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Rubens Beak
Sumrio
1. Introduo. A democracia moderna. 2. Repblica, democracia,
representao. 3. Os partidos polticos. 4. Questionamentos. 5. Novos
paradigmas. 6. A democracia semidireta. 7. Plebiscito e referendum.
8. Outros instrumentos. 9. No Brasil. 10. Iniciativa popular. 11. A
participao. 12. A deliberao. 13. Concluso.
Rubens Beak
mestre e doutor em
Direito Constitucional e
livre-docente em Teoria
Geral do Estado pela
Universidade de So
Paulo USP. Professor
Associado da USP na
Faculdade de Direito
de Ribeiro Preto e na
Faculdade de Direito.
Secretrio-geral da
Universidade de So
Paulo.
1
David Held (1993, p. 13) diz: A democracia parece ter alcanado vitria histrica
sobre as formas alternativas de governo. Quase todos hoje professam ser democratas. Os
regimes polticos de todos os tipos ao redor do mundo clamam serem democracias.
2
Charles Tilly (2010, p. 73-78) enftico em estabelecer que o estudo da histria dos
regimes e daqueles que se estabelecem como democracias evidencia que no existe sequncia
histrica evolutiva. Ao contrrio, a histria demonstra-nos que grande parte dos pases
ou entidades (seno todos) que experimentaram democratizaes tambm passaram por
desdemocratizaes, quando no em ondas.
3
Preferiu-se esse termo, pois designao tradicional. Talvez a expresso polis servisse
melhor para descrever a ambincia de ento, mas cidade-estado parece mais usual na
literatura sobre do tema.
4
A conhecida passagem de Maquiavel (Niccol Machiavelli) pode ser verificada no
captulo sobre os tipos de Estado e qual seria do de Roma (na edio inglesa referida:
How many kinds of State there are and of what kind was that of Rome), no Livro I dos seus
Discursos (MAQUIAVEL, 1970, p. 104-111).
3. Os partidos polticos
Alterao marcante no perfil da democracia dar-se- j em meados
do sculo XIX, com a entrada em cena dos partidos polticos.10,11 Esses
grupamentos surgem (DALLARI, 2012, 162-169; FERREIRA FILHO,
2011, p. 114-115), inicialmente, como resultado da convergncia de interesses, verdadeiros clubes. de se notar, portanto, que nesse primeiro
momento, os partidos polticos so hostilizados e vistos como ameaa
real existncia de um bem comum (FERREIRA FILHO, 2011, p. 114).
So mesmo entendidos como entidades dissociativas e que buscam a
prevalncia de um interesse particular por sobre o coletivo (DALLARI,
2012, p. 163).
Porm, na progresso histrica, sua existncia institucionalizou-se. Pode-se dizer que, se a sua gnese se faz em meados do sculo XIX
(DUVERGER, 1970, p. 19; DALLARI, 2012, p. 163), a realidade j era
completamente diferente um sculo depois.12,13 Desse modo valorizados,
assumem a posio de verdadeiro eixo de expresso do pluralismo poltico
(TORRES DEL MORAL, 2010, p. 89-107) obtendo, sobretudo a partir de
seu reconhecimento constitucional, j para meados do sculo XX, nvel
institucional percebido como inseparvel da democracia.
Dali para a frente, o epteto democracia passou a presumir, primeiramente, a existncia da representao (do tipo pblico, i. e. no vinculada) e, depois, a sua explicitao pelos partidos polticos (FERREIRA
vontade que lhe estranha no geral em relao a ele. Se est no Estado, faz parte dele:
forma-se ento, entre o todo e a parte, uma relao que produz dois seres separados, sendo
a parte um deles, e o todo, menos esta parte, o outro. Mas o todo menos uma parte no o
todo e, enquanto subsistir essa relao, no existe o todo, seno duas partes desiguais. Segue-se que a vontade de uma no mais geral em relao outra (ROUSSEAU, 1978, p. 54).
10
A literatura especializada nos partidos polticos, bastante extensa, encontra relevo
especial na obra seminal de Duverger (1970).
11
Para um bem tirado e conciso texto sobre o tema, cf. o Verbete Partidos polticos de
Ana Oppo (2004, p. 898-905).
12
Segundo Duverger (1970, p. 19) litteris: (...) Em 1850, nenhum pas do mundo
(salvo os Estados Unidos) conhecia partidos polticos no sentido moderno do termo:
encontravam-se tendncias de opinies, clubes populares, associaes de pensamento,
grupos parlamentares, mas nenhum partido propriamente dito. Em 1950, estes funcionavam
na maior parte das naes civilizadas, os outros se esforavam por imit-las.
13
Em grande parte, diga-se, pelo aparecimento do fenmeno dos partidos de massa. Sobre a democracia, os partidos polticos e os partidos de massa referimos Bobbio
(1995, p. 144).
10
4. Questionamentos
Entretanto, se a democracia veio a estabelecer-se como a forma antes das formas, tornando
a dicotomia repblica vs. monarquia secundria,
o debate sobre a representao e os partidos polticos nunca deixou de estar presente. Alis, no
raramente, o questionamento faz-se pelo distanciamento entre as vontades de representantes e
representados. Papel fundamental na sua evoluo o desempenhado pelo alargamento do
direito de voto, o que se d num lento processo
evolutivo, ao longo dos sculos XIX e XX.14
Apesar da evidente ampliao do espectro
dos habilitados a participar da cidadania ativa,15
a nsia por mais e melhores prticas que permitissem uma busca mais efetiva de legitimidade na democracia, far com que se acentue
a busca por prticas de democracia semidireta.
A democracia parecia a muitos ser um bonito
nome para um sistema meramente formal e
de tal forma afastado da concepo idealizada
que, seguramente, no havia como estabelecer
paralelo razovel entre a vontade do eleitor e
a do eleito. A existncia dos desprestigiados
governos de Assembleia acentuava tal acepo,
na medida em que estavam mais para cmaras
burguesas de representao da vontade desta
classe social ou pior, de interesses unipessoais
(BEAK, 2008a, p. 40-42).
14
Sobre o processo de alargamento do sufrgio e a busca do sufrgio universal, gize-se Dallari (2012, p. 183-189).
15
Em que pese a questo da definio do polo representado j se ter definido desde a questo da prevalncia da
no imperatividade no voto, tinha-se claro que, apesar de
o universo representado sempre ser constitudo por todos,
o exerccio ativo da cidadania, i.e., aqueles cidados com
aptido ao voto, remanescia com aqueles que reuniam as
condies para tal.
11
5. Novos paradigmas
Com o final da Segunda Grande Guerra e a onda de redemocratizao, qualquer crtica democracia tradicional, representativa, parecia
a todos inoportuna e fora de contexto. Somente um pouco mais para a
frente essa crtica se readensar, constituindo momento paradigmtico
para a crise que se passar na Repblica Francesa, agudizada com a desgastante Guerra na Arglia. O seu desenlace dar-se- com a assuno de
de Gaulle, o qual, com o mandato especial que lhe fora concedido pela
Assembleia, conduzir o processo constituinte17 do qual exsurgir a
famosa Constituio da V Repblica.
No curso desse processo de recriao constitucional, alguns compromissos foram necessrios, entre os quais o que respeita democracia
representativa e aos mecanismos de consulta direta (HAMON; TROPER;
BURDEAU, 2001, p. 131). Essa valorizao, quando coubesse, com a
evidente conotao de servir como incremento de legitimidade, vir a
constituir-se como nota marcante dessa nova fase poltica francesa.18
Apesar de o referendum ser objeto do constitucionalismo francs j na
Constituinte de 1792 (ROCHA, 1986, p. 26), a sua explicitao obnubilar-se- pela expanso do primado da representatividade como atributo
maior da democracia. Isso porque o pensamento que se formar nessa
senda, ainda com certa expresso at a atualidade (LYRA, 1998), tender
a interpretar a prtica da interveno direta do povo como verdadeiro
atentado democracia negativa para a sua consolidao.
6. A democracia semidireta
Esse somatrio da democracia representativa com institutos que
permitam a interveno direta da populao em algumas situaes, dar
azo conceituao de novo modelo, o da democracia semidireta. No se
olvide que parte importante de doutrina prefere ver o desenvolvimento e
apogeu da democracia semidireta nas primeiras dcadas do sculo passado,
especialmente no entreguerras, no momento da agudizao do questionamento democrtico (BONAVIDES, 2001, p. 275). Esta v o modelo suo
17
Sobre os processos poltico e constituinte ver Hamon, Troper e Burdeau (2001, p.
429-434).
18
Mas que ter a sua constncia de utilizao muito diminuda aps de Gaulle (HAMON; TROPER; BURDEAU, 2001, p. 447).
12
7. Plebiscito e referendum
O termo plebiscito, no verbete de Gladio Gemma (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 927), apesar de ter origem histrica
precisa data da Roma antiga, designando uma deliberao do povo ou,
mais exatamente, da plebe convocada pelo tribuno , possui definio
imprecisa, primordialmente no seu eventual cotejo com outro instrumento de verificao da vontade popular, o referendum.
O plebiscito constituiria aquele instrumento focado em assuntos de
relevncia constitucional, em que o povo chamado a decidir aprioristicamente. Todavia, vrios deles, ao longo da histria, foram usados
aparentemente de forma diversa. E aqui ocorre a confuso com o referendum, o qual, por oposio ao plebiscito, seria aquele instrumento de
verificao da vontade popular quando j h uma deciso estatal prvia
que carece de convalidao.
Encontram-se ainda outras definies doutrinrias (PACTET; MLIN-SOUCRAMANIEN, 2004, p. 87-88), inclusive aquela mais difundida
na Itlia, de que o plebiscito ocorreria quando o povo chamado a deliberar sobre algum fato poltico e no sobre um ato normativo (BOBBIO;
MATTEUCCI; PASQUINO, 2004, p. 927).
Ao realar as diferenas entre os dois institutos, em que pese a dificuldade para elabor-las, Crmen Lcia Antunes Rocha (1986, p. 27)
enfatiza a caracterstica do referendum como afirmao direta da vontade
do povo. Contudo, reitere-se, as experincias histricas vm no sentido
de no corroborar a doutrina.20
19
relativamente comum, alis, estabelecer-se o paralelo entre a utilizao do modelo
na Frana, no perodo gaullista, com as prticas, no aspecto, durante o I e II Imprios: A
histria registra uma variante de sua utilizao, sempre vista com reservas pelos seus crticos, mormente o seu vis porventura antidemocrtico, a chamada democracia cesarista
(BEAK; LONGUI, 2010, p. 7015).
20
No se olvide, por outro lado, que em nosso pas, os plebiscitos realizados na Repblica tambm sofreram dessa no preocupao com as distines doutrinrias: basta
lembrar aquele, de janeiro de 1963, que reinstalou o presidencialismo: (...) na prtica
13
O referendum21, o qual deve ser visto em cotejo com o plebiscito desde que lembrado que
as distines doutrinrias j vistas so bastante
relativas , o instrumento de verificao da
vontade popular mais utilizado.
8. Outros instrumentos
Outras figuras so o recall ou revocao
popular22 e o veto popular, em alguns estados
e localidades estadunidenses, e o Abberufungsrecht, suo.
O recall constitui a possibilidade de revocao do mandato do representante eleito, em
certas circunstncias, devidamente subscrita
por percentual de eleitores e no meio do mandato. Foi instrumento usado correntemente
nos ordenamentos constitucionais dos pases
socialistas, nos quais vigia o mandato imperativo (PACTET; MLIN-SOUCRAMANIEN,
2004, p. 87). Alis, o entendimento era de que
a prestao de contas ao eleitor constitui princpio democrtico fundamental.23
constitucional brasileira parece comum a confuso deste
instituto com o plebiscito, no s midiaticamente como
tambm por parte da Administrao (como foi exemplo o
plebiscito de janeiro de 1963, sobre o sistema de governo,
que na realidade foi referendum). Quem bem conceitua as
diferenas entre dois institutos (...) Manoel Gonalves
Ferreira Filho, demonstrando, inclusive, a possibilidade
de o referendum ser formulado enquanto exerccio do
poder constituinte pelo povo. instrumento previsto na
Constituio Federal, no art. 14, II (BEAK; LONGUI,
2010, p. 7015-7016).
O autor do verbete relembra que a doutrina, tradicionalmente classifica o referendum em constituinte,
constitucional, legislativo ou administrativo, conforme a
inteno de sua convocao. Quanto abrangncia, pode ser
nacional ou local (o verbete relaciona-se ao caso italiano),
facultativo ou obrigatrio, nico ou encadeado com outros
atos do processo poltico etc. (BOBBIO; MATTEUCCI;
PASQUINO, 2004, p. 1074-1077). Em outra linha de
classificao, Rocha (1986, p. 27), para quem o instituto se
apresenta como constitucional ou legislativo.
21
23
Cf. passagem emblemtica no comentrio Constituio sovitica de 1977, no tpico: O dever do deputado,
de prestar contas da sua atividade aos eleitores um dos
14
9. No Brasil
Em nosso pas, o plebiscito instituio que
desde 1937 encontra guarida constitucional em
todas as Constituies. Afora a Carta de 1937,
em que surgia numa srie de variantes, todavia
sem explicitao durante o Estado Novo, aparecer nas constituies subsequentes, at a de
1988, exclusivamente na forma que se tornaria a
tradicional, i. e., aquela prevista para a criao
de estados, incorporao entre si, subdiviso ou
desmembramento.
A ampliao da gama dos institutos de auscultao popular foi bastante discutida ao longo
do processo de redemocratizao, basicamente
durante a Constituinte de 1987-1988,25 na qual
princpios democrticos fundamentais do sistema representativo sovitico. Permite aos trabalhadores influir na
atividade dos seus representantes e dos rgos do poder
do Estado (BVINE et al., 1984, p. 203). O Autor faz, em
seguida, referncia ao art. 20 da Lei sobre o Estatuto dos
Deputados do Povo.
24
Paulo Bonavides (2001a, p. 294) lembra que parte da
doutrina no v diferenas entre a figura do veto popular e
o referendum. Cita, nesse sentido, o magistrio de Duverger e Santi Romano. Ademais Dallari (2012, p. 155), v os
institutos como assemelhados.
25
Ao tratar da repartio de competncias na CF/88,
Fernanda Dias Menezes de Almeida (2007, p. 47-57), traz
importante descritivo do processo constituinte e dos vrios
projetos apresentados ali advindos. No tocante aos trabalhos da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais
(Comisso Afonso Arinos), dos projetos ali apresentados
auscultao popular apenas se fez uma vez, nacionalmente, no conhecido caso do referendo
das armas.30
Art. 14, III, c/c art. 61, 2o, e art. 27, 4o.
15
11. A participao
Para parcela importante da doutrina, j se
est na presena da democracia participativa
(BONAVIDES, 2001b). Para Afonso da Silva, a
democracia representativa (SILVA, 2010, p. 137138), com o sistema de partidos, o sufrgio universal e a representao proporcional passou a
adquirir concretude, da qual exsurgiu a ideia
da participao (SILVA, 2002, p. 12). Ainda que
materializada no ato de votar, a participao est
expressa. Trata-se agora de ampli-la, para alm
Ademais, Garcia (2005, p. 11-12), inclusive se referindo intensa utilizao do mecanismo.
32
16
12. A deliberao
A discusso a respeito da necessidade de
aperfeioamento democrtico, com a revalo-
33
A respeito Dallari (2012, p. 156-157), lembrando os
Conselhos que tratam dos direitos da criana e do adolescente, da proteo ao meio ambiente, dentre outros.
34
Fortemente influenciado por artigo de Cass Sunstein
(Interest groups in American public law) e as ideias de
democracia numa sociedade justa de John Rawls (SCHAEFER, 2012, p. 85-86).
35
Citemos Elster (1998, p. 8-9), que resume algumas
das ideias comuns aos defensores da deliberatividade, mas
reala as evidentes diferenas conceituais.
17
18
13. Concluso
Procurou-se aqui fazer uma exposio histrica do evolver da ideia democrtica, desde a
Modernidade, explorando sua implementao
e consagrao, at ser percebida como ideia
majoritria, j no sculo passado. Isso posto,
abordaram-se os questionamentos que redundaram historicamente no surgimento e difuso
do modelo semidireto.
As dcadas subsequentes revelaram que o
estudo e o debate sobre o assunto somente vie-
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