Foro Debates

Nmero 5. Octubre de 2006 -  Bogot D.C.

Pobreza y exclusin social

en Bogot, Medelln y Cali.

Asociacin de Trabajo

Interdisciplinario

Fundacin
Foro Nacional por Colombia

Foro Debates No. 5

PobrezayexclusinsocialenBogot,MedellnyCali

Publicacinespecializadaeditadaydistribuidapor:
Fundacin Foro Nacional por Colombia
Bogot:Cra4ANo.27-62-PBX:2822550-foro@etb.net.co
Cali:Cra36ABisNo.6-35-Tel:5141141-5541098-forovalle@emcali.net.co
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Asociacin de Trabajo Interdisciplinario - A.T.I.
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Fedevivienda
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Campaa del Milenio Colombia Sin Exclusas 205

Por una Colombia sin pobreza
www.colombiasinpobreza.org

Oxfam Novib
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EdgarDuarteForero-edgarduarte77@yahoo.es
stapublicacinestotalmentegratuita.Prohibidasuventa.
Sepermitelacopiaydistribucindestedocumentosiempreycuandosepractiquelarespectivacitaysinrealizar
modificacinalgunasobreloyaescrito.

Contenidos
INTRODUCCIN
POBREZA, EXCLUSIN SOCIAL Y POLTICA SOCIAL EN BOGOT
RETOS Y AVANCES
1. La pobreza en Bogot
2. La inclusin social en clave de derechos.
Un compromiso social contra la pobreza y la exclusin en Bogot
2.1 Cul compromiso?
3. Balance de la poltica social en Bogot
3.1 Programa Bogot sin Hambre
3.2 Programa Salud para la Vida Digna
3.3 Plan Sectorial de Educacin de Bogot 2004-2008
3.4 Eje Urbano Regional: Hbitat y Medio Ambiente
3.5. Igualdad de Gnero y empoderamiento
3.6 Capacidades y oportunidades para la generacin de ingresos
3.7. Poltica de Participacin: enfoque, alcances y lmites
4. Conclusiones y recomendaciones
Bibliografa
DIAGNSTICO DE LA POBREZA EN CALI
Introduccin
1. Situacin de la Ciudad en el tema de pobreza
1.1. Caractersticas sociodemogrficas
1.2. Condiciones de vida, pobreza y desigualdad del ingreso
1.3. Evolucin reciente del mercado laboral
1.4. Poblacin en situacin de desplazamiento 
2. Anlisis del plan de desarrollo de Cali 2004 2007
2.1 Aspectos preliminares
2.2 Poltica social del Plan de Desarrollo
3. Conclusiones 
3.1 Una poltica pblica bien intencionada pero poco eficaz
Bibliografa
Anexos

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58
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74
75
80
82
84
87

PANORAMA DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDADA SOCIAL EN LA 

CIUDAD DE MEDELLN 
Introduccin
1. Qu dice el Plan de Desarrollo de Medelln?
2. Las lneas de pobreza y de indigencia.
2.1 Ingresos por estratos, por comunas y por sexos.
2.2 Diferencia de ingresos por estrato y por gnero. 
2.3 Diferencias por comunas y corregimientos.
2.4. El ndice de Desarrollo Humano.
2.5 El ndice de Calidad de Vida.
2.6 Personas en la encuesta de seleccin de beneficiarios: Sisbenizados.
3. El Mercado Laboral en Medelln y el Valle de Aburr:
Poblacin ocupada, desempleo, subempleo, informalidad.
3.1 Evolucin de la Poblacin Econmicamente Activa 
3.2 Evolucin de la Poblacin ocupada y desocupada 
3.3 Evolucin de la Poblacin econmicamente inactiva 
3.4 La seguridad social y pensiones.
3.5. Relacin entre ingresos y educacin
4. La otra cara de la moneda: la desigualdad, la concentracin del ingreso
y de la propiedad en la ciudad de medelln.
4.1 Desigualdad por deciles
5. Las polticas econmicas y sociales de la actual administracin
que preside Sergio Fajardo.
6. Conclusiones.
6.1 Alternativas.
7. Bibliografia

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114

INTRODUCCIN
D

esde el ao 2005 un grupo de organizaciones y plataformas de la sociedad civil colombiana, crearon la Campaa
Sin Excusas 2015 Colombia Sin Pobreza, desde la cual se coordinan acciones y
propuestas para impulsar el cumplimiento
de los diferentes Objetivos de Desarrollo
del Milenio.
La Mesa por el Derecho a la Ciudad, integrada por la Asociacin de Trabajo Interdisciplinario ATI, la Fundacin Foro
Nacional por Colombia Presidencia y
Captulo Valle del Cauca- y Fedevivienda, ha hecho parte activa de esta campaa y, en esa lnea, los documentos que
se presentan a continuacin expresan el
compromiso de la Mesa por contribuir
al fortalecimiento del trabajo que se adelanta desde la Campaa, en las ciudades
de Bogot y Cali. ste es un espacio que
fomenta la bsqueda de soluciones alternativas y creativas para la superacin de
este problema mundial, promoviendo actividades en diferentes lneas de trabajo, a

Para facilitar la lectura en adelante al referirnos a los Objetivos de
Desarrollo del Milenio utilizaremos la sigla ODM.

Foro Debates No. 5

findecomprometeralGobiernoNacional
yadiferentessectoresdelasociedadcivil
enlaluchayerradicacindelapobrezaen
Colombia.

Fomentarunaasociacinmundialpara
eldesarrollo,conmetasparalaasistencia,elcomercioyelaliviodelacarga
deladeudaexterna.

EnelcasodelaciudaddeMedelln,seha
consolidadountrabajoimportantealrededor de la Campaaenmenciny,enesa
lnea,aportanundocumentoqueexamina
laproblemticadelapobrezaylaexclusinsocialdeMedelln.Lasentidadesque
conforman la campaa decidieron incluir
eldocumentodeMedellnpuessequiere
presentarunmapamscompletodelasituacindelapobrezaenlastresprincipalesciudadesdelpasyunasuertedepropuestasquepuedanconduciravislumbrar
salidasrealesalasituacindepobrezay
marginalidaddeampliossectoresdelapoblacinenesasciudades.

A parte de los objetivos, la Declaracin

contiene 18 metas y 48 indicadores para
mediryevaluarlosprogresosqueobtiene
cadapasenestamateria.Elcontenidode
cadaunodelosobjetivosbuscavelarygarantizarelbienestareconmicoysocialde
lospasesenvasdedesarrollo,basndose
para el logro de los mismos, en alianzas
internacionales que integran la visin de
desarrollodepasespobresydepases
ricos.

Ahora bien, la declaracin de los ODM

fueadoptadael8deseptiembredel2000
por189jefesdeEstadoydegobierno,incluyendoaColombiaytienecomopropsito central la erradicacin de la pobreza
mundialcomounaprioridadparatodaslas
nacionesdelmundomediantelossiguientesobjetivos:
Reduciralamitaddelapobrezaextremayelhambre.
Lograrlaenseanzadelaprimariauniversal.
Promoverlaigualdadentrelossexos.
Reduciradostercerasparteslamortalidaddelosmenoresde5aos.
Reducir la mortalidad materna en tres
cuartaspartes.
DetenerlapropagacindelVIH/SIDA,
elpaludismoylatuberculosis.
Garantizar la sostenibilidaddelmedio
ambiente.

Cabesealardosaspectosfundamentales
quedebentenerseencuenta.Elprimero,
los ODM deben ser entendidos como un
medio y no como un fin. En otras palabras, son una ruta orientadora de trabajo
degobiernosyestadosparacontribuirala
superacin de la pobreza, ms an, si se
tieneencuentaquelosochoobjetivostienenunaclaraincidenciayrelacindirecta
conlostemasdemujeryniez.Elsegundo,esquelasuperacinodisminucinde
lapobrezavamsalldelaadopcinde
una declaracin por parte de los estados.
Implicalaformulacinypuestaenmarcha
depolticaspblicasdelargoalientoque
permitansuperarlapobreza.Dichaspolticas deben fomentar la superacin de la
exclusinsocialypropenderporlagaranta,deformaintegral,delosderechoshumanosparaelconjuntodelasociedad.Se
tratanoslo,degarantizarunosmnimos
vitalesparalosmspobresoaquellosen
situacindemiseria,sinodecontrarrestar
lavulnerabilidadeconmica,social,polticayculturalquesufrengrandesgrupos
poblacionales.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Como se afirma en el documento presentado por la Campaa Colombia Sin Pobreza,

Los ODM ofrecen la oportunidad
para repensar el desarrollo, las polticas de crecimiento econmico y su
relacin con el imperativo de la superacin de la pobreza y el hambre.
En este orden de ideas, el desarrollo
social deber procurar la realizacin
de derechos y libertades de los ciudadanos desde el ideario del desarrollo
humano, donde el desarrollo econmico tenga como fin la realizacin de
las aspiraciones humanas y los derechos inherentes a la condicin humana teniendo en cuenta la diversidad y
la pluralidad.
En el caso particular de Colombia, no se
puede desconocer que la pobreza afecta al
conjunto de la poblacin y de manera dramtica a nios/as y mujeres, pero tambin
aflige a diferentes grupos poblacionales
como indgenas, afrodescendientes y personas en situacin de desplazamiento.
El gobierno nacional en su compromiso
de cumplir con los ODM ha definido una
estrategia consignada en tres documentos
bsicos: i) El CONPES Social del Departamento Nacional de Planeacin; ii) El
Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006;
iii) Visin Colombia, Segundo Centenario


Campaa Sin Excusas 2015: Colombia Sin Pobreza. Nuevo Desarrollo para superar la pobreza y lograr la redistribucin del ingreso y la riqueza, Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM. Informe de Seguimiento de la Sociedad
Colombiana, 2005, Bogot, p. 4.

Departamento Nacional de Planeacin. CONPES Social No. 91: Metas y Estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
2015, Bogot, 2005.

Presidencia de la Repblica. Plan Nacional de Desarrollo: 2002
2006, Hacia un Estado Comunitario. Bogot, 2003.

2019. Estos documentos se articulan a

travs de tres ejes fundamentales, a saber:
La bsqueda de un desarrollo econmico que garantice mayor nivel de bienestar; objetivo que el gobierno traduce
en propuestas de carcter marcadamente econmico y que se viabilizan en la
consolidacin de una estrategia de crecimiento; el afianzamiento de la consistencia macroeconmica con base en
el desarrollo de un modelo empresarial
competitivo (aprovechando las potencialidades del campo, los recursos martimos y una infraestructura adecuada); y el fomento de una estrategia de
desarrollo sostenible con un fundamento cientfico y tecnolgico.
La construccin de una sociedad ms
igualitaria y solidaria, cimentada en
la equidad y libertad, que se oriente a
cerrar las brechas sociales y regionales
fomentando la construccin de ciudades amables en una cultura para la convivencia pacfica.
El fomento de una sociedad de ciudadanos libres y responsables, en la cual
se logren establecer las bases para alcanzar la paz, siguiendo un modelo
democrtico con instituciones fuertes e
independientes que impulsen una cultura ciudadana basada en las particularidades y diferencias de cada componente cultural y regional del pas.
Estos postulados, aunque se articulan bajo
una lnea poltica definida y reflejan buenas intenciones y el inters por parte del
Gobierno en materia de poltica social,
carecen de suficiente validez cuando se

Gobierno de la Repblica de Colombia. DNP. Visin Colombia Segundo Centenario: 2019, Bogot 2005. p. 12.

Ibid., p. 12

Ibid., p. 13.

Ibid., p. 19.

10

Foro Debates No. 5

llevadoaqueelpastengaunodelosndicesdeconcentracindeingresomsaltos
deAmricaLatina9.Alrespecto,elestudio
elaborado por el Centro de Investigacin
paraelDesarrolloCIDdelaUniversidad
Nacional Bien-estar y macroeconoma
2002-2006:elcrecimientoinequitativono
essosteniblesealaque:

contrastan con la realidad. De hecho, las

contradicciones e incongruencias muestranunasituacinmuydistantealaquese
expresaentalesdocumentos.
Una de las principales objeciones que se
planteafrentealaestrategiasocialimpulsadaporelgobierno,eslacorrespondencia inversa que se percibe en la relacin
crecimiento econmico - disminucin de
la pobreza. Es innegable que, aunque el
crecimiento econmico (medido por el
aumentodelProductoInternoBruto,PIB)
es un fenmeno favorable para el pas si
secomparaconotrosfactorescomoelaumentodelcostodevida,losaltosvolmenesdeexportaciones,laacentuacinenel
gastopblicoparalapolticadeseguridad
democrtica, etc, no es la nica variable
quepuedecontribuiralareduccindela
pobreza.
La pobreza en Colombia, como lo han
sealado de manera reiterada numerosos
estudios,esunproblemaqueameritasolucionesycambiosdetipoestructuralpara
motivarunaverdaderadistribucindelingresoypermitirladisminucindelabrechaentrericosypobres;fenmenoqueha

La alta concentracin del ingreso

es un mal intrnseco. Las sociedades liberales han sido muy crticas
de la concentracin excesiva del ingreso y de la riqueza. La mala distribucin que existe en Colombia no
corresponde con los patrones de una
sociedad liberal. Los gobiernos liberales siempre han considerado que la
distribucin favorece el consumo, la
produccin, la inversin y el empleo.
Sin redistribucin estas perspectivas
favorables no se consolidan10.
Es por ello, que las acciones que viene
implementandoelgobiernonacional,ms
quebuscarlaigualdadeinclusinsocial,
respondenaunanecesidaddedisminuirla
desigualdad (tanto a nivel de perceptores
de ingresos como de hogares), siendo el
objetivo principal mantener ciertas condicionesmnimasparaelejerciciodelos
derechos civiles, sociales y polticos. De
esta forma, se observa que los esfuerzos
se deben centrar en la redistribucin del
ingreso(componentesustancialparalasuperacindelapobreza)yenreplantearla
formacomosepercibeladesigualdad,lo
cualdebeadelantarseconlaparticipacin
detodoslosactoressociales.

9
CampaaSinExcusas2015:ColombiaSinPobreza.Op.cit.p.8.
10
ContraloraGeneraldelaRepblicadeColombiayUniversidadNacionaldeColombia-CID.Bien-estarymacroeconoma2002-2006:elcrecimiento
inequitativonoessostenible.Bogot,Junio2006,p.34.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Otro punto importante consiste en la definicin y consolidacin de una unidad metodolgica para medir la pobreza (desde
el gobierno y las organizaciones sociales),
ya que la ptica de distintas organizaciones sociales y sectores de la academia sugiere que el gobierno pretende mostrar
los logros en la lucha contra la pobreza,
slo por medio de ejercicios estadsticos,
estilizados que maquillan las cifras de la
pobreza11.
De igual forma, el gobierno nacional ha
centrado la lucha contra la pobreza y la
miseria en tres lneas polticas: i) De crecimiento y desarrollo econmico; ii) Social
de gasto pblico y subsidios; iii) Redistributiva de ingresos y activos12. Estas polticas se reducen a la ampliacin de coberturas y accesos a la educacin y salud (como
elemento fundamental para disminuir las
brechas sociales), medidas que resultan
insuficientes frente al gran porcentaje de
exclusin y marginalidad que se presenta.
La reduccin de la pobreza est asociada
a una entelequia metodolgica, donde se
incorporan los subsidios como parte de los
ingresos de la poblacin (ndice de pobreza medido con subsidio), con lo cual los
avances en reduccin de pobreza se basan
en una ficcin matemtica13.
En sntesis, las polticas que el Gobierno
ha venido impulsado nacionalmente, en
materia de lucha contra la pobreza, no han
tenido la efectividad que desde las entidades responsables se pretende mostrar.
Adems, como son lneas programticas
surge la pregunta sobre la forma como stas pueden traducirse en programas a nivel
11
12
13

Ibid., p. 11.
Ibid., p. 13.
Ibid., p. 14.

11

local en los planes de desarrollo municipal, distrital y departamental.

En el presente documento nos enfocaremos de manera especfica, a presentar algunos datos sobre la situacin de pobreza
y exclusin social de las ciudades de Bogot, Medelln y Cali, en algunos casos,
realizando ciertos nfasis en grupos poblacionales. En segundo lugar, presentamos
las acciones que se han desarrollado o se
estn desarrollando a la luz de la puesta
en marcha de los respectivos Planes de
Desarrollo en Bogot, Medelln y Cali, de
las administraciones de los alcaldes Luis
Eduardo Garzn, Sergio Fajardo y Apolinar Salcedo; de otra parte, se aluden a
algunas iniciativas que las organizaciones
de la sociedad civil, entidades, gremios y
dems actores sociales estn impulsando.
El documento de Bogot brinda elementos
de anlisis sobre la pobreza en la ciudad de
Bogot, haciendo nfasis en la evaluacin
de las polticas pblicas impulsadas por la
administracin distrital y los impactos que
tales polticas han tenido para la superacin de la pobreza en la ciudad. Se examinan diferentes programas formulados y
puestos en marcha por la administracin
distrital como son: Bogot sin hambre;
Salud para la vida digna; Plan sectorial de
Educacin; Eje urbano Regional: Hbitat
y medio ambiente; Igualdad de Gnero y
empoderamiento; capacidades y oportunidades para la generacin de ingresos y
poltica de participacin. De otra parte, se
proponen algunas alternativas que permitan dar pistas para adelantar un trabajo
conjunto entre las administraciones distritales y la sociedad, con el fin de encontrar
respuestas efectivas para lograr una ciudad
ms incluyente, que propenda por el cum-

12

Foro Debates No. 5

deladesigualdadenlaciudad.Esteanlisisdelapobrezadelaciudadlocontrasta
conlasestrategiasadelantadas,enmateria
de polticas econmicas y sociales, de la
administracindelalcaldeSergioFajardo.
Por ltimo, se presentan algunas conclusionesyunconjuntodealternativasposiblesparamejorarlasituacindepobrezay
desigualdadqueestsufriendolaciudad.

plimientoyelgocedelosderechoshumanosdesushabitantes.
El documento de Medelln, por su parte,
analizalasituacindelapobrezaylaexclusinenlaciudadyenelValledeAburr
desdediferentesmedicionesnosolamente
desdeelenfoquedelastasasdecrecimiento, es decir, desde las miradas esencialmenteeconomicistas.Enesaperspectiva,
eldocumentoexaminalasituacindepobrezaatravsdeindicadorescomolalnea
depobrezaeindigencia;losingresos,el
ndicededesarrollohumano;elndicede
calidad de vida y el Sisben. En segundo
lugar, se centra en analizar la evolucin
de los indicadores del mercado laboral
(empleo, desempleo, subempleo, informalidad)delaciudadydelValledeAburr demostrando que existe un segmento
importante de la poblacin pobre debido
a las bajas remuneraciones, la informalidad y la prevalencia de empleos de baja
productividad. Posteriormente, aborda el
estudiodeladesigualdaddelaciudaden
trminos de la concentracin del ingreso
y la propiedad; indicando el crecimiento

El documento de Cali realiza un examen

delasituacindepobrezaenCali,desde
variables demogrficas, de ingreso, mercado laboral. Este documento se centra
enlaprimerapartedeunanlisisdelasituacin de pobreza de la poblacin afrocolombiana.Deigualforma,sepresentan
algunosanlisisydatossobrelapoblacin
ensituacindedesplazamientoysobrelos
objetivos,propsitosymetasdelPlande
Desarrollo de Cali, concretamente de la
ejecucindelapolticasocialenmateria
de salud, educacin, vivienda, cultura,
recreacin y deporte, servicios pblicos.
Finalmente, se incluyen algunas conclusiones y recomendaciones que desde la
mesa por el derecho a la ciudad en Cali
hanvenidodiscutiendoyformulandopara
minimizar las condiciones de exclusin
socialypobreza.
Por ltimo, queremos expresar nuestro
agradecimiento a la agencia de cooperacinNovibporsuapoyoalalaborquevariasorganizacionesnogubernamentalesy
organizaciones sociales hemos realizado,
envariasregionesdelpas,enelmarcode
lacampaaSinExcusas2015Colombia
SinPobreza.
ATI - FORO - FEDEVIVIENDA

POBREZA, EXCLUSIN SOCIAL

Y POLTICA SOCIAL EN BOGOT
RETOS Y AVANCES


Documento de trabajo elaborado por un equipo de profesionales de la Fundacin Foro Nacional por Colombia, Bogot. Se tomaron como base algunos documentos
y ponencias elaborados por miembros de Foro Nacional por Colombia. De igual forma, se recogieron aportes de profesionales de ATI y Fedevivienda.

14

Foro Debates No. 5

1. La pobreza en bogot

ogotescalificada,tantoporpropios
como ajenos, como una ciudad pujante,progresista,moderna,humana,solidaria, participativa y con niveles de vida
superioresalosdeotrasciudadesdelpas.
Estapercepcindelaciudadestcimentada fundamentalmente en los grandes
cambiosquesehanproducidodesdehace
msdeunadcada.Enefecto,Bogotes
considerada hoy como la nica metrpolianivelnacional,locualhasidoposible
gracias a importantes cambios acaecidos
durantelasltimasdcadas.
Unestudiorealizadoenelao2004porla
ContraloradeBogotindicaalgunosrasgosquedancuentadeestadenominacin1.
En la ciudad se concentran los poderes
centrales del Estado, es sede del gobierno nacional, del departamento de Cundinamarca y del Distrito Capital. Adems
presentaunatasasignificativadeempleos
pblicos de alto nivel, tiene una elevada
participacin en el PIB nacional (21%),
aglutinalamayoradelosmediosdecomunicacin y transporte, es receptora de
buenapartedelainversinextranjera,es
un centro por excelencia de operaciones
financieras y burstiles y los municipios
circundantes, en su mayora, mantienen
relaciones estrechas en diversas actividades econmicas, sociales y polticas que
se evidencian en los diferentes procesos
deconurbacinquesehandadoensutrayectohistrico.
Efectivamente, la ciudad ha mejorado de
maneraostensible,enespecial,enrelacin
con la calidad de vida de los habitantes.
Desdehaceaproximadamenteunadcada
1
ContraloraDistrital.DeBogotalaRegin.ApuntesparaunModelo
deDesarrolloRegional,Bogot,2004.

sehanproducidotransformaciones,colocndolaporencimadeotrasciudadesdel
pas en aspectos econmicos, demogrficos,administrativos,urbansticos,sociales
y culturales. En efecto, las ltimas cinco
administraciones han contribuido de maneraimportanteenlaconstruccindeun
proyectodeciudad,queseexpresaensu
modernizacin administrativa y financiera,laasuncindeunaculturaciudadana,
elmejoramientodelainfraestructurafsico-urbansticadelaciudad,elincremento
delaproductividadylacompetitividad,el
aumentodelainversinsocialylaconsecuente disminucin de las desigualdades
sociales. Todo esto redunda en el mejoramientodelascondicionesdevidadela
poblacin, primordialmente de los sectoresmspobresyvulnerables.
En temas meramente demogrficos se
advierte que la dinmica de crecimiento
poblacionalhadisminuido,aunquelaciudadmuestramayorestasasdecrecimiento
poblacionalenrelacinconotrasgrandes
ciudadesdelpas.Paraelao2003,laciudadcontabaconunapoblacinquerepresentabael15.2%delapoblacinnacional.
De los 6.865.997 habitantes que tena en
eseao,el76.5%pertenecaalosestratos
dosytres2.Enel2005,deacuerdoconcifrasdelltimocensopoblacionalrealizadoporelDane,elnmerodehabitantesen
lacapitalesde6.776.009,con1.968.974
hogares3.
Lapoblacinquepertenecealosestratos
dosytreshapresentadomayorestasasde
crecimientoenlaltimadcada.Laslocalidadesquemscrecieronfueronlocalidades perifricas, cuya composicin mayoritariaesdeestratosbajos:Bosaduplic
2
3

Ibid.,p.32.
DANE.Cifrasdisponiblesen:www.dane.gov.co.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

15

su poblacin; Ciudad Bolvar creci en un

50%, al igual que Fontibn; Suba creci
en el mismo perodo en una tercera parte
y Usme y Kennedy en un 25%. Ello hace
pensar que Bogot est sufriendo un proceso de transformacin social, en el que
los sectores populares copan cada vez ms
el espectro de la estructura social bogotana.
No se puede desconocer que esta situacin
es producto tambin de la presin sociopoltica que recibe la ciudad, producto del
conflicto armado interno y que tiene como
una de sus expresiones ms funestas el
desplazamiento forzado. Diversos estudios han confirmado que Bogot es la primera ciudad del pas receptora de familias
y personas en situacin de desplazamiento forzado. Segn la Consultora para los
Derechos Humanos, Codhes, entre 1999
y 2005 llegaron a Bogot ms de doscientas sesenta mil personas como resultado de
desplazamientos individuales y familiares,
lo que corresponde al 23% de la poblacin
total nacional y el 3.8% del total de la poblacin de Bogot. Es decir, un poco ms
del total de la poblacin de una localidad
como Puente Aranda.
A pesar de que esta poblacin se encuentra
ubicada a lo largo y ancho del distrito capital, las localidades que cuentan con mayores porcentajes de poblacin desplazada
son en su orden: Ciudad Bolvar, Kennedy,
Bosa y Usme. Un punto importante que se
debe tener en cuenta es que la poblacin
en situacin de desplazamiento que vive

Velsquez, Fabio, Ciudad e Inclusin en Bogot. En: Ciudad e
Inclusin: por el Derecho a la Ciudad. Bogot, ATI, Foro Nacional por Colombia,
Fedevivienda, Corporacin Regin, 2004, p. 132.

Pgina Web: www.codhes.org/cifra/Mpios_Rsp_Pers.jpg 1999
2005. Base de datos: Nmero de personas desplazadas por municipio (recepcin
por trimestre ao). Cifras CODHES. Fuente: Monitoreo de poblacin desplazada
CISDES.

Codhes. Pgina Web: www.codhes.org/cifra/GraficoTendencias1985_
2005.jpg.

en Bogot es mayoritariamente femenina

(51%) y que la jefatura de las familias en
un 52% est a cargo de las mujeres.
Un anlisis ms minucioso, permite observar que si bien la ciudad ha sufrido cambios
significativos, continua siendo una ciudad
excluyente aunque cuenta con los ndices
ms bajos de exclusin social del pas- con
alarmantes niveles de pobreza y de marginalidad; una ciudad en la que un gran porcentaje de ciudadanos/as afrontan dificultades enormes en trminos de derechos y que
no logra satisfacer sus necesidades bsicas.
En varias localidades coexisten altos niveles de desempleo y subempleo, condiciones
precarias de habitabilidad, bajas o nulas
coberturas en salud, educacin, servicios
pblicos y recreacin, deficiente estructura
de la malla vial, altos niveles de contaminacin, dficit en espacios pblicos, etc.
De acuerdo al estudio de la Contralora
Distrital Bogot es una ciudad de contrastes. En primer lugar, a pesar de mostrar el menor ndice de exclusin social, el
mayor crecimiento econmico regional y
mayores coberturas en los servicios bsicos, la situacin de pobreza est lejos de
haberse superado. En segundo lugar, al
interior de la ciudad existen localidades

Sanguino, Pez Antonio. El Desplazamiento en Bogot. Una Realidad
que clama Atencin. Departamento Administrativo de Planeacin Distrital, Alcalda
Mayor de Bogot, D.C., Corporacin Nuevo Arco Iris, 2004, p. 29.

16

Foro Debates No. 5

condiferenciassustancialesenlascondicionesdepobrezaymiseria,accesoalos
serviciosbsicos,concentracindelapoblacinmsvulnerable,disponibilidadde
vivienda,entreotros8.
Lapobrezaesunodelosflagelosmsnotoriosquelasdiferentesadministraciones
distritales han tenido que enfrentar a travs de diversas estrategias. Efectivamente,lasltimasadministracioneshanhecho
esfuerzos importantes para identificar las
caractersticas de la pobreza, con especialnfasisenalgunaslocalidades,yhan
desarrollado un conjunto de programas y
proyectos para atacar las condiciones de
pobrezaymarginalidaddegrandesmasas
depoblacin.Talesesfuerzoshanrendido
frutos importantes en trminos del mejoramiento fsico-urbanstico de la ciudad,
delagarantadeciertosestndaresdevida
al conjunto de la poblacin, el estmulo
aaccionesqueaseguranelusoydisfrute
delespaciopblico,elmejoramientoenla
movilidadurbana,etc.Perotalesesfuerzos
nohantenidoelimpactoesperadoentrminosdeinclusinsocialdegrandesconglomeradosdepoblacin.Lascifrassealanunagraninequidadenladistribucin
delingreso(coeficienteGinide0.55enel
ao2001,de0.56paraelao2003y0.55
para el 20049), as como altos ndices de
desempleoydeinformalidad.

y lnea de indigencia empez a decrecer,

sin que se haya logrado superar las tasas
que se tenan en el ao 1997. En cuanto
a la lnea de pobreza no ha sido posible,
en el perodo comprendido entre 1997 y
2004, disminuir a menos de 40%. La dinmicafuecrecienteenellapsode1997
alao2001ylatasaaumenten14.1%,
paraluegoempezaradecrecerhastallegar
a 43.4% en el ao 2004. Si se examinan
losdatosdelneadeindigenciaseobserva que ms o menos presenta el mismo
comportamiento;de1997a2000creceen
12.0%(msdeldoble)ydecreceentreel
ao2000al2004en8.8%10.

Cuadro . Lnea de Pobreza y Lnea de
Indigencia para al ciudad de Bogot.
997 2004
AO

LP %

LI %

1997

40.5

8.0

1998

47.3

14.8

1999

48.7

18.0

2000

53.7

20.0

2001

54.6

17.0

2002

50.9

18.0

2003

48.1

14.1

2004

42.4

11.2

55
50
45

UnrecienteestudiosobreBogotadviertequeapesardeciertomejoramientoen
las condiciones de vida, todava prevalecepoblacinensituacindepobrezayde
indigencia. De acuerdo a las cifras (ver
Cuadro1)seevidenciaqueapartirdelao
2000 el porcentaje para lnea de pobreza
8
ContraloraDistrital.Op.cit.,p.46.
9
Bogot CmoVamos y Programa Nacional de Desarrollo Humano.
PobrezayDistribucindelingresoenBogot.Bogotdiciembrede2005,p.23.

40
35
30
25
20
15
10
5
0
1997

1998

1999

2000
LP %

2001

2002

2003

2004

LI %

Fuente:ClculosBogotCmoVamosyPNDHconbaseenlaEncuestadeHogares
1997-2000, Encuesta Continua de Hogares 2001-2004. Metodologa Encuesta de
IngresosyGastos94/95.
10

Ibid.,p.48.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Al revisar las tasas de lnea de pobreza y

lnea de indigencia segn zonas de la ciudad, se aprecia que para el ao 2003 dos
zonas se encuentran en situacin bastante
crtica (ver Cuadro 2). Segn la lnea de
pobreza la zona sur-occidental y sur-oriental presentan tasas de 73.2% y 74.1%,
respectivamente, y 21.4% y 24.4% segn
lnea de indigencia. Para que estas zonas
superen tal situacin es necesario que dupliquen el ingreso promedio de los pobres
para que stos logren salir de su condicin
de pobreza11. Por su parte, las zonas de la
ciudad que mejores indicadores presentan
en cuanto a lnea de pobreza y de indigencia son Chapinero con 18.8% y 4.1%, respectivamente, y la zona norte con 32.7%
para lnea de pobreza y 7.9% para lnea de
indigencia.
Cuadro 2. Lnea de Pobreza y Pobreza
Extrema por Zonas de Bogot 2003
ZONA

LP%

LI%

Chapinero

18.8

4.1

Norte

32.7

7.9

Occidental

45.6

10.3

Centro

45.8

13.3

Sur Occidente

73.2

21.4

Sur Oriental

74.1

24.4

75
70
65
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Chapinero

Norte

Occidental
LP %

Centro

Sur Occidente

Sur Oriental

Ibid., p. 18.

El Departamento Nacional de Planeacin

a travs de la misin de pobreza presenta cifras muy distintas. En trminos de la
lnea de pobreza en Bogot se evidencia
una disminucin importante, de 34,58%
en el ao 2003 baj a 29.79% en el ao
2005 y, la lnea de pobreza extrema en el
mismo perodo baj 3 puntos de 7.34%
a 3.96%. Estas cifras demuestran que las
acciones emprendidas por el Distrito han
tenido efecto en la disminucin de la pobreza. Desde el punto de vista de la administracin distrital estos resultados se han
alcanzado debido a que cerca del 60% del
presupuesto anual del Distrito se destina a
inversin social12.
De otro lado, se advierte insuficiencia del
sistema de proteccin social, precariedad
en el acceso a servicios pblicos de importantes porcentajes de poblacin, mayor
cantidad de pobres, indigentes y marginados13. Desde el punto de vista del ndice de
Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI),
la condicin de pobreza en la ciudad la
padeca, en el 2001, el 13.4% de la poblacin y los niveles ms altos se concentraban en las localidades de Ciudad Bolvar
(26.2%), Usme (23.8%), San Cristbal
(17.8%) Bosa (17.8%), Santa F (16.3%)
y Rafael Uribe (14.3%)14. En el estudio
de Bogot Cmo Vamos y PNDH, para el
ao 2003, el ndice NBI era de 5.58% y
por encima del promedio se encontraban
las zonas de sur occidente (9.85%) y sur
oriente (9.01%); mientras que las zonas
que mejores NBI presentaban eran las de
Chapinero y norte, 1.21% y 2.30%, respectivamente.

LI %

Fuente: Clculo Bogot Cmo Vamos y PNDH con base en Encuesta de Calidad de
Vida de 2003.
11

17

12
Alcalda Mayor de Bogot, Bogot sin Indiferencia, En la lucha contra la pobreza. Estamos Cumpliendo, octubre de 2006.
13
No sobra sealar que existen serias divergencias en las mediciones de
la pobreza y de indigencia.
14
Contralora Distrital. Op. cit., p. 47.

Foro Debates No. 5

18

SiseexaminaelndicedeCalidaddeVida
(ICV)seobservaquesuevolucinhatenido perodos fluctuantes. Del ao 1999
hasta el 2002 tuvo un comportamiento
haciaelaumento,88.69,paraluegoenel
2003 volver a caer un poco, 88.43 y aumentar a 89.57 en 2004. Si se analiza el
ICVporzonasdelaciudadseapreciaque
lasdoszonasquetienentasasinferioresa
lospromediosdelaciudadsonlasuroccidentalylasuroriental.Enefecto,parael
ao2003,laszonasqueseencuentranpor
debajodelpromediodelaciudad(89.31)
sonsuroccidentecon85.03ysuroriente
con85.42y,laszonasquemejorNBItienensonChapinerocon95.12yNortecon
92.54.Laszonasdeoccidenteycentrose
encuentranporencimadelpromediodela
ciudad,90.37y89.8.Noobstante,lasituacinglobalhamejoradoentodalaciudad
yporzonas;segnelestudioenlaslocalidadesmspobreslamejorasediopor
eldesarrollodelosserviciosdomiciliarios
peroenlosmsadelantadossedebiamejoras en las variables de capital humano.
DetodasmaneraselICVdelaszonasms
atrasadasdeBogotesmuycercanoalde
losdepartamentosmsdesarrollados15.
Este conjunto de cifras demuestra fehacientemente, que Bogot es una ciudad
heterogneaenlacualcoexistendosciudades,unadelascualessecaracterizapor
condiciones precarias de calidad de vida
segnlosindicadores,ylaotrasedistingueporpresentarunasituacindealtafavorabilidadsocioeconmica.Teniendoen
consideracin estas cifras se observa que
450.000(7.4%)personaspresentansituacindepobrezaestructuralylapoblacin
pobre lo es, esencialmente, por carencia
deingresos,ocupandounlugarimportante
15

Ibid.,p.20.

loshabitantesdelaslocalidadesdeBosa,
Tunjuelito,CiudadBolvar,RafaelUribe,
AntonioNario,UsmeySanCristbalde
laszonasSurOrienteySurOccidentede
laciudad.
Es importante traer a colacin la percepcin que tienen los ciudadanos de su situacin econmica. Segn el 34% de los
encuestados16,enel2005susituacineconmicamejor,mientrasqueparael23%
la situacin desmejor. Entre las razones
quedancuentadeldesmejoramientoeconmicoseencuentranlafaltaoprdidade
empleo,29%,elaumentoenloscostosde
losserviciospblicos,31%,yenloscostosdelaalimentacin,21%.
Comparando con aos anteriores se evidencia que existen cambios importantes
enlapercepcindelapobrezadelapoblacin.Mientrasqueenel2003el61%planteaba que su situacin econmica estaba
afectada por la falta de empleo, el 52%
porloscostosdelosserviciospblicosy
el52%porloscostosdelosalimentos;en
elao2004,lapercepcinesmspositiva
yel59%manifiestaquelafaltadeempleo,
loscostosdelosserviciospblicos,41%
yloscostosdealimentacin,24%sonlas
razonesqueexplicaneldesmejoramiento
desusituacineconmica.
Frentealapreguntasobrelaautopercepcindelapobrezaseapreciaqueexisten
cambiosentre2004y2005.Dehecho,en
elltimoao,unmayorporcentajedepersonasseconsideranpobres,34%frentea
un 31% que lo haban manifestado en el
ao 2004. Tal variacin segn el estudio
depobrezaenBogotsedebe,enparte,a
que el tema de la pobreza y la exclusin
16
Los datos que se presentan a continuacin han sido tomados de la
EncuestadeBogotCmoVamosqueseharealizadoanualmentedesde2001.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

19

social estn en el centro de las polticas de

la actual administracin distrital y de los
programas que se han adelantado, siendo
ms visibles para los ciudadanos, por lo
que la gente cada vez parece ser ms conciente de la situacin. Obviamente, no se
est soslayando el problema de precariedad en que viven grandes conglomerados
de poblacin, lo que se plantea es que al
ser un tema recurrente y eje fundamental
en el Plan de Desarrollo, las personas advierten que su situacin es susceptible de
mejorar.

oriental y la sur occidental siguen presentando situacin de pobreza e indigencia de

la poblacin, 17% y 16% respectivamente,
indicaron no haber consumido por lo menos una de las comidas, especialmente los
nios y las mujeres.

Son variadas las razones que dan las personas al afirmar que su situacin ha desmejorado. El 24% indica que son pobres
porque no tienen empleo o no tienen un
trabajo estable, el 19% argumenta que
no tiene plata para subsistir o no cuentan
con los recursos para vivir plenamente y
el 13% seala que el dinero o el salario
no son suficientes para cubrir sus necesidades. Paralelamente, las personas que se
consideran no pobres plantean que cuentan con lo necesario, 39%, no les falta
alimento, 25%, tienen donde vivir, 20%,
y tienen trabajo o pueden trabajar, 13%,
entre las ms importantes. Esta diferencia
en la percepcin de la pobreza refuerza la
tesis que en el Distrito coexisten dos ciudades diferentes.

En ese sentido, adquieren pertinencia los

siguientes interrogantes Qu atencin le
presta la actual administracin del alcalde Luis Eduardo Garzn a estas problemticas? Cules han sido los nfasis de
la poltica? Cules los xitos y fracasos
obtenidos en estos dos aos y medio de
gobierno?

Uno de los componentes que evidencia la

situacin de la pobreza es el consumo de
alimentos. En la encuesta en mencin se
pregunt a los bogotanos si por falta de dinero dej de consumir alguna de las tres
comidas bsicas uno o ms das de la semana. En 2004 el 10% afirm haber dejado
de comer alguna de las tres comidas y en
el 2005 este porcentaje aument a 12%. De
acuerdo a las zonas se advierte que la sur

Los datos demuestran que Bogot ha mejorado en trminos de elevar la calidad de

vida de sus habitantes, pero fundamentalmente, en materia de proveer infraestructura y mejorar la cobertura de los servicios
pblicos domiciliarios.

2. La inclusin social en clave de

derechos. Un compromiso social
contra la pobreza y la exclusin
en

Bogot

Antes de examinar los planteamientos y

las apuestas de la Administracin Distrital en el perodo del Alcalde Mayor, Luis
Eduardo Garzn, es preciso definir qu se
entiende por exclusin social. En trminos
generales, la exclusin social significa la
negacin de la ciudadana, es decir, el
impedimento para gozar de los derechos
civiles, polticos y sociales vinculados, en
cada sociedad, a la pauta de derechos y deberes que condiciona legalmente la inclusin en la comunidad sociopoltica17.

17
Fleury, Sonia. Poltica Social, Exclusin y Equidad en Amrica Latina
en los aos noventa. Buenos Aires, 1990, p. 10.

20

Foro Debates No. 5

Enotraspalabras,esunasituacinqueimpideaciertosindividuosserpartedeuna
comunidad poltica y de una comunidad
de derechos. Los individuos quedan por
fueradelasrelacioneseconmicas,sociales,culturalesypolticasconstruidasenla
arenapblica.Ensntesis,notienenlaposibilidaddeejercersusderechosydeberes
y,porende,serciudadanosyciudadanas.
SegnGaraylaexclusinnacedelaacumulacin de desventajas que llevan a la
privacindediferentesaspectosdelavida
en sociedad y que configuran su carcter
comoprocesointergeneracional18,esdecir,subyacealolargodelahistoriadeuna
sociedad y no es expresin exclusiva de
procesoseconmicossinotambinesproducto de fenmenos polticos y especialmenteculturalesysociales.Entalsentido,
laexclusinimpideaunasociedadhacer
efectiva la democracia, alcanzar la cohesin social, la solidaridad, el crecimiento
econmico, el desarrollo y la participacin.
Lapolticapblicay,enparticular,lapoltica social es un instrumento por excelenciaconelquecuentanlosgobiernosy
laciudadanaparapaliarlosefectosdela
exclusin social. Segn ese supuesto, la
poltica social debe permitir la inclusin,
laigualacindelosylasciudadanasenel
ejerciciodesusderechosindividualesycolectivos;debeserelresultadodeprocesos
de concertacin y construccin colectiva
entrelosdiferentesactorespertenecientes
aunasociedad.
Lapolticasocialseentiendecomoelconjuntodeestrategias,frutodelaconcerta18
Garay, Luis Jorge. La Inclusin social y la construccin del Estado
SocialdeDerecho,enVarios,InclusinSocialyNuevasCiudadanas.Condiciones
paralaconvivenciayseguridaddemocrtica,Bogot,DABSyPontificiaUniversidad
Javeriana,2004,p.145.

cin entre el Estado y diferentes actores

econmicos, sociales y polticos, que estn encaminadas a garantizar la igualdad
deoportunidadesparatodosytodasenel
ejerciciodesusderechos,especficamente
los derechos sociales, as como asegurar
losmediosparaelmejoramientodelacalidaddevidadelapoblacin,connfasis
enlossectoresexcluidosyvulnerables,y
fortalecereltejidosocialylaintervencin
ciudadana.
2. Cul compromiso?
La inclusin social es uno de los principales derroteros que se ha planteado la
Administracin de Luis Eduardo Garzn
yestcontenidaenelPlandeDesarrollo
Bogotsinindiferencia.
Esta administracin hered una trayectoria trazada en anteriores gobiernos, especficamente en el gobierno deAntanas
Mockus,enmateriadepolticasocialyde
estrategiasfrentealascondicionesdepobrezayexclusinsocial.ElPlandeDesarrollodelaalcaldadeMockustenacomo
propsitolograrunaciudadparticipativa,
incluyente, justa, competitiva, pacfica
y construida colectivamente. Se perfil,
en congruencia con el enfoque del Plan
de Desarrollo, la inminente necesidad de
formularloslineamientosdeunapoltica
socialdeEstadoparapaliarlasituacinde
vulnerabilidaddegrandesmasasdepoblacinenlacapital.
Endiciembrede2003fueentregadoala
ciudadeldocumentoLineamientosdepolticasocialparaBogot2004-2014:Una
aproximacindesdelosderechosdelaniez,lajuventud,lasmujeres,laspersonas
mayores y la familia. El Departamento
Administrativo de Bienestar Social estu-

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

vo a cargo de su formulacin para lo cual

desarroll una estrategia de intervencin
ciudadana en toda la ciudad con el propsito de recoger las propuestas e iniciativas
de dichos sectores poblacionales. Adems,
el gobierno que precedi a Mockus despleg acciones en aspectos referidos a la
construccin de lo pblico, al fortalecimiento del tejido social, al mejoramiento
de los indicadores de bienestar social en
trminos de cobertura en educacin, salud,
servicios pblicos, a la asuncin de comportamientos ligados a la convivencia y a
una mayor seguridad y corresponsabilidad
ciudadana.
A pesar de los esfuerzos emprendidos y del
impulso de variadas estrategias en obras
de infraestructura, atencin y mejoramiento del espacio pblico, transporte masivo,
cultura ciudadana y ampliacin en cobertura en servicios como salud, educacin y
servicios pblicos, la situacin de pobreza y exclusin social ha seguido tomando
fuerza en la ciudad.
La administracin de Luis Eduardo Garzn ha identificado como uno de sus desafos, luchar decididamente contra ese
flagelo que afecta a grandes segmentos de
la poblacin. En esa perspectiva, el Plan
de Desarrollo Bogot sin indiferencia.
Un compromiso social contra la pobreza
y la exclusin es una apuesta a favor del
pleno ejercicio de los derechos para lograr
una vida digna.
Segn el Plan, un significativo porcentaje
de la poblacin de Bogot no cuenta con
oportunidades adecuadas para desarrollar
sus capacidades, ejercer de manera efectiva sus derechos y cumplir con sus deberes en el marco de una sociedad poltica.

21

En esa lnea, el Plan se fundamenta en la

construccin de las condiciones para el
ejercicio efectivo, progresivo y sostenible
de los derechos humanos integrales, establecidos en el pacto constitucional y en los
convenios e instrumentos internacionales
y con nfasis en la bsqueda de la pronta
efectividad de los niveles bsicos de tales
derechos19.
Acorde con este fundamento, los principios que orientan la accin de la actual
Administracin son la solidaridad, la autonoma individual y colectiva, la diversidad, la equidad, la participacin y la
probidad. Estos principios se condensan
en las polticas generales y en los tres ejes
estructurales del Plan: el Eje Social est
orientado a promover polticas encaminadas a la inclusin social desde un enfoque
de derechos (garanta y restablecimiento);
el Eje Urbano Regional contiene las polticas referidas al hbitat, la articulacin
de ciudad-regin, la competitividad y la
sostenibilidad ambiental y, por ltimo, el
Eje de Reconciliacin contempla polticas
dirigidas a promover la participacin ciudadana, la descentralizacin, la seguridad
ciudadana, la convivencia, la accin poltica no violenta, los derechos humanos y
los asuntos polticos relacionados con la
administracin pblica.
19
Alcalda Mayor de Bogot. Plan de Desarrollo Econmico, Social y
de Obras Pblicas Bogot 2004 2008. Bogot sin Indiferencia. Un Compromiso
Social contra la Pobreza y la Exclusin, Bogot, junio de 2004, p. 31.

Foro Debates No. 5

22

Para lograr la construccin de un Estado

SocialdeDerecho,enelcuallainclusin
socialseaunaprioridad,laadministracin
distritaldebecontarconundiseoinstitucional apropiado y sostenible. Desde esa
perspectiva,elPlandeDesarrolloplantea
como objetivo la Gestin Humana, entendida como la existencia de una institucionalidad pblica fuerte y dinmica
que consolide y ample su responsabilidadenlaprovisindebienesyservicios
pblicos, capaz de transformarse y desarrollarsepermanentementeydeconvocar
y lograr la solidaridad de otros agentes
y sectores para concretar e impulsar un
pactosocialcontralapobrezaorientadoa
lograr la materializacin de los derechos
constitucionalesylegalesqueamparanal
ciudadano, con prioridad en la provisin
delosmnimosvitalesalapoblacinms
vulnerable20.
En esa lnea, la Administracin cre el
Sistema Integral de Proteccin y SeguridadSocialSIPPSS,estrategiaamediano
ylargoplazo,quetienecomoejeesencial
la construccin de ciudadana y la atencindelasnecesidadesmssentidasdela
poblacinmsvulnerable,concretamente,
enreascomoeducacin,salud,vivienda,
empleo, seguridad alimentaria, desmarginalizacinyalimentacin.
Para luchar contra la pobreza y la exclusin, laAdministracin Distrital formul
unPlanycincoprogramasprioritarios.El
PlandeChoquecontralapobrezaesuna
estrategia de intervencin social integral,
de corto, mediano y largo plazo, que requiereelesfuerzoconjuntodelossectores
pblicoyprivadoydeorganizacionesde
la sociedad civil. Este Plan es una pro20

Ibid.,p.26.

puestaparaatenderenformaprioritariaa
losgruposmsvulnerables,medianteuna
estrategia de intervencin social integral,
queconduzcaalalcancedetresobjetivos:
i) que en Bogot nadie padezca de hambre;ii)enfrentarlaindigencia,elabusoy
eltrabajoinfantil;yiii)quetodaslaspersonasaccedanalosserviciossocialesbsicos21.
Lo que se espera es orientar las polticas
pblicas para elevar la calidad de vida
de los habitantes de la ciudad mediante
la puesta en marcha de cinco programas
ysusrespectivasestrategias,conespecial
nfasis en las localidades de emergenciasocialquesonCiudadBolvar,Usme,
Bosa,Kennedy,SubaySanCristbal.

3. baLance
en bogot

de La poLtica sociaL

EnconsonanciaconelPlandeDesarrollo,
laadministracindistritaldefiniyformul un conjunto de polticas pblicas que
alberganlaperspectivadederechosyconsolidanlasmetasparaalcanzarunaciudad
mshumana,participativa,justaeinclusiva.ElPlancontempla17polticas,21estrategiasy29programasparalostresejes
de accin.  De tales polticas sobresalen
programas bandera de la Administracin
DistritalcomoBogotsinHambre;Salud
paralavidadigna;Msymejoreducacin
para todos y todas; Restablecimiento de
derechos e inclusin social, Hbitat para
losbarriosylasUPZ;Bogotproductiva;
Gestin pacfica de conflictos; derechos
humanos para todos y todas; obras con
participacinciudadana,entreotras.

21
AlcaldaMayordeBogotD.C.yProgramadelasNacionesUnidas
paraelDesarrollo.PoruncompromisosocialcontralapobrezaenBogot.Ediciones
AntroposLtda.,Bogot,31dediciembrede2003,p.33.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Dado que el acento de la actual administracin ha estado ligado a la inclusin social de grandes sectores poblacionales, a
continuacin se presenta un anlisis general de los programas ms representativos,
a partir de la revisin y balance de los programas: Bogot sin Hambre; Salud para la
Vida Digna; Ms y mejor educacin para
todos y todas; Hbitat y medio ambiente;
Gnero y empoderamiento; Capacidades y
oportunidades para la generacin de ingresos y participacin ciudadana.
3.1 Programa Bogot sin Hambre
Uno de los programas bandera de la administracin y que refleja la intencionalidad de atacar el flagelo de la pobreza y
la exclusin social es el Programa Bogot
sin Hambre. Este es considerado el programa estrella de la poltica de Seguridad
Alimentaria y plantea derroteros de acceso
equitativo a la alimentacin por parte de
los grupos ms vulnerables y pobres como
los nios/as, la poblacin adulta mayor y
los discapacitados. Este programa no surge como iniciativa nueva por parte de la
administracin Garzn, ya que en administraciones anteriores se vena trabajando
el tema desde la asistencia alimentaria22.
A partir del diagnstico arrojado por la
encuesta de calidad de vida de 2003 se advierte que alrededor de 165.000 hogares
con jefatura femenina, nio(a)s, jvenes,
discapacitados y personas mayores presentaban desnutricin aguda. En esa perspectiva, la administracin distrital defini
el program Bogot sin hambre para paliar
dicha situacin.

22
En la administracin de Enrique Pealosa se formul el Plan de Alimentacin y Nutricin del Distrito Capital 1999-2003, que posteriormente en la administracin de Antanas Mockus fue incorporado y adaptado al Plan Cmo nutrir
para el Desarrollo. As mismo, la ciudad cuenta con un marco jurdico que soporta
las actuaciones en este sentido.

23

ste programa contempla tres ejes bsicos

de actuacin que son: el abastecimiento
de alimentos para la ciudad, las acciones
alimentarias y nutricionales y la responsabilidad social. El Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos (PMAA), como
instrumento vital del programa pretende
estabilizar en niveles ms bajos los precios
de los alimentos, interviniendo de manera
importante en los ciclos de transporte, distribucin y comercializacin.
Las metas estipuladas buscan alcanzar una
cobertura de 625.000 personas con apoyo alimentario y nutricional diario en los
cuatro aos, disminuir en 30% el ndice de
desnutricin de los y las beneficiarias del
programa, orientar, formar y capacitar en
nutricin y en hbitos de vida saludable a
125.000 personas y promover una red de
bancos de alimentos a partir de la alianza
con el Banco Arquidiocesano.
Este programa ha definido como proyectos
prioritarios la implementacin y el fortalecimiento de la red distrital de comedores
infantiles y comunitarios en las localidades con mayor poblacin en condiciones
de pobreza y vulnerabilidad, y la promocin de la red de bancos de alimentos de
Bogot.
En este punto se presentan crticas al programa, que se derivan de su limitada cobertura. No se puede olvidar que Bogot
tiene alrededor de 3.3 millones de personas en situacin de pobreza y miseria, lo
que significara una cobertura alrededor
del 19% y una alta focalizacin que cubre
ciertos grupos poblacionales (niez, adultos mayores y discapacitados). En suma,
lo que se observa es una suerte de focalizacin y asistencialismo en el desarrollo

24

Foro Debates No. 5

delprograma,locualpuedeentenderseen
unprimermomentocomounaprcticaen
contravadelaperspectivadederechosen
la medida en que no desarrolla polticas
universales,tendientesalatotalidaddelas
yloscarentes23.
Acordeconlospostuladosplanteadospor
elAlcaldeGarzn,BogotsinHambrerequierelasolidaridadeintervencindediversossectoresdelaciudadparagarantizar
suxito.Eneseplano,sehacontadocon
el apoyo de diversas entidades del sector
privadoquehancontribuidoaquesecumplan las metas trazadas. De igual forma,
41 universidades de Bogot han firmado
unacuerdodevoluntadesparapromover
elvoluntariadouniversitarioylaparticipacindeadolescentesdelosgrados10y11
enelprograma.
Uno de los lineamientos centrales del
programa consiste en la responsabilidad
compartida entre diferentes actores involucradosenelmismo.Laciudadana,las
organizaciones sociales, los empresarios,
losservidorespblicosylaacademiatienenunpapelquedesempearenladisminucindelaexclusinsocialvasuaporte
alaumentodelacoberturaenalimentacin
alapoblacinmsvulnerable.Elenfoque
est circunscrito a que estos diversos actoressemovilicen,participenactivamente
yasumancompromisosrealesfrenteala
polticapblica,laciudadysusciudadanos/as.EsascomoelProgramahacontadoconlaintervencindediversossectores
socialesycomunitariosydelaiglesia,de
apoyosnacionaleseinternacionales.

23
ProyectoAurora -Asociacin deTrabajo Interdisciplinario,ATI. El
derechoalaalimentacinenBogot:entrelascarenciasdelapoblacinylosesfuerzosinciertosdelaadministracin.DocumentodeTrabajo.Bogot2005.p.4.

Ha sido tanta la popularidad del Programaqueperiodistasdediversosmedioshan

sealado sus virtudes y sus desventajas.
Incluso ha tenido reconocimiento a nivel
internacional.Endiciembredelao2004
Bogot recibi el premio Ciudades con
Corazn que otorga el Programa deVoluntariosdeNacionesUnidascomoreconocimiento a la suma de voluntades que
se han concitado alrededor del programa
Bogotsinhambre.Porsuparte,laOrganizacin de las Naciones Unidas para la
AgriculturayAlimentacin(FAO)sevinculalprogramaconelapoyoaldiseode
lapolticadeseguimientoyevaluacindel
planmaestrodealimentacin.Asuvez,la
embajadadelosPasesBajospresentuna
propuesta para colaborar con el diseo y
financiacin de las plataformas logsticas
paraelsistemadeabastecimientodeBogot con el aporte del sector privado holands.
Encuantoalosresultadosalcanzados,las
cifrasnosonconsistentes.LaAdministracinDistritalenelinformederendicinde
cuentasde2004presentaunascifrasque
nosoncompletamenteavaladasporestudios y evaluaciones que se han realizado
sobre el Programa. Independientemente
delascifras,laadministracinDistritalha
sidocongruenteconsupropsitodecombatir la pobreza y ha dispuesto una serie
de arreglos institucionales para adelantar sus propsitos. El Departamento Administrativo de Bienestar Social tiene la
responsabilidad de manejar la poltica de
alimentacin como derecho fundamental.
Sehanombradoungerenteyunequipode
trabajoquedeberncumplirlasmetasque
sehatrazadolaAdministracin.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

25

En el ao 2004, segn datos de la Alcalda Mayor, se alcanz una cobertura de

personas con apoyo alimentario y nutricional diario del 52%, respecto de la meta
establecida para el cuatrienio, es decir se
atendieron 325.515 personas. Para el ao
2005 se aument la cobertura a casi 82%,
atendiendo 512.220 personas. Segn estos datos, la meta establecida en el Plan
de Desarrollo de 625.000 personas, se alcanzar sin mayores contratiempos puesto
que a mitad del perodo se ha logrado sobrepasar la meta del 50%.
Del total de personas atendidas diariamente hasta el 2005, se ha proporcionado apoyo alimentario a 40.192 escolares, se han
creado 42.846 comedores comunitarios y
otros apoyos alimentarios (apoyo a asistidos, cupos de apoyo) a 49.182 personas.
En el ao 2004 estaban funcionando 177
comedores comunitarios y en el 2005 entraron en funcionamiento 59 comedores
adicionales, para un total de 236 comedores comunitarios.
De otro lado, el programa entrega canastas alimentarias complementarias a 2.700
personas discapacitadas, 200 familias
campesinas en zonas rurales, a 95 familias
indgenas y 1001 familias ubicadas en zonas geogrficas que no renen condiciones
higinico-sanitarias.24
En trminos generales, se ha ampliado la
cobertura del nmero de personas atendidas, de comedores comunitarios y escolares, la cantidad de refrigerios, almuerzos
y comidas; se ha brindado asesora a entidades pblicas y privadas en trminos de
la responsabilidad social que les compete
en el tema de comedores comunitarios; se
24

Op cit, 2006, pg. 8.

han realizado acuerdos con universidades, empresas privadas y establecimientos

educativos para incorporar voluntarios al
Programa en las diferentes localidades; se
entregaron bonos alimentarios mensuales
a poblacin vulnerable; se cre la Mesa
de Agricultura Urbana Distrital, la Mesa
Distrital de Acciones de Alimentacin y
Nutricin, la Mesa Distrital de Abastecimiento, Mesa Distrital de responsabilidad
social y Mesa de Ruralidad; se llev a
cabo el diseo curricular en buenos hbitos alimenticios saberes y sabores para
la comunidad educativa con el apoyo de
UNICEF; la capacitacin a operadores de
los comedores comunitarios; la formacin
sobre organizacin y administracin, la
asesora y apoyo para que los comedores
comunitarios se conviertan en empresas
solidarias; la intervencin de nuevos actores, especialmente de la empresa privada que han brindado apoyo importante; la
promocin de la Red de Bancos de Alimentos y la promocin y apoyo al abastecimiento regional de alimentos; y procesos
de participacin comunitaria que sustentan el programa y que contribuyen en la
construccin de la poltica (Subcomits de
Seguridad Alimentaria, Red Distrital de
comedores infantiles y comunitarios, re-

26

Foro Debates No. 5

desdeabastecimientolocales,mesasconsultivas,etc.25
Unodelosprincipiosesencialesdelapoltica es la participacin y movilizacin
ciudadana por cuanto a travs de ella se
garantizademanerapertinenteyeficiente
elderechoalaalimentacinparatodosy
todasy,enlamedidaenqueseconstituye
en un ejercicio de responsabilidad ciudadana.
El Plan Maestro de Abastecimiento de
Alimentos,porejemplo,hasidoanalizado
con la comunidad atravsdelaconsulta
con actores polticos: Concejos sociales
mediante la participacin en mesas consultivas y foros regionales. Este Plan tiene como objetivo la reduccin de la vulnerabilidad alimentaria y nutricional de
lapoblacinenBogot,especialmentede
losmspobres.Losbeneficiariosporexcelencia de estos programas son nios y
nias,jvenes,mujeresgestantes,adultos
mayoresyotrotipodepersonascomodiscapacitados,vulnerables,entreotros.
Ahorabien,elprogramatambintienesus
detractores. Hay quienes aseguran que la
poltica es marcadamente asistencialista
y no logra habilitar a la ciudadana para
superar la situacin de exclusin social.
Lossectorespolticoscontrariosalalcalde
Garznhantenidocomocaballitodebatallaesteargumentoyhandesestimadolos
resultados del programa. Dada la magnituddelproblemaqueenfrentalaciudadde
Bogot, no cabe duda que se requiere de
unaciertadosisdeasistenciaalossectores
excluidos;elasuntoquerealmentepreocupaesquelaestrategianoestacompaada
deaccionesquepermitanavanzarenlasu25
got,2005,

VeeduraDistrital.InformedeRendicindeCuentasAo2004.Bo-

peracindelosproblemasestructuralesde
la exclusin social en la ciudad.Aunque
anesmuyprematurocalificardichapoltica,esnecesarioresaltarqueestlatente
esepeligroy,comosevermsadelante,
elProgramanosehaacompaadodeuna
estrategiafuerteyconsistentedeintervencinciudadanaparaalcanzarlainclusin
devastossectoresdelapoblacin,asest
pensadaydiseadadesdeesaperspectiva.
Algunosespecialistassealanqueotrade
lasdificultadesquepresentalapolticaes
lafocalizacin.Variosestudiosrealizados
enAmricaLatinahanconstatadoquela
focalizacin no es tan conveniente como
se pensaba, ya que su efecto aumenta la
injusticiasocialentrminosdistributivos.
Alfocalizarlasestrategiasenlosmspobres se excluyen a otros sectores que se
considera pueden solventar su situacin
yelefectoqueseproduceesconvertirlos
enpoblacinexcluida.Enesamedida,se
aumenta la vulnerabilidad social. Como
seala Bustelo ...ltimamente se ha demostrado, quizs con mtodos ms cientficos,quemsparalospobressignifica
menos para los pobres. Ello es as porque,comousualmenteacontece,elpresupuestosocialestfijadopolticamente,de
modo que su nivel puede ser injusto en
trminosdistributivosy,porlotanto,lafocalizacinseralapolticaparahacerms
eficientelainjusticia26.
Tambinexisteelproblemadeidentificar
plenamentealospobresysuubicacinen
elterritorio.Elproblemadelafocalizacin
tambinradicaenimpactarconelProgramaalosverdaderospobres.EnBogotse
hanpresentadoquejasalrespecto,yaque
en reiteradas ocasiones se termina bene26
Bustelo, Eduardo. De otra manera. Ensayos sobre Poltica Social y
Equidad.HomoSapiensEdiciones,Argentina,2000,p.87.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

ficiando a individuos, familias y sectores

que no requieren de este apoyo, quitando
la posibilidad de atender a la poblacin
realmente necesitada.
Otro riesgo es la sostenibilidad del proceso en trminos de los recursos necesarios
para garantizar igualdad en los aspectos de
alimentacin y nutricin de la poblacin,
as como el tiempo de la intervencin. Si
bien se han establecido unas metas y estrategias concretas para el cuatrienio en la
mira de asegurar unos mnimos vitales, no
se advierte que con el cumplimiento de las
mismas se logre ese propsito, y tampoco
existe claridad en trminos de las inversiones que debe realizar el Distrito en un horizonte de ms largo aliento.
Por otra parte, se evidencian graves debilidades en la formulacin y ejecucin
del Plan Maestro de Abastecimiento, en
cuanto al diseo institucional, las inversiones requeridas, la escasa participacin
ciudadana en la formulacin y discusin
del mismo (produccin, transformacin
y distribucin). Particularmente sobre el
Plan de Abastecimiento, es importante
mencionar el anlisis que se hace en el
estudio presentado por el Proyecto Aurora y la Asociacin de Trabajo Interdisciplinario ATI, en donde se destaca que el
aumento en el nmero de intervenciones
o eslabones en la cadena de comercializacin generara costos adicionales que
seran transferidos a los productores y al
consumidor final; y concluye la creacin
de una operacin ms compleja en la cadena de produccin comercializacin y el
consecuente incremento en los precios de
los alimentos, sera un incumplimiento de
las obligaciones de respeto y promocin

27

del derecho a la alimentacin por parte del

gobierno Distrital27.
3.2 Programa Salud para la Vida Digna
En relacin con el anlisis del tema de
salud para Bogot, es importante iniciar
afirmando que el espritu del objetivo esbozado en el Plan de Desarrollo Distrital,
busca la garanta y universalizacin de la
salud como un derecho28. Sin embargo, el
mismo documento se queda corto al trazar las metas y acciones, ya que se limita
nicamente a plantear soluciones de corte asistencial y de contingencia social y
econmica. Esto se puede constatar cuando se observa el aumento de la cobertura
en los subsidios al rgimen de salud, en
la vacunacin infantil y la disminucin de
las muertes maternas, que siendo aspectos
importantes no posibilitan la creacin de
programas de largo alcance que permitan
un mejor tratamiento en la garanta del derecho a la salud.
Para corroborar esta afirmacin vale la
pena revisar y conocer las metas propuestas en el mbito de la salud por la Administracin Distrital29 que aparecen a continuacin:
Incrementar 300.000 cupos en el rgimen subsidiado para alcanzar 1.670.000
cupos.

27
Proyecto Aurora - Asociacin de Trabajo Interdisciplinario, ATI.
Op.Cit., pp. 9 y 10.
28
El Plan de Desarrollo Distrital establece como postulado central:
Promover la garanta del derecho a la salud para todos y todas mediante la universalizacin progresiva de la atencin integral con enfoque familiar y comunitario, respetando las diferencias segn gnero, etnia, ciclo vital y credo religioso; y priorizando
las intervenciones segn tipo de trabajo, ubicacin geogrfica y situaciones especiales como la pobreza, la vulnerabilidad, el alto riesgo de enfermar, el desplazamiento
y la discapacidad.... Tomado de Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras
Pblicas para Bogot D.C., 2004 2008; Bogot Sin Indiferencia, un compromiso
Social contra la Pobreza y la Exclusin. Cp. I, Eje Social, Art. 9. Programas del Eje
Social, Numeral 3.
29
Alcalda Mayor de Bogot. Op. Cit. Captulo I, Eje Social, Art. 10.
Metas del Eje Social, pp. 12 13.

28

Foro Debates No. 5

Garantizar el acceso y la atencin integral en salud a 390.000 familias no
aseguradassincapacidaddepago.
Reducirlasmuertesmaternasamenos
de55porcienmilnacidosvivos;elnmero de nacimientos en mujeres adolescentes de 15 a 19 aos en 17%; la
mortalidadinfantilamenosde12por
milnacidosvivos.
Lograrcoberturastilesdevacunacin
que,comolodictanlasnormasyestndaresinternacionales,garanticenlaproteccinefectivadelapoblacincontra
enfermedadesinmunopreveniblescomo
polio, sarampin, difteria, ttanos, tos
ferina,haemophylus inuenzae,hepatitisB,rubolaytuberculosis.Aumentar
al50%lacoberturadecitologavaginal.EvitarlaexpansindelVIH-SIDA
manteniendolaprevalenciaen0.5%o
menos y fortaleciendo los programas
parasuprevencin.
Ampliar,adecuarymejorarelservicio
de la Red de Hospitales del Distrito -
ESE, incluida la atencin integral de
urgencias.
PromoverlaimplementacindeunSistemaDistritaldePromocinyPrevencinenSaludcomocomplementoalas
accionesdeasistenciayrehabilitacin
delaSecretaraDistritaldeSalud.Capacitarlderessocialesmultiplicadores
delconocimientoenestamateria.
Seobservacomo,entornoaltemadevinculacin al rgimen subsidiado en salud,
se ha cumplido y superado la meta establecidadentrodelPlandeDesarrollo.Sin
embargo, todava hace falta vincular a
cercade700milbogotanos/asquerepresentanel10%delapoblacin,deacuerdo
alinformedeevaluacindelaadministracindistrital2004-2008.

Deigualmanera,sehabladeundescenso
enlamortalidadmaternaylamortalidad
infantil,porEnfermedadDiarreicaAguda
(EDA), pero se han aumentado las tasas
de mortalidad por Infeccin Respiratoria
Aguda (IRA). En ese sentido el impacto
delasaccionesdesarrolladasnoesplenamente satisfactorio, y la intervencin, si
bien responde a unas problemticas, no
alcanzaaresponderaotras.
DeacuerdoalascifrasdelaSecretarade
Saludentre2003y2005losnivelesdecoberturadevacunacindisminuyeronenun
1.5%,sepasde87,3%en2003a85,8%
en2005;loquedejentreverquelasestrategias implementadas, por ejemplo, la
intensificacindelProgramaAmpliadode
Inmunizaciones (PAI), no gener la respuestapositivaqueseesperaba,ygenera
dificultad en  alcanzar la meta propuesta
deun95%decoberturapara200830.
Sin embargo, en el informe En la lucha
contralapobreza.Estamoscumpliendo
seindicaqueelprogramadevacunacin,
hastaelao2006alcanzunacifraimportantealvacunargratismsdetresmillonesdepersonasentre13y39aos,contra
elsarampinyrubolay,enelcasodela
influenza se aplicaron 500 vacunas. Para
elao2007setieneprogramadovacunara
500.000niosmenoresde1aocontrael
neumococo.
LamortalidadinfantilenlaciudaddeBogothadisminuidoapesardelapocadifusindelasiniciativaspromovidas,pasandode15,12%en2002a15,05%en2003
por1000nacidosvivos31.Noobstante,se
observaunaumentoenlatasademortali30
ProyectoBogotCmoVamosyFundacinCorona.InformedeEvaluacinDosAosdelaAdministracinDistrital20042008.p.7.
31
Ibid.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

dad por IRA de 21,3% en 2002 a 24,5% en

2004, mientras que la mortalidad por EDA
ha disminuido de 5,4% en 2003 a 4,8%
en 2004 por 100.000 menores de 5 aos.
Datos preocupantes que reflejan la necesidad de incorporar, a las polticas pblicas
en materia de salud, lneas programticas
coherentes que no se reduzcan al acceso
y mejora en la calidad de servicios prestados, sino que integren las necesidades
reales de los pobladores con propuestas
pensadas desde ellos y no desde las estadsticas.
Como ejemplo de este tipo de iniciativa, se
puede tomar como referencia el Programa
Salud a su Hogar32 que durante el ao 2004
se encarg de visitar a 17.956 familias y en
2005 a 127.012 para un total de 144.96833
visitas, a travs de las cuales se impact
de manera positiva a partir de un ejercicio
de prevencin y promocin de hbitos saludables. Adems, este Programa ha avanzado en la construccin de mapas de diagnostico de los sectores intervenidos.
Los recursos de la actual administracin se
concentran en el aseguramiento de la poblacin mediante el rgimen subsidiado de
salud (subsidios totales y parciales) para
ampliar la cobertura en afiliacin y garantizar la continuidad de 1.687.197 afiliados
que se benefician del servicio. As mismo,
se orientan recursos para la atencin de la
poblacin pobre no asegurada y la realizacin de actividades individuales y colectivas a travs del Plan de Atencin Bsica,
PAB.
A partir de lo expuesto, se observa una
situacin incongruente en el tema de sa32
Programa impulsado por la Alcalda Mayor de Bogot, Atencin Primaria en Salud.
33
Documento de trabajo: Sector Salud. Rendicin de Cuentas del Alcalde Lucho Garzn, p. 3.

29

lud para Bogot. Por un lado, las metas

del Plan de Desarrollo Distrital superan
las metas e indicadores establecidos en
los ODM, aspecto que es positivo para el
bienestar de los y las bogotanas. Pero por
el otro lado, aunque se pretenda dar un enfoque integral desde el Plan de Desarrollo,
las iniciativas impulsadas hasta el momento no son suficientes y se quedan cortas.
En este sentido, se hace necesario un mayor apoyo a las iniciativas que buscan mejorar el acceso, la cobertura y atencin, por
lo tanto, se requiere hacer ajustes a las polticas pblicas vinculadas al tema, donde
se refleje una accin ms directa por parte
de la administracin distrital y el gobierno nacional para la bsqueda de mejores
respuestas que promuevan la prevencin,
promocin y atencin de este derecho para
la sociedad bogotana en su conjunto.
3.3 Plan Sectorial de Educacin de Bogot 2004-2008
La educacin se configura como una herramienta fundamental para generar mayores
oportunidades, mejorar las condiciones
de vida de las comunidades y contrarrestar la pobreza. Bajo esos parmetros, la
administracin distrital formul un Plan
Sectorial de Educacin que proyecta desarrollar una poltica educativa que responda a los retos de una Bogot moderna,
humana e incluyente, que se proponga la
vigencia plena del derecho a la educacin,
el fortalecimiento de la educacin pblica que cualifique y mejore la calidad de
la educacin, que construya y fortalezca
mltiples redes de tejido social solidario,
que contribuya a la consolidacin de una
democracia basada en el reconocimiento
de la diversidad, que genere dinmicas
sociales incluyentes y que contribuya a

30

Foro Debates No. 5

lareduccindelapobrezayaunamayor
equidad social34. Este Plan fue construidoconparticipacindediversaspersonas
pertenecientesalacomunidadeducativa,a
organizacionessociales,cooperativas,etc.
El Plan apunta a atender problemas relacionados con la cobertura, la calidad, la
desercinylainfraestructuraescolaratravsdeseispolticasquetrazanlneasbsicas para la materializacin del derecho
alaeducacin,entendidocomolascondicionesdeaccesoypermanenciaenelsistemaeducativo,calidadypertinenciadela
educacin que se est impartiendo.Adems, el horizonte tambin est puesto en
la construccin de un sistema pblico de
educacin con la participacin e interaccindetodoslossectoresqueestnofreciendo educacin en el distrito, teniendo
encuentalasituacindepobrezadevarios
sectoresyelfenmenodemayordemanda
alsectorestataleducativo.Paradesarrollar
estas metas se destinaron 3.6 billones de
pesosentre2004y2006,esdecirel38%
delpresupuestodelDistrito.
En Bogot la relacin entre el sector estatal y el privado era relativamente pareja,sinembargo,cadavezmsseadvierte
quelasposibilidadesdeaccederalsistema
privadosonbastanterestringidasparagran
partedelapoblacinquecarecedelosrecursossuficientesparaestefin,motivopor
elcualsehaelevadolademandaparaobtenercuposenelsectorestatal.
Deotrolado,sebuscamejorarlacalidad
de la educacin optimizando las condicionestantoparalaenseanzacomopara
el aprendizaje y se pretende fortalecer la
institucinescolardesdelaperspectivade
34
MemoriasdelColoquioPlanSectorialdeEducacinDistrital20042008,BogotunagranEscuela,Bogot,2004,p.3.

mejorar su gestin administrativa acadmicay,engeneral,degestinascomola

infraestructurafsica.
La participacin ciudadana, concretamentedelacomunidadeducativa,lasorganizaciones sociales, miembros de la
academia, entre otros, es uno de los instrumentos para la formulacin y gestin
delaspolticaspblicasdeeducacin.Se
planearecuperarlosmecanismosdeparticipacinciudadanaestablecidosenlaLey
115de1994ycrearotroscanalesquepermitanenriquecerlosprocesosdeformulacinygestindelaspolticaseducativas.
TambinseplanteaconformarunConsejo
Distrital y Consejos Locales, en los cualesestnrepresentadostodoslossectores
ytenganunafuncionalidadpermanenteen
loquecompetealapolticadeeducacin.
Antesdeentraraanalizareltemaeducativoenlaciudad,esimportantedarunamiradaalcomportamientodelanalfabetismo
en la ciudad. En la actualidad Colombia
cuentaconmsdetresmillonesdepersonasanalfabetas,situacincrtica,msan
cuandonoexisteunapolticanacionalque
leotorgueestederechoalapoblacin.El
analfabetismoenelpas,sepresentaentodoslosmbitos:esrural,tnico(afrodescendientes e indgenas) y sexista, y hace
quelapobrezaseperpetedegeneracin
en generacin. En el nivel nacional, el
analfabetismo se hace palpable en todos
los grupos etreos, esto significa, que a
medida que aumenta la edad aumenta el
nmerodeanalfabetos,ylamayortasase
encuentraenlaspersonasmayoresde50
aos.
ComoseobservaenelCuadro3,especficamenteparaBogot,latasadeanalfabe-

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

tismo en personas mayores de 15 aos est

alrededor del 2.2%, lo que corresponde a
una poblacin superior a 15 mil personas,
siendo las mujeres (2.7%) las que presentan una tasa mayor frente a los hombres
(1.6%). Las cinco localidades que cuentan
con los mayores porcentajes son San Cristbal, Ciudad Bolvar, Usme, Santa F y
La Candelaria.
Cuadro 3. Tasa de Analfabetismo para
personas mayores de 15 aos segn Gnero y Localidad. Bogot - 2003
Hombre Mujer
(%)
(%)

Total
(%)

Localidad

San Cristbal

3.5

6.1

4.9

Ciudad Bolvar

3.8

5.8

4.8

Usme

2.4

3.1

2.8

Santa F

2.0

3.1

2.6

La Candelaria

1.3

3.8

2.6

Rafael Uribe

1.7

3.0

2.4

Tunjuelito

1.1

3.3

2.3

Kennedy

1.9

2.3

2.1

Bosa

1.6

2.1

1.8

10 Engativ

1.1

2.2

1.8

3.4

2.81

Promedio

31

sarrollo del Milenio evala el analfabetismo funcional que incluye a las personas
con menos de tres aos de educacin aprobados35. El indicador de analfabetismo que
tradicionalmente ha sido considerado en el
pas, corresponde a personas que no saben
leer ni escribir. Sin embargo, al utilizar el
mtodo del analfabetismo funcional36 las
cifras se modifican y las tasas de analfabetismo aumentan.
Al respecto, la tasa de analfabetismo funcional en Colombia alcanza el 15.5%. Bogot presenta una de las tasas mas bajas con
14.1%, pero al comparar esta cifra con otros
municipios del Departamento, se encuentran
porcentajes ms bajos como son Tocancip,
Sop, Soacha, Madrid, Funza, Facatativa,
Cha, Cajic que presentan una tasa promedio de 7% y Mosquera con 6%37.
Al analizar el promedio de aos de educacin, se advierte que este promedio en el
nivel nacional es de 5.1 aos para el ao
2003. Bogot alcanza el nivel ms alto del
pas junto con San Andrs y Providencia,
con un promedio de 7 aos en ambos casos38. La Encuesta Nacional de Demografa y Salud de 2005 advierte variaciones al
respecto, con un promedio de aos de educacin en Colombia de 4.9, en donde Bogot se ubica en el promedio mas alto con
7.7 (7.9 para mujeres y 7.7 para hombres),
le siguen Barranquilla (7.6 para mujeres y
7.1 para hombres) y Cali (6.5 para mujeres
y 7.0 para hombres)39.

San Cristbal
Ciudad Bolvar
Usme
Santa F
La Candelaria
Rafael Uribe
Tunjuelito
Kennedy
Bosa
Engativ
0

0.5

1.5

2.5

Hombre (%)

3.5

4.5

5.5

6.5

Mujer (%)

Fuente: Tomado de indicadores Socioeconmicos SED; Encuesta de Calidad de

Vida. DANE 2003

De otra parte, el estudio Los Municipios

Colombianos hacia los Objetivos del De-

35
DNP, PNDH, PNUD, GTZ. Los Municipios Colombianos hacia los
Objetivos de Desarrollo del Milenio. Salud, educacin y reduccin de la pobreza.
Bogot, 2006, p. 39.
36
Segn el estudio mencionado analfabeta funcional se entiende como
aquella persona que tiene dificultades para entender las ideas y conceptos escritos
por otros y para comunicar en forma estructurada los suyos propios. No utiliza la
capacidad de leer y escribir para adquirir y producir conocimiento, sino solo para
recibir datos, en forma aislada y superficial Op.cit., p. 39.
37
Clculo a partir del DANE: Encuesta Continua de Hogares, 2003;
DNP: Encuesta SISBEN 2003.Op.cit. pp. 40, 42.
38
Ibid., p. 51.
39
Profamilia. Salud Sexual y Reproductiva en Colombia. Encuesta Nacional de Demografa y Salud 2005. Bogot, p. 44.

32

Foro Debates No. 5

depagoyregistronicodematrcula.Para
lograr la permanencia de los/as alumnos/
as se desarrollaron acciones conducentes
agarantizarlagratuidaddelaeducacin,
brindarsubsidioscondicionadosalaasistencia escolar, renovacin automtica de
la matrcula, traslados intraanuales y se
dispuso un call center para atender a los
desertores.

Deacuerdoconelinformedegestindel
ao 2004 de la Secretaria de Educacin
Distrital se desarrollaron un conjunto de
programasconducentesaobtenerlospropsitosestablecidosenelPlanSectorial.
Setrabajaronlossiguientesprogramas:de
Transformacinpedaggicadelaescuela
y la enseanza; Escuela-ciudad-escuela;
Educacinparajvenesyadultos;acceso
ypermanenciaparatodosytodas;Bogot
sinhambre;construccin,ampliacin,mejoramientoyreforzamientoestructuralde
los establecimientos educativos; gestin
educativa, humana, sostenible y eficaz y,
articulacin educativa de Bogot con la
regincentral.
Entreestosprogramascabedestacarlasaccionesquesehandesarrolladoenfuncin
delograrunmayoraccesoypermanencia
delosnios/asyjvenesalsistemaeducativo mediante ampliacin de cupos va
conveniosconcolegiosprivados,colegios
enconcesin,mejoramientoyadecuacin
delasinstalacionesfsicasdeloscolegios,
aulasprestadas,etc.
En trminos del acceso se pusieron en
marchaestrategiasparapermitirlasimplificacindelostrmitesdematrcula,priorizarloscuposparapoblacinensituacin
de vulnerabilidad y grados de mayor demanda,separacindelamatrculadelacto

Segn el informe de gestin mencionado

enelao2004seotorgaron20.464subsidiosnuevosen300institucionesprivadas
enconvenioconlaSED,delascuales32
seincorporaronduranteestemismoperiodo.Asmismo,segeneraron3.277nuevos
cupos en los colegios en concesin. Para
estasestrategiasdeampliacindecobertura,sedestinaronrecursosporunmontode
$118millonesyseejecutaronlasreservas
constituidasporunvalorde$1.543,6millones40.Sedestacadeigualmanera,los
subsidioscondicionadosanios/asyjvenestrabajadoresdelosniveles1y2del
SISBEN hasta el nivel de media, para lo
cualenelao2004seinvirtieronrecursos
porvalorde295millonesdepesos.
La Secretaria de Educacin ha continuadoenlatareademejorarlacapacidadde
coberturaeducativaeneldistritograciasa
lo cual, se logr establecer el sistema de
renovacin automtica de matrcula y el
registronicodematrculaparalosestudiantesnuevos,detalformaquesuvinculacinalsistemaeducativoesporunasola
vezyportiempoindefinido.
Sin duda, un aspecto que contribuye al
derecho a la educacin es la aplicacin
delagratuidadenlaeducacin.Enelao
2004 se inici gradualmente la elimina40
SecretaradeEducacinDistrital.InformedeGestinyResultados,
Bogot,2004,p.18.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

cin de pagos por concepto de derechos

acadmicos y servicios complementarios
para alumnos de estrato uno de todos los
niveles educativos y de estrato dos para la
media.
En consonancia con los postulados del
programa Bogot Sin Hambre, la Secretara de Educacin Distrital viabiliz el
programa de alimentacin escolar a travs
de tres componentes: suministrar refrigerios escolares a nios y jvenes de estratos uno, dos y tres desde 0 hasta 9 grado;
apertura y funcionamiento de comedores
escolares y educacin para la vida sana.
Los resultados muestran que se entregaron
265.420 refrigerios escolares y en los comedores escolares 9.880 estudiantes recibieron desayuno o almuerzo.
La Secretara de Educacin tiene como
meta ampliar la cobertura en 178.900 cupos tanto para preescolar como bsica y
media, y en 10.000 cupos nuevos para menores de cinco aos. Hasta mayo de 2005
se haban creado 49.000 nuevos cupos, es
decir, se ha cumplido en casi un ao y medio, en un 25.9%, lo que podra significar
que difcilmente la administracin distrital
va a alcanzar esa cifra si no hay una gestin ms contundente.
A lo anterior se suma un problema an ms
complejo. Al comparar los datos anuales,
provenientes de la Encuesta Anual de Demografa realizada por Profamilia para el
ao 2005, se puede notar que en relacin
con la matricula total oficial y no oficial
del Distrito entre 1998 - 2004, hay una
gran diferencia entre la paridad de hombres y mujeres, siendo stas las ms desfavorecidas ao tras ao. En 1998 el grupo
de mujeres corresponda al 50.45% del

33

total de matriculados, a partir de 1999 disminuye al 49.95% hasta llegar al 47.86%

en el 2004.
La informacin obtenida en esta encuesta
permite establecer que la diferencia se presenta en la educacin secundaria, mientras
que la asistencia de las nias a la escuela
primaria es un poco ms alta que la de los
hombres 79.4% y 76.6%, respectivamente
(tasa neta); en secundaria (bsica media
y media) la vinculacin de las mujeres es
de 66.8% y la de los hombres de 75.7%
(tasa neta)41. Las razones que motivan la
desvinculacin de las mujeres obedecen
a diferentes causas, entre ellas, se pueden sealar las siguientes: el embarazo en
adolescentes; las tareas en el hogar como
el cuidado de hermanos menores y hacer
oficio en la casa; la necesidad de generar
ingresos para sus familias; el desencanto
del sistema escolar. Estas y otras razones
deben ser analizadas con detenimiento
para que la Secretaria de Educacin y las
entidades competentes puedan establecer
soluciones.
De igual forma, en materia de infraestructura y mejoramiento de la capacidad instalada, tambin se presentan serios cuestionamientos. En primer lugar, las metas
alcanzadas son an incipientes; por ejemplo, de los 38 colegios nuevos y los 12 por
reposicin que se tena planeado construir
tan slo se han construido siete, 3 nuevos
y 4 por reposicin. Actualmente se est en
proceso de construccin de 30 en construccin, 22 nuevos y 8 por reposicin42.
En segundo lugar, hay crticas muy serias
en relacin con los costos de construccin,
41
Profamilia. Op.cit. Es importante destacar que los datos de la ENDS
surgen de encuestas directas a los hogares. La diferencia con los datos que reporta
la Secretara de Educacin Distrital, obedece a que stos ltimos se construyen sobre
las proyecciones de poblacin que suministra el DANE.
42
Op cit, 2006, pg. 4.

34

Foro Debates No. 5

que estn en aumento por la inexistencia

delotesdisponiblesenlaszonasdondese
requieren los centros educativos. En tercerlugar,secuestionalacapacidaddela
SecretaradeEducacinparaviabilizary
gestionar los recursos financieros que se
necesitan para la construccin de nuevos
planteleseducativosyelreforzamientode
infraestructurasactuales43.
Sin embargo, la otra cara de la moneda,
muestra varios aciertos que ha tenido la
Administracinenmateriadeeducaciny
que vale la pena resaltar. Primero, se advierte una correspondencia en las apuestasdelPlansectorialconlosprincipiosde
luchacontralapobrezaylaexclusinde
ampliossectoresdelapoblacinylacreacindemejorescondicionesdeequidady
deoportunidades.Segundo,seevidencian
innovaciones y esfuerzos para ampliar la
coberturaeducativa,establecerestrategias
que conduzcan a disminuir la desercin
escolar y brindar condiciones adecuadas
paraquelosnios/asyjvenespermanezcanenlasaulas,atravsdesubsidios,gratuidad de la educacin, mejoramiento de
los equipamientos educativos, convenios
concolegiosprivadosparagarantizarmayor cobertura, brindar raciones alimentarias,etc.
En diversos balances realizados sobre la
poltica educativa de la administracin
distritalsereconocenlosesfuerzosquese
estnadelantandoconelfindegarantizar
ycrearlascondicionesnecesariasparaque
nios/as y jvenes permanezcan y retornen al sistema educativo. Se plantea que
seestnbrindandoycreandocondiciones
que permitan enfrentar, en una parte, las
43
BogotComoVamos.PlanSectorialdeEducacin2004-2006Cmo
valaampliacindecoberturaeducativaenBogot?Bogot,martes16demayo2006.
Disponibleen:bogotacomovamos@etb.net.co.

carencias econmicas que tiene la poblacin infantil y juvenil para mantenerse
enelsistemaeducativo.Lossubsidiosde
$30.000queseestndandoalosjvenes
delaslocalidadesmspobressonunejemplodeestasestrategias.
Pero si bien existe correspondencia entre
losplanteamientosylasaccionesvaplanes,programasyestrategias,preocupala
articulacin y complementariedad de las
acciones.Sedescubrecongruenciaconel
programaBogotsinHambreenlamedidaenqueseestbrindandoapoyoalimentario y nutricional a la poblacin escolar
y se est ofreciendo formacin para una
vidasana.Deotrolado,interesaexaminar
lasapuestasafindemejorarlacalidady
lacobertura,intentoquehanemprendido
diferentes administraciones distritales sin
mayorxito,yaquealaumentarlacobertura las condiciones de hacinamiento en
lasaulasdistritalestambinseincrementan.
Porltimo,elPlannoesbozaclaramente
un sistema de evaluacin y seguimiento,
nosetienenindicadoresprecisosparamonitorear,ylaparticipacinciudadanaque
seconsideraunpuntofundamentaldentro
de la propuesta poltica, an no es precisaenelsentidodebrindarherramientasa
los/las ciudadanos/as para que ejerzan su
funcindecontrolsocial.
3.4 Eje Urbano Regional: Hbitat y Medio Ambiente
En el tema de hbitat y medio ambiente,
los ODM buscan impulsar una relacin
equilibrada entre el ser humano y el empleo de los recursos naturales. Para este
efecto,planteatresobjetivos:a)laincorporacin de los principios de desarrollo

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

35

sostenible en las polticas y programas

nacionales, adems de la necesidad de invertir la prdida de recursos del medio ambiente; b) reducir a la mitad el porcentaje
de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios bsicos
de saneamiento bsico; c) haber mejorado
considerablemente para el ao 2020, la
vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios44.
A partir del anlisis del Plan de Desarrollo
de Bogot 2004-2008 Bogot sin Indiferencia, especficamente del Eje Urbano
Regional se puede establecer una relacin
entre las metas/programas que se presentan
y la propuesta planteada desde los ODM.
Hbitat desde los barrios y las UPZ:
Elevar el nivel de hbitat en las zonas
de pobreza y vulnerabilidad y/o riesgo.
Elevar coberturas y calidad de servicios
pblicos domiciliarios.
Definir la situacin jurdica de los
asentamientos no legalizados.
Crear e implementar proyectos piloto
de ecourbanismo en nuevos proyectos
de vivienda y en edificaciones pblicas
que cuenten con sistemas de recirculacin de aguas grises y optimizar el uso
del agua potable.
Mejorar la integracin de barrios con
centralidades.
Mejorar la infraestructura y deportiva a
travs del reforzamiento, mantenimiento o rehabilitacin en parques y escenarios.
Sostenibilidad urbano rural:
Disear e implementar una poltica rural para el distrito.
44
Universidad Autnoma de Colombia. Observatorio Sobre Desarrollo
Humano en Colombia. Documento de trabajo: Boletn No. 9 Enero Febrero del
2006, Bogot, 2006. p. 6.

Mejorar la calidad ambiental del aire,

del agua y del suelo.
Implementar el manejo del Sistema Hdrico, el Sistema de reas Protegidas y
del rea de manejo especial del Valle
Aluvial del Ro Bogot.
Gestin de 20 pactos sociales de uso
sustentable del territorio.
Conectar el rea rural con la urbana.
Continuar con la recuperacin hdrica
del Ro Bogot.
Evaluacin de factibilidad de centros de
compostaje satelitales de basuras para
optimizar la recoleccin y el transporte
de basuras.
Evaluacin de factibilidad para el aprovechamiento, tratamiento y transformacin de desechos a alta temperatura.
La relacin que existe entre las metas y los
ODM se establece en la medida en que las
acciones planteadas en el Plan de Desarrollo Local, son una expresin ms adecuada

Foro Debates No. 5

36

de la realidad, que parte de las necesidades puntuales de las poblaciones (perspectiva que no es recogida en los planes
dedesarrollonacional),quepasaporuna
integracinconlosobjetivosnacionalesy
vadirigidohaciaunacorrespondenciacon
premisas globales, orientadas a asegurar
unmododevidamsequilibradoeneluso
de los recursos y el medio ambiente. Si
bienescierto,quelapolticagubernamental(tantolosprogramasnacionalescomo
los planes de desarrollo local), contiene

una serie de programas y proyectos que

directaoindirectamentetienenincidencia
en el hbitat y medio ambiente, muchas
vecesstosnosecorrespondenconlasnecesidadesrealesdelaciudad.
Deacuerdoconlaevaluacinquesehavenidoadelantando,losresultadosobtenidos
hastalafechamuestranquesehalogrado
ampliarlacoberturaenacueducto(98%);
alcantarillado sanitario (90.1%) y pluvial
(90%)comosemuestraenelCuadro4.

Cuadro 4. Cobertura residencial aproximada por Localidades, Servicios de Acueducto y Alcantarillado Sanitario. Bogot, 2002
Localidad

Acueducto

Alcantarillado Sanitario

99.8

98.7

Suba

99

87.8

Chapinero

100

100

Engativ

99.1

86.6

BarriosUnidos

100

100

SantaFe

99

100

Fontibn

99.7

97.4

LosMrtires

100

100

AntonioNario

100

100

PuenteAranda

100

100

LaCandelaria

100

100

SanCristbal

99.7

94.1

Usme

91.6

92.3

Tunjuelito

100

99.7

RafaelUribe

99.5

96.6

CiudadBolvar

94.2

72.2

Bosa

97.6

65.3

Kennedy

97.5

94.9

98

90.

Usaqun

Total Empresa


Fuente45:DiagnsticofsicoysocioeconmicodelaslocalidadesdeBogotD.C.;DAPD.Monografasdelaslocalidades.Pginaweb:www.dapd.gov.co

45
EnelmismodocumentoseplanteaqueestossondatosaproximadosconbaseenlacoberturatotaldelaEmpresa,inventariodeprediosporconstruirporlocalidades
yelestudiodepoblacinydemandadelaguadelAcueducto.FuenteEmpresadeAcueductoyAlcantarilladodeBogot.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

37

Sin embargo, la cobertura en algunas localidades de la periferia como Usme, Ciudad

Bolvar, Bosa y Suba an presenta deficiencias alarmantes, situacin que se deriva del acelerado crecimiento de la poblacin en estos sectores y la evidente falta de
una poltica de ordenamiento y crecimiento urbanstico de las zonas de la periferia
de Bogot.
Por supuesto, la expansin de la ciudad
tiene mltiples causas, dentro de las cuales
tal vez la ms relevante, por su magnitud
y complejidad, es el desplazamiento forzoso interno a causa del conflicto armado
que vive el pas; pero tambin existen otros
factores determinantes como la acelerada
migracin del campo a la ciudad en bsqueda de mejores oportunidades laborales
y unas condiciones de vida ms adecuadas, etc.
De otro lado, en el informe de evaluacin
de la Administracin Distrital 2004-2005
se menciona, que si bien hace falta desarrollar proyectos de infraestructura para
aumentar la cobertura, tambin es necesario hacer un ejercicio formativo en torno
al manejo y ahorro de agua, para hacer de
ste un recurso sostenible.
3.4.1 Vivienda
En el ao 2003 Bogot contaba con
1.825.090 viviendas, siendo el dficit para
el mismo ao de 325.795 hogares (16,84%),
de los cuales 175.899 hogares presentan un
dficit cuantitativo y 149.896 arrojan un dficit cualitativo. La construccin de vivienda es de 26 mil edificaciones al ao frente a
un promedio de 42 mil nuevos hogares que
se forman, generando un dficit cuantitativo de 15 mil viviendas anuales46.
46
Datos tomados del documento Pacto por el Hbitat Digno en Bogot;
23 de Junio de 2005

Segn clculos de la Secretara de Hacienda, expresados en el cuadro 5, Tenencia de

la vivienda, que presenta la relacin de los
habitantes de una vivienda con la propiedad de la misma, se observa que en el ao
2004, el 40.19% era propietario de la vivienda, 10.33% estaba pagando su vivienda, 44.10% era arrendatario, 5.28 % era
usufructuario y 0.03% estaban bajo la modalidad de tenencia de hecho. Se puede
advertir que durante los aos 2001 y 2004
el crecimiento del promedio de personas
propietarias fue bastante bajo y adems, el
nmero de familias que estn pagando su
vivienda slo aumenta considerablemente
en el 2004.

Foro Debates No. 5

38

Cuadro 5. Tenencia de la Vivienda en Bogot 2002004

Pagando su
vivienda

Arriendo

De
hecho

748.170 42.63 128.901

7.34

750473

42.76 126.541

7.21

774

2002

771.127 42.28 166.329

9.12

759.736 41.66 126.321

6.92

2003

773.132 40.85 142.792

7.54

869.198 45.93 106.347

5.62

753

0.03 1892.22

2004

786.391 40.19 202.126 10.33 862.942 44.10 103.334

5.28

679

0.03 1956.37

Propia

2001

Usufructo

Total
Viviendas

Aos

0.04 1754.86
1823.51

Fuente:EncuestaContinuadeHogaresDANE.Periodicidadanual2001-2004.ClculosSHD,Dir.EstudiosEconmicos.

Segn el estudio de Necesidades Bsicas

Insatisfechas(NBI)de200347,alubicarel
tipo de necesidad insatisfecha por localidad,deuntotalde1.934.828hogares,se
apreciaelhacinamientocomolasegunda
necesidadmsalta.Alrealizarunalectura en detalle, con una muestra de 65.006
viviendas, se destaca que las localidades
de Ciudad Bolvar, Usme, San Cristbal
ySantaFepresentanlosindicadoresms
altosentrminosdehacinamiento.Enviviendalos17.078hogaresquefueronconsultados,presentaronlosnivelesmsaltos
denecesidadesbsicasinsatisfechas,ycorrespondenalaslocalidadesdeSanCristbalyUsme.
Encuantoalosdatosquesetienensobre
viviendadepoblacindesplazadaparael
ao2003sepuedeverque63.5%vivan
en arriendo, 23.5% en posadas y 9.9%
consusfamiliares.Segnlamodalidad,la
mayora habitan en: piezas 43.3%, casas
22.2%, apartamentos 18,2%, albergues
o cambuches 7.1%, casa lote 5.3%, lotes
1.3%y1.0%vivaenesemomentoenla
calle.
ElcuadrodelaEncuestacontinuadeHogares48 sobre materiales empleados en la
47
Encuesta Calidad deVida. DANE  DAPD. Tabla  distribucin de
hogaresporindicadoresNBI.Bogot,2005
48
DANE. Clculos SHD, Direccin de Estudios Econmicos. Cuadro
MaterialesdelasViviendas,EncuestaContinuadeHogares.Periodicidadanual2001

construccin de viviendas, revela que la

mayora de las viviendas tomadas como
muestra,estnconstruidasenladrilloyel
pisoesdebaldosa.Tambinseobserva,la
existencia de un nmero considerable de
viviendas (6.824) que an conservan el
pisodetierraoarena,cifraqueseredujo
encomparacinconlosaosanteriores.
Otras cifras de inters guardan relacin
eneltipodematerialdeconstruccinde
lasviviendas.Porejemplo,en2003existan 9.127 viviendas construidas en zinc,
cartnylatas,cifraqueseredujoa3.295
viviendas en el 2004. Tambin existe un
aumento en el nmero de viviendas que
poseenladrillo,bloque,materialprefabricadoy/opiedracomoelementoconstitutivodelasparedes.
Losdatosmuestranelcomportamientode
la poblacin de Bogot en relacin con
la implementacin y mejora del espacio
dondeviven.Enelao2004,sepresent
un incremento en la inversin de los bogotanosenprocuradelbienestardesuespacio.Peroesteincrementonoreflejanecesariamente un aumento en los ingresos
delapoblacin,sinoquepuededebersea
muchosotrosfactores,comoporejemplo,
elcambiodepreferenciasenelempleode
2004.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

materiales y acabados, las innovaciones en

materiales de construccin, las facilidades
de pago de las tiendas comerciales, etc.
Otra encuesta que permite apreciar la percepcin ciudadana en el tema es Bogot
Cmo Vamos. Se plantea que el 34% de
los encuestados carece de vivienda propia
y pagaba arriendo de casa o apartamento,
mientras que un 3% arrienda un cuarto o
inquilinato. Destaca, adems, que el 79%
considera que la oferta de vivienda (compra-venta, en la ciudad de Bogot) est por
encima de su capacidad econmica, cifra
que aument en un 11% con respecto al
ao 200449. Otro aspecto relevante que
seala la encuesta, es que el 66% de los
encuestados considera que la oferta de
arriendo supera su capacidad econmica
y, en los estratos bajos (1 y 2) slo el 56%
convino en la respuesta, mientras que en
los estratos medios (3 y 4) y altos (5 y 6)
fue de un 70%50.
3.4.2 La poltica de la Administracin distrital frente a la vivienda
La solucin al dficit de vivienda forma
parte de la poltica de Hbitat del Distrito
y se traduce en el Derecho al acceso a una
vivienda digna de las familias del Distrito
y la regin, dando prioridad a aquellas familias que se encuentran en situacin de
pobreza, a grupos vulnerables y desfavorecidos; a travs de la accin conjunta entre
el Distrito, los municipios de la regin, el
gobierno nacional, los organismos no gubernamentales, el sector empresarial y la
agencia de cooperacin internacional51.

49
Bogot Como Vamos, Fundacin Corona, Cmara de Comercio
de Bogot. Informe de Evaluacin Dos Aos de la Administracin Distrital, 2004
2008; Cmo vamos en vivienda. Marzo de 2006. p. 19.
50
Ibid., p. 19.
51
Ibid., p. 3.

39

En coordinacin con las entidades del sector de vivienda, en 2005 se firmo el Pacto
por el Hbitat Digno en Bogot que busca articular los recursos y potencialidades
del Distrito Capital, con el gobierno nacional, las cajas de compensacin, el sector
financiero, distintos sectores de la construccin de vivienda, las organizaciones
populares de vivienda, los organismos no
gubernamentales, los centros acadmicos,
las agremiaciones de profesionales y los
organismos de cooperacin internacional;
con el fin de avanzar concertadamente en
la atencin de la poblacin vulnerable en
materia de Hbitat en el Distrito52.
El compromiso en el Plan de Desarrollo
fue generar 70.000 viviendas nuevas de
inters prioritario, VIP. De acuerdo con la
informacin actualizada a 31 de diciembre de 2005 se cumpli en un 55% la meta
planteada y para el 2007 se proyecta un
cumplimiento superior al estimado en la
programacin del Plan.
Para el cumplimiento de este compromiso, acorde con los datos suministrados por Camacol, en Bogot,
durante la vigencia 2004, se construyeron 21.396 viviendas Tipo I, de
las cuales 591 fueron potenciadas
por Metrovivienda; para la vigencia
2005 se estim un total de vivienda
tipo I iniciadas de 17.718, de las cuales 1.663 fueron potenciadas por Metrovivienda. De acuerdo con el comportamiento de este sector, se estima
que durante el 2006 se iniciarn en
Bogot 23.500, de las cuales 8.530
sern iniciadas a travs de la gestin
de Metrovivienda, mientras que para
2007 la estimacin se establece en
52
Alcalda Mayor de Bogot. Pacto por el Hbitat Digno en Bogot
D.C.; junio del 2005; p. 3. Disponible en: www.fedevivienda.org.co.

Foro Debates No. 5

40

un total de 25.500 viviendas Tipo I,

de las cuales 9.200 sern impulsadas
por Metrovivienda53.
Elinformedegestinde2005presentalos
siguientesavancesalrespecto:
Generacinde50.74has.desuelopara
eldesarrollode9.500VIP.
Un total de 66 lotes adquiridos de las
manzanastresydiezdelproyectoTercerMilenioysieteloteslocalizadosen
las Ciudadelas El Recreo y Porvenir
con constructores privados y organizacionespopularesdeviviendaparala
construccindeVIP.
Entregade5.673enBosa,Usme,Suba,
FontibnySanCristbal.
Construccinde11.201VIP.
Apoyoa24.793familiasenlosprocesosdeorganizacincomunitaria,sistemasdesubsidiosymicrocrditos.
Durante el 2005, se asignaron 2.293
subsidiosdeviviendaconunainversin
totalde$19.580millones,estasignacinserealiza1.203mujeresy1.090
hombresyseestimaunapoblacinbeneficiariade7.024personas.
Acogiendolasrecomendacioneseneltema
deviviendadelInformeBogotCmoVamos, proponemos una adecuacin de los
requisitos financieros para la solicitud de
crditos,deacuerdoconlacapacidadreal
deendeudamientodelosinteresados,priorizando la poblacin que devenga menos
dedossalariosmnimos(sectordondese
encuentra el mayor dficit de vivienda).
De la misma manera, merece la pena incentivar la autoconstruccin de vivienda,
proporcionando facilidades en los procesos de legalizacin y formalizacin de la
53

Ibid.,p.3.

propiedad y mediante la focalizacin de

lossubsidiosparalaconstruccinyadquisicindeviviendas,atravsdeunaidentificacinverdicadelosfuturosbeneficiarios.
Sin restarle mrito al trabajo adelantado
hastalafecha,sequierellamarlaatencin
sobre la escasa informacin que se tiene
acercadelosasentamientosilegalesenla
ciudad.Sisehabladepobrezayexclusin
social, una forma de excluir es no informar,yseplasmacuandosedesconocela
existencia de un conglomerado humano
quesubsisteenlasmspenosascondiciones.
Unatareaimprescindibleesladepromover estudios y diagnsticos al respecto,
realizar una cartografa que de cuenta de
su ubicacin geogrfica, los barrios y un
diagnstico de las condiciones sociales
enqueviven.Datosquedebenserdados
aconoceralaciudad,dondesepuntualicencualesseranlasintervencionesdela
Administracin y las que se proyectaran
a futuro.Adems, tampoco se brinda informacin sobre los subsidios de viviendaotorgadosalapoblacindesplazada,si
lossubsidiosestnllegandoalaspersonas
afectadasyquporcentajedepoblacinha
sidofavorecidaconvivienda.
3.5. Igualdad de Gnero y empoderamiento
LapropuestadelosODMenrelacincon
eltemadegneroestencaminadaapromover la igualdad entre los gneros y el
empoderamiento de la mujer, entendido
esteltimocomounrequisitofundamentalparasuperarelhambre,lapobrezaylas
enfermedades.Paraelloseproponecomo
metalaeliminacindelasdesigualdades

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

entre los gneros en la enseanza primaria

y secundaria; preferiblemente para el ao
2005, y en todos los niveles de la enseanza.
En Bogot se presentan grandes retos para
aminorar las desigualdades existentes
entre hombres y mujeres, ya que el trato igualitario a todas las personas de una
sociedad no es el elemento fundamental
para generar igualdad cuando no existen
las condiciones necesarias para acceder
a oportunidades. Por tal razn, urgen polticas, programas y proyectos que transformen la inequidad entre los gneros. En
este sentido la perspectiva de gnero contribuye a democratizar la sociedad cuando
se propone eliminar obstculos y discriminaciones, al establecer condiciones ms
equitativas para la participacin de las
mujeres, quienes representan el 51% de la
poblacin del Distrito Capital, y tambin
exime a la sociedad de muchos supuestos
que permiten perpetuar las injusticias en
diferentes espacios cotidianos.
La condicin de las mujeres en Bogot sigue siendo precaria para alcanzar la realizacin de sus derechos. Las condiciones
extremas de pobreza tienen un impacto
contundente para el desarrollo de las mujeres en relacin con su salud, educacin,
alimentacin, acceso a vivienda digna,
etc. Esto ha propiciado diversas propuestas desde las organizaciones sociales y la
academia, para impulsar polticas pblicas
precisas dirigidas a mejorar estas situaciones.
Un tema que en Bogot se ha vuelto de alta
prioridad y reiterativo por su alta incidencia es la violencia contra las mujeres en
sus diferentes expresiones. Segn el Con-

41

sejo Superior de la Judicatura, 1999 fue el

ao con mayor nmero de demandas por
violencia sexual con 14.721 demandas recibidas, de las cuales en 29% de los casos
profirieron sentencia, 35% de los casos se
resolvieron a travs de la va conciliatoria
y 15% se termin por desistimiento.
En relacin con el trabajo reproductivo de
las mujeres, aunque ste genera bienes y
servicios de manera directa, no es reconocido ni contado en el PIB. Una gran mayora de mujeres cumple con doble o triple
jornada laboral. Entre 1990 y 2003, la tasa
de participacin de las mujeres en el mundo laboral ascendi del 48% al 63%. En
1998, el 52% de las mujeres trabajadoras
en Bogot se insertaron en el sector informal, comparado con 45% de los hombres.
En el sector formal, las mujeres perciben
el 74% del ingreso de los hombres. En el
sector informal, ellas reciben el 52% de
los ingresos de los hombres54.
En relacin con los ODM, en el caso de
Bogot, las mujeres tienen un promedio de
educacin de 7.9% y los hombres de 7.7%.
En secundaria completa las mujeres tienen el 18.9% y los hombres 17.8%; en la
educacin superior las mujeres el 20.7%,
mientras que el porcentaje para los hombres es un poco mas alto, 21.5%55.
La paridad en la educacin relativa a Bogot puede estar presentando variaciones
con la generacin que actualmente se educa. Las cifras de la Secretaria de Educacin
Distrital y las de la Encuesta Nacional de
salud (ENDS), demuestran que la asistencia de las mujeres en educacin primaria
es levemente superior a la de los hombres,
segn los registros 79.4% y 76.6% respec54
55

Cifras tomadas de OIT, DAPD, 2004.

Informacin tomada de la ENDS 2005. pp. 42 a 46.

42

Foro Debates No. 5

tivamente. Sin embargo, en secundaria,

como se indic anteriormente,  esa tendencia se revierte, mostrando una mayor
asistenciadeloshombresenedadescolar
yenlosgruposextraedad,conmasde10
puntosdediferencia.Latasanetadeasistenciadehombresymujerescorresponde
a un 75.7% y 66.8%, respectivamente;
mientrasquelatasabrutadeasistenciade
hombresymujeresesde102%y87.5%.
Ante esta situacin, es urgente hacer seguimiento para crear estrategias adecuadas que nivelen la situacin, puesto que
la desercin escolar de las mujeres tiene
efectosposteriores.

Naciones Unidas, se han elaborado instrumentos internacionales que han profundizado en las formulaciones sobre el
DerechoalaEducacin,conespecificidades poblacionales o sectoriales. La Convencin para la eliminacin de todas las
formasdeDiscriminacincontralaMujer
CEDAW-1979-,ensuartculo10plantea
que los Estados Partes adoptarn todas
las medidas apropiadas para eliminar la
discriminacin contra la mujer, a fin de
asegurarlelaigualdaddederechosconel
hombreenlaesferadelaeducacinyen
particularparaasegurar,encondicionesde
igualdadentrehombresymujeres57.

Losbajosnivelesdeeducacincondicionan a las mujeres a grados de dependenciamuyaltosconlaconsecuentefaltade

autonoma,puesnosecuentanconlosrecursos indispensables y apropiados para
acceder al mundo laboral en igualdad de
condicionesenrelacinconloshombres.
Estas circunstancias, que son producto a
lavezdefactoressocioculturalesydeterminantes histricos, conllevan a que muchasmujeresasumanoficiosylaboresen
condicionespocodignas.Loshogaresque
dependen de la mujer tienden a ser ms
pobres que los que estn a cargo de los
hombres.EstudiosrealizadosparaAmricaLatina,incluidaColombiahandemostrado que esta situacin tambin se presentaennuestrospaseslamayoradelos
pasesconhogaresconjefaturafemenina,
estnendesventajaconrespectoalosde
jefaturamasculina,entrminosdeingreso
percpita,situacinqueafectatantoalos
hogarespobrescomoalosnopobres56.

En este sentido varias organizaciones de

mujeresyredesespecializadaseneltema,
vienen trabajando y avanzando en propuestasdeexigibilidadjurdica,polticay
socialparalograrquelasmujerescolombianastenganlagarantayeldisfrutedel
DerechoalaEducacin.
PorsupartelaAdministracindeBogot,
enrelacinconlametaestablecidaenlos
ODM,presentaunaperspectivafavorable
enlamedidaenqueenlaformulacinde
suPlandeDesarrollocuentaconunaclaraconcepcindehacervalerlosderechos
humanos,buscalaigualdadylainclusin
social.Particularmente,entornoalamujer plantea que la perspectiva de mujer
y gnero estar orientada a la creacin
de condiciones para alcanzar la igualdad
deoportunidades,elejercicioefectivode
losderechosyelrespetoallibredesarrollo de la personalidad y a la diversidad
sexual58.

Luego de la Declaracin Universal de

los Derechos Humanos, en el sistema de
56
ComisineconmicaparaAmricaLatinayelCaribe.PobrezaydesigualdaddeGnero.Abrirloshogaresylapobrezaalanlisisdegnero.

57
NacionesUnidas.Convencinparalaeliminacindetodaslasformas
deDiscriminacincontralaMujerCEDAW.1979.
58
AlcaldaMayordeBogot.Op.Cit.Artculo4.Numeral5.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

De manera ms explcita, la voluntad poltica de trabajar en pro de la igualdad de la

mujer se formula desde el Eje Social en el
Plan de Igualdad de Oportunidades para
la equidad de Gnero en el distrito Capital, el cual se propone crear condiciones
para asumir la equidad de gnero mediante
la formulacin de polticas pblicas para
las mujeres y la incorporacin de una perspectiva de gnero en los planes y procesos
de desarrollo del Distrito, sus localidades
y su articulacin con los ejes de Reconciliacin y Urbano Regional.
De esta forma existe una instancia rectora
de la poltica de Mujer y Gnero, que tiene
como metas globales establecer la Casa de
la Igualdad de oportunidades y seis filiales
con prioridad en las localidades de emergencia, como laboratorios de experiencias
que realicen en la prctica la equidad entre
los gneros; fomentar la participacin social y poltica de las mujeres en las instancias de decisin locales, distritales y nacionales (Artculo 10. Metas del Eje Social)
y de igual manera, la formulacin, puesta
en marcha, seguimiento y evaluacin del
Plan de Igualdad de Oportunidades. Por
ltimo, plantea la creacin de la Red de
Apoyo Educativo con perspectiva de mujer y gnero con nfasis en formacin para
el trabajo y generacin de empleo e ingresos (Art. 28 Proyectos prioritarios).
En el campo concreto de la educacin, se
mencionan como logros especficos: la
coordinacin con la Secretara Distrital
de Educacin para incorporar en los Proyectos Educativos Institucionales, PEI,
acciones del Plan de Igualdad de Oportunidades, del mismo modo, se menciona la
incidencia en el Foro Educativo de Bogot: La Ciudad y las Polticas Educativas

43

y consolidacin de la Mesa Mujer, Gnero

y Educacin; participacin en el proceso de sensibilizacin sobre Educacin no
Sexista a la Comunidad Educativa en las
20 localidades; en los eventos de Responsabilidad con la Vida de Secretara de
Educacin y en los de Sexualidad sin Indiferencia para la promocin de la Salud
Sexual y Reproductiva con jvenes59.
En un intento por revisar los resultados
del seguimiento de las acciones adelantadas en el marco del Plan de Desarrollo,
puntualmente en el tema de mujer y gnero, los indicadores de gestin 2001-2003,
presentan de manera global los resultados
en los temas de educacin, salud, medio
ambiente, servicios pblicos, hbitat, seguridad y convivencia, sin hacer la diferenciacin entre hombres y mujeres. Por
lo tanto, es difcil realizar el seguimiento a
los cambios generados desde la actual administracin, lo que implica que el primer
cambio que debe darse es el trato diferencial desde la estadstica.
De igual manera, el balance realizado desde la misma administracin reconoce las
siguientes limitaciones y/o problemas60:
Por ser la primera vez que la Administracin Distrital implementa una Poltica de Mujer y Gneros los procesos
de construccin, posicionamiento y
transversalizacin de la temtica han
enfrentado niveles desiguales de aceptacin y desarrollo.
Falta de formalizacin jurdico-administrativa de la instancia rectora: ante la
necesidad de contar con una estructu59
Presentacin de la Poltica Pblica de Mujer y Gneros ante el Consejo de Gobierno realizada el 10 de enero de 2006 en la cual se exponen los logros
alcanzados en la gestin 2005 y las perspectivas de trabajo para el 2006.
60
Alcalda Mayor de Bogot. Poltica Pblica de Mujer y Gneros. Informe de Resultados 2005. Paipa, Enero 10-12 de 2006.

44

Foro Debates No. 5

ra orgnica y funcional que provea el
recursohumanoylascondicionespara
atenderlasdemandasdistritalesylocalesgeneradasenlaconstruccincolectiva de la Poltica Pblica de Mujer y
GneroydelPlandeIgualdad.
Dificultadesenlagestindelosprocesoscontractuales:Excesodetrmitesy
criterios diferentes frente a un mismo
cargo.
Tensionesentrelaslneasdeinversin
priorizadas, los proyectos tipo institucionalesylosproyectoslocalesdificultan la respuesta a las licitaciones para
adjudicarcontratos.
Desarticulacin entre las directrices
paralainclusindelenfoquedederechosdelasmujeresysuaplicacinen
lolocalporpartedefuncionariasyfuncionarios.
Invisibilizacin del proceso de transformacin cultural que conllevan la
PolticaPblicadeMujeryGnerosy
el Plan de Igualdad de Oportunidades
y escepticismo frente a los resultados
aalcanzarmediantelasaccionesplanteadas.

3.6 Capacidades y oportunidades para

la generacin de ingresos
Comosehamencionadoalolargodeldocumento, ms de la mitad de los colombianos es pobre por ingresos. En el caso
deBogotestapobrezacreagrandesdiferenciasentrelaszonasgeogrficasdela
ciudad, el mayor nmero de pobres vive
enelsuroccidenteyenelsurorientede
laciudad.
Lastasasdedesempleo,paraBogot,crecierondemaneraalarmanteespecialmente
en el perodo comprendido entre 1994 y
2000 (aument de 4.9% a 20.3%).A pe-

sarquelatasahadisminuido,lacifrasiguesiendodramtica(13.3%enelsegundotrimestreyparaelcuartotrimestrede
10.2%de2005),aunquesesitaentrelas
menoresdelastrecereasmetropolitanas
investigadasporelDANE.
En el documento presentado por la ContraloradeBogot61,alanalizarelcomportamientodelmercadolaboralparaelao
2004, se afirma que se present una baja
significativa del desempleo -3.85% con
respectoal2003,generando111.000puestosdetrabajo,loquerepresentaunincrementode0.65%enlatasadeocupacin,
tasa que se compara con los indicadores
decrecimientodelaeconoma(3.96%),y
delcrecimientodelapoblacineconmicamenteactiva2,15%.Igualmenteseala
queelcrecimientodelapoblacininactiva
querepresentabaenel2003el28.7%del
totaldelapoblacin,pasal29.9%enel
2004conuncrecimientode5.69respecto
al2003.
Enelmismodocumentoseargumentaque
parael2004losindicadoresqueserefierenalostrabajadoresinformalescubiertos
porunarelacindetrabajolegalsonnegativos,elnmerodeasalariadosdelsector
privado disminuye en 0.75 %, mientras
quelosempleadosdelgobiernolohacen
en2,19%.Lasnicascategorasquecrecieronfueronlasdetrabajadoresporcuentapropia3.18%,lamayoradeloscuales
seubicanenelsectorinformaldelaeconoma.
Sinembargo,esnecesariotenerencuenta
que a medida que baja el desempleo aumenta fuertemente el subempleo. Segn
61
ContraloradeBogot.Seguimientoalaspolticasdegeneracinde
empleo e ingresos, formuladas por el Plan de Desarrollo distrital 2004-2008. Plan
AnualdeEstudios.ContralordeBogot.Bogotoctubre2005.Plananualdeestudios.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

el DANE entre los meses de octubre a

diciembre de 2004, se present una cifra
del 32.3% y para el mismo periodo en el
ao 2005 es del 36.2%, aumentando el
subempleo en un 3.9%. Como se puede
apreciar, para el ao 2005, se present
una tendencia positiva al crecimiento de
ocupacin para la ciudad, sin embargo,
con altas condiciones de subempleo e informalidad, lo que conlleva a la falta de la
garanta de derechos laborales estipulados
en la Constitucin Nacional. A lo anterior,
se suma que la precariedad de los ingresos
econmicos no permite el goce y el disfrute de unos mnimos vitales de vida como
son una adecuada alimentacin, acceso a
la salud, educacin, recreacin y vivienda,
entre otros.
Las cifras que presenta el DANE sobre la
poblacin que trabaja y gana un ingreso

45

tampoco son halagadoras. Segn los datos

tomados del periodo octubre - diciembre
de 2004 sobre el empleo para Bogot, para
este perodo las mujeres representan el
47% de la fuerza laboral.
Como se observa en el Cuadro 7, tanto
hombres como mujeres, son empleados
particulares 53.2% sobre el total de los
hombres y el 47.79% de las mujeres. La
segunda forma de vinculo laboral ms
frecuente es el trabajo por cuenta propia,
27.65% de los hombres y el 25.77% de las
mujeres. Un escaso porcentaje de hombres
trabaja en el servicio domstico (0.5%)
comparado con el 10% de las mujeres que
lo hace. Aunque los trabajadores familiares sin remuneracin presentan un porcentaje bajo, numricamente la cifra es representativa, 72.430 personas se dedicaron a
esa actividad (20.792 hombres y 51.638
mujeres).

Cuadro 7. Poblacin Ocupada por Vnculo Laboral Bogot. Oct. - Dic. 2004
Sexo y
ramas de
actividad

Total

Total

3,129,147

Forma de vinculo o trabajo

Emp.
Emp.
Emp.
Cuenta
particular gobierno domestico propia

Patrn o
empleador

T. familiar S. R.

Otro

Hombres 1,655,912

53.81%

7.63%

0.50%

27.65%

8.75%

1.25%

0.38%

Mujeres 1,473,235

47.79%

8.23%

10.01%

25.77%

4.62%

3.50%

0.04%

Fuente: Encuesta Continua de Hogares, IV trimestre del 2004, DANE.

El DANE considera ocupada a una persona, si trabaj por lo menos una hora a la
semana, obtenga o no remuneracin por
su trabajo. Las cifras corroboran (Cuadro
8) que gran parte de la poblacin ocupada,
especialmente las mujeres trabajan muy
pocas horas semanales y reciben ingresos
mensuales inferiores al mnimo. El 15.70%
de las mujeres trabajan menos de 15 horas

semanales y 12.79% trabaja de 16 a 31 horas semanales. Esto significa que, cerca de

una tercera parte de las mujeres ocupadas,
trabaja menos de cuatro das en la semana,
32.30%. El porcentaje de los hombres que
trabaja menos de cuatro das en la semana
es inferior, 18.71%.

Foro Debates No. 5

46

Cuadro 8. Poblacin Ocupada por rango de horas efectivas trabajadas segn sexo.
Bogot. Oct. - Dic. 2004
HORAS EFECTIVAS
Sexo y ramas
de actividad

Total

TOTAL

3,129,147

100%

10,211

HOMBRES

1,655,912

52.92%

MUJERES

1,473,235

47.08%

No
Hasta 5
informa

6 a 3

32 a 48

49 y ms

383,710

402,407

1,193,644

1,139,175

6,346

152,317

157,749

617,265

722,235

3,865

231,393

244,658

576,379

416,940

Fuente:EncuestaContinuadeHogares,IVtrimestredel2004,DANE.

Msdelamitaddelasmujeres(53.92%)
obtienen ingresos mensuales por debajo
de1.5salariosmnimos;deeseporcentaje,un28.96%tieneuningresomensualde
ceroamenosdemediosalariomnimoy
el24.96%estentreelrangodeunsalarioymenosde1.5salariosmnimos.Entre los hombres el 16.29% recibe menos
deunsalariomnimoyel25.62%recibe
entre un salario y menos de 1.5 salarios;
loquecorrespondeal41.91%deltotalde
loshombres.Apartirdelsalariomnimoel
hombre percibe mejores ingresos salarialesquelasmujeres,ladiferenciaencada
unodelosrangosesmsomenosdeun
puntoporcentual.
Los anteriores datos demuestran que las
condiciones en que trabajan hombres y
mujeresnosonlasmejores;latendencia
paraunsectordelapoblacin,enespecial
paralasmujeres,eslaofertademalosempleos,trabajoporhorasybajosingresos.
De otra parte, el DANE considera en el
rango de poblacin econmicamente inactiva a las amas de casa, es decir, todas
aquellasmujeresquedebendesempearel
roldemadres,asumireltrabajodomstico,elcuidadodeloshijosylapreparacin
de la comida. De esta forma se refuerza
ladesigualdadentrehombresymujeres,

conservando el estereotipo de la divisin

deltrabajo,enlacualelhombreeselque
asume el papel del proveedor y la mujer
losasuntosdelhogar.Lasposibilidadesde
quelasmujerespuedantrabajar,capacitarseylograrautonomavandisminuyendo,
asladesigualdaddegnerosurgedelas
construccionessocioculturalesehistricas,
quetransformanlasdiferenciassexualesy
lasdiscriminaciones;estasseexpresanen
ladivisinsexualdeltrabajoyenunaccesodiferencialyjerarquizadoarecursos
materialesysimblicos,ascomoalpoder
ensusdistintasexpresiones62.
En el tema de empleo la administracin
distrital ha buscado dar algunas respuestas, especialmente en la construccin y
operacindelSistemaIntegradodeTransportequeparaelao2004gener38.760
empleos, de los cuales el 82.8% (32.093
personas)seemplearonenlaconstruccin
delsistemaysloel17.2%(6.697personas)hacenpartedelaoperacindelsistema.Estarespuesta,aunqueplausiblesignificaqueenunaltoporcentajeelempleo
generadoporTransmilenioesdecarcter
temporal.
De igual forma, se ha buscado generar
empleoatravsdeprogramascomoObras
62
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, Pobreza y
DesigualdaddeGnero,Opcit,p.136.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

con Participacin Ciudadana, Programa

de Adecuacin y Mejoramiento de Parques y Escenarios, Capacidades y Oportunidades para la Generacin de Ingresos y
Empleo, Programa de Apoyo a la pequea
y microempresa, talentos y oportunidades
para la generacin de ingresos, Programa
distrital para el reciclaje, Misin Bogot,
entre otros.
De otro lado, el Compromiso de la Administracin Distrital, en cuanto a la capacitacin laboral y en la generacin de
ingresos, se encuentra en su primera etapa y an no se puede percibir el impacto.
Se aprecia un gran movimiento en torno a
la capacitacin y organizacin de grupos,
con nfasis en la participacin de la mujer,
que es acertado, dada las desventajas que
tiene la mujer en el mercado laboral. Todo
parece indicar que la promocin de estos
programas desde las localidades favorece
el acercamiento y la participacin de un
mayor nmero de personas en condicin
de riesgo. A la vez, la existencia de fondos
de financiacin con lneas de crdito para
pequeos microempresarios, favorece a
futuro la puesta en marcha de proyectos
productivos y fortalece aquellos que se
han iniciado (se sabe que uno de los grandes obstculos para adelantar un proyecto
es el capital semilla).
3.7. Poltica de Participacin: enfoque,
alcances y lmites
Uno de los principios esenciales del Plan
de Desarrollo de Bogot es la participacin
ciudadana como ingrediente de la gestin
pblica moderna, humana e incluyente. El
realce de la intervencin ciudadana lo tradujo el alcalde Garzn en la frase Participacin con decisin que utiliz durante
la campaa y que qued consignada en el

47

Plan de Desarrollo como participacin

para la decisin.
El tema de la participacin no es nuevo
para la ciudad. Desde anteriores administraciones distritales se ha promovido la intervencin de la ciudadana en los asuntos
pblicos. De hecho, Bogot es una de las
ciudades que cuenta con un marco normativo que permite a la ciudadana involucrarse en diferentes mbitos de la vida
pblica tanto en el escenario distrital como
local. La planeacin participativa ha ganado terreno en materia de intervencin de la
ciudadana. Adems del marco normativo
que la sustenta, se ha establecido un diseo
institucional y unos instrumentos que permiten que diferentes sectores organizados
y no organizados de la ciudad hagan parte
de la formulacin de los planes distritales
y locales. En estos escenarios se condensa
la posibilidad de construir consensos para
lograr un desarrollo econmico y social
que tenga como eje el mejoramiento de la
calidad de vida de la poblacin.
Si bien la participacin ha tenido un rol
en la gestin pblica durante las ltimas
administraciones distritales, no se le ha
concedido el lugar que se merece en la
configuracin de una gestin pblica de-

48

Foro Debates No. 5

mocrtica.Lasaccionescolectivasnoestuvieronenelcentrodelaformulacinde
lapolticapblica,aunquesedieronalgunos pasos en ese sentido; es el caso, por
ejemplo, de la formulacin de los lineamientos de poltica social que convoc a
ciertossectoresdelapoblacindurantela
administracindeAntanasMockus(20012003).
Deotraparte,Bogotcuentaconuntejido
socialamplioperobastantedbilensucapacidaddeincidenciaenlagestinpblica
y,porconsiguiente,enlaformulacinde
laspolticaspblicas.Enlosltimosaos
sehanmultiplicadolasformasorganizativasdelaciudadana,conespecialnfasis
en las organizaciones territoriales y funcionales, producto, entre otras cosas, de
laaprobacindelEstatutoOrgnicodela
Ciudad,lacreacindediversasinstancias
departicipacinciudadana,laaperturade
laadministracinalavozciudadanaylos
crecientes niveles de pobreza y marginalidad.
Aunque no se cuenta con un censo adecuado de las organizaciones sociales, diferentesestudioshanidentificadomsde
4.000 organizaciones que estn operando
en la ciudad, cuyo trabajo est centrado
de manera particular en la satisfaccin
deinteresesparticularesynoenlaconstruccindeconsensosypactoscolectivos.
Adicionalmente, algunas organizaciones
son meramente formales y no estn desempeandoningunaactividaddetrascendenciaenlaconstruccindeunasociedad
msdemocrticayequitativa.Susmodelosdegestinestnatravesadosporprcticasautoritarias,clientelistasycaudillistas
queimpidenlaconfiguracindeuntejido
social fuerte, solidario, de cooperacin y

protagnico. La existencia del tejido socialdelaciudadnosereflejaenmayores

niveles de participacin en la gestin del
desarrollo de las comunidades, en el fortalecimientodelasrelacionesconelEstadoyenlaintervencinenlaformulacin,
ejecucin y seguimiento de las polticas
pblicas.
EnlaactualadministracinDistritallaparticipacin ha adquirido protagonismo en
lamedidaenqueseperfilacomoesencia
delmodelodegestindemocrticaqueha
querido imponer el alcalde Luis Eduardo
Garzn.Enestepuntohayquereconocer
unavanceconrespectoalasanterioresadministracionespuestoquelaparticipacin
noesvistacomouninstrumentodegestin
sinocomounprincipiorectordelaconstruccindeunaciudadmsincluyente.
CmosetraduceestavisindelaparticipacinenelPlandeDesarrollo?Enprimer
lugar,seleasignaunaposicinprivilegiadaalaparticipacincomoprincipiorector
de la gestin; en segundo lugar, aparece
tambincomopolticaenelejedeReconciliacinenlaperspectivadeformularuna
poltica Distrital de Participacin con intervencinciudadana.Sepretendequeel
SistemaDistritaldeParticipacin,consignadocomoapuestaenelPlandeDesarrollo,articuleelconjuntodemecanismose
instancias, las formas, las acciones y los
recursosdeparticipacintantoenelnivel
distrital como local. En los otros ejes no
est explcita la participacin como poltica,perosseplanteacomounelemento
inherenteynecesarioparahacerdeBogotunaciudadmsincluyente,mssegura,
mssolidariaymoderna.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Desde el punto de vista del enfoque, en

el Plan de Desarrollo se perfila la participacin como el mecanismo eficaz para
incidir en las decisiones pblicas. Participacin para la decisin significa otorgarle
a la ciudadana un lugar central en las decisiones relacionadas con los asuntos prioritarios de la gestin. Sin embargo, en el
Plan de Desarrollo no se plantea de manera concreta cul ser el mbito y el alcance
de la toma de decisiones.
En relacin con el diseo institucional, la
administracin no ha acertado claramente en su apuesta participativa. En los primeros meses de gobierno se nombr una
asesora para la participacin ciudadana,
adscrita al despacho del alcalde, pero las
diferentes dependencias seguan teniendo
responsabilidades frente a la intervencin
ciudadana y, con mayor realce, la Direccin de Participacin Ciudadana de la Secretaria de Gobierno. Despus de algunos
meses, el cargo de asesora de participacin
dej de existir y se le otorg a la Direccin
de Participacin la coordinacin y orientacin de la formulacin de la poltica de
participacin.

49

los procesos de planeacin participativa en

el distrito y en las localidades, de acuerdo
con las disposiciones normativas consignadas en el Acuerdo 12 de 1997 y en el
Acuerdo 13 del 2000.
La administracin distrital, transcurrido ao y medio de mandato, formul un
documento preliminar denominado La
Construccin de la Ciudadana Activa.
Bases para la poltica pblica de participacin en una Bogot sin indiferencia. Este
documento responde a los requerimientos
planteados en el Plan de Desarrollo en la
mira de construir una poltica Distrital de
Participacin. Es el resultado de una discusin esencialmente interna, en el seno de
la administracin distrital, especialmente
en el Comit Distrital de Participacin. El
documento es todava preliminar. Plantea
los antecedentes, el enfoque de la participacin, las pautas, escenarios y actores y
los lineamientos para la puesta en marcha
de la poltica.

En la propuesta de Reforma Administrativa que present la administracin distrital

se avanzaba en el diseo institucional de
la participacin al definir la responsabilidad central en el sector de gobierno y en
la creacin de entidades que tuvieran esa
tarea. No obstante, dicha reforma est en
proceso de anlisis y aprobacin por parte
del Concejo Distrital.

Ligado al tema de enfoque y entroncado

con la perspectiva de derechos, la participacin se ubica en el marco de los presupuestos de la ciudadana activa, entendida
como la posibilidad de ejercer plenamente
los derechos polticos, de compromiso activo y corresponsabilidad ciudadana y de
actuar colectivamente frente a los asuntos
pblicos. Desde ese presupuesto, el documento plantea que esta poltica combinar
el ejercicio de los derechos, especialmente
el de la libertad y la construccin del bien
comn.

Las diferentes dependencias han continuado la tarea de fortalecimiento de las organizaciones sociales y de las diferentes instancias de participacin, con relevancia en

La poltica pblica de participacin se centrar en la combinacin

de estas dos visiones, el bien comn
no aparece de la nada, es necesario

Foro Debates No. 5

50

construirlo, ya que slo puede ser el

resultado del ejercicio de la libertad
por parte de los individuos y de la
concertacin entre quienes all convergen. Para alcanzar una ciudadana activa es necesaria la recuperacin de la democracia, la poltica y
el poder como valores centrales de la
sociedad63.
Posteriormente,laSecretaradeGobierno,
concretamente la Direccin de Participacincontratounaconsultaciudadanacon
laUniversidadExternadodeColombia.Se
esperabaquelaciudadanatuvieraelespacioyescenarioparaconocerloslineamientosdelapolticaypresentarsuspropuestas e iniciativas al respecto. Esa consulta
serealizdesdeelao2005yamediados
de2006secontconeldocumentodelos
resultadosdedichaconsulta.
Afinalesdelprimersemestredeesteao,
laSecretariadeGobiernodefiniunaestrategiadeelaborarunanuevaversindel
documento en la perspectiva de formular
la poltica pblica de participacin. Para
lo cual est sistematizando las diferentes
propuestas ciudadanas y gubernamentalessobreeldocumentoprelimardelineamientos de poltica de participacin; se
est avanzando en el diseo de los sistemasquesoportanlapolticacomosonel
sistemadistritaldeparticipacinyelsistemadeplaneacin;deigualforma,enla
definicindelaestrategiadelaEscuelade
participacinygestinsocialyelmodelo
degestinpblicaqueactualmenteseestn formulando. Posiblemente, en el mes
de noviembre de 2006 el Distrito cuente

63
Secretaria de Gobierno, Direccin de Participacin Ciudadana. La
ConstruccindelaCiudadanaActiva.Basesparalapolticapblicadeparticipacin
enunaBogotsinindiferencia.Mimeo,Bogotjuniode2005.

conunaPolticaDistritaldeParticipacin,
tannecesariaparalaciudad.
Ahora bien, es importante reconocer, en
primer lugar, la intencionalidad de la administracin Distrital de otorgarle a la
participacin ciudadana un sentido ms
amplio y una posicin privilegiada en el
mbito de la gestin pblica, traducida y
resaltadaenelPlandeDesarrollo.Ensegundo lugar, en el Plan de Desarrollo la
participacin no logra convertirse en elementotransversal,aunqueesaeslaintencin;sloaparecedemanerasignificativa
en el Eje de Reconciliacin, es decir, se
reduce a un sector y no se le confiere el
protagonismo como elemento articulador
delPlandeDesarrollo.Entercerlugar,el
enfoquenoesprecisoencuantoalosalcancesdelaparticipacinparaladecisin
ycmosetraduceenestrategiasyacciones
concretas.Noseidentificaeltipodedecisionesquetomarlaciudadana,siabarca
mbitos relacionados con la inversin de
recursosotemasprioritariosdelagestin
pblica,osidichasdecisionessernvinculantes.Aqu  se requiere mayor precisindelgobiernolocalenladefinicindel
alcance de la participacin, pues se estaraotorgandoatribucionesalaciudadana
quereposanactualmenteenloscuerposde
representacinpolticaytambinseestarangenerandodemasiadasexpectativasa
laciudadanaquepuedenversetruncadas,
trayendo como consecuencia problemas
enlacredibilidadyconfianzaenelgobiernodistrital.
Encuantoaldiseoinstitucional,noexisteclaridadsobrelaarticulacindelasinstancias y mecanismos de participacin.
Tampoco se ha dado luz verde a la reestructuracinadministrativadelDistritoen

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

lo pertinente al manejo de la poltica y de

las estrategias en ese campo, aunque aparentemente ya est prxima a aprobarse.
No existe certeza sobre cul es la cabeza
visible de la administracin en materia de
participacin y cul va a ser el papel de
las restantes dependencias. Si bien, hasta
ahora la Secretaria de Gobierno ha realizado acciones encaminadas a consultar
los lineamientos de la poltica de participacin con la ciudadana, todava no se
tiene claridad sobre la estrategia que se va
a adelantar para incorporar las propuestas
e iniciativas ciudadanas y para aprobar y
poner en funcionamiento dicha poltica.
Paralelamente se ha venido trabajando
en la formulacin del sistema distrital de
planeacin participativa y del sistema de
participacin. Sin embargo, dos dependencias distintas estn adelantando esas
labores. Para garantizar la implantacin
de la participacin como ethos ciudadano
se debe contar con un diseo institucional
que ponga en marcha las acciones requeridas para la promocin, creacin, fortalecimiento y articulacin de las instancias de
participacin y su rol en la construccin
de una sociedad ms humana y democrtica. Se espera que el esfuerzo de coordinacin que est realizando la Secretaria de
Gobierno rinda los frutos esperados en la
articulacin de las estrategias desarrolladas en materia de participacin.
Finalmente, no se advierte un impulso
contundente en materia de construccin de
ciudadana activa y de robustecimiento de
capital social. Varias acciones se han desarrollado en esa materia pero no responden
a una estrategia conjunta y plenamente
articulada y sustentada en la mira de involucrar a la ciudadana en las decisiones

51

pblicas. Por lo menos, el documento de

Poltica de Participacin no contempla
mecanismos concretos para el diseo institucional, la definicin de estrategias y
de lneas de accin e instrumentos. A su
vez, no se tienen cifras concretas sobre los
recursos econmicos, tcnicos, logsticos
para apoyar la poltica de participacin
ciudadana.

4. Conclusiones

y recomendacio-

nes

Dada la situacin de exclusin social que

enfrenta la ciudad y, por consiguiente, la
existencia de condiciones de pobreza e
indigencia de un buen porcentaje de habitantes, las administraciones distritales han
tenido grandes desafos para enfrentar.
Es importante destacar que uno de los
aciertos del gobierno de Luis Eduardo
Garzn ha sido el visibilizar dicha situacin y formular un conjunto de polticas,
planes, programas y estrategias que tengan
la finalidad de combatir la exclusin social y la pobreza. El anlisis de la gestin
de Garzn en cuanto a la formulacin y
aplicacin de la poltica social en varios
mbitos: alimentacin, educacin, salud,
vivienda, empleo, gnero y participacin
ciudadana nos deja entrever que ha intentado ser consistente con el enfoque de derechos propuesto. Es decir, existe una co-

52

Foro Debates No. 5

herencia entre el enfoqueylatraduccin

enpolticapblica.

seobservaclaramentelauniversalizacin
enlaaplicacindelaspolticas.

El convencimiento poltico de encaminar

lagestinpblicahaciaellogrodelainclusin social de sectores poblacionales
enunaperspectivadederechosesdepor
svalioso.Puedeargumentarse,apesarde
lasmltiplescrticas,queenlaciudadse
hanpuestodepresentesobrelaimportanciadelagarantayelrestablecimientode
los derechos, la corresponsabilidad de la
ciudadanaydelosagenteseconmicosy
laresponsabilidadpblicadelgobiernoen
esamateria,paralocualsehanmovilizado
un conjunto de recursos humanos, tcnicosyfinancieros.Pero,tambinesdifcil
precisarentancortotiempolaefectividad
delaspolticasaunquesepercibecumplimientodeciertasmetasenmateriadeseguridadalimentaria,salud,accesoalrgimensubsidiadoensalud,descensoenlas
muertesmaternaeinfantil,permanenciay
gratuidaddelaeducacin,entreotros.

Seevidenciaporpartedelaadministracin
distrital la responsabilidad pblica que
leataeenlospropsitosydefinicinde
reglasdejuegodelapolticasocial.Gran
parte,sinotodoslosesfuerzos,hanestado
concentradosenelgobiernolocal.Noobstante,sehandefinidoapuestasqueinvolucranavariosactoressocialesycolectivos
enlaformulacin,definicinypuestaen
marcha de las polticas. Se han dado directrices para establecer un compromiso
social para disminuir las condiciones de
exclusinsocialenelDistrito.

Sinembargo,elcaminoestllenodeobstculosestructuralesqueesnecesarioallanar
ysuperarparalograrlosobjetivosdemitigarypaliarlacrecienteexclusinsocial
enlaciudaddeBogot.Esindispensabley
urgentesuperarlafasedelasintenciones
ylospropsitosytraducirlasenpolticas,
estrategias,programasyproyectosconsistentes que obtengan resultados visibles,
contundentesypermanentes.
Adicionalmente,lapolticaestdefiniday
dirigidaconespecialnfasisendeterminadossectoresvulnerables,esdecir,sehan
desarrolladoestrategiasdefocalizacin.Si
bien,existencondicionesdedesigualdady
desventajaparadeterminadapoblacinno

De otro lado, se advierte cierta fragmentacin y descoordinacin institucional en
lapuestaenmarchadelaspolticas.Quizs el programa Bogot Sin Hambre tiene un derrotero centrado en la definicin
deresponsabilidadesdelasdependencias
queestninvolucradasendichoprograma,
pero,noseadvierteunaestrategiaconjuntadetrabajoquepermitapotenciaryobtenermejoresresultadosenlaperspectiva
de mejorar las condiciones de pobreza y
exclusin.
Tampoco se advierten esfuerzos conducentesagenerarestrategiasmuchomsestructuralesqueconduzcanaproduciruna
redistribucindelosingresos.
Noesclaralaestrategiadeinvolucrarala
ciudadanaenprocesosdecontrolsocial.
Se han realizado esfuerzos en la construccindeindicadoresdeseguimientoy
controlperonosehantraducidoeninstrumentosapropiadosporlasdistintasdependenciasymenosporlaciudadana.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Segn lo anterior, el ncleo de las polticas

y su traduccin en planes, programas y estrategias est circunscrito a la intervencin
ciudadana. Sin embargo, no se advierte
una propuesta consistente al respecto. Por
un lado, existe apertura a la participacin
y voluntad poltica de instaurar la intervencin ciudadana como elemento central
de la gestin pblica, pero, por el otro, la
toma de decisiones al respecto ha sido lenta, poco clara en su enfoque, diseo institucional y estrategias. Hoy, podramos argumentar que la ciudad no cuenta con una
poltica de participacin. Se han realizado
esfuerzos al respecto pero no existe certidumbre sobre su formulacin, ni sobre la
estrategia para involucrar a la ciudadana
en su definicin, ni sobre los instrumentos
normativos, polticos, sociales y financieros que harn posible su puesta en marcha.
Es fundamental tambin que la sociedad
desempee un papel poltico ms representativo en la formulacin de propuestas
y apuestas para generar un proceso de inclusin social que les permita a los sectores sociales ms vulnerados de la ciudad
hacer parte activa de la vida poltica, social, econmica y cultural. Esto significa
en ltimas generar procesos de promocin,
divulgacin y exigibilidad de los Derechos
Humanos como eje central para el disfrute
de la vida en una ciudad como Bogot.
No se puede desconocer que si bien las
organizaciones sociales han desempeado
un papel importante en la puesta en marcha de algunas de las polticas pblicas
propuestas por la administracin de Garzn, es importante que stas le apuesten a
la movilizacin social y poltica con el fin
de generar propuestas y respuestas a las

53

situaciones crticas que se estn viviendo

en la ciudad en materia de empleo, desplazamiento forzado, participacin ciudadana, salud, medio ambiente, hbitat, entre
otras.
Al gobierno distrital, al burgomaestre y su
equipo de gobierno le restan pocos ms
de un ao para que la ciudad cuente con
polticas sociales en pleno funcionamiento. Pero, tambin para que se obtengan
resultados y logros ms contundentes y
permanentes en el desafo de menguar la
exclusin de sectores poblacionales y en la
incorporacin de la ciudadana, de manera
activa, en la gestin pblica. Ya es tiempo
de trascender los propsitos y materializarlos en acciones concretas, sostenibles y
de impacto. La ciudad requiere con urgencia que el gobierno distrital asuma el principio de Participar para la decisin, que
la ciudadana pueda ejercer sus derechos
y que la ciudad sea ms humana, moderna e incluyente. Es hora de demostrar que
las propuestas trascienden los enfoques y
se traducen en acciones que contrarrestan
las variables de exclusin social. Bogot
lo merece.

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Foro Debates No. 5

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DIAGNSTICO DE LA
POBREZA EN CALI


Este captulo y parte de las conclusiones fue escrito por Carlos Augusto Vifara Lpez, Economista, Profesor del Departamento de Economa de la Universidad del
Valle, Investigador del CIDSE. El autor agradece la asistencia de investigacin del estudiante de economa de la Universidad del Valle, Francisco Julin Calle. Tambin al socilogo
Edgar Gmez y al estadstico Hctor Fabio Ramrez quienes realizaron el procesamiento de los datos. El equipo de Foro - Valle tambin particip en la redaccin de ste documento.

58

Foro Debates No. 5

introduccin

n el marco del trabajo conjunto que

vieneadelantadolaMesaporelDerechoalaCiudadcomopartedelaCampaa
Sinexcusas2015ColombiasinPobreza,
espaciofundamentalparacoordinaracciones y propuestas dirigidas a impulsar el
cumplimiento de los diferentes Objetivos
de Desarrollo del Milenio, la Fundacin
Foro-captuloValledelCauca-ensucompromisodefortalecerlosdiferentesesfuerzosquesevienenrealizando,presentaeste
documento de anlisis sobre la situacin
delapobrezaenlaciudaddeCali.
Conelnimodefacilitarlavaloracindel
cumplimientodelasmetasdelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio,ODM1,este
trabajopresentaunbalancedelasituacin
delapobrezaenelsegundotrimestredel
ao2004enlaciudadyelimpactodelas
propuestaspolticasplasmadasenelPlan
de Desarrollo 2004  2007 del Alcalde
ApolinarSalcedoCaicedo,paracontribuir
alasuperacindelapobrezaenCali.
Enlaprimeraparte,sehaceunanlisisde
lasituacindepobrezaenel2004,apartirdeladescripcindelascaractersticas
sociodemogrficasdelapoblacinyladinmicadelmercadolaboralenCalifrente
alpromediodelastrecereasmetropolitanasmsimportantesdelpas2.Asmismo,
sehaceunacercamientoalaproblemtica
deldesplazamientoforzadoysusimplicacioneseneltemadepobreza.
1
Para facilitar la lectura en adelante al referirnos a los Objetivos de
DesarrollodelMilenioutilizaremoslasiglaODM.
2
Lafuenteutilizadaparatalfin,eslaEncuestaContinuadeHogares
(ECH) realizada por el DANE, que contempla un mdulo de caracterizacin tnico-racialfundamentalparaesteanlisis.Entalsentido,seempleunametodologa
clasificatoriadeacuerdoconlaprocedenciatnicaentreindividuosafrocolombianos
ynoafrocolombianos.Losprimeros,definidoscomoaquellosenlosqueeljefey/o
elcnyugedelncleofamiliarprimarioseautoadscribieronaunaclasificacintnicadeterminada:comunidadnegra,cimarrn,negro/a,mulato/aoafrocolombiana.
Lossegundos,sonfamiliasenlasquetantoeljefedehogarcomoelcnyugenose
identificancomoafrocolombianos.

Posteriormente,serealizaunaevaluacin
delaspolticassocialesimplementadaspor
laadministracinmunicipalenelao2004
y la gestin desarrollada por sta para la
reduccindelapobrezayelcumplimiento
delosODM.Enestasegundaparte,tambinserecogenalgunasrecomendaciones
ysugerenciasamaneradedirectricespara
laspolticaspblicas.
Tantoenlaprimerapartecomoenlaltima,seexponenlasconclusionesgenerales
derivadasdelejerciciodeanlisisrealizadoenelpresentedocumento.
Cabesealar,quelosalcancesyresultados
presentados,estncondicionadosalosescasosestudioseinvestigacionesqueexistensobreeltemadelapobrezaenCaliy
adems,allimitadoaccesoquesetienede
informacin actualizada, especialmente,
aquellaquesederivadelagestinpblica
realizada por los diferentes organismos e
instanciasgubernamentalesdelaciudad.

1. situacin

de La

ciudad

en eL

tema de pobreza

.. Caractersticas sociodemogrfi cas

Con base en las proyecciones del Dane3,
la poblacin de Cali estimada para junio
delao2004erade2.403.853habitantes,
deloscuales47%sonhombresy53%son
mujeres, con un ndice de masculinidad
de 88 por ciento. La tasa de crecimiento
promedioanualentre1993y2004sesitu
en2.4%,trespuntospordebajodelatasa
promedioanualentre1985y1993,loque
sugiere que la ciudad marcha hacia una
etapamsavanzadadelprocesodetransicindemogrfica.

3

DANE.30dejuniode2004

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Fuente: Clculos propios con base en el Censo de 1993

Fuente: Clculos propios con base en ECH-Junio del 2004.

Se realizaron ajustes en la distribucin por grupos de edad

Los grficos 1 y 2 muestran la estructura

de la poblacin de Cali en el ao 1993 y
el ao 2004, respectivamente. Como Se
puede apreciar, en las grficas para el ao
2004, frente al ao 1993, se observa una
reduccin en la participacin de los grupos
etreos masculinos y femeninos ms jvenes, una mayor preponderancia de stos
grupos en edades productivas e igualmente
un incremento en la parte superior. Lo anterior, son rasgos caractersticos del proceso de transicin demogrfica que, adems,
debera estar asociado con una mayor tasa
de primaca de la ciudad, menores niveles
de natalidad, un cambio en los patrones de
nupcialidad, el mayor envejecimiento de
la poblacin y mayor nivel de desarrollo
socioeconmico.

59

El actual es un momento de oportunidad

para la ciudad, debido a la reduccin en
la base y una proporcin todava moderada en la parte superior de la pirmide de
poblacin, lo cual reduce la dependencia
juvenil y senil, aunque de manera transitoria. Esto podra favorecer la creacin de
nuevos empleos, incrementar los niveles
de ahorro y mejorar los niveles de educacin en la ciudad. El alcance de este
bono demogrfico es que la ciudad pueda dedicar todo su esfuerzo en el proceso
de acumulacin de capital y aprovechar
la gran oferta de mano de obra disponible
para dar el impulso inicial en el proceso
de crecimiento econmico autosostenido,
lo que podra propiciar un buen ambiente econmico para el cumplimiento de los
Objetivos del Milenio.
Esta apuesta, sin embargo, implica una
mayor igualdad para los grupos sociales
histricamente excluidos del proceso de
crecimiento econmico tal y como lo sostienen las visiones modernas del desarrollo econmico.
El grfico 3 muestra la distribucin de la
poblacin segn grupos tnicos para Cali
y para el promedio de las trece reas metropolitanas. La distribucin de poblacin
por grupos tnicos para Cali revela una
mayor participacin de la poblacin afrocolombiana frente al promedio de las trece
reas metropolitanas. Mientras que en el
promedio de las trece reas metropolitanas,
la poblacin afrocolombiana slo alcanza
el 7.6%, en Cali este porcentaje asciende a
22.9%, lo que equivale aproximadamente

Lora, Eduardo. Por qu tanto desempleo? Qu se puede hacer? Seminario Empleo y Economa Banco de la Repblica. 2001.

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60

Foro Debates No. 5

aunacifrade550.482afrocolombianosen
laciudadyratificasuimportanciacomoel
mayorcentrourbanodeconcentracinde
poblacinafrocolombianaenalpas7.

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

ApesardelcambioenlaestructurapoblacionalenCalienel2004frentealCenso
de 1993, sta reporta una mayor proporcindedependientesencomparacincon
elpromediodelastrecereasmetropolitanas.Segngrupostnicoslapoblacinno
afrocolombiana presenta una mayor proporcin de dependientes frente a la afrocolombianatantoparaelpromediodelas
trecereasmetropolitanascomoparaCali
(vergrfico4).

las trece reas, se explica por la presenciadeunamayorproporcindepersonas

menoresde20aosymayoresde60aos
enrelacinconlaspersonasentre20y60
aosdeedad(ver,grficos5y6).EnCali,
losafrocolombianosostentanligeramente
un mayor ndice de dependencia juvenil,
mientras que los no afrocolombianos tienenunmayorndicededependenciasenil.
CabedestacarquelamayortasadedependenciajuvenilenCalipodraserelresultadodelmayorflujomigratorio(enespecial
nios y mujeres afrocolombianos) desde
lareginPacfica,locualpodrainducira
una mayor vulnerabilidad sociodemogrfica8y,enesesentido,mayoresnivelesde
pobrezaenlaciudad.

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

La mayor tasa de dependencia total en

Cali,encomparacinconelpromediode
7
BarbaryOlivier;RamrezHctorF.;UrreaFernandoyVifaraCarlos.
Perfilescontemporneosdelapoblacinafrocolombiana.En:OlivierBarbaryyFernandoUrrea(eds).GentenegraenColombia.DinmicassociopolticasenCaliyel
Pacfico,EditorialLealn,Medelln,2004.pp.69-112.

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

8
RodrguezVignoli,Jorge.LafecundidadaltaenAmricaLatina:un
riesgoentransaccin.CEPAL,SeriePoblacinyDesarrollo,No46,ProcesoRegionaldePoblacin,CELADE-FNUAP,SantiagodeChile,octubre,2003.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Pese a los mayores ndices de dependencia, el tamao promedio de los hogares es

ligeramente inferior en Cali frente al promedio de las trece reas metropolitanas.
Segn grupo tnico, tanto en Cali como
en el promedio de las trece reas metropolitanas, los afrocolombianos exhiben un
mayor tamao promedio de hogar, aunque
las diferencias frente a los no afrocolombianos son ms reducidas en Cali. Esto
podra ser explicado por la presencia de
un mayor nmero de dependientes e inversamente menores personas en edades reproductivas en los hogares pobres en Cali,
en particular en hogares afrocolombianos
(ver grfico 7).

61

bablemente la mujer es la jefa sin la presencia del cnyuge. Cabe resaltar que una
mayor tasa de jefatura femenina se asocia
con mayores limitaciones del hogar en la
generacin de ingresos que pueden resultar en mayores niveles de pobreza para
este tipo de hogares.

Fuente: ECH-Junio del 2004. Clculos propios

Fuente: ECH-Junio del 2004. Clculos propios

Al analizar la tasa de jefatura femenina,

Cali presenta una tasa ms alta que el promedio de las trece reas metropolitanas,
como se observa en el grfico 8. Los datos
muestran que la proporcin de hogares con
jefatura femenina es superior para los afrocolombianos frente a los no afrocolombianos, aunque hay un mayor diferencial en
contra de los afrocolombianos en Cali.
Este resultado explica, en parte, la hiptesis planteada en el apartado anterior: los
tamaos de hogar son menores en Cali
debido a un menor nmero de poblacin
en edades productivas en hogares que pro-

1.2. Condiciones de vida, pobreza y desigualdad del ingreso

En esta seccin se indaga si la mayor vulnerabilidad sociodemogrfica se ve representada en inferiores condiciones de vida
y situaciones de pobreza en Cali frente al
promedio de las ciudades ms importantes
del pas y en las desigualdades segn grupos tnicos en la ciudad. Al final, se hace
un anlisis de las inequidades en la distribucin del ingreso y su evolucin en los
ltimos aos en Cali.
Como se ha mencionado en diferentes
estudios, los grupos poblaciones que enfrentan situaciones de pobreza presentan
caractersticas sociodemogrficas que inducen su reproduccin intergeneracional.
Se caracterizan por tener una estructura de
edad ms joven, un mayor tamao promedio de hogar, un mayor nivel de analfabetismo e inasistencia escolar, etc., lo que en

Livi-Bacci, Massimo. Pobreza y poblacin. En: Pensamiento Iberoamericano No. 28 y Notas de poblacin No. 62 (nmero conjunto), Madrid, 1995.
pp. 115 -138.

62

Foro Debates No. 5

la mayora de los casos resulta en logros

educativosinferioreseinsercintemprana
en ocupaciones de bajo estatus. Lo anteriorprovocaunainadecuacindeingresos
ynosegeneranlascapacidadesmnimas
aceptablesparasuperarestetipodesituaciones.10
Elgrfico9muestraelporcentajedeanalfabetismoenCaliyelpromediodelastrece reas metropolitanas segn grupos tnicos.Seobservaunmayorporcentajede
analfabetismo en Cali frente al promedio
de las trece reas metropolitanas, lo cual
confirma la asociacin entre caractersticas sociodemogrficas y condiciones de
vida.As mismo, y en concordancia con
los indicadores precedentes, los afrocolombianosreportantasasdeanalfabetismo
msaltasfrentealosnoafrocolombianos.

acentuadasentrelos5y11aosdeedad
(vergrficos10,11y12).

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Delmismomodo,elporcentajedeinasistenciaescolarentodoslosgruposdeedad
es mayor en Cali en comparacin con el
promedio de las trece reas metropolitanas. Segn grupos tnicos y no tnicos,
losafrocolombianosmuestranunamayor
inasistencia escolar frente a los no afrocolombianos, estas diferencias son ms
10
Sen,Amartya y Foster, James. Espacio, capacidad y desigualdad,
en Boltvinik Julio (coord.) Pobreza: desarrollos conceptuales y metodolgicos.
ComercioExterior,Vol.53,No5,mayo2003,Mxico,2003,pp.417-423.

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Los mayores niveles de analfabetismo e

inasistenciaescolarprobablementeseven
reflejadosenunmenorcapitalescolaren
elhogar.Elclimaeducativopromedioque
representaelpromediodelosaosdeescolaridadacumuladosporlosmayoresde
15 aos de edad en el hogar, seala que
enCalisteesmenorfrentealpromedio

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

de las trece reas metropolitanas. Nuevamente entre grupos tnicos y no tnicos,

los afrocolombianos ostentan menor capital escolar frente a los no afrocolombianos
pero con diferenciales ms fuertes en Cali
(ver grfico 13).

Fuente: ECH-Junio del 2004. Clculos propios

Lo anterior es de suma importancia en la

comprensin de los mecanismos que reproducen las desigualdades entre grupos
sociales. El analfabetismo o la desercin
temprana del sistema educativo se relacionan con menores logros educativos que
determinan probablemente inserciones
poco exitosas en el mercado laboral, uniones conyugales tempranas y embarazos
prematuros, lo cual deriva probablemente
en situaciones de pobreza y miseria para
los grupos ms vulnerables. En este sentido, Cali muestra inferiores capitales escolares que la colocan en desventaja frente
al promedio de las trece reas metropolitanas. Adems, los diferenciales segn grupos tnicos y no tnicos son superiores en
Cali frente al promedio de las trece reas
metropolitanas. Esto podra explicarse por
la presencia de una mayor inmovilidad social y de mecanismos institucionales, que
probablemente determinen las opciones de
vida de los individuos en la sociedad como
ya ha sido sealado por varios estudios so-

63

bre movilidad social en Colombia y la ciudad de Cali11.

A continuacin se indaga por la forma
como ha evolucionado la pobreza en Cali,
observando el porcentaje de personas en
situacin de pobreza (Lnea de Pobreza) e
indigencia (Lnea de Indigencia) en junio
de 1994, junio de 1998 y junio de 2004,
para pasar a una descripcin de los grupos
sociales ms afectados recientemente por
este tipo de situaciones12.
El grafico 14 muestra la tendencia al agravamiento de la pobreza e indigencia en
Cali en la ltima dcada. Mientras que entre 1994 y 1998 el porcentaje de personas
en situacin de pobreza e indigencia se
increment en 9 y 5 puntos porcentuales,
respectivamente; entre 1998 y 2004 el aumento fue de 29 y 25 puntos porcentuales, respectivamente. De hecho, el porcentaje de personas en situacin de pobreza
pas de un 39.0% a 67.5%, en tanto que,
el porcentaje de personas en situacin de
indigencia se increment de un 10.0% a
34.8% en el ao 2004.

Fuente: 1994 y 1998, Urea y Ortiz (1999: 19-25). 2004, Dane ECH, Clculos propios
11
Para ampliar informacin Ver: Nina y Grillo, 2000; Gaviria, 2002;
Vifara, 2005.
12
Los resultados para 1994 y 1998 fueron obtenidos del estudio de
Urrea y Ortiz (1999). Para 2004, las lneas de pobreza (LP y LI) fueron calculadas
con base en la metodologa de la Misin para el Diseo de una Estrategia para la
Reduccin de la Pobreza y la desigualdad, MERPD, que hace parte del documento
Metodologa de medicin y magnitud de la pobreza en Colombia. Valor de las lneas
de pobreza e indigencia LP$234,076 y LI$80.30 del 2004.

64

Foro Debates No. 5

Ademsdelincrementodelporcentajede
poblacin en situacin de pobreza e indigencia en Cali, tambin es importante
anotar la mayor participacin a travs de
losaosdepersonasensituacindeindigenciaeneltotaldelospobres.staerade
18%en1994,ascendia26%en1998y
alcanzalrededorde52%enel2004.
Lo anterior muestra el efecto de la crisis
econmica en la ciudad de Cali en 1998
despus del periodo de auge que finaliza
precisamente,en1994.Elincrementotan
fuerte en los niveles de pobreza para el
2004sugierelamayorduracineintensidad del ciclo recesivo en la ciudad, pero
tambinlafaltaderespuestadelaspolticaspblicasparasuperardichassituaciones,locualincumbe,especialmente,alas
administraciones municipales precedentes.
Losgrficos15y16muestranelporcentajedepersonasensituacindepobrezae
indigenciaenCaliyenelpromediodelas
trece reas metropolitanas segn grupos
tnicosynotnicosenjuniode2004.En
primerlugar,yencorrespondenciaconlos
indicadoresanteriores,seobservaunmayorporcentajedepersonaspobresenCali
frentealpromediodelastrecereasmetropolitanas.Delmismomodo,laindigenciaesmayorenCaliqueparaelpromedio
delastrecereasmetropolitanas.
Entre grupos tnicos y no tnicos los diferencialessonfuertes.Lapoblacinafrocolombiana presenta el mayor porcentaje
depersonasenpobrezaymiseriacondesigualdades similares en Cali y el promedio de las trece reas metropolitanas. No
obstante, es importante resaltar la menor

brechaenelporcentajedepersonasenindigenciaentregrupostnicosynotnicos
enCali,loquerevelalasmayoresdificultadesenlageneracindeingresosqueha
enfrentadolapoblacinnoafrocolombianapobrefrentealapoblacinnoafrocolombiana de las principales ciudades del
pas,comoresultadodelmayorefectode
lacrisiseconmicaenCalidesdemediadosdeladcadapasada.

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Elcuadro1muestraladistribucindela
poblacinensituacindepobrezaeindigenciaenCaliyelpromediodelastrece
reas metropolitanas por grupos de edad
y gnero. En primer lugar, es importante
sealarquenoexistenfuertesdiferencias
enladistribucindepersonaspobreseindigentessegngruposdeedadysexopara
Caliyelpromediodelastrecereasmetropolitanas.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

En segundo lugar, se observa que en Cali

cerca del 42 % de las personas en pobreza
y el 43% de las personas en indigencia tenan menos de 20 aos. Para stos ltimos
la situacin de pobreza e indigencia es ms
aguda en los hombres que en las mujeres;
mientras que el porcentaje de mujeres en
situacin de pobreza e indigencia que tenan menos de 20 aos era cerca de 38%
y 39%, los hombres ostentaban cerca de
46% y 48%, respectivamente.
Por otra parte, al analizar el porcentaje de
mujeres y hombres en edad productiva (de
20 a 60 aos) se observa que las mujeres
tienen mayores desventajas frente a los
hombres. Al igual, entre las personas pobres e indigentes mayores de 60 aos de

65

edad, las mujeres muestran una ligera sobreparticipacin en comparacin con los
hombres.
Esta radiografa de la pobreza e indigencia
segn grupos de edad y gnero podra atribuirse a los siguientes factores: en primer
lugar, a los mayores ndices de masculinidad, a edades tempranas, es decir, a la mayor proporcin de hombres entre los nios
y adolescentes en los hogares en situacin
de pobreza e indigencia; en segundo lugar,
a la desigualdad de gnero en las edades
productivas; y en tercer lugar, al efecto
combinado de la desigualdad de gnero y
viudez para las mujeres en edades avanzadas.

Cuadro 1. Distribucin porcentual de la poblacin en Cali y el promedio de las trece

reas metropolitanas por grandes de edad y gnero segn Lp y Li, junio del 2004
(%)
Grupos
de edad
Pobreza

Hombres 13 reas
Mujeres
Total

Total

Fuente: ECH-Junio del 2004. Clculos propios

10 a 20 a 35 a 50 a 60+
19
34
49
59

Total

23,8 21,2 22,5 17,8

7,1

7,6

100,0

Cali

24,1 22,1 21,7 17,4

6,5

8,2

100,0

13 reas

18,9 19,4 24,3 19,5

8,1

9,7

100,0

Cali

18,4 19,6 24,6 19,1

7,4

10,8

100,0

13 reas

21,2 20,3 23,5 18,7

7,6

8,7

100,0

Cali

21,1 20,8 23,3 18,3

7,0

9,6

100,0

25,1 21,9 20,3 17,3

7,5

8,0

100,0

Cali

25,3 22,7 18,9 16,9

7,5

8,8

100,0

13 reas

19,1 19,6 22,6 19,5

8,4

10,7

100,0

Cali

19,4 19,9 23,4 18,8

7,6

10,9

100,0

13 reas

21,9 20,6 21,5 18,5

8,0

9,5

100,0

Cali

22,1

Indigencia Hombres 13 reas

Mujeres

> 10

21,2 21,3 17,9 7,6

9,9

100,0

Foro Debates No. 5

66

Porotrolado,losresultadosobtenidospara
elcoeficientedeGiniparaCali,elpromediodelastrecereasmetropolitanasyla
ciudaddeBogotsepresentanenelgrfico17.Estosreflejanenprimerlugar,una
mayorconcentracindelingresoenBogotyenelpromediodelasreasmetropolitanasaniveldelaspersonascomparada
conCali:0.56y0.54respectivamente,para
Bogot y el promedio de las trece reas
metropolitanasy0.53paraCali.Ensegundolugar,seobservaquelaconcentracin
delingresohaaumentadoenBogotyen
elpromediodelastrecereasmetropolitanas y ha disminuido en Cali en el ao
2004cuandosecomparaconelao1998.
Estosresultadosparaelao2004hansido
confirmadosporotrosestudiosrealizados
paraeldepartamentodelValledelCauca,
loscualesratificanunamenorconcentracin del ingreso en las reas urbanas del
departamentodelVallefrentealaciudad
deBogotyeltotalnacionalurbano13.

Fuente:1994y1998,Santamara(1999).2004,DaneECH,Clculospropios

ElmenorndicedeGiniparalaciudadde
Calienelao2004,frentealpromediode
lastrecereasmetropolitanasylaciudad
Bogot,seexplicaporlamayormagnitud
yduracindelciclorecesivoenCaliyen
el Departamento delValle a finales de la
dcadaanterior.Estopudohaberfrenado
13

AmpliarinformacinenUrreaetal.,2004;Urrea,2005.

el proceso de concentracin del ingreso

que era creciente hasta 1998, inclusive
muy cercano al ndice para la ciudad de
Bogotparaeseao.Enaosrecientes,la
reduccindeingresosdelaspersonasms
ricas,debidoalacrisis,incitunamenor
concentracindelingreso.
Vale la pena destacar que en Cali, la reduccin de la desigualdad en la distribucin del ingreso se produce por la cada
en el nivel general de ingresos y no por
una distribucin ms equitativa de ste,
locualcorresponderaaunasociedadque
promueva el desarrollo para la mayora
de los grupos sociales.Adems, un ndice de concentracin del Gini de 0.53 es
unreflejodeunasociedadquedistribuye
demanerainequitativalosactivossocialmente valorados y que promueve fuertes
desigualdadesysegmentacinsocial,que
alfinalesconcordanteconlosnivelesde
pobrezaquepresentalaciudaddeCali.
.3. Evolucin reciente del mercado laboral
A continuacin se presenta una descripcinanalticadelasituacindelmercado
laboralenlaciudaddeCalifrentealpromediodelastrecereasmetropolitanas,en
elperodoquevadesdeelprimertrimestre
delao2000hastaelcuartotrimestredel
ao2005,conespecialnfasisenelanlisisdelosresultadosdelaECHdejunio
delao2004.Enlaprimeraparte,sehace
unbalancedelosindicadoresestndardel
mercado laboral. Despus, se realiza un
anlisis ms detallado en junio del 2004
segncaractersticatnicaygnerodelos
individuos.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Segn el informe de Coyuntura Econmica Regional del Valle de Cauca14, la economa colombiana y vallecaucana, a partir
del ao 2003, comienza una tendencia a la
recuperacin con efectos positivos sobre el
comportamiento del mercado laboral. Lo
anterior pareciera ser producto del buen
comportamiento de la inversin y el consumo, como resultado del descenso en los
tipos de inters, los trminos de intercambio favorables y los bajos niveles de inflacin en la economa nacional. De hecho,
parece revertirse la tendencia exhibida en
los aos posteriores a la gran contraccin
de la demanda de 1998 y 1999 en la cual la
economa pareca estabilizarse en modestos ritmos de crecimiento y todo apunta a
que la brecha de producto se est cerrando
lentamente15.
La base de la recuperacin econmica en
el Valle del Cauca parece sustentarse en
el buen desempeo del comercio exterior,
con crecimiento anual de las exportaciones del 33%, el empleo con aumentos
en la ocupacin, la demanda nacional por
bienes producidos en la regin, la ampliacin de las importaciones de materia prima y bienes de capital, la construccin y
ampliacin de nuevas plantas industriales,
entre otros16.
En diciembre de 2005, la tasa de desempleo en la ciudad de Cali disminuy cerca
de 1.8 puntos porcentuales con respecto al
mismo perodo del 2004, al pasar de 13.2%
a 11.4%. Como resultado, en la ciudad de
Cali en el cuarto trimestre del 2004 el nmero de desocupados se redujo en 15.225
personas, en relacin con el mismo perodo en el 2004, llegando los desempleados
14
Informe de Coyuntura Econmica Regional, ICER, Valle del Cauca
(Varias ediciones). Banco de la Repblica, DANE, Bogot. Semestre I, 2005.
15
Ibid., p. 2.
16
Ibid., p. 16.

67

a 150.365 personas (ver grfico 18 y Cuadro 2).

Fuente: ECH-Junio del 2004. Clculos propios

La disminucin en la tasa de desempleo en

la ciudad de Cali para diciembre de 2005,
en relacin con el mismo perodo del ao
anterior, continu la tendencia descendente iniciada en el ao 2000. Adems, la
recuperacin del mercado laboral en Cali
situ la tasa de desempleo por varios perodos consecutivos en un nivel inferior
frente al promedio de las trece reas metropolitanas.
Por otro lado, la tasa de subempleo en la
ciudad de Cali en el mes de diciembre del
ao 2005 present un incremento de 5.7
puntos porcentuales con respecto al mismo perodo del ao anterior al pasar de
32.1% a 37.8%; en consecuencia, el nmero de subempleados se increment en
97.219 personas. Por su parte, en las trece
ciudades con sus reas metropolitanas, en
ese mismo perodo, la tasa de subempleo
slo se incremento 0.5 puntos porcentuales en comparacin con igual perodo del
ao 2004, pasando de 31.6% a 32.2%. (ver
grfico 19, Cuadro 2).

Foro Debates No. 5

68

Cuadro 2. Principales indicadores del mercado laboral, Cali-Yumbo y trece reas

metropolitanas, Octubre-Diciembre 2000-2005
Concepto

2000

200

2002

2003

2004

2005

% poblacin en edad de trabajar

76,8

77,1

77,4

77,7

78,0

78,2

Tasa global de participacin

68,0

68,3

67,2

68,8

66,2

68,1

Tasa de ocupacin

57,3

57,4

57,5

59,8

57,5

60,4

Tasa de desempleo

15,7

15,9

14,5

13,1

13,2

11,4

Tasa de subempleo

37,1

37,7

30,0

36,7

32,1

37,8

Insufi ciencia de horas

15,0

18,8

10,5

13,5

11,4

16,2

Empleo inadecuado por competencias

4,1

2,9

2,8

2,9

2,5

2,9

Empleo inadecuado por ingresos

28,9

28,2

23,4

30,1

25,5

29,1

Poblacin total

2.215.672

2.268.714

2.322.311

2.376.422

2.431.549

2.486.952

Poblacin en edad de trabajar

1.701.676

1.749.493

1.797.991

1.846.896

1.895.420

1.943.965

Poblacin econmicamente activa 1.156.316

1.194.671

1.209.072

1.269.902

1.254.830

1.324.131

Ocupados

974.592

1.004.992

1.033.403

1.104.153

1.089.240

1.173.767

Desocupados

181.724

189.679

175.669

165.749

165.590

150.365

Inactivos

545.360

554.822

588.919

576.994

640.589

619.833

Subempleados

429.250

450.941

362.872

465.716

403.291

500.510

Insufi ciencia de horas

172.926

224.703

127.407

171.042

142.821

214.871

Empleo inadecuado por competencias

47.143

34.217

34.163

36.989

31.963

37.816

Empleo inadecuado por ingresos

333.751

336.934

283.515

382.438

320.471

385.915

% poblacin en edad de trabajar

76,3

76,6

76,9

77,2

77,5

77,8

Tasa global de participacin

64,9

65,1

65,0

65,4

63,1

63,5

Tasa de ocupacin

54,1

54,3

54,8

55,8

54,5

55,8

Tasa de desempleo

16,7

16,7

15,8

14,8

13,7

12,1

Tasa de subempleo

29,7

31,8

33,2

32,4

31,6

32,2

Insufi ciencia de horas

11,6

14,1

13,9

12,9

12,8

11,8

Empleo inadecuado por competencias

3,5

4,0

4,0

3,4

3,8

3,7

Empleo inadecuado por ingresos

23,7

24,5

25,8

25,7

24,3

26,1

Poblacin total

17.859.370

18.233.438

18.621.846

19.024.022

19.430.365

19.845.301

Poblacin en edad de trabajar

13.631.543

13.964.722

14.314.319

14.688.556

15.060.233

15.440.200

Poblacin econmicamente activa 8.847.802

9.091.060

9.306.615

9.612.241

9.510.479

9.811.716

Cali rea metropolitana

Total 3 ciudades
y reas metropolitanas

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

69

Concepto

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Ocupados

7.370.947

7.576.004

7.838.048

8.192.741

8.211.723

8.622.274

Desocupados

1.476.855

1.515.056

1.468.567

1.419.499

1.298.755

1.189.441

Inactivos

4.783.741

4.873.662

5.007.704

5.076.314

5.549.757

5.628.484

Subempleados

2.631.937

2.891.476

3.090.455

3.117.766

3.009.218

3.158.361

Insuficiencia de horas

1.026.908

1.277.885

1.295.911

1.235.349

1.219.068

1.157.375

Empleo inadecuado por competencias

308.721

366.325

375.586

329.394

362.116

364.486

Empleo inadecuado por ingresos

2.094.618

2.224.147

2.398.134

2.467.328

2.313.396

2.558.465

Fuente: Dane ECH

Lo anterior sugiere que, a pesar de la disminucin en la tasa de desempleo en Cali

por debajo del promedio de las ciudades
ms importantes del pas, la calidad de
los empleos generados no es la mejor. Se
destaca el mayor nmero de trabajadores
quienes consideran que su empleo actual
no les proporciona los ingresos necesarios
para solventar sus gastos personales y familiares, gastos que en la mayora de los
casos estn relacionados con la alimentacin, salud, vivienda, educacin y recreacin, aspectos ineludibles para disfrutar de
un mnimo estndar de vida.

(T.G.P.) en Cali registr un aumento de 1,9

puntos en el cuarto trimestre del ao 2005,
al pasar de 66,2% a 68,1%. Por otro lado,
la tasa de ocupacin (T.O.) en el mismo
perodo pas de 57.5% a 60.4%, es decir,
un incremento de 2.9 puntos porcentuales
(ver Grfico 20, Cuadro 2). Lo anterior
significa que pese al incremento en la participacin, y por ende, en la oferta laboral,
el nmero de ocupados creci con mayor
intensidad, reducindose el nmero de
desempleados en Cali.

Fuente: ECH-Junio del 2004. Clculos propios

Fuente: ECH-Junio del 2004. Clculos propios

Ahora bien, para identificar las causas de

la reduccin de los ndices de desempleo
en Cali por debajo del promedio de las ciudades ms importantes del pas, es preciso
analizar la evolucin de los factores de
oferta y demanda laboral que se encuentran implcitos en la tasa de desempleo. En
tal sentido, la tasa global de participacin

La mayor tasa de participacin en Cali

frente al promedio de las trece reas metropolitanas (ver grfico 21) se relaciona
de manera directa con las mayores tasas de
analfabetismo, inasistencia escolar y jefatura femenina, lo cual evidencia el mayor
esfuerzo en Cali de los hogares, en especial, los afrocolombianos y no afrocolom-

70

Foro Debates No. 5

bianospobres,enlareduccindelriesgo
deestarenpobrezaoenindigencia.Este
resultado es similar al encontrado en el
estudio de Urrea,Vifara y Ramrez17, el
cualmuestraqueparaloshogarestnicos
(afrocolombianoseindgenas)elefectode
laparticipacinlaboralesmayorfrentea
lostnicos,enelriesgorelativodecaeren
pobrezayenindigenciaenColombiaenel
ao2003.
Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Es muy probable que este fenmeno, al

mismo tiempo, promueva el autoempleo
enelsectorinformalconefectospositivos
enlatasadeocupacin.Dehecho,latasa
de ocupacin es ms alta en Cali que en
elpromediodelastasasdelastrecereas
metropolitanas (Ver Grfico 22); dada la
mayorproporcindesubempleadosenla
ciudad,esposiblequeestohayasidoelresultadodeunamayorcompetenciaporlos
puestos de trabajo que induce a los individuosaaceptartrabajosdebajaremuneracin,desprovistosdeseguridadsocialy
diferentesasuoficiooprofesinquepuedenprovocarunmayorriesgodecaeren
pobrezaeindigenciacomohasucedidoen
Calienlosltimosaos.
17
Urrea,Fernando;Vifara,CarlosyRamrez,HctorFabio.Pobrezay
minorastnicasenColombia:unanlisisdesusfactoresdeterminantesylineamientosdepolticaparasureduccin.DocumentodetrabajopreparadoparalaMisin
paraelDiseodeunaEstrategiaparalaReduccindelaPobrezaylaDesigualdad,
BIDDNP,Bogot.2005.

1.4.1 Indicadores laborales segn condicintnicaygnero

Enestenumeralseanalizanlosindicadoresestndaryluego,algunosindicadores
de calidad del empleo en el mercado de
trabajoenjuniodel2004paraindividuos
afrocolombianosynoafrocolombianosde
acuerdoconlavariabledegnero.Elobjetivoesobservarlasparticularidadesdelas
condiciones laborales que enfrentan los
afrocolombianos y no afrocolombianos,
enlaciudaddeCaliyenelpromediode
lastrecereasmetropolitanas,ysuvnculoconlosnivelesdepobrezaydesigualdadobservadosconantelacin.
El cuadro 3 presenta los indicadores estndardelmercadolaboral,tasasdeocupacin,participacinydesempleoparala
ciudaddeCaliyelpromediodelastrece
reas metropolitanas. Los datos de tasas
de ocupacin revelan una tasa superior
paralosafrocolombianosenCalicomoen
elpromediodelastrecereasmetropolitanas. De acuerdo al gnero, las mujeres
afrocolombianas presentan una tasa de
ocupacinmsaltaquelasnoafrocolombianasenCalicomoenelpromediodelas
trecereasmetropolitanas,aunqueenCali
las diferencias son mayores. Por su parte,loshombresafrocolombianostambin
presentanunatasadeocupacinmsalta,

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

aunque la diferencia es mnima en Cali y

se hace significativa para el promedio de
las trece reas metropolitanas.
La tasa de participacin laboral sigue el
comportamiento de la tasa de ocupacin
con diferenciales importantes entre afrocolombianos y no afrocolombianos, en
especial, entre las mujeres en Cali. Este
comportamiento revela el mayor esfuerzo
que realizan los afrocolombianos para tratar de disminuir el riesgo de caer en pobreza e indigencia en Cali. La mayor tasa de
jefatura femenina y los mayores porcentajes en inasistencia escolar, bsicamente,
sustentan este comportamiento para los
afrocolombianos.

71

Ahora bien, a pesar de que para junio de

2004 la tasa de desempleo en la ciudad de
Cali era inferior al promedio de las trece reas metropolitanas (14.8%, frente a
15.9%), la tasa de desempleo en la ciudad
era ms alta para los afrocolombianos que
para los no afrocolombianos (15.9% frente
a 14.3%, respectivamente). Este diferencial se explica bsicamente por la mayor
tasa de desempleo de las mujeres afrocolombianas en comparacin con las mujeres no afrocolombianas (18.2%, frente a
16.1%), mientras que las diferencias entre
los hombres tienden a ser ms reducidas.
Lo anterior sugiere que de algn modo
el factor tnico y su cruce con el gnero
inducen desigualdades en el mercado laboral que luego derivan en situaciones de
pobreza y desigualdad.

Cuadro 3. Tasa de ocupacin, tasa global de participacin y tasa de desempleo

Ciudad y tipo de hogar

Tasa de Ocupacin

Tasa de Participacin

Tasa de Desempleo

Hombre Mujer Total

Hombre Mujer Total

Hombre Mujer

Total

Afrocolombiano

64,6

51,8

57,5

81,4

56,4

67,5

13,2

18,2

15,9

No afrocolombiano

64,4

45,8

54,2

79,8

50,8

63,9

12,7

16,1

14,3

Afrocolombiano

66,7

45,6

55,4

82,9

52,0

66,4

11,7

19,6

15,5

No afrocolombiano

61,4

44,1

51,9

78,4

50,9

63,3

14,0

17,9

15,9

Cali

13 reas

Fuente: ECH-Junio del 2004. Clculos propios

Al lado de una menor empleabilidad para

los afrocolombianos en Cali, algunos indicadores de calidad del empleo muestran
que estos ltimos, en mayor porcentaje
frente a los no afrocolombianos, se insertan en empleos precarios de los cuales
perciben menores ingresos y carentes de
seguridad social, lo cual afecta su bienestar individual y familiar (ver grficos
23 y 24). Cabe resaltar que la calidad del

empleo tambin es inferior en Cali frente

al promedio de las trece reas metropolitanas, lo que confirma, no slo las peores
condiciones que ha enfrentado Cali en los
ltimos aos, sino tambin la mala calidad
de los empleos creados en los ltimos aos
en la mayora de pases de Amrica Latina, como consecuencia del cambio sectorial en la economa18.
18
2004.

Para ampliar informacin ver: Infante et. al., 1999; Portes y Roberts,

72

Foro Debates No. 5

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios.

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

.4. Poblacin en situacin de desplazamiento

La ciudad de Cali es uno de los centros
urbanosdelsur-occidentecolombianoque
alberga mayor nmero de poblacin victima del desplazamiento forzado a causa
delconflictoarmado.Ensumayora,son
personasquelleganenbsquedadeoportunidades y huyendo de la violencia. La
continua llegada de poblacin desplazada a Cali, la convierte en una ciudad receptora, sin que se cuenten con polticas
yprogramasadecuadosysuficientespara
hacerfrenteaestadifcilproblemtica.La
mayora, han sido obligadas a abandonar
sulugardeprocedenciaydejarsuhogar,
todas sus pertenencias, sus bienes tangibleseintangibles;loqueimplicaalavez,
dejarsuestilodevida,suscostumbres,su

formadetrabajo,etc.Lafaltaderecursos
materiales, econmicos, psicolgicos y
deinformacin,obligaalaspersonasala
bsquedadealternativasparasusupervivencia.Estosemanifiestaenunincrementoostensibleenlosnivelesdeprivacinrelativa19,locualesdesumapreocupacin,
debidoaquelagranmayoradelapoblacin desplazada corresponde a mujeres y
nios/as20.Bajoestascircunstanciasydespus de un proceso de prdida de identidadydedesarraigo,essumamentedifcil
quelogreninsertarsedemaneraadecuada
alaparatoproductivodelaciudad,pasando a ser poblaciones excluidas altamente
vulnerables.
PesealaimportanciadeCalicomociudad
receptoradepoblacindesplazada,todava
noexisteunconsensosobreelnmerode
personasqueseencuentranenlaciudady
suevolucinenlosaosrecientes.Alrespecto,existendosfuentesquebrindaninformacinsobreelnmerodedesplazados
enlaciudadqueson:laConsejeraparala
AccinSocialdelaVicepresidenciadela
RepblicaylaConsultoraparalosDerechosHumanosyelDesplazamiento,Codhes,entidadprivadasinnimodelucro.
Las estadsticas sobre el nmero de desplazadosenlaciudaddecadaentidadson
discrepantes. Por un lado, Codhes seala
que el total de poblacin desplazada en
Calienelperiodocomprendidoentre1999
y2005esde55.413personas.Porsuparte,AccinSocialregistra32.784desplazados,comocifraoficial(vergrfico21).

19
Townsen, Meter. La conceptualizacin de la pobreza, en Boltvinik,
Julio(coord.)Pobreza:desarrollosconceptualesymetodolgicos.En:ComercioExterior,Vol.53,No5,Mxico,mayo2003.
20
ArquidicesisdeCali.Losdesplazados:Entreelmiedoylapobreza.
Comisinvida,JusticiayPaz.Estudioexploratorio.Cali.1997.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

73

rado (Comuna 1), la Comuna 16, la

6 y la 7 y la zona de Desepaz (Comuna 21). Estas comunas concentran
barrios de estrato uno y dos y se caracterizan por tener vastas zonas de
asentamientos subnormales.23

Fuente: CODHES, Accin Social

La diferencia ms notoria puede verse en los

extremos. En 1999 Codhes registra 9.079
personas desplazadas, en contraste con las
213 personas que reconoci Accin Social.
Tambin llama la atencin el incremento
significativo en el nmero de desplazados
experimentado por la ciudad en el ltimo
ao, segn Codhes la cifra se aproxima a
20.000 personas, mientras que Accin Social seala que son 2.523 personas, es decir,
cerca del 2% de la cifra de Codhes21.
Segn lugar de procedencia y condicin tnica, gran parte de la poblacin desplazada
que llega a la ciudad de Cali es poblacin
afrocolombiana e indgena originaria de la
Costa Pacfica, del sur occidente colombiano y, en menor proporcin, proveniente
del Cauca Andino, Antioquia, Putumayo y
Valle Central22.

Dado que las personas desplazadas llegan

a la ciudad con un menor capital econmico y social, frecuentemente recurren a
la ayuda de familiares y amigos que los
acogen y les proporcionan apoyo para acoplarse a las exigencias de la gran ciudad.
En un perodo muy corto, los desplazados
recurren a los lazos fuertes con sus coterrneos y se insertan a la economa de la
gran ciudad en el sector menos favorecido
del mercado laboral, el cual se caracteriza
por la presencia de empleos de baja remuneracin, inestables y desprovistos de toda
seguridad social. Estas caractersticas de
la insercin laboral, como se indic anteriormente, predisponen una inadecuacin
de ingresos para la poblacin desplazada
e inducen a un mayor riesgo de caer en situaciones de pobreza e indigencia24.

Segn la Oficina de Paz y Convivencia, las comunas que reciben en mayor proporcin a la poblacin desplazada son la 13, 14 y 15 (Distrito de
Aguablanca), las comunas de Ladera
(18 y 20), el sector de Terrn Colo-

A pesar, que esta problemtica presenta

unos matices bastantes graves en la ciudad,
en materia de la gestin realizada por la Alcalda Municipal no son muchos los logros
que se han alcanzado. Segn el informe de
gestin presentado por la actual administracin para el ao 2004 la atencin realizada
se centr en un enfoque socioproductivo,
donde solo se beneficiaron a 760 familias
y se adelant un foro el cual se dedicaron
a analizar el tratamiento de la problemtica
de la poblacin desplazada25.

21
La divergencia en la contabilizacin de la poblacin desplazada que
arriba a la ciudad, se explica probablemente por las caractersticas y objetivos de las
dos instituciones. Por un lado, Accin Social muestra las estadsticas de las personas
que oficialmente han sido declaradas como desplazadas, es decir, que cumplen los
requisitos para ser catalogados como tal y que pueden ser beneficiarios de los programas de asistencia gubernamental. En la otra orilla, CODHES, que en trminos generales presenta estadsticas muy superiores a las presentadas por la Accin Social.
22
Guzmn, lvaro y Domnguez, Martha. Investigaciones en Derechos
Humanos con nfasis en Desplazamiento Forzado. Consultora CIDSE, 2002.

23
Ibid., p. 187.
24
Ibid., p. 187.
25
Informe Rendicin de cuentas 2004. Primer ao de Gobierno. Apolinar Salcedo Caicedo, Alcalde de Cali T Tienes Mucho que Ver. Pg. 21. Santiago
de Cali. Abril de 2005.

74

Foro Debates No. 5

LoanteriordejaentreverquesibienlaAdministracin tiene una alta preocupacin

por esta problemtica, las respuestas que
seestndandonosonlasmsadecuadasy
eficientes.Estopuedeobedeceradiferentes
razones,entreellas,eltemadelaescasezde
recursosfinancierosyhumanosquesedestinanparalaatencindelapoblacinvctimadeldesplazamientoforzado;asmismo,
laausenciadeunapolticapblicaconcertada, no solo con la poblacin desplazada
sinotambinconlosgobiernosterritoriales
y nacional. Como tampoco se puede desconocerquesedebengenerarprocesosque
lepermitaalaciudadanasensibilizarsey
generarpropuestasquepermitanminimizar
losimpactosquetieneestaproblemticaen
laciudad.

2. anLisis deL pLan de desarroLLo

de caLi 2004 200726
En este captulo se efecta una evaluacin del cumplimiento de las metas de
la poltica social contenidas en el Plan
de Desarrollo 2004  2007 Por una
Calisegura,productivaysocial.Tutienes mucho que ver, mediante la valoracin de sus principales indicadores y
conbaseenlainformacinsuministrada
por el DepartamentoAdministrativo de
Planeacin del Municipio Santiago de
Cali. Lo cual posibilita, a la vez, hacer
unseguimientodelagestindelgobiernoenelao2004yproponeralgunasdirectricesdepolticaquecontribuyenen
el cumplimento de los ODM, objetivos
inaplazablesparaquelosvisosderecuperacindelaeconomasetransformen
enptimosnivelesdedesarrolloeconmicoysocialparalaciudad.

26
DocumentoescritoporelequipodeForoNacionalporColombia,CaptuloValledelCauca.

2. Aspectos preliminares

ElPlandeDesarrolloproponecincoobjetivosprincipalesparaalcanzarlamisin:
transformaraCalienunmunicipiodonde
losderechosdelagenteseanloprimero;en
unagranmetrpoliinternacionalcompetitiva,laCapitaldelPacficoLatinoamericano;
laCapitaldelosServiciosyelConocimiento.DenuevoseremoslaCapitalDeportivay
RecreativadeColombia,LaMecadelArte
ylaCultura,enfin,honraremosnuestroreconocimiento en los tiempos como Cali,
lasucursaldelcielo.Paralograrlo,nolimitaremoslaaccinciudadana,sinoquela
estimularemosylaapoyaremos27.
Los objetivos son: i) Equidad Social; ii)
Recuperacin econmica, desarrollo y
competitividad;iii)Culturaurbana,convivencia,seguridadypaz;iv)Recuperacin
ambiental y desarrollo del hbitat y del
territorio; v) Construccin institucional y
defensadelopblico.Cadaunodelosobjetivosconstituyeuncaptulo,endondese
describen las estrategias y metas necesariasparaviabilizarlapoltica.
ElprimercaptuloEquidadSocial,defineloslineamientosparalapolticasocial
delaciudad,quegiraentornoalasacciones de los agentes de desarrollo en el
municipiodeSantiagodeCali,enprocura
degarantizaralapoblacinlosderechos
paraaccederalosbienesyserviciossocialesenfuncindesubienestarydesarrollo
integral.
Cabe sealar, que el anlisis del Plan de
DesarrollodelAlcaldeApolinarSalcedoy
de los alcances de la gestin administrativa, est condicionado a las dificultades
prcticasderivadasdelaccesoainforma27
ConcejodeSantiagodeCaliyAlcaldeMayor.AcuerdoNo.0127Plan
deDesarrollodelMunicipiodeSantiagodeCali20042007.TituloI.p.1

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

cin actualizada, especialmente, a los indicadores, a partir de los cuales es posible

evaluar la eficiencia y eficacia de las polticas en el transcurso de su administracin.
As mismo, este documento no contempla
los efectos rezagados de las polticas pblicas, que en ocasiones, van ms all de
los lmites de cualquier administracin
municipal28.
2.2 Poltica social del Plan de Desarrollo
Propendiendo al cumplimiento de tal objetivo, el municipio ha promulgado polticas
bsicas en seis ejes de accin: salud, educacin, vivienda, cultura, recreacin y deporte y servicios pblicos. Para ello se ha
propuesto un conjunto de estrategias que
garantizan el cumplimiento de las polticas sociales a partir de la formulacin de
26 metas en las reas mencionadas.
De acuerdo con el informe de gestin del
Departamento Administrativo de Planeacin de 2004 se pueden observar grados de
ejecucin de las metas cercanos al 100 por
ciento, sin que esto implique una reduccin significativa de las problemticas que
aquejan a la ciudad, lo que lleva a pensar
que las polticas no han sido ni eficientes
ni eficaces.
Sin embargo, al revisar el informe de opinin ciudadana sobre la gestin del Alcalde
del estudio adelantado por el Laboratorio
de Observacin de la Gestin Pblica de la
Fundacin Foro Nacional por Colombia,
el 60% de los encuestados (400 en total)
desaprueba la gestin del alcalde Salcedo
28
En tal sentido, contamos con al menos tres tipos de informacin. Una
actualizada hasta el ao 2005 (Encuesta Continua de Hogares ECH- y Censo Edificaciones) del DANE, que permite realizar una evaluacin sucinta de las polticas
de empleo y vivienda del municipio de Cali. Otra, los microdatos de la ECH hasta
diciembre de 2004, con la cual podemos realizar un anlisis del mercado laboral,
de pobreza y condiciones de vida. Por ltimo, la informacin proporcionada por el
Departamento Administrativo de Planeacin Municipal, que proporciona indicadores
de desempeo de la administracin municipal en el ao 2004.

75

en lo que va de la administracin; un 22%

la aprueba y 18% no sabe29. Segn el estudio, la mayora coincide en afirmar que
los problemas fundamentales de la ciudad
subsisten despus de ao y medio de gestin y sienten que las problemticas ms
lgidas no estn siendo atendidas por la
administracin.
Lo anterior puede presentarse por varias
razones. La principal de ellas, esta asociada a la ausencia de una poltica pblica
en materia de participacin social y poltica para el municipio, que le permita a
la ciudadana participar activamente en la
generacin de acciones y propuestas para
la bsqueda de soluciones a sus problemas
ms sentidos.
En el balance presentado por la Fundacin
Foro, captulo Valle del Cauca, sobre este
tema, se advierte que en materia de participacin, en ao y medio de gestin de
la actual administracin se presentan desarrollos bastante precarios30. Esto obedece
a una gestin fragmentada de programas
y a la ausencia de estrategias ligadas a la
participacin en los asuntos pblicos. Lo
anterior ha producido una fuerte asimetra entre las diferentes dependencias que
componen el gabinete municipal.
Como logro positivo, en esta materia, se
destaca especialmente la tarea adelantada
por la Secretara de Salud Municipal, la
cual ha girado alrededor de la promocin
del control social y la movilizacin de la
ciudadana como estrategias sustantivas a
29
Isaza, Yenny Fabiana y Villota, Mnica Eliana. Ao y medio del Alcalde Apolinar Salcedo. Una gestin con poca aprobacin ciudadana. En: As vemos
a Cali. Balance de la gestin pblica en la ciudad. Fundacin Foro Nacional por Colombia Captulo Regional Valle del Cauca y Pontificia Universidad Javeriana, Cali.
Octubre de 2005. p. 11.
30
Restrepo Marcela. Ao y medio del Alcalde Apolinar Salcedo. Una
gestin con poca aprobacin ciudadana. En: As vemos a Cali. Balance de la gestin
pblica en la ciudad. Fundacin Foro Nacional por Colombia Captulo Regional Valle del Cauca y Pontificia Universidad Javeriana, Cali. Octubre de 2005. p. 5 - 6.

76

Foro Debates No. 5

la gestin del sector. Sin embargo, en el

resto de la Administracin se evidencia
unagestintmida,dondeenelmejorde
los casos, los procesos de participacin
ciudadanasellevanacaboparadarcumplimientoalosrequerimientosyrequisitos
queplantealaley.
As, por ejemplo se tiene la promocin
formaldemecanismoscomolasJuntasde
AccinComunalylasJuntasAdministradora Locales, instancias de participacin
del Sistema de Municipal de Planeacin,
Consejo Municipal de Juventud, Consejo
MunicipaldeDesarrolloRural,entreotros.
Noobstante,estosprocesossiguensiendo
apuestasfragmentadasquedanrespuestas
alasexigenciasdelmarconormativonacionalylocal,peroquepocosearticulana
lagestindelactualmandatariolocal.
Acontinuacinsepresentanlasestrategias
contempladas en el Plan de Desarrollo
20042007 para el componente de Equidad Social, sus alcances y algunas propuestaspreliminares.
2.2.1Salud
La estrategia del componente salud est
orientada a propender a la universalizacindelaseguramientoyaccesoequitativo
alosserviciosdesaluddelapoblacindel
municipio.Deacuerdoconlainformacin
suministrada por Planeacin Municipal,
en relacin con las dos metas previstas,
sealcanzaronlossiguientesresultados:en
cuantoalacoberturadeafiliacinalsistemadeseguridadsocialensalud,seesperabaunaumentode75.3%,en2003y87.8%,
en2007.Parael2004sealcanzel94.8%
de lo pretendido. La meta de aumentar la
accesibilidadalosserviciosprioritariosen
saluddel40.6%en2003a90%en2007,se

cumplien96.1%parael2004,cifraque
correspondeal60%delapoblacin.
Asmismo,laactualadministracinaport
recursospropiosporunvalorde$16.000
millonesparaasegurarconsubsidiosparcialesensaludamsde200.000personas.
Estosignificaquedeunaafiliacinquese
tenade285.793enelao2003sepasa
unacifrade536.333personasenel2004.
Deigualforma,sepresentandatospositivos
eneltemadevacunacindirigidosanios
y nias menores de cinco aos contra enfermedades inmunoprevenibles; as como
en promocin de la salud inmunizando a
41.878mujeres,enetapadegestacin,con
toxoidediftricoytetnico.Unaspectoproblemticoparalaciudad,comoeselvirus
delDengue,sepresentunareduccinbastanteinteresante,disminuyendosunivelde
incidencia durante el ao 2004 en ms del
60%,loquerepresentaunpromedio,parael
ao2004,de28casosporcomunafrenteal
promediode65casosparaelao2003.
Apesar,queenmateriadeAlcantarillado,
aguapotable,energa,gasnaturalyaseola
ciudadtienenivelesaceptables,sepresentan
andeficienciasdecoberturaenlascomunas1,9,6,9,15y21;lascualestienean
unamenorcoberturaenrelacinconeltotal
decomunasdelaciudad.Enestetema,la
alcaldamunicipalhacentradosusesfuerzosenlarealizacindeobrasparasaneamientobsicoenlazonaruralconrecursos
financierosquegiranalrededordeochomil
millonesdepesos,loscualesconsistenen
acueductosveredales,alcantarillado,sistemasindividualesdetratamientosdeaguay
diezdiseosdeobrasdesaneamientobsicoparanuevasconstrucciones31.
31
InformeRendicindecuentas2004.PrimeraodeGobierno.Apolinar Salcedo Caicedo,Alcalde de Cali T Tienes Mucho queVer. Pgs. 5  6.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

77

mocin de hbitos saludables y en el fortalecimiento de los hospitales locales33.

En ese sentido, es imprescindible que el
municipio realice una especial focalizacin de programas de salud preventiva y
programas especficos en comunas con altas tasas de prevalencia e incidencia de una
serie de enfermedades, salud materno-infantil, desnutricin, seguridad alimentaria
y la expansin del rgimen subsidiado de
salud (Sisben) a la poblacin afrocolombiana y no afrocolombiana en situacin de
pobreza en la ciudad. Este tipo de poltica
podra ser articulada al programa de Familias en Accin.

Sin embargo, en materia de salud se presentan serias falencias que estn relacionadas con la crisis de la red de hospitales del
municipio. Informes periodsticos, como
los sealados por el peridico El Pas, resaltaban la difcil situacin en la que se encuentra la red pblica de salud; las directivas afirmaban que mientras se presenta
un aumento de la poblacin demandante
de servicio no se cuenta con suficiente capacidad instalada de hospitales especialmente, en el nivel dos de atencin; dada
esta situacin se evidencian serios problemas para brindar una atencin adecuada a
los pacientes32. Segn palabras del director
del Hospital Universitario del Valle, Jorge
Ivn Ospina, ni las EPS, ni las ARS estn
haciendo lo suficiente en prevencin de
hipertensin arterial, enfermedades cardiovasculares y diabetes e insiste en la
necesidad de impulsar programas de pro-

Santiago de Cali. Abril de 2005.

32
El Pas. Crisis. Colapsa la red de hospitales en Cali. Disponible en:
www.elpais.com. 2006.

2.2.2 Educacin
El Plan de Desarrollo apunta en el tema
de educacin a garantizar el acceso y la
permanencia de la poblacin a servicios
educativos de calidad, propuesta que se
traduca en la modernizacin y fortalecimiento de la gestin educativa; la ampliacin de la cobertura y la calidad educativa
en todos los niveles y modalidades; la promocin de diversos proyectos para consolidar la relacin escuela-comunidad; y el
desarrollo de capacidades de generacin
de ciencia y tecnologa.
En relacin con la cobertura, los resultados
superan la meta propuesta para el ao 2004
que era del 84%, alcanzando el 86.9% segn datos de Planeacin Municipal, lo que
supone el cumplimiento del objetivo por
encima del 100 por ciento.
Los datos anteriores se traducen en una
cobertura, para el perodo 2004 2005,
de 276.250 alumnos, distribuidos en 90
instituciones educativas oficiales y 73.000
33

Ibid.

78

Foro Debates No. 5

cuposdeampliacindecoberturacontratada. As mismo, para el mejoramiento

delainfraestructurafsicaelpresupuesto
destinadoglobal,paraelao2004,fuede
9.489millonesdepesos,loscualessedestinaron a atender las necesidades de 160
centrosdocentes.
Enelmarcodelprogramadeapoyosocial,
elcualbuscabeneficiarafamiliasdeescasosrecursosycontribuiralapermanencia
ylacalidadeducativa,brindandoalimentacinescolar;aunquelamayorcobertura
esbrindadaporelICBFylaGobernacin
del Valle con 35 mil cupos, la Alcalda
brindunapoyoygarantizunacobertura
de18milbeneficiarios.
De igual forma, se han adelantado proyectosrelacionadosconlacapacitacina
docentes,laelaboracindelplandecenal
deeducacinyeldesarrolloelproyectode
Bilingismo que se est aplicando como
piloto, en diferentes comunidades educativas34.
Sinembargo,esnecesarioaclararqueen
relacin con las cifras sobre ampliacin
de cobertura estas han sido seriamente
cuestionadas en diversos espacios y considerada por algunos como un verdadero fiasco y un gran fracaso no slo para
estaadministracinsinoparalaciudady
el sector educativo35. Segn Adolfo lvarez, el incremento de la cobertura es
aparente, puesto que es el resultado de
unadisminucindelamatrculaoficialen
preescolar y primaria, as como de la no
oficial,loquesignificaqueelincremento
34
InformeRendicindecuentas2004.PrimeraodeGobierno.ApolinarSalcedoCaicedo,AlcaldedeCaliTTienesMuchoqueVer.Pgs.6-7.SantiagodeCali.Abrilde2005.
35
lvarez,Adolfo.Laeducacin:entrelacorrupcinylainsuficiente
iniciativa. En:As vemos a Cali. Balance de la gestin pblica en la ciudad. FundacinForoNacionalporColombiaCaptuloRegionalValledelCaucayPontificia
UniversidadJaveriana,Cali.Octubrede2005.p.8-10.

netoenlacoberturatotalde33.595cupos
en el 2004/2005 se logr por una mayor
coberturaenlasecundariaymediaoficial,
queprecisamentenoreciberecursospara
mejorarlacobertura36.
Adicionalmente,elescndalonacionaldel
desvo de cerca de $16.000 millones del
programaafalsoscolegiosyFundaciones
ficticias,queestsiendoinvestigadoporla
Fiscala General de la Nacional, pone de
manifiesto uno de los problemas de corrupcinypolitiqueramsgrandesdela
ciudad.Estosrecursosdeberangarantizar
elaccesoypermanenciadenios/asyjvenesalsistema,doscondicionesestructuralesquedifcilmentepuedenresolverse
conlaspropuestasimpulsadas.
Encuantoalmejoramientodelacalidad,
muchos establecimientos educativos no
cumplenconlosrequerimientosdeinfraestructura,dotacinymantenimientopara
garantizarnivelesdeeducacinptimosy
de calidad. Las administraciones no han
logrado construir una apuesta estratgica
para enfrentar los factores estructurales
quecondicionanlabajacalidaddelaeducacin.
Porotraparte,comorevelaelanlisisdela
primeraparte,Califrentealpromediode
lastrecereasmetropolitanastieneunmenor clima educativo promedio del hogar,
mayorporcentajedeinasistenciaescolary
mayortasadeanalfabetismo.Igualmente,
llamalaatencin,lasmayoresdesventajas
para los afrocolombianos, lo cual probablemente est asociado con una alta participacindetrabajoinfantilparaestosltimos.

36

Ibid,p.9.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

En ese sentido, no es suficiente un aumento en la cobertura de la educacin, sino que

la misma tendra que estar acompaada de
un subsidio a los hogares, que vaya ms
all del tema de la alimentacin escolar,
de modo que disminuya el riesgo de la desercin escolar, se desestimule el trabajo
infantil y se favorezca la formacin de capital humano a largo plazo, tal como opera
el programa colombiano de Familias en
Accin.
El Programa, debe apuntar a dar soluciones a las poblaciones ms vulnerables. Por
eso debe garantizar una propuesta en educacin bsica, tecnolgica y superior en el
sistema educativo pblico para la poblacin ms pobre y excluida de la ciudad.
2.2.3 Vivienda
Este eje est orientado a propender de
manera progresiva por el derecho de la
poblacin al acceso a vivienda digna, en
especial a la de los estratos 1, 2 y 3 del
municipio, a partir de cuatro estrategias.
La primera de ellas consiste en formular
y ejecutar polticas, planes, programas y
proyectos de vivienda social y pretende
la ejecucin, entre el ao 2004 y 2007,
de 11.202 viviendas de inters social. Segn el indicador, las viviendas de inters
social (VIS) entregadas o en ejecucin en
el 2004 fueron 860, tan slo un 30% de la
meta propuesta para ese periodo de 2.800
viviendas.
De igual forma, se asignaron subsidios
municipales para vivienda por un valor de
$ 719 millones que beneficiaron a 400 familias de sectores de escasos recursos de
las comunas ms pobres del municipio.
Tambin, a la Secretara Municipal de Vivienda se le entregaron, en el rea urbana

79

314.874.67 metros cuadrados y en el rea

rural 257 hectreas para titular, vender y
desarrollar proyectos. En el marco de la
propuesta de redensificacin se compraron tres lotes de terreno, en las comunas
8, 20 y 18, con un rea conjunta de 8.678
metros cuadrados con el fin de construir
173 unidades de vivienda con un total de
$712 millones37.
Las otras estrategias apuntan a: integrar
acciones conjuntas intersectoriales, interinstitucionales y comunitarias para facilitar el acceso a programas de mejoramiento
de vivienda y entorno; promover la regularizacin vial, el reordenamiento urbano y la titulacin de predios y desarrollar estrategias y programas de reduccin
de riesgos. Para stas no existen indicadores actualizados.
Consideramos que la gestin de la administracin municipal desde este punto de
vista, ha sido dbil e insuficiente; y preocupa an ms, si se tiene en cuenta que
hay una tendencia a la disminucin de la
construccin de VIS en los ltimos aos,
a pesar de la reactivacin del sector de la
construccin. Esto significa que la reactivacin del sector ha estado jalonado por
viviendas de estratos medios y altos como
se asevera en el Informe de Coyuntura
Econmica Regional Departamento del
Valle del Cauca, los resultados apuntan
a que sea la vivienda diferente a la de inters social y la vivienda de inters en el
tope de los 135 SMML, las que expliquen
gran parte de la reactivacin del sector de
la construccin, ante lo cual el dficit de

37
Informe Rendicin de cuentas 2004. Primer ao de Gobierno. Apolinar Salcedo Caicedo, Alcalde de Cali T Tienes Mucho que Ver. Pg. 8. Santiago
de Cali. Abril de 2005.

80

Foro Debates No. 5

viviendanoselogrdisminuirconsiderablemente38.
Adems, no se puede olvidar que Cali,
frente a los dems municipios del departamentodelValle,muestraelmayorporcentajedehogaresencalidaddearriendo
(43.2%). Con este panorama, la poltica
deviviendadebeapuntaralaimplementacindeunplanmasivodeconstrucciny
financiacindeviviendadeinterssocial
(VIS),enespecial,parapersonasdenivelI
yIIydelSisben.

3. concLusiones
Los hallazgos de esta investigacin revelan la fuerte correlacin entre indicadoressociodemogrficos,decondicionesde
vida,pobrezaydesigualdad.Cali,frenteal
promediodelasciudadesmsimportantes
del pas, enfrenta una mayor vulnerabilidad sociodemogrfica que se manifiesta
enpeorescondicionesdevidaynivelesde
pobrezaenlaciudad.
A su vez, tanto en Cali como en el promedio las ciudades ms importantes del
pas,lapoblacinafrocolombianamuestra
fuertesdesigualdadesfrentealosnoafrocolombianos,locualexteriorizasumayor
vulnerabilidad y grado de exclusin social. Otro rasgo caracterstico de la vulnerabilidad y la exclusin social en Cali
estasociadoalosgruposdeedadesms
jvenesylasmujeres,loscualesmuestran
desigualdades importantes frente a otros
grupossociales.
Unaspectofundamentalquesedestacaes
el proceso de transicin demogrfica que
estaviviendolaciudad,elcualimplicade38
Gonzles, Nazly. El sector de la construccin en el rea metropolitanadeCali20002004:DinmicadelaViviendadeIntersSocialInformede
CoyunturaEconmicaRegionalICER.DepartamentodelValledelCauca,Bancode
laRepblicaDANE,2004.p.99.

safosmuyinteresantestantoparalaciudad como tambin para sus gobernantes.

Algunos de estos estn relacionados, por
ejemplo,enmateriadeloscambiosquese
estn presentando con la natalidad  y un
mayor envejecimiento de la poblacin;
inicialmente, esto debera conllevar a repensar las polticas pblicas que en materiadenatalidadydesaludelmunicipio
estaadelantando.
Dehecho,repensarestaspolticaspblicas
implicageneraraccionesypropuestaspara
fortalecerymejorarlaatencinensaluda
losylasinfantes,ascomo,lageneracin
deestrategiassocioeconmicasparafortalecer el capital social, poltico y cultural
delaspersonasdelaterceraedad,conel
fin de que este grupo poblacional, aporte
con sus conocimientos y experiencias, al
desarrollodelaciudad.
Deigualforma,esteprocesodemogrfico
es una oportunidad fundamental para la
ciudad,puespermitelacreacindenuevos
empleos, incrementar los niveles de ahorroymejorarlaofertaylacalidadeducativaenlaciudad.Claroest,queestebono
demogrficonoseaprovecharaslosgremioseconmicos,laslitespolticasysu
clase gobernante no se preocupan por la
generacin de nuevas fuentes de empleo,
que permitiran el impulso inicial de un
procesodecrecimientoeconmico.
LosresultadosdevelanqueenCalilapobreza e indigencia se han incrementado
ostensiblementeenlosltimosaoscomo
resultadodelmayorefectodelacrisiseconmicayduracindelciclorecesivo,apesardelosvisosderecuperacinenlaeconomanacionalyregionalapartirdelao
2003.Alunsono,Calimuestraunmejor

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

81

desempeo del mercado laboral cuando se

mide por la evolucin de la tasa de desempleo. De hecho, Cali ostenta una menor
tasa de desempleo frente al promedio de
las trece reas metropolitanas desde el ao
2000; adems, una mayor tasa global de
participacin y ocupacin.
Pero la reduccin en la tasa de desempleo
estuvo acompaada del incremento en el
ndice de subempleo, lo cual sugiere que la
mayora de empleos creados en la ciudad
en los ltimos aos son de baja remuneracin y muestran la falta de aparejamiento
con las competencias y aspiraciones de
los individuos. Los datos muestran que en
Cali frente al promedio de las trece reas
metropolitanas existe una mayor participacin de empleos que no cumplen con la
normatividad de proteccin social; probablemente se trata de trabajadores cuenta
propia que se insertan en el sector informal y del cual obtiene ingresos ms bajos
e inestables y desprovistos de seguridad
social. Cabe destacar de nuevo, la mayor
desventaja en indicadores laborales para
los individuos afrocolombianos, en especial para las mujeres, las cuales exhiben
una doble desventaja: ser afrocolombianas y ser mujeres.
Un aspecto central que llama la atencin,
es que Cali es uno de los centros urbanos
con mayor concentracin de poblacin
afrodescendiente. Sin embargo, este grupo tnico es el que menos garanta tiene
en materia de educacin, salud, vivienda
y empleo; puesto que reporta los mayores
ndices de analfabetismo, jefatura de hogar femenina, desempleo, bajos niveles de
cobertura y atencin en materia de salud y
vivienda.

Sumado a la anterior se tiene que la ciudad

esta padeciendo un fenmeno muy grave
de pauperizacin en la calidad de vida de
sus habitantes, recordemos que de cada
100 caleos, aproximadamente 68 de ellos
estn en condiciones de pobreza e indigencia. A lo anterior se suma que este fenmeno esta afectando principalmente a lo
poblacin joven menor de veinte aos de
la ciudad.
Esta problemtica esta asociada a varios
factores, entre los cuales se destacan a la
mayor presencia en proporcin de hombres entre los nios y adolescentes en los
hogares en situacin de pobreza e indigencia; al efecto combinado de la desigualdad
de gnero y viudez para las mujeres en
edades avanzadas; as como, a la ausencia
de polticas pblicas que permitan garantizar derechos esenciales como son la educacin, la salud, la alimentacin, empleo y
vivienda, entre otros.
Ahora bien, segn informacin del Departamento Administrativo de Planeacin
Municipal las metas planteadas para el
2004 en el plan de desarrollo del Alcalde
Apolinar Salcedo fueron en gran parte realizadas, lo cual sugerira el cumplimento
de los objetivos en cuanto a la poltica de
Equidad Social. Pese a lo anterior, algunos
estudios de opinin, realizados en 2004,
revelan el descontento de la ciudadana por

82

Foro Debates No. 5

lainversinsocialefectuadaporlaadministracinmunicipal,delocualsepodra
colegirunadiscretalaborensuprimerao
de gobierno, que estara ms acorde con
los altos niveles de pobreza e indigencia
enlaciudad.Entalsentido,sehaceprioritariaunaestrategiadefocalizacinquese
concentre en las poblaciones afrocolombianas con criterios espaciales urbanos
dondetambinseencuentrapoblacinno
afrocolombianapobreenlaciudad.
Enestesentido,eldesempeodelmercado
laboral pareciera favorecer los esfuerzos
enlapolticadeempleodelaadministracinmunicipal,peroenlamedidaquela
tasadedesempleoesafectada,demanera
preponderante,porvariablesqueestnpor
fueradelmargendemaniobradelAlcalde,
no se podra atribuir que la disminucin
deestaltimarespondaensutotalidadal
xitoenlapolticadegeneracindeempleos.Msbien,pareceraserelresultado
de las mejores condiciones macroeconmicas que viene afrontando la economa
colombiana,yenespeciallaeconomadel
ValledelCauca,queinducenaunmejoramientodelasexpectativasdelosagentes
econmicos y con ello el mejoramiento
delosnivelesdeinversinyconsumoen
elsectorprivadocomotambinalmayor
nmerodeempleosgeneradosenobrasde
infraestructura y la puesta en marcha del
MIO39desdeelao2004.
Noobstanteloanterior,lascaractersticas
delosempleoscreadosenlosltimosaos
podrancontribuiraampliarlosnivelesde
pobreza y las desigualdades, en especial,
para los grupos ms vulnerables. Esto
parecieraresponderalalgicaactualdel
39
ElMIOesunapropuestadetransportepblicomasivo,quepretende
la reduccin de tiempos de viaje y costos de operacin, la generacin de empleo,
laeliminacindelasobreofertayelmejoramientodelascondicionesoperativasy
tecnolgicasdelsistemadetransporte.

modelo de acumulacin capitalista y que

sehaextendidoenlamayoradelospases
deAmricaLatina40,locualrequiereque
el gobierno municipal utilice su margen
de maniobra en la focalizacin de recursos pblicos, pero en condiciones de eficaciayeficienciaenlaaplicacindeesos
recursos.Estopermitiraunaactivacinde
loslazossociales,evitaralapolarizacin
socialytendraefectospositivosenelmejoramientodelascondicionesdevidaen
laciudaddeCali.
3. Una poltica pblica bien intencionada pero poco efi caz
Comosedemuestraalolargodeestedocumento, Cali frente al promedio de las
principalesciudadesdelpaspresentauna
mayor vulnerabilidad sociodemogrfica,
que se refleja en mayores niveles de dependencia juvenil, dependencia senil y
mayores tasas de jefatura femenina.Y se
pudo corroborar que existe un comportamiento diferenciado entre los grupos tnicos en la ciudad. Los afrocolombianos
mostraron desventajas sistemticas frente
alosnoafrocolombianosquepodranmanifestarseenpeorescondicionesdeviday
pobreza.Seadviertequeexisteunmayor
riesgodepobrezayexclusinsocialpara
lapoblacinafrocolombiana,niosyadolescentes,mujerescabezadehogarypoblacindesplazada.
Aunque la interseccin de varios ejes de
desigualdadsocialdificultalaplaneacin,
formulacineimplementacindepolticas
pblicasapropiadas,lasestrategiasymetasplanteadasenelPlandeDesarrollodel
AlcaldeSalcedoparecenserinsuficientes
40
Portes,AlejandroyyRobertsPortes,Bryan.TheFreeMarketCity:
LatinAmericanUrbanizationintheYearsofNeoliberalAdjustment,ponenciapresentadaenelSeminarioLatinAmericanUrbanizationattheEndofthe20thCentury,
CenterforLatinAmericanSocialPolicy,CLASPO,UniversidaddeAustinenTexas,
Texas,marzo5y6,2004.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

y poco acordes a las diferentes problemticas que enfrenta la ciudad. Pero ms all
de los lineamientos formulados, la mayor
parte de los ciudadanos opina que el equipo de gobierno no cuenta con la idoneidad necesaria para asumir la ejecucin de
las acciones; es decir, que el Alcalde y su
equipo no han demostrado tener capacidad
para enfrentar con xito los problemas, ni
experiencia suficiente en administracin
pblica. Estos elementos apuntan a medir
la eficacia y legitimidad de la Administracin, que parece tener bajos niveles de popularidad hasta la fecha.
Otro aspecto que no ha sido considerado
plenamente es el del empleo productivo y
la formacin profesional. En este sentido,
se debe promover una mayor capacitacin
laboral y formacin especfica, en procesos productivos de alto componente tecnolgico, con un trato preferencial para los
afrocolombianos. Tambin se debe promover un programa de formacin de emprendedores y, en general, de apoyo a las
iniciativas productivas provenientes de la
poblacin de escasos recursos afrocolombianos y no afrocolombianos que tengan
capacidad de insertarse a cadenas productivas para el mercado interno y externo,
con objetivo ayudar a consolidar la empresarialidad en estos grupos sociales.
Poner en marcha acciones preferenciales
para ampliar la participacin de afrocolombianos en empleos pblicos (Administracin Pblica y Defensa) para las nuevas
vacantes generadas en este sector. Este
tipo de inclusin no sera automtica; los
individuos afrocolombianos beneficiados
tendran que cumplir con los requisitos de
capital educativo, formacin profesional y
competencias exigidos en los puestos de

83

trabajo y tener un proceso de seleccin entre ellos.

Adicionalmente, se debe fomentar un programa que premie a las empresas que promuevan la diversidad racial y cultural en el
enganche de trabajadores afrocolombianos
de alto nivel educativo y competencias laborales. Esta poltica tiene como objetivo
generar incentivos a los empresarios que
son favorables a la diversidad racial en sus
empresas, lo cual sera importante ante la
construccin de una democracia con ciudadana plena. Tambin habra que valorar
el reconocimiento de dichas empresas ante
la opinin pblica nacional y los consumidores.
Por otra parte, la participacin ciudadana
sigue siendo un tema preocupante. Si bien
se plantea una poltica amplia y ambiciosa
en el Plan de Desarrollo, no se han logrado
concretar los mecanismos para promover y
llevar a la prctica los propsitos formulados en esta materia. De esta forma, lo que
se percibe es una gestin parcializada de
algunos programas y sectores; por ejemplo, la Secretara de Salud ha venido trabajando e impulsando la participacin alrededor de la promocin del control social
y la movilizacin de la ciudadana como
estrategias sustantivas a la gestin del sector41. En las dems instancias y mbitos
como Educacin, Desarrollo Territorial y
Bienestar Social, Cultura y Turismo, Recreacin y deporte, pensados como espacios articuladores de los procesos participativos, la gestin ha sido fragmentada,
formal y poco efectiva42.
41
Restrepo, Marcela. Y de la participacin Qu? Promocin de la participacin en la Alcalda del Gobierno de Apolinar Salcedo. En: As vemos a Cali.
Balance de la gestin pblica en la ciudad. Fundacin Foro Nacional por Colombia
Captulo Regional Valle del Cauca y Pontificia Universidad Javeriana, Cali. Octubre
de 2005. p. 5.
42
Ibid., p. 6.

84

Foro Debates No. 5

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Bajo esa perspectiva, es importante ampliar y consolidar la dimensin tnica en
laparticipacinpolticaylosespaciospblicosadiferentesnivelesdelavidaenla
ciudad.Todoslosprogramasdebenapuntaraldesarrollodeunamayorequidadde
gnero.Sedebefortalecerlaparticipacin
delamujerenlosdiferentesespaciosdela
vida de las poblaciones afrocolombianas
urbanasynoafrocolombianospobres.

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Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

87

Anexos
Anexo 1. Indicadores Sociodemogrficos y de Condiciones de Vida
VARIABLE

TOTAL

AFRO

NO AFRO

13 reas

100,0

7,6

92,4

Cali

100,0

23,6

76,4

13 reas

0,86

0,80

0,87

Cali

0,91

0,87

0,92

13 reas

0,68

0,65

0,69

Cali

0,71

0,71

0,71

13 reas

0,18

0,15

0,18

Cali

0,20

0,16

0,21

13 reas

3,85

4,01

3,83

Cali

3,81

3,92

3,78

13 reas

32,6

36,9

32,2

Cali

36,9

42,5

35,2

13 reas

4,9

6,5

4,8

Cali

6,0

8,4

5,3

13 reas

4,8

9,9

4,4

Cali

8,7

17,2

6,0

13 reas

14,1

18,9

13,8

Cali

16,5

21,7

15,1

POBLACIN

NDICE DE DEPENDENCIA TOTAL

NDICE DE DEPENDENCIA JUVENIL

NDICE DE DEPENDENCIA SENIL

TAMAO PROMEDIO DEL HOGAR

TASA DE JEFATURA FEMENINA

TASA DE ANALFABETISMO

INASISTENCIA ESCOLAR 5-11

INASISTENCIA ESCOLAR 12-17

Foro Debates No. 5

88
VARIABLE

TOTAL

AFRO

NO AFRO

3 reas

68,9

79,7

68,1

Cali

73,4

78,9

71,9

3 reas

9,2

8,2

9,3

Cali

8,3

7,5

8,9

INASISTENCIA ESCOLAR 8-25

CLIMA EDUCATIVO PROMEDIO DEL HOGAR

PORCENTAJE DE PERSONAS EN SITUACIN DE POBREZA

3 reas

65,3

73,9

64,7

Cali

67,5

74,5

65,5

PORCENTAJE DE PERSONAS EN SITUACIN DE INDIGENCIA

3 reas

31,2

36,9

30,8

Cali

34,8

37,8

33,9

PORCENTAJE DE TRABAJADORES SIN AFILIACIN A SALUD

3 reas

23,5

34,3

22,7

Cali

27,8

35,9

25,4

PORCENTAJE DE TRABAJADORES SIN AFILIACIN A PENSIONES

3 reas

58,6

69,9

57,7

Cali

63,1

69,7

61,1

Fuente:ECH-Juniodel2004.Clculospropios

Anexo 2. Evolucin de la Pobreza e indigencia en Cali

Situacin de la persona

994

998

2004

Pobreza

29,8

39,0

67,5

Indigencia

5,3

10,0

34,8

Fuente:1994y1998,UreayOrtiz(1999:19-25).2004,DaneECH,Clculospropios

Anexo 3. Coefi ciente de Gini

Ciudad

1994

1998

2004

reasmetropolitanas

0,58

0,55

0,54

Bogot

0,55

0,54

0,56

Cali

0,51

0,54

0,53

Fuente:1994y1998,Santamara(1999).2004,DaneECH,Clculospropios

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

89

Anexo 4. Nmero de desplazados que llegan a Cali

Aos

Accin Social

CODHES

1999

213

9079

2000

3775

5750

2001

7185

5191

2002

9985

4609

2003

5251

4274

2004

3852

6570

2005

2523

19940

Total 1999-2005

32784

55413

Fuente: CODHES, Accin Social

Anexo 5. Caractersticas de la tenencia de vivienda en Cali

En Arriendo

Propia
Pagando

Propia Pagada

Otra
Condicin
(Cuidanderos)

Total

Cali

43,2

9,1

38,4

9,3

100,0

Valle

39,9

6,4

40,8

13,0

100,0

Fuente: Valle, SISBEN 2003

Anexo 6. Cobertura en servicios pblicos por comunas en Cali en el ao 2004, (%)

Comuna

Puestos de
salud

Acueducto

Alcantarillado

Energa

Gas natural

Aseo

57,0

55,5

55,5

63,3

60,0

80,2

79,8

81,2

43,3

85,7

80,0

80,0

85,7

24,7

88,5

86,2

85,8

87,9

60,7

90,3

89,8

89,8

89,9

72,6

92,2

78,2

78,2

79,0

60,6

83,1

86,8

86,8

86,3

69,3

94,0

94,1

94,1

96,0

70,1

96,8

78,7

78,7

81,7

36,6

81,3

10

92,9

92,9

94,2

67,2

95,1

11

95,3

95,3

96,9

21,9

99,0

12

85,0

85,0

86,4

79,3

91,4

13

86,8

84,9

87,4

51,8

97,9

14

88,9

86,9

89,6

33,2

97,7

15

82,2

81,7

82,0

37,8

94,0

Foro Debates No. 5

90
Comuna

Puestos de
salud

Acueducto

Alcantarillado

Energa

Gas natural

Aseo

16

96,1

96,1

96,5

91,9

101,3

17

18

88,6

88,5

93,0

36,5

103,8

19

92,9

92,9

91,8

46,3

95,7

20

87,6

87,5

83,1

5,3

105,9

21

68,4

64,3

55,5

44,4

71,7

Fuente:DepartamentoAdministrativodePlaneacinMunicipal.Informacinonline:http://planeacion.cali.gov.co/contentmgr/default.asp?Tipo=CEC&Libro=46
*Sininformacindisponibleenelmomentodelaconsulta

PANORAMA DE LA POBREZA Y LA
DESIGUALDADA SOCIAL EN LA
CIUDAD DE MEDELLN
Jorge Bernal Medina
Director
Corporacin Regin

Agradezco el apoyo de Jos Fernando Gutirrez en el captulo referido al mercado laboral en Medelln y el rea Metropolitana.

92

Foro Debates No. 5

introduccin

randes debates se desarrollan alrededor de las definiciones y las medicionessobrelapobreza1.Conseguridad
estedebatecontinuarynosellegaraun
acuerdo en torno a una definicin y una
formademedirla.Intereseseconmicosy
polticos, a ms de las siempre presentes
divergencias en las ciencias sociales, impedirn llegar a esa unanimidad. El inters de este artculo no es profundizar en
este debate2, pero si queremos advertir
quecompartimoslascriticasalasvisiones
economicistasquereduceneltemadeldesarrolloydelbienestarhumanoalastasas
decrecimientoyqueslotienenencuenta
eltemadelingresoalahoradeenfrentarla
superacindelapobreza.Esteacuerdono
significaquenoseaimportanteeltemadel
ingresoalahoradeevaluarlosnivelesde
pobrezayquenosealamaladistribucin
deeseingresoydelariquezaunadelas
causascentralesdelaexistenciaylamagnituddelapobreza;estamosconvencidos
de que es la mala distribucin del poder
econmico y poltico una de las razones
centralesdelapobrezaennuestrospases.
EsevidentequeMedellnhalogradoavancesnotablesenlacoberturadelosserviciospblicosdomiciliarios,havistosubir
su ndice de Desarrollo Humano ante la
reduccin de las muertes violentas y la
consiguiente mejora en la esperanza de
vidaalnacer;losincrementosenlastasas
de cobertura en educacin y en el ingreso per cpita por efectos de la evolucin
enlastasasdecambio(delpesofrenteal
dlar)Estasmejorasnodebenhacerolvi1
ElCentrodeInvestigacionesparaeldesarrollodelaUniversidadNacionaldeColombiavienedesvirtuandoconcontundencialosclculosylametodologaempleadaporPlaneacinNacionalparapresentarunosnivelesmsbajosde
pobrezaydeindigenciaenelpas.
2
En un trabajo reciente exploramos varios de estas posturas y estos
debatesyasumimosunaposicinalrespecto.Ver:DemocraciayCiudadanas:BalancedederechosylibertadesenMedelln.BernalJorgeylvarezLuzStella,2005.
CorporacinRegin.

dar la mala distribucin del ingreso y la

concentracindelariquezaenMedellny
susefectossobrelacalidaddevidadelas
mayorasdelaciudad,porellovamosa
daratencinespecialalaevolucindeeste
temaenlosltimosaos.

1. Qu dice eL pLan de desarroLLo de medeLLn?

Sibienesciertoquehayavancessignificativosenlaprestacindeserviciosbsicosyenlacalidaddevidadelamayora
delapoblacin,tambinloesquepersisten niveles de pobreza inaceptables. En
particular,existeunporcentajedepobreza
crticaenlaciudad,esdecir,depersonas
quevivenenMedellnyquenotienenlos
recursos suficientes para sobrevivir dignamente,queameritatodalaatencindel
gobierno de la ciudad. La situacin del
desplazamiento forzado que ha trado a
nuestros barrios a miles de ciudadanos y
ciudadanasenlamsabsolutamiseria,ha
agudizadoestasituacin.Paraatacareste
problemayromperelciclodelapobreza,
esnecesarioque,especialmentelosnios
y las nias, sin importar su condicin o
proveniencia, disfruten de sus derechos
fundamentalesdealimentacin,educacin
ysalud.
Sisedaunamiradaalolargodelaultima
dcada,sepuedeconstatarquesehavenidopresentandounavariacinenlosindicadoresdepobrezaporNecesidadesBsicas
Insatisfechas(NBI),puesacomienzosde
losnoventa,lapoblacinconNBIeradel
14.4%,staalcanzvaloresdel24.3%en
1998yenlaactualidadseubicaencerca
del18%3.Sinembargo,sisemideporLneadePobreza,seestennivelescercanos
3
Segn una comparacin establecida entre el Diagnstico Social de
Medelln,unestudiorealizadoporelINERdelaUdeA,ylaCorporacinRegin
paralaentoncesSecretaradeBienestarSocial(1996)ydatosdelarevistaObservar,
variosnmeros.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

al 60% de la poblacin en esa condicin

con sus consecuencias sobre el desempleo
y la informalidad que hoy alcanzan tasas
muy elevadas. Habra que agregar a esto,
adems, las altas tasas de homicidio que
tienen un alto impacto sobre el ndice de
Desarrollo Humano (IDH) que, en el 2001,
presentaba tasas de 77.21, ligeramente situado por encima del promedio nacional y
nos ubica como departamento en el quinto
lugar en calidad de vida en el pas.
A lo largo de la dcada la desigualdad ha
crecido al concentrarse los ingresos en
sectores minoritarios, mientras se empobrecen grandes sectores de la poblacin.
Al da de hoy, la comuna de mayor ingreso per cpita, percibe cinco veces ms
que las comunas de menores ingresos per
cpita. Si se incluyen los corregimientos,
la relacin es de 37 a 1. Se han presentado ligeros repuntes en los aos recientes,
explicados por la crisis econmica que ha
golpeado a todos. Cuando se corrige el ndice de Desarrollo Humano por desigualdad se pierden ms de 10 puntos (0.6311),
lo que nos ubica por debajo de pases como
Honduras. (Plan de Desarrollo: Medelln
compromiso de toda la ciudadana, 2004,
5)
Este planteamiento del actual Plan de Desarrollo resume bastante bien la realidad
de Medelln y de buena parte del Valle de
Aburr. Es claro que se ha avanzado en
algunos componentes de los ndices de
desarrollo humano, de calidad de vida y
de NBI. Han mejorado las coberturas de
los servicios pblicos domiciliarios, han
bajado las muertes violentas con lo que
ha aumentado la esperanza de vida de la

Segn una comparacin establecida entre el Diagnstico Social de
Medelln, un estudio realizado por el INER de la U de A, y la Corporacin Regin
para la entonces Secretara de Bienestar Social (1996) y datos de la revista Observar,
varios nmeros.

93

poblacin, han mejorado las coberturas en

educacin, especialmente en la educacin
bsica y algo las de salud, del rgimen
subsidiado y han bajado algo las tasas de
desempleo.
Sin embargo la pobreza y la miseria, medida en trminos de ingresos, se mantienen
en niveles muy altos; sin lugar a dudas el
problema ms grave en materia social es
el que tiene que ver con la carencia de empleo y de ingresos de la mayor parte de la
poblacin. De otra parte, este es un territorio en el que sigue prevaleciendo la desigualdad, la exclusin y la discriminacin.
Esto se refleja tanto en el campo de lo territorial (por comunas y por municipios);
en las diferencias entre estratos sociales
(grandes diferencias entre estratos bajos
y altos de la poblacin); entre gneros
(mujeres y hombres); entre edades (ms
afectados los jvenes y los viejos) y entre
grupos tnicos.

2. Las lneas de pobreza y de indigencia.

Para este anlisis vamos a utilizar los parmetros internacionales de medicin de
las lneas de pobreza y extrema pobreza.
La primera se establece sobre dos dlares
de ingreso diario y la segunda, sobre un
dlar.
Aceptando los estimados de la Misin
Nacional de reduccin de la pobreza y la
desigualdad, que estn cuestionados por
los estudios de la Contralora General de
la Nacin y de la Universidad Nacional de
Colombia, encontramos los siguientes resultados.


Misin creada por el gobierno de lvaro Uribe para presentar recomendaciones de reduccin de la pobreza y la desigualdad en Colombia.

Foro Debates No. 5

94

Cuadro . Medelln y 4 reas metropolitanas: pobres y pobres extremos 2004 (miles

de personas)
Barran- Medelln y Medelln
quilla
rea M
Solo

Resto
V de A

4 reas

11.9%

9.7%

8.1%

49.4%

49.2%

50.2%

37.8%

1.695

3.300

2.368

1.200

14.138

146

199

343

282

610

1.145

788

781

1.477

1.164

313

5.338

Bogot

Cali

% indigentes

6,5%

6.0%

11.8%

11.5%

% Pobres

32,6%

32.6%

46.1%

Poblacin total (mil)

7,033

2.418

Indigentes (miles)

457

Pobres (miles)

2.291

Fuente:Misinparaeldiseodeunaestrategiaparalareduccindelapobrezayladesigualdad.2005.

Deestecuadroseextraenunosprimeros
acercamientos:
Medellnregistrahoyporcentajesms
altosdepoblacinenextremapobreza
(indigencia),sisecomparaconelValle
deAburryconlasotrasreasMetropolitanasdelpas.Enefecto,latasade
indigenciaenel2004esdel12%desu
poblacin,esdecir,hoyhayenMedelln282.000personasrecibiendoundlar,estoesmsomenos70.000pesos
almes(el18%deunsalariomnimo),
loqueponedepresentequeestnlejos
deadquirirelsolocomponentealimenticiodelacanastafamiliarquehoyest
en340.000pesosmensuales.6
La curva de los ltimos aos muestra
que1997eselaodemejoresresultadosparaMedelln,elValledeAburry
lasreasMetropolitanas,conun10%
paraelcasodeMedelln.Sedisparaen
el ao 1999 al 19,4%, producto de la
profundacrisiseconmicaquevivela
ciudadyelpasduranteeseao,bajaen
el2000,paravolverasubirenel2002
yfinalizaconunatendenciaalabajaen
el2004,cuandosecolocaenelnivelde
2001.Esdecir,hoylaciudadyelValle
6
LacanastafamiliarconstruidaporelDane,estaintegradaporalimentos,vivienda,educacin,salud,recreacinyotros.Elvalordeestacanastaparael
niveldeingresosbajosesde850.451pesosmensuales.

deAburr estn en el mismo nivel de

indigenciaqueenel2001yporencima
delade1997,quefuelamsbaja.
Como ya se anot, Medelln presenta las tasas ms altas de poblacin en
situacin de pobreza extrema al compararseconlasotrasgrandesciudades
delpas.BogotyCaliregistrantasas
del 6,5% y 6% respectivamente; Barranquilla est cerca de Medelln y el
conjuntodelascuatroreasseubicaen
8,1%.
Respectoalalneadepobreza(personasconingresosdedosdlaresalda)
pasaexactamentelomismo:Bogoty
Cali se sitan en un 32% de pobreza,
Barranquilla en el 46%, mientras que
Medellnllegaal49,2%,esdecir,entre
las cuatro grandes ciudades del pas,
Medellneslaqueregistramayorestasas de pobreza. Estos porcentajes vistosentrminosdesereshumanos,nos
estn indicando que 1.164.000 personas son pobres en Medelln en el ao
2004.
2. Ingresos por estratos, por comunas
y por sexos.
Establecidalamagnituddelapobrezaen
trminos absolutos, es importante avan-

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

zar en la diferenciacin de esta condicin

segn el estrato socioeconmico al que
se pertenece; al territorio donde se habita
(comuna, corregimiento y municipio) y la
condicin de gnero (hombres y mujeres).
Segn la encuesta de calidad de vida que
realiz la Alcalda en el 2004 el promedio
de ingresos para toda la poblacin de Medelln es de 514.778 pesos mensuales. Pero

95

al observar la diferencia segn estratos nos

encontramos que mientras el promedio del
ingreso del estrato seis (ms altos ingresos) es de 1.822.835 pesos mensuales, el
del estrato uno (los ms bajos ingresos) es
de 300.000 pesos. Esto quiere decir, que el
promedio del estrato seis, recibe seis veces
ms, que el promedio del estrato 1.

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, Medelln 2004.

Medelln es una ciudad en la que la mayora de su poblacin enfrenta de distintas

maneras y grados el drama de la pobreza.
Si se agregan los estratos bajo-bajo (estrato 1); el bajo (estrato 2) y el medio-bajo
(estrato 3), encontramos que all se agrupa
el 78% de la poblacin (1.600.000 seres
humanos) en el 2004.
El estrato que ms ha crecido en la dcada ha sido el bajo (estrato 2): de 427.828
personas que se ubicaban en ese estrato en
1990, la cifra ascendi a 693.670 personas
en el ao 2000, 255.842 adicionales. O lo
que es lo mismo, un cuarto de milln ms
de pobres en la ciudad. Las personas del
estrato medio (estrato 4) tambin han sido

golpeadas duramente por la crisis, al punto

que 46.526 de ellas han ido a parar a estratos ms bajos.
El estrato ms alto (estrato 6) se mantiene
e incluso aumenta en trminos de personas. En 1990 estaban ubicadas 36.582 personas en ese estrato socioeconmico y en
el 2000 son 56.997.
2.2 Diferencia de ingresos por estrato y
por gnero.
Al mirar el asunto del ingreso promedio
por sexo, nos encontramos con la gran diferencia que hay en contra de las mujeres
en todos los estratos, siendo muy notoria

96

Foro Debates No. 5

ladiferenciaentresexosenlosestratosde
altos ingresos. En promedio para toda la
ciudadloshombresreciben550.033pesos
mensuales,mientrasquelasmujeressolas
reciben 467.533 pesos mensuales. Esto
quiere decir, que las mujeres reciben el
85%deloquerecibenloshombres.

Es evidente que se sigue discriminando

alasmujeresasocupenlosmismoscargosytrabajenigual.Paradjicamentelas
diferencias son ms altas en los estratos
ms altos. En el caso del estrato seis, la
diferenciaencontradelasmujeresesdel
60%;mientrasqueenelestratounoladiferenciaesdeun23%.

Fuente:EncuestadeCalidaddeVida,Medelln2004.

2.3 Diferencias por comunas y corregimientos.

En este punto se vuelve a evidenciar las
profundasdiferenciasexistentesenlaciudad,  incluidos los corregimientos. Para
el caso de Medelln observamos que el
ingreso promedio de la Comuna 1 es de
296.616pesosmensuales(muypordebajo
delsalariomnimoyanmsdelacanastafamiliar),mientrasqueenElPobladoel
ingreso promedio es de 1.621.639 pesos
mensuales(cifrapordemssubvalorada),
estosignificaunadiferenciadeseisveces.
SilacomparacinsehaceconelcorregimientoPalmitas,queseubicaenunpromediode250.000pesos,ladiferenciacon
ElPobladoesde8veces.
Desdelaperspectivadelainclusinyde
la igualdad social, estamos ante un territorioprofundamentesegregadoydividido

en trminos socioeconmicos. Examinando las cifras de servicios pblicos de
Empresas Pblicas en las que se resea
el nmero de instalaciones de energa en
viviendasdelmunicipiodeMedelln,por
estratosocioeconmico,segnbarrio,comunaycorregimiento,encontramosque
encomunascomoPopularySantaCruzel
100%delasviviendassondeestrato1y
2,nohayunasolaviviendadeotrosestratos.Esdecir,queallslovivenpobresy
bienpobres.Enotrascomunas(Manrique,
Aranjuez,12deOctubre)el100%delas
viviendasestenlosprimerostresestratos
(bajo-bajo; bajo y medio-bajo). En contrasteencontramosqueencomunascomo
Laureles,el96,7%correspondealosestratos4y5,yenElPobladoseencuentrael
65,2%deviviendasenestrato6yel92%
entreel5yel6.Esevidentequeestamos
anteunaciudadpolarizadaentrminosespaciales,territoriales.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

97

Fuente: Encuesta de calidad de vida, Medelln, 2004.

El mayor porcentaje de las personas que

reciben ingreso mensual en la comuna uno
(el 38%) se ubica en el rango entre 0 y
250.000 pesos mensuales. En contraste el
38.5% de los que reciben ingresos en El
Poblado, estn en el rango de un milln
(1000.000) a dos millones quinientos
(2500.000) de pesos mensuales. Tambin
en esta comuna un 19.2% de las personas
recibe entre 2000.000 y 5000.000 y el
4.5 recibe ms de cinco millones.
Llama la atencin que en La Candelaria
el estrato uno (vendedores ambulantes en
su mayor parte) recibe $125.000 mensuales, algo similar ocurre en corregimientos
como Altavista, San Antonio de Prado con
$162.000 y Santa Elena con $199.074.

Todo esto pone de relieve las grandes diferencias en el ingreso, y por supuesto, en el
nivel de vida de las comunas y los corregimientos de la ciudad.
2.4. El ndice de Desarrollo Humano.
Este es el indicador ms usado a nivel internacional, en especial por las Naciones
Unidas y sus informes de Desarrollo Humano. Tres asuntos hacen parte de este indicador: la esperanza de vida al nacer; el
logro educativo (que mide el nivel educativo de los padres) y el ingreso per-cpita.
La ciudad registra un incremento en este
ndice por las mejoras en la esperanza de
vida, por la reduccin en las muertes violentas y por las mejoras en el ingreso por
efectos de la tasa de cambio.

Foro Debates No. 5

98

Cuadro 2. Indice de Desarrollo Humano. Medelln - 2004

Comuna

Esperanza de vida
Hombre

Mujer

Total

Hombre

Mujer

Total

Hombre

Mujer

Total

Hombre

Mujer

Total

Com1

0.7

0.90

0.7982

0.83

0.83

0.8311

0.63

0.53

0.5682

0.72

0.75

0.7325

Com2

0.7

0.78

0.7417

0.83

0.83

0.8319

0.66

0.56

0.6043

0.73

0.73

0.7259

Com3

0.69

0.82

0.7567

0.84

0.84

0.8370

0.65

0.56

0.5998

0.73

0.74

0.7312

Com4

0.68

0.74

0.7120

0.87

0.85

0.8580

0.66

0.59

0.6187

0.74

0.73

0.7296

Com5

0.74

0.84

0.7938

0.88

0.88

0.8768

0.70

0.61

0.6495

0.77

0.78

0.7734

Com6

0.81

0.87

0.8388

0.87

0.86

0.8654

0.68

0.55

0.6061

0.79

0.76

0.7701

Com7

0.79

0.83

0.8158

0.88

0.88

0.8804

0.71

0.63

0.6665

0.80

0.78

0.7876

Com8

0.73

0.83

0.7783

0.86

0.85

0.8549

0.67

0.57

0.6117

0.75

0.75

0.7483

Com9

0.74

0.87

0.8012

0.89

0.88

0.8852

0.71

0.61

0.6535

0.78

0.79

0.7800

Com10

0.65

0.73

0.6918

0.89

0.90

0.8929

0.76

0.69

0.7206

0.77

0.77

0.7684

Com11

0.79

0.84

0.8144

0.94

0.93

0.9369

0.89

0.79

0.8342

0.88

0.85

0.8618

Com12

0.78

0.85

0.8160

0.92

0.92

0.9174

0.82

0.74

0.7762

0.84

0.84

0.8365

Com13

0.86

0.96

0.9098

0.86

0.86

0.8579

0.69

0.58

0.6271

0.80

0.80

0.7983

Com14

0.91

0.91

0.9090

0.98

0.95

0.9608

0.93

0.81

0.8620

0.94

0.89

0.9106

Com15

0.78

0.86

0.8242

0.89

0.87

0.8829

0.72

0.64

0.6748

0.80

0.79

0.7940

Com16

0.78

0.80

0.7895

0.91

0.91

0.9102

0.75

0.66

0.7019

0.82

0.79

0.8005

Total
0.75
comuna

0.83

0.7929

0.88

0.87

0.8763

0.74

0.65

0.6890

0.79

0.78

0.7861

Logro educativo

Ingreso per cpita

IDH

Total
correg

0.79

0.72

0.7512

0.84

0.85

0.8446

0.68

0.54

0.5978

0.77

0.71

0.7312

Totmedelln

0.77

0.84

0.8057

0.88

0.87

0.8747

0.74

0.65

0.6854

0.79

0.79

0.7886

Fuente:EncuestadeCalidaddevida.Medelln,2004

Sinembargo,losdatosanterioressonsuficientemente reveladores de las grandes

distancias que tienen las comunas y los
corregimientos de Medelln en trminos
dedesarrollohumano.Mientrascomunas
comolasdeElPobladoconun0.91registran niveles similares a los de los pases
demsaltodesarrollohumanodelmundo
(NoruegayCanad);lascomunaspopularesyloscorregimientospresentanniveles
depasesdemuybajodesarrollohumano.

Enestesentidosedebeconsiderarinaceptablediferenciasde25puntosdedesarrollo
humanoentreElPobladoyPalmitasode
19puntosentreElPobladoyElPopular.
Poreso,alahoradehablardelndicede
DesarrolloHumanosehaceindispensable
establecerlasdiferenciasentresectoresy
territoriosdelaciudad.
La gran diferencia entre hombres y
mujeres se presenta especialmente en

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

dos componentes del IDH. En primer

trmino en la esperanza de vida. En el
caso de los hombres es de 67.6 aos;
mientras que en las mujeres es de 77.3
aos (10 aos de diferencia). Con casos
tan crticos como el de las comunas 1,
2, 3, y 4 donde la esperanza de vida de
los hombres es de 63-64 aos, mientras
que la de las mujeres en esas mismas
comunas es de 81, 74, 76 y 71 respectivamente.
La segunda gran diferencia se ubica en
el PIB- per cpita. Para los hombres el
PIB- per cpita es de $8.387 diarios;
en tanto, que para las mujeres es de
$4.784, prcticamente la mitad de los
hombres.

2.5 El ndice de Calidad de Vida.

El ICV es una aproximacin a la medicin de la pobreza y el bienestar basada
puramente en capacidades, ya que todos
los indicadores que lo componen expresan
individualmente resultados en diferentes
dimensiones de la condicin humana incluidas en las metas de desarrollo. Este ndice proporciona un acercamiento a la medicin de la calidad de vida y el bienestar
humano de mayor disponibilidad en los registros estadsticos nacionales. La siguiente tabla presenta el ndice de condiciones
de vida para las diferentes comunas de la
ciudad, bajo la re-estimacin del ICV.

Cuadro 3. ICV medio por comunas. Medelln - 2004

COMUNA

INDICE 2004

CLASIFICACION

Poblado

82.68

Laureles Estadio

78.26

Amrica

73.43

Beln

72.30

Candelaria

70.08

Guayabal

69.75

Castilla

66.47

Robledo

65.51

Buenos Aires

65.29

Doce de Octubre

65.12

10

Aranjuez

64.55

11

San Javier

61.96

12

Manrique

61.61

13

Villa Hermosa

61.52

14

Santa Cruz

59.65

15

57.47

16

Popular

99

Fuente: Encuesta de calidad de vida. Secretara de Planeacin de Medelln. 2004

100

Foro Debates No. 5

Deacuerdoaloanteriorlascomunascon
mayorclasificacinsegnelICVson:El
Poblado(82.68),Laureles,Estadio(78.26),
LaAmrica(73.43)yBeln(72.30);mientraslasdemenorsonSantaCruzyPopularcon(59.65)y(57.47)respectivamente.
En este caso las diferencias tambin son
profundas en la ciudad. Al comparar El
Poblado con El Popular encontramos 23
puntosdediferencia.
Porsuparte,enlaclasificacinporcorregimientos encontramos que el de mayor
ICVesSanAntoniodePradocon68.23
puntos y el de menor es Palmitas con
47.69. Este ltimo resultado comparado
coneldeElPobladosignifica35puntos
menos de calidad de vida en este corregimiento.Todo esto no tiene otra consideracin que la existencia de profundas
inequidadeseneldesarrollohumanoyla
calidaddevida.
2.6 Personas en la encuesta de seleccin
de benefi ciarios: Sisbenizados.7
La filosofa con que se concibi esta encuesta era buscar concentrar la inversin
socialdelEstadoenlosmspobresdelos
pobres,sedecaquelamagnituddelapobreza en el pas y los escasos recursos
paraatenderatodoslospobres,hacannecesariopriorizaresainversinenlosextremadamentepobres;deestamanerapodemosasumirquelaspersonasquequedan
clasificadasenestaencuestaenlosniveles
uno, dos y tres, son personas que se encuentranenpeorescondicionesdepobrezaenlaciudad.

lleg en marzo del 2006 a 1.418.897,

loquerepresentaun64%deltotaldela
poblacin estimada para Medelln por
el ltimo censo realizado por el Dane.
Estesolodatoindicalamagnituddela
pobrezaenlaciudad.Deesetotaldeencuestados, el 24,29% quedo ubicado en
elnivel1delsisbn,porsuparte,elnivel
2conel45%delosencuestadoscongrega la mayor parte de estas personas, en
el nivel 3 se clasificaron 432.089. Esto
quiere decir que 1.415.228 personas en
laciudad(el64%deloshabitantesdela
ciudad)seubicanenlosnivelesuno,dos
ytresdelSisbn,esdecir,sonlaspersonasconmsbajosnivelesensucalidad
devida.
Siaceptamosqueestostresnivelesdelsisbnclasificanalosmspobres,sepuede
concluir que el 64% de los habitantes de
Medellnseencuentranensituacindepobreza,oloqueeslomismo,notienenuna
buenacalidaddevida.

El total de encuestados en las distintas

comunas y corregimientos de la ciudad

Porsupuestolamayoradeestaspersonas
seconcentranenlascomunaspopularesy
en los corregimientos. Comunas como el
Popular tienen 133.759 encuestados, de
loscualesel97,7%seubicanenelnivel
unoydosdelsisbn.Algoparecidoocurre
enSantaCruzdondeel97,4estaenesos
niveles;enManriqueconel84%yenel
corregimiento deAltavista el 95% de los
encuestadosestnenesosdosprimerosnivelesdelSISVAN.

Cuandolaencuestacruzaeltotaldelapoblacin incluida en el sisbn con los estratossocioeconmicos8,seestableceque
el 99,6% de los encuestados del Popular

7
LaAlcaldadeMedellnrealizenmarzodel2006unaactualizacin
alaencuestadebeneficiariosdelsisbn.Vamosautilizaraqualgunosdelosresultadosdeestaencuesta.

8
Elestratosocioeconmicoseestablececonunestudiodelascaractersticasdelaviviendaydesuentorno.Sonochovariablesqueseutilizanparahacer
estaclasificacinquearrojaseisestratossocioeconmicos,seasumequelosestratos
cero,unoydosestablecenloshogaresdemsbajosingresosdelaciudad.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

se ubican en los estratos socieconmicos

cero, uno y dos; algo similar se da en el
corregimiento de Altavista donde el 99,0
esta registrada en esos estratos.
Examinando el nivel del ingreso que calcula el sisbn para los niveles 1, 2 y 3, volvemos a apreciar las difciles condiciones
econmicas de esta poblacin. Para el caso
del Popular se establece que el promedio
mensual por persona es de 63.555 pesos;
en Santa Cruz de 77.211; en Manrique de
84.172; en Aranjuez de 93.647; en el Doce
de Octubre de 89.294; en Villa Hermosa de
84.143 y total de la ciudad de 91.927 por
persona mes. Asumiendo que trabajan dos
personas por hogar tendramos un total de
ingreso mensual por hogar de 183.854 pesos. Cifra que no permite cubrir la canasta
de alimentos y est muy lejos del valor total de esa canasta.
Por eso hemos insistido en que el problema social ms grave de Medelln, es el
problema de la ausencia de ingresos o el
bajo nivel del mismo. Aunque esta no es
la nica expresin de la pobreza, si es evidente que es la ms aguda.
Ciertamente, es importante trabajar por
incluir a los nios al sistema escolar, por
mejorar la calidad de la educacin en especial para los pobres de la ciudad, por
afiliarlos al sistema de salud, pero todo
esto, debe ser complementado con opciones inmediatas que permitan la mejora en
el ingreso. Se ha generado un circulo poco
virtuoso entre educacin, salud, vivienda
e ingresos; las personas que son clasificadas en el rgimen de beneficiarios logra
su afiliacin a alguna EPS, logra un cupo
en la escuela, logra una vivienda de inters social, pero ante la precariedad del in-

101

greso, los nios desertan del sistema educativo; no van al mdico pues no tienen
para el transporte, para el copago o para
los medicamentos; no tienen para pagar
las cuotas de la vivienda o los servicios
pblicos. Este crculo slo se rompe, en
el corto plazo, con mayores ingresos. La
educacin ayudar a salir de la pobreza
pero en 5, 10 o 15 aos, la pregunta es
qu hacer mientras tanto y qu hacer
para que se mantengan en el sistema educativo y lleguen hasta el nivel superior de
la educacin?

3. El Mercado Laboral en Medelln y el Valle de Aburr: Poblacin ocupada, desempleo, subempleo, informalidad.
La estructura de ingresos en la ciudad corrobora la existencia de un gran segmento
de la poblacin pobre debido a las bajas
remuneraciones de las personas que realizan actividades de baja productividad generadas por las altas relaciones informales
y precarias en trminos laborales de miles
de personas que no logran insertarse en
la formalidad con un empleo digno y con
consecuentes garantas.
Grfico 4. Poblacin ocupada por rangos de ingresos laborales. Medelln y
Valle de Aburr. (Cifras en miles).

Fuente: Empleo en Medelln y el Valle de Aburr. Fenalco y el Dane. No 5. Abril

de 2005.

102

Foro Debates No. 5

Grfi co 5. Evolucin de la tasa de desempleo Nacional y Medelln A.M.

Fuente:Dane,EncuestasNacionalycontinuadeHogares.

Grfi co 6. Evolucin del nmero de

personas subempleadas en la ciudad de
Medelln 990-2003

Fuente:Dane,EncuestaNacionalycontinuadeHogares

DelaEncuestaContinuadeHogaresseobserva que la tasa de crecimiento anual de

lapoblacinenMedellnyelreaMetropolitanaenlosltimos5aososcilaentre
un1.5%yun1.6%,mientraselcrecimiento
vegetativo9delapoblacinenedaddetrabajar(1.8%anual)superalas40.000personas10anualesyquedichoincrementosereflejaraenuncomportamientosimilartanto
de la Poblacin Econmicamente Activa
y la Poblacin Econmicamente Inactiva,
pero el primer indicador (PEA) comienza
a presentar un descenso considerable que
se acenta en el primer trimestre de 2005
9
Esladiferenciaentrelatasabrutadenatalidadylatasabrutademortalidad.Latasabrutadenatalidadeselcocienteentreelnmerodenacidosvivos
ocurridosduranteunperododeterminadoylapoblacinmediadedichoperodo.La
tasabrutademortalidadeselcocienteentreelnmerodedefuncionesocurridasen
unapoblacinduranteunperododeterminadoylapoblacinexpuestaalriesgode
morirduranteeseperodo.
10
Elcrecimientodelapoblacinenedaddetrabajarenlostresltimos
aosfuede42.922personasen2002,42.346en2003y42.527en2004,respectivamente.

comparndolo con igual perodo de 2004,

comoveremosmsadelante.
3. Evolucin de la Poblacin Econmicamente Activa
De los indicadores laborales sobresale la
disminucin de la poblacin econmicamenteactiva,PEA,queeslaequivalenteala
ofertadelmercadolaboral.Enelindicador
enmencinnotodosellosestntrabajando
nitodoslosquelohacentienencontratolaboralotienenalgngradodesubordinacin
aalgnpatrn.Ensteindicadorseubican
losocupados(queconstituyenlademanda
laboral),esdecirsonlaspersonasdispuestas
ydisponiblesparatrabajarqueencontraron
algunaocupacin;ylosdesocupados(que
sonlosqueestndispuestosydisponibles,
hanbuscadotrabajoualgoenqueocuparse
quelesgenereingresosperosinxito),son
loscomnmentellamadosdesempleados.
Como ya se mencion, el indicador en
mencinharevertidolatendenciacreciente que evidenci en la dcada pasada, en
efecto, mientras entre 1994 y el 2000 el
incremento de la PEA fue de 22.48%, es
decir 254.614 personas11 que se volcaron
a presionar el mercado laboral y por consiguiente represent una de las causas del
altodesempleoquesevivienlaciudady
su rea metropolitana; hoy,  dicho indicador  presenta un comportamiento inverso,
esdecirunareduccin.Esascomoentreel
primertrimestrede2005vsprimertrimestrede2004laPEAenMedellndisminuye
enmsde23.000personas,loquesignifica
questassalierondelmercadolaboralenel
perododado.Alcaeresteindicadorsesobreentiende que se presenten movilidades

11
Bonilla,GonzlezRicardo.ElMercadoLaboralenMedellnysurea
metropolitana.CentrodeInvestigacinparaelDesarrollo,CID,UniversidadNacionaldeColombia.SedeBogot.Abrilde2003.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

103

entre la poblacin ocupada y desocupada,

ya que los mismos no son constantes.
3.2 Evolucin de la Poblacin ocupada
y desocupada
La variacin en la tasa de desocupacin en
la ciudad de Medelln y el rea Metropolitana fue a la baja al pasar de 17.4% en el
primer trimestre de 2004 al 15.4% en igual
perodo de 2005, es decir 32.441 desocupados menos. Por su parte la tasa de ocupacin tambin present un comportamiento
similar al pasar de 51.0% al 50.5% en el perodo de anlisis tal como se puede apreciar
en el grfico 2. De lo anterior se observa
que la reduccin de la tasa de desempleo no
es consistente con los niveles de ocupacin
en la ciudad y su rea metropolitana.
Grfico 7. Evolucin de la tasa de desempleo y la tasa de ocupacin en Medelln y el rea Metropolitana (primer
trimestre 2001-2005).

Fuente: Dane. Encuesta Continua de Hogares 2000- Primer trimestre de 2005.

3.3 Evolucin de la Poblacin econmicamente inactiva

Una disminucin de la PEA conlleva necesariamente a un aumento de la Poblacin Econmicamente Inactiva que est
conformada por estudiantes, amas de casa,
personas dedicadas al oficio del hogar e incapacitados entre otros; que en la ciudad
fue de 65.380 personas al pasar de 895.046
personas en el primer trimestre de 2004 a
960.426 personas en igual perodo de 2005.
En la tabla 1, se observa que los mayores
incrementos de los inactivos en el ltimo
ao se presentaron entre los estudiantes que
aumentaron en ms de 44.000 considerando a aquellos que realizaron cursos cortos
de 24 horas; a las personas dedicadas a los
oficios en el hogar donde aumentaron en
ms de 7.000 y a las que se dedicadas a
otras actividades que se incrementaron en
una cifra superior a las 33.000 personas.

Cuadro 4. Poblacin inactiva, segn actividad realizada. Medelln (enero-marzo

2002-2005)
Ciudad
/Actividad
realizada

Total
Buscando
Estudiado
inactivos trabajo

Oficios
en el
hogar

Pensionado

Otra actividad

Incapacitado

2002

907.712

-----------

326.778

371.060 --------- ----------

174.108

35.532

2003

915.764

345.637

376.109 --------- ----------

171.347

22.671

2004

895.046

313.647

373.718 --------- ----------

158.494

49.187

2005

960.426

357.725

380.827 --------- ----------

191.973

29.901

Fuente: Dane. Encuesta Continua de Hogares

Rentista

104

Foro Debates No. 5

Comosehapodidoobservarladinmica
delosindicadoreslaborales,enparticular
lacadadelapoblacineconmicamente
activayelaumentodelapoblacineconmicamenteInactiva,explicaenbuenaparteladisminucindelatasadedesempleo
enlaciudaddeMedellnyelreaMetropolitanasinqueocurrieraunaumentoconsiderableenlaocupacin(apenasde9.145
personassegncifrasdelDane).
Es claro que la lectura de los indicadoreslaborales,sinunanlisisjuicioso,se
presta para una interpretacin alegre del
comportamiento de la dinmica laboral,
desconociendo por tanto que de las mltiples ocupaciones en la ciudad y el rea
metropolitana hay una importante cantidad de puestos de trabajo cuya calidad
dejamuchoquedesear;dondeescreciente
la proporcin de personas trabajando por
horas,adestajo,comotrabajadoresfamiliaressinremuneracinoenlainformalidad,esdecir,ocupadosconaltogradode
precariedad12osiningresos.
Alaparquelasreformaslaboralesgestadasyconcretadasenlosltimos15aos
han profundizado la precarizacin de las
condicionesdetrabajoconlaeliminacin
delaestabilidadlaboralylareduccinde
losingresos,sehanidoconcretandootras
estrategiasquehanconsolidadolaflexibilizacinyhandeslaboralizadolacontratacindefuerzadetrabajo.
Esascomoapartirde1997seiniciaun
transito de trabajadores y trabajadoras
contratadosbajoley50del90,concontratoslaboralesaunaoatrabajadoresy
12
La RealAcademia de la Lengua la define como la falta de los recursos y medios econmicos suficientes, pero en el capitalismo, la exclusin y la
precariedadnosonestadoscarencialescomolavejez,laenfermedadolainfancia,
sinocircunstanciasartificialmenteproducidasatravsdeunageneralizadaviolencia
social.

trabajadoras vinculados a travs de cooperativasdetrabajoasociado.Estascooperativas son formadas por los mismos
empresariosylacontinuidaddelacontratacin de los trabajadores se condiciona
a su asociacin a cooperativas de trabajoasociado.Enesteprocesodesaparece
todo el rgimen de contratacin laboral
cambiando la figura de salario por la de
compensacinyflexibilizandototalmente el tiempo de contratacin, desaparece
la posibilidad de organizacin sindical
pueslosasociadossondueosdesupropia empresa y venden fuerza de trabajo
colectivaorganizadaenlosmarcodeun
contratocivil,esventadeservicios.Esta
figurasevienegeneralizandoentodoslos
sectores de la economa. En el caso del
sectortextilyconfeccinquerepresentan
losdossectoresdemayorgeneracinde
empleoindustrialenAntioquia,seacerca
a un 100% el proceso de cooperativizacindelosylastrabajadoras;igualmente
en el sector salud la reestructuracin de
hospitalesregionalesydelsegurosocial
sevienehaciendo,enelaspectolaboral,
a travs de la cooperativizacin de los
empleados.EnelcasodeMedellnexistenregistradasanoviembrede2004,87
cooperativasdetrabajoasociado.
Igualmenteelprocesodemaquila,especialmenteenelsectordelasconfecciones,
se consolida como la mejor estrategia de
competencia.All se trasladan los costos
de produccin a medianos, pequeos y
microempresarios a travs de proceso de
subcontratacinyensambledeprendasde
vestir.Lascondicionesenquesenegocian
lospreciosenlasubcontratacinllevana
quelosempresariosespecialmentelosde
lasgimesnogenereningresossuficientes
paracumplirconlasnormaslaboralesm-

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

nimas que se acerquen al concepto de trabajo decente, pues se precarizan los ingreso y se eliminan las condiciones de acceso
a la seguridad social, que es una condicin
fundamental de la calidad del empleo.
3.4 La seguridad social y pensiones.
La encuesta para clasificar personas en
el Sisben, realizada en el mes de marzo
de 2006, indica que del total de personas
encuestadas: 1.418.897; un 40% no esta
cubierto (568. 569 personas) por ningn
sistema de seguridad social. En comunas
como Popular, este porcentaje de desasegurados es del 43%. La situacin es an
ms dramtica en algunos corregimientos, es el caso de Palmitas donde el 64%
no esta asegurado y de Altavista donde el
44% se encuentran desprotegidos.
En los dos ltimos aos hay avances en la
ampliacin de las coberturas de aseguramiento para las personas encuestadas y clasificadas en el Sisbn, pero como lo registra
la propia encuesta an hay un porcentaje
importante de la poblacin sin seguridad
social. Adicionalmente estudios y entrevistas realizadas a personas de niveles 1,2, y
3 del Sisbn refieren que a pesar de estar
afiliados no acuden al mdico y a los dems
servicios disponibles por falta de recursos
para movilizarse (pago del transporte); por
el copago que a algunos se les exige o por
la imposibilidad de obtener los medicamentos.
El otro drama lo viven las personas que antes contaban con un empleo formal y que
por ley deban ser aseguradas al sistema de
salud, pensiones y riesgos profesionales; un
buen nmero de estas personas, al perder sus
empleos, pierden estos derechos y quedan en
una situacin muy desventajosa en la medi-

105

da en que ni estn registrados en el SISVAN,

ni tienen un empleo o unos ingresos que les
permita contar con estos servicios.

La transformacin del mercado laboral, la
prdida del empleo y el ingreso al mundo
de la informalidad esta influyendo notablemente en los bajos niveles de cobertura
en materia de pensiones; en efecto, slo
111.082 personas en la ciudad (5,5%) tienen aseguramiento en pensiones. El promedio de estas pensiones es de 686.182
pesos; las sumas ms altas se ubican en
personas residentes en El Poblado con
1.933.406 pesos mensuales; mientras que
en El Popular el promedio es de 441.611.
En su orden las mayores coberturas en
pensiones se da en Beln (tiene mucho que
ver con personas que han tenido un vnculo laboral estable, lo que les garantiza
afiliacin a la seguridad social); Laureles,
El Poblado y Robledo. Las tasas ms bajas
se registran en el 12 de Octubre y Manrique. Por su parte en los corregimientos la
afiliacin es absolutamente precaria.
Visto este asunto por gnero se encuentra
que el promedio de los ingresos por pensin de las mujeres es de $610.311; esto es
un 84% de lo que reciben los hombres. En
los estratos 1 es de $496.282 y en el estrato 6 es de $1751.220 (3.5 veces).

Foro Debates No. 5

106

3.5. Relacin entre ingresos y educacin

Cuadro 5. Ingreso vs. ltimos aos de estudio. Total Medelln (% de cada rango)
Nivel de
estudios

De
De
De
De
De
De 0 a
MDS de
250.000 a 350.000 a 400.000 a .000.000 a 2.500.000 a
250.000
5.000.000
350.000
400.000
999.999
2.500.000
5.000.000

Noestudio

6%

3.3%

2.3%

0.7%

0.1%

0.8%

Preescolar

0.30%

0.1%

0.1%

0.07%

45.0%

36.7%

25%

12%

3.3%

1%

Secundaria

42.70%

51.4%

60%

47%

25.4%

14%

Tcnico

1.2%

2.3%

2.7%

5.9%

3.3%

0.1%

Tecnolgico

1.0%

1.7%

2.7%

7.4%

6%

0.3%

5.9%

Universidad

2.0%

4.0%

5.8%

24.6%

49%

57%

47%

Postgrado

0.2%

0.1%

0.1%

0.7%

8.3%

20%

15%

Totalpersonas

131.636
18.8%

68.642
(9.7%)

289.584
(41.5%)

134.868
(19%)

54.439
(8.4%)

10.047
(1.4%)

1.923
(0.2%)

Total
personas
quereciben
ingresos

696.138

21%

Fuente:Encuestadecalidaddevida.Medelln,2004

Examinando las cifras se advierte lo siguiente:

Es evidente que la gente de mayores
ingresoslogramayoresniveleseducativos.
Es igualmente evidente que a mayor
nivel educativo, se registra un mayor
ingreso.
Es absolutamente reducido el nmero
depersonasquetienenpostgrados.
Las personas que tienen postgrado y
recibenmasde$5000.000,esapenas
el0.2%deltotaldelosquerecibeningresos.
Lagranmayoradelagentequerecibe
ingresostienesololasecundaria,osea,
que al momento de hacer la encuesta
(2004)tenamsde16aos.

El promedio de ingreso en la ciudad

($514.702)seubicaprincipalmenteen
personas que han cursado hasta la secundaria.
Esimprescindiblegarantizareducacin
de calidad y de acceso a la educacin
superior; pues la educacin bsica y
medianogarantizanada;el47.3%de
laspersonasquerecibeningresossolo
tienen la secundaria y reciben menos
de$1000.000mensuales.
Adems de garantizar programas de
plena cobertura para nios (con dficit notorios en la educacin inicial) y
jvenes de toda la ciudad se requiere
abriralternativasdeeducacintcnica,
tecnolgica y universitaria para gente
mayorde18aos.LosProgramaBecasSubsidiosparaestapoblacinson

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

107

claves si se quiere reducir los niveles

de pobreza.
Como la generacin que hoy se empieza a educar, tardar, de diez a quince
aos para concluir estudios universitarios y con eso tener un mejor ingreso,
no todo puede ser dejado a la educacin
si se aspira a reducir con mayor rapidez
la pobreza.
En la comuna 1 (Popular) el 93% de
las personas que reciben ingresos reciben menos de $400.000 mensuales y el
91.8% tienen hasta primaria y secundaria; solo un 1.3 % tienen terminada la
universidad y 0.1 tienen postgrado.

Para el rango entre los 6 y los 10 aos,

dnde, se supone, que todos deben estar
disfrutando del derecho a la educacin, 8
de cada 100 no lo estn en toda la ciudad
y 13 de cada 100 no estudian en el Popular. El panorama se va complicando en la
medida que sube la edad y el nivel escolar.
As para los que se encuentran entre los
11 y los 17 aos (la bsica y la media), la
inasistencia es del 17% en toda la ciudad
y del 26,2% en el Popular. Para el nivel
de los 18 a los 26, la edad de la educacin
superior, slo un 30% esta vinculado en
Medelln a algn programa y en el Popular
este porcentaje es tan slo del 14%.

Lo anterior permite concluir que si los pobres no acceden y terminan la educacin

superior, con buenos niveles de calidad,
nunca saldrn de la trampa de la pobreza.
Si apreciamos los resultados del reciente
censo en materia de educacin, es posible
advertir que a pesar de los esfuerzos de la
actual administracin y los progresos en
materia de coberturas, la situacin contina siendo preocupante en varios sentidos.
Por un lado, Medelln registra un nivel de
analfabetismo del 6,4% de su poblacin, lo
que quiere decir que 140 mil personas estn en esta lamentable situacin; con niveles tan preocupantes como los del Popular,
donde este porcentaje se sube al 12,8%.

Finalmente otro elemento que muestra el

rezago de la ciudad en este campo y que
hace complejo enfrentarse a procesos de
globalizacin y competitividad es el nivel
educativo de los habitantes de la ciudad.
Segn el mismo Censo, slo el 1,8% de los
2,2 millones de habitantes tienen nivel de
especializacin, maestra o doctorado, esto
es, 39.000 personas, mientras que el 9,6%
tienen un titulo universitario. Naturalmente la situacin es de mayor desventaja para
habitantes como los del Popular, all slo
el 0,1% tienen especializacin o maestra
y el 0,8% algn nivel profesional.

Por otra parte, se estableci que el 53,7%

de los nios y nias entre los 3 y los 5 aos
no es atendida por Bienestar Familiar, ni
por programas de educacin preescolar
privados en la ciudad; con niveles tan lamentables como los del Popular, donde de
cada 100 nios en esa edad, 67 no asisten
a ningn programa.

4. La

otra cara de la moneda: la

desigualdad,

la

concentracin

del ingreso y de la propiedad en

la ciudad de medelln.

Diversos estudios, incluidos los de organismos multilaterales de crdito, han

demostrado que Colombia es uno de los
pases ms desiguales del mundo y que
ocupa el segundo o tercer puesto en materia de desigualdad en Amrica Latina.
El indicador clsico para tratar de establecer la desigualdad econmica y social y la

108

Foro Debates No. 5

concentracindelingresoeselGini.Una
comparacindeesteindicadorconpases
desarrolladosypasesendesarrolloestil
paraverladesigualdadreinanteenMedelln,AntioquiayColombia.
Hay pases en los cuales existen bajos nivelesdepobrezaydedesigualdadyunalto
desarrollo humano. Es el caso de Noruega
ydeSuecia,dondelapresenciadeunfuerteEstadoSocialdeDerechopermitelograr
este tipo de crecimiento con redistribucin
social.Enotrospaseslariquezaesenorme,
como el caso de los Estados Unidos, pero
losnivelesdepobrezaydedesigualdadson
significativos;unndicedeGinide0.40para
estepasesunmuymalresultadoentrminosdeequidadyredistribucin.EnAmricaLatinaexisteunbuennmerodepases
con ndices Gini mucho ms bajos que el
deColombia,(porejemplo,CostaRica,PanamyVenezuela)peroconBrasil,Chiley
Mxico,Colombiaesdelospasesdemayor
desigualdadenlaregin.Llamalaatencin
elcasodeChile,tanpromocionadoporlos
seguidoresdelmodeloneoliberal,porquesu
crecimientoeconmicoysureduccindela
pobrezacontrastanconunaaltadesigualdad
econmicaysocial(Ginide0.545).
EnelcasodeMedellnlagrficasiguientemuestraqueladcadacomienzaconun
Gini de 0.490 y termina con 0.526.13 En
el plano nacional tambin se observa un
incremento en la desigualdad al pasar de
0.500en1994a0.546enel2001.Tantoen
MedellncomoenColombia,enladcada
del90seacentaladesigualdadeconmicaysocial.

13
Enelcasodeesteindicadorlamayorproximidadaunosignificamayoresgradosdedesigualdadyqueenformacontraria,laproximidadaceroestara
reflejandomayoresnivelesdeequidadsocial.

Grfi co 8. Comparativo del ndice de

Gini por pases y Medelln 2000

Fuente:ElaboracinconbaseenInformedeDesarrolloHumano,NacionesUnidas,
2002.LosclculosparaMedellnsonhechosconbaseenlaEncuestaNacionalde
Hogares.

LosresultadosdelGiniseentiendenmejor
siseanalizalaconcentracinsegnlosdiversossectoreseconmicosyparalasgrandesempresasinscritasenlaBolsadeValores
deMedelln.Latablasiguientemuestraque
a comienzos de la dcada del 90, sectores
comoelfinanciero,conunGinide1.064,el
comerciocon1.015yeldeserviciosvarios
con1.256,registrabanunestadodeconcentracinodedesigualdadtotal.Estasituacin
tieneunalevemodificacinenelao2000,
cuando los resultados fueron del 0.9980,
0.9989y0.9988respectivamente.Ensectorescomolaindustriamanufacturera,laconstruccinylaingenieracivil,eltransportey
almacenamientoylahotelerayturismo,el
nivel es muy prximo a uno.Al comienzo
yalfinaldeladcadaelresultadoestentre0.98y0.99.Poresoelresultadoparael
conjunto de empresas inscritas en la Bolsa
deValoresdeMedellnesde0.9873en1992
yde0.9931enel2002.(BolsadeValoresde
Medelln,2002).

Estainformacinponederelievelaaltaconcentracinaccionarayloselevadosnivelesde
desigualdad,quecaracterizanaalgunasdelas
msimportantesytradicionalesempresasantioqueas.Estatendencia,enlugardedisminuir
duranteladcadadel90,seacenta,comolo
poneenevidenciaelresultadodelao2000.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

109

Cuadro 6. Concentracin de la propiedad accionaria en Medelln (medida por el

ndice Gini 1992-2000)

Empresa

1992

2000

Ca. Colombiana de Tejidos. Coltejer

0,98

0,99

Ca. Colombiana de Tabaco. Coltabaco

0,91

0,93

Ca. de Cementos Argos

0,93

0,94

Fabricato

0,96

0,99

Industrias Alimenticias Noel

0,98

0,98

Corporacin Nacional de Ahorro y Vivienda, Conavi

0,70

0,64

Bancolombia

0,94

0,97

Siderrgica de Medelln. Simesa

0,93

0,97

Almacenes xito

0,92

0,95

Fuente: Emisores inscritos en el Rnvi. Bolsa de Valores de Medelln, 2002.

4.1 Desigualdad por deciles

Como consecuencia de la concentracin,
hay una inequitativa distribucin del ingreso por deciles de la poblacin y por
gnero. Este dato se obtiene al dividir la
poblacin total en diez grupos (del ingreso
ms bajo al ms alto) y tratar de establecer qu porcentaje del ingreso nacional o
de Medelln le corresponde a cada uno de
esos deciles.
Distribucin del ingreso por deciles
de la poblacin. Colombia y Medelln,
1990, 1996 y 2000

Fuente: Elaboracin propia con base en datos nacionales del DNP-UDS Diogs y en
Medelln, clculos de la Encuesta Nacional de Hogares.

Tomando como referencia el comienzo y el

final de la dcada se puede establecer que
mientras el decil 10 reciba $40 de cada

100 pesos de ingreso total en Medelln,

el decil uno reciba un peso con ochenta
centavos; esto significa que la gente de
mayores ingresos en la ciudad reciba 22
veces lo que reciban las personas ms pobres de Medelln. Si hacemos el ejercicio
de agregar los ingresos de los tres deciles
de mayor ingreso y los tres deciles de menor ingreso, tenemos que los de mayores
ingresos acumulan $67 de cada cien por
distribuir; en contraste, los tres de ms bajos ingresos slo alcanzan a recibir ocho
pesos de cada cien. Esto deja en claro la
tremenda injusticia que se registraba en
Medelln a la hora de distribuir el ingreso
total.
Esta es ms o menos la misma tendencia
que se observaba en el conjunto del pas,
pero llama la atencin que mientras a nivel
nacional tiende a reducirse algo la diferencia entre los ingresos ms altos y los ms
bajos, en Medelln ocurre lo contrario. En
Colombia, al comienzo de la dcada, la diferencia entre el ingreso del decil ms alto
y el ms bajo era de 52 veces, mientras que

Foro Debates No. 5

110

enMedellnerade22veces,estosignifica
quelainequidadnoeratangrandecomparadaconladeColombia.Peroalfinalde
ladcadaelpanoramacambiasustancialmente.Ladistanciaanivelnacionalesde
78vecesyenMedellnde52.Ladistancia
entreestosdecilesseamplienColombia
en26veces,mientrasqueenMedellnlo
hizoen30veces.EnesosdiezaosMedellnsehizounaciudadanmsdesigual.

delPlandeDesarrollounplanintegralde
luchacontralapobrezayladesigualdad.
Elargumentoesgrimidoporlaadministracinmunicipalesqueconeldesarrollode
lascincolneasdelPlansevaavanzando
enlacalidaddevidayelbienestardelos
mspobresyexcluidos.

Laprdidaenlaparticipacindelingreso
delosdeciles1y2esunfenmenoquese
expresaenMedellnytambinenColombia. El decil 3 tambin muestra una tendencia a la baja en su participacin pero
no tan fuerte como la de los dos deciles
mspobres.Encontraste,losdeciles8,9
y10muestranincrementosensusingresos
en Colombia y en Medelln (es especialmente notable el resultado del decil nueve). Esto permite concluir que en trminos de distribucin del ingreso perdieron
losestratosbajosymediosyganaronlos
altos.Seratificalatesisdequesbienla
crisiseconmicadelosaos90golpea
amplios sectores de la poblacin, fueron
losestratosbajoslosmsafectadosylos
quetuvieronmenosposibilidadesparaenfrentardichacrisis.

1.Medellngobernableyparticipativa.
2.Medellnsocialeincluyente.
3.Medelln, un espacio para el encuentro
ciudadano.
4.Medellnproductivaycompetitiva.
5.Medelln integrada con la regin y con
elmundo.

5. Las

poLticas econmicas y so-

ciaLes de La actuaL administracin

Que preside

sergio faJardo.

Aunquecomoseadvirtieneldiagnstico
quepresentaelPlandeDesarrollo20042007: Medelln compromiso de toda la
ciudadana,seidentificaeltemadelapobrezaydeladesigualdadcomounasuntodramticoysellamalaatencinsobre
la urgencia de atender esta situacin que
afecta a ms de un milln de habitantes
delaciudad,noseobservaenelconjunto

Las cinco lneas del Plan estn referidas

a:

EnlostresaosquevandelpresentePlan
esclaroquelaprioridaddelainversiny
de la accin de esta administracin tiene
que ver con la educacin en trminos de
las coberturas y la calidad. Cerca de 40
de cada 100 pesos que viene invirtiendo
laadministracinenlaciudadtienenesta
destinacinloquesinlugaradudasesun
hechonotableytendrefectosfavorables
enmedianoylargoplazo.Esigualmente
claro que las mayores inversiones se han
concentradoenlascomunasyzonaspopularesdelaciudad,donderesidemsdela
mitaddelapoblacinydondeseconcentralapobrezaylaexclusinsocial.
Nadiedesconocequelasinversionesyaccionesenloquesevienellamadocapital
humanoesunabuenainversinypermite mejorar a largo plazo la situacin de
pobreza y desigualdad de una ciudad. Es
igualmentesignificativaesaconcentracin
de la inversin pblica en los territorios
mssegregadosyexcluidosdeMedelln.

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

Reconociendo estos esfuerzos de la actual

administracin tenemos dudas, observaciones y discrepancias en varios sentidos.
En primer trmino es claro que el problema
central de la pobreza y la desigualdad en la
ciudad tienen que ver con los bajos ingresos que recibe ms del 60% de las personas que tienen alguna ocupacin. Medelln
ha logrado una ampliacin significativa en
coberturas de servicios pblicos domiciliarios y en materia de educacin y de salud. Sin embargo, la carencia de ingresos
o lo insignificantes que son, estn llevando a que miles de personas en la ciudad
no puedan pagar las altas tarifas de esos
servicios pblicos y queden en el lamentable estado de desconectados (cerca de
un 20% de los ingresos de los pobres de
la ciudad se tiene que dedicar a pagar los
servicios pblicos). Por otra parte, muchos
nios (13.000 el ao pasado) salieron del
sistema educativo fundamentalmente por
que los padres no tienen dinero para pagar
los costos de la canasta educativa (la mayor desercin escolar esta ocurriendo por
razones econmicas); algo parecido viene
aconteciendo en materia de salud, la gente
queda afiliada al SISVAN, pero no tienen
el dinero para pagar el transporte, el medicamento o el copago que en muchos lugares se le exige, con lo que se queda con
un carne de afiliado, pero sin acceder a un
servicio adecuado.
Estos ejemplos ponen de presente que en
una estrategia general para enfrentar la
pobreza y la desigualdad en la ciudad es
necesario garantizar el derecho a la educacin y a la salud de calidad a toda la ciudadana, como parte del cumplimiento de
la Constitucin Nacional; pero junto a esto
tienen que ir programas, acciones e inver-

111

siones que mejoren rpidamente el nivel

de ingreso de los hogares. No es posible
esperar a que un nio que hoy esta en la
educacin bsica o media, termine este nivel y acceda a la educacin superior (5, 10
o 15 aos) para que salga capacitado a buscar un empleo que lo saque de pobre y que
le permita ayudar a su familia. La pregunta
de fondo es que hacer hoy? Cmo sacar de
la pobreza a 1, 2 millones de ciudadanos
que hoy no tienen los ingresos necesarios
para llevar una vida digna?
Esta pregunta nos conduce a un tema duro
que la administracin no ha querido enfrentar con la necesaria contundencia y en
el cual las lites econmicas, que hoy hacen parte de una Alianza por la Equidad en
Antioquia, no quieren abordar.
Nos estamos refiriendo a la relacin entre
la actividad y las polticas econmicas y
las sociales. Tradicionalmente las administraciones locales sealan que no pueden
hacer grandes cosas en trminos de gene-

112

Foro Debates No. 5

racindeempleoeingresosymenosan
en participar en el diseo de la actividad
econmicadelosempresarios,delmercado.SeafirmaqueesossontemasquemanejanelgobiernonacionalyelBancode
la Repblica y que los gobiernos territorialesslopuedenhacercosasmarginales
ymenores.Refirindoseespecficamentea
estePlanyaestaadministracinseviene
promoviendoalgoquehandadoenllamar
LaCulturaE,quetienequeverconemprendimientosdepersonasodepequeos
grupos de microempresarios; paralelamente se mueve la propuesta, tan bien a
nivelnacionaldelBancodelospobres;
en trminos generales podra aceptarse
queestasactividadeshicieranpartedeuna
estrategiageneralparaenfrentarlapobreza,elasuntoclavees,dndeestaycules
laestrategiageneral?
Seguimospensandoquesinuncompromisoclarodelosgrandesgruposyempresas
antioqueas, que vienen ganando mucho
dinero en los ltimos aos, para generar
nuevos y mejores empleos, sin ofrecer
mejores salarios y condiciones laborales
a sus empleados y ayudar a encadenar a
los pequeos y medianos empresarios y
alosemprendimientosindividualesasus
empresas y actividades econmicas, pocas posibilidades tienen esos grandes esfuerzosquehacenlaspersonasylapropia
administracin.Ahorasehablamuchode
responsabilidad empresarial, en nuestra
opininlaprincipalresponsabilidaddelos
gruposeconmicosydelosgrandesempresariosestaenunasuntoesencial:generarempleo;ahoraquelaeconomacrece,
en garantizar y respetar los derechos de
sustrabajadoresyenayudaraconsolidar,
porlavadelmercado,delcrditoydela

capacitacin tcnica, a los pequeos emprendedores.

Lodemssonddivasquecomoyaseha
demostrado en Medelln, en Colombia y
enelmundonocontribuyenefectivamente
areducirlapobrezayladesigualdad.
La nica opcin real para que un pobre
salgadetalestadoesquetengauningreso
dignoypermanenteyesosolologarantiza
unempleodignoounaactividadeconmicaquetengaaseguradosumercadoanivel
local,nacionalointernacional.
Porestasrazonesnospareceinsuficientee
inadecuadoquelaslneas4y5delactual
plandedesarrollodeMedelln,quetienen
que ver con las actividades econmicas,
conlaproductividad,lacompetitividad,el
empleoylosingresossolorecibanenconjunto5decada100pesosdelpresupuesto
delmunicipio.
Medellnhasaneadosusfinanzaspblicas
yenelao2005tuvounsupervitdems
de 200.000 millones de pesos. Empresas
PblicasdeMedellnganmsde800.000
millones de pesos de utilidad neta en el
2005. Parte de estos recursos pblicos y
partedelos1,5billonesqueseganaronlas
diez principales empresas del grupo empresarialantioqueoenesemismoaopodranayudarahacercosasmssignificativasenestamateriasideverdadsequiere
reducirlapobrezayhablardeunaAlianza
porlaEquidad.

6. concLusiones.
A.EnMedellnseharegistradounamejoraenalgunoscomponentesdelNBI,del
IDHydelndicedeCalidaddeVida.En
especial la reduccin de las muertes violentasesunodelosfactoresmspositivos

Pobreza y exclusin social en Bogot, Medelln y Cali

para la ciudad y ayuda considerablemente

a mejorar el ndice de Desarrollo Humano.
De otra parte, las grandes inversiones que
viene realizando la actual administracin
en asuntos tan nodales como el de la educacin, van a producir efectos favorables
para muchas personas jvenes hoy afectadas por la pobreza y la exclusin. Sin embargo, los graves problemas en el ingreso
que hemos registrado atentan contra un resultado mayor de estos ndices y lo que es
ms grave pueden volver a reducirlos.
B. La pobreza es un producto de la desigualdad, de la concentracin del poder
econmico y poltico en unos pocos grupos financieros y elites econmicas y de
las polticas econmicas y sociales aplicadas en los ltimos aos.
C. La pobreza y la desigualdad se concentra en unas zonas de la ciudad, en las
mujeres y los jvenes, en la poblacin

113

afrodescenciente y en las vctimas del desplazamiento forzado.

D. Las clases medias tambin viene siendo
afectadas, al perder el empleo y la seguridad social, al ser excluidos de subsidios
y de programas para los ms pobres todo
ello los est colocando en estado de pobreza o en lmite para caer en esa situacin.
6.1 Alternativas.
Si se quiere seriamente disminuir la pobreza y la desigualdad es indispensable que el
crecimiento est acompaado de una mejor
distribucin del ingreso y de la propiedad
y que se garanticen de verdad los derechos
econmicos, sociales y culturales de las
mayoras. Una agenda redistributiva debe
contemplar acciones como las siguientes:
Una reforma agraria que democratice
la propiedad rural y genere alternativas
de propiedad, crdito e ingresos para
miles de familias campesinas del departamento.
El establecimiento de plusvalas urbanas que contribuyan a una mejor distribucin de las propiedades y del ingreso.
Promover polticas tributarias progresivas que graven los consumos suntuarios y al gran capital; gravar las rentas
ociosas, las grandes fortunas y las grandes herencias; reducir los excesivos
mrgenes de intermediacin financiera; democratizar los activos limitando
el control de los grandes monopolios y
de los grupos financieros y facilitando
el acceso a crdito barato a los pequeos productores. Pensar en impuestos o
donaciones voluntarias de las grandes

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Foro Debates No. 5

empresasylosestratosaltosdelapoblacinparafavorecerlosprogramasy
proyectosdeluchacontralapobreza.
Generacin de nuevos empleos en
las empresas existentes. La principal responsabilidad del sector empresarial formal es contribuir a generar empleo. Como insiste J. Stligliz
una agenda contra la pobreza supone que los gobiernos y las empresas
asuman el compromiso de crear empleos trabajo decoroso para todos.
Promover nuevas empresas y emprendimientosperoarticuladosalasestrategiasdedesarrolloeconmicoformal
acordadasenpactoseconmicosysociales entre grandes, medianos y pequeosproductores.
Estudiar la asignacin de un ingreso
bsico mensual para las personas en
peores condiciones de materia de ingresos. Se podra iniciar con nios y
jvenes(hastalos18aos)ysepodra
condicionarasuestadayrendimiento
escolar;sepuedenestudiarotrasalternativasenestecampo,loqueesclaro,
esqueserequiereunapoyoeconmicoconcretoeimportanteparamilesde
personasenestadodepobreza,vulnerabilidadyexclusinenlaciudad.
Mejorar en forma masiva las oportunidades de educacin media, tcnica
y superior, de buena calidad, para los
estratos bajos y medios. Hacer ms
compatibleseltipodeprogramasyacciones educativas formales e informales con las necesidades del desarrollo
delpasysusregiones.Esdecir,hacer

mspertinentelaeducacinquehoyse
imparte.
Democratizarlainformacin,elconocimiento,lacienciaylatecnologa.Se
requiere brindar mayores oportunidades a que los pobres y excluidos tengan acceso a los medios modernos de
informacin y de comunicacin para
actualizarseymejorarsuscondiciones
decompetitividadeconmicaysocial.
Garantizarlosderechosconstitucionalesalaeducacin,lasalud,laalimentacin,elingresoylaviviendadigna.
Promoverlaorganizacindelapoblacinpobreyexcluida,paraqueesten
mejorescondicionesdehacerserepresentarydeexigirsusderechos.Mayor
niveldeorganizacinsocialypoltica
del 60% de la poblacin, fortalece la
democraciaycreamejorescondiciones
paratenerencuentalasnecesidadesy
reivindicacionesdeesapoblacin.

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