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AS FUNES DE ESTADO NA REA FLORESTAL: SUAS INTERRELAES COM A CONSTITUIO FEDERAL E COM O

PROGRAMA NACIONAL DE FLORESTAS


Jos das Dores de S Rocha1, Jos de Arimata Silva2
2

1
Eng. Florestal, M.Sc., Seropdica, RJ, Brasil - asufrrj@hotmail.com
Eng. Florestal, Dr., Depto. de Silvicultura, UFRRJ, Seropdica, RJ, Brasil - arimatea@ufrrj.br

Recebido para publicao: 04/07/2007 Aceito para publicao: 10/09/2008

Resumo
As funes de Estado na rea florestal, apresentadas por Silva (2001 e 2003), foram primeiramente
investigadas, contextualizando-se suas origens numa leitura do surgimento e evoluo do Estado e das
suas inter-relaes com a Constituio Federal brasileira de 1988. Em segundo lugar, investiga-se se
h correspondncias entre as funes de Estado e o contedo de poltica pblica florestal, expresso no
Programa Nacional de Florestas (PNF). Para efeito deste estudo, consideraram-se duas gestes de
governo: perodo 2000 a 2003 (PNF-2000) e perodo 2003 a 2006 (PNF-2004), tendo sido o programa
reafirmado no ano de 2004. Num terceiro momento, realizou-se uma pesquisa que consistiu na
aplicao de questionrios a membros da Comisso Coordenadora do Programa Nacional de Florestas
(Conaflor), sobre o atendimento das funes de Estado na rea florestal. A pesquisa versa sobre as
perguntas ao entrevistado: se considera vlida a funo de Estado na rea florestal ou no; se o Estado
vem cumprindo a referida funo; se o PNF tem contribudo para que a funo seja desenvolvida. As
principais concluses so: as funes de Estado encontram sustentao constitucional; o PNF permeia
as funes de Estado na rea florestal, embora no plenamente; os entrevistados reconhecem as
funes de Estado na rea florestal como vlidas, ainda que o Estado no as venha desenvolvendo na
sua plenitude.
Palavras-chave: Funes de Estado na rea florestal; poltica florestal; Programa Nacional de
Florestas.
Abstract
The state functions in the forest sector: Its relationship with the Federal Constitution and with the
Forest National Program. The functions of State in the forest area, presented by Silva (2001 e 2003),
were investigated firstly, composing its origins in an understanding of the State emergence and
evolution and its inter-relationship with the Brazilian Federal Constitution of 1988. Secondly, this
correspondences were investigated in the expressed content of forest public politics in the National
Program of Forests (PNF). The two government administrations were considered: period 2000 to
2003 (PNF-2000), and period 2003 to 2006 (PNF-2004), since the program was reaffirmed in the year
of 2004. Third, took place a research that consisted on questionnaire application to the members of
the Coordinating Commission of the National Program of Forests (Conaflor) about the attendance of
the functions of State in the forest area. The research consisted on the questions to the interviewee: if
it is considered the function of State in the forest area or not; if the State is executing the referred
function; if PNF has been contributing for the function development. The main conclusions are: that
the functions of State find Constitutional support; PNF permeates the State functions in the forest
area, although that still not entirely; the interviewees recognize the functions of State in the forest area
as valid, although the State doesn't come developing them in its fullness.
Keywords: Functions of State forest area; forest politics; Program National of Forests.

INTRODUO
A poltica florestal, ramo da cincia florestal, encontra-se em processo de superao terica para
atingir sua finalidade em sua plenitude: orientar a prxis poltica.

FLORESTA, Curitiba, PR, v. 39, n. 2, p. 253-271, abr./jun. 2009.


Rocha, J. das D. de S.; Silva, J. de A.

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A teoria poltica florestal, a despeito da sua evoluo nos ltimos 50 anos, est a requerer, no
caso brasileiro, a superao de etapas fundamentais para cumprir na sua plenitude o seu papel, que o de
servir de alicerce do processo poltico florestal. Comparativamente a outras reas da Engenharia Florestal
(Silvicultura, Dendrometria e Inventrio, Economia Florestal, Tecnologia de Produtos Florestais), essa
rea tem apresentado pouca produo acadmica no Brasil, a despeito de colocar-se no topo de uma
pirmide da cincia florestal sistematizada.
A poltica florestal centra-se na determinao de um curso de ao para alcanar objetivos gerais
e especficos. Portanto, a formulao de qualquer poltica, assim como da poltica florestal, se assenta no
princpio do bem comum. Logo, h a necessidade de estabelecimento de princpios e do lineamento,
erigidos em bases slidas, com vistas orientar a formulao de polticas pblicas florestais.
Nos anos 60 do sculo XX, o Professor Newton Carneiro, da Faculdade de Florestas de Curitiba,
trouxe tona os primeiros escritos sobre conceitos e princpios de orientao formulao da poltica
pblica florestal no Brasil (CARNEIRO, 1968). Mais recentemente, Santos (1993) apresentou
contribuies sobre a formulao de poltica florestal para o Brasil. E, numa abordagem hodierna do
processo poltico florestal europeu, Aicher (2004) apontou tendncias de mudanas conceituais da poltica
florestal, advindas da globalizao das questes ambientais e dos novos processos sociais, todavia no
tratou da poltica florestal brasileira.
A poltica florestal brasileira, enquanto ramo das cincias sociais integrante da cincia florestal,
tem sido pouco abordada em peridicos cientficos, assim como em outros meios de divulgao e
comunicao da cincia florestal no Brasil. Contudo, os esforos da cincia poltica, sem prejuzo de seus
avanos, ao focar a rea florestal, tem-se abstido dos princpios de onde emanam, tendo em vista que as
definies correntes de poltica florestal, assim como as suas conceituaes, via de regra apresentam-se
desvinculadas dos fundamentos que lhe do sustentao e dos meios e fins de sua existncia.
Evidencia-se a necessidade de, no mbito da cincia poltica, buscar-se a superao conceitual da
poltica florestal, de modo a elucidar-se a sua inter-relao com o Estado e a sociedade, assim como dos
elos entre ambos. Trata-se, portanto, do estudo do liame do poder legal estatudo com a vida cotidiana dos
cidados, ou seja, a emanao do poder estatal na sociedade atinente temtica florestal e suas relaes
recprocas.
Trata-se, dentre outros aspectos, de trazer tona uma discusso sobre as funes de Estado na
rea florestal, visando atribuir sentido e sustentao s conceituaes de poltica pblica florestal, de
modo a subsidiar o dilogo Estadosociedade e oferecer um lineamento de estudo do processo poltico em
questo.
Este estudo objetiva:
fazer uma reviso histrico-evolutiva da relao Estadosociedade e das funes do Estado,
estabelecendo o liame entre os princpios histricos do surgimento deste com as suas funes na rea
florestal;
explicitar as inter-relaes das funes de Estado na rea florestal estabelecidas por Silva (2001 e
2003) com disposies da Constituio Federal de 1988;
analisar as funes de Estado no contedo de poltica pblica florestal expresso no Programa
Nacional de Florestas (PNF) e como se d a percepo dessas funes pelos membros da Comisso
Coordenadora do Programa Nacional de Florestas (Conaflor)1.
MATERIAL E MTODOS
Fonte de dados e informaes
As fontes de consulta, extrao de dados e contedo de poltica pblica florestal brasileira do
presente estudo foram o decreto de criao (Decreto n 3.420, de 20 abril de 2000) e os documentos do
PNF.
Para efeito da anlise do curso de ao, que corresponde ao contedo da poltica pblica
florestal, consideraram-se:

Aps a realizao da pesquisa do presente trabalho, o Decreto n 5.794, de 5 de junho de 2006, alterou a denominao da Comisso
Coordenadora do Programa Nacional de Florestas para Comisso Nacional de Florestas, mantendo, no entanto, a mesma sigla.

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i.

As linhas temticas do PNF criado em abril de 2000 e lanado em setembro do mesmo ano pelo
Presidente Fernando Henrique Cardoso, extradas diretamente do documento do programa, publicado
no ano seguinte pelo Ministrio do Meio Ambiente (PNF, 2001), o qual estabelece os temas de forma
clara, justamente com o ttulo: Linhas temticas.
ii. As linhas de ao do PNF, reajustadas em fevereiro de 2004, extradas do documento distribudo na
cerimnia oficial de relanamento do Programa e criao da Conaflor pelo Presidente Lus Incio
Lula da Silva, alm dos documentos fornecidos diretamente pela direo do PNF (PNF, 2004).
O contedo de poltica pblica florestal corresponde ao teor do planejamento do poder pblico
federal, expresso como programa ou plano de gesto governamental. Entende-se, para efeitos do estudo,
que no contedo programtico esteja explcito claramente o curso de ao (aes a serem implementadas,
ou seja, objetivos e metas), os beneficirios das aes, bem como os instrumentos e mecanismos para a
consecuo dos objetivos e metas, extrados e construdos no seio da sociedade.
Variveis analisadas e tcnicas aplicadas
Foi realizada uma pesquisa com os membros da Conaflor (Decreto n 4864, de 24/10/2003) por
ocasio do Seminrio de Imerso e Nivelamento do PNF/Conaflor, ocorrido nos dias 16, 17 e 18 de junho
de 2005, em Manaus, estado do Amazonas.
A Conaflor, composta por representantes do governo federal, governos estaduais e segmentos
sociais ligados ao setor florestal, o espao institucionalizado de representao social no processo
poltico florestal, com a prerrogativa de propor medidas e acompanhar a poltica pblica florestal
brasileira.
Foram aplicados trs questionrios abertos e fechados aos membros da Comisso presentes na
reunio, dos quais 12 responderam os questionrios, que no requeriam identificao.
O primeiro questionrio continha a pergunta Voc considera como funo tpica de Estado na
rea florestal:
1. Realizar o macro planejamento da proteo e utilizao dos recursos florestais.
2. Administrar as reas florestais pblicas.
3. Prestar assistncia tcnica e extenso florestal.
4. Promover o fomento da atividade florestal.
5. Realizar a pesquisa florestal.
6. Monitorar, controlar e fiscalizar a cobertura florestal dos proprietrios privados.
Para os seis itens, as opes de resposta eram sim, em parte e no.
O segundo questionrio continha os mesmos itens, com a seguinte pergunta: O Estado vem
desenvolvendo esta funo?. O terceiro questionrio, tambm com os mesmos itens, indagava: O PNF
tem contribudo para que esta funo seja desenvolvida?.
Para os questionrios dois e trs, as opes de resposta, para todos os itens, eram: plenamente,
razoavelmente, precariamente, no desenvolve ou no tem contribudo. Adicionalmente, o respondente
deveria atribuir, para cada item, uma nota de 0 a 10.
Os trs questionrios aplicados continham ainda espao para sugestes livres dos respondentes,
para qualquer dos itens. Preenchidos, os questionrios foram depositados numa urna, para posterior
processamento das respostas.
Sendo o foco do estudo o processo poltico florestal, sob o aspecto da democracia participativa, a
Conaflor constituiu a amostra de interesse desta pesquisa. Essa Comisso corresponde arena poltica, ou
seja, o locus de conflito e barganha, e, ao mesmo tempo, o canal de capilaridade social, este constitudo
pela sociedade e o Estado.
Anlise dos dados
Para responder ao primeiro objetivo, realizou-se uma reviso de bibliografia sobre Estado e
sociedade, enfocando o surgimento e a evoluo das funes de Estado na sociedade, no sentido amplo,
remetendo questo florestal, valendo-se de autores clssicos sobre o tema (Estado e sociedade).
No que diz respeito resposta do segundo objetivo, procedeu-se explanao das funes de
Estado na rea florestal apresentadas por Silva (2001 e 2003) e buscaram-se inter-relaes dessas funes
em artigos da Constituio Federal brasileira de 1988.

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O atendimento do terceiro objetivo deu-se atravs de dois procedimentos: primeiro,


estabeleceram-se relaes entre as funes de Estado evidenciadas por Silva (2001 e 2003) e as linhas de
ao do PNF; segundo, analisaram-se as respostas e sugestes obtidas na pesquisa (questionrios
aplicados Conaflor), as quais foram tabuladas e processadas para a obteno dos resultados relativos aos
itens constantes dos questionrios. A anlise consistiu na averiguao da porcentagem em relao ao total
de respostas para cada um dos itens, processadas atravs do programa Microsoft Office Excel.
As respostas do primeiro questionrio destinavam-se a averiguar o grau de aceitao do
arcabouo terico utilizado para o presente estudo no que se refere s funes de Estado na rea florestal.
As do segundo tinham por propsito evidenciar, em termos relativos, o desenvolvimento dessas funes
pelo Estado. E, por ltimo, as respostas do terceiro questionrio objetivavam verificar o nvel de
contribuio do PNF para a realizao das funes de Estado elencadas na pesquisa.
RESULTADOS E DISCUSSO
Estado, sociedade e comunidade processo evolutivo
Aristteles afirma que a unio entre o homem e a mulher, o senhor e o escravo, forma, antes de
qualquer coisa, a famlia. O conjunto de muitas famlias constitui a sociedade, o pequeno burgo,
visando a utilidade comum. A sociedade, formada por inmeros pequenos burgos constitui uma cidade,
provida com os meios para suprir sua subsistncia e finalidade de um viver feliz. Por essa razo, toda
sociedade se integra na natureza, visto que a natureza foi quem formou as primeiras sociedades. A
natureza , portanto, o real fim de todas as coisas. Todavia, se a cidade parte da natureza, e o homem
participa da cidade, logo, o homem um ser poltico por natureza. Sendo assim, se um ser no participa
da sociedade por instinto, e no por alguma inibio de qualquer circunstncia, este um ser vil ou
superior ao homem (ARISTTELES, 2006).
O significado do substantivo abstrato sociedade a forma genrica para expressar todo o
complexo de relaes do homem com seus semelhantes, segundo Talcott Parsons, citado por Bonavides
(2005).
Os conceitos de sociedade provm de duas perspectivas, uma mecanicista e outra orgnica. Sob a
perspectiva mecanicista, Bonavides (2005) faz remisso a Toonnies, que define sociedade como um
grupo derivado de um acordo de vontades, de membros que buscam, mediante o vnculo associativo, um
interesse comum impossvel de obter-se pelos esforos isolados dos indivduos. Por outro lado,
contrapondo-se idia mecanicista, o autor faz aluso a Del Vecchio, que define sociedade como o
conjunto de relaes mediante as quais grupos de indivduos convivem solidariamente de modo a formar
uma entidade nova e superior. Numa outra leitura: uma reunio de vrias partes, que preenchem
funes distintas e que por sua ao combinada concorrem para manter a vida do todo, atribuindo a esses
pronunciamentos uma viso eminentemente organicista. A teoria organicista se fundamenta no tronco
milenar da filosofia grega, que descende de Aristteles e Plato.
Maturana (1998) diz que a convivncia social se funda e se constitui na aceitao, no respeito e
na confiana mtuos, criando assim um mundo comum. E nessa aceitao, assevera, que se funda a
liberdade social. Isso assim porque a constituio biolgica humana a de um ser que vive no cooperar
e no compartir, de modo que a perda da convivncia social traz consigo a enfermidade e o sofrimento.
Para Dallari (2005), a origem da sociedade expressa sob dois aspectos: o primeiro se funda na
ideia da sociedade natural, ou seja, fruto da prpria natureza humana; o segundo sustenta que a sociedade
, to-s, a consequncia de uma escolha.
Discorrendo sobre a ideia do homem social por natureza, Dallari (2005) considera que ela surgiu
e evoluiu principalmente com Aristteles, Ccero e Santo Toms de Aquino. Para Aristteles, o homem
naturalmente um animal poltico; para Ccero, a primeira causa da agregao de uns homens a outros
menos a sua liberdade do que um certo instinto de sociabilidade em todos inato; a espcie humana no
nasceu para o isolamento e para a vida errante, mas com uma disposio que, mesmo na abundncia de
todos os bens, a leva a procurar o apoio comum; para Santo Toms de Aquino, filiado corrente
aristotlica, o homem , por natureza, animal social e poltico, vivendo em multido, ainda mais que
todos os outros animais, o que se evidencia pela natural necessidade. Na mesma linha, o autor faz ainda
remisso a Oreste Ranalletti, que afirma: O homem induzido fundamentalmente por uma necessidade
natural, porque o associar-se com os outros seres humanos para ele condio essencial de vida.

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Portanto, entende-se que somente na convivncia e com a cooperao dos semelhantes o homem pode
beneficiar-se da energia, do conhecimento, da produo e da experincia dos outros atributos estes
acumulados atravs das geraes. Assim, ele obtm os meios necessrios para atingir os fins de sua
existncia, desenvolvendo todo o seu potencial de aperfeioamento no campo intelectual, moral ou
tcnico; em outras palavras, a expanso das capacidades e desenvolvimento humanos. Nessa perspectiva,
o autor conclui que a sociedade fruto da conjugao de um simples impulso associativo natural com a
cooperao do anseio humano.
Em oposio filiao do fundamento natural da sociedade, apresenta-se o contratualismo,
emanado da ideia de que a sociedade , to-s, o produto de um acordo de vontades, ou seja, a celebrao
de um contrato hipottico entre os homens. Os contratualistas divergem quanto ao motivo que leva o
homem a unir-se e viver em sociedade. Plato, com a obra A Repblica, Thomas Moore, com a
Utopia, e Tommaso Campanella, com a Cidade do Sol, so os principais tericos dessa linha. Esses
pensadores apresentam como ponto em comum a total submisso da vida social razo e vontade e
descrevem a organizao social parte das mazelas e dos problemas vividos pelas sociedades, sem
estabelecer conexes entre as suas origens e as idealizaes.
Hobbes (1974) apresenta uma sistematizao doutrinria, considerando o homem em estado da
natureza no s no estgio primitivo, do ponto de vista histrico, como tambm na ausncia de poder de
um sistema poltico institudo. E postula duas leis fundamentais que levam o homem do estado da
natureza ao estado social, superando as paixes em favor dos princpios racionais que do a base da vida
social: i) cada homem deve esforar-se pela paz, enquanto tiver a esperana de alcan-la; e quando no
puder obt-la, deve buscar e utilizar todas as ajudas e vantagens da guerra; ii) cada um deve consentir se
os demais tambm concordam, e enquanto se considere necessrio para a paz e a defesa de si mesmo
em renunciar ao direito a todas as coisas, e a satisfazer-se, em relao aos demais homens, com a mesma
liberdade que lhe for concedida com respeito a si prprio. Conscientes dessas leis, os homens ratificam o
contrato de recprocos direitos de um para com o outro, estabelecendo a vida em sociedade, por essa
fora claramente racional. A sua preservao requer a corporificao de um poder que mantenha os
homens dentro dos limites definidos em lei, que os faa cumprir seus deveres, por temor coao. E esse
poder visvel (corporificado) o Estado, um grande e robusto homem artificial, construdo pelo homem
natural para sua proteo e defesa.
O conceito de Estado emanado da considera como uma pessoa de cujos atos se constitua em
autora uma grande multido, mediante pactos recprocos de seus membros, com o fim de que essa pessoa
possa empregar a fora e os meios todos, como julgar conveniente, para assegurar a paz e a defesa
comuns. Dallari (2005) evidencia que a obra de Hobbes, que exerceu forte influncia na nobreza inglesa,
oferece uma sugesto ao absolutismo.
Emerge no fim do sculo XVII a contraposio concepo contratualista, comeando na
prpria Inglaterra e fortalecendo-se na Frana no sculo seguinte. Dallari (2005) considera que, mesmo os
que se opem ao contratualismo de Hobbes, fazem uso dele para explicar a origem da sociedade.
Exemplo disso Montesquieu (1973), em sua obra Do Esprito das Leis, ao considerar o homem em
estado natural anterior ao estabelecimento da sociedade, assinalando a existncia de leis naturais que
levam o homem a optar pela vida em sociedade. Todavia, Montesquieu no chega a expressar o contrato
social, atendo-se s leis do governo.
Rousseau (1973) elucidou os princpios contratualistas que influenciaram a Revoluo Francesa,
e ainda hoje suas ideias constituem os fundamentos da democracia contempornea. Remanescem do seu
pensamento a concepo de povo soberano, assim como o reconhecimento da igualdade como o pilar
essencial da sociedade. Sobre o interesse comum e o interesse particular, assim se expressa: H, s
vezes, diferena entre a vontade de todos e a vontade geral: esta atende s ao interesse comum, enquanto
que a outra olha o interesse privado e no seno uma soma das vontades particulares.... Logo, pode-se
interpretar que a vontade geral tende utilidade pblica. E postula que a finalidade de toda legislao
proteger o maior bem de todos: a liberdade e a igualdade. Dessa forma, justifica a afirmao da existncia
de uma liberdade natural e ao mesmo tempo uma igualdade natural, que a sociedade busca proteger e no
aniquilar; e que o pacto procede a uma correo, visando suprir as deficincias emanadas das disparidades
fsicas, tornando assim os homens, mesmo diferentes em fora ou engenhosidade, iguais, vivendo em
sociedade, tornando-se iguais por conveno e direito.

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Dallari (2005) considera que as sociedades de fins gerais so denominadas sociedades polticas
pelo fato de no se aterem a um objetivo determinado de setores limitados da atividade humana,
integrando no seu mbito as atividades sociais. Logo, a maior sociedade poltica, com capacidade de
influir e condicionar, o Estado. Da extrai a primeira noo de Estado, procurando incorporar todos os
seus elementos, com nfase no componente jurdico, mas sem perder de vista a necessria incorporao
de fatores no jurdicos. E conceitua Estado, finalmente, como a ordem jurdica soberana que tem por
fim o bem comum de um povo situado em determinado territrio. Argumenta a seguir que a noo de
poder est implcita na de soberania, caracterizada como a prpria ordem jurdica. Assim, a politicidade
do Estado associada ao bem comum do povo, e a territorialidade limitadora da ao jurdica e poltica
do Estado.
Segundo Bobbio (2004), sociedade civil (societas civilis) refuta a sociedade natural (societas
naturalis), sendo sinnimo de sociedade poltica, com derivao de civitas e de polis, e consequentemente
de Estado.
Bonavides (2005) apresenta a distino entre sociedade e comunidade, afirmando que so duas
formas bsicas de convivncia humana opostas. Interpretando Toonnies, o autor considera que a
sociedade supe ao conjunta e racional dos indivduos no seio da ordem jurdica e econmica; nela os
homens, a despeito de todos os laos, permanecem separados, ao passo que, na comunidade, os
indivduos esto unidos, a despeito de tudo aquilo que os separa. Nela h formas de vida e organizao
social, baseadas na solidariedade e na interdependncia dos indivduos.
Na acepo de Bobbio, citado por Bonavides (2005), a comunidade a emergncia natural de
um grupo com caractersticas que independem da vontade dos componentes do grupo, como o caso da
famlia. Para o autor, no processo evolutivo surgiu primeiro a comunidade, e posteriormente a sociedade.
A comunidade matria e substncia, a sociedade forma e ordem. Concluindo, afirma que na
sociedade a solidariedade mecnica, enquanto na comunidade ela orgnica; no primeiro caso trata-se
de uma organizao, enquanto no segundo, de um organismo.
Pode-se exemplificar esse processo observando-se os grupos sociais amaznicos que emigraram
de outros Estados brasileiros (em sua maioria, nordestinos assolados pela seca e atrados pela promessa de
sucesso com a atividade de resinagem da seringueira). Posteriormente abandonados pelos patres e pelo
Estado, com a crise econmica dessa atividade, passaram a viver em comunidades (RIBEIRO, 2006).
O conceito contemporneo de Estado, segundo Bonavides (2005), emana de trs troncos do
conhecimento: filosfico, jurdico e sociolgico. A acepo filosfica assenta seus princpios nas ideias
do pensador Hegel, que definiu Estado como a realidade da ideia moral; a substncia tica consciente de
si mesma; a manifestao visvel da divindade. A jurdica foi trazida por Kant (1974), para quem o
Estado a reunio de uma multido de homens vivendo sob as leis do Direito. Bonavides (2005)
menciona que Georgio Del Vecchio reputa a definio de Kant como inexata. Apesar de suas razes
kantistas, afirma que ele no foi alm das limitaes jurdicas formalistas do kantismo, ao definir o
Estado como o sujeito da ordem jurdica na qual se realiza a comunidade de vida de um povo, ou a
expresso potestativa da sociedade, desprezando os elementos constitutivos do Estado, muito embora, no
que tange tica essencialmente jurdica, ele tenha colocado com lucidez que o Estado o lao jurdico
ou poltico, ao passo que a sociedade uma pluralidade de laos. Assinala ainda, o mesmo autor, que o
pensador Georgio Burdeau conceituava Estado no mesmo teor jurdico, reforando o aspecto institucional
do poder, enunciando que o Estado se forma quando o poder assenta numa instituio e no num
homem. Essa concepo complementada por Jean-Yves Calvez: O Estado generalizao da sujeio
do poder ao direito, por uma certa despersonalizao. Das ideias de Georgio Burdeau sob a anlise de
Jean-Yves Calvez, o autor conclui que o Estado s factvel (ou existir) quando concebido o poder
independentemente da pessoa do governante.
Quanto acepo sociolgica, Bonavides (2005) faz aluso a pensadores como Oswaldo
Spengler, Freuz Oppenheimer e Duguit, entre outros, para elucid-la. Sob a gide do pensamento
sociolgico de Oppenheimer, o Estado, pela origem e pela essncia, no passa daquela instituio social,
que um grupo vitorioso imps a um grupo vencido, com o nico fim de organizar o domnio do primeiro
sobre o segundo e resguardar-se contra rebelies intestinas e agresses estrangeiras. Para o autor, o
Estado constitucional contemporneo guarda fortes vnculos com a teoria de Oppenheimer, no que
concerne a sua ndole organizacional da violncia e do jogo econmico a que uma classe submete a
outra, sustentada pela passagem pronunciada por Oppenheimer: Pela forma esse Estado coao, e

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pelo contedo explorao econmica. Bonavides considera a posio sociolgica de Duguit na definio
de Estado na mesma linha de pensamento de Oppenheimer, por definir Estado como grupo humano
fixado em determinado territrio, onde os mais fortes impem aos fracos sua vontade. No tronco
sociolgico de Marx e Engels, estes explicam, segundo o autor, o estado como fenmeno histrico
passageiro. A alegao que as instituies nem sempre existiram, e que nem sempre existiro. Marx
define Estado como o poder organizado de uma classe social para opresso de outra, e Engels como
uma organizao da respectiva classe exploradora para manuteno de suas condies externas de
produo, a saber, para a opresso das classes exploradas.
Todavia, Bonavides (2005), em sua anlise, descreve que o conceito de Estado repousa na
organizao ou institucionalizao da violncia, segundo a anlise mais profunda da sociologia poltica,
reaparecendo com Max Weber, que o reconhece como a derradeira fonte de legitimidade, concernente
utilizao da fora fsica ou material. O autor recorre aos elementos constitutivos do Estado reconhecidos
pela teoria poltica para elucidar o conceito de Estado. Elenca ento, como elemento de ordem formal, o
poder poltico na sociedade; de ordem material, o elemento humano, que constitui a populao, povo e
nao, em termos demogrficos, jurdicos e culturais; e conclui com o elemento espacial, o territrio, o
qual corresponde com o pensamento de Duguit, que define Estado como um grupo humano fixado num
determinado territrio. Apesar de Duguit incorporar os elementos constitutivos do Estado em sua
descrio, Bonavides rejeita a proposio do autor, que considera que o Estado exprime a dominao dos
mais fortes sobre os mais fracos. E adota, finalmente, o conceito apresentado por Jellinek, para quem o
Estado a corporao de um povo, assentada num determinado territrio e dotada de um poder de
mando.
Na perspectiva de Bobbio et al. (2004), jaz no mundo contemporneo uma relevante
complexidade na definio de Estado, face dificuldade de se analisar o emaranhado das inter-relaes
entre este e a teia social, e de apreender, posteriormente, as suas implicaes inerentes racionalidade
interna do sistema poltico. Sob essa complexidade apontada pelos autores, o entendimento do Estado
contemporneo passa por uma investigao do estado de direito com o contedo do social. No princpio
do Estado, os direitos fundamentais constituam a cauo de uma sociedade burguesa parte do Estado,
contudo, os direitos sociais denotam a via pela qual a sociedade penetra no Estado, modificando-lhe a
estrutura formal. Resulta, todavia, na derrocada do Estado burgus e na gradual interrogao do Estado
poltico pela sociedade civil, resultando, por conseguinte, numa alterao da forma jurdica do Estado, e
nos processos de legitimao e de estrutura administrativa.
Para os autores, as mudanas ocorridas nas estruturas material e social do sistema jurdico
derivam das transformaes em nvel formal e poltico. Essas mudanas exprimem algumas tendncias do
sculo XIX e incio do sculo XX, que levaram expanso dos mercados das grandes potncias com a
introduo tecnolgica e a formao das grandes empresas e formaes planificadas do capital humano,
bem como a afirmao do nacionalismo econmico, posto a servio da ideologia de desenvolvimento,
dando forma ao capitalismo organizado. Nesse contexto, mudou tambm a funo de Estado na poltica
econmica, que no sculo XVIII contribuiu para a criao de uma forma de mercado baseada no s em
mercadorias como tambm no trabalho, no dinheiro e na terra, limitando-se posteriormente garantia
formal da estrutura da livre troca, sucedendo um Estado intervencionista no processo de valorizao
capitalista ou no processo de formao de valor do capital.
Emerge no incio deste sculo o questionamento no que diz respeito ao Estado fiscal, como
reflexo das transformaes ocorridas na estrutura material e social do Estado de direito. O debate foca a
necessidade da recapitalizao do Estado e assume tal necessidade de satisfazer as exigncias sociais
(minadas na revoluo industrial que perdura e se agrava contemporaneamente), discutindo o mago da
dinmica econmica quanto possibilidade da transformao do livre jogo concorrencial das foras de
mercado, j evidenciado por Schumpeter em 1918, citado por Bobbio et al. (2004).
Sob a gide da teoria do Estado contemporneo emanada do tronco marxista, ostentado na lgica
da valorizao do capital fundada no conflito de classes sociais e na contradio dos diversos setores do
capital, distinguem-se funes essenciais desempenhadas pelo Estado contemporneo, segundo Altvater
na interpretao de Bobbio et al. (2004): i) criao das condies materiais genricas de produo
(infraestrutura); ii) determinao e salvaguarda do sistema geral das leis que compreendem as relaes
dos sujeitos jurdicos e na sociedade capitalista; iii) regulamentao dos conflitos entre trabalho
assalariado e capital; iv) segurana e expanso do capital nacional total no mercado capitalista mundial.

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Rocha, J. das D. de S.; Silva, J. de A.

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Esse postulado nega, por sua vez, a tnue funo de Estado atribuda por Adam Smith e David
Ricardo, que excluem o Estado do processo de acumulao, devendo este atuar apenas nas funes de
manuteno das instituies militares, policiais, educativas e jurdicas, o resto ficando a cargo da lgica
de mercado. Logo h a necessidade de o Estado socializar os benefcios da economia, ou seja, disciplinar
o conjunto da sociedade civil e o peso da valorizao exclusiva do setor econmico mais desenvolvido,
criando assim mecanismos para frear a queda da taxa mdia de lucro por meio de uma cota de capital
constante. Isso a origem do documento da despesa pblica, justificando assim o intervencionismo do
Estado (BOBBIO et al., 2004).
Ainda do ponto de vista dos autores, a crescente integrao de Estado e sociedade civil, ou seja,
a tendncia das polticas pblicas assegurarem o equilbrio dos interesses emergentes, pode ser
analisada nas despesas pblicas, como instrumento de investigao da conexo sociedadeEstado.
Todavia, a anlise poltica se atm s estruturas institucionais, e no ao poltico em si. A indagao
reclama o fundamento da poltica, podendo-se, a partir da, inferir-se sobre a transformao do poltico e a
sua adequao nova complexidade da sociedade civil.
Segundo Weber (1999), as razes do Estado contemporneo emanam do direito romano e do
direito cannico, aliana esta na qual o capitalismo encontrou sustentao e teve ascenso como Estado
nacional. Na concepo sociolgica weberiana, o Estado aquela comunidade humana que, dentro de
determinado territrio, reclama para si o monoplio da coao fsica legtima. O autor alega que se
existisse apenas um complexo social que desconhecesse o meio da coao, no haveria necessidade do
conceito de Estado, dar-se-ia lugar anarquia no sentido especfico do termo.
O Estado weberiano uma associao de dominao institucional que dentro de determinado
territrio pretendeu com xito monopolizar a coao fsica legtima como meio da dominao e, para
esses fins, reuniu nas mos de seus dirigentes os meios materiais de organizao, depois de desapropriar
todos os funcionrios estamentais autnomos que antes dispunham, por direito prprio, em seu lugar,
representado por seus dirigentes supremos.
Esse o Estado moderno, que se apossou das ideias administrativas weberianas e que, em
associao com as ideias econmicas keynesianas, deu sustento expanso do capitalismo pelo Ocidente
at o Oriente, estendido ao mundo moderno, vida cotidiana.
Funes de Estado e crescimento do Estado
A teoria sistmica do Estado contemporneo procede de um sistema poltico constitudo dos trs
poderes legislativo, executivo e judicirio institudos por uma sociedade poltica (BOBBIO, 2007).
O princpio do crescimento do Estado deu-se na primeira guerra mundial, precipuamente com a
demanda de estrutura e custos dos Estados durante a segunda guerra mundial. Os poderes constitucionais
dos Estados cresceram de forma vertiginosa, atravs dos instrumentos do poder pblico: no controle das
atividades econmicas tributao, regulamentao e incentivos ; como rbitro do social pobreza,
desigualdade e distribuio da renda ; e na garantia dos direitos e deveres do cidado direito do
privado e da coletividade, segurana etc. Na interpretao de Przeworsky (1995), esse o momento da
histria econmica em que o Estado alcana a habilidade de dirigir a economia, motivando os atores
econmicos a buscar o controle do Estado.
O keynesianismo revelou-se como um dos sustentculos dos litgios constitutivos da democracia
capitalista, em que cabia ao Estado conciliar propriedade privada e gesto democrtica da economia
(MALUF, 1997).
Kalecki (1977) assinala que a estrutura produtiva parte da mesma moeda da estrutura
distributiva da renda. Portanto, a estrutura distributiva a principal responsvel pela m ou boa
distribuio da renda, que no caso do Brasil tem sido responsvel pela m distribuio.
O Estado, no seu processo evolutivo histrico, foi acumulando ineficincias medida que
respondia a presses conflitantes, como a acumulao e a legitimao da propriedade privada
(PRZEWORSKY, 1995).
O papel do Estado concerne coordenao da alocao de recursos, das qualidades distributivas
do bem-estar, das estruturas alternativas de propriedade e das estratgias de desenvolvimento,
asseguradas pelas constituies das naes sob regime democrtico.
No mundo contemporneo, a economia dirige o jogo do mercado, e o Estado a condiciona e ao
mesmo tempo tenta corrigir as falhas do mercado atravs das decises tomadas pelo poder pblico. Essas

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falhas so intrnsecas histria biolgica e social, que faz emanar as disparidades da propriedade, da
capacidade e das oportunidades. Na amlgama dos programas pblicos, Samuelson (1988) afirma que o
Estado desempenha funes econmicas, a saber: i) estabelecer o enquadramento legal; ii) determinar a
poltica de estabilizao macroeconmica; iii) influir na alocao de recursos para aumentar a eficincia
econmica; iv) estabelecer programas que influenciem a distribuio do rendimento. O autor diz ainda
que o Estado dita as regras do jogo de mercado com a promulgao de leis como resposta a valores e
ideias de justia amplamente compartilhadas, como resultado de uma anlise detalhada de custobenefcio.
Ainda na perspectiva de Samuelson, a macroeconomia nas administraes pblicas modernas
busca amenizar os ciclos da atividade econmica, evitando o desemprego crnico e o crescimento dbil,
alm de conter a inflao. O autor assinala que, para contornar os desequilbrios na rea econmica,
sentidos em todo o mundo, uma nova rea vem sendo explorada, denominada escolha pblica. Significa a
tomada de deciso pelo poder pblico, procurando identificar quais os bens adquiridos, para quem so
destinados os custos e benefcios dos seus programas e como so produzidos esses bens.
Os Estados constituem organizaes complexas, sobretudo nos pases latinos-americanos aps a
crise econmica dos anos 80, apresentando contemporaneamente um alto grau de complexidade para
atender suas funes. Dentre as dificuldades enfrentadas pelo Estado, Przeworsky (1992) aponta a
estrutura econmica como limitao de ao dos governos, vez que os agentes econmicos privados,
dotados de liberdade de ao no capitalismo, podem tornar algumas formas de interveno estatal
estruturalmente impossvel. Por exemplo, a capacidade de trabalho e o capital privado conferem barreiras
s funes de Estado, pelo fato de que este no pode comandar nem a capacidade de trabalho nem o
capital privado para desempenhar determinada atividade ou investimento.
Se o Estado tomou sua verdadeira forma com o desenvolvimento do capitalismo, ou seja, para
administrar o regime de propriedade, consequentemente as funes de Estado no mundo contemporneo
derivam em grande parte da necessidade de disciplinar o sistema de propriedade privada.
Referindo-se s falhas de mercado, Zylbersztajn (1995) caracteriza duas evidncias como
pressupostos dessas falhas, com base nas teorias trabalhadas por Williamson, a da racionalidade limitada
e a do oportunismo. A racionalidade limitada decorre do esforo racional, mas consegue xito apenas de
forma limitada. Logo, a competncia limitada de receber, estocar, recuperar e processar informao as
inventividades incompletas deriva da racionalidade limitada. Para o autor, o oportunismo uma ao
dos indivduos de forma vida, arraigada no conservadorismo do ser, na tentativa do mximo acmulo de
bens de capital, relegando os princpios ticos impostos pela sociedade como condutas a serem
respeitadas pelas coletividades nas transaes comerciais e financeiras.
Stiglitz (1998) questiona o argumento de que os mercados so alocadores eficientes de recursos.
O autor nega a argumentao de que o livre mercado atinge a eficincia pelo processo da mo invisvel,
que, por ser invisvel, logo no existe. Para Furtado (2000), os mercados s geram decises coerentes em
pases com avanado grau de homogeneidade social. Przeworsky (1992) faz remisso a Kenneth Arrow,
um dos formuladores do argumento sobre mercados eficientes, para desmistificar essa premissa. Segundo
o autor, Arrow demonstrou em 1964 que a premissa dos mercados completos que existe um mercado
para cada estado contingente da natureza , no se sustenta, tendo em vista que alguns mercados futuros,
principalmente o mercado de risco, so inevitavelmente insuficientes. O problema diz respeito, portanto, a
desvendar mecanismos institucionais especficos, dotados de poder e legitimidade capazes de oferecer aos
agentes econmicos incentivos e informaes que lhes permitam agir de forma racional. De um outro
ponto de vista, Maluf (2000) apresenta uma proposta de abandonar a enganosa dicotomia Estado versus
mercado em benefcio de uma compreenso distinta da prpria natureza dos mercados e dos mecanismos
regulatrios, que lhe so inerentes, aos quais compete atribuir um sentido pblico.
Maluf (1997) chama a ateno para um aspecto interessante no processo histrico dos
comportamentos tericos no tempo. Nas dcadas de 1940/50, as teorias atribuam a necessria
interveno governamental na economia devido s falhas do mercado e ao no-funcionamento adequado
do sistema de preos. No incio dos anos 60 e at a dcada de 80, emerge a ideia de que as falhas do
mercado so pormenores frente s falhas do governo, reforada pelo ressurgimento da economia
neoclssica em decorrncia das dificuldades enfrentadas pelo keynesianismo, por suas limitaes tericas
e como fonte dos referidos alicerces.

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Samuelson (1988) assinala que as disparidades econmicas entre indivduos e grupos sociais so
em parte advindas da riqueza ou inteligncia herdadas dos pais, dos preos dos mercados, dos servios
que podem oferecer e das sortes, quer dizer, de eventos casuais fortuitos. Para Furtado (1992), as
desigualdades socioeconmicas existentes em determinadas economias refletem a distribuio de ativos,
no momento em que tem incio o processo de crescimento da produtividade, e tambm a natureza das
instituies que regulam a acumulao de ativos. Pelo menos do ponto de vista terico, os Estados,
sobretudo os de economias avanadas, executam, atravs das instituies, a transferncia de ativos via
programas sociais, seguridade social (condies mnimas de alimentao, sade e educao) e encargos
tributrios diferenciados para os extratos sociais.
A teoria da escolha pblica apresentada por Samuelson (1988), inerente tomada de deciso
pelo Estado, trata do cumprimento das funes de Estado como rezam os princpios ticos e os ditames
legais das doutrinas no combate s falhas do mercado e do prprio Estado diante do jogo poltico e do
nvel de utilidade. O preldio da escolha pblica pelo Estado a anlise do que, como e para quem das
decises exteriores ao mercado na alocao de recursos. A escolha pblica implica a convergncia das
preferncias coletivas, no nvel de utilidade ou rendimento lquido almejado pelos diferentes grupos
sociais atravs dos conselhos e parlamentos democrticos.
No obstante, as falhas do mercado e de interveno do governo evidenciam pontos, como
custos e benefcios de determinadas atividades, que se estendem a outras pessoas (ou grupos de
indivduos) sem que estas sejam compensadas ou tenham responsveis que arquem com os custos pelos
danos ou benefcios poluio, bens e servios pblicos, como segurana, sade pblica, conservao
dos recursos naturais, infra-estrutura etc. (SAMUELSON, 1988).
Por se tratar de funes de Estado, um questionamento se torna evidente: de onde o Estado extrai
seu poder concernente rea florestal? Do ponto de vista de Przeworsky (1995), concernente vida
econmica, a resposta centrada pura e simplesmente no monoplio da coao fsica fraca, porque essa
no a nica fonte concebvel de poder do Estado, assim como a premissa de que esse poder provm em
qualquer lugar da fora fsica perde credibilidade do ponto de vista democrtico das civilizaes
contemporneas. Alm do mais, no mundo capitalista as decises de alocao de recursos so
descentralizadas, e numa economia descentralizada a fora no suficiente para governar efetivamente.
Sob a perspectiva de Przeworsky (1995), o poder dos Estados pode derivar do fato de que certas tarefas,
sejam elas quais forem, podem ser exercidas em base universalista, com custos providos pelos membros
da sociedade, bem como servios estatais definidos pelo conjunto da sociedade, como infraestrutura,
proteo e meio ambiente. Os Estados podem extrair poderes dos valores que condicionam os indivduos
a reconhecerem sua autoridade, legitimidade etc., como valores que fazem com que as pessoas
desempenhem aes com base nas decises estatais na ausncia da coao fsica. Como expressa o autor,
chega at a ser paradoxal, mas o Estado pode derivar seu poder do fato de se constituir numa arena de
conflito entre outras organizaes, que se sustenta na prerrogativa de invocar um interesse superior, que
transcende as demais partes envolvidas. Em sntese o Estado deve perseguir o bem comum, porm
somente a fora fsica capaz de assegurar que ele seja endogenamente coeso e exogenamente eficaz em
face de interesses conflitantes.
Explicitado sucintamente, os princpios dos quais o Estado extrai seu poder so traduzidos e
ratificados pela sociedade na sua Carta Poltica e demais ditames legais, regras e costumes socialmente
aceitos. Logo, o Estado brasileiro incorpora suas funes na rea florestal a partir do arcabouo legal
estatudo e dos valores socioculturais de seu povo em face das florestas como elementos da natureza,
sentimentos estes teoricamente expressos nos processos sociais. Contudo, o arcabouo legal e os valores
socioculturais so dinmicos e se alteram no tempo.
As inter-relaes das funes de Estado na rea florestal com a Constituio Federal
Possivelmente, os primeiros escritos sobre funes de Estado foram apresentados por Aristteles
no seu livro VI, captulo VIII, da Poltica. Discorrendo sobre as funes de governo na cidade, o filsofo
afirma que todas as cidades tm funes a serem cumpridas, assim como uma cidade s pode ser bem
administrada se o bom exerccio das funes que resguardam a ordem e a harmonia for cumprido. Ao
magistrado eram atribudas as funes para fazer cumprir a ordem do comrcio e dos contratos; as
funes da administrao da cidade e sua jurisdio eram denominadas inspetoria da cidade; os
magistrados atribudos da funo territorial eram chamados de administradores da terra e/ou inspetores

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Rocha, J. das D. de S.; Silva, J. de A.

das florestas. O surgimento das funes de Estado nas cidades era tambm, automaticamente, estendido
s florestas, ao se atribuir o ordenamento territorial, bem como a administrao das florestas, ao
magistrado (ARISTTELES, 2006).
Aristteles descreveu os eventos das relaes dos indivduos e grupos familiares e suas
organizaes em sociedade e Estado, usando como elemento central a natureza. Ao considerar o todo a
unidade central, e no as partes sendo que o todo deve, imprescindivelmente, ser posto antes da parte,
ou seja, a sociedade a unidade, e no o indivduo , sustenta a necessidade da instituio da organizao
social. A esse respeito, assim se expressou: Levantai o todo: dele no restar nem p nem mo seno no
nome, como se poder afirmar, por exemplo, que a mo separada do corpo no ser mo seno pelo
nome. Todas as coisas so definidas pelas suas funes: e desde o instante em que elas venham a perder
os seus caractersticos, no mais se poder afirmar que so as mesmas; somente ficam entendidas sob a
mesma denominao. Da se extrai a justificativa de que o Estado, na ordem da natureza, antepe o
indivduo. Pois se cada indivduo se encerra em si mesmo, no o suficiente; do mesmo modo acontecer
com as partes em relao ao todo. Logo, se o indivduo de nada necessita porque em si se encerra, no
um ser socivel e, por conseguinte, no participa do Estado: um bruto ou uma divindade
(ARISTTELES, 2006).
Esses princpios da funo da cidade e da relao Estadoindivduo, trazidos luz por
Aristteles, demonstram que tanto a essncia da Carta Poltica de 1988 como o Cdigo Florestal de 1965
apresentam fundamentos consistentes ao considerar respectivamente o meio ambiente ecologicamente
equilibrado como bem comum do povo, e as florestas e demais formas de vegetao como bens de
interesse comum a todos os habitantes do pas. Assim, funo do Estado coordenar em conjunto com a
sociedade a questo florestal, pelo carter indissocivel da relao Estadoindivduo. Isso torna, por sua
vez, as terras florestais privadas passveis de desapropriao, quando entendido pelo poder pblico a
necessidade de declar-las como bem de interesse social, para fins de conservao e proteo. funo
do Estado construir em conjunto com a sociedade os princpios e normas legais de uso e conservao das
terras florestais pblicas e privadas. As aes em terras florestais privadas esto submetidas s normas
legais de uso e conservao. Logo, o livre arbtrio do indivduo no uso de suas terras florestais est
submetido aos ditames legais erigidos pela sociedade e para a sociedade, representada na mquina
administrativa do Estado, que se antepe ao indivduo, atravs de suas estruturas institucionais de
incentivo e coao.
Na concepo de Achaval (2007), o conceito de funo de Estado diz respeito essencialmente s
relaes do Estado com a comunidade poltica. Para o autor, as funes de Estado visam o bem comum e
assegurar a liberdade dos indivduos, funes estas corporificadas na Constituio do pas e assentadas
nos trs poderes do Estado o legislativo, o executivo e o judicirio. A natureza de cada funo est
relacionada com a tripartio dos poderes do Estado, com cada rgo estatal que a cumpre e com os entes
que os constituem.
Andrade (1993) aponta que o Estado moderno tem uma trade de funes bsicas a ser
desempenhada: i) funes de Estado stricto sensu: manuteno da ordem interna, defesa do territrio,
representao externa, provimento da justia, tributao e administrao dos servios que presta; ii)
funes de Estado na economia: criao e administrao da moeda nacional, regulamentao dos
mercados e promoo de desenvolvimento (planejamento, criao de incentivos, produo de bens, de
infraestrutura e de insumos estratgicos etc.); iii) funes de Estado na rea social: provimento universal
dos bens sociais fundamentais (sade, educao, habitao), cobertura dos riscos sociais, proteo dos
setores mais necessitados etc.
Sob a perspectiva desse autor, as funes stricto sensu de Estado so intangveis, exclusivas e
intransferveis, sendo o Estado, e somente ele, com seus meios prprios, apto a exerc-la. No campo
econmico, so exclusivas somente as atividades regulatrias, e as funes no campo social so, em
ltima instncia, do Estado, podendo, porm, ser exercidas tanto pelo Estado quanto pelo setor privado.
Na leitura de Bobbio (2007), sob uma viso sistmica do Estado, fica estabelecida uma ampla
interpretao das funes do Estado na sociedade, desde a proposio conceitual para anlise do
funcionamento das instituies polticas at a prpria funo que lhe inerente. Essa gama de funes
perpassa o princpio da relao demandaresposta, isto , a relao do conjunto das instituies polticas
com o sistema social, em que aquelas tm como funo prover as respostas e este sintetiza as demandas
do ambiente social.

FLORESTA, Curitiba, PR, v. 39, n. 2, p. 253-271, abr./jun. 2009.


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Com base nos poderes constitucionais do Estado, estatudos na Carta Magna de 1988, no Cdigo
Florestal e nas demais leis endereadas ao uso, conservao e proteo dos recursos florestais, o Estado
tem seis funes tpicas que lhe so inerentes na rea florestal. Elas esto inter-relacionadas s funes de
Estado no controle das atividades econmicas (tributao, regulamentao e incentivos), no controle
social (pobreza, desigualdade e distribuio da renda) e no estabelecimento de direitos e deveres do
cidado (direito do privado e da coletividade, segurana etc.).
Tabela 1. Funes de estado na rea florestal e suas inter-relaes com a Constituio Federal de 1988.
Table 1. Functions of state in the forest area and its inter-relations with the Federal Constitution of 1988.
Funo de Estado
Realizar o macroplanejamento
da proteo e utilizao dos
recursos florestais.

Administrar as reas florestais


pblicas.

Prover extenso e assistncia


tcnica florestal.
Promover o fomento florestal.

Realizar a pesquisa florestal...


Monitorar e fiscalizar a
cobertura florestal dos
proprietrios privados

Constituio Federal de 1988


Art. 21 (inciso XVIII) Planejar e promover a defesa permanente contra as
calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes;
Art. 174 O Estado agente normativo e regulador da atividade econmica,
exercendo, na forma da lei, a fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo
determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado.
Art. 23 (inciso VII) competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios: preservar as florestas, a fauna e a flora;
Art. 24 (inciso VI) Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre florestas [...] e proteo da natureza;
Art. 225 (inciso III) Definir, em todas as unidades da federao, espaos
territoriais e seus componentes a serem legalmente protegidos.
Art. 187 (inciso IV) A poltica agrcola ser planejada e executada, na forma
da lei [...], levando em conta, especialmente: assistncia tcnica e extenso
rural.
Art. 22 (inciso VII) Compete privativamente Unio legislar sobre poltica
de crdito;
Art. 174 o Estado agente normativo e regulador da atividade econmica;
Art. 187 (inciso I) a poltica agrcola ser planejada e executada [...], levando
em conta, especialmente: os instrumentos creditcios e fiscais.
Art. 218 O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a
pesquisa e a capacitao tecnolgicas.
Art. 21 (inciso XVIII) Compete Unio planejar e promover a defesa
permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e as
inundaes;
Art. 23 (inciso VII) competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios: preservar as florestas, a fauna e a flora;
Art. 225 dever do poder pblico e da coletividade defender e preservar o
meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Funes de Estado e contedo de poltica florestal


A primeira funo tpica de Estado na rea florestal realizar o macroplanejamento da proteo
e utilizao dos recursos florestais, o qual deve servir como instrumento indicativo para planos, projetos
e aes de governo. As aes de governo, mesmo claramente definidas, perdero em eficincia e eficcia
diante da indisponibilidade de informaes e ferramentas para planejamento que permitam mensurar o
status e a dinmica da proteo, conservao e uso dos recursos florestais (SILVA, 2001 e 2003).
Essa funo encontra respaldo no art. 21, inciso XVIII da Constituio Federal de 1988 (Tabela
1), o qual atribui Unio o planejamento e a promoo da defesa permanente contra as calamidades
pblicas, especialmente as secas e as inundaes, e no art. 174, que coloca o Estado como agente
normativo e regulador da atividade econmica, atribuindo-lhe as funes de incentivo e planejamento e
estabelecendo bases e diretrizes para o desenvolvimento do pas de forma equilibrada. Assim, o Estado
responsvel pelo planejamento do uso adequado dos recursos naturais disponveis e pela preservao do
meio ambiente. O art. 187, que trata da poltica agrcola, legitima a participao dos atores envolvidos na
cadeia produtiva do setor agrcola no planejamento e execuo, e inclui no bojo do planejamento agrcola,
ainda que de forma equivocada, a atividade florestal.
Essa funo de Estado no aparece claramente como contedo de poltica na primeira gesto do
Programa Nacional de Florestas (PNF-2000). No documento oficial do programa constam dez linhas

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Rocha, J. das D. de S.; Silva, J. de A.

temticas que, no conjunto, no permitem estabelecer uma associao direta com macroplanejamento,
conforme aqui colocado. J a segunda gesto do programa (PNF-2004) avanou nesse tema, embora ele
no estivesse explicitado claramente para a sociedade em suas linhas de ao, quando da reafirmao do
programa durante a posse da Comisso Coordenadora do Programa Nacional de Florestas (CONAFLOR),
em evento realizado em Braslia em fevereiro de 2004. No decorrer da gesto do programa, foram
incorporadas em suas linhas de ao a elaborao de um projeto de Inventrio Florestal Nacional (IFN) e
a estruturao de um Sistema de Informaes Florestais. Esse projeto foi construdo pela coordenao do
programa em conjunto com instituies de pesquisa e universidades, ouvida a sociedade em dois
seminrios. Tanto o IFN quanto o sistema de informaes so instrumentos fundamentais para o
macroplanejamento setorial e de outros setores produtivos e para acompanhamento pela sociedade.
A segunda funo de Estado administrar as reas florestais pblicas. O primeiro Plano Anual
de Outorga Florestal, concludo em julho de 2007, cadastrou 193,8 milhes de hectares de florestas
pblicas federais (22% da superfcie territorial brasileira), dos quais 92% localizam-se na Amaznia
(PAOF, 2007). A adio das reas dos estados, das quais ainda no se dispe de uma estimativa
consolidada, certamente elevar para 1/3 ou mais do territrio nacional a administrao estatal direta de
florestas pblicas. A relevncia dessa funo estatal induziu aprovao de uma lei especfica de gesto
dessas florestas e criao de um rgo federal para geri-las, o Servio Florestal Brasileiro.
Alm do art. 225 dedicado ao meio ambiente , que determina reservar espaos territoriais
protegidos em todas as unidades da federao, essa funo se funda tambm no art. 23, inciso VII da
Constituio Federal, que atribui ao poder pblico, nas trs instncias de governo (Federal, Estadual e
Municipal) preservar as florestas, a fauna e a flora, assim como no art. 24, que atribui s instncias federal
e estadual legislar concorrentemente sobre florestas e proteo da natureza (Tabela 1).
As duas gestes do PNF trataram dessa funo, ao menos como contedo de poltica. O PNF2000 tratou-a na linha temtica Expanso e consolidao do manejo de florestas em reas pblicas e
fortalecimento institucional. Porm no foram encontrados indicadores consistentes que permitissem
mensurar as aes atinentes s metas estabelecidas. No PNF-2004, essa funo de Estado foi apresentada
como Expanso da rea manejada associada proteo de reas com alto valor ecolgico e
Regularizao fundiria, posteriormente includa na linha de ao Regulamentao. A consecuo
legal deu-se com a lei de Gesto de Florestas Pblicas, que estabeleceu trs modalidades de gesto, e com
criao do Servio Florestal Brasileiro, instituio surgida com a finalidade de gerir as reas de florestas
pblicas.
Alm das terras pblicas caracterizadas como unidades de conservao de acordo com o SNUC,
existem ainda as terras de dominialidade pblica ou devolutas, que devem ser administradas pelo Estado.
Na exposio de motivos que embasou a lei de gesto de florestas pblicas, consta que 42% das terras
florestais da regio amaznica so devolutas, 29% so terras legalmente protegidas (unidades de
conservao e terras indgenas) e os 24% restantes esto sob regime de propriedade privada.
A terceira funo de Estado na rea florestal assistncia tcnica e extenso florestal clientela
florestal (ATEF). Aqui, faz-se remisso ao art. 187 da Carta Poltica, que aborda o planejamento da
poltica agrcola, que dever levar em conta, dentre outras atribuies, a assistncia tcnica e a extenso
rural (inciso IV). Todavia, a extenso florestal e a prestao de assistncia tcnica correspondem
transferncia ao produtor rural de conhecimentos e tcnicas provindos da cincia, e o uso dessas tcnicas
o progresso tcnico, desenvolvido na academia e demais unidades de pesquisa. A extenso florestal vai
alm da assistncia tcnica propriamente dita, abarcando o conjunto de demandas das distintas polticas
pblicas referentes s populaes das florestas. A ATEF, por sua vez, segue um modelo de
desenvolvimento adotado pelas agncias de governo, derivado do macroplanejamento do pas.
Historicamente, o cumprimento dessa funo se constituiu num dos gargalos do
desenvolvimento florestal, pois o Estado brasileiro nunca a incorporou como uma atividade permanente.
O PNF-2000 explicitou em seu documento oficial uma linha temtica: Fortalecimento Institucional e
Extenso Florestal, que props criar e promover a figura do fazendeiro florestal. Para a conjuntura da
gerao da sociedade do conhecimento, do Brasil que busca uma reestruturao da sua teia social, essa
denominao soa arcaica, tendo em vista que a figura do fazendeiro associada imagem de uma
estrutura social rural conservadora. Aes nessa temtica foram empreendidas pelo PNF com o
lanamento de edital, pelo Pro-Manejo (Projeto de Apoio ao Manejo Florestal Sustentvel), para a
contratao e capacitao de tcnicos destinados a atuar na rea de manejo sustentvel na Amaznia. No

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PNF-2004 foi criada uma linha de ao que trata de Capacitao e Assistncia Tcnica, cuja ratificao
resultou na criao do Centro Nacional de Apoio ao Manejo Florestal (CENAFLOR). Esse centro destinase capacitao de recursos humanos e formao de agentes multiplicadores, tarefa esta que poder vir
a ser fortalecida pelo Servio Florestal Brasileiro (SFB), criado em maro de 2006. Mas, talvez num ato
falho, o documento do programa, quando se refere a extenso, menciona extenso rural, quando deveria
enfatizar florestal. A sociedade em geral associa atividade rural com agricultura e pecuria,
desconsiderando quase sempre a floresta e as possibilidades do manejo sustentvel dos recursos florestais.
A quarta funo de Estado na rea florestal promover o fomento florestal, para a consecuo da
atividade florestal. O crdito essencial para o desenvolvimento do setor florestal, requerendo ateno
especial do governo na negociao de taxas de juros e tempo de carncia com as instituies financeiras,
para que de fato os pequenos e mdios produtores florestais possam acess-lo, tendo em vista que a
atividade florestal de longo prazo.
Essa uma funo de Estado por excelncia, por competir privativamente Unio a poltica de
crdito (CF, art. 22, inciso VII). Est expressamente contemplada nos artigos 174 e 187, que concernem,
respectivamente, aos incentivos concedidos ao setor produtivo e criao e viabilizao de instrumentos
creditcios e fiscais para a poltica agrcola. H de se considerar que a gerao de emprego depende de
investimento tanto pelo setor pblico como pelo privado, e fomentar investimento mesmo do setor
privado responsabilidade do Estado pelo menos por ele disciplinado e acompanhado. Nesse sentido,
o artigo 170, que aborda a ordem econmica, prega a busca do pleno emprego, e este s gerado atravs
dos investimentos, principalmente no setor privado. Indubitavelmente, essa funo de Estado essencial
para o crescimento econmico e para a gerao de emprego. Nesse particular, a atividade florestal,
sobretudo a primria, grande geradora de empregos e fixadora de mo-de-obra. Essa funo foi
contemplada nas duas verses do PNF. Na de 2000, em trs de suas linhas temticas: expanso da base
florestal plantada, expanso e consolidao do manejo de florestas nativas em reas pblicas e manejo de
florestas nativas em reas privadas; a de 2004 tratou essa funo de forma mais veemente, lanando como
um dos focos o programa Crdito para o setor florestal.
A quinta funo de Estado, realizar a pesquisa florestal, fundamental, pois alicera o
desenvolvimento do setor florestal, proporcionando a gerao de novas tecnologias, mtodos de manejo,
gerao de estatsticas e indicadores, aproveitamento e agregao de valor aos produtos florestais e
aumento de produtividade. A Constituio Federal, no captulo IV Da cincia e tecnologia , trata, no
artigo 218, da promoo, incentivo e desenvolvimento da cincia e tecnologia, pesquisa e capacitao
tecnolgica do pas, tendo a pesquisa cientfica e tecnolgica como prioridade do Estado, visando o bem
pblico e a soluo de problemas regionais e nacionais, bem como o desenvolvimento dos sistemas
produtivos.
As duas verses do PNF atenderam essa funo como contedo de poltica florestal, embora o
pas ainda no disponha de uma poltica explcita de pesquisa e desenvolvimento florestal (P&D). Na
segunda gesto do Programa, foram traadas a linhas gerais de um Plano Nacional de Pesquisa em
Silvicultura com Espcies Nativas (PENSAF), que, sem prejuzo de seus possveis benefcios, aborda
apenas questes pontuais e no abarca a temtica florestal no conjunto, requerendo do poder estatal uma
poltica de P&D florestal.
A sexta funo tpica de Estado monitorar e fiscalizar a cobertura florestal dos proprietrios
privados. Essa funo foi uma das primeiras a serem ensaiadas pelo poder pblico na histria florestal
brasileira e incorporada ao primeiro Cdigo Florestal do pas, editado em 1934. Fazendo-se remisso
Carta Poltica de 1988, o artigo 21 trata do planejamento e defesa contra calamidades pblicas, como
secas e enchentes, e como as reas de reserva legal e de preservao permanente tm funo de evit-las
ou atenu-las, esse artigo contempla, em parte, essa funo de Estado, complementado pelo disposto no
art. 23, que dispe sobre a proteo do meio ambiente (inciso VI) e a preservao das florestas, da fauna e
da flora (inciso VII). Alm da Constituio, leis especficas, como o Cdigo Florestal de 1965, que cria as
reas de reserva legal e de preservao permanente, como a lei da Poltica Nacional do Meio Ambiente
(6.938/81) e como a lei de Crimes Ambientais (9.605/98), leis estas voltadas, no conjunto, ao uso e
conservao e proteo dos recursos florestais, reclamam o cumprimento dessa funo de Estado, tambm
referendada no artigo 225 da Constituio de 1988, que assinala que de responsabilidade do poder
pblico e da coletividade defender e preservar o meio ambiente. Para o cumprimento dessa funo, as
duas gestes do PNF coerentemente adotaram como contedo de poltica uma linha de ao especfica

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denominada Monitoramento e Controle. Embora o presente estudo no abarque a mensurao de sua


eficcia, o cumprimento dessa funo envolve grande complexidade. Trata-se de uma funo que o
Estado brasileiro encontra dificuldade em cumprir e fazer cumprir. Uma nova perspectiva emergiu com a
descentralizao da gesto florestal, que visa compartilhar essa funo com os Estados da federao, a
partir da alterao promovida no art. 19 do Cdigo Florestal pela lei 11.284/06. Estudo recente, realizado
na Bolvia, mostrou que no princpio a descentralizao da gesto florestal apresenta baixa eficcia, pela
deficincia institucional e de recursos humanos, como mostra um estudo de caso na Bolvia
(ANDERSSON, 2005).
Essa funo de monitoramento e controle contedo de poltica explcito no PNF. Deve-se
observar, no entanto, que aes extras ao programa foram desenvolvidas com vistas a mitigar efeitos do
desmatamento na Amaznia. Essas aes foram iniciadas com a instituio do Grupo Permanente de
Trabalho Interministerial, pelo Decreto s/n de 3 de julho de 2003, posteriormente revisto atravs do
Decreto s/n de 15 de maro de 2004. Como contedo de poltica de aes emergenciais, o governo federal
empreendeu esforos com o lanamento, em maro de 2004, do plano de combate ao desmatamento
naquela regio, cuja anlise foge ao objetivo deste trabalho. Contudo, o contedo do plano desdobrou-se
em vrias aes, dentre as quais mencionam-se a lei de gesto de florestas pblicas, a criao do distrito
florestal sustentvel da BR163, a integrao da gerao e acompanhamento de dados relativos ao
desmatamento, o reforo na fiscalizao e o recadastramento das propriedades rurais situadas na rea de
influncia do avano do desmatamento na regio Amaznica (Portaria 010 do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio/Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria MDA/INCRA).
As funes tpicas de Estado na rea florestal, apontadas por Silva (2001 e 2003), foram aqui
consubstanciadas com a leitura da Constituio brasileira. Porm, fazer cumprir essas funes pelo poder
pblico depende do processo poltico, do sinergismo entre Estado, sociedade e academia e dos
imprescindveis e adequados arranjos institucionais. A capacidade de desenvolvimento de mecanismos e
instrumentos para a consecuo das funes de Estado na rea florestal permeia desde o desenho
institucional at o sinergismo e o contnuo processo da dinmica poltica. Isso implica um profundo
estudo do estado da arte da questo florestal, em todos os seus aspectos poltico, cientfico, tecnolgico,
de inovao, de mercado, de administrao, de desenho institucional, de demandas internas e externas, de
tendncias de mercado etc.
A insero da questo florestal no eixo do desenvolvimento do pas, bem como na dinmica
econmica das naes, fundamental para se atingir o to perseguido desenvolvimento sustentvel.
Todavia, para que essa insero se d no eixo da dinmica econmica no mdio prazo, esforos devem ser
canalizados, como jamais o foram, para essa questo. A opo pelo modelo de desenvolvimento prprio
pode tornar o setor florestal um setor da economia to dinmico quanto qualquer outro, desde que
colocado como prioridade pelo Estado e ser devidamente incentivado por ele.
Avaliao das funes de Estado na rea florestal
O resultado da pesquisa realizada junto a membros da Conaflor sobre as funes de Estado,
propostas no arcabouo terico para anlise da poltica pblica florestal, esto sumarizados na Tabela 2.
O resultado revelou uma aceitao das funes de Estado elencadas (73% a 91% de sim aos itens
apresentados). A pesquisa realizada corrobora a metodologia proposta para o estudo, como um
lineamento terico de formulao e anlise parcial do processo poltico florestal, tanto pela academia
quanto pela sociedade.
Tabela 2. Resultados relativos s respostas dos membros da Conaflor pergunta: Voc considera como
funo tpica de Estado na rea florestal.
Table 2. Relative results to the answers of the members of Conaflor to the question: You consider as
typical function of State in the forest area.
Funes tpicas de Estado
1.
2.
3.

Realizar o macroplanejamento da proteo e utilizao dos recursos


florestais.
Administrar as reas florestais pblicas.
Prestar assistncia tcnica e extenso florestal.

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Sim

(%)
Em parte

91

82
73

18
18

No

267

4.
5.
6.

Promover o fomento da atividade florestal.


Realizar a pesquisa florestal.
Monitorar, controlar e fiscalizar a cobertura florestal dos proprietrios
privados.

91
73

9
27

73

27

O resultado da avaliao do cumprimento das funes peculiares do Estado brasileiro foi


qualificado como precrio (55% a 82%), apresentando uma nota 5,0 para uma pontuao de 0 a 10
(Tabela 3).
Tabela 3. Resultado relativo s respostas dos membros da Conaflor pergunta: O Estado vem
desenvolvendo essa funo (%).
Table 3. Relative result to the answers of the members of Conaflor to the question: "The State is
developing this function" (%).
Plenamente Razoavelmente
1.

2.
3.
4.
5.
6.

Realizar o macro planejamento da


proteo e utilizao dos recursos
florestais.
Administrar as reas florestais
pblicas.
Prestar assistncia tcnica
clientela florestal.
Promover o fomento da atividade
florestal.
Realizar a pesquisa florestal.
Monitorar, controlar e fiscalizar a
cobertura florestal dos
proprietrios privados.

Precariamente

No
desenvolve

Nota
(mdia)

27

73

10

80

10

82

18

73

36

55

18

64

18

Embora essas funes tenham sido reconhecidas como vlidas pelos entrevistados na pesquisa
realizada, assim como sua sustentao terica abordada no presente estudo , na viso dos entrevistados
o Estado brasileiro no est desenvolvendo seu papel na sua plenitude. Isso indica deficincia advinda do
processo poltico, sugerindo que o cerne da questo pode ser subjacente aos princpios desse processo. O
resultado pode estar refletindo o entendimento dos princpios de poltica pblica e da capacidade do
governo, no contexto de um pas em busca dos caminhos para o crescimento econmico e
desenvolvimento de seu povo.
As respostas da pesquisa sobre o esforo do PNF para o cumprimento das funes de Estado
atriburam uma qualificao de precrio (30% a 80%) a razovel (10% a 60%), e uma nota de
desempenho 5.0 (Tabela 4).
Tabela 4. Resultado relativo s respostas dos membros da Conaflor pergunta: O PNF tem contribudo
para que essa funo seja desenvolvida (%).
Table 4. Relative result to the answers of the members of Conaflor to the question: "PNF has been
contributing so that this function is developed" (%).
Plenamente
1.

2.
3.
4.
5.
6.

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Realizar o macroplanejamento da
proteo e utilizao dos recursos
florestais.
Administrar as reas florestais pblicas.
Prestar assistncia tcnica clientela
florestal.
Promover o fomento da atividade
florestal.
Realizar a pesquisa florestal.
Monitorar, controlar e fiscalizar a

Razoavelmente

Precariamente

No
contribui

Nota
(mdia)

60

30

10

40

60

44

56

30

70

20
10

70
80

10
10

4
3,6

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cobertura florestal dos proprietrios


privados.

O resultado da pesquisa permite um entendimento do processo que envolve o Estado, o setor


florestal e o contedo da poltica pblica. Esse entendimento evidencia que o Estado, a despeito do
esforo para atender as demandas a ele atribudas, com a criao da Conaflor, deixa transparecer certa
fragilidade na concepo e instrumentalizao da poltica.
Os resultados da pesquisa ratificam as funes de Estado como vlidas, ao passo que atribuem
uma qualificao ao desempenho do Estado e do prprio PNF como precrio a razovel no cumprimento
dessas funes.
Os termos usados, Estado e PNF, no trato com a temtica florestal, podem parecer ambguos,
pelo fato do PNF ser o responsvel pela questo no mbito do poder pblico federal. Enquanto o primeiro
trata da ateno dada pela gesto de governo ao tema, dentro do macroplanejamento e das aes do
governo federal (refletido no repasse de recursos e no fortalecimento institucional), o segundo diz respeito
ao esforo da gesto do Programa, ou seja, abarcar as funes de Estado no processo poltico e perseguir
o cumprimento dessas funes. Os resultados instigam e sugerem ao poder pblico o uso de lineamento
terico de princpios orientadores no processo de formulao da poltica florestal, assim como no seu
curso de ao, devidamente acordados com a sociedade.
H uma outra perspectiva na interpretao da pesquisa, em relao ao desempenho do Estado e
da gesto do programa. Pode ter havido uma branda compreenso dos entrevistados acerca da distino
entre o cumprimento das funes pelo Estado e o esforo da gesto do PNF. A gesto do programa pode
estar se empenhando para desenvolver o melhor possvel o seu papel, ao passo que as instncias
superiores de governo podem simplesmente no ter colocado a poltica florestal como prioridade na
agenda administrativa.
Cumpre aqui salientar as limitaes da pesquisa, pois no foi possvel realizar uma anlise
estatstica mais detalhada dos dados, devido ao nmero reduzido de questionrios respondidos. A
Conaflor constituda por 36 membros, nmero que permitiria obter significncia estatstica nos
resultados, caso todos tivessem respondido. No entanto, apenas doze questionrios foram respondidos. A
pesquisa limitou-se aos participantes da reunio de Imerso do PNF, e, dentre estes, aos que responderam
o questionrio. A despeito disto, deve-se olhar para a metodologia como mais um instrumental terico de
anlise da poltica pblica florestal a ser explorado futuramente, alm dos mecanismos do poder pblico
federal, como o Plano Plurianual (PPA) e os demais resultados apresentados pelos relatrios do rgo
gestor.
A impossibilidade da utilizao de um mtodo nico em estudos sobre o Estado revela que os
resultados devem ser integrados numa sntese, e, de acordo com o ngulo que esteja sendo focado, poder
haver um mtodo mais adequado podendo perfeitamente ocorrer de uma lei geral, obtida por induo,
tirando-se dedues que iro explicar os fenmenos, havendo, portanto, uma associao permanente de
mtodos, assim como os prprios fenmenos esto sujeitos a uma interao causal, uma vez que a vida
social est sempre submetida a um processo dialtico, o que faz da realidade social uma permanente
criao (DALLARI, 2005).
CONCLUSES
O processo histrico Estadosociedade permite elucidar o crescimento das funes do Estado e a
relevncia delas no seio da sociedade, assim como a relao recproca sociedadeEstado, a qual, com o
decorrer dos tempos, permeia tambm os recursos florestais. As funes do Estado tipificam-se ento na
rea florestal, por via compulsria, em face da importncia que aqueles recursos assumem para o conjunto
da sociedade nos tempos atuais. Esse processo evolutivo atribui robustez terica ao liame Estado
sociedaderecursos florestais, fundamentando assim o desenvolvimento de polticas pblicas atinentes
aos recursos florestais.
A reviso das funes de Estado em geral, e daquelas na rea florestal em particular, instiga
novas formas de pensar sobre o do papel do Estado na sociedade, hoje, e sobre a postura desta, e de
ambos (Estado e sociedade) relativamente s florestas, na busca do equilbrio das funes de produo,
ambiental e sociocultural das florestas e dos recursos florestais no seu conjunto.

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As funes de Estado se justificam em face do seu papel de exercer o bem comum, pautado nas
necessidades de orientao das suas aes, na busca da eficincia e da eficcia, no atendimento das
demandas sociais e no combate iniquidade.
Para todas as funes tpicas de Estado levantadas e analisadas no presente estudo, encontraramse inter-relaes com dispositivos da Constituio Federal do Brasil de 1988, a saber: macroplanejamento
(arts. 21 e 174), administrao de florestas pblicas (arts. 23, 24 e 225), extenso e assistncia tcnica
florestal (art. 187), fomento florestal (arts. 22, 174 e 187), pesquisa florestal (art. 218) e monitoramento e
fiscalizao das florestas (arts. 21, 23 e 225).
A poltica pblica florestal brasileira explicitada no Programa Nacional de Florestas permeia o
conjunto das funes tpicas de Estado na rea florestal, tomadas como referencial terico de anlise neste
estudo, mas ainda depende de ser consolidada para cumprir integralmente esse conjunto de funes.
Embora essas funes tenham sido reconhecidas como vlidas pelos entrevistados na pesquisa
realizada, na viso deles o Estado brasileiro no vem desenvolvendo ainda, na plenitude, as seis funes
estatais tpicas na rea florestal.
As funes de Estado na temtica florestal permitem o estudo/anlise do processo poltico
florestal desde a constituio da poltica at a sua reviso. O conjunto dessas funes pode servir como
mais um alicerce terico no processo de formao de poltica pblica florestal, tomadas para o
entendimento do liame poltico-institucional a ser desempenhado pelo Estado em consonncia com a
sociedade.
A consubstanciao das funes de Estado na rea florestal pela Constituio Federal permite
minimizar as falhas de polticas e os concomitantes arranjos institucionais, na medida em que tipifica as
responsabilidades do Estado assim como a postura e os compromissos da sociedade em face dos recursos
florestais, no s diante das geraes presentes como tambm das geraes futuras.
AGRADECIMENTOS
Os autores agradecem ao Programa Nacional de Florestas, em especial ao seu ento Diretor
Tasso Rezende de Azevedo, a Ednardo de Freitas Machado, pelo apoio no fornecimento de informaes e
para a realizao da pesquisa com os membros da Conaflor, bem como aos participantes dessa Comisso
que contriburam com o trabalho respondendo aos questionrios.
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