional, regional y
local mediante: (i) el anlisis, diseo, coordinacin,
ejecucin y evaluacin de polticas sociales, planes y
programas, (ii) la evaluacin de las iniciativas de
inversin pblica, (iii) la provisin de informacin
sobre la realidad social y econmica: y (iv) la
elaboracin de instrumentos y metodologas para la
gestin y roma de decisiones de polticas pblicas.
Las citas anteriores son solo un ejemplo de las
diversas referencias al tema de la planificacin
econmica. El texto final en cada Carta fundamental
ha sido usualmente fruto de un intenso debate, lo
que revela la complejidad del tema. Y algo similar ha
ocurrido en nuestro pas como veremos.
6.6 Aun cuando en Amrica Latina existieron
experiencias de planificacin en periodos anteriores,
la planificacin se cristaliza en sus niveles terico y
prctico en Amrica Latina en la dcada del 60 con
Alianza para el Progreso y con el aporte terico de la
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y
el Caribe).
En el Per, bajo la Junta Militar de Gobierno,
presidida por el General Ricardo Prez Godoy, se
establece el marco normativo para el desarrollo del
futuro Instituto Nacional de Planificacin, mediante
el Decreto Ley N 14220, en octubre de 1962, que
crea el Sistema Nacional de Planificacin del
Desarrollo Econmico y Social del Per. En su
diseo tuvo participacin directa el economista
Argentino Ral Prebisch. Es interesante destacar
que este gran economista argentino sostuvo la
necesidad de obtener una sntesis del liberalismo y
del socialismo mediante una combinacin del
mercado y la planificacin consagrada en consensos
constitucionales.
La constitucin peruana de 1979 declaraba, en su
artculo 110, como fines sociales del Estado, el
incremento de la produccin y de la productividad,
la racional utilizacin de los recursos, el pleno
empleo, la distribucin equitativa del ingreso, el
fomento de los diversos sectores de la produccin y
de la defensa del inters de los consumidores. Salvo

este ltimo, todos esos fines podan estn

relacionados con la planificacin. LA Carta de 1979
estableca en el art. 111 como modalidad de
planificacin a la denominada planificacin
concertada o por acuerdo, la que haba tenido
manifestacin concreta en el siglo XX en la poltica
oficial del Partido Laboralista Ingls, el Partido
Socialista francs, en Blgica bajo influencia
socialista, en Grecia con el Movimiento Socialista
Panhelnico (PASOK), en tala bajo la gida del
gobierno de centro izquierda.
En el debate de la Constitucin peruana de 1979, el
partido
Aprista
impuls su
incorporacin
retomando la tesis de Haya de la Torre del Congreso
Econmico Nacional, basadas en el
Consejo
Econmico de la Constitucin alemana da 1919. En
el Partido Aprista, Carlos Manuel Cox y Luis Felipe
de las Cases defendieron las tesis de la planificacin
durante dcadas.
El artculo 111 de la constitucin de 1979 reconoci
que la formulacin de un plan de desarrollo debe
comprender tanto lo econmico como lo social y que
est dirigido a regular la actividad empresarial del
sector pblico en primera y principal instancia. A
este respecto debe recordarse que a la fecha de su
entra en vigencia exista una compleja e importante
actividad de empresas pblicas que representaban
un alto porcentaje del PBI. Esta actividad pblica se
encontraba inclusive reforzada por el mandato de
los artculos 113 y 114 que se referan a la actividad
empresarial del Estado y a las reservas que podan
adoptarse para actividades productivas o de
servicios.
Ello explica que el mencionado artculo 111 de la
carta de 1979 sealara que los planes de desarrollo
no solo orientaban la actividad de los dems
sectores econmicos sino que una vez que fuera as
concertado, se convertan de cumplimiento
obligatorio, con lo cual el tratamiento constitucional
de la planificacin econmica se encontraba ms
cerca de un sistema de planificacin centralizado,
propio de regmenes socialistas, que de una
planificacin indicativa compatible con una
autntica economa de mercado. En la prctica,
ninguno de los gobiernos democrticos que
gobernaron bajo esta Constitucin, el de Fernando
Belaunde de 1980 y el de Alan Garca de 1985,
dieron cumplimiento exacto a este mandato, aunque
es necesario reconocer que la planificacin mantuvo
una cierta importancia a pesar de su creciente
descrdito, generado por sus imperfecciones y por el
avance incontenible del ideario neoliberal.

6.7 El texto original de la Constitucin de 1993

guard un silencio explicable en materia de
planificacin si se toma en cuenta las ideas
prevalecientes en el mbito econmico y que dieron
lugar a que la Constitucin nicamente declare en su
artculo 58 que el Estado <<orienta el desarrollo del
pas>>. Por cierto, al estipularse de esa manera, no
es que el Estado dejara de tener importancia en lo
econmico, pues sigui teniendo importante
intervencin normativa y hasta empresarial, a pesar
de los procesos de privatizacin llevados a cabo en la
dcada del 90. Es ms, el Estado durante el gobierno
de Fujimori sigui teniendo una inmensa
intervencin populista de subvencin y de
beneficencia en amplias capas sociales con un claro
afn poltico manipulador. Y en el mbito de la gran
empresa hizo uso muy extenso de contratos ley,
dando garantas y seguridades, de acuerdo al
artculo 62 de la constitucin, lo que se constituy
en una forma indirecta de planificacin econmica.
La constitucin de 1993 no contiene ningn artculo
similar al 111 ya citado de la Constitucin de 1979,
habiendo utilizado la idea de planeamiento o
planificacin para la organizacin del sistema
electoral (Art. 176). En materia de descentralizacin,
el artculo 192, tras la reforma constitucional de
2002, establece que: <<Los gobiernos regionales
promueven el desarrollo y la economa regional,
fomentan las inversiones, actividades y servicios
pblicos de su responsabilidad, en armona con las
polticas y planes nacionales y locales de
desarrollo>>. En su inciso 2 se asigna como
competencia de los gobiernos regionales la
planificacin regional: <<Formular y aprobar el
plan de desarrollo regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil>>. En esa misma
direccin, la reforma constitucional del artculo 195
estableci que: <<Los gobiernos locales promueven
el desarrollo y la economa local, y la prestacin de
los servicios pblicos de su responsabilidad, en
armona con las polticas y planes nacionales y
regionales de desarrollo>>. A nuestro juicio, esta
transformacin es coherente con un nuevo modelo
de Estado que reconoce en el artculo 191 la
autonoma poltica de los gobiernos regionales y, por
ende, exige un nuevo tipo de planificacin
econmica del desarrollo.
El inciso 6 del artculo 195 prev como municipal:
<< Planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones, incluyendo la zonificacin,
urbanismo y el acondicionamiento territorial>>.
Cabe sealar que en materia de Derecho
Urbanstico, la planificacin y regulacin del uso del
suelo convierte al propietario de terrenos en un

agente
colaborador
de
la
Administracin,
imponindole incluso contra su voluntad el ejercicio
de una actividad econmica y ello desnaturaliza el
viejo ncleo esencial del derecho de propiedad hasta
su ltimo reducto, cual es la preeminencia de la
voluntad individual en el ejercicio de las facultades
de propietario.
6.8 El desmontaje irracional e injustificado de la
actividad planificadora que llev adelante el
gobierno de Fujimori (1990-2000) trajo como
consecuencia la desaparicin de opciones de
inversin tanto para el sector pblico como para el
privado. En la medida en que constitua un
contrapeso al Ministerio de Economa y Finanzas
durante la gestin del Ministro Carlos Boloa, se
decide la liquidacin del Instituto Nacional de
Planificacin en junio de 1992. Se genera una de las
manifestaciones ms crticas del deterioro del sector
pblico en el Per: la prdida de su capacidad para
orientar el desarrollo. As, se perdi el conocimiento
acumulado a lo largo de tres dcadas para preparar
proyectos y formular planes y programas de
inversin y accin gubernamental en prcticamente
todos los sectores de la Administracin Pblica. Con
ello, el Estado peruano estuvo desvalido frente a los
organismos internacionales, y el Gobierno de
Fujimori permiti que alguno de estos, ms bien
algunos funcionarios de segunda categora
pertenecientes a ellos, impusieran sus preferencias
en el otorgamiento de prstamos y en el desarrollo
de proyectos. Esta incuestionable realidad ha sido la
que ha dado lugar a que el tema de la planificacin
vuelva a tener presencia en el debate, si bien, en la
forma y con las caractersticas que a continuacin
sealamos.
El ex presidente del Congreso Henry Pease ha
sealado, con referencia a esta materia, opinin que
compartimos, que:
[] el cortoplacismo que se ha impuesto en
Estado peruano desech incluso esa antigua
fbrica de proyectos que fue el Instituto
Nacional de Planificacin (INP) para
hundirnos en el ms tonto e intil activismo,
incapaces de mirar lejos y sumar esfuerzos
pblicos y privados. Ningn estado trabaja
as y la persistencia de no dar el paso que
significa
contar
con
un
sistema
institucionalizado
de
planeamiento
estratgico y situarlo en la presidencia de la
Repblica condena a la poltica y los
polticos, as como a los funcionarios
pblicos, a una recurrente mediocridad.

Por Ley N 28522 del 25 de mayo del 2005 se cre el

Sistema Nacional de Planificacin Estratgico, as
como el Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico (CEPLAN), destinado a conducir y
desarrollar la planificacin como instrumento
tcnico de gobierno y de gestin pblica, orientador
y ordenador de acciones necesarias para lograr el
desarrollo del pas. Ese sistema comprende un
conjunto de rganos destinados a conducir y
desarrollar la planificacin concertada. Este
importante instrumento de poltica no fue
implementado por razones desconocidas. Este vaco
debe cubrirse si se pretende una estructura
productiva eficiente y un Estado representativo,
eficiente y descentralizado. Uno de los obstculos
para el logro de estos fines como sealan Sagasti,
Patrn, Hernndez y Lynch es: <<la falta de un
Proyecto Nacional, la inexistencia de una identidad
nacional, el no saber hacia dnde vamos, la falta de
una estrategia global y la necesidad de objetivos
comunes de largo plazo>>. La citada ley 28522 ha
sido derogada por el Decreto Legislativo N 1038 de
junio del 2008, que crea el Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico y del Centro Nacional de
Planeamiento Estratgico.
El estado busca contar con un Sistema Nacional de
Planeamiento que, seala el considerando, persigue
en una etapa inicial el fortalecimiento institucional y
la modernizacin del Estado. Seala el Art. 1ro. Que
la planificacin estratgico es un <<instrumento
tcnico de gobierno y gestin para el desarrollo
armnico y sostenido del pas y el fortalecimiento de
la gobernabilidad democrtica en el marco del
Estado Constitucional de Derecho>>. El Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico-CE-PLAN es
un organismo de derecho pblico que se constituye
como rgano rector y orientador del Sistema
Nacional de Planeamiento. Son objetivos de este
ltimo constituirse como un espacio para la
definicin concertada de una visin de futuro, la
elaboracin de un plan, la promocin de programas
especficos y otros ms consignados en el
dispositivo. Este dispositivo trata tambin de la
estructura y funciones del CEPLAN, as como de su
rgimen econmico y de la composicin de sus
rganos. El Sistema Nacional est adscrito a la
Presidencia del Consejo de Ministros y el Foro de
Acuerdo Nacional, que veremos en el prximo
apartado, acta como instancia de concertacin
cuando su intervencin sea solicitada. Al momento
de escribir estas lneas no se ha dictado el
reglamento correspondiente.
7. EL ACUERDO NACIONAL: PARTES
PERTINENTES

El Acuerdo Nacional fue aprobado por casi todas las

fuerzas polticas y las instituciones ms
representativas de la sociedad civil con el objeto de
crear una visin nacional compartida sobre el futuro
y formular las polticas del Estado para lograrlo,
incentivando
la
participacin
ciudadana.
Comprende 30 polticas de Estado, 268 subpolticas,
817 indicadores y 747 objetivos. Las polticas
acordadas estn dirigidas a alcanzar 4 grandes
objetivos: Democracia y Estado de Derecho;
Equidad y Justicia Social; Competitividad; y, Estado
eficiente, transparente y descentralizado.
A
continuacin y con referencia a lo tratado en este
captulo, haremos mencin a algunas de estas
polticas de Estado que son coincidentes con lo hasta
aqu ahora expresado, polticas destinadas a
ejecutarse durante los prximos 20 aos.
Dentro del objetivo de lograr equidad y justicia
social se adopta el compromiso de adoptar medidas
orientadas a lograr la generacin de oportunidades
econmicas, sociales, culturales y polticas,
erradicando toda forma de inequidad y de
discriminacin, en un contexto de pleno respeto a
los Derechos Humanos. Tambin a promover la
generacin y el acceso al empleo pleno, digno y
productivo, mediante el incremento de la inversin,
la produccin y el desarrollo empresarial.
Nos comprometemos a sostener la poltica
econmica del pas sobre los principios de la
economa social de mercado, que es de libre
mercado pero conlleva el papel insustituible de un
Estado
responsable,
promotor,
regulador,
transparente y subsidiario en la actividad
empresarial, que busca lograr el desarrollo
humano y solidario del pas mediante un
crecimiento econmico sostenido con equidad
social y empleo.
Con este objetivo, el Estado:
a) Garantizar la estabilidad de las instituciones y
reglas de juego;
b) Promover la
competitividad del pas, el
planeamiento estratgico concertado y las
polticas de desarrollo sectorial en los niveles
nacional, regional y local;
c) Estimular la inversin privada;
d) Fomentar el desarrollo de la infraestructura,
e) Evitar el abuso de posiciones dominantes y
prcticas restrictivas dela libre competencia y
propiciar la participacin de organizaciones de
consumidores en todo el territorio; fomentar la
igualdad de oportunidades que tiendan a la
adecuada distribucin del ingreso; y

f) Propiciar el fortalecimiento del aparato

productivo nacional a travs de la inversin en las
capacidades humanas y el capital fijo.
Afirmacin de la Economa Social de Mercado
Dcimo Stima Poltica del Estado del Acuerdo
Nacional
Dentro dl objetivo de mejorar la competitividad del
pas se concord en que para lograr el desarrollo
humano y solidario, el Estado debe adoptar una
poltica econmica sustentada en los principios de la
economa social de mercado, reafirmando su rol
promotor, regulador, solidario y subsidiario en la
actividad empresarial. Y dentro de este marco a
fomentar la competitividad y formalizacin de la
actividad empresarial, especialmente de la pequea
y microempresa, y promover la inversin privada
nacional y extranjera, as como la identificacin y el
desarrollo creciente de cadenas productivas.
Tambin, el promover el planeamiento estratgico
concertado buscando fomentar el empleo, la
formacin de capital humano, la inversin, la
produccin y el consumo de bienes nacionales y las
exportaciones, en el marco de una poltica
econmica de equilibrio fiscal y monetario. Adems,
el fortalecer la capacidad de gestin y competencia
del Estado y del sector privado, mediante el fomento
a la innovacin, la investigacin, la creacin, la
adaptacin y la transferencia tecnolgica y cientfica.
Dentro de los objetivos vinculados a la Democracia y
el Estado de Derecho, la quinta poltica de Estado
seala que este debe impulsar la creacin de un
sistema nacional de planeamiento estratgico.
Dentro del objetivo de Equidad y Justicia Social la
decimocuarta poltica de Estado pone de manifiesto
el compromiso de promover y propiciar, en el marco
de una economa social de mercado, la creacin de
nuevos puestos de trabajo en concertacin entre el
Estado, la empresa y la educacin para alentar la
investigacin, la innovacin y el desarrollo
cientfico, tecnolgico y productivo, entre otros.

Nos comprometemos a fortalecer la capacidad del

pas para generar y utilizar conocimientos
cientficos y tecnolgicos, para desarrollar los
recursos humanos y para mejorar la gestin de los
recursos naturales y la competitividad de las
empresas. De igual manera, nos comprometemos a
incrementar las actividades de investigacin y el
control de los resultados obtenidos, evalundolos
debida y puntualmente. Nos comprometemos
tambin a asignar mayores recursos financieros
mediante concursos pblicos de mritos que
conduzcan a la seleccin de los mejores
investigadores y proyectos, as como proteger la
propiedad intelectual.
Con este objetivo el Estado:
a) Asignar mayores recursos, aplicar normas
tributarias y fomentar otras modalidades de
financiamiento destinado a la formacin de
capacidades humanas, la investigacin
cientfica, la mejora de la infraestructura de
investigacin y la innovacin tecnolgica;
b) Crear mecanismos que eleven el nivel de la
investigacin cientfica y el desarrollo
tecnolgico de las universidades, institutos de
investigacin y las empresas;
c) Procurar la formacin de recursos humanos
altamente calificados en los sectores
productivos ms promisorios para la economa
nacional;
d) Desarrollar
programas
nacionales
y
regionales de impacto productivo, social y
ambiental; y
e) Promover
en
toda
la
poblacin,
particularmente en la juventud y la niez, la
creatividad, el mtodo experimental, el
razonamiento crtico y lgico as como el
afecto por la naturaleza y la sociedad mediante
los medios de comunicacin.
Desarrollo de la Ciencia y la Tecnologa
Vigsima Poltica de Estado del Acuerdo Nacional
Dentro del objetivo de lograr una mayor
competitividad, la dcima stima poltica de Estado
afirma nuestro sistema econmico como social de
mercado; la dcima octava busca incrementar la
competitividad del pas con el objeto de alcanzar un
crecimiento econmico sostenido que genere
empleos de calidad e integre exitosamente al Per
en la economa global; la dcima novena persigue
integrar la poltica ambiental con las polticas
econmicas sociales y culturales, as como proteger
la
diversidad
biolgica
y
facilitar
sus

aprovechamiento; y la vigsima poltica busca el

desarrollo de la ciencia y la tecnologa.