PUBLICACIONES

DEL

INSTITUTO

DE

ESTUDIOS

DE

ADMINISTRACIN

LOCAL

LABOR ADMINISTRATIVA
DE JAVIER DE BURGOS
POR

A N T O N I O

MESA

S E G U R A

Catedrtico t> Derecho Administrativo

CJ la Univeraidad da Granada

MADRID
1 9 4 6

L A B O R .
D E

A D M I N I S T R A T I V A

J A V I E R

D E

B U R G O S

PUBLICACIONES
ESTUDIOS

DE

DEL INSTITUTO

ADMINISTRACIN

DE

LOCAL

LABOR ADMINISTRATIVA
DE JAVIER DE BURGOS
POR

A N T O N I O

MESA

S E G U R A

Catedrtico de Derecho Administrativo

de> la Universidad de Granada

MADRID
1 9 4 6

BERMEJO, IMPRESOR.J. GARCA MORATO, Il8.TELFONO 3 I I Q 9 . M A D R I D

D. XAVIER DE BURGOS
1778-1848

A l
Mesa
de

Ilustrsimo

Sr. D .

Moles, antiguo

Derecko

padre y

Antonio

Catedrtico

Administrativo,

maestro.

El

Autor.

m i

INTRODUCCIN
L a s c o n f e r e n c i a s d e s a r r o l l a d a s al final del a o 1 9 4 3 , en el
tituto

de Estudios

de Administracin

Local,

por varios

Ins-

profesores

universitarios, p a r a c o n m e m o r a r el c e n t e n a r i o d e la fundacin
la Ciencia A d m i n i s t r a t i v a e n E s p a a , h a n d e s p e r t a d o en

de

muchos

la curiosidad y el d e s e o de m a n e j a r das o b r a s de aquellos a quienes

se debe la g l o r i a de h a b e r realizado la l a b o r reflexiva n e c e s a r i a p a r a
elevar a la c a t e g o r a d e disciplina cientfica lo que h a s t a ellos slo
poda ser c o n s i d e r a d o c o m o c o n o c i m i e n t o s

de poca o ninguna

im-

p o r t a n c i a , y p o r lo t a n t o n o m e r e c a n el h o n o r d e que sobre

los

m i s m o s p a r a s e su a t e n c i n n i n g n j u r i s t a q u e se e s t i m a r a en a l g o .
P o r h a b e r m e r e c i d o el h o n o r de ser incluido e n t r e los que d e j a ron o r su v o z en las c i t a d a s c o n f e r e n c i a s , h a b l a n d o de O r t i z de Z iga, c o m o del p r i m e r e x p o s i t o r d e u n Tratado
nistrativo

en

de Derecho

Admi-

E s p a a ( 1 ) ; porque, c o n a n t e r i o r i d a d , h a b a

c a d o un t r a b a j o sobre D o n

publi-

F r a n c i s c o Javier de B u r g o s y

Olmo

c o m o o r i e n t a d o r del D e r e c h o A d m i n i s t r a t i v o d u r a n t e la p r i m e r a m i tad del siglo x i x ( 2 ) , c u y a influencia se manifiesta n o slo en los

escritores d e esta disciplina d u r a n t e d i c h a p o c a , sino en los

pos-

t e r i o r e s a la m i s m a ; p o r ser G r a n a d a la ciudad en d o n d e la o b r a
c o n s t r u c t i v a de la C i e n c i a d e la A d m i n i s t r a c i n se inicia y p o r la
c i r c u n s t a n c i a de e s t a r oficialmente

(1)
TUDIOS

MESA

SEGURA:

D E L A V I D A

e n c a r g a d o de los

estudios

De Javier de Burgos a Ortiz de Ziga.REVISTA

LOCAL.Ao

III,

n-m

D E

de

E S -

13.

(2) M E S A S E G U R A : Don Francisco Javier de Burgos y Olmo animador del

Derecho Administrativo en Espaa durante la primera mitad del siglo xix.
"Revista de la Facultad de Dereaho de Madrid."Ao 1942, pg. 169.

Derecho Administrativo en nuestra Universidad, he recibido la excitacin de varios curiosos de nuestras tradiciones y de los especializados en estos estudios administrativos, para que se publicasen
los trabajos del iniciador J a v i e r de B u r g o s ; ya que si bien su labor
como Ministro de Fomento General del Reino puede ser fcilmente
seguida a travs de la Coleccin

Oficial

de Decretos,

la orientacin

hacia la Administracin como preocupacin perentoria del Gobierno y necesidad que satisfacer para los administrados, de una parte,
y de otra, la idea de lo que la Administracin sea en s, segn
J a v i e r de Burgos, no es tarea fcil de realizar, por no hallarse tan
a mano los materiales necesarios para satisfacer dicha curiosidad.
Desde luego la Exposicin

dirigida

a S. M. el Sr. D.

Fernan-

do VII, desde Pars, en 2 4 de enero de 1 8 2 6 , fu en icha poca

"papel de gran celebridad, procurado, buscado, ledo y sancionado
por el voto unnime de los amantes de la patria..., y las copias circularon dentro del Reino, hasta el nmero de cinco mil ( 3 ) .
L a s Lecciones

profesadas en la Ctedra del Liceo

de Granada y

que se publicaron en el peridico, rgano de dicha Sociedad cientfica y literaria, La Alhambra,

son tambin difciles de consultar, pu-

diendo hoy decirse que constituye un papel curioso de aquella poca;

razn por la que no es extrao el que las citas que se suelen hacer
(3) As lo afirma el editor desconocido que se decidi a imprimirla y publicarla,
confiado en que si en 1826 el autor, Javier de Burgos, no hizo ninguna reclamacin
contra copias manuscritas, cuya circulacin dadas las circunstancias de la poca,
podan comprometerle, seguramente menos lo hara, ahora en 1834, en que eff
editor se propone hacer ver "la valenta con que defendi la causa de los principios, cuando haba tanto peligro en hacerlo, por lo que usando de su propiedad
literairia no entenda hacer una especulacin, sino tributarle un homenaje, en un
momento en que los hombres de partido, recusando los ttulos de gloria que ha
dado al autor su reciente administracin (se refiere a su actuacin como Ministro
en 1833-34), forjan para oscurecerlos, suposiciones que envenenan, en vez de citar
antecedentes notorios que le honran, como el que se publica". Mas si bien es cierta
la difusin que debi adquirir la referida Exposicin, tambin es cierto que hoy
es difcil encontrar ejemplares de la misma. Por fortuna tengo la suerte de ser
el poseedor de uno de los ejemplares impresos en Cdiz en la Imprenta de doa
Ana Bentez en 1834, que perteneci a D. Francisco Javier de Burgos y que corregido de su puo y letra conservaba en su biblioteca de Granada, ejemplar que
guard como tesoro de inapreciable vailor. pero que me obliga a no reservar para
m, con egosta avaricia, lo que debe ser alimento comunicable a todos cuantos
sientan el deseo de nutrirse con tan sabroto manjar.
6

de la labor administrativa de J . de Burgos, sean siempre a travs

de aquellos escritores que directamente se inspiraron en l y que
encontraron unas facilidades para citar, de que hoy carecemos.
P o r ello me he decidido a dar a la publicidad estos trabajos de
don Francisco J . de Burgos, junto con lo que estimo ms relevante
de su actuacin ministerial, satisfaciendo la curiosidad de quienes
deseando conocer los orgenes de nuestro Derecho Administrativo,
se ven hoy faltos de fuentes directas y obligados a formar juicio
de tan preclaro iniciador a travs de los textos y de las opiniones
de los escritores de aquella poca.
L a Exposicin;
de los Subdelegados
truccin
Liceo

la divisin de Espaa en Provincias; la creacin

de Fomento

para regirlas y gobernarlas; la Ins-

dirigida a los mismos, y las Lecciones

pronunciadas en el

de Granada, corresponden a tres momentos de aquel hombre

que por encima de sus sobresalientes mritos como filsofo, como

erudito, como poeta y como crtico, supo elevarse a la mayor altura
entre los grandes hombres de su poca en materia de administracin.
Deben tambin tenerse en cuenta la serie de Decretos, Reglamentos y disposiciones de que est rellena su gestin como Ministro,
pues contribuye en alto grado a completar el estudio que de la labor
administrativa de J . de Burgos intento realizar.
Estos momentos, adems, pueden ser caracterizados: el primero,
como profesin de fe en la eficacia de la Administracin para salvar
a Espaa de los males que la aquejaban; el segundo, como obra de
gobierno que trata de llevar a la realidad lo que como vidente haba
indicado en el momento anterior; el tercero, como las soluciones dadas a los problemas de ms urgente resolucin y las dificultades con
que tropez, entibiando sus entusiasmos v obligndole a abandonar
la empresa que se haba propuesto; el cuarto, como construccin doctrinal de los principios segn los que deba en todo caso organizarse
la Administracin, y an puede aadirse un ltimo momento en que
confa poder llevar a la realidad su visin completa de la organizacin administrativa espaola.
En relacin con estos puntos y refirindolos a la exuberante actividad de este hombre ultradinmico, que fu don Francisco J . de
Burgos, har algunas consideraciones sobre su labor administrativa,
y que son: i .

L a Exposicin; 2 .
7

L a Instruccin a los Subdele-

g a d o s de F o m e n t o ; 3 .

L a s disposiciones a d m i n i s t r a t i v a s d i c t a d a s

d u r a n t e su gestin m i n i s t e r i a l ; 4 .
Administracin, y 5.

L a s I d e a s fundamentales

sobre

I n t e n t o de r e c o n s t r u c c i n a d m i n i s t r a t i v a de

Espaa.
B a s t a r a la I n s t r u c c i n a los
justificar u n estudio s o b r e
Burgos.

la

Subdelegados

obra

de

administrativa

Fomento
de

Javier

para
de

CAPITULO

LA

PRIMERO

A D M I N I S T R A C I N , PROMOVEDORA D E
PUEBLOS.LA

"EXPOSICIN

LA

P R O S P E R I D A D D E LOS

A FERNANDO

VII"

Don Francisco Javier de Burgos naci en Motril Granada

el 2 2 de octubre de 1 7 7 8 . D e slida formacin cultural, adquirida
en el Colegio de San Cecilio, de Granada, que por entonces gozaba
de bien merecida fama; no creyndose con las virtudes necesarias
para el sacerdocio, march en 1 7 9 8 a Madrid para completar sus
estudios y establecer trato con los hombres de letras. Mereci especial proteccin de Melndez Valds, Fiscal de L a Sala de Alcaldes
de Casa y Corte, quien le puso en relacin, entre otras personas, con
Jovellanos, su primer maestro en Ciencias administrativas. Al caer
ste del Ministerio, arrastr en su cada a Melndez Valds, y B u r gos, requerido por sus padres, regres a su tierra para cuidar de
su hacienda y ejercer las funciones de Regidor perpetuo, cuando slo
contaba veintin aos de edad. N o abandona el cultivo de las letras, y se dedica con todo entusiasmo al estudio de la Economa
y la Administracin, que entonces constituan una novedad.
E n esto sobrevino, la invasin francesa en Espaa, y ocupada
Andaluca, crey Burgos, con peor o mejor criterio que no analizo, que su misin, como la de quienes no podan abandonar, con
su domicilio, el cuidado de sus bienes, era la de servir de mediador
entre los invasores y los invadidos, para tratar de evitar que estos
sufrieran

las funestas

consecuencias de una dominacin ejercida

por extranjeros, merced a la adecuada intervencin de nacionales

que se impusieran el sacrificio de ayudarles en tan trgica situacin, con riesgo de sus intereses y de su vida. Acept el cargo de
9

Subprefecto de Almera, y despus, el de Presidente de la Junta

General de Subsistencias de la Provincia de Granada y Corregidor
de su capital. De cmo se condujo en estos difciles papeles que le
toc representar

y de los muchos bienes que a sus

coterrneos

proporcion, demostrativos de su recta intencin y acierto en beneficio del pas, es prueba su expediente de purificacin.
N o obstante las seguridades que le daban los que haban experimentado los beneficios de su actuacin como Subprefecto, como Presidente de la Junta de Subsistencias y como Corregidor, resolvi marchar a Francia en donde no slo se dedica al cultivo de
las letras, sino a perfeccionarse en sus estudios sobre Administracin. Fruto de esta poca fu su ardua empresa de traducir en
versos castellanos las obras de Horacio, traduccin dedicada a F e r nando V I I , que se preciaba de latinista.
Tena ya Burgos en esta poca treinta y cuatro aos, y las
circunstancias difciles porque atravesaba Espaa, en las que necesariamente haba tenido que intervenir, le hicieron conocer por su
directa actuacin, el estado del pueblo espaol, que apreciado a
travs de su preparacin cientfica con su claro entendimiento y
dolindole en el alma la miseria y los vicios que observaba en los
de arriba y los de abajo, fueron causa de la preocupacin, que
lleg a obsesionarle, de laborar por la regeneracin de Espaa en
la medida que le fuera posible, sacrificando a ello todo cuanto tena,
incluso su vida; como con toda sinceridad le dir aos ms tarde
a Fernando V I L
F i j a despus en Madrid su residencia en 1 8 7 1 y desde el ao
1 9 acta como periodista, siendo director y redactor nico del peridico Miscelnea
de Comercio, Artes y Literatura,
acreditando en
estas materias sus conocimientos y su laboriosidad incansable. Despus se hizo cargo de la direccin de El Imparcial,
donde figuraban
como redactores, entre otros, Lista, Miano, Hermosilla y el Marqus de Almenara. L a actuacin periodstica le sirvi para darse a
conocer al pblico y para que se apreciara su extraordinario valer.
Ms retirado del periodismo, como consecuencia de los sucesos del
7 de julio, en que ces de publicarse El Imparcial, cuando su nombre
reciba de todos las ms exaltadas alabanzas, como consecuencia
10

de la publicacin de la traduccin de Horacio, fu entonces, cuando

slo hallaba distraccin en sus estudios y en sus

entretenimientos

poticos, el momento en que recibi la visita del Director de la

Caja de Amortizacin, proponindole marchar a Pars para remover los obstculos que impedan la realizacin del emprstito que
en 1 8 2 3 haba concertado la Regencia, presidida por el Duque del
Infantado, con el banquero Guebhar. Acept Burgos, despus de
prolijas explicaciones que sobre este asunto le dieron, el encargo
que se le confiaba, y evacuada satisfactoriamente tan difcil comisin, continu en Pars como encargado del Gobierno, en otros
asuntos de no menor trascendencia que el referido emprstito.
Pudo percatarse entonces J . de Burgos, del estado en que se
encontraba Espaa, y de cmo la situacin interior de la misma, en
aquella poca, imposibilitaba o por lo menos produca

obstculos

difciles de vencer, a quienes, como l, tenan el encargo de resolver

en su favor problemas que afectaban a su crdito y a su posicin
ante los pases extranjeros.
Continuaba Burgos en Pars sus estudios sobre los problemas
administrativos; se familiarizaba con quienes en aquella poca construan en Francia la doctrina del Derecho Administrativo, y dolindole, como buen patriota, el descrdito en que internacionalmente Espaa haba cado, excitados los resortes de su clara inteligencia por el conocimiento de la realidad que haba observado de cerca, en la misma capital del Reino, en su actuacin de periodista,
Burgos, aun a riesgo de las contrariedades que ello pudiera acarrearle, siempre que le fu posible, al comunicar al Gobierno las
gestiones que practicaba para la solucin de las comisiones que se
le tenan confiadas, ante los obstculos que se presentaban, no temi ni le arredr el enviar al Gobierno, desde Pars, a pesar de la
potente reaccin que gobernaba a Espaa en aquellos momentos,
las propuestas

sobre el modo de superar dichos obstculos, indi-

cando, aun en contra de la actitud poltica del Gobierno, las medidas necesarias a dicho objeto. Permitise decir, en vista de que
sus indicaciones no eran atendidas, que estimaba habran de ser
cada da mayores las dificultades que repetidamente haba denunciado, si el Gobierno no acoga sus indicaciones.
11

Debido a ello fu el que se le previniera de Real Orden que explcitamente formulase las indicaciones a que aluda, y contestando
a dicho requerimiento, dirigi a Fernando V I I , en 2 4 de enero
del ao 1 8 2 6 , desde Pars, la Exposicin,

en que denunciaba los

males que aquejaban a Espaa; males que los medios hasta entonces empleados no bastaban para conjurar, y en donde propona los
que convena adoptar. Fu entonces cuando J . de Burgos hizo su
profesin de fe en la eficacia de la Administracin para promover
la prosperidad de Espaa.
L a Exposicin

es un verdadero modelo en su gnero. De ella

dice el bigrafo de Burgos, D. Nicomedes Pastor Daz ( 4 ) , que

"nada hay ms notable en aquella poca que este singular documento y ninguno honra ms los talentos y el corazn de Burgos".
S u bigrafo annimo, de Los Anales

del reinado

de D.

Isabel

II ( 5 )

dice: "tan notable exposicin est lejos de ser conocida como merece serlo por la elevacin de sus mximas polticas, la exactitud
de sus principios administrativos, la patritica franqueza

de su

lenguaje, la lgica vigorosa de sus raciocinios, la correccin y

elegancia de su fcil al par que enrgico estilo, por cuantas dotes
en fin, puede realzar un escrito de su gnero. Por las materias que

(4) P A S T O R D A Z : Galera de espaoles clebres contemporneos.Imprenta de

Sanchiz.Madrid, 1841.Don Francisco Javier de Burgos, pg. 33.
Pastor Daz dice (pgs. 33 y 3 4 ) : "jams se llev ms lejos la verdad y la
franqueza; en el escrito a que nos referimos est consignado un programa de gobierno, un sistema de administracin, que algo ms vale que muchas constituciones
polticas. No creemos que entonces hubiera una sola persona ilustrada, a cualquier
partido poltico que perteneciese, que no hubiera bendecido y aclamado el poder
que le hubiera acogido y planteado. No nos parece que haba un emigrado que
entonces no hubiera vuelto, y reconocido fla legitimidad del gobierno que le hubiera
adoptado. Hoy es, y todava al leerle nos daramos por muy satisfechos de ver reemplazada la anarqua administrativa y econmica en que nos vemos sumergidos por
el rgimen que all se propone. Aquellos votos eran ms que una reforma; y no
eran una revolucin. Aquel plan era un progreso, un inmenso progreso. No fu
acogido. Una presuncin noble engaaba al corazn generoso que se atreva) a
exponerte. Otro tanto ms de honra para los esfuerzos de quien lo intent sin fruto, pero no sin exposicin y sin gloria. Homenaje de gratitud y respeto le debemos por ello".
(5) Burgos.Madrid.EstaMecimiento tipogrfico dte Mellado, MDCCCL, tomo I, pg. 7.

1 2

abraza; por el orden con que las trata; por la soltura con que las
desenvuelve, puede considerarse como un magnfico programa
gobierno que poco tiempo despus plante el autor".
Valera, en la Historia

General

de Espaa,

de

Don J u a n

de Lafuente ( 6 ) , dice:

"la memoria era extensa, llena de elevadas mximas polticas y de

principios administrativos, expuesto todo con raciocinio lgico, elegancia y energa de estilo, lenguaje vigoroso y franco, raro y admirable en un perodo de espantosa reaccin, y constitua una especie de programa de gobierno, que el autor tuvo ms adelante...,
ocasin de plantear...; la opinin liberal la recibi con entusiasmo y
le prodigaba aplausos infinitos; el R e y pareci haberla acogido sin
disgusto y aun con benevolencia".
E n efecto, la citada Exposicin

dirigida por Burgos a un R e y

que haba prometido introducir reformas, pero al que

repugnaba

toda innovacin, supona error en Burgos, si es que crey en que

cuanto deca en la Exposicin

iba a ser recogido favorablemente. Con

todo, la fuerza irresistible de su argumentacin y lo crtico de las

circunstancias por que atravesaba el pas, fueron, tal vez, motivo
de que el R e y Fernando llamase a Burgos para que le "explicase
de palabra su sistema de nueva administracin" ( 7 ) , trasladndose
a dicho efecto a Madrid, donde el R e y "le oy sin disgusto" ( 8 )
concedindole la Cruz de Carlos I I I ; pero el Gabinete se compona
de elementos tan contrarios a cuanto Burgos propugnaba, que no
obstante el buen deseo, si lo tuvo Fernando V I I , sin sustituir o al
menos recomponer el Gabinete, era imposible realizar las aspiraciones formuladas por Burgos en su

Exposicin.

Frustrronse ciertamente las ilusiones de Burgos, mas no por ello

dej de insistir en cuanto encareca la Exposicin,

el celoso y bien

preparado ministro Don Luis Lpez Ballesteros, y la insistencia

de ste y el ambiente favorable que a Burgos le proporcionaba su
actuacin, despus de su regreso de Pars en 1 8 2 7 , en las Juntas

(6) Tomo V, pg-. 478.

(7) JOAQUN MRQUEZ : Administracin Pblica."La
go, 2 de agosto de 1840, pg. 206.
a

Alihambra".Domin-

(8) Biografa annima.En Anales del reinado de D. Isabel II, de Burgos,

pgina 7.

13

de F o m e n t o y A r a n c e l e s y en el C o n s e j o
desde

donde

Supremo de

se l a b o r a b a p a r a i n t r o d u c i r fecundas

Hacienda,

m e j o r a s en

la

A d m i n i s t r a c i n , f u e r o n c a u s a d e que el R e y , cediendo a las indicaciones de L p e z B a l l e s t e r o s , o t o r g a s e e n 5 de n o v i e m b r e de 1 8 3 0

un D e c r e t o a u t g r a f o p a r a

c r e a r un

Ministerio

encargado

espe-

cialmente d e p r o m o v e r el f o m e n t o de l a riqueza del r e i n o ; D e c r e to, que p o r las m i s m a s i n t r i g a s de q u e estaba r o d e a d o el T r o n o , n o

vio la luz pblica, y que j u n t o c o n la Exposicin

fueron a dormir

en el olvido del a r c h i v o . E n el R e a l D e c r e t o d e 1 0 d e n o v i e m b r e d e
1833

"ice: " P o r D e c r e t o a u t g r a f o d e 5 d e n o v i e m b r e de 1 8 3 0

se sirvi el r e y , mi m u y c a r o y a m a d o esposo a c o r d a r la c r e a c i n
d e un Ministerio e n c a r g a d o especialmente d e p r o m o v e r el
de la riqueza del reino. N o habindose

podido

fomento

por circunstancias

p a r t i c u l a r e s r e a l i z a r aquel establecimiento, Y o , en v i r t u d de las f a cultades que en 6 de o c t u b r e de 1 8 3 2 m e h a b a d a d o el m i s m o seor

r e y , c r e en 5 de n o v i e m b r e del propio a o , c o n su n o t i c i a y s o b e r a n a a p r o b a c i n el M i n i s t e r i o de F o m e n t o , m o v i d a p o r altas
deraciones de conveniencia

consi-

pblica".

E n e f e c t o m s adelante, c o m o l u e g o v e r e m o s , el ideal de B u r g o s
i r t o m a n d o c u e r p o y se i n c o r p o r a r a l a e r a de r e f o r m a s que p a r a
bien de E s p a a se i n t e n t a r o n , c o n f o r t u n a n o siempre
E n la Exposicin

favorable.

e s t a b a el g e r m e n d e aquellas r e f o r m a s ; en

llam B u r g o s J a atencin s o b r e su necesidad y sobre la

ella

confianza

y m a y o r eficacia d e las r e f o r m a s a d m i n i s t r a t i v a s que de las polticas.

L a Exposicin

es un m o d e l o d e l g i c a y e s t t a n c l a r a y o r d e n a -

d a m e n t e d e s a r r o l l a d o el t e m a de la m i s m a , que n a d a sorprende el
que a u n a t e m p e r a m e n t o , t a n p o c o c o n t e m p o r i z a d o r c o n

novedades,

c o m o el de F e r n a n d o V I I , llegara a subyugarle.
Empieza en

ella h a c i e n d o

constar, cmo

d u r a n t e su

estancia

en P a r s y e n el e s p a c i o de d o s a o s dedicados a l u c h a r c o n l a opinin c o n j u r a d a c o n t r a el c r d i t o de E s p a a , h a b a podido o b s e r v a r

que a n t e la evidencia d e los hechos y de las c a l a m i d a d e s que a g o b i a ban a E s p a a , sus d e t r a c t o r e s l a s e x a g e r a b a n y d a b a n p o r c i e r t a s ,
difundindolas

p o r t o d a s p a r t e s ; r a z n p o r l a que, a u t o r i z a d o p o r

S . M . p a r a e x p o n e r los medios d e c o n j u r a r el d a o que tal

14

movi-

miento produca y que l haba denunciado ^aprovechndose de

sus especiales circunstancias, de sus conocimientos en administracin y economa, de su separacin de todo partido, cuyo inters
suele a veces estar en contradiccin con el inters pblico, y de su
independencia, se crea estar en condiciones para poder decir a
S. M. la verdad sobre tan calamitosa situacin.
E s cierto que aquejan a Espaa graves males y que stos no
bastan a conjurarlos los medios empleados hasta ahora? S i en su
consecuencia los medios deben ser otros, cules son? Estos son los
puntos que va a desarollar en su Exposicin,
y ciertamente lo hace
con toda suavidad en la forma, pero con una gran entereza en el
fondo; sin que nada de cuanto su patriotismo y vehemente temperamento le sugiere, deje de pasar a travs de su pluma.
Parte de la afirmacin de que errores administrativos haban reducido a Espaa a una nulidad oprobiosa, al expirar el ltimo Prncipe de la dinasta austraca, y aun cuando restablecida su dignidad
por el primer Borbn y elevada a inmensa altura por Carlos I I I
despus, en los aos del reinado de Fernando V I I , haba descendido
hasta el punto de que se estremece "al pensar en el juicio terrible
que la posteridad podr formar de este perodo, en que las desgracias pblicas han acibarado tan frecuentemente vuestra Real existencia".
Arrancados los dos magnficos florones con que Corts y Pizarro
adornaron la corona de Carlos V , nos quedaba: limitado el trfico
a una corta porcin de sacos de lana y de pipas de vino o aceite, que
eran los nicos artculos de exportacin; estancado el comercio, no
slo de Cdiz y Barcelona sino de todos los dems puertos del reino,
mientras no se remuevan los obstculos que se oponen a su prosperidad; cortados los vuelos de la naciente industria, condenada a una
languidez abyecta; dependiendo nuestra Nacin de das producciones
ms ftiles de la industria exterior, y hasta de los trigos extranjeros, por no bastar los del territorio espaol para cubrir sus necesidades, o por que la falta de comunicaciones impiden trasladarlos
donde hacen falta; atrasada nuestra agricultura, no obstante ser
nuestro pas de los mejores situados en el mundo, pues cultivndose
en l frutos preciosos que crecen en los campos alumbrados por los
*5

fuegos del Ecuador no est cubierto de las producciones de aquellos

climas, que presentaran al comercio extranjero el mismo aliciente
que les lleva a las insalubres playas americanas.
Unidos a estos males referase Burgos a las proscripciones, que
desde 1 8 0 8 se venan sucediendo, exacerbando resentimientos y generalizando mutua desconfianza.
Ante todo ello, Burgos, se pregunta: " S o n estos, Seor, males
efectivos ? Son males graves ? Y o no creo que habr quien se atreva
a negarlo".
Y bastan para conjurarlos los medios empleados hasta ahora?
S u contestacin es negativa, dando como prueba de ello el hecho de
que, en efecto, no se mejora, antes bien se ha empeorado de algn
tiempo a esta parte, y recordando el proceder que con Felipe I I sigui su Tesorero Luis de la Cerda, Burgos quiere seguir igual proceder con Fernando V I I ; slo que en vez de proponer como remedios los extraordinarios pero ineficaces que aqul propuso, l quiere
indicar los medios de mejorar tan angustiosa situacin, no valindose de especficos de charlatanes o recetas de empricos, sino de
"medios sencillos, obvios, fciles, sacados de la naturaleza de las
cosas, conformes
cin,

con los principios

casi desconocida

entre

nosotros,

de la ciencia

de la

administra-

y en armona en fin con los

usos consagrados por la experiencia de las naciones que hacen hoy

tan colosales progresos en la carrera de la civilizacin".
Debemos hacer notar, como en la Exposicin

nos dice

Bur-

gos, que l se cree con posibilidad de decir al R e y la verdad, en

razn a "haberse aplicado siempre, por vocacin y por una coincidencia rara de casualidades felices al estudio de la administracin
y de la economa" (pg. 6 de la edicin de C d i z ) ; como, ms adelante, afirma que "errores administrativos haban reducido la M o narqua a una nulidad oprobiosa, al expirar el ltimo Prncipe de
la dinasta austraca" (pg. 8 ) y como ahora al proponer los remedios para curar sus males, invoca los principios de la ciencia de la
administracin, en la que confa (pg. 2 9 ) ; esperando que a medida
que se vayan notando los saludables efectos producidos por la adopcin de los medios que ahora propone, ir luego desenvolviendo en
memorias sucesivas la necesidad y conveniencia de otras medidas,
16

"capaces de cambiar en pocos aos el aspecto del pas, y de restablecer completamente su decoro y su prosperidad" (pgs. 2 9 y 3 0 ) .
Propone en Primer lugar, una amnista plena y entera, con excepciones personales o nominativas, para todos los actos consiguientes a la profesin de opiniones polticas seguidas en Espaa desde
1 8 0 8 (pg. 3 0 ) , confiando en que nadie devuelve amor y respeto
ante los rigores y daos que se le causan, pero s gratitud para aquellos que les dispensan bienes.
E n Segundo lugar, propone se abra un emprstito de trescientos
millones de reales, para atender con holgura a las exigencias diarias
del servicio del Estado, hasta tanto que desenvueltos los grmenes
de prosperidad que poseemos, se establezca un sistema definitivo de
hacienda restableciendo el nivel entre los gastos y los recursos. Este
emprstito no ha de intentarse hacerlo en el extranjero, donde sera
imposible, sino en Espaa; bajo la hipoteca de bienes eclesisticos,
y fundamentndolo en Ja concesin otorgada a Carlos I V por el
Sumo Pontfice Po V I I , con destino a las necesidades del Estado,
del producto de las ventas de bienes de obras pas y sptimas partes
de los bienes eclesisticos, con condicin de pagar a los poseedores
los rditos de su importe a razn del tres por ciento al ao.
Finalmente y en Tercer lugar, propone la organizacin de la Administracin civil; y aqu es donde Burgos se nos presenta como
un apasionado de la Administracin y de su eficacia, y donde se resume el valor de los medios adoptados en Primero y Segundo lugar;
puesto que sin una buena Administracin, ni podra mantenerse la
fusin consiguiente para la unin de las discordes voluntades, representativas de las distintas orientaciones polticas, ni el importe de
las ventas de bienes eclesisticos, por cuantioso que fuera, sera suficiente para subvenir a las necesidades comunes, manteniendo el
equilibrio entre los gastos y los recursos.
E s preciso fundar un sistema definitivo de Hacienda, pero esto
no es posible conseguirlo si no es empezando por conocer la poblacin del Reino, la extensin de su riqueza rural y urbana, la de su
riqueza mvil, ya fabril y comercial, pues "sin este conocimiento,
dice Burgos (pg. 4 6 ) , que en lenguaje de administracin se llama
materia imponible,
no se puede calcular de qu modo las contribu17

ciones afectarn esta materia, y hasta qu punto paralizarn los esfuerzos del inters individual, que slo se afana en cuanto la mano
del fisco no le arrebata lo necesario".
P o r falta de estos conocimientos pereci bajo el peso de execracin pblica el sistema de contribuciones directas establecido en Cdiz e improvisado sobre bases arbitrarias, y por lo tanto, injustas y
odiosas. P o r este motivo y en intentos posteriores, no fu posible
llegar a una equitativa imposicin, porque se desconoca "la consistencia y la extensin de la materia imponible".
Este conocimiento no puede adquirirse sino por medio de una
Organizacin Civil, que deber ser "conforme con los principios de
la administracin", a la que se podra definir como "la ciencia de lo
til y de lo daoso", as como el Derecho se ha definido "la ciencia
de lo justo y de lo injusto". Sus leyes tienen por objeto las relaciones necesarias que el hombre en sociedad tiene con el Estado; leyes
que no consideran en los subditos sino sus relaciones con la sociedad, prescindiendo de las personas; a diferencia de las que generalmente se llaman leyes, que consideran a los hombres individualmente
y en sus relaciones domsticas. As, la ley judicial no mira en la
propiedad sino al individuo que la posee o la reclama, y la administrativa, sin pensar en el individuo, no la considera sino como el
embrin de mejoras sociales. De este distinto modo como unas y
otras leyes enfocan el inters pblico, resulta su distinto carcter;
terminantes y absolutas las unas, hipotticas o condicionales las
otras; fijas las unas, variables en razn de lugar y circunstancias las
otras, segn como varen y se combinen los intereses en cuyo favor
se dictaron. De aqu la notable diferencia que ha de establecerse en
los estudios necesarios al jurista y al administrador, no menos diferentes que los exigidos al diplomtico y al comerciante.
a

U n escritor de esta poca, el granadino don Joaqun M . Mrquez, en un artculo publicado sobre La Administracin en el peridico La Alhambra ( 9 ) , dice: "la administracin desconocida y sin
nombre, existi y tendi siempre a mantener y estrechar las relaciones de los unos con los otros, y las de todos con el Estado; y como
(9)

Domingo, 12 de julio de 1840.

18

medio de gobierno abraza su jurisdiccin todo lo que constituye esas

relaciones aun siendo individuales; por ejemplo, los hombres disponen de lo suyo

permutndolo, vendindolo, y la administracin pro-

tege estos cambios y transacciones; pero si este uso pasa a abuso,

nocivo a la sociedad o al bien de las familias, la administracin de
todos los pases cultos lo ha impedido".
De otra parte, la accin protectora del gobierno extendida por
todo el pas, es decir, la omnipresencia

de la administracin,

difun-

dindose "al tenue manantial, al arroyo copioso, al caudaloso ro,

al taller, a la choza del pobre, a las entraas de la tierra, al seno de
los mares", exige la multiplicidad de sus agentes y una igual y simultnea extensin de sus ocupaciones. Cada agente debe ver en el
bien que promueva un ttulo de gloria y de recompensa, y todos
ellos entrelazados entre s, formar una cadena que acabando en el
ltimo empleado de la polica municipal, empiece en el J e f e de la
Administracin, que no ha de limitar sus ocupaciones al despacho de
los negocios de que se le d cuenta, sino a vigilar y remover cuantos
obstculos se opongan a la comn prosperidad, promovindola
impulsndola.
" Quienes

no conocen

cin de esta prosperidad,

pios administrativos

los prodigiosos
ofrece

promover

necesaria

de los administrados,

sos que yo hago

la atinada

a las necesidades

que para

recursos

que para la

aplicacin

de los pueblos,

el bien da a los administradores

formar;

creer

quiz

pero se engaan"

exageradas

de los
y la
la

realizaprincifacilidad

cooperacin^
las

esperan-

(pg. 5 1 ) . E s tan fcil

dispensar beneficios por los medios naturales y sencillos que indica la

Ciencia de la administracin, como imposible por los medios complicados y lentos que autoriza una ciega rutina. L a Ciencia invoca las
luces de la experiencia y la razn; pesa las ventajas que proporciona
una medida; ensaya luego otras anlogas, y de mejora en mejora
lanza a los pueblos en la carrera de la prosperidad. L a rutina al contrario, como las harpas de la fbula, seca cuanto toca, y atenta al
precedente, desconocedora de los luminosos principios de la ciencia,
vincula la miseria en la misma medida que perduran los errores administrativos en que se apoyan.
Adems, es imposible, dice, que se logre el bien que se desea,
19

"cuando los intereses preciosos y complicados de la prosperidad general, no se confan a personas

que los entiendan,

que velen indivi-

dualmente sobre ellos, y que incurran, por no protegerlos, en una

responsabilidad tremenda, de la cual participe el J e f e de la Administracin" (pg. 5 2 ) . Y ms adelante: "Cuerpos sometidos necesariamente a otros hbitos, no pueden observar este movimiento continuo (se refiere a las mejoras logradas en otros pueblos), esta tendencia de la generacin presente hacia los bienes resultantes de la
inteligencia y de la actividad" (pg. 5 5 ) .
Estas mejoras y progresos extraordinarios de l a especie humana
en la carrera del bien, no pueden conocerse ni aprovecharse sino por
una administracin vigorosa en las naciones civilizadas, y en las no
civilizadas, por la voluntad eficaz e ilustrada de. un solo hombre.
Nada autoriza para temer que resistencia alguna contrare la voluntad del Soberano en la direccin de "reemplazar la apata que nos
aletarga con un movimiento que lo anime todo y lo vivifique; la
miseria que nos abruma, con la abundancia que restituya al trono
su poder y a los pueblos su holganza" (pg. 5 6 ) . S i se opusieran
obstculos al bien, "seran arrastrados por la accin
la administracin,

confiada

a manos

hbiles

y activas

irresistible

de

y vigorizada

por la certeza de una responsabilidad ineludible, o de una gloria sin

mancha" (pg. 5 6 ) .
Segn Burgos, parece ser que esta fu la intencin de la Regencia cuando en 1 8 3 2 cre el Ministerio del Interior; pero, esta institucin se redujo a tan exiguas proporciones, que de nada sirvi, por
lo que se hizo bien en suprimirla. Precisa crear este Ministerio estableciendo con. l eL centro de la actividad administrativa, o lo que
es lo mimo, el taller de la prosperidad

nacional,

en donde reunidos

los datos que proporcionen los dems agentes de la administracin,

una vez clasificados y estudiados, se dicten rpidamente y en su consecuencia, las medidas necesarias para generalizar el bien y disminuir
el mal.
E l centro de estas operaciones no puede ser otro que el
terio

de lo 'Interior,

Minis-

nos dice Burgos, y separando de las atribucio-

nes del Consejo Real todo aquello que como cuerpo consultivo no
debe desempear, con "competente nmero de auxiliares, cuidar de
2p

los propios, arbitrios y psitos de los pueblos; de las elecciones municipales y todo lo relativo al desempeo de estos oficios; de los
hospicios,

hospitales,

crceles,

establecimientos de

sordo-mudos,

casas de misericordia y de reclusin, lazaretos y todo lo perteneciente al servicio de sanidad, caminos, canales, puentes, puertos, faros,
minas, canteras, baldos, realengos, mostrencos, rompimientos de terrenos incultos, desages de lagunas, navegacin interior, agricultura en todas sus ramificaciones, ganadera estante y trashumante,
industria en todo lo relativo a la mejora de los mtodos fabriles y
ordenanzas de gremios, universidades y dems establecimientos de
educacin, cuerpos sabios y literarios, teatros y dems fiestas y diversiones pblicas; y en fin, la formacin de tablas estadsticas que
contengan todos los elementos de los clculos econmicos, militares
y polticos" (pg. 6 2 ) . Todos estos son los asuntos del
del Interior

Ministerio

en los principales pases de Europa.

Sin lastimar el buen nombre del Consejo Real, antes bien, guardndole toda dase de respetos, late en el fondo de su

Exposicin,

la verdad de que para realizar una eficaz labor administrativa precisa un numeroso y competente personal. " P a r a el despacho de los
negocios administrativos, dice, que ocupa en todos los pases de
Europa centenares de individuos llenos de instruccin, no tiene el
Consejo ms que un Escribano de gobierno, que no conoce por lo
comn otro mundo administrativo que la sala del tribunal, ni otros
libros que los legajos de una escribana" (pg. 6 0 ) . Y ms adelante
dice: " E l Consejo no reclamar ciertamente la prerrogativa de continuar encargado de intereses sobre que no puede velar, y cuyo constante abandono justifica la necesidad de encomendarlos a quien pueda promoverlos. Si tal situacin se prolongase, los grmenes de prosperidad que an nos quedan, se iran secando sucesivamente; y la
Espaa reducida a la miseria, hara recordar con dolor sus antiguas
pocas de abundancia, como el triste imperio de Marruecos hace recordar la fertilidad de la antigua Mauritania" (pg. 6 1 ) .

Despus

aade: " E l Consejo Real renunciar sin duda espontneamente a seguir con facultades que no le es posible desempear, cuando conozca
las intenciones de V . M . dirigidas a promover la prosperidad y ven2 1

t u r a de sus v a s a l l o s " ( p g . 6 3 ) , m e d i a n t e la c r e a c i n del

del

Ministerio

Interior.
C u i d a luego B u r g o s de d e s v i r t u a r las alegaciones que se h i c i e r a n

c o n t r a la c r e a c i n del Ministerio

del Interior,,

por razn de gastos o

de ser institucin q u e c o n este n o m b r e e x i s t i d u r a n t e el g o b i e r n o

i n t r u s o ; desechndolas

c o m o preocupaciones

C o m o a n t e r i o r m e n t e d i g o , l a Exposicin

pueriles.
fu a d o r m i r en el a r -

c h i v o ; p e r o n o qued del t o d o o l v i d a d a la s u g e r e n c i a contenida en

la m i s m a . F e r n a n d o V I I , a g o b i a d o p o r t a n t a c a l a m i d a d c o m o pes a b a sobre E s p a a , intenta c r e a r e n 5 de n o v i e m b r e d e 1 8 3 0 el M i nisterio del I n t e r i o r , s e g n r e f e r e n c i a del c i t a d o D e c r e t o de la R e i n a
C r i s t i n a d e 1 0 de n o v i e m b r e de 1 8 3 3 . E n 5 de n o v i e m b r e de 1 8 3 2 ,
la R e i n a C r i s t i n a , en v i r t u d de las facultades que le haba o t o r g a d o
su esposo c r e u n M i n i s t e r i o , c o n el n o m b r e de Fomento,

al que se

le confi la A d m i n i s t r a c i n P b l i c a , c u y a s bases f u e r o n c a l c a d a s en
la Exposicin

a que v e n i m o s

refirindonos.

L a confianza que J a v i e r de B u r g o s tena en l a eficacia de la

A d m i n i s t r a c i n p a r a s a l v a r a E s p a a , haba llegado a a d u e a r s e de
la v o l u n t a d del S o b e r a n o y de su esposa la R e i n a C r i s t i n a , y entonces es c u a n d o empieza el s e g u n d o

perodo de la a c t i v i d a d

de

B u r g o s , al p o n e r p o r o b r a la e m p r e s a de o r g a n i z a r c o m o labor d e
g o b i e r n o la A d m i n i s t r a c i n de E s p a a .

22

CAPITULO

II

L A ORGANIZACIN DE LA A D M I N I S T R A C I N , COMO OBRA D E G O B I E R NO.Los

PRIMEROS

TROPIEZOS.LA

DIVISIN

TERRITORIAL.LA

ORDENACIN D E L PERSONAL

L a tormentosa atmsfera de la vida espaola durante los finales

del reinado de Fernando V I I y los comienzos del de su hija Isabel I I ,
no era el ms propicio ambiente para que el ideal de Burgos, y su fe
en la resurreccin de Espaa, por obra de la Administracin, se
realizara.
Debi de presentirlo as Javier de Burgos, cuando vio que sobre
sus hombros iba a pesar toda la carga que supona el desempeo del
Ministerio

de Fomento,

creado en 5 de noviembre de 1 8 3 2 , por F e r -

nando V I I , o ms exactamente, por la Reina Cristina, "movida por

altos intereses de conveniencia pblica", y en virtud de las facultades que en 6 de octubre aqul le haba conferido. Encontrbase
Burgos en su ciudad de Granada, al cuidado de sus negocios industriales y agrcolas, distrayndose de estas ocupaciones con sus entretenimientos poticos y literarios, cuando fu llamado para que
acudiese a Madrid, donde S. M. le requera para que desempease
el Ministerio que creaba segn la recomendacin que Burgos hiciera en su Exposicin

del ao 2 6 . Vacil en aceptar tan honrosa dis-

tincin ante el temor de la empresa que haba de desarrollar y el

no menor de las prdidas que econmicamente haba de sufrir en
su patrimonio, al desatenderlo y dejarlo en manos mercenarias, las
que seguramente no habran de lograr los rendimientos que bajo su
direccin l vena obteniendo.
23

L a recada en la enfermedad de Fernando V I I , unida al temor

que el desempeo del Ministerio produca en J . de Burgos, hicieron
demorar el nombramiento en favor de ste; pero muerto el R e y en
2 9 de septiembre de 1 8 3 3 , su Augusta Viuda, que estaba convencida
de la necesidad que el Ministerio

de Fomento

vena a satisfacer,

y que como Regente del Reino, en el manifiesto de 4 de octubre

haba dicho a los espaoles "conozco los males que ha trado al pueblo la serie de nuestras calamidades, y me afanar por aliviarlas;
no ignoro, y procurar estudiar mejor, los vicios que el tiempo y
los hombres han introducido en los varios ramos de la Administracin pblica, y me esforzar para corregirlos. Las reformas
ministrativas,
y la dicha,
sern

nicas

que producen

inmediatamente

la

que don el solo bien de un valor positivo

la materia

permanente

de mis desvelos..."

para

el

al autor de la Exposicin,

gos, en 2 1 de octubre de 1 8 3 3 ;

pueblo,

\ llam junto a ella

al inspirador del nuevo Ministerio creado, y nombr Ministro

Fomento

ad-

prosperidad

de

a D . Francisco Javier de B u r atencin, deca el Decreto, " a sus

especiales conocimientos", y con encargo de que se dedicase antes

que a toda otra cosa a "plantear y proponerle, con acuerdo del Consejo de Ministros, la divisin civil del territorio espaol, como base
de la Administracin interior, y medio para obtener los beneficios
que meditaba hacer a los pueblos".
Con este nombramiento lleg para J . de Burgos la hora de aplicar y dar vida prctica a los conocimientos que haban ocupado una
gran parte de su vida, y que desde Pars, como desde su ciudad de
Granada, haba anhelado ver realizados para la prosperidad de su
patria. Abandon no solamente sus negocios particulares, sino sus
entretenimientos literarios, y dedicado por completo a servir el cargo que se le haba confiado, dio muestras, durante el tiempo que
desempe el Ministerio, de la ms celosa actividad, hasta el extremo de que no creemos haya habido Ministro que le supere en la
cantidad de energa puesta para servirlo. No pareca sino que convencido de la inestabilidad de la vida poltica en aquellos momentos,
quisiese aprovechar todo el tiempo, para ver puesto en marcha el
pensamiento reformador que le animaba, y del que confiaba haba
de venir como consecuencia el resurgimiento de su P a t r i a ; obtenien-

24

do paso a paso, por va administrativa, lo que a su juicio era imposible obtener de sbito, con sola una reforma constitucional.
Cuando vindose Ministro, pudo desde la cima del poder contemplar la desquiciada administracin del pas, debi afectarse de
tal manera que seguramente recel no poder realizar cuanto haba
recomendado en la Exposicin,
y tentado estuvo de no aceptar la
encomienda que se le otorgaba; pero no fu as, sino que hombre de
recio temple y de una formidable capacidad de trabajo, dedicse
por completo a verificar lo que tan de corazn deseaba.
Las circunstancias, sin embargo, no eran favorables para que su
impaciencia hallase satisfaccin, ni aun contando con los desvelos
de su incansable actividad. A todas las circunstancias desfavorables
a que se haba referido en la Exposicin,
haba que unir las que
ocasionaban los partidarios de Don Carlos, disputando los derechos
de la Reina Isabel al trono; la complicacin que el Consejo de Gobierno, nombrado por Fernando V I I , creaba para que el Ministerio
desarrollara con libertad su orientacin poltica; el mal efecto que
el manifiesto del Gobierno de 4 de octubre, obra del Jefe del Ministerio don Francisco de Zea Bermdez haba producido, lo mismo
a los absolutistas que a los liberales, aun cuando por motivos diferentes. Todo esto sumaba una serie de dificultades para lograr los
resultados que la actividad de Burgos quera obtener, capaces de
arredrar al ms animoso, como seguramente habra ocurrido a cualquier otro que no fuera tan tenaz y al mismo tiempo tan iluso
como l.
Adase a esto la pasin poltica con que los llamados liberales
trataban de ganar el tiempo que consideraban perdido durante los
aos en que, desde el extranjero, propugnaban por aduearse de las
riendas del poder; olvidando la gratitud debida a quienes les haban
facilitado su vuelta a Espaa. Tngase adems en cuenta la actuacin perniciosa de las sociedades secretas, que no descansaban un
momento ni perdan una ocasin para ingerirse en el funcionamiento
de la poltica y de la administracin del Estado, poniendo en riesgo
de graves males, incluso la vida de los gobernantes. No olvidemos
tampoco la rebelda que dominaba a los jefes del E j r c i t o ; todos
deseosos de ser tanto como el que ms, ya por los servicios presta25

dos, ya por la presuncin de una capacidad que no siempre haba

motivos para alegarla. Realmente era singular, complicada, sorprendente, la situacin de Espaa al expirar Fernando V I I .
Uase a todo lo antes indicado, el hecho de que en Espaa no
haba una administracin propiamente dicha. E l sistema de gobierno
de los pueblos, tal como se hallaba, consignado en el Libro V I I de
la Novsima Recopilacin y en las disposiciones que le sucedieron,
no era sino un informe caos, una serie de trabas y embarazos, de
debilidades y desafueros; precisamente cuando ms necesario era el
celo, la competencia y la preocupacin por la cosa pblica. Pero el
Gobierno absoluto, con todo el podero de su fuerza, slo se preocupaba de la cuestin poltica; tena olvidado cuanto afectaba a la
obra administrativa, y de no ser por los efectos de su perniciosa
actuacin financiera, que lleg a sumir en la mayor inopia a la realeza, seguramente la preocupacin administrativa, que como antes
he dicho lleg a apoderarse de Fernando V I I y sobre todo de su
Augusta Esposa, no hubiera sido puesta sobre el tapete, ni atendida
con inters, si no se hubiese llegado al convencimiento de que slo
la posesin del poder poltico y la recaudacin de las cantidades necesarias para sostenerlo, no deba ser la finalidad a perseguir por
los gobernantes; pues al descuidar o tener abandonadas las fuentes
de prosperidad del Estado, lo ms fcil era que cuando el poder pblico viniese a tierra no quedase tras de l, sino la anarqua.
Javier de Burgos saba, por que lo haba visto muy de cerca,
que caan gobiernos y se desmoronaban y sustituan poderes y dinastas; pero cuando la Administracin estaba bien organizada, ella
perduraba sin apenas conmoverse, y los pueblos continuaban el camino emprendido; y ante el cuadro aterrador con que se le presentaba F*paa, crev que era llegado el momento de crear la Administracin espaola, o por lo menos de echar sus cimientos y ponerse
en marcha la obra de regeneracin que tan vehementemente anhelaba.
P o r ello acept el desempeo del Ministerio de Fomento, y por
ello le vemos desarrollar febrilmente una labor que slo su competencia y su entusiasmo pueden explicar. Digo esto, por que slo este
entusiasmo v la vanidad, tan natural, de servir tilmente a su Patria,
puede justificar la aceptacin del cargo que se le encomendaba.
26

Prueba de ello es lo que el mismo Burgos, en los Anales

de doa Isabel

del

Reinado

II nos dice: " N o eran ciertamente ventajas indivi}

duales las que podan decidirme a aceptar el Ministerio en los momentos en que se me confi, ni este alto cargo las proporcionaba en
Espaa a los hombres acomodados; pues exceptuando el Ministerio
de Hacienda, al cual eran anejos todava emolumentos de consideracin, y el de Estado, que contaba con algunos gajes eventuales,
todos los dems se hallaban reducidos, por la calamidad de los
tiempos, a la dotacin de 6.000 duros anuales. E s t a dotacin, mezquina aun para las personas establecidas en Madrid, lo era mucho
ms para el que, como yo, se hallaba avecindado en una ciudad de
provincia, en la cual diriga un vasto establecimiento agrcola e industrial, que deba, como sucedi en efecto, deteriorarse notablemente, si no perecer del todo, por el hecho de abandonarlo. L a s vicisitudes y trastornos que no era difcil presagiar al empezar un reinado de minora en un pas sin instituciones, sin cdigos, sin administracin, devorado por la lepra de abusos envejecidos, y trabajado por pasiones encontradas, no permita, por otra parte, creer
que ningn Ministerio se conservase largo tiempo en su puesto, ni
que pudiese gozar de sus ventajas, dado que este tuviese algunas.
E l trabajo insoportable que en Espaa tuvieron siempre los Ministros, se haba aumentado prodigiosamente por las dificultades y la
complicacin de las circunstancias. E l del Ministerio de Fomento
deba ser tanto mayor cuanto, despus de un ao de instalado slo
haba anunciado su existencia por alguna que otra medida insignificante, ms propia para hacerlo considerar como una superfetacin,
que como una institucin til. Los Ministros, blanco hasta entonces
de intrigas palaciegas, deban serlo en lo sucesivo del

desenfreno

de los corrillos populares y de las maniobras de las sociedades clandestinas. No poda

mero;

no poda

tentar

tentar

la ambicin

la codicia

un poder

una retribucin

necesariamente
suficiente

efapenas

para vivir" ( 1 ) .
P o r otra parte Burgos pens, en que slo bajo la influencia de
un rgimen absoluto, ilustrado y paternal, como lo era el que representaba Zea Bermdez, podan desarrollarse los elementos nece^
(1)

Tomo I, pg. 167.Madrid.Est. Tip.Mellado, 1850.

27

sarios para mejorarlo y cambiarlo progresivamente, sin convulsiones

ni trastornos; pues si bien l no dejaba de reconocer las ventajas
de un rgimen representativo sobre un rgimen absoluto, tampoco
dejaba de comprender, como en distintas ocasiones lo proclam, que
"no se puede sin riesgo respirar de repente el aura pura de la libertad" ( 2 ) , pues cuando as se procede, la libertad degenera en licencia, provocando funestas reacciones. E n Espaa haba mucho que
hacer, y sobre todo en materia administrativa estaba por hacer todo,
y a l tocaba intentar poner en prctica los principios cientficos que
haban alimentado su espritu, haciendo de ellos una aplicacin atinada y juiciosa, modificndolos segn las exigencias de la opinin,
transigiendo a veces con hbitos antiguos frente a los que no sera
prudente colocarse sin comprometer el logro mismo de los bienes a
que se aspiraba. "Hacase preciso, como el mismo Burgos nos dice,
seguir, en lo posible, en esta marcha de regeneracin saludable y necesaria, el orden gradual con que el Hacedor del universo fu sacando del caos los elementos de la creacin" ( 3 ) .
Burgos lleg a convencerse de que a l corresponda reconstruir
la vida administrativa de Espaa, y una vez que venci las dudas
y vacilaciones de los primeros momentos, aceptado el cargo, le vemos cuatro horas despus de nombrado Ministro de Fomento,

asis-

tir al Consejo que se celebr aquella noche y con el mpetu del hombre obsesionado por un ideal, dirgese a sus compaeros y les expone la necesidad de interesar a las masas en la obra gubernamental
que se deba desarrollar, provocando su reconocimiento ante los beneficios positivos que recibieran; nico modo de debilitar y destruir
la oposicin que con empuje creciente empezaba a hacer al Gobierno
el partido liberal, que despechado por las declaraciones absolutistas
del Manifiesto del 4 y recelosos de la actitud de Zea Bermdez,
quera a todo trance e inmediatamente una nueva Constitucin.
Zea Bermdez y los dems Ministros asintieron a las indicaciones de Burgos, y tomando como pretexto la fiesta de la jura de la
Reina nia, sealada para el da 2 4 , publicronse por Estado, Gracia

(2)

dem, pg. 169.

(3)

d e m ; pg.

171.

28

y Justicia, Guerra y Hacienda, Decretos que sabase seran recibidos

con gran satisfaccin. Una amnista amplsima con restitucin de
bienes, derechos y honores en favor de gran nmero de diputados
de las antiguas

Cortes, algunos tan conspicuos como Arguelles,

B a u s a , Lagasca, etc.; la derogacin de la Cdula de n

de marzo

de 1 8 2 4 , que haba anulado los contratos celebrados entre los poseedores de mayorazgos y los compradores de sus fincas; la supresin
de los arbitrios de realistas, y el socorro otorgado a los pobres de
Madrid con cargo a la consignacin de la Casa R e a l ; todos estos
Decretos, junto con los expedidos por Burgos echando abajo privilegios y monopolios injustificados, con las medidas por ste adoptadas para hacer cesar, en el grado de lo posible, los males del
pas, incluso el clera que produca desastrosos estragos, aparecieron
contribuyendo al entusiasmo con que se festejaba el 2 4 de octubre
del 3 3 la ceremonia de la proclamacin de la Reina Isabel I I .
Esta poltica de beneficios y de condescendencia, puesta en marcha con una celeridad desacostumbrada, pues ni aun las Cortes de
Cdiz, no obstante las circunstancias que le acuitaban su labor, caminaron tan de prisa, contribuy a que los pueblos vieran con entusiasmo y aplaudieran sin reservas la gestin que el Ministerio Zea
Bermdez, bajo el influjo de Javier de Burgos, haba empezado a
desarrollar.
Slo el partido liberal miraba esta benfica labor con marcada
indiferencia, y en su lucha contra el manifiesto del 4 , que consider
como el afianzamiento del absolutismo, con la colaboracin de las
sociedades secretas y las demasas de la intervencin militar en el
poder, el propsito, indudablemente bien intencionado, de Zea B e r mdez y de Javier de Burgos de organizar la vida

administrativa,

qued reducido a una ilusin irrealizada; estrangulada en sus comienzos, ante el ambiente hostil que al Gobierno de Zea Bermdez
se le form atacando directamente a ste y despus al mismo Javier
de Burgos.
Pero no deben adelantarse los acontecimientos. Volvamos al momento de festejar la proclamacin de la Reina Isabel I I . Entre los
Decretos que por el Ministerio de Fomento General se haban publicado, figuraba uno de 2 3 de octubre, en virtud del que convencida
29

la Reina Gobernadora de que para la eficacia de la proteccin que

quera dar a todos los intereses legtimos, era menester que hubiese
en las Provincias agentes especiales para la prosperidad,

mandaba

crear en cada una, un Subdelegado

de Fomento

y en dos

o tres de las ms importantes poblaciones de la misma,

Subdelega-

dos subalternos,
especiales

escogidos

de administracin,

entre

principal
personas

dotadas

de

conocimientos

con la planta necesaria de oficinas. A l

mismo tiempo mandaba se formase y sometiese a su aprobacin una

Instruccin

en la que se especificaran sus atribuciones

los medios

y reglas

convenientes

para

su acertado

y se indicaran
desempeo.

guale otro Decreto de la misma fecha, estableciendo un Diario

la Administracin,

Sede

peridico oficial, en el que no slo tendran ca-

bida las disposiciones del Ministerio, sino las noticias de cuantas

mejoras intentaran en sus Provincias los Subdelegados;

de todos los

proyectos de autoridades o de particulares para promover la prosperidad; del examen de los libros y memorias que se publiquen sobre
materia administrativa, y del anuncio y examen de las disposiciones
administrativas que se publiquen en otros pases. Deban suscribirse
a este peridico los Ayuntamientos de los pueblos con trescientos o
ms vecinos.
Despus de las fiestas de proclamacin, en 1 0 de noviembre de
1 8 3 3 , aparece un Decreto, por virtud del que, siendo necesario que
las Autoridades de Fomento cuiden del rgimen municipal, manda
la Reina Gobernadora, que a la mayor brevedad se presente un proyecto de ley sobre organizacin de Ayuntamientos, concebido de
manera que estos cuerpos puedan auxiliar a la administracin provincial e informar y facilitar la general del R e i n o ; entendiendo (en
tanto se establecen los Subdelegados

de Fomento)

los Intendentes,

de realizar las propuestas de Concejales, para cuyo efecto se extender inmediatamente una Instruccin

sobre el modo como los Inten-

dentes de las Provincias han de proceder en el despacho de las propuestas de los Ayuntamientos del Reino; lo que en efecto se hizo
por Orden de 1 4 del mismo mes y ao.
E l afn de Javier de Burgos por la realizacin de su ideal, empez a tener obstculos con la actuacin del Consejo de Gobierno,
instituido por Fernando V I I para que la Reina Gobernadora rigiera
30

los destinos de la Monarqua, durante la minoridad de la Reina

Isabel I I . Ciertamente estos obstculos eran provocados por iniciativa de los liberales, que desde fuera del Consejo de Gobierno actuaban sobre ste, y concretamente sobre su Presidente, para que
Zea Bermdez y los suyos fracasaran en la labor emprendida. Aun
cuando, segn confiesa el mismo J a v i e r de Burgos, la repulsa y obstaculizacin del Consejo se diriga principalmente contra Zea y
contra Cruz, Ministro de la Guerra, lo cierto es que, como consecuencia del indudable influjo que en el Gobierno tena Burgos y
por su mayor dinamismo entre los que lo constituan, encontrse detenido en la primera medida que, a su parecer, deba servir de
base a toda la obra de organizacin administrativa que intentaba
realizar.
E n efecto, J a v i e r de Burgos saba que en Francia la Asambiea
Nacional, apercibida por Siyes, de la necesidad de la Administracin, procur plantearla sobre bases fijas y uniformes,

dividiendo

el territorio en ochenta y tres Departamentos, y cada Departamento en Distritos, arreglando la Administracin de una manera jerrquica. Pensaba Burgos que para la organizacin espaola, haba
de procederse de igual manera, y por ello ya vimos cmo la Reina
Gobernadora en el Decreto nombrando a Burgos para Fomento, en
atencin

a sus especiales

conocimientos,

le encarga se dedique ante

todo a proponerle "la divisin civil del territorio como base de la

administracin interior, y medio para obtener los beneficios que meditaba hacer a los pueblos". Pero la propuesta de divisin del territorio espaol en Provincias, estaba hecha; haba sido enviada al
Consejo de Gobierno, y segn resulta de la exposicin de motivos
del Decreto a que antes me he referido, sobre la necesidad de ordenacin del rgimen municipal, de 1 0 de noviembre de 1 8 3 3 , penda
an del informe

del Consejo

en esta fecha, y Burgos por tanto, no

poda continuar su labor, a pesar de haberse dirigido el Consejo a

la Reina Gobernadora ofrecindose a "cooperar con el Ministerio
a la prosperidad de Espaa."
Habase en efecto producido una tirantez de relaciones extraordinaria entre el Consejo y el Ministerio. L o s elementos liberales temerosos de ver robustecidos los principios absolutistas, y descono3i

ciendo que las disposiciones que diariamente se venan dictando por

el Ministerio haban de servir, ms tarde, de base segura para la
obra de regeneracin en que con inusitado ardor trabajaba Javier
de Burgos, supieron aprovechar la remora que el Consejo de Gobierno poda oponer a la labor del Ministerio, actuando

principal-

mente sobre el Marqus de las Amarillas, que era su Presidente, y

ste sobre los dems Consejeros y sobre el Secretario, Conde de
Ofalia, a quien haba sustituido Javier de Burgos en el Ministerio,
y que tal vez era la ms elevada capacidad del Consejo; todos los
que deseando dar a ste popularidad, se asociaron al encono que el
partido liberal mostraba contra Zea, negndole el apoyo a las medidas que su Ministerio propona.
E l Ministerio ante tal situacin, y sintiendo las funestas consecuencias de esta tirantez, hizo al Consejo de Gobierno concesiones
tras concesiones. L o declar el primer Cuerpo del Estado; asegur
a los individuos del mismo igual sueldo que a los Ministros; dio a
la Secretara categora igual a la del Despacho, y se dispuso que
las divergencias que surgieran entre el Ministerio y el Consejo se
ventilaran por Comisiones de ambos Cuerpos. P e r o todo esto fu
tiempo perdido, porque el Consejo miraba tales concesiones como
confesin de su supremaca y de la debilidad del Ministerio; dndose el visible espectculo de que resultaran favoreciendo la tendencia liberal, aristcratas como el Marqus de las Amarillas, sacerdotes como el Arzobispo de Mjico, absolutistas como el viejo Magistrado don J o s Mara Puig y, ni que decir tiene, el Secretario del
Consejo, Conde de Ofalia.
Con todo, Burgos no cesaba en el empeo de poner en marcha
su obra de organizacin administrativa;

debindose tal vez a su

intervencin las concesiones que se hicieron al Consejo de Gobierno, para lograr el asenso a los Decretos de su Ministerio, que estaban pendientes de informe. Logrse ste al fin, y tan pronto como
ello ocurri, apareci el Real Decreto mandando hacer la divisin
territorial en provincias ( 4 ) , no slo por razn del mandato de la
Reina Gobernadora, sino porque como se dice en el comienzo de

(4) V. Apndice.
32

dicho Decreto "para que sea eficaz la accin de la administracin,

debe ser rpida y simultnea, y asegurada de que esto no puede suceder, cuando sus agentes no estn situados de manera que basten
a conocer por s mismos todas las necesidades y los medios de socorrerlas, tuve a bien el confiaros, os dedicaseis antes que todo a
plantearla y proponerme la divisin civil del territorio". Ciertamente
era difcil que la Administracin se desarrollase con la necesaria
rapidez y energa, cuando Espaa, como consecuencia del matrimonio de los Reyes Fernando e Isabel y de las conquistas que estos
hicieron, haba conservado los antiguos reinos y haban perdurado
los fueros y costumbres por los que se rega cada reino o provincia,
particularmente en materia administrativa, existiendo estatutos o
reglamento discordes entre s, que eran causa, como dice J . Mrquez ( 5 ) , "de un provincialismo
tan funesto al Estado, como nocivo
al Gobierno, cuyo poder enerva desvirtuando su accin; pues que
esa accin dimana de la fuerza y la fuerza est en la unidad".
Dividise, pues, el territorio espaol de la Pennsula e Islas adyacentes en cuarenta y nueve Provincias, y fu tal la rapidez que
esto dio a la accin del Gobierno, que en pocos das pudo hacerse
una quinta urgentsima, para atender a las necesidades que el movimiento carlista provocaba, y que sin tal divisin se hubiera retrasado, no se sabe cunto tiempo.
E l trabajo de la divisin en las 4 9 Provincias, no fu empresa
fcil. Fu preciso leer, apreciar, rectificar y completar cuantos informes haban hecho con anterioridad varias Comisiones y personalidades a las que se estimaba con competencia para deponer en tan
interesante materia; donde no slo la Geografa y la Historia, sino
el apego a viejas tradiciones y los usos y aprovechamientos de leas,
.pastos y riegos, y el peligro consiguiente de herir susceptibilidades
ms o menos respetables, precisaban de un tacto y de una habilidad
exquisitas, para que el edificio que se empezaba a levantar no resultara cuarteado desde sus cimientos.
P o r ello, si bien el fijar la demarcacin, extensin, lmites v capitalidad de cada una de las Provincias era ya ardua empresa, el
gran organizador se ve relevantemente en la redaccin de los arts. 3 .
0

(5)

La Alhanibra.Domingo.9

agosto 1840.

33

al 6 . del Decreto de 3 0 de noviembre a que me refiero, con los que

la rigidez de la parte dispositiva de los arts. i . y 2 . adquiere toda
la necesaria flexibilidad, para limar las posibles* asperezas que pudieran surgir al hacerse la nueva divisin.
0

Al final del Decreto en su art. 7 . se cuida de "levantar planos

topogrficos exactos" de las Provincias, que servirn de base para
una Nueva Carta General del Reino. Con este Decreto se fija la
ordenacin territorial de la Administracin espaola, y desde entonces, salvo ligeras rectificaciones, contina vigente; perdurando enclaves,

que sin duda no se ha estimado oportuno corregir.

L a Administracin es en todo caso, ordenacin de elementos

materiales y personales para la consecucin de los fines de pblica
utilidad; y los llamados a ser verificados por la Administracin del
Estado, desde su rgano central, es decir, en la poca a que nos referimos, desde el Ministerio de Fomento, no podan ser logrados
con slo la divisin del territorio en Provincias. Precisaba la ordenacin del personal adecuado, que adscrito para cumplimentar en
cada Provincia el pensamiento bienhechor del Ministerio de F o mento, ejecutase las disposiciones dictadas por ste y le sirviera
para conocer las necesidades de los administrados, los males que
deban remediarse, los bienes que se deban cumplir, los abusos que
se deban corregir y los estmulos que se deban suscitar. N o basta,
en efecto, con la existencia de una autoridad que desde el Centro
.dirija la mquina administrativa; es preciso constituir una jerarqua de funcionarios que, dependientes de dicha autoridad, hagan
llegar hasta los lmites de la periferia, la accin impulsada desde
el centro, y que sirvan al mismo tiempo para hacer llegar, en sentido inverso, desde la periferia al centro, las necesidades de los mismos administrados.
L a ordenacin del elemento personal en cada Provincia, constituy la inmediata preocupacin de Javier de Burgos, una vez que
fu realizada la divisin del territorio del Estado; y por ello al par
que se haba presentado al Consejo de Gobierno la divisin de E s paa en Provincias, propuso la creacin de los Subdelegados
mento

de Fo-

y empleados necesarios, para realizar la labor mediante la

34

que confiaba haba de obtenerse (fin de la Administracin), la prosperidad de Espaa.

" L a nueva divisin territorial, que con el objeto de facilitar la
accin de la administracin, he tenido a bien sancionar por mi decreto de este da, no sera un beneficio para los pueblos, si a la cabeza de cada una de las Provincias, y aun a la de algunos Partidos
no hubiese un J e f e encargado de estudiar las necesidades locales y
de socorrerlas l mismo, o de proponer al Gobierno los medios de
verificarlo", dice el Real Decreto, de la misma fecha que el anterior,
por el que se crean los Subdelegados

y dems empleados de F o -

mento, que ha de haber en las Provincias; expresando corresponde

exclusivamente a los Subdelegados

en cada Provincia, "todos los

negocios que el Real Decreto de 9 de noviembre de 1 8 3 2 , seal

como de la incumbencia y atribucin privativa del Ministerio de
0

F o m e n t o " (art. 5 . ) ; negocios, que para desempearlos segn las

miras del Ministro y de la pblica conveniencia "se conformarn
a la letra y al espritu de la Instruccin" que se publicaba a continuacin del presente Decreto (art. 6 . ) .
Ahora bien, Javier de Burgos estaba convencido de la necesidad
del funcionario" capacitado, de que hablan repetidamente

Gracin

y Quevedo, entre otros; l mismo haba ponderado la necesidad de

un personal administrativo suficientemente ilustrado para desempear sus funciones. E s t e personal "debe formar (pg. 5 0 de la Exposicin)

entre s una cadena, que acabando en el ltimo agente de

polica municipal, empiece en el J e f e de la Administracin, el cual

responsable de sus errores o de sus descuidos propios, y hasta cierto
punto de los errores y descuidos de sus subalternos... desempee sus
atribuciones..., vele y remueva obstculos... y promueva con un solo
impulso uniforme e ilustrado

una masa inmensa de prosperidad".

Y en otra ocasin (pg. 5 2 de dem) "cuantos deseen francamente

el bien... vern que es imposible realizarlo... cuando no se confan a
personas que los entiendan".

Despus, dice:

(pg. 56 de

"cuando... opusiesen obstculos al bien, todos seran

dem)

arrastrados

como por un torrente por la accin irresistible de la Administracin,

confiada a manos

hbiles

y activas, y vigorizada por la certeza de

una responsabilidad ineludible o de una gloria sin mancha".

35

Pero Javier de Burgos, al llegar el momento de nombrar a los

Subdelegados

que en las Provincias haban de secundar su labor,

quiso ir an ms all, de lo que haba escrito en su Exposicin

del

ao 2 6 a Fernando V I I , y ante las dificultades que de continuo se

le. presentaban por los afiliados a las distintas fracciones polticas,
amargando las satisfacciones que despertaba en su nimo el jbilo
y agradecimiento del pueblo, por las benficas y liberales disposiciones que diariamente publicaba, crey era llegado el momento de atacar con resolucin los enconos y resentimientos de la lucha partidista,
ilusionado con su posible extincin, al aprovechar los elementos ms
capaces e ilustrados de los que en cada partido existiesen, para el
desempeo de las Subdelegacioncs

de

Fomento.

Ciertamente, mientras que desde Cdiz se estableca "a primera

separacin entre los patriotas y los afrancesados, por quienes se consideraron los nicos representantes del inters nacional; all mismo,
y con motivo de la discusin sobre la libertad de imprenta, surgi
el principio de divisin de partidos, dentro de las mismas Cortes
extraordinarias. Los que representaban distintos pareceres, no era
posible permaneciesen mucho tiempo sin un nombre, por el que se
les designase, y la "frecuencia, dice don Agustn de Arguelles ( 6 ) ,
con que se usaba en las discusiones y debates la palabra liberal,

no

slo en su sentido lato, sino con especialidad para expresar todo lo

que por su espritu y tendencia conspiraba al establecimiento y consolidacin de la libertad, excit en la viva fantasa de un escritor
coetneo la idea de usurpar aquel vocablo en una composicin potica tan picante como festiva, para sealar a los Diputados que promovan en las Cortes las reformas; aplicando en contraposicin el
de servil

a los que las impugnaban y resistan". Desde entonces, y

aparte los afrancesados, los nombres de liberales y serviles fueron

los que se emplearon, para conocer tanto en las Cortes como fuera
de ellas a los afectos y a los contrarios del rgimen representativo.
A poco los liberales se dividen en liberales del 1 2 y del 2 0 ; y hay
exaltados y moderados;

autoritarios, despticos, puros,

realistas,

(6) Examen histrico de la reforma, constitucional, tomo I, pgs. 478 y 479.

Londres.Carlos Wood e hijo, 1835.
'

36

carlistas, cristinos, olancos y negros; aparte los nombres que reciban de las logias y camarillas o sociedades secretas a que pertenecieran.
Hubo de creer Burgos, que polticamente haba llegado la hora
de intentar la fusin de tantos partidos y de aunar pareceres y discordancias, que en muchos casos carecan de fundamento, aprovechando en beneficio de la Espaa que l quera ver resurgir, los mritos y prestigios
de personas de vala, que si estaban separadas y
en situacin hostil, podan con un poco de habilidad y condescendencia unirse, y juntas trabajar en una misin de slida prosperidad
y de ansiada gloria para una Patria que por tantos motivos mereca
y deba ser feliz.
Pens Burgos que al nombrar cuarenta y nueve Jefes, con otros
tantos Secretarios, con ms el nmero de dependientes necesarios en
cada Jefatura Provincial, era llegada la hora de limar asperezas y
fundir diferencias partidistas, porque saba que la distinta concepcin poltica no era obstculo para el desempeo de la funcin administrativa, que si bien debe estar relacionada con ella, en modo
alguno exige una compenetracin de ideales con quienes ejerzan las
funciones de Gobierno. Y vise entonces lo ms extrao, que, dados
los hbitos tradicionales, pudo jams ocurrir en las esferas del
Poder: "ir a buscar empleados al hogar domstico", como dice
J . Mrquez ( 7 ) ; vindose muchos sorprendidos con los Decretos
en que se les nombraba, pues en efecto, a algunos no se les haba
consultado ni haban tenido el menor aviso, antecedente ni noticia
del nombramiento que se les haca para cargos tan extraordinarios.
Para el nombramiento de oficiales y dems subalternos, no exigi
el Ministro, dentro de las normas que haba puesto para su actuacin, otras condiciones que las de honradez y capacidad para el desempeo del cargo. P a r a los Secretarios exiga, adems de aqullas
condiciones, el ser prcticos en los negocios y con conocimientos
administrativos, toda vez que no haban de actuar slo como S e cretarios, sino que en ocasiones haban de sustituir a sus Jefes. Para
el nombramiento de stos, de los Subdelegados, tuvo en cuenta no

(7)

La Alhambra.Domingo.9 agosto 1840.Granada.Imp. y Lit. de Sanz.

37

slo las anteriores condiciones, sino y esto es lo sorprendente! que

hubiesen pertenecido o perteneciesen a cualquiera de les partidos
antes sealados. As nos encontramos con que nombra Subdelegados
a individuos de todos los partidos polticos, sin excluirlos por razn
de pertenecer a alguno en concreto, por contrario que fuese al que
ejercitaba el poder; nombra lo mismo a ricos hacendados que a los
que slo tienen el patrimonio de sus estudios; nombra a Magistrados
caracterizados por la integridad de su conducta lo mismo que a empleados cuyos conocimientos y capacidad les haba ganado la simpata y el respeto de sus compaeros de oficina; nombra a gente de
edad ms que madura, respetables y respetados por su experiencia
y por la honradez de su comportamiento social, mas tambin nombra a quienes no haban cumplido los treinta aos, pero daban muestras de competencia y saber en materias administrativas y econmicas. As vemos nombrados Subdelegados a los Giraldo, Tarrins y
Ochoa, al lado de los Galdeano, Almagro, Requena, Cavarrs y
Musso, y otros conocidos por los servicios que prestaron al pas en
perodos tan diferente y aun opuesto rgimen poltico al que de momento rega; nombra antiguos Ministros, como Barata y Moscoso
de Altamira, a aristcratas de rancia alcurnia como el Duque de
Gor

y el Seor de Rubianes; es decir, nombra a quienes por razn

de sus propios mritos han alcanzado la estimacin de sus contemporneos y por ello merecen del Gobierno la confianza necesaria
para colocar en sus manos la regeneracin de Espaa, capacitndola
para un venturoso porvenir.
De este modo crea J . de Burgos realizar una obra de pacificacin social y poltica y fundar sobre base firme su labor de organizacin administrativa.
Pero, no era ello bastante a su juicio. E s tanto lo que l esperaba de los Subdelegados,

que no tema el haber de rectificarse por

no haber nombrado al ms capaz de dar el debido rendimiento. E n

buena parte debase este recelo a la timidez con que muchos de los
elegidos se mostraban a Burgos, ante el temor de no saber estar a
la altura del cargo para que se les nombraba. L o s conocimientos administrativos no estaban divulgados en Espaa, y sin estos conocimientos slo la rutina y las viejas prcticas, que precisamente eran
3

los que se deban desechar, constituan el bagaje de algunos, con

lo que la marcha de la administracin sera vacilante e incierta, por
falta de la lucidez que la ciencia proporciona a aquellos que la poseen, dndoles firmeza y confianza en su actuacin, que tan necesaria
es, sobre todo en el comienzo de un nuevo rgimen, cuando el camino que se ha de recorrer est lleno de dificultades. Preocupado
con estas dificultades estableci el Diario de la Administracin,
por
Real Decreto de 2 3 de octubre de 1 8 3 3 , que se sigui publicando
con este nombre hasta el 1 6 de agosto de 1 8 3 4 , y con el de Anales
Administrativos
hasta junio de 1 8 3 5 .
Mas, J . de Burgos, no se anonadaba ante las dificultades, y para
salvarlas y llenar el vaco que la falta de preparacin pudiera producir en la actuacin de los Subdelegados,
public su
Instruccin
dirigida a los Subdelegados
de Fomento,
con fecha igual a las de
creacin de las Provincias y de los Subdelegados, 3 0 de noviembre
de 1 8 3 3 , que es ciertamente la expresin ms cabal de lo que deban
hacer los tales Subdelegados y la del modo cmo deba desenvolverse la obra administrativa en Espaa.
D. Francisco Agustn Silvela, en su Coleccin
de
Proyectos,
Dictmenes
y Leyes orgnicas, de 1 8 3 9 , dice: "que no es fcil llenar
ms cumplidamente el objeto, que lo hizo el autor de la citada Instruccin, aquel genio superior, aquella inteligencia privilegiada. E s
la Instruccin
para los Subdelegados de Fomento, un cuerpo hermoso de doctrina, un conjunto de preceptos de buena administracin, de mximas muy sabias y muy liberales... recomendamos su
lectura a los jvenes que aspiren a ser investidos algn da con
aquella alta magistratura de gobierno y beneficencia". Para juzgar
el valor de la anterior cita de D. Francisco A. Silvela, debe tenerse
en cuenta que en aquella poca su autoridad era verdaderamente extraordinaria en materias administrativas, pues habiendo estudiado
en Francia la Ciencia de la Administracin, y hablando del Barn
de Gerando, de Cormenin, etc., apareca ante los espaoles como
enterado y muy al tanto de lo que sobre estos puntos se poda decir. No debe olvidarse tampoco, que al dar entrada en el Ministerio
de Zea Bermdez a J . de Burgos, se haba tenido en cuenta que
era amigo de "reformas hechas ajustndose a la ndole de la edad
39

presente" ( 8 ) , como dice Alcal Galiano, y en "atencin a sus

especiales conocimientos" como dice el Decreto de la Reina Gobernadora nombrndole Ministro de Fomento General del Reino.
L a Instruccin,
pues, tenda a ser una leccin sobre administracin dirigida a los Subdelegados para ilustrar a los nombrados
y desterrar la timidez de los que por tener slo un barniz de conocimientos administrativos recelaban no poder desempear sus
cargos tan cumplida y cabalmente como el Ministro deseaba.
Siendo los Subdelegados los encargados especiales de la proteccin de todos los intereses legtimos y los agentes inmediatos de
la prosperidad del reino, propnese en esta Instruccin,
se dice en
el comienzo de la misma, sealar "algunos de los medios propios
para llevar a cabo sus generosas intenciones (se refiere a las de
S. M . ) , y con este fin se han clasificado en ella los varios intereses
de que deben cuidar los agentes de la administracin, en trminos
de alejar el riesgo de complicarlos o de confundirlos, reservando
ampliar las indicaciones contenidas en estos captulos a medida
que dichos agentes vayan dando cuenta de su instalacin y de los
obstculos que para hacer el bien tengan que superar".
Contiene la Instruccin
diecinueve captulos que tratan: I . D e
la Agricultura y sus agregados. II.Industria y sus agregados.
III.Comercio y sus agregados. I V . M i n e r a y sus agregados.
V.Ayuntamientos. V I . P o l i c a general.VILInstruccin Pblica. VIII.Sociedades econmicas. IX.Hospicios, Hospitales y
otros establecimientos de beneficiencia. X.Crceles y establecimientos de correccin. XI.Hermandades y Cofradas. X I I . C a m i n o s ,
Canales, etc., X I I I . B i b l i o t e c a s pblicas, Museos, etc., X I V . T e a tros y espectculos. X V . S o c o r r o s en casos de desgracias pblicas.
X V I . C a z a y pesca de los ros y lagos. X V I I . D i v i s i n territorial y estadstica. XVIII.Despoblados, y X I X . P r e v e n c i o n e s generales.
El mrito de la Instruccin
hay que juzgarlo en relacin con el
momento en que se public y teniendo en cuenta que J . de Burgos

(8) Historia del levantamiento revolucin y guerra civid de Espaa.Madrid.

Leocadio Lpez, 1861.
40

slo se propuso facilitar la labor que desde el Ministerio se confiaba en las Provincias a los Subdelegados; los cuales slo haban
de realizar, como despus se dijo en sus Conferencias del Liceo
de Granada, "las atribuciones que convenan para el desempeo
de su especial y exclusiva misin de fomento".
L a extensin de las
materias de que haban de ocuparse y la concentracin en sus manos de atribuciones antes repartidas entre Corregidores y Tenientes o Alcaldes mayores, Cnancilleras y Audiencias, Consejos y Consejo de Castilla, imponan, aun limitndose a solas las incumbencias
de fomento, una atencin y celo tan extraordinario por parte de
los Subdelegados, que toda prudencia y apercibimiento por parte
del Ministro, deba estimarse corta, si no se quera ver fracasar desde el momento de su institucin, a unos organismos creados para
recorrer caminos nuevos, por los que deban transitar con mtodos
y procedimientos desusados y con una celeridad que no era la
acostumbrada entonces, para promover la prosperidad del pas. Basta pasar la vista sobre los titulares de los diecinueve captulos de la
Instruccin,
para apercibirse de la carga que se echaba sobre los
Subdelegados de Fomento, y comprender el mrito de la labor de
Burgos el sealarles sus quehaceres, en cada una de las materias
contenidas en los mismos. P o r ello cuando se criticaba, por los
descontentos, que como siempre nunca faltaron al publicarse la Instruccin, el ser demasiado ciscunscrita la accin sealada a las nuevas autoridades, olvidaban que con la Instruccin
no slo se sealaban las mltiples materias de que se haban de ocupar, sino que se
fijaba la esfera de competencia en cada una de ellas; regulando lo
que de otro modo hubiera podido ser causa, por exceso de celo
en unos y por desidia en otros, de desorden y desigual desenvolvimiento de la prosperidad que, desde el centro y con carcter
general, se deseaba para todos.
Las censuras dirigidas a la Instruccin
se concentraron en un
punto, sobre el que asistiendo la razn a los censores, no alcanzaba la censura al autor de la misma. Decase que debise, y no se
hizo, organizar completamente la administracin. Hubiera sido en
efecto plausible que as se hiciera. Pero, en las circunstancias por
que atravesaba Espaa y cuando el Gobierno se vea obligado n
4i

contemporizar con las exigencias ms dispares para evitar

tras-

tornos mayores, hubiera sido prudente arrancar a las autoridades

judiciales y militares todas las atribuciones de gobierno que tradicionalmente les estaban confiadas, cuando el solo hecho de privar
de la direccin de los asuntos policiacos a los Capitanes Generales
provoc serios conflictos por parte de algunos de stos? J . de Burgos, aos despus, en las Lecciones pronunciadas en el Liceo de
Granada, dice que "no imprudencia, sino traicin hubiera sido provocar trastornos al empezar un reinado, cuya aurora anunci desde luego borrascas,... ni se pudo
mente

la administracin

ni se debi

provincial".

organizar

L a reforma

completa-

deba hacerse

paulatinamente y por grados, empezando por sustraer de las autoridades correspondientes todas las atribuciones de fomento, y enseguida los Ayuntamientos fueron colocados bajo la dependencia
de las nuevas autoridades creadas. Proyectse, segn nos refiere el
mismo Burgos, en la citada Conferencia del Liceo Granadino ( 9 )
"dar mejor forma a dichas corporaciones populares, pero vindolas compuestas en muchas partes de individuos que ejercan
funciones por derecho de propiedad,

y estimndose un

sus

atentado

despojarlos de ellas sin previa indemnizacin, se prefiri la momentnea prolongacin de un mal antiguo, al escndalo que resultara de la expoliacin nueva... L a s innovaciones... debieron limitarse
por entonces a introducir orden y regularidad en las dependencias
que ms urgente reforma reclamaban...; derogacin de prcticas
abusivas...; de trabas que impedan el desarrollo de la prosperidad,
y allanar la va, por donde lenta, pero seguramente se deba llegar...
a un rgimen administrativo completo y metdico que afirmase el
trono de la reina nia sobre los nicos cimientos que jams se
desmoronan o flaquean, la ventura y el amor de los pueblos". T a l
fu el pensamiento poltico del que Silvela calific de "genio superior, de inteligencia privilegiada", que quera evitar los males gravsimos que podan venir con una reforma precipitada para Espaa,
si se daba ocasin para que los descontentos se aduearan del poder.
Aparte las relacionadas censuras, el pueblo en general, y las cla-

(g)

La Alhambra.Domingo.7 febrero 1841.Iitip. y Lit. de Sanz.

42

ses acomodadas en su casi totalidad, aplaudan la titnica obra que

desde su Ministerio realizaba aquel hombre incansable, al que, como
dice su bigrafo Pastor Daz, "la aurora de aquellos das de invierno la hallaba ya trabajando en su secretara, todo ocupado en el desarrollo de sus vastos pensamientos" (10). A centenares llegaban las
exposiciones dirigidas a la Reina Gobernadora, dndole gracias por
los beneficios que sobre el pueblo derramaban

las medidas de su

Gobierno, particularmente las de su Ministro J . de Burgos. L a Gaceta

era esperada con ansia inusitada, viendo en las disposiciones,

que sin cesar se publicaban, cmo sin perturbaciones ni estridencias,

siempre censurables, se iban echando los cimientos firmes para un
nuevo rgimen, al par que se desarraigaban las viejas prcticas y
las aejas injusticias.
L a Instruccin

es documento que debe ser ledo en su totalidad

para formar cabal idea del mismo. Silvela, como antes he dicho,
recomendaba su lectura; no contentndose con slo prodigarle alabanzas. Esto no obstante, para dar a conocer la orientacin de la
obra administrativa de Javier de Burgos, har una referencia de la
misma ( n ) .
Unificada y concentrada en el Gobierno la obra

administrativa

mediante la que se haba de lograr la mejora y progreso social, el

Ministro de Fomento deba desarrollar una actividad de ordenacin y de efectiva intervencin en todos aquellos aspectos de la vida
social a los que se considerase como fuentes de donde brotaron las
aguas que haban de saciar la sentida sed de bienestar,

procurando

no slo evitar los obtculos que a ello se opusieran, o prestar las

condiciones mnimas indispensables para conseguirlo, sino intervenir directamente, por obra positiva, cuando la actividad privada fuese perezosa o dbil, proveyendo y tutelando por s cuanto fuese necesario para lograr la realizacin del bien. " H a c e r bien, es la incumbencia esencial... de la Administracin. E s t a obligacin es activa
y no debe reputarse desempeada...,

sino en cuanto aparezca vi-

sible el bien que hayan proporcionado"; dice en la Instruccin

(TO)
(IT")

V. Pastor Daz, biografa, cit. pg. 41.

Y. Apndice.

43

J . de

B u r g o s ; y en el comienzo de la misma se reserva ampliar las indicaciones de la Instruccin,

" a medida que los Subdelegados vayan
dando cuenta... de los obstculos que para hacer el bien .tengan que
superar".
L a orientacin de la Instruccin
es francamente intervencionista, como no puede menos de ser, en todo caso, la actuacin administrativa del Estado. Toda dificultad que se presente para conseguir
la realizacin del bien, dado el significado de los regmenes liberales, tiene que considerarse como inexistente ante la suprema necesidad de conseguir el bien pblico; y aun cuando se confa en la obtencin de mximos beneficios y prosperidades, a base de un sistema
de amplia libertad individual, ello no es obstculo para que la Administracin intervenga en todos los rdenes de la vida, procurando
no slo las condiciones necesarias para que la actividad privada se
desenvuelva sin embarazo, sino, al mismo tiempo, alentando a los
perezosos, estimulando a los retrados y, si es preciso, sustituyendo
o superando las energas de los particulares. E l Estado-gendarme
de los regmenes liberales, slo ha sido una realidad en las' doctrinas
de los autores, pues, en la prctica, el Estado siempre se ha visto
obligado a intervenir con mayor o menor extensin, pero ha intervenido siempre, en la realizacin del bienestar y prosperidad de la
colectividad, pues el abandono a la libertad individual de la consecucin de dichos beneficios, slo trae como resultado el empobrecimiento y la aniquilacin de las aspiraciones hacia una efectiva mej o r a social y hacia un ideal de progreso que supere el letrgico
marasmo a que conduce el "laisser faire" sin estmulos que lo pongan en movimiento. Por ello el Estado tendr, si no que hacerlo
todo, s hacer todo lo necesario para que los particulares puedan
hacer todo lo que deban, aun cuando fuese espoleando sus adormecidas energas.
Considerando la omnipresencia de la Administracin, idea matriz llena de posibilidades con la que se encaria J . de Burgos y que
desarrollan luego los tratadistas de cuestiones administrativas del
pasado siglo, todos los rdenes de la vida y todos los intereses que
pueden motivar la actuacin ciudadana, son objeto de la actividad
de la Administracin, produciendo un cmulo de servicios que si

44

bien parece limitan la libertad del individuo, en ltimo resultado,

no son sino el medio favorable para que aquella libertad pueda cau
sar la mayor cantidad de bienes.
P o r ello, los que reservan para s el ttulo de liberales, no podan
dejar de reconocer en J . de Burgos el sentido liberal de sus dispo
siciones, pero tampoco los absolutistas podan desconocer que slo
se alcanzara la prosperidad nacional por obra del Poder pblico,
el que no slo deba desbrozar los obstculos que se opusieran a la
libre actividad individual, sino que por s mismo deba de actuar y
con su accin reformadora completar su papel de guardin de las
libertades individuales.
U n programa de actuacin estatal administrativa, es decir, de
intervencin administrativa, para despertar las energas individua
les, cohibidas y emperezadas por las trabas innecesarias a que se
hallaba sometida, es lo que formula J . de Burgos (aplaudido como
liberal en 1 8 2 6 por los liberales, y censurado en 1 8 3 4 por los mis
mos, como dspota ilustrado), en la Instruccin,
mediante la que
realizaba el sentido liberal de sus afirmaciones polticas, pero con el
criterio de ponderacin, mesura y justo medio que caracteriza su
proceder en toda su vida, por el temor que en su nimo producan
los regmenes de amplia libertad otorgada precipitadamente.,
E n los diecinueve captulos que comprende la Instruccin
fleja la orientacin programtica que acabo de indicar.

se re

Comienza por la Agricultura,

arte tilsima, cuyo abatimiento
deplora, y que es debido no slo a causas generales, sino a particu
lares de carcter provincial o local; causas que los Subdelegados
habrn de neutralizar o destruir, para que el propietario cuente con
la renta de su heredad y el colono con la recompensa de sus sudores.
Censura el rgimen de tasas para la venta de granos, que daba como
resultado el que se vendieran a precios superiores al que tendran
abandonados a s mismos, declarando que la libertad en el comercio
de granos es el primer elemento para conseguir su abundancia y
el estmulo ms eficaz para el cultivo, y para favorecer la libertad
de.este comercio, se crea una Comisin que examine las leyes que
lo infamaron, tachando de logreros, usureros y monopolistas a los
que se dedicaban al comercio de grano. Desconfiando de la misin
45

que deberan cumplir los psitos, seala a los Subdelegados el deber

de informar sobre los mismos, para remediar los daos que causan.
Respecto a la ganadera, compara nuestro rgimen

trashumante

con el estante de Inglaterra y Francia, interesando de los Subdelegados instruyan a los ganaderos sobre los nuevos mtodos, desvaneciendo los errores consagrados por la rutina, aclimatando buenas
razas extranjeras, estableciendo enseanzas adecuadas a este objeto,
y mediante ruegos, exhortaciones, ejemplos, autoridad y recompensas, obtener mejoras decisivas, con las que los labradores, no obstante su apego a lo tradicional, viendo que con los nuevos mtodos
se prospera ms, sustituyan aqullos con stos. S e ocupa luego de
la "sangre de la tierra", es decir, del agua, y de la vida de los campos, que son los canales de riego, por lo que los Subdelegados deben
dedicarse a proporcionar el beneficio de los riegos a todos los territorios a que puedan extenderse, y particularmente a las provincias meridionales, donde la sequedad habitual tiene al cultivador de
granos en una agona permanente. Cien medios se presentan para
convertir en vergeles, sombros valles abrasados de un sol ardiente;
y si los medios corrientes no son bastantes, el Gobierno o los Ayuntamientos debern auxiliar a las empresas que a dicho efecto se
constituyan. Otro tanto debe hacerse para desecar las lagunas y terrenos pantanosos, si una perspectiva segura de beneficios estimula
a capitalistas nacionales o extranjeros; pues no hay bien en el R e i n o
que el inters particular no solicite promover a sus expensas, contando con el apoyo del Poder y el respeto a la justicia. L o mismo
indica con respecto a los terrenos baldos, ordenando a los Subdelegados no slo el facilitar la enajenacin de los mismos, sino reunir
datos sobre la extensin e importancia de dichos terrenos, removiendo trabas y comunicando al Gobierno las necesarias indicaciones, a
base del conocimiento exacto de las distintas localidades. Para conciliar los intereses de Agricultura y Ganadera, recomienda a los
Subdelegados, hasta la publicacin de la oportuna ley, procedan en
forma que no padezcan los intereses agrcolas, y lo mismo con respecto a los principios que rijan sobre la comunidad de pastos. U n a
poltica forestal en donde la disponibilidad por el propietario y el
inters social deben conciliarse, ser objeto de una nueva Ordenan46

za, y los Subdelegados velarn por su completa ejecucin. Debern tambin promover la plantacin de moreras, empleando cuantos
medios de proteccin sean compatibles con la libertad de la propiedad, para de este modo fomentar el cultivo de la seda, que es capaz
de alimentar dentro del Reino muchas industrias, saldando enormes
importaciones del extranjero. Con respecto a los linos y camos,
debern los Subdelegados no slo evitar la decadencia en que se encuentra su cultivo, sino hacer conocer las mquinas con que se economizan labores que hasta ahora exigan mucho tiempo, brazos y
dinero. Y finalmente, con respecto a esta misma materia de la Agricultura, J . de Burgos, siempre presente en su nimo las excepcionales condiciones de su fecunda vega motrilea, propugna el cultivo
de plantas exticas que ya se hicieron indgenas, y la aclimatacin
de otras que bien pueden obtenerse con un poco de perseverancia,
esperando se aumenten y extiendan cuanto lo permita la naturaleza
del terreno, hasta proveer a la totalidad del consumo peninsular en
algodn, azcar, caf, ail, etc., y an pretende que el beneficio de
la aclimatacin se extienda a las plantas y rboles indgenas que
crecen en latitudes diferentes, llevando al centro y medioda rboles
y plantas que hasta ahora slo produjeron las tierras del norte, debiendo los Subdelegados dispensar toda la proteccin que les sea
posible, e implorndola del Gobierno cuando ellos, por su carencia,
no alcancen a dispensarla.
Ocpase luego de la Industria, que centuplicando el valor de las
materias primas y empleando a toda clase de personas, difunde y
generaliza la abundancia, y es fuente de todos los bienes sociales,
por lo que reclama una ms eficaz proteccin que la agricultura, debiendo los Subdelegados generalizar el conocimiento de mquinas
que se hayan inventado o que se inventen en toda Europa; proponer
las enseanzas aplicables a las artes; visitar las manufacturas sembrando esperanzas, derramando consuelos, alentando con el elogio,
estimulando con la censura, removiendo trabas, popularizando la
industria como el medio ms expedito de generalizar sus beneficios.
" U n torno, una carda, un telar; la madre que haga andar el uno, el
nio que maneje la otra, el padre que mueva la lanzadera; una onza
de oro para comprar un par de quintales de lino; he aqu lo que se
47

necesita para hacer la fortuna de una familia, y lo que hecho con

algunas familias, promovera en cortsimo tiempo una inmensa prosperidad". Frente a la uniformidad y minuciosa reglamentacin de
la industria, proclama los principios de la libertad fabril, a cuyo
efecto y en tanto se dicta la oportuna Ley inspirada en este criterio,
"los Subdelegados dispondrn que no se formen nuevos gremios, ni
se remachen con nuevas ordenanzas, cadenas que los conocimientos
econmicos quebraron ya para siempre"; cuidando tambin de prestar cuantas facilidades dependan de la Administracin, para aprovechar las fuerzas hidrulicas en la industria.
Tratando del Comercio,
dice sera vano el esfuerzo de la agricultura y de la industria si con l no se alimentasen los consumos,
facilitando y amparando a las personas que se ven obligadas a trasladarse de uno a otro lugar, suprimiendo cuantos vejmenes se
opongan a estos movimientos, abriendo y manteniendo al comercio
comunicaciones fciles por tierra y agua; unificando pesas, medidas
y monedas; favoreciendo como medios de prosperidad las ferias y
mercados, as como los Consulados y Juntas de Comercio.
E n relacin con la Minera, dice que la Direccin General de
Minas se ocupa del particular, pero que el mayor bien que los Subdelegados de Fomento tienen que hacer, es favorecer la investigacin y explotacin de los carbones minerales, porque sin ellos apenas si puede desenvolverse en grande ninguna industria, por lo que
la accin administrativa ha de dirigirse especialmente a buscar esc
fsil inapreciable, agente poderoso de riqueza. Igualmente ha de
procederse con respecto a las canteras, indagando las riquezas que
en mrmoles y jaspes existan, empleando todos los medios posibles
para utilizarlas. "Ningn obstculo resiste a la accin constante e
ilustrada de la Administracin".
S e ocupa luego de los Ayuntamientos,
conducto por donde se
extiende la accin protectora del Gobierno, y que por el hecho de
ver en pequeo todas las necesidades, pueden ellos estudiarlas mej o r , desentraar sus causas y sus remedios, y calcular exactamente*
de qu modo y hasta qu punto influye una medida administrativa
en el bien o en el mal de los pueblos". Considera a los Ayuntamientos como los cooperadores natos con sus Jefes, los Subdelegados
48

de Fomento, del bien que se ha de promover; facilitando notable

mente esta cooperacin el cuidado que han de poner los Subdelegados en averiguar los recursos destinados a satisfacer las necesidades
locales, y todo cuanto en detalle conduzca a formar un juicio completo sobre "esta importantsima parte del servicio pblico, de cuyo
arreglo dependen mejoras considerables en la suerte de los pueblos".
Deseando corregir la multitud de categoras existentes, con la necesaria secuela de confusin y desrdenes, se elaborar una ley que
"las refunda

en una";

pero en tanto no cesen estas

y ruinosas anomalas, los Subdelegados atenuarn

deplorables

sus efectos y

formarn estados de la situacin de cada Ayuntamiento,

indicando

los elementos que los componen, y todas las otras noticias concernientes a los dems oficios municipales. Seala la polica municipal como propia de los Ayuntamientos, comprendiendo en ellos
los abastos, donde tanto abuso hay que desarraigar; no bastando con
proporcionar a los pueblos "fuentes saludables, empedrados cmodos, alumbrado

en las calles, solidez en las construcciones..., y

otros mil objetos de seguridad, aseo o comodidad; sino que dirigirn muy particularmente su atencin a hacer cesar el desorden
de las posturas arbitrarias de comestibles". E n lo que respecta a
la materia de elecciones de Ayuntamientos, y en tanto se simplifica la legislacin sobre el particular, se tender a recabar para los
Subdelegados la decisin sobre las reclamaciones que se produzcan;
asunto ste, que ninguna relacin tiene con las atribuciones de la
justicia. L a polica sanitaria es materia de paternal solicitud, debindose adoptar las necesarias precauciones para impedir la propagacin de las enfermedades contagiosas, llamando

particularmen-

te la atencin con respecto a la viruela y las tercianas. E n atencin

a las epidemias que a veces adquieren asoladora intensidad, a causa de la carencia de cementerios, ordena se levanten estos "asilos
de la muerte", donde an no los haya, sometindolos a una severa polica, observando las reglas

que la experiencia ha estima-

do necesarias con relacin a los depsitos de cadveres, entierros

y exhumaciones. No olvida en la Instruccin

el cuidado que, des-

de el punto de vista sanitario, se debe tener con los animales de

toda especie, para evitar la propagacin de las epizootias.
49

T r a t a seguidamente de una materia del mayor inters, la Polica General, la que enfoca desde un punto de vista de actuacin
paternal, benfica y protectora. " U n error deplorable hizo que se
desconociesen en muchas partes del reino las intenciones
generosas
que presidieron al establecimiento de la polica, organizada al principio para enfrenar el crimen y que la inocencia viviese tranquila".
P a r a evitar la confusin entre la que podemos llamar polica j u dicial y la administrativa, el Gobierno proceder en forma que se
eviten los actuales abusos, mediante los que a veces los malhechores
resultan mejor tratados que los vecinos honrados, debiendo penetrarse los Subdelegados de que sus atribuciones como Jefes de la
Polica, son las de "una magistratura de beneficencia y proteccin, que ms que ninguna otra exige deferencias, atenciones y
obsequios hacia las personas con quienes tenga que tratar. Severidad con el crimen, indulgencia con el descuido o la flaqueza, respeto a la inocencia, miramiento con cuantos lleguen a invocar su
justicia o su favor; tal debe ser la divisa de la Polica, que ni
por accidente debe deshonrarse con acciones que presenten apariencia de arbitrariedad, ni mucho menos de vejacin". E l empleado
de polica que se exceda en el cumplimiento de su deber, hacienda
aquello a que no le autorice explcitamente la legislacin establecida
en inters del orden y reposo pblico, ser inmediatamente destituido. Con el empleo de los oportunos medios preventivos y represivos, procurar la polica curar esa llaga vergonzosa y funesta de
los ladrones, acabando con el salteamiento; "terror de los pueblos
que aisla, y de los transentes que despoja, y oprobio de la administracin que lo tolera". Confa la Instruccin
en que generalizados los beneficios de una administracin paternal, no habr maquinaciones que alteren el reposo de los pueblos, ni necesidad de
otras medidas que estas dulces y protectoras, por lo que se excusa de
cualquier prevencin especial relativa a la alta polica. Realmente J a vier de Burgos era un hombre de gran ingenuidad!
L a Instruccin
Pblica es objeto de especial cuidado, con el fin
de acabar con los obstculos que por doquiera suscita la ignorancia.
Cada pueblo de cien vecinos deber tener una escuela de primeras
letras, sin que obste a ello la falta de recursos o el decir que previo
5o

expediente, resulta haberse practicado y cumplido sin fruto, diligencias para encontrarlos; porque la autoridad tiene siempre mil recursos a su disposicin, y la habilidad descubre una mina inagotable
donde nada sospechara l ignorancia. E l establecimiento de peridicos en las capitales de provincia contribuir a difundir

la instruc!

cin, y asimismo la publicacin de buenos libros nuevos, o la reimpresin de los antiguos. L a s Academias y Asociaciones Cientficas
o Literarias de toda especie, pueden contribuir poderosamente a difundir la instruccin, y los Subdelegados harn en este sentido cuanto est a su alcance.
Confiando en la finalidad de las Sociedades

Econmicas,

excita a

los Subdelegados para que las fomenten y favorezcan su resurgimiento; mucho ms si se tiene en cuenta que deben ser sus colaboradoras para la realizacin del bien. L o mismo advierte la

Instruc-

cin con respecto a otras Juntas encargadas de objetos de conveniencia local, como el cuidado de una escuela primaria o de dibujo,
de un canal para riegos, u otros semejantes o anlogos; asocindose
a sus operaciones los Subdelegados, para que el bien de que se ocupen se aumente, se acelere, o se complete.
Si el labrador, el industrial, el capitalista y el especulador necesitan la cooperacin del Gobierno para que sus intereses adelanten
y mejore su condicin, Hospicios,
cimientos
truccin

de Beneficencia

Hospitales

y los dems

Estable-

lo exigen con mayor imperio, y la

Ins-

bien se cuida de ello. " E l pobre jornalero a quien la enfer-

medad postra en el lecho del dolor, el anciano indigente a quien la

edad niega el consuelo y los auxilios del trabajo, el nio recin nacido... condenado a chupar los secos pechos de una nodriza mercenaria, el desventurado confinado en un encierro". L o s socorros que
a ellos se les dispensan se vuelven alguna vez en dao de los socorridos, por lo que precisa que los enormes gastos ocasionados se ordenen y dirijan en beneficio de la humanidad, reemplazando el espritu de caridad al de la especulacin, y a los desdenes de la indiferencia fra el esmero de la compasin fogosa. Debern tambin
destinarse a remediar necesidades de hoy, bienes destinados a fines
un da tiles, pero hoy inexistentes. F i j a ltimamente su atencin
5i

en los dementes, a quienes un poco de esmero, podra devolverles el

uso de su razn y al seno de sus familias.
Captulo aparte dedica a las Crceles
rreccin,

y Establecimientos

de co-

sealando las respectivas atribuciones de la autoridad j u -

dicial y de la administrativa, y despus de establecer el cuidado que

para la mejora de los mismos se debe desarrollar, sienta las reglas
siguientes para corregir y mejorar a los condenados, en vez de endurecerlos y pervertirlos: " i .
sentencia judicial; 2 .

Hacer trabajar a los reclusos por

Adjudicarles la mayor parte posible de los

productos de su ocupacin; 3 .

Inspirarles por esta cesin de los

beneficios, el amor al trabajo, al cual pueden deber algn da su

rehabilitacin social, y la ventura del resto de su vida; 4 .

Tratar-

los con benignidad y dulzura, no slo por el derecho que a ello tiene
el que expa resignadamente la falta que cometi, sino porque la
bondad

con que se les mire,

el espectculo
indulgente
truccin

constante

modificar

o cambiar

de la indulgencia

a los que lo presencien".

no puede

sus hbitos,
menos

de

pues
hacer

Termina este captulo de la Ins-

con las siguientes palabras, que no necesitan ser alabadas,

pues por s ellas se alaban: "los confinados no saldrn de su confinacin ms perversos que se mostraran al dar los primeros pasos en
la carrera del crimen; y volviendo a la sociedad, no podrn menos
de bendecir la administracin protectora, bajo cuya direccin reformaron sus costumbres, y se proporcionaron ahorros que mejoraran
su condicin".
N o deja de ser curioso el motivo de intervencin en la vida de
Hermandades

y Cofradas,

con respecto a las que, respetando su

significacin religiosa, la autoridad habr de actuar especialmente

en cuanto que con sus rivalidades y altercados comprometen la paz
pblica, aniquilando a un pueblo por el lucimiento de una Cofrada.
L a construccin de Caminos

y Canales,

la derivacin de aguas

de ros navegables o no navegables para necesidades industriales,

construccin de baos, molinos, batanes u otros artefactos, todo ello
provoca la intervencin administrativa, para fomento de la produccin en todos sus ramos.
Igualmente con respecto a Bibliotecas

y Museos,

debiendo la

Administracin no limitar su actividad a mantener los existentes,

52

sino a mejorarlos y darles toda la extensin de que sean susceptibles,

implantndolos en las distintas provincias. No es necesario para ello
levantar suntuosos edificios; "la biblioteca que por fallecimiento de
un abogado clebre, de un eclesistico sabio, de un mdico laborioso,
se malvende y se destruye, puede, adquirida a poca costa por la Administracin, suministrar los primeros libros a una Biblioteca pblica, que con legados de hombres benficos, con dones de los autores
provinciales, y por otros medios igualmente fciles, se haga en poco
tiempo numerosa y escogida, y que desde luego proporcione a los
particulares aplicados, elementos de instruccin".
Los Teatros

y espectculos,

deben ser objeto de la Administra-

cin, para sacarlos del deplorable estado en que se encuentran, protegindolos en cuanto que su mejora interesa a la civilizacin y la
prosperidad; y slo tolerando, las diversiones y ejercicios que pueden constituir un dao para el pblico.
Debe la Administracin vivir preparada para atender con
rros

en casos

de desgracias

pblicas,

soco-

segn sus diferentes manifes-

taciones, y previnindolas cuando ello fuera hacedero.

Termina la Instruccin
Casa

y la Pesca;

la Divisin
Despoblados,

anunciando un nuevo rgimen para la

la necesidad de cooperar al perfeccionamiento de

territorial

y formacin del Censo;

y al rgimen de los

para estudiar las causas de la despoblacin y los con-

venientes remedios que poner en prctica.

Tiene la Instruccin

un ltimo captulo de extraordinaria im-

portancia, con el epgrafe Prevenciones

generales.

Dice, que los Sub-

delegados son empleados de ejecucin, por lo que no pueden mandar

ni prohibir sino lo que manden o prohiban las Leyes, las Reales Ordnes y las Instrucciones del ramo; pero para ejecutar estas disposiciones, pueden dictar las reglas que estimen convenientes, y todos
los empleados administrativos deben conformarse a ellas. Siendo
el bien la incumbencia esencial de la Administracin, el Subdelegado
que por cualquier causa no pueda realizarlo, debe dar su dimisin,
pues de lo contrario el Gobierno le retirar una confianza que no
merece; as mismo, "mirar como el ms agradable de mis deberes
solicitar las bondades de S. M. en favor de aquellos Subdelegados
que mostrndose penetrados del principio de que en
53

Administracin

no hay imposibles,

allanen o remuevan todos los obstculos que se

opongan... a hacer gozar a los pueblos de la prosperidad mayor a

que puedan aspirar".
Muy interesante es tambin la siguiente a d m o n i c i n : " L a buena
armona entre todos los encargados del poder es el primer elemento
de orden, y ser por consiguiente uno de los primeros cuidados de
la Administracin. L o s agentes de sta, deben ser siempre los primeros en evitar competencias, en desterrar rivalidades, y en prevenir por explicaciones francas y por expedientes de conciliacin,
la menor desavenencia entre las Autoridades, que cuando no se
muestran de acuerdo, debilitan el prestigio que debe rodearlas y afloj a n por ello el lazo saludable de la obediencia".
Las ilusiones forjadas por J a v i e r de Burgos en torno a la labor
administrativa que intentaba desarrollar, y en la que haban de ser
sus ms decididos cooperadores los Subdelegados Ide Fomento, resulta no slo de la serie de conocimientos que a estos exiga y de las
mltiples actividades que haban de desarrollar, sino de lo que se
permite decir en estas Prevenciones
de la Instruccin:

Generales

del ltimo captulo

" P a r a que la Espaa y la Europa puedan calificar

iua progresos de nuestra regeneracin

administrativa,

y que cau^.

uno de los que a ella contribuyen, halle en la reputacin que adquiera

la primera recompensa de sus esfuerzos, se insertarn desde enero
prximo en el Diario
de los bienes
con

hechos

de la Administracin,

los resmenes

en cada mes por los Subdelegados

peridicos
de

Fomento,

expresin de los que hayan dejado d desempear esta obli-

gacin".
Se ve en Javier de Burgos no al Ministro que inflado por su
posicin aspira a lucirse cubrindose con vanidades de relumbrn,
sino al hombre de convicciones reflexivas que aspira a regenerar su
pas, creyendo firmemente en la eficacia prctica de las medidas adoptadas. E s triste confesar que las ilusiones que se formara no llegaron a realizarse, en parte por falta de cooperacin de los dems
Ministros que con l ejercan el poder, en parte por las calamitosas
circunstancias en que se hallaba la Nacin, tal vez por el desamparo
en que se encontr el Gobierno, ante el exuberante movimiento liberal que tena subyugada

a la realeza, quiz porque los planes

54

administrativos de Javier de Burgos "que arrojaban grmenes sobre

el suelo de su pas, no podan fecundarse y prevalecer sino a la
sombra del cultivo de la mano misma que los haba sembrado" ( 1 2 ) .
L o que no puede negarse es que la Instruccin

de 3 0 de noviem-

bre de 1 8 3 3 , es tal vez el documento de mayor relieve de los que

hasta entonces se haban publicado sobre materia administrativa, y
que sin l no puede formarse idea del desarrollo de la Administracin espaola.
No obstante las serias dificultades que se oponan a su obra bienhechora, y a las que despus he de referirme, Javier de Burgos,
mientras permaneci en el Poder, y hasta que publicado el Estatuto
Real, con ocasin de enfermedad, tuvo que abandonar el Ministerio,
no cesaba en la publicacin de Ordenes, Decretos y Leyes administrativas, que sirven para formar juicio de la destacada personalidad
del constructor de nuestra obra administrativa. L a Coleccin
cretos

(12)

prueba lo que digo.

V. Pastor Daz. Ob. cit., pg. 42.

de De-

C A P I T U L O

III

D I F I C U L T A D E S PARA R E A L I Z A R L A OBRA D E ORGANIZACIN A D M I N I S

T R A T I V A . C M O A PESAR D E E L L A S B U R G O S NO ABANDON S U PRO
PSITO y

LABOR CON INUSITADA INTENSIDAD.

N I S T E R I A L E S DICTADAS EN ESTA P O C A . S u

RESOLUCIONES MI

DIMISIN MINISTERIAL

L a guerra, absorbiendo la atencin del Gobierno y deteniendo el

curso de los ms ventajosos proyectos, entorpeci ciertamente la
labor administrativa de Javier de B u r g o s ; pero no creo pueda po
nerse en duda que los mayores adversarios a su obra, lo fueron de
una parte, el Consejo de Castilla, por animosidad del Marqus de
las Amarillas y el Conde de Ofalia, y de otra los liberales, a quienes
la repulsa de Burgos a cospirar contra el Presidente Zea Bermdez,
les convenci de que atacando solo a ste, no se veran libres del
imperante despotismo,
que aun cuando ilustrado,
impeda la inme
diata implantacin del rgimen constitucional, mediante el cual con
fiaban obtener aquel grado de prosperidad a que haban llegado
naciones como Inglaterra y Francia. j C o m o si la prosperidad p
blica fuese una secuela necesaria de la implantacin de un rgimen
poltico!
E l nuevo sistema de Administracin, que con el proyecto de
divisin territorial, nombramiento de Subdelegados, e Instruccin
a stos dirigida planteaba Burgos, suscit la repulsa del Consejo
de Gobierno instituido por Fernando V I I , para que con l consultase
la Reina Gobernadora los negocios arduos, durante la minoridad de
la Reina Isabel I I . No dej de sorprender esta actitud en que el
Consejo de Gobierno se colocaba, frente a la obra reformadora de
56

B u r g o s ; y slo cuando a excitacin de ste, y por acuerdo unnime

del Consejo de Ministros, se declar la urgencia de la publicacin,
fu cuando la Reina Gobernadora, a los cuarenta das de la entrada
en el Ministerio del autor de estas disposiciones, los proclam; mereciendo testimonios de gratitud y alabanza de cuantos, conociendo
la pericia de Burgos, esperaban los efectos de una eficaz, segura y
sabia administracin.
E l Consejo de Gobierno alegaba el temor de colisiones y conflictos al restar atribuciones policacas a los Capitanes Generales,
y sobre todo insista en la cuanta de los gastos que al erario haba
de causar la implantacin de las reformas de Burgos.
Debe de tenerse en cuenta, como dato curioso, que la dotacin
para cada provincia de las de primera clase, supona: 36.000 reales
para el Subdelegado; 2 4 . 0 0 0 para el Secretario; 11.000 para el Oficial primero; 10.000 para el segundo; 18.000 para dos terceros;
16.000 para dos cuartos; 3.600 para un portero; 6.000 para alquiler
del edificio, y 2 0 . 0 0 0 para oficinas; en total para todo gasto y reducido a pesetas, en las provincias de primera clase, 36.150. Pues
bien, esto pareca un gasto excesivo para quienes, ciertamente, venan
discutiendo desde su constitucin, la primaca y otras prerrogativas
del Consejo de Gobierno sobre el de Ministros, pero sobre todo
discutan los sueldos que deban gozar sus individuos; cuestin que
no qued resuelta hasta que se les seal sueldo igual al de los
Ministros.
E n realidad, lo que ocurra es que en el Consejo de Gobierno,
sus dos principales m i e m b r o s , el Conde de Ofalia, S e c r e t a r i o del'
mismo, y el Marqus de las Amarillas, su Presidente, a pesar de la
aparente cortesa con que procedan, vean mal al nuevo Ministro
que Zea haba llevado para desempear el de Fomento. E l Conde
de Ofalia, porque se vio sustituido por Burgos en Fomento, donde
l haba fracasado; pues si bien se habla comportado como un diestro
y hbil diplomtico, sirviendo en la embajada de Pars, no poda
en un Ministerio nuevo, como el de Fomento, desempearlo con
acierto, desconociendo, como desconoca, lo ms elemental en la
materia administrativa; por lo que su paso por el Ministerio ms
sirvi para desconceptuarlo que para enaltecerlo. E s t o n o fu obs57

tculo para que cuando Zea, aprovechando el nombramiento que

Fernando V I I haba hecho de Ofalia para la Secretara del Consejo de Gobierno, le removi del Ministerio, se creyese postergado,
y despus de discutir la compatibilidad del nuevo cargo con el que
desempeaba de Ministro, al final se consider resentido con !a remocin del cargo, para que lo desempeara una persona cuyo ttulo principal para otorgrselo era el de su competencia
administrativos;

cu

asuntos

lo cual era tanto como decir que Ofalia careca

de dicha competencia. De aqu naca la oposicin en el Consejo de

Gobierno por parte del Conde de Ofalia a la labor de Burgos.
El Marqus de las Amarillas haba pretendido sustituir, dentro
del Ministerio de Zea Bermdez, al general Cruz, Ministro de la
Guerra, y creyendo Burgos que esta combinacin era la ms adecuada para limar las asperezas que se empezaron a notar entre los
Consejos de Ministros y de Gobierno, y la ms acertada para contener los mpetus de los liberales contras las personas de Zea y Cruz,
dividiendo a los que contra stos luchaban con descarada resolucin,
acept el papel de negociador en la permuta entre los generales Cruz
y Amarillas, con lo que crea Burgos se convencera Amarillas de la
pureza de las intenciones del Ministerio a cuyas deliberaciones se le
llamaba a participar; como se convencera tambin el Consejo de
Gobierno, al recibir en su seno al general Cruz, de la rectitud y leal
proceder de este vocal, y por consiguiente, del espritu del de Ministros, de que aquel formaba parte. Nada se haba dicho de esta
combinacin a Cruz, por lo que cuando, por una inadvertencia de
Amarillas, esta combinacin trascendiendo al pblico, lleg a su conocimiento, Cruz se consider burlado. P o r otra parte, Amarillas
se apercibi de que su nombramiento para Guerra implicaba su
cesacin en el Consejo de Gobierno, y Cruz decorosamente, crey
deba hacer dimisin de su cargo. L a dimisin le fu admitida, y
con carcter de interino para Guerra, nombrse al mariscal de campo
Zarco del V a l l e ; a quien Burgos hizo detener en Madrid, cuando
marchaba a posesionarse del cargo para que se le haba nombrado
en Cartagena. Amarillas qued en este trasiego un tanto desprestigiado, y todas sus energas, su altivez y prevencin, dediclos a hostilizar al Gobierno, y particularmente a Burgos, contra el que no
58

se recataba para demostrar su resentimiento, no slo por el hecho

de haber puesto en evidencia su falta de perspicacia en la combinacin de Cruz, sino particularmente por haberle sustituido por
Zarco del Valle, hombre de gran popularidad

y prestigio propio,

que en los corrillos y antesalas se oponan a los favores que en su

rpida carrera deba Amarillas a su to don Javier Castaos.
Amarillas, sagaz y dominador, comprendi cunto poda hacerse
contra Burgos desde el Consejo de Gobierno, y persuadido de que
a sus colegas en este cuerpo poda fcilmente dominarlos, como en
efecto lo consigui, con la colaboracin del Secretario del Consejo,
el Conde de Ofalia, lanz sus dardos contra Javier de Burgos, entorpeciendo su gestin. Claro es, que para ello, el Consejo de Gobierno, en m s de una o c a s i n , se vio o b l i g a d o , c o n tal de perjudicar a B u r g o s , a inclinarse hacia el bando liberal, no
ser

el rgano

representativo

de la voluntad

de Fernando

obstante
VIL

Del lado del bando liberal fu de donde parti la m s persistente repulsa a la l a b o r de J a v i e r de B u r g o s , y consiguientemente aqu es donde h e m o s de e n c o n t r a r el m s serio o b s t c u l o para
la realizacin p r c t i c a de su ideal.
E l Manifiesto de 4 de octubre de 1 8 3 3 , expresin de la idea dominante en Zea Bermdez, cuya redaccin fu atribuida a don Flix
J o s Reinoso, documento escrito con elegancia y correccin, no
exenta de innecesario rebuscamiento, tenda a satisfacer las ansias
de los amantes de la Monarqua pura, alejando los temores que los
anteriores gobiernos constitucionales haban engendrado en el pas,
as como las intervenciones extranjeras de Inglaterra y Francia y
de los gobiernos absolutistas de San Petersburgo, de Berln y Viena,
evitando con ello graves complicaciones, de las que tambin quiso
prevenirse en el interior, afirmando que las reformas administrativas
seran materia permanente de sus desvelos, disminuyendo las cargas,
asegurando personas y bienes y fomentando todos los orgenes de
riqueza.
E l Manifiesto n o satisfizo ni a los absolutistas ni a los liberales. Los primeros entendan no haba por qu dar explicaciones sobre la conducta a seguir, porque ya estaba trazada en el testamento
de Fernando V I I , y la Reina Gobernadora slo deba cuidar de no
59

separarse de lo por el R e y dispuesto. Los constitucionales, los liberales, estimaban insuficientes e incompletas las promesas que se
hacan en el Manifiesto y dudaban sobre el trmino para su cumplimiento, en razn a la escasa garanta que para fundar

esperanzas

ofreca la composicin del Ministerio de Zea Bermdez. P o r ello,

desde el primer momento se colocaron frente a ste, desconociendo
o fingiendo desconocer, las muchas disposiciones que diariamente se
iban dictando, y que con el tiempo, segn el pensamiento de Burgos,
haban de servir de base para la regeneracin poltica que los liberales ansiaban.
Debe advertirse que los odios del partido liberal, en los comienzos del reinado de Isabel I I , bajo la regencia de la Reina Cristina,
inicialmente no se dirigieron contra el Ministerio, sino en particular
contra Zea y contra Cruz, y que no obstante el disgusto con que
vio la aceptacin por parte de Burgos del Ministerio de Fomento, no
extendi a l aquellos odios; tal vez por reconocimiento a cuanto
en el destierro de los emigrados polticos haba hecho en su favor;
tal vez por la valenta con que supo pedir en su favor, a Fernando V I I , en el Manifiesto del 2 6 ; tal vez por la justicia y orientacin francamente liberal de las disposiciones que, desde el primer
momento, dict Burgos; tal vez por la favorable acogida que su
nombramiento haba alcanzado entre las clases populares, que inmediatamente haban sentido sus efectos benficos; y muy principalmente porque los liberales transigan con Burgos esperando que se
les pasara a su bando.
P o r ello, una vez libres de la actuacin de Cruz que en su cada
dej inclume la personalidad de Zea, los liberales intentaron recabar de Burgos se asociara a la conspiracin que contra aqul preparaban, confiando en conseguir de su vanidad halagada su preciosa
cooperacin. Crean los liberales que Burgos ejerca una influencia
decisiva sobre la Reina Cristina, a la que acompaaba en las visitas
que, para conquistar popularidad, haca a hospitales y centros benficos. Tenan muy presente que el nombramiento para Fomento de
Burgos haba sido ms que inspiracin o deseo de Zea, decidida
resolucin de la Reina Gobernadora. Juzgaron en consecuencia que
por su mediacin podran conseguir de la Reina la revocacin de
60

Zea como Presidente y que Burgos, cuyas reformas liberales no po

dan dejar de reconocer como merecedoras de aplauso, le sustitu
yera en la Presidencia, preparando la implantacin del
constitucional y terminando con el despotismo

ilustrado

rgimen

de Zea, que

con la cooperacin de Burgos, alargaba cada da ms la entrada de

los liberales en el Poder. Vean los liberales que la organizacin ad
ministrativa planteada por Burgos y las mejoras que su laboriosidad
iniciaba precisaban leyes, disposiciones orgnicas y reglamentarias
que hicieran posible su realizacin. Conocan el mpetu y la constan
cia que B u r g o s pona en cuantos asuntos t o m a b a a su c a r g o ; y
los liberales intentaron r e c a b a r para ellos la g l o r i a que de o t r o
m o d o haba de r e c a e r en el Ministerio presidido p o r Z e a B e r
mdez.
A este efecto, un buen da se presentaron en la Secretara de
Despacho de Javier de Burgos dos individuos que venan a ofre
cerle la c o o p e r a c i n de su club, el que pondra en movimiento las
trompetas de la fama para realzar su gestin ministerial si con ellos
se prestaba a colaborar para derrocar de la Presidencia a Zea. Pero
la respuesta de Burgos no pudo ser ms terminante: " L a s Socie
dades secretas son en la poca presente la llaga ms profunda del
cuerpo social, y no ser yo, que me creo llamado a curar muchas de
ellas, el que vaya a hacer ms honda la que terriblemente le afli
g e " ( i ) . Muchas de las personas que instaban sin descanso a Burgos
para que se asociara a la combinacin tramada contra Zea, le en
contraron tan inflexible en su resolucin de no participar en empresa
de tal modo villana y despreciable, que se propusieron y lo consi
guieron, pensando tal vez en que Zea era pernicioso para el pas,
que la Infanta Luisa Carlota actuase directamente sobre Burgos para
que ste lo hiciese sobre la Reina Cristina y as se lograra lo que
era obsesin entre los liberales; esto es, la salida de Zea del Poder.
Mas la respuesta de Burgos a la Infanta Luisa Carlota, en la confe
rencia a que por sta fu citado y en la que estuvo presente el In
fante don Francisco, es digna de ser siempre meditada: " N o estoy
convencido de que sea un bien la separacin de Zea... E l sistema
poltico proclamado por el Manifiesto de 4 de octubre podr no con-

(r)

V.

PASTOR D A Z . Ob.

cit.,

pg.

43.

61

venir siempre...; si se quiere ir ms de prisa, (en la reforma poltica) Zea no se negar probablemente a ocuparse del modo de llevarla a cabo. E l entusiasmo con que ha aplaudido las disposiciones
liberales dictadas por el Ministerio de Fomento, y sealadamente las
doctrinas en la Instruccin a los Subdelegados del ramo, responde
de que no se opondr a nada que se le demuestre ser conveniente.
Si se opusiese a lo que se juzgara tal, entonces habra a lo menos un
pretexto para su remocin, dado que en tal circunstancia no dejase
l espontneamente el puesto, cosa que debera hacer y hara sin duda.
Pero ni entonces ni ahora me toca a m solicitar que se separe, ni
asociarme a una conspiracin. Mis hbitos no me permiten conspirar
ni aun para el bien" ( 2 ) . Al mismo resultado se lleg con los representantes diplomticos de Francia y de Inglaterra, que tambin
se haban unido a los conspiradores.
Los amigos de Burgos se hacan lenguas de la rectitud y hondo
sentido moral de su dolo; pero los liberales declararon francamente
la hostilidad al mismo, criticando su lealtad como una obstinacin,
y su neutralidad y negativa para conspirar, como demostracin de
su apego al absolutismo.
Reforzronse estos motivos de crtica por la intervencin de
Burgos en Hacienda (de cuyo Ministerio se le haba encargado interinamente sustituyendo a D . Antonio Martnez), en donde despleg
una actividad igual a la que haba desarrollado en Fomento, demostrando que si era capaz de dirigir la Administracin no lo era
menos de encauzar la Hacienda, y que si en Fomento haba sabido
sentar los sillares para una eficaz administracin, en H a c i e n d a
saba impedir los m a n e j o s reprobables de n e g o c i a n t e s sin escrpulos. M a s estos n e g o c i a n t e s se pusieron c o n t r a l.
Zea Bermdez no saba darse cuenta del encono que contra l
se mostraba, ni de los motivos por los que su Manifiesto pudiera
ser tan severamente criticado; pero lo indiscutible era que no encontraba apoyo en ningn lado; y lo cierto era igualmente, que el encono
de los liberales contra Zea se haba extendido a Burgos, e! cual no
acab, sino bastante despus, de darse cuenta de que su suerte en el
orden poltico qued decidida en el mismo momento en que acornte)

BURGOS,

Anales. Tomo I, .pgs. 196 y 197.

6 2

dando su conducta a los severos principios morales que integraban

su carcter, negse a conspirar contra el Presidente.
De aqu el que no obstante el tesn con que la Reina Gobernadora se neg a acceder a las insinuaciones verbales que en nombre
del Consejo de Gobierno le hicieron el dctil Arzobispo de Mjico
don Pedro Font y el resentido Conde de Ofalia, o tal vez para hablar con ms propiedad, el vanidoso Marqus de las Amarillas, para
que separase del Gobierno a Zea y a Burgos, al negarse a reponer a
ste ltimo y encargarle, junto con Zarco (nicos Ministros que
quedaron del Gabinete de Z e a ) , para la constitucin del nuevo Gobierno, cegado sin duda Burgos por las deferencias que con l tena
la Reina Cristina, no v i o que en efecto su vida poltica haba terminado; que separado Zea, l deba tambin retirarse; que las reformas administrativas que tena preparadas como continuacin a la
labor iniciada en noviembre, no podra verlas realizadas con un
Ministerio ms preocupado de la o b r a poltica que de la administrativa ; y que las calumnias divulgadas en los folletos y libelos que las sociedades secretas empezaron a publicar tan p r o n t o
c o m o l reiter su negativa a conspirar, habran de tener un
desarrollo difcil de prever, por quien haba demostrado el temple de su alma despreciando a los libelistas que pretendan a c a b a r
con su reputacin.
Equivocse Burgos con respecto al sentido del nuevo Gobierno
que sustituy al de Zea. Propuesto su paisano, el granadino Martnez de la Rosa (naci el 1 0 de marzo de 1 7 8 7 ; muri en Madrid
el

de febrero de

1872),

para el Ministerio de Estado; teniendo en

cuenta que de este Ministerio se haban desmembrado

importantes

ramos de la Administracin interior y quedado reducido a slo las

relaciones exteriores, que eran entonces muy limitadas, propuso Burgos que no continuase unida a dicha Secretara de Estado la Presidencia del Consejo de Ministros y que sta, en lo sucesivo, la confiriese la Reina a aquel de sus Ministros que considerase ms a
propsito para desempearla. Tema Burgos que recayendo la Presidencia en Martnez de la Rosa, se haba de resentir la marcha emprendida en la reforma administrativa. L a Reina Gobernadora accedi a esta propuesta de Burgos, y Martnez de la Rosa, al que se
le hizo saber lo sucedido, convino con Burgos y Zarco en la justicia
6<

de la medida aceptada por la Reina. Se posesion Martnez de la

Rosa del Ministerio simplemente, sin poner condiciones ni exigir
el desempeo de la Presidencia, posicin que, como la de Ministro,
l la aceptaba como antes pudiera aceptar resignado sus deportaciones.
Crea Burgos que en tanto la Reina nombrase Presidente deba
l, como ms antiguo, ostentar la Presidencia, pero Zarco temi que
Burgos como Presidente poda provocar luchas y enconar las pasiones que ya se haban exacerbado al encargrsele interinamente
del Ministerio de Hacienda; y sin Presidencia, los Ministros se
reunan en la Secretara del de Estado. Con ello, no habiendo aparecido Decreto de nombramiento, Martnez de la Rosa ejerca de
hecho las funciones de Presidente.
No pens Burgos que Zarco se pusiera en contra de l para el desempeo de la Presidencia; estim slo que deba esperarse un poco
para que la R e i n a resohnera. N o supo ver que su g r a n a m i g o
Z a r c o , veladamente, le estaba advirtiendo que no poda ser P r e sidente.
L a situacin de Burgos en el nuevo Ministerio era objeto de
censuras por parte de todos. Zea Bermdez crey que l haba sido
la causa de su remocin y dej de considerarle como lo hiciera durante su colaboracin ministerial. Martnez de la Rosa, posedo de
sus mritos, atribua a stos el cargo que desempeaba, mostrndose resignado con el favor que dispensaba sirviendo ai pas, olvidando que Burgos con Zarco haban sido los que propusieron a
l a R e i n a su n o m b r a m i e n t o p o r c r e e r l e el h o m b r e capaz de limar
las asperezas que la e x c i t a c i n liberal poda producir en la vida
pblica. L o s constitucionales crean que B u r g o s se haba visto
obligado a aceptar un r g i m e n c o n t r a r i o a su pensamiento. L o s
a m i g o s de B u r g o s le censuraban el que los hubiese olvidado
consintiendo n o m b r a m i e n t o s , c o m o el de Aranalde para H a c i e n da, no aprovechando los mritos de quienes, c o m o D . G a s p a r
R e m i s a y D . J u s t o J o s B a n q u e r i , haban de desempear dicho
Ministerio c o n m s capacidad, desconociendo los a m i g o s que se
haba opuesto al n o m b r a m i e n t o de Aranalde y que los n o m b r e s
de R e m i s a y B a n q u e r i , por l propuestos, haban sido rehusados.
No debe olvidarse, para explicarnos los sucesos a que nos esta64

nios refiriendo, el carcter y modo de ser de Burgos. Crey que'

poda ser til al pas preparando una reforma administrativa

y'

una constitucin poltica que paso a paso, sin violencias ni conmociones graves, colocase a Espaa en una situacin que estuviese a
tono con los adelantos del siglo. P o r ello inisita en que los Ministros que se nombraran tuviesen la competencia necesaria, confiando
en que slo por la labor que realizaran lograran apaciguar los'
nimos de los exaltados. Quera, por otra parte, que gradualmente
se fueran haciendo concesiones al pueblo, pero sin desprestigiar a
la realeza, por temor al resultado que de otro modo se obtendra,
esto es, una situacin anrquica; y por ello transigi con el nombramiento de D . J o s Vzquez Figueroa para el Ministerio de Marina,
y de esta manera contar con la fuerza del Ejrcito, mediante Zarco,
y la de la M a r i n a mediante V z q u e z , n o o b s t a n t e el residuo de
A r m a d a que quedaba y la e s c a s a fuerza que ello supona. B u r g o s , en efecto, c r e y que la nica m a n e r a de solucionar la crisis
provocada p o r la cada de Z e a e r a la de a s o c i a r s e c o n h o m b r e s
bien vistos e n t r e los que p r o v o c a b a n la variacin de r g i m e n
poltico, pero que n o representaran la fraccin de los e x a l t a d o s
y, p o r ello, j u n t o c o n Z a r c o , propuso a M a r t n e z de la R o s a
para E s t a d o , que c o m o liberal moderado y m s principalmente
c o m o vctima de los partidos r e a c c i o n a r i o s , era del pblico admirado c o m o un m r t i r de la R e v o l u c i n ; p e r o B u r g o s que le
c o n o c a bien c o m o paisano suyo que era, saba que actuara sin
e x t r e m i s m o s y b a j o el impulso de quien le dominara, creyendo
que l sera el dominador.
L o fu desde luego en los primeros momentos del nuevo M i nisterio y hubiera seguido sindolo si Zarco le continuara prestando
incondicional apoyo. Pero no fu as, pues Zarco se apercibi de que
la malquerencia a Burgos por parte de los liberales iba en aumento
y Martnez d la Rosa, de natural complaciente, "indulgente, candido
y benigno en extremo" ( 3 ) como dice D . J u a n Valera, dejndose
llevar de las lisonjas que siempre se prodigan a quien ejerce el Poder,
sacrificando a un pueril anhelo de popularidad

"el inters de la

(3) Florilegio de Poesas Castellanas del siglo XIX. Tomo V, pg. 57. Madrid. Fe. 1903.
65

homogeneidad ministerial y cediendo a apasionadas

sugestiones,

adulaba el espritu revolucionario con la esperanza de concesiones

de cuya eficacia dudaba l desde luego" ( 4 ) . P a r a Burgos, "era
poltico y patritico preferir, para el Ministerio que se creaba, a
aquellos que conocidamente capaces haban completado su educacin
poltica en la escuela del infortunio y a quienes por tanto se les
deba suponer curados

de las innovaciones

violentas"

( 5 ) . Burgos ha-

ba convivido con Martnez de la Rosa en Granada cuando regres

de su nuevo destierro y estaba fuertemente vigilado por orden de
Calomarde, dedicado slo a las artes poticas, y presuma que por
la vida que llevaba en Madrid, desde que a mediados de

1833

lado su residencia a la Corte, al incorporarlo al nuevo Ministerio,

no habra de dejarse influir por las sugestiones de los liberales que
preconizaban el triunfo de estas doctrinas en toda su amplitud; si
bien las reformas por obra del nuevo Ministerio se fueran otorgando cuidadosamente y siempre con la mayor prudencia. Saba Burgos
que los entusiasmos liberales y los radicalismos de Martnez de la
Rosa, en Cdiz, se haban debilitado profundamente en el Pen de la
Gomera y que, muy juicioso, muy precavido en sus opiniones polticas, fu tildado de retrgrado en su actuacin de 1 8 2 0 al 2 3 . No ignoraba Burgos que despus de su segundo destierro, Martnez de la
Rosa haba perdido toda su virulencia, haba abandonado los extremismos tanto en poesa como en poltica, habiendo tomado como
norma de conducta el acomodarse al justo medio. Presuma Burgos
que Martnez de la Rosa, fatuo y complaciente, habra, como ms
tarde dijo D . J u a n Valera, "de pastelear

con la situacin"

( 6 ) , sal-

vando las dificultades del momento con su exquisita cortesa. Pero

Burgos no previo que Martnez de la Rosa haba de cumplir su

sino,

que polticamente era, como dice Sarrailh, el de "ocupar el primer

lugar cuando era imposible mantenerse en l " ( 7 ) ; por lo que M a r tnez de la Rosa en este nuevo Ministerio, lo mismo que en 1 8 2 2 ,

(4)

(5)
(6)

B U R G O S , Anales. Tomo I, pg. 225.

dem, pg. 213.
Ob. cit. Tomo V, pg. 58.

(7) Un Hommie d'Etat Espagnol: Martnez de la Rosa. Pars. Boocard. 1930,

pg. 187.

66

vise encumbrado para luego retirarse vencido despus de haber

visto, una vez ms, amenazada su vida.
Indudablemente, Burgos no vea con claridad la situacin del mo
mento, y creyendo que haba que transigir con las exigencias que la
Exposicin

de Quesada haba provocado en el Consejo de Gobierno,

estim que podra y deba encauzarse la nueva situacin, que en su

nimo produca vivas inquietudes, mediante una Constitucin, en
la que se restringiera todo lo posible la intervencin del elemento
popular y se diese la mayor latitud a la prerrogativa real. Pero B u r
gos se equivocaba al iconfiar en que de esta manera, e imponiendo
la indudable superioridad de sus conocimientos y su preparacin ms
suficiente, sobre la escasa del resto de los componentes del nuevo
Gobierno, poda hacerse una Constitucin que redujera a silencio a
los exaltados y separara de stos a los advenedizos, mediante un
rgimen que slo admitiese una libertad

prudente

( 8 ) . S e equivoca

ba igualmente creyendo que era l quien poda y deba realizar estas

aspiraciones liberales, sin tener en cuenta que aun suponiendo fuese
la nueva Constitucin un avance con respecto al rgimen existente,
los liberales siempre entenderan que lo otorgado era bastante me
nos que lo deseado, y desde luego una negativa hbil de las aspi
raciones liberales.
Sin embargo, Burgos confa en s mismo y sabe que nada puede
temer de Carelly ni de Zarco, quienes por su carcter no haban de
imponerse en el Gobierno; ni de Vzquez Figueroa y Aranalde
(despus I m a z ) porque eran incapaces de intervenir en los pro
blemas que haba de provocar la redaccin de la nueva Constitucin;
y con respecto a Martnez de la Rosa, Burgos lo conoca muy bien
y saba que si se le daban las cosas hechas, se las arreglara para
que resultara todo como la expresin fiel de sus encumbrados pen
samientos, aun cuando personalmente sobre nada se hubiera pre
ocupado. P o r ello tom Burgos sobre s la labor de redactar el
nuevo Cdigo poltico que, sancionado por l a Reina en 1 0 de abril
de 1 8 3 4 , se promulg solemnemente bajo la denominacin de E s
tatuto Real.
Alcal Galiano dice: " E n esta obra (la del Estatuto) ayudaba
(8)

BURGOS.

Anales. Tomo

I,

pg. 226.

67

Martnez
gos

de la Rosa

con actividad

e inteligencia

D. \favicr

de

Bur~

el cual, a pesar de sus servicios presentes segua siendo poco,

grato a los constitucionales" ( 9 ) . E s exacta esta apreciacin de Alcal Galiano. El* vir bonus,

que dice Valera, se dejaba ilustrar del

hombre enterado que era B u r g o s ; ste era el que pona inteligencia

y actividad y aqul, cuando ya se encontraba las cosas hechas, las
aceptaba como acierto por parte de Burgos en traducir fielmente su
pensamiento perezoso. E n todo el tiempo que transcurri durante
las discusiones que precedieron a la publicacin del Estatuto, con el
fin de acelerar su terminacin, Burgos hubo de transigir en puntos
sobre los que no estaba muy convencido y sobre los que, segn P a s tor Daz, ni aun siquiera tendra el consuelo, caso de equivocarse,
de la "sinceridad de sus convencimientos" (10).
Burgos, infatigable y trabajador, siempre atento y vigilante, crea
que con la asiduidad de su trabajo poda ganar la voluntad hostil
de los liberales. E l tiempo que empleaba en la preparacin del E s t a tuto no lo restaba del que acostumbraba a dedicar a su Ministerio,
y durante esta temporada el nmero e importancia de las resoluciones emanadas de su Secretara de Despacho, en comparacin con las
de los dems Departamentos, es mayor que la de todos ellos reunidas.
Casi en los mismos das de la renovacin del Gabinete, suprime
la Direccin General de Propios, rueda intil de la mquina administrativa, y pasa al Ministerio de Hacienda el Negociado de las Casas
de Moneda, comprendido indebidamente en las atribuciones del de
Fomento. E n contra de lo solicitado por el Cardenal Arzobispo de
Sevilla, resuelve se permitan las representaciones teatrales en todos
los pueblos del Reino. Contra la equivocada idea de que con nuevas
trabas Espaa podra monopolizar la riqueza pecuaria, ordena la
libre disposicin por parte de los ganaderos de sus cabanas lanares
y el poder extraer los merinos mediante el pago de los derechos que
seala. Convencido de que las reglas contenidas en los estatutos y
ordenanzas que para, protegerlas rigen a las asociaciones gremiales,

(9) Historia del levantamiento, revolucin y guerra chl de Espaa. Madrid.

Leocadio Lpez, 1861, pg. 363.
(10) Obra cit., pg. 52.

68

sirven m s que nada para su decadencia, ordena dichas a s o c i a c i o nes dentro de un espritu ampliamente liberal. E n atencin al informe' emitido por la Comisin que, nombrada a este efecto, declara libre el comercio de los artculos de comer, beber y arder, pagando
determinados derechos, sealando parajes para mercado o plaza
pblica de dichos artculos, as como mataderos establecidos en edificios pblicos y todo sometido a la conveniente reglamentacin policaca urbana. Reconoce a las Academias de Nobles Artes !la facultad
<ie examinar, aprobar y expedir ttulos a los agrimensores y aforadores. E n tanto se establece por va general la Ordenanza de Montes, de 2 2 de diciembre de 1 8 3 3 ,

ordena a los Subdelegados de Mon-

tes y Comandantes de Marina el modo cmo han de proceder,

dictando la oportuna Instruccin. E n virtud del informe emitido por
la Comisin que tuvo a bien nombrar, se declara libre la venta y
compra, negociaciones y trfico de cereales, de harinas y toda clase
de granos y semillas del R e i n o ; disposicin que no obstante el recelo con que fu recibida por algunos no produjo daos, ni entorpeci el abastecimiento corriente, sino que favoreci los intereses de
los pueblos y marc un avance insospechado en la economa nacional, segn opinin de J a v i e r de B u r g o s , sirviendo para d e m o s t r a r
prcticamente cmo las reformas liberales deban realizarse slo
cuando polticamente se viera que era llegada su hora. Dicta el
reglamento para la direccin y gobierno de los baos y aguas minerales del Reino, en donde no se olvida nada que sea fundamental
y muy particularmente cuanto afecta a los enfermos que concurran
a usar las aguas y baos minerales. Preocupado de la necesidad de
dotar a todos los pueblos de cementerios, recuerda las disposiciones
vigentes y excita el celo y enega necesarios para su cumplimiento.
Reglamenta la subasta a martillo. Refrena el exceso de celo por parte
de los Subdelegados que queran convertirse en Presidentes de las
Corporaciones municipales, sealando los lmites de su competencia. Otorga a cuantas personas o Corporaciones se dediquen a la
cra de caballos, igual libertad que la disfrutada por los criadores
de otra especie de ganados, causando un gran beneficio al desarrollo de esta importante rama de la riqueza nacional. E n el mismo
sentido y con una orientacin muy liberal, despus de examinado el
69

. origen y situacin de las asociaciones conocidas con el ttulo de Montes Pos de Cosecheros y Hermandades

de Vieros, extingue di-

chas hermandades, gremios y montes pos ide vieros de todo el Reino

y pone en libertad la circulacin, la compra y la venta de vinos, y
a los cosecheros y tratantes. Muy digno de consideracin es el D e creto por el que se derogan y anulan las leyes, estatutos, constituciones, reglamentos, usos y costumbres por los que se consideraban degradados quienes ejercan algunas profesiones industriales, declarando
que todos los que ejercen oficios mecnicos por s o por medio de
otras personas, son dignos de honra y estimacin, puesto que sirven
tilmente al Estado, pudiendo en su consecuencia obtener todos y
cualesquiera

cargos del Municipio o del Estado y gozar de todos

los dems privilegios, honores y consideraciones sociales. Como a

su vigilante atencin nada escapaba, preocupado de cuanto afectara
al fomento de la riqueza pblica, la exposicin que deba celebrarse
de los productos de la industria espaola fu cuidadosamente atendida, dictando al efecto la correspondiente instruccin. E l estudio de
las enajenaciones de fincas de Propios le llev al convencimiento de
que una medida de carcter general podra solucionar el trmino
de los ms diversos expedientes, en los que por razn de las distintas
circunstancias que en cada uno concurran, era difcil aplicar las
disposiciones vigentes o por lo menos resolver rpidamente las diversas enajenaciones, y en su consecuencia orden la revalidacin de
cuantas enajenaciones se hubiesen verificado en las circunstancias
que detallaba, dentro de un criterio de amplia conciliacin. Junto a
las disposiciones de espritu tan amplio como las que se dejan reseadas, convencido de que las circunstancias extraordinarias

piden

medidas tambin extraordinarias, pero con carcter de transitorias,

porque
principios

la confusin

de atribuciones

administrativos

como

es tan contraria

perjudicial

a los

al bien de los

buenos
pueblos,

ordena que por ahora, y considerando que los enemigos del T r o n o

activan la ejecucin de sus planes de trastorno, los Subdelegados
de Fomento se entiendan con los Capitanes Generales en lo relativo
a polica y que sta la ejerzan los Gobernadores militares en sus
plazas y territorios. Resolviendo una situacin privilegiada y tratando de conciliar los opuestos intereses, ordena se declare libre el
70

arte de litografiar, excepto los cuadros del Real Museo y dems establecimientos pblicos, reduciendo a sus ms justos lmites los privilegios otorgados al Establecimiento litogrfico de Madrid. E n atencin a que hay enseanzas infinitamente ms tiles y que reclaman
de preferencia los auxilios que se dispensaban a la Real Escuela de
Tauromaquia de Sevilla, suprime sta y destina los fondos con que
estaba dotada a la enseanza primaria y a los establecimientos de
beneficencia. Dicta medidas sanitarias en relacin con los conocimientos de la poca. Coloca a los establecimientos |de beneficencia bajo
la vigilancia y proteccin de los Subdelegados de Fomento. Defiende
el uso y aprovechamiento inmemorial de las aguas de los ros contra los particulares o Corporaciones que los distraigan en su origen
o en su curso, llevando la tranquilidad y la satisfaccin a los huertanos de Murcia y Orihuela. Publica la Ordenanza general de los
Presidios del Reino, con 3 7 1 artculos, muy meditada, y que juzgndola con relacin a su poca constituye una obra digna del mayor
elogio. Atendidas las especiales circunstancias por las que atravesaba Espaa en los ltimos aos, en que lanzadas del suelo patrio millares de familias, stas hubieron de educar e instruir a sus
hijos en las Universidades extranjeras, reconoce el derecho que al
retornar a su patria deba garantizrseles de incorporar sus estudios
y grados en nuestras Universidades mediante el pago de los derechos debidos y el examen o ejercicios prevenidos por las leyes. Otras
disposiciones referentes a recursos en obras pblicas, a caza y pesca y otras de menor importancia; con ms la compenetracin y
vigilancia constante de la labor realizada por Juntas y Comisiones
para preparar la obra reformadora de la Administracin espaola;
la asistencia e intervencin constantes en cuantas resoluciones hubo
de adoptar el Consejo de Ministros, algunas tan

trascendentales

como la supresin del Consejo de Estado, que de hecho estaba sustituido despus de la muerte del Rey, por el de Gobierno; la de los
Consejos de Castilla, Indias, Guerra y Hacienda, reemplazados en
parte por o t r o s cuerpos m e j o r constituidos y en parte por el
C o n s e j o R e a l que se c r e ; r e f o r m a s hechas c o n el propsito
de hacer m s eficaz y m e n o s c o s t o s a la organizacin de varios
cuerpos de la Administracin p b l i c a ; la redaccin casi total
del Estatuto y de los Reglamentos para el rgimen y gobierno de los
7i

Estamentos de Proceres y de Procuradores del R e i n o ; con ms la

. resolucin de millares de expedientes, constituyen, la incansable labor
de Javier de Burgos, en una poca en que la pasin poltica lo absorba todo y en la que se crea que slo del ingenio y de la facundia
haba de venir el man con que Espaa se alimentara y elevase, colocndola al nivel de los pases ms adelantados.
Como antes he indicado, Burgos so que podra imponerse a
las circunstancias, vencer a los exaltados y reducir a los descontentos. L a reunin de las Cortes era deseada con impaciencia por unos,
con curiosidad por otros. Haba que realizar el trnsito del
tismo

despo-

ilustrado de Z e a B e r m d e z a la actuacin representativa del

pas. Burgos, animado de los mejores propsitos, entregse con

toda su alma a la preparacin del nuevo Cdigo poltico,
por la realeza,

otorgado

y n o impuesto a ella por el pueblo. D e s d e el primer

momento comprendi que la carga haba de pesar principalmente

sobre l; pero al final vio que la gloria y las alabanzas recayeron
sobre Martnez de la Rosa.
E n el orden literario haba quienes preferan la versin de la
Epstola a los Pisones hecha por Martnez de la R o s a a la hecha
por Javier de Burgos en la traduccin total que hiciera de las obras
de Horacio, pero en el orden poltico los destierros de Martnez
de la Rosa sumaban en favor de ste una popularidad de que no
gozaba Burgos a pesar de su enorme labor desde el Ministerio. L a
mayor edad de Burgos con relacin a Martnez de la Rosa no era
bastante para que se considerase obligado a respetarle; este sentimiento era incompatible con el espritu vanidoso que caracterizaba al Ministro de Estado.
Cuando al cabo de tres meses apareci el Estatuto Real, la prensa e n t o n a b a alabanzas a tan ansiado a c o n t e c i m i e n t o ; c a n t a b a en
versos de todo metro y medida la conquista de la libertad y la muerte del despotismo; se comparaba el Gobierno
o en el celebrado peridico titulado. La Abeja;

de hogao

y de

anta-

el Estatuto era "el

blsamo eficaz para restituir la salud a un cuerpo moribundo", segn el m i s m o peridico. E n realidad fu un m o m e n t o de entusiasmo colectivo, en el que quien debiera haber recibido los aplausos qued en lugar muy secundario.

72

Fu entonces sin duda, si no es que lo fu antes, en 2 4 de marzo, al aparecer los Reales Decretos sobre arreglo de los Tribunales
Supremos de la Nacin cuando Burgos v i o claro lo que no supo
ver al ser e x o n e r a d o Zea B e r m d e z , ni al advertirle Z a r c o de que
no deba desempear interinamente la Presidencia, presentando su
dimisin a la Reina, so pretexto de un ataque de gota. Tuvo que
reiterar su dimisin ante la Reina Gobernadora que se negaba a admitrsela, mas en vista de su insistencia aceptla, " y para darle
una muestra de lo satisfecha que estoy de la actividad y celo con
que ha promovido reformas tiles al Estado, he venido en concederle la Gran Cruz de la Real y Distinguida Orden de Carlos I I I " .
R. D. de 17 de abril de 1 8 3 4 . A Don Francisco Martnez de la
Rosa, Presidente del Consejo de Ministros.
T a l vez coincidi tambin con este momento la puesta en obra
de la resolucin adoptada por los exaltados de apartar a Burgos
definitivamente del ejercicio del Poder, anulando su buen nombre
y su prestigio. L o que s parece cierto es que Burgos, admitida su
dimisin, retirse al hogar domstico, donde pensaba, no obstante
haber sido nombrado Procer del Reino, reanudar sus abandonados
negocios; creyendo que los exaltados quedaran desarmados en su
acometividad, por su labor en la redaccin del Estatuto, por la muy
superior de las disposiciones a que he hecho referencia, cuyos beneficiosos resultados a nadie poda ocultrsele, y, sobre todo, por
el hecho de haber abandonado toda intervencin en la poltica. Mas
no fu as, sino que resueltos a anularle, y aprovechando la discusin promovida en el Estamento de Procuradores del emprstito
Guebhard, sobre su inclusin entre las deudas reconocidas, los enemigos de Burgos lanzaron toda su perfidia contra l; que en realidad no haba hecho otra cosa sino contribuir a hacer efectivas
en el Tesoro Pblico las sumas de aquel emprstito. Defendise
Burgos pidiendo al Gobierno averiguase si exista el expediente en
que se le acusaba; public un escrito, verdadero modelo en su clase,
con el ttulo Observaciones
sobre el emprstito
Guebhar, en el que
se puede formar clara idea de dicha operacin bancaria, asegurando
que ni en los emprstitos hechos antes de 1823, ni en los hechos
despus, haba tenido participacin alguna. Y cuando esperaba en
el alto E s t a m e n t o del que era P r o c e r poderse defender de las

73

acusaciones que se le hicieron, fu lanzado del saln, sentndose, dice P a s t o r D a z , el primer precedente de violencia revolucionaria en el seno del primer cuerpo moderador

del E s t a -

do" ( I I ) .
Sus enemigos podan estar satisfechos. L a resolucin tomada,
al negarse Burgos a conspirar contra Zea, se cumpla, y se cumpla
con exceso. Burgos haba querido actuar de redentor, cmo extraarnos de que resultase calumniado?
Despus de esto, Burgos no se crey tranquilo en Espaa; march a Pars y slo se restituy a su patria definitivamente

en el

ao de 1 8 4 0 , aprovechando la tregua que en 1 8 3 9 dio a las pasiones polticas el convenio de Vergara, y busc en su querida Granada la paz y el sosiego de su hogar, el cario y respeto de sus amigos
y el clima que haba de aliviar sus dolencias con el azul de su cielo
y las nieves de su sierra.

(11)

Ob. cit., pg. 59.

74

CAPITULO

IV

P R I N C I P I O S FUNDAMENTALES S O B R E ORGANIZACIN D E LA A D M I N I S T R A C I N . L A S L E C C I O N E S PRONUNCIADAS E N E L L I C E O D E GRANADA

Una

situacin difcil crearon para J . de Burgos los hechos an-

tes referidos, aunque, como dice D . J u a n Valera, "con notoria injusticia ; pues la generalidad de sus actos como Ministro de Fomento
eran fruto de una inspiracin original, y habra sido tan apropiado
a una situacin normal, como estril deba ser promulgados aquellos actos al inaugurarse una guerra civil cuyos estragos y convulsiones deban inutilizar los trabajos de la ms ilustrada gestin.
Burgos habra sido un gran Ministro en una poca de reconstruccin y de mejoras, mas no podan sus grandes dotes como administrador ser utilizadas al mismo tiempo que sus opiniones polticas,
estacionarias y, si se quiere, juiciosas, irritaban, en vez de atraer,
los nimos que tanto interesaba conciliar" ( i ) .
Cuando l crea apaciguados los nimos como consecuencia del
Convenio de V e r g a r a y resolvi su retorno a Espaa, vise sorprendido en Barcelona por la discordia que la cuestin de la L e y Municipal haba promovido. E s uno de los pasajes ms interesantes de
la vida poltica espaola durante el pasado siglo. Progresistas y
moderados luchaban por ver sus principios informando la nueva
ley que se discuta en las Cortes. E n stas, los moderados tenan
una mayora extraordinaria, con la que pretendan imponer su criterio; pero fuera de la Cmara, en la calle, los progresistas tenan

(i)

V.

Historia General de Espaa, de

75

LAFUENTE. T o m o V I , pg.

5.

un dominio indiscutible. P o r si esto no era bastante, Espartero, el

dolo del momento, se declar adversario decidido del proyecto de
Ley presentado a las Cortes, y, resuelto a combatirlo, comunicselo
as a la Regente, que por entonces se hallaba de viaje en Barcelona.
Durante la primera mitad del mes de julio de 1 8 4 0 , la revolucin
se agitaba en Madrid, y en el mismo da, el 1 8 , en que Martnez
de la R o s a pronunciaba un discurso condenando los desrdenes que
se producan en la capital del Reino, se amotinaba la poblacin en
Barcelona. L a Reina refugise en Valencia, y cuando

Espartero,

en vez de restablecer el orden en Madrid, se entenda con los revolucionarios, el 1 3 de octubre, la Reina abdica y los moderados parten para un voluntario destierro. Danzas y contradanzas de la poca, en medio de las que se iba consolidando, con todos los vicios
que engendra el odio, el rgimen constitucional espaol.
Javier de Burgos no quiso detenerse en Barcelona, ni aun siquiera en Madrid, donde su paisano Martnez de la R o s a sufra
os sinsabores del ejercicio del Poder; y ratificando su resolucin de
apartamiento de la vida poltica, encaminse a Granada para en esta
ciudad terminar los das de vida que la Providencia quisiera concederle.
Lujosamente instalado en su casa de Granada, rodeado de la consideracin y cario de sus amistades y de su familia, el aire de la
tierra y el sosiego de la tranquila vida provinciana, sirvieron para
reconfortar su cuerpo adolecido, y es seguro que sus propsitos de
retraimiento y no intervencin en la vida pblica se hubieran realizado, si la voluntad de sus amigos no le obligara a seguir otros
rumbos.
Exista en Granada, cuando en 1 8 4 0 lleg a. ella Javier de Burgos,
una Asociacin cientfica literaria y artstica en la que todos los entusiasmos se ponan a contribucin para elevar el nivel cultural de
la.ciudad, y en donde se trataba de omni re scibili et quibusdam
E s t a Asociacin era el Liceo

de Granada;

aliis.

constituanla seoras y

caballeros,, y el ingenio y la cortesa y finos modales eran los elementos con los que se consegua el regocijo y satisfaccin de una
vida provinciana llena de contenido espiritual. E s t a Asociacin tena
su peridico, " L a Alhambra", en donde se daba cuenta de la acti76

vidad que el Liceo desarrollaba, en donde se publicaban trabajos

cientficos, literarios y artsticos de sus socios; muchos de ellos de
extraordinario mrito.
A esta Asociacin, al Liceo,

concurri, tan pronto como se en-,

contr mejorado de sus dolencias Javier de Burgos, y en ella actuaba

con Fernndez Guerra, Narvez ( J o s ) , Pulgar, Lafuente ( M i g u e l ) ,
Caete, Montells, Paso y Delgado, Gmez de Avellaneda (Gertrua

d i s ) , Ortiz de Ziga, Mrquez (Joaqun M . ) y tantos otros que

dieron prez y gloria a la insigne Asociacin granadina.
E l 2 0 de septiembre de 1 8 4 0 , J a v i e r de Burgos da fe de vida en
el peridico " L a Alhambra", con una oda a El Porvenir,

magnfica

composicin >en la que si bien se nota cierta dureza en el verso,

hay una profundidad de cencepto y una alteza de miras verdaderamente admirables.
E s pez el que en la espalda
Del pilago salado
Abre entre espuma surcos de esmeralda?
E s cisne por ventura?
E s un volcn que de las ondas nace?
No,
es nave que el vapor empuja
De invento as en invento
Por senda antes obscura
Atrevido se lanza el pensamiento.
P o r qu fatal destino
No hace mejor la condicin del alma?
Se aumenta el oro, s ; mas sus raudales
Slo fecundan de uno u otro modo
De la materia el lodo.
Corre el mortal, pero en afn mezquino
Slo corre tras goces sensuales ;
Y de deseos y temores lleno,
S e r rico logra, pero no ser bueno.
No rompern, los lazos fraternales
Vanida.d, inters, pasin, delitos;
Y^ blando,' M e n o , dcil l humano
Siempre en un hombre mirar un. hermano.
!

77

D e s d e el 4 de o c t u b r e publica en " L a A l h a m b r a " u n a serie d e

biografas
Barca,

sobre L o p e de V e g a , T i r s o d e M o l i n a , C a l d e r n de

Rojas,

Zorrilla, Moreto, H u r t a d o de

Mendoza,

Prez

U
de

M o n t a l b n , Sols y R i v a d e n e y r a , M a t a s d e los R e y e s , S a l a s B a r b a dillo, L p e z de Z a r a t e , S a l a z a r y T o r r e s , M i g u e l de B a r r i o s , B a n c e s

y C a n d a m o , Z a m o r a , C a i z a r e s y F e r n n d e z de B u s t a m a n t e

pudien-

d o apercibirnos de c m o p a r a J a v i e r d e B u r g o s la p r e o c u p a c i n p o ltica h a b a d e s a p a r e c i d o , y slo en sus entretenimientos

literarios

e n c o n t r a b a el reposo

a que aspiraba. L e a c o m p a a b a tambin

estos entretenimientos

poticos

en " L a A l h a m b r a " apreciables

v e r s o , d e un c a n t o del Orlando

su h i j o A u g u s t o ,
composiciones,

Furioso

del que

en

aparecen

y la t r a d u c c i n

de A r i o s t o , El asalto de

en

Pars,

que revela en el t r a d u c t o r u n a g r a n facilidad p a r a esta clase de t r a b a j o s literarios.

P e r o los socios del Liceo

n o queran desperdiciar la o p o r t u n i d a d

que se les p r e s e n t a b a de recibir las enseanzas

socio, que t a n t a s novedades

de este su

poda c o m u n i c a r l e s y del que

nuevo
mucho

podan aprender.
B u r g o s haba sido testigo en B a r c e l o n a de los sucesos de julio
a que dio

m a r g e n la oposicin que desde a n t e s se v e n a

a la recin v o t a d a L e y de A y u n t a m i e n t o s .

haciendo

M a r t n e z de la R o s a e r a

el inspirador de la n u e v a L e y , y en G r a n a d a se deseaba c o n o c e r la
opinin del g r a n a d i n o B u r g o s a n t e la del o t r o g r a n a d i n o ; pues sin
d u d a a l g u n a B u r g o s e r a en E s p a a la m s a l t a a u t o r i d a d , p a r a dict a m i n a r sobre este g r a v e problema.
L o s estudios a d m i n i s t r a t i v o s constituan, p o r su n o v e d a d , m a t e ria p r e f e r e n t e entre las que se discutan y apasionaban en los salones
del Liceo.
figa

E n el peridico " L a A l h a m b r a " , S o t o m a y o r , O r t i z de Z -

y J o a q u n M a r a M r q u e z , venan t r a t a n d o problemas

admi-

nistrativos. P a r t i c u l a r m e n t e M r q u e z , h a b a publicado v a r i o s a r t c u los sealando los conocimientos que e r a n e c e s a r i o adquirir p o r quienes se d e d i c a r a n a la c a r r e r a a d m i n i s t r a t i v a ; n o t n d o s e en todos ellos
la influencia
nando

VII

d i r e c t a de B u r g o s a t r a v s de la Exposicin

y de la Instruccin

a los Subdelegados

de Fomento.

tiene pues d e e x t r a o que u n a diputacin del Liceo

78

FerNada

de G r a n a d a se

presentase a B u r g o s , r o g n d o l e diese en aquella A s o c i a c i n

nes de e c o n o m a y l i t e r a t u r a , y p a r t i c u l a r m e n t e de

leccio-

administracin.

Acept Burgos el ruego, y no obstnte el temor que a cualquiera

otro hubiera podido causar el considerable nmero de progresistas
que exista entre los socios, l no se arredr, y es notable ver cmo
escuchaban silenciosos, y cmo a veces aplaudan los principios de
orden pblico que enseaba el nuevo profesor. Y , sin embargo, as
sucedi, cuando tratando del nombramiento de los alcaldes, Burgos,
despus de consideraciones generales desenvueltas con tal lucidez que
no permitan el disentimiento, afirm la necesidad de reservar al
J e f e del Estado la facultad de nombrar a aquel que, entre los elegidos por el pueblo, se creyera ms a propsito para dicho cargo.
Pero no conviene anticipar lo que se ha de exponer ms adelante.
Si ahora he hecho esta indicacin es slo en razn al problema palpitante de aquellos das, que para todos era el provocado por la
nueva L e y de Ayuntamientos.
Gracias a la solicitud del Liceo,

se present ocasin a Burgos

para exponer las ideas fundamentales sobre Administracin, que le

haban servido de base para su labor como gobernante. No hay en
ellas nada que anteriormente no hubiera dicho, pero hay un sentido
de sistematizacin que conviene sealar; sobre todo para justificar
cmo desde el Poder, Burgos no hizo todo lo que deba hacerse, porque no era el momento oportuno, pero no porque desconociese las
orientaciones eme a una obra de regeneracin administrativa se le
deba dar. E r a mucho lo que se deba cambiar, y la prudencia gubernamental impona un tono de mesura y condescendencia, que ni
significa conformidad con lo existente, ni ignorancia de la clase y
magnitud del problema.
Debe observarse que la referencia de las lecciones sobre Administracin pronunciadas por Javier de Burgos en la ctedra del

Liceo,

no es una literal reproduccin de las mismas, sino una relacin hecha

por el peridico " L a Alhambra".
Igualmente se debe hacer observar que la actividad profesoral de
Javier de Burgos en esta poca, no qued reducida a solo las lecciones sobre Administracin, sino que se extendi a otras materias
literarias y cientficas. E s interesante a este respecto la conferencia
que en 1 2 de marzo de 1 8 4 1 pronunci en la Seccin de Ciencias
y Literatura. E l profesor seor Lerchundi daba una conferencia sobre
79

el tema: " H a s t a qu punto y bajo qu condiciones puede la poltica

modificar el principio absoluto de la libertad de comercio", y en ella
este profesor manifest los inconvenientes del rgimen prohibitivo
o protector, enumerando las ventajas y los beneficios de la libertad
mercantil; concluyendo por dar la preferencia a este sistema. Javier
de Burgos, Presidente de la Seccin, invit a los asistentes para tomar
la palabra sobre dicho tema, y no hacindolo ninguno, improvis un
notajble discurso, en el que desarroll la tesis de que "vale ms la
libertad racional de que ningn accidente pueda turbar el ejercicio,
que la ilimitada a quienes sus propios extravos condenen a modificaciones frecuentes, rechazando el principio absoluto de la libertad
de comercio, no porque este principio no sea justo en teora econmica, sino porque susceptible de excepcines en su aplicacin, puede, como absoluto, ser injusto y aun absurdo en poltica". P o r razn
de la importancia que este discurso tiene para fijar el criterio intervencionista de Javier de Burgos, he credo oportuno reproducirlo ( 2 )
al final de este libro.
Debe tambin observarse que los comentarios verbales con que
ilustraba las doctrinas expuestas en cada leccin de las que pronunciaba en el Liceo,

eran del mayor inters; haciendo referencia a estas

conversaciones y comentarios Ortiz de Ziga ( 3 ) , que sin duda,

sac de ellas gran provecho y utiliz para la redaccin de sus
mentos

de Derecho

Administrativo.

Ele-

De estas conversaciones, que

J a v i e r de Burgos prometi escribir, lo cierto es que slo la conferencia sobre la libertad de comercio aparece publicada en " L a Alhamb r a " ( 4 ) . H a y tambin otros dos trabajos: uno sobre La usura
y otro Sobre
Almagrera

la prohibicin

de exportar

metales

de la sierra

(5)
de

( 6 ) , pero no tienen l a importancia que el anterior.

De las lecciones pronunciadas en el Liceo

har una ligera refe-

rencia, empleando siempre que sea posible su misma terminologa

como venimos haciendo hasta ahora, recomendando preferentemente

(2) V. Apndice, pg. 207

(3) Elementos de Derecho Administrativo. Tomo I, pg. 13.
(4)
(5)
(6)

La Alhambra. Domingo, 21 de marzo de 184.1.

dem. 30 de mayo de 1841.
dem. 6 de junio de 1841.
8 0

la lectura de las mismas ( 7 ) , pues aun hoy se encontrar en ellas

materia aprovechable y orientaciones altamente sugestivas.
L a primera leccin

es una Introduccin al estudio que quiere

desarrollar; comenzando por afirmar que la Administracin es la

ms variada, la ms vasta y la ms til de todas las ciencias, presidiendo el movimiento de la mquina social, y conservando q mejorando todos los intereses pblicos.
Objeto de la Administracin es "el hombre antes de nacer y lo
es despus que ha dejado de existir". L a Administracin allana la
senda de la vida a los condenados a recorrerla; previene contra la
lepra; infiltra los grmenes del saber, que ms adelante eleva en
gradacin, al par que mediante ejercicios gimnsticos desarrolla sus
miembros; vela por la seguridad y reposo, al par que cuida de que
aguas saludables aplaquen su sed, alimentos sanos satisfagan su hambre, frondosas arboledas proporcionen sombra y frescor y calles espaciosas, ventilacin y comodidad; abre cauces de comunicacin para
fecundar las ridas campias y surcar con sus barcos los productos
del suelo y de la industria; aleja mendigos y ociosos; proporciona
trabajo a los hombres capaces y a los desvalidos, correccin a los
delincuentes, asistencia a los enfermos y a los abandonados..., preside y ordena las necesarias precauciones en los funerales; aisla el
asilo de los muertos.
Esta permanente actuacin administrativa, se extiende a todas
las dems manifestaciones de la existencia social, y as, mediante
la Administracin, se hacen posibles los reemplazos de las tropas de
mar y tierra, la cobranza de los tributos, la accin de los Tribunales
de justicia, la prevencin de las enfermedades contagiosas y hasta
la posible actuacin benfica de los Ministros del culto.
Concluye afirmando la inmensidad
neficios de su omnipr esencia;

de la Administracin y los be-

por lo que se la puede definir, aunque

con designacin intencionalmente vaga, como "la ciencia de lo til

y de lo daoso", precisando con exactitud ser la esfera de las atribuciones de la Administracin, ilimitada. Esta amplitud de la actividad administrativa est recogida por todos los que, despus de

(7) V. Apndice, pg. 207.

81

Burgos, se ocuparon del particular; adquiriendo la ms brillante e x posicin en Posada Herrera.

Inmediatamente, y para sealar la importancia de la Administracin, Burgos, con una visin de poeta, relaciona el hacer del Supremo
Hacedor, con el de la Administracin, y as como Aqul organiz un
da los- elementos de la materia que se agitaban en el seno del caos
primitivo, amalgamando o separando aquellos elementos, as la Administracin amalgama o separa la enorme masa de los intereses aislados, en cuya armona consiste la organizacin del mundo social,
haciendo confluir en un punto de conveniencia comn la mayor suma
posible de estos intereses, fundindolos cuando son afines, e impidiendo el contacto cuando son antipticos, evitando el roce, que luego
traera el choque. T a l es la "misin sublime de ese poder que se
designa en la actualidad bajo el nombre de

Administracin".

Por ello se comprende que este poder "no puede ejercerse til y
gloriosamente sino por un hombre superior". Precisa no slo un
conocimiento profundo

de todas las necesidades sociales, sino una

presciencia casi divina de cuantas necesidades nuevas debe ir creando cada da la fortuita y anmala combinacin de intereses, esencialmente movibles e indefinidamente variables, para poder prevenir
con la consiguiente anticipacin los medios de favorecerlos todos,
cualquiera que sea el modo como se combinen.
De otra parte, la carencia de reglas absolutas y uniformes que
puedan aplicarse en todas las situaciones, hacen deba ser considerado
hoy como un dao, lo que ayer se consideraba como un beneficio,
y las leyes establecidas, que como la de 2 9 de enero de 1 8 3 4 , ha
servido para conciliar los intereses del comercio y la agricultura,
autorizando la libre circulacin de granos en el interior del reino,
ley a la sombra de la que se ha multiplicado la produccin de cereales y se ha asegurado su baratura, nadie puede responder de que
no deber ser cambiada, si por la influencia de una serie diferente
de hechos, son favorecidos, contrariados o modificados, los intereses
de ambas industrias.
Hace falta descargar a la Administracin de las mximas abstractas, de difcil e incierta aplicacin, y atendiendo a la multiplicidad, el aislamiento y la individualidad,
82

de los actos que caen bajo su

dominio, llegar a formar algn da la teora general de la ciencia

de la Administracin, a base de la clasificacin y comparacin de
los datos necesarios para establecer y fijar la teora especial de cada
uno de los ramos del servicio administrativo.
L a gloria de una organizacin administrativa orientada en este
sentido est reservada a la nueva generacin; pero ello no es obstculo para que Javier de Burgos, "plante el amortiguado fanal de
su vieja experiencia al borde del camino que los jvenes hayan
de recorrer", advirtiendo que "no se espere de l un curso seguido
y metdico de Administracin", sino slo el examen y discusin de
"algunas de las cuestiones administrativas
sobre las cuales o no estn
fijadas las ideas, o se han difundido y generalizado errores"; los que,
fiel a la divisa de su vida entera, "quiere y debe combatir hasta
su ltima hora".
Efectivamente, las lecciones pronunciadas en el Liceo no constituyen un curso de Administracin. Despus de la primera, que con
el carcter de Introduccin
acabo de resumir, y bajo el mismo ttulo
Ideas de Administracin,
aparece en el peridico " L a Alhambra",
expuesta la segunda, con la rotulacin de Parte Primera;
siendo as
que no hay despus publicada ninguna Segunda Parte, y esa Parte Primera titulada " D e los agentes administrativos". D e qu haba de ocuparse la Parte Segunda o las sucesivas? Parece indudable
que cuando al publicarse esta segunda conferencia lo hizo el peridico en la forma transcrita, fu porque Javier de Burgos pensaba
en exponer otros temas adems del referente a los "Agentes administrativos"; mas luego se observa, al leer las conferencias pronunciadas, que fu limitando su propsito no slo al punto concreto
de los agentes de la Administracin, sino al de aquellos otros cuerpos
de la Administracin provincial y municipal (Ayuntamientos y
Diputaciones), sobre los que la opinin pblica en aquellos m o mentos se m o s t r a b a ms interesada, y donde la diversidad de
orientacin poda o c a s i o n a r graves trastornos para la buena
ordenacin de la Administracin, que era el ideal que a todos
deba unir.
E s cierto que el estudio de los "Agentes administrativos" es el
objeto principal de estas lecciones pronunciadas en el Liceo, pero al
par que se trata este tema, se exponen principios generales de
83

doctrina de la Administracin, sobre los que es conveniente

hacer las oportunas referencias.
E l Captulo Primero
Ministerio

de la Parte Primera

lo dedica a tratar del

de la Gobernacin que, segn dice ms adelante, "pre

side la marcha de la Administracin y la dirige e impulsa".

De la extensin y variedad de atribuciones de la Administracin,
deduce Javier de Burgos la necesidad de confiarlas a agentes espe
ciales, ligados por "la comn obligacin de conseguir la prosperidad
del pas", para la que cada agente debe trabajar segn el grado que
ocupe en la jerarqua administrativa, pero siempre a base de que di
cha prosperidad no se malogre ni se difiera, no -siendo suficiente ni
el buen deseo, ni aun la asidua aplicacin para lograrla, si en efecto,
aquella prosperidad no se consigue, porque la obligacin supone la
efectiva consecucin de la misma, "arguyendo vicio en la constitu
cin de la Administracin o nulidad en sus agentes si la prosperidad
se entorpece o se frustra".
Al crearse el Ministerio de la Gobernacin se pens en estable
cer el centro de donde partiese el impulso para regularizar el movi
miento de la mquina administrativa; pero mal pudo lograrse esto
cuando el Ministerio, como la misma mquina, estaban mal cons
tituidos. E l Ministro que deba ser el J e f e de la Administracin y
como tal el primero de sus agentes, no pudo serlo porque su papel
quedaba reducido al de rgano oficial de la voluntad del Soberano,
en vez de ser el delegado nato, el agente de su poder. Siendo de hecho
los Ministros los autores presuntos de las disposiciones dictadas,
ellos son los llamados a llenar por medidas supletorias el vaco que
presenten o aclarar las interpretaciones arbitrarias; ellos son los
encargados naturalmente de resolver las dudas que surjan en la eje
cucin de las leyes sin que para tal objeto tengan que invocar el
nombre del Soberano, porque "para tales actos se supone delegada
virtual y permanentemente la accin del poder supremo a sus agentes
superiores", entendindose esencialmente delegadas "todas las atri
buciones que la Corona no puede ejercer por s misma", ya porque
un individuo no puede abarcar la inmensa multitud de pormenores
que comprende el servicio pblico, ya por la inviolabilidad asegu
rada al depositario del poder pblico y la responsabilidad impuesta
84

a sus agentes; y siendo necesario que alguien vele y supla la natural incapacidad del Soberano, natural es que en quien se fija la responsabilidad, se deleguen las facultades que para bien de la comunidad confiere al Trono la Constitucin.
As se hace con carcter permanente respecto al poder judicial,
y guardada la conveniente proporcin as debe hacerse con la mayor
parte de las atribuciones del podsr real. Salvo el veto y la sancin
de las leyes, la convocacin, disolucin o suspensin de Cortes, las
declaraciones de guerra o los tratados de paz, el nombramiento o
la separacin de los funcionarios superiores y, en general, los asuntos que por su importancia deben ser tratados en Consejo de Ministros, todos los dems deben considerarse virtualmente delegados y
formar parte de las atribuciones propias de los Ministros.
F i j a y enumera estas atribuciones, a lo que da gran importancia,
porque de ello depende el que los Ministros sean los Jefes de su
ramo ; y Jefe es necesario que haya uno, si ha de haber homogeneidad y convergencia en las disposiciones, lazo que las una y autoridad
que responda de su bondad intrnseca y de su puntual ejecucin".
Estas atribuciones se contraen a los siguientes objetos: i. Formacin de instrucciones para ejecucin de las leyes. 2 . Resolucin de
las dudas que ocasione su inteligencia, cuando por su naturaleza
no deban ser sometidas a las Cortes. 3 . Reunin de datos mediante
los que se determine la influencia que en la suerte del pas ejercen
las leyes y disposiciones del Gobierno, ya para reformar estas ltimas, ya para solicitar de la legislatura leyes necesarias. 4 . Instruccin de toda clase de expedientes. 5 . Organizacin de las oficinas
y dependencias de cada ramo del servicio pblico. 6. Nombramiento
y remocin de empleados, salvo de los que por su categora deba
intervenir el Consejo de Ministros, y 7. ' Disciplina de estos empleados y formacin y aprobacin de los reglamentos para establecerla
y asegurarla.
:
0

Teniendo en cuenta estas atribuciones que por su naturaleza han

de ejercer los Ministros en todo lo concerniente al servicio pblico,
a quien corresponde da mayor parte es al Ministro de la Gobernacin,
porque "la accin d,e la Administracin es ms extensa y ms activa e instantnea su influencia en ila direccin del movimiento social,
85

y por lo mismo que esta accin es de todas las horas y ha de rozarse a cada momento con los agentes de las dems dependencias
del Gobierno, son ms delicadas y difciles que las de todos ellos",
por lo que es ms necesaria y debe ser ms asidua y constante la
direccin, debiendo el Ministro de la Gobernacin cuidar de organizar la direccin de los distintos ramos, hacindose con ello su tarea
ms ardua que la de los otros Ministros a quienes facilitan los hbitos y tradicin de sus dependencias, el desempeo de sus atribuciones.
Teniendo adems en cuenta lo difcil que es circunscribir las
facultades administrativas, se comprende la actividad y la inteligencia con que el Ministro de la Gobernacin ha de proceder, porque en
multitud de ocasiones hay que dejar a los agentes un desembarazo
y una latitud sin las eme no les sera dado llenar el objeto o conseguir el fin de su destino. Pueden aplicarse a todas las conmociones
populares o a la propagacin de contagios las mismas e idnticas
medidas para reprimirlas o evitarlas? A veces sern necesarias medidas especiales que agraven o atenen las prescripciones generales,
y esto no puede fijarse en "reglas seguras y uniformes: el hbito de
los negocios, el conocimiento de los hombres y de las cosas deben
inspirar en tal situacin a los funcionarios administrativos". L a
discrecionalidad
administrativa,
condicionada por la necesidad que se
ha de satisfacer y la prudencia de quien ha de actuar, estn aqu
perfectamente sealadas por Javier de Burgos, resultando para el
Ministro, J e f e de la Administracin, el sagrado deber de no delegar
la proteccin de los intereses que le estn confiados sino a hombres
de capacidad reconocida, de serios y variados estudios y que no
estn subyugados por pasiones propias ni por influencias extraas;
debiendo adems el Ministro tener la facultad de separar, trasladar
o destituir a los que por falta de inteligencia, actividad o tino, o
por la fuerza misma de las circunstancias, no desempeen debidamente la misin de hacer el bien e impedir el mal; velando para que
esta misin se cumpla en todo momento por ser a l, al Ministro,
a quien debe imputarse la culpa y sobre quien ha de caer la responsabilidad de todos los casos en que "ostente la miseria inmundos
andrajos o tremole el motn banderas manchadas de sangre", ya
proceda esto de errores o descuidos propios o de sus' subalternos.
86

E l Ministro que no sepa estar a la altura de su cargo y rebaje

la alteza de sus funciones, es natural que sea lanzado de su puesto;
as como es absurdo que por faltas de unos Ministros, corran su
suerte los que no incurrieron en ellas. Con menos razn puede extenderse la responsabilidad a la Institucin misma, "como se ha
pretendido

entre nosotros, proscribiendo y cerrando

el taller de

prosperidad nacional que debe existir en las orcinas del Ministerio

de la Gobernacin", pues si con la existencia del Ministerio de la
Gobernacin es compatible la continuacin de alguno o de muchos
males, "apenas sera posible, destruido aquel centro de accin administrativa, promover ninguna especie de bienes".
Precisada as la necesidad del Ministerio de la Gobernacin,
contina sus Lecciones Javier de Burgos sobre los Agentes
trativos,

ocupndose de los entonces llamados Jefes

Adminis-

Polticos.

E l Ministro de la Gobernacin dice, "no administra

en la acep-

cin rigurosa o restringida de la palabra. Esta atribucin pertenece

particularmente

a los encargados bajo la inspeccin superior

de

aquel J e f e , de la aplicacin de las leyes y de los reglamentos administrativos a las necesidades locales". Para satisfacerlas de una
manera regular

y uniforme,

creyse que bastaba con agrupar

la

poblacin de modo que sobre ella pudiera ejercerse una proteccin

eficaz y simultnea, pero al compartir el territorio desconociendo las
condiciones que deban hacer fructuosa la divisin, ocurri, sobre
todo en la Administracin, que el compartimiento del territorio en
secciones produjo ms daos que beneficios.
E n algunos casos era fcil dispensar estos beneficios, como en
ciertos territorios de realengo a cuya cabeza estuviesen Corregidores
ilustrados, o en los de Seoro con honrados dependientes de estos
seores; pero ello era casi imposible cuando se encargaba la administracin de una provincia a un solo hombre y para una poblacin de ms de un milln de habitantes como Catalua o Galicia;
y desde luego imposible cuando al mismo hombre se le encomendaban
intereses incompatibles, condenndole a proteger los unos en perjuicio de los otros o a desatenderlos todos. Las funciones del In;

tendente, agente del fisco, y las del agente de la Administracin son

irreconciliables; son "la mano que todo lo seca y la que todo lo
vivifica".
87

Por ello cuando empez para Espaa una nueva poca "que
prometa ser de gloria y ventura, se crey haba llegado la ocasin
de encargar a agentes especiales los intereses de la prosperidad y,
en efecto, en 3 0 de noviembre de 1 8 3 3 se les coloc con la denominacin de Subdelegados
de Fomento,
al frente de las nuevas secciones territoriales, provincias, convenientemente formadas a este
objeto".
Aqu se justifica Burgos de no haber hecho ms de lo que entonces hizo al frente del Ministerio de Fomento (anteriormente nos
hemos referido a ello), no habiendo encomendado a los citados
Subdelegados otras funciones que las de fomento; "porque encargada la conservacin de la paz, la seguridad de las personas y propiedades y todo lo relativo a la ejecucin de las leyes, a la autoridad
judicial o, mejor, a los individuos o cuerpos que la ejercan, la
mera tentativa de arrancar a stos de repente y sin transicin todas
aquellas atribuciones de gobierno, habra multiplicado los conflictos, que ya desde luego provocaron algunos Capitanes Generales,
rehusando desprenderse de la direccin de la polica. L a simultaneidad de las resistencias habra ocasionado confusin si no trastorno,
e imprudencia, si no traicin, hubiera sido provocarlo al comenzar
un reinado, cuya aurora anunci desde luego borrascas".
Convencido de que la reforma administrativa deba hacerse paulatinamente y por grados, empez por sustraer a la jurisdiccin de
los Corregidores y Alcaldes mayores a la inspeccin superior de
los acuerdos de las Cancilleras y Audiencias, y a la inspeccin suprema del Consejo de Castilla, todas las atribuciones de fomento; y
en seguida se pusieron a los Ayuntamientos bajo la dependencia de
las nuevas autoridades. Se quiso reorganizar las corporaciones populares, pero al ver que la mayora de los individuos que las componan ejercan sus cargos en propiedad, estimndose un atentado el
privarles de los mismos sin indemnizacin, se prefiri prolongar el
mal antiguo al escndalo que resultara de la expoliacin. P o r ello
Javier de Burgos, en los seis meses que siguieron a la muerte de
Fernando V I I , se limit a allanar el camino por donde se haba de
llegar a "la plantificacin de un rgimen administrativo completo
y metdico", limitndose a introducir orden y regularidad en las
88

dependencias ms necesitadas de urgente reforma, dictando las consiguientes ordenanzas

de presidios, montes, baos, gremios, etc.

pero procediendo siempre con extraordinaria prudencia.

Hubiera sido conveniente asegurar la plenitud de facultades que
correspondiesen a los Jefes de Administracin, pero la frecuencia!
con que vari de manos la direccin del Ministerio de la Gobernacin, el encarnizamiento de la guerra civil y, principalmente, "las
reminiscencias de Cdiz", hicieron que, erigido en regla el error, mal
determinadas las debidas atribuciones as como las de las corporaciones y autoridades que deban de auxiliar la accin de los Jefes,
la Administracin result no ya accidentalmente entorpecida, sino
habitualmente contrariada, hacindose poco menos que imposible la
realizacin de un solo beneficio.
Porque, "ninguno podr en efecto dispensar la Administracin
mientras no se d unidad
impulso";

a sus movimientos

y convergencia

a su

las que no existirn sino cuando sus Jefes lo sean de

todas las dependencias administrativas de las provincias, de todos

los individuos y cuerpos que las dirijan o manejen y de la milicia
ciudadana, en cuyas habituales y unnimes simpatas estriba, ms
que en el uso posible de sus armas, la fuerza de la Administracin.
P a r a que no haya abuso en el ejercicio de las mltiples facultades
que se les confieren, deben fijarse bien sus incumbencias especiales,
que desde luego pueden reducirse a las siguientes: i .

"Transmitir
J

o comunicar a sus subordinados las leyes y las disposiciones del Go '

bierno. 2 .

Sealar a ste las medidas propias para asegurar

la

proteccin de los intereses descuidados y completar la de los favoa

recidos. 3 . Ejecutar por s stas y aqullas disposiciones en la parte

a

sujeta a su accin inmediata y 4 . Velar sobre, su ejecucin, cuando,

sta corresponda a otros individuos o cuerpos." .
De la enumeracin de estas atribuciones, deduce el carcter de
los Jefes

Polticos,

o Jefes

de la Administracin provincial, que

son simplemente agentes

de ejecucin,

hibir sino lo que manden

o prohiban

Gobierno.

no pudiendo mandar
las leyes

ni

o las disposiciones

prodel

Pueden, al comunicarlas a sus superiores, explicar su sen-

tido, pero al ejecutarlas por s debern conformarse rigurosamente

a su letra, y slo cuando sta sea ambigua, a su espritu. Pueden
89

tener facultad de estimular a los inferiores con recompensas, y suspenderles de sus destinos, provocando su destitucin o la decisin
competente para que sean entregados a la justicia. A slo esto

se

deben extender las facultades de los Jefes de la Administracin,

prohibindoles la ley invadir atribuciones de otro poder, y, desde
luego, hablar de s mismos o de sus particulares opiniones, pues su
deber es slo el de ejecutar las leyes y las disposiciones del Gobierno.
Infiere de esto el carcter de la magistratura

administrativa,

refutando sea un medio de conservacin social, que debe existir

manos

del pueblo

y no del Gobierno;

en

afirmando que aun en Esta-

dos constituidos democrticamente ello sera un error, puesto que

el poder ejecutivo en tales G o b i e r n o s reside en el J e f e temporal,
como en las monarquas en el J e f e hereditario; y bajo una u otra
forma de gobierno sera absurdo que el poder
medios de ejecutar,

ejecutivo

no tuviese

y, desde luego, no los tendra si "no pudiese

nombrar y separar, segn las exigencias del servicio pblico, los

agentes de ejecucin"; confirmando esta manera de pensar con. observaciones sobre el caso particular de Francia.
Censura luego la pretensin de los que quisieran concentrar en
el J e f e poltico, adems de sus atribuciones propias,

las de los In-

tendentes; haciendo ver que el ejemplo francs que se alega como

fundamento no es aplicable a Espaa, debiendo transcurrir bastante tiempo para que tal rgimen francs pudiera aplicarse entre nosotros.
Habla luego de las atribuciones, que particularmente en materia
de fomento corresponden a los Jefes polticos, y dice, no necesita
ocuparse de ellas, porque su propsito no es dar un curso de Administracin, y no debe consiguientemente entrar en el detalle de la organizacin de sus dependencias, recordando a este efecto su

Instruc-

cin de 1 8 3 3 . Mas al ensanchar la esfera de las atribuciones concedidas a los citados Jefes, dice, que "no debe perderse de vista que
las atribuciones del poder administrativo deben dirigirse en
trmino

al fomento,

es decir, a la prosperidad

del pas",

ltimo

y si a la

Administracin se encomienda la ejecucin de las leyes dirigidas a

conservar el orden y la paz, la seguridad de los habitantes y el res90

peto a la propiedad, no es sino porque son fundamento de la prosperidad; lo mismo que con respecto al uso de los derechos polticos,
pues su libre ejercicio es la ms slida garanta de la libertad civil,
y sta es un gran elemento de prosperidad. L a prosperidad es el fin,
la libertad, la seguridad y el orden son los medios, y el fin no debe
sacrificarse a los medios.
Termina la materia referente a los Jefes provinciales haciendo
ver la impropiedad del trmino Jefes polticos con que se les designa, pues en Grecia, en Roma y en otras lenguas vivas, lo poltico es
sinnimo de estadista, de hombre de gobierno,
y alguna vez de diplomtico,
pero nunca de agente de la administracin provincial o
municipal, correspondiendo a estos funcionarios ms la polica que
la poltica, y del sustantivo polica no se forma el adjetivo poltico,
por lo que la denominacin de los Jefes provinciales es viciosa y
debe corregirse.
Por grande que sea la facilidad que produzca la divisin del territorio nacional en provincias para favorecer los intereses de sus
habitantes, a veces la accin de la Administracin no puede ser tan
rpida y sobre todo tan eficaz como conviene, si no se toman las
debidas precauciones para que al transmitirse, no se desvirte o debilite; y siguiendo el ejemplo francs, habla Javier de Burgos de
los Administradores
de Distrito, como intermediarios
entre los J e fes provinciales y los Alcaldes, y despus de limar asperezas y poner freno a exageraciones nacionalistas, concluye afirmando la necesidad de estos agentes intermedios y su institucin con uno u otro
nombre; pero fijando bien sus atribuciones, de modo que "no se
ocasione embarazo en su ejercicio, no se promuevan conflictos ni
acarreen perturbacin". E l Subdelegado, o Administrador de Distrito, debe en su territorio y bajo la dependencia inmediata y directa del J e f e provincial, ejercer la misma autoridad que a ste confieren
las leyes, y al enumerar y deslindar las facultades de unos y otros
funcionarios, habr de tenerse presente "que el J e f e superior de la
provincia es el que dirige, el J e f e del pueblo el que ejecuta, y el del
distrito un agente interpuesto entre la accin y el impulso",
para
que la ejecucin de las leyes y de los reglamentos, y la proteccin
de los intereses generales "sea rpida, segura y completa".
9i

Inmediatamente, y continuando con la materia que expone sobre

los Agentes Administrativos,
se ocupa de los Alcaldes.
Partiendo de lo que l llama dogma gubernativo de la unidad,
dice que as como slo debe existir un Administrador
supremo para
el Estado, uno superior
para la provincia y uno subalterno
para
cada distrito, slo hay uno local para cada pueblo, el Alcalde; y su
autoridad para la ejecucin de las leyes y reglamentos de Administracin es "nica e indivisible",
correspondiendo slo a l dictar convenientes medidas a dicho objeto, en su propio nombre y sin compartir su actuacin con ninguna otra persona, ni con ningn cuerpo,
cualquiera que sea su origen o la naturaleza del mandato que le est
confiado.
U n desmedido deseo de popularidad y nociones errneas de Administracin, han dado a las corporaciones populares derechos que
desquiciaron la base sobre que, durante siglos, ha descansado el
orden pblico. De dichos derechos slo algunos corresponden al que
es designado como agente responsable de la Administracin; y ni
aun en las democracias puras de mayor preponderancia popular o
excesos demaggicos, se confirieron jams a los cuerpos nombrados
por los pueblos, siendo los Alcaldes los que posean la plenitud de
las atribuciones ejecutivas de la Administracin en su Municipio.
Adems de estas atribuciones ejecutivas de las leyes y reglamentos administrativos, corresponde al Alcalde la ejecucin
de los
acuerdos de la Corporacin municipal que preside; pues en ningn
caso el poder de esta Corporacin, "limitada por su esencia a la deliberacin, debe convertirse en ejecutivo". Las atribuciones que de
una y otra actuacin ejecutiva corresponden al Alcalde son numerossimas, y no pudiendo por s solo realizarlas, necesita de colaboradores, que al ejercerlas se convierten en sus subalternos, "no en
sus iguales", debiendo, los que con el nombre de Alcalde 2., 3. , etctera, parecen actuar en un plan de igualdad con el Alcalde, ser
considerados como sus auxiliares, para que no se rompa la unidad
administrativa ni se corte el lazo de la jerarqua. Podr delegar en
ellos, el Alcalde, las funciones que no pueda desempear, pero entendindose que las delegaciones sern ejercidas bajo la inspeccin
inmediata y directa del delegante, sobre quien pesar, mientras conserve su autoridad, la responsabilidad del desempeo, salvo el caso
0

92

en que la delegacin lo sea por ministerio de la ley y por causa de

ausencia o enfermedad del Alcalde.
No slo es necesario fijar las obligaciones propias de los agentes locales, sino que hay que cuidar de que los lmites dentro de los
que han de actuar no se traspasen, pues el peligro que se corre es
mayor que con respecto a los agentes superiores, toda vez que stos
los nombra el Gobierno entre personas capacitadas y de prestigio,
y los locales son nombrados por una reunin de vecinos, no responsables del acierto de su eleccin, y a veces poco ilustrados, subyugados por influencias irresistibles, por el inters o por la pasin. Interesa por ello tomar precauciones para eme la responsabilidad qu
se imponga a los referidos agentes locales sea segura e ineludible,
siendo "la principal de estas precauciones determinar o fijar los casos de contravencin y sealar a cada abuso la pena proporcionada
a su trascendencia, y al proceder a esta fijacin, importar no
perder de vista las siguientes reglas, que, como declogo, establece
Javier de Burgos, en una poca en que tan difcil era reducir a sistema la compleja organizacin de la Administracin local.
Estas reglas son :
a

i.

E l Alcalde, en su calidad de agente de la Administracin

local, ejerce en su comn las funciones de autoridad administrativa

b a j o la inmediata dependencia del Jefe de la Administracin provincial, mientras no se establezcan los Jefes de distrito. A

2.

Dentro del lmite que fijan las leyes, nadie puede turbar;

interrumpir ni contrariar el pleno y libre ejercicio de la autoridad

del Alcalde en el Municipio.
a

3.

De las faltas que el Alcalde cometa, nadie, sino el J e f e de

l a Administracin provincial, puede conocer.

a

4.

Segn sean estas faltas, dicho J e f e amonestar, apercibir,

suspender o har arrestar al Alcalde.

a

5.

L a suspensin es de rigor:

cuando el Alcalde infringe

abiertamente las leyes o los reglamentos o niega su obediencia a

0

las disposiciones de la autoridad superior; 2 . , cuando invade las

0

atribuciones de otro poder, y 3. ,

cuando consiente que otro los

invada.
6.

E l arresto podr ser provocado cuando el caso correspon-

d a a la categora de los que las leyes castigan con pena corporal.

93

7.

E l Gobierno, a quien el J e f e provincial d cuenta de la

suspensin o del arresto, pronunciar, si ha lugar, la destitucin

definitiva.
a

8.

S i del proceder del Alcalde hubiese resultado perturbacin

del orden o de la paz pblica, o daos ilegalmente inferidos a terc e r o , podr ser e n t r e g a d o a la j u s t i c i a .
cj.

il

Para que la justicia pueda conocer en los casos de abusos

o delitos referidos, precisa previa autorizacin administrativa.

a

10.

E s t a no podr darse sino como consecuencia de denuncia

del Ministro del ramo, al que corresponde la iniciativa del procedimiento.

E n conformidad a estas reglas debe constituirse el poder de ios
agentes locales de la Administracin considerados en este respecto;
pero teniendo en cuenta que pueden ejercer otras funciones, las j u diciales, importa que stas estn limitadas en los trminos debidos.
Los principios con arreglo a los que se debe proceder, son los siguientes :
i.

Incumbe a la Administracin cuidar de la paz y orden p-

blico y, por consiguiente, vigilar cuanto pueda interrumpir el orden o alterar la paz y arrestar al que de hecho la turbe o muestre
intencin de turbarla.
2.

L a calificacin y castigo de estos delitos corresponde al po-

der judicial y, por consiguiente, a l debe hacerse entrega de los

presuntos reos y de las diligencias practicadas al capturarlos.
3.

Desde que ^

Juez interviene, cesa la accin del agente de

la Administracin, existiendo abuso de poder, cada vez que se retienen causas, de las que slo por razn del orden pblico se' ha podido conocer previamente.
0

4.

E l abuso es tanto mayor cuando la resolucin se hace con-

tra la voluntad y a pesar de las reclamaciones del agente judicial.

0

5.

L a s reglas anteriores no son aplicables a los expedientes

gubernativos, instruidos por los Jefes a sus subalternos, por abusos

cometidos en el ejercicio de sus funciones.
E l doble carcter con que se nos presenta el Alcalde, como agente
permanente

de la Administracin y eventual

de la Justicia, exigira

en toda ocasin que se tomasen para su nombramiento las precauciones que se suelen adoptar para los de todo empleado que desempea
94

funciones de alguna importancia; mucho ms si se tiene en cuenta

que estos nombramientos pueden ser hechos por los pueblos entre
los de sus habitantes que no tengan idea de administracin ni de
justicia; ms aun, entre inexpertos o apasionados, que unas veces
resultarn extraviados por la ignorancia y otras por el inters. Qu
habr de hacer el Gobierno ante estos casos de apata o de hostilidad ?
L a destitucin es insuficiente, porque el destituido puede ser r e elegido, o el nuevamente nombrado, hacer bueno al destituido. L a
resistencia opuesta por un Alcalde puede, adems, hacerse extensiva
a otros, y establecida de este modo la lucha contra el poder supremo,
quin deber ceder, el Gobierno representante supremo y por lo
comn ilustrado de los intereses del pas, o el Alcalde, representante
efmero, y por lo comn poco hbil, de los intereses de su lugar, o
tal vez de las pasiones de un partido? Reconocida la independencia
de los agentes inferiores, independencia que puede entorpecer y aun
contrariar la accin del poder supremo, a ste le sera imposible la
proteccin de los intereses sociales que le estn encomendados.
P o r ello y para evitar tal dao, importa adoptar los siguientes
principios de gobierno, que debern tenerse en cuenta al organizar
la Administracin municipal:
i. E l Alcalde ejerce tres especies de atribuciones, las municipales, las administrativas
y las
judiciales.
2 . Estas atribuciones son distintas por su origen o procedencia y, por consiguiente, su ejercicio est sujeto a reglas distintas.
0

3.
Las atribuciones municipales refirense a relaciones entre los
habitantes de los pueblos, o sea, sobre los intereses de localidad y
familiar que los une y, por consiguiente, es justo que el pueblo las
confiera al que, de entre sus vecinos, presuma que cuidar mejor
de ellas.
0

4 . . Las atribuciones administrativas

se refieren a los intereses
pblicos y, por consiguiente, a las relaciones que entre estos y los
locales pueden existir. Mas correspondiendo al poder supremo la
vigilancia sobre los de la generalidad, los Alcaldes deben merecer
su confianza, lo mismo que han de merecer la de los pueblos para
cuidar de sus intereses.
5.

Las atribuciones judiciales

del Alcalde forman parte de las

95

delegadas permanentemente a los agentes del poder judicial y, no

siendo posible encomendarlas a personal competente y retribuido,
parece natural que al merecedor de la confianza de los vecinos se le
confen estas atribuciones en las que la moralidad supla la falta
de ciencia.
6.

L a eleccin de los pueblos, especialmente durante las di-

sensiones civiles, puede recaer en persona a quien no sea posible

encomendar sin peligro las importantes y complicadas funciones de
la justicia y de la administracin; y de ah la necesidad
al Jefe

del Estado

de

reservar

la facultad de revestir de ellas al que entre los

concejales elegidos por el pueblo parezca ms a propsito para desempearlas o, lo que es lo mismo, la facultad
ellos al

de nombrar

de

entre

Alcalde.

Se comprende perfectamente la sorpresa con que el auditorio

del Liceo,
con

progresista en su mayor parte, recibi estas doctrinas que,

admirable dialctica, desarroll con gran serenidad Javier de

Burgos. Mas la sorpresa se resolvi en caluroso aplauso a las doctrinas expuestas, y Burgos aadi: "no temo que se repute aventurado e indiscreto proclamar una doctrina que, combatida recientemente con empeo, ha marcado la lnea de separacin de nuestros
partidos polticos. No es de poltica ni de partidos de lo que yo me
ocupo... sino
ortodoxia

de presentar

administrativa.

en su conjunto

ces conviene que estn fijados los dogmas

qua

administrativa

conformidad
depende

y desde

de ellos,

necesariamente

el santo

smbolo

de la

L a lucha cesar algn da, y para enton-

todo

ahora

de la unidad

conviene

el que ejerce

del que la ejerce

y de la

que se sepa

autoridad
superior."

de esta

jerar-

que en
clase,

Como ejemplos

de estas doctrinas cita los casos de Francia y Blgica despus de sus

'ltimas revoluciones.
Termina esta parte hablando de la duracin del cargo del Alcalde, censurando el nombramiento por un ao; sentando: i. Que
el Alcalde ejerza sus funciones durante tres aos por lo menos, y
2. Que sea indefinidamente reelegible, costumbre que bajo el rgigimen absoluto aplicse a nuestros Corregidores y que hoy se practica en Francia y Blgica.
Despus de haber tratado de los Alcaldes como Agentes admi-

96

nistrativos, se ocupa Javier de Burgos de los Ayuntamientos que,

sin ser propiamente agentes administrativos (pues esta denominacin es propia de individuos que obran), como la deliberacin de
aquellos se resuelve en accin, a la postre pueden ser considerados
como agentes puesto que de uno u otro modo estn encargados de
hacer participar de los beneficios de las leyes y reglamentos del ramo,
a un nmero mayor o menor de familias.
N o fu siempre sta, dice Javier de Burgos, la misin de los
Ayuntamientos, pues hubo un tiempo en que sus atribuciones comprendan tambin la poltica y la justicia; y despus de hacer un
rpido estudio histrico de nuestros municipios y fijar la situacin
creada por la derrota de Villalar, afirma que "trastornos y convulsiones habr sin fin si no se fijan luego las atribuciones de todos los
poderes, los lmites de todas las jurisdicciones y en especial las de
aquellas cuya accin es ms inmediata sobre la generalidad de los
habitantes y cuya influencia sobre la suerte de stos puede ser favorable o funesta, segn que estn bien o mal deslindadas y constituidas. Tiempo es ya de que, en materia de Ayuntamientos sobre
todo... sustituyan reglas seguras de conveniencia comn a las aberraciones habituales... reglas que yo sealar".
P a r a fijar el carcter de los Ayuntamientos dice que no es otro
sino el de "administradores del caudal de los pueblos y conservadores
de los derechos comunes de sus habitantes". F i j a n el modo o la
forma de recaudacin de sus rentas y arbitrios, aprueban o reprueban las cuentas del Alcalde y Depositario y determinan las circunstancias y condiciones de su invencin. D e otra parte acuerdan las
medidas de seguridad, comodidad y ornato pblicos, instruccin y
beneficencia; aprovechamiento de montes y prados, los alojamientos
y bagajes y, en general, todo lo que concierne a objetos
puramente

de

inters

local.

Pero este inters local se roza a menudo con el general,

teniendo

a veces exigencias contradictorias, derivando de aqu la necesidad de

trazar el lmite a cada uno de estos intereses, de modo que ni se
confundan ni entorpezcan. E l medio adecuado es limitar la accin
de las Corporaciones municipales a la deliberacin
firiendo la ejecucin

y el acuerdo,

con-

al agente de la superioridad y miembro de la

97

Corporacin, en el que se suponen existen las mayores garantas

para dicho objeto, el Alcalde, el cual, encargado de la ejecucin de
las medidas de inters general, llamadas leyes, y dotado del poder
necesario para hacerlas cumplir, se halla igualmente en disposicin
para ejecutar las medidas de inters local, llamadas de polica urbana o de buen gobierno.
Podr sin embargo ocurrir que por favorecer a los habitantes
de un pueblo, la Corporacin adopte acuerdos perjudiciales a los
habitantes de los pueblos vecinos, o a dependencias confiadas a otra
autoridad. E n estos casos no hay otra solucin que la de subordinar la accin protectora de los intereses de la comunidad que se llama
Pueblo a la accin protectora de la comunidad que se llama Estado.
E n consecuencia de este eterno principio de orden, no se proceder
a la ejecucin de los acuerdos de los Ayuntamientos sin la aprobacin
del J e f e de la Administracin provincial, sin perjuicio ele las precauciones que debern adoptarse para evitar competencias y reclamaciones.
Los Ayuntamientos
no deben a un tiempo acordar y
ejecutar,
debiendo la ley no slo prohibirles la ejecucin sino limitar el acuerdo
a lo que exijan las necesidades del comn; necesidades que, fijadas
previamente, podrn ser atendidas por medio de reuniones celebradas
a intervalos ms largos de lo que se acostumbra; y teniendo en cuenta que en Administracin
es daoso todo lo que es superfino,
bastar
con reuniones de ocho a diez das durante los meses de enero, abril,
julio y octubre, para el arreglo de todos los negocios municipales;
examinndose en enero las cuentas del Alcalde y Depositario; en octubre el presupuesto de ingresos para el ao siguiente v su destino
para las necesidades comunes, ya sean las urgentes e inaplazables, ya
las de comodidad o recreo; y en las otras reuniones todo lo preciso
para las incidencias de dichos asuntos y para cuanto se estime ms
favorable para el desarrollo de la prosperidad local.
Los frutos de esta actuacin seran imposibles si los Ayuntamientos no contasen con los necesarios recursos para atender a las exigencias comunes de sus respectivas localidades. Digno de elogio es
que desatendiendo asuntos propios, los particulares interrumpan su
sosiego para promover o asegurar los derechos de sus convecinos,

98

pero no tiene explicacin que echen sobre sus hombros esta carga
no habiendo recursos con que atenderla. Ayuntamiento sin recursos, sera como Estado sin renta; un monstruoso

contrasentido.

Qu significaran cuerpos ocupados en discusiones ridiculas y estriles, que encargados de la salubridad, la comodidad y el ornato,
no contasen con los medios necesarios para atender estas obligaciones? Estos medios varan o pueden variar segn las particulares
circunstancias, pero no es posible que en los pueblos haya un simulacro de orden si carecen de los recursos necesarios para hacer
frente a sus necesidades comunes.
Resume luego Javier de Burgos los principios a que importa acomodar la organizacin definitiva del rgimen municipal; los que,
sintetizados, expongo a continuacin:
i. E l mandato municipal lo es para proteger los intereses locales,
por consiguiente deben conferirlo los habitantes de la localidad.
2.

Como no todos los habitantes participan de estos intereses,

no toca a todos conferir el mandato.

0

3. E l derecho de encomendar a uno los intereses comunes lleva

anejo el deber de contribuir a las cargas comunes, por lo cual ei
que no pueda cumplir con este deber, tampoco debe gozar

de

aquel derecho.
4

Para conocer quines tienen este derecho, precisan padrones

o listas de los electores municipales.

0

5. Estos padrones, segn se modifica la situacin de los electores,

deben ser peridicamente rectificados.
6. P o r no poder contribuir a las cargas comunes no se pierde
el derecho a los beneficios de la comunidad, como no se pierde el
derecho a la proteccin del Estado por no poder contribuir a las
cargas del mismo.
y Para promover los comunes intereses y asegurar y extender
el disfrute de los comunes beneficios, se necesita de tiempo, y la
experiencia ha comprobado que es insuficiente el de un ao, debiendo por consiguiente prorrogarse el ejercicio de las funciones
municipales.
8. L o s concejales sern reelegibles en tanto los electores los consideren fieles a su mandato.
99

9- E l mandato es un ttulo de honor y por consiguiente puede

no aceptarse o renunciarse.
1 0 . Confiriendo el mandato la obligacin de defender los intere
ses comunes, es intil confiar especialmente
go que es comn

a un sndico

este encar

a todos los miembros de la Corporacin.

1 1 . Como las Corporaciones no tienen medios de ejecutar

tndose su accin a deliberar,

limi

las municipalidades deliberarn: i. so

bre el modo de que sean cumplidas las leyes protectoras de los in

tereses locales; 2 . sobre los medios de completar las deficiencias de
las leyes a este respecto; 3 .

sobre la ms exacta recaudacin e inver

sin del caudal comn. D e consiguiente, tiene la facultad de formar

reglamentos de polica urbana y rural, sobre rgimen de escuelas
y hospicios, y en suma sobre cuanto comprende el extenso campo
de la Administracin municipal.
1 2 . L a proteccin de los intereses locales no ha de perjudicar
los de la generalidad; debiendo la autoridad asegurarse de que ello es
as, no permitiendo se lleven a efecto sin su autorizacin expre
sa o presunta.
1 3 . Como el ejercicio de este derecho por parte de la autoridad
superior se dificultara si los acuerdos locales se adoptasen diaria
o semanalmente, los Ayuntamientos no se reunirn sino en pero
dos algo lejanos.
14.

Corresponde a la ley enumerar los objetos comprendidos

en los lmites del mandato, declarando abusiva, nula y sujeta a res

ponsabilidad toda deliberacin que los traspase.
1 5 . L a deliberacin debe ser libre, por lo que los Jefes polticos
no deben tener entrada en los Ayuntamientos, ni menos presidirlos.
1 6 . L a presidencia corresponde al Alcalde que, como ejecutor de
los acuerdos del Ayuntamiento, debe tener la necesaria autoridad
para dirigirlos.
17.

Limitada a la deliberacin

y al acuerdo

la competencia de

los cuerpos municipales, no precisan de secretaras ni otras depen

dencias, slo necesarias para el encargado de ejecutar,

de donde

las oficinas que hoy son de los Ayuntamientos, deben pasar a de

pender del Alcalde.
1 8 . Como el Alcalde no podra poner en ejecucin los acuerdos
1 0 0

Hel Ayuntamiento sin los precisos recursos, la Administracin municipal habr de poseerlos, siendo en todo caso la dotacin proporcionada a la extensin e importancia de los gastos a que se haya de
atender.
1 9 . De estos gastos, unos son obligatorios
luntarios

o necesarios y otros vo-

o de conveniencia.

20. A los gastos voluntarios puede no atenderse si no existen

recursos eventuales que suplan los fijos; pero los obligatorios deben
ser siempre satisfechos, siendo los Ayuntamientos que dejaran de
hacerlo as, cmplices y objeto de la animadversin que merece todo
el que,-por el motivo que sea, no cumple las obligaciones de su mandato, debiendo renunciar al desempeo del cargo cuando la falta de
medios les impida proteger los intereses que les estn encomendados.
Estos son los principios, dice Javier de Burgos, que deben presidir la organizacin del rgimen municipal y que tan poco respeto
han tenido entre nosotros, convirtiendo los Ayuntamientos en instrumentos de anarqua o en agentes de opresin. Importa constituir
estos cuerpos de manera que cese y no puda renovarse este desorden.
" Y o habra extendido fcilmente, dice Burgos, el proyecto de
organizacin, si no supiera que esta iniciativa corresponde a los
agentes del poder y no al profesor de las doctrinas. Bstele a ste
el honor de proclamarlos y resrvese al Gobierno la gloria de formular su aplicacin."
Termina Burgos sus lecciones en el Liceo

de Granada con una

muy interesante, dadas las circunstancias del pas en el momento

en que la pronuncia, sobre las Diputaciones
Las Diputaciones

provinciales.

constituan una novedad entre nosotros, toda

vez que para su formacin no era posible hallar antecedentes en

nuestra historia.
E s de notar que en pocas como por la que atravesaba Espaa,
las ms contradictorias soluciones eran a veces adoptadas para conseguir iguales propsitos. As vemos que con el fin de independizar
las provincias, lo mismo que se haba pretendido conseguir con los
municipios, la autoridad que haba de regirlas era libremente

nom-

brada por el Gobierno, en tanto que se haba estimado como un atentado a la libertad el que los Alcaldes fuesen forzosamente
101

designados

por el mismo Gobierno entre los concejales elegidos por los vecinos.
Con

el mismo carcter contradictorio, vemos organizadas las Di-

putaciones, en relacin con los Ayuntamientos en lo que respecta

a sus atribuciones y a la forma adoptada para su ejercicio. Particularmente ocurri que las Diputaciones, que por su carcter deban ser econmico-administrativas,
polticos

se convirtieron en

organismos

al reconocerles poder para alterar a discrecin las circuns-

cripciones electorales y ensanchar o estrechar la esfera del electorado; con lo que, en vez de agentes para la prosperidad, se convirtieron en instrumentos de pasiones, y en vez de resortes tiles de la
mquina administrativa, en aadiduras superfluas y embarazosas,
dado el modo como estaban conformadas.
E s t a situacin

debise a la postura de benvola transigencia

con que la Comisin del Congreso encargada de examinar el proyecto de organizacin y atribuciones de las Diputaciones provinciales, presentado por don Francisco Agustn Silvela, se coloc para
desarmar a la oposicin, condescendiendo con algunas de sus aspiraciones. Javier de Burgos vuelve por los fueros de la sana doctrina
presentada por Silvela ya que a l, independiente y aislado, "ni le encadenan ni le subyugan miembros de las corporaciones polticas".
E n su consecuencia, y de modo anlogo a como en la leccin
anterior procedi con respecto a los Ayuntamientos, formula los siguientes principios con arreglo a los que la conveniencia del pas
y el prestigio de la misma institucin exigen que se constituyan
las Diputaciones. Estos principios los sintetizar en sus ms breves
trminos cuidando no omitir nada de lo esencial, y son:
i.

Confirindose a los Diputados provinciales intereses ms ex-

tensos y complicados que a los c o n c e j a l e s , para su eleccin deben emplearse m a y o r e s precauciones.

0

2.

L a primera de stas es la independencia de los electores, por

lo que a stos hay que exigir mayores garantas.

0

3.

L o s elegidos, ms expuestos a traspasar los lmites de su

mandato, deben ofrecer ms garantas que las exigidas a un encargado de mandato municipal.
0

4.

L a primera es que el elegido tenga medios para proveer a

su mantenimiento fuera de su domicilio, justificando la posesin de

dichos medios.
1 0 2

5-
Como la obligacin impuesta por el cargo no es comn a
todos los individuos, como lo sera el caso de invasin del terri
torio, el cargo de Diputado no debe ser obligatorio.
6. E l que lo acepte se impone una obligacin que debe indem
nizarse, mas no siendo sta pecuniaria, deber concederse al Dipu
tado durante el ejercicio de su funcin, exencin de alojamientos
o cosa anloga, eme convierta en beneficio material el honor anejo
al cargo.
0

7.
Para evitar que las pasiones polticas trasciendan fuera de
la Diputacin, los Diputados vienen obligados a discutir y acordar
sin testigos; es decir, las sesiones no sern pblicas.
8. Debindose conocer los motivos de las decisiones, la ley
puede autorizar, con ciertas precauciones,
la publicacin de las actas
de las Diputaciones provinciales.
0

9.
Para prevenirse contra la necesidad de publicar apasionados
discursos, que produjesen los mismos inconvenientes que la publica
cin de las deliberaciones, las actas contendrn slo el anlisis de
las discusiones, omitirn los nombres de quienes en ellas tomaran
parte, y no se publicarn sino en virtud de acuerdo de la misma
Corporacin.
1 0 . Para que los intereses de la provincia estn igualmente
representados en la Diputacin, bastar con que se nombre un Di
putado por cada partido (judicial).
1 1 . Siendo econmico-administrativo el carcter de la Diputa
cin, la ley no deber conferirle atribuciones que la conviertan en
instrumento de la pasin poltica.
1 2 . E n este sentido habr que despojarlas del poder de alterar
las circunscripciones electorales y de modificar los padrones de elec
tores.
1 3 . Siendo la Diputacin cuerpo esencialmente protector, en po
cos casos dirigirn conminaciones y en ninguno expedirn apremios.
1 4 . Para evitar el posible abuso de facultades, stas deben ser
explcitamente fijadas por la ley, pudiendo reducirse a las siguientes:
i . distribuir en los partidos los cupos de contribucin y quintos vo
tados por las Cortes; 2 . decidir sin apelacin las reclamaciones que
en orden al reparto de quintos o contribuciones puedan hacer las
a

103

Diputaciones de los mismos partidos, y en apelacin

de los fallos

de stas, las reclamaciones que hicieran los Ayuntamientos que se

a

crean perjudicados; 3.

cuidar de la administracin de las propie-

dades de la provincia, facilitar sus comunicaciones, promover su

prosperidad, autorizar los gastos que para dicho fin o para necesidades urgentes de los pueblos se estimen necesarios y en su caso solicitar
la aprobacin del Gobierno
15.

E n estas facultades estn comprendidas otras muchas que

la ley debe explcitamente sealar. Deber tambin fijar los trminos o forma de su ejercicio, perodos de sus reuniones, su duracin y las circunstancias y requisitos de sus acuerdos declarndolos
nulos cuando se extiendan a objetos no comprendidos en sus atribuciones o no dictados con los requisitos y formalidades que son
"garanta de su legalidad y garanta de su conveniencia".
16.

E s t a garanta sera ilusoria si el poder supremo no tuviese

los medios para obligar a las Diputaciones a no traspasar los lmites de su accin.
17.

L o s medios son: i. revocar y anular los actos de las D i -

putaciones considerados ilegales; 2 suspender las sesiones, si la pa0

sin poltica o los intereses privados las apartan de su fin; 3.

0

solverlas si persisten en dicha situacin; 4.

di-

poner los Diputados

provinciales a disposicin de la Justicia si han infringido abiertamente las leyes y turbado o procurado turbar el orden pblico.
18.

Slo se reunirn en los perodos que fije la ley, o el Go-

bierno si estuviese facultado para ello, no pudiendo continuar reunidos fuera del trmino sealado a sus sesiones, sino en casos de
urgencia.
19.

L a s Diputaciones no necesitan de Secretara; sus acuerdos

se extendern en forma anloga a la de los Ayuntamientos y su

ejecucin quedar a c a r g o y responsabilidad del J e f e poltico
(Gobernador).

'

Si se quiere que las Diputaciones cumplan algn da el fin para

que fueron instituidas es necesario aadir a las precauciones adoptadas al constituirse, las que dejo reseadas, dice Javier de Burgos,
cuidando de que las atribuciones que se les sealen y la forma de su
ejercicio estn conformes con las leyes fundamentales del pas y con
104

su forma de Gobierno; siendo peligroso introducir en una monarqua

instituciones democrticas, como instituciones monrquicas en una
repblica. Y aade, "aun en las repblicas el orden es el cimiento
de la prosperidad y no cabe orden sin unidad, ni unidad sin que
todas las autoridades colectivas e individuales, a quienes se delegue
una parte del poder, dependan del depositario supremo de este poder
mismo". Y as convenida unidad con jerarqua y consiguiente dependencia, ni aun admitiendo el dogma de la soberana popular se concibe, segn l, la existencia de la sociedad fuera del sistema que
defiende. De aqu el que las Diputaciones provinciales nada bueno
puedan hacer dada su acfala conformacin, interesando organizarlas convenientemente, segn los principios sealados; como importa
organizar igualmente los Ayuntamientos, si no es que se quiere que
desaparezcan los pueblos y las provincias.
Con esto termina Javier de Burgos sus lecciones en el Liceo

de

Granada, pero antes de a b a n d o n a r l a ctedra les dice a sus oyentes

que ha hablado en la forma que lo ha hecho, porque se cree en el deber de llamar la atencin de todos sobre los peligros que amenazan
al pas y el medio seguro de conjurarlos que no es otro sino "el
de sustituir un rgimen administrativo sabio y protector, al esterilizador y malfico que en lo interior yerma hoy nuestro suelo y en
los pases extranjeros mancilla nuestro concepto y degrada nuestro carcter".
Aun cuando el propsito de Javier de Burgos en las lecciones
pronunciadas

en el Liceo

parece concretarse al estudio de " L o s

agentes administrativos", sin embargo es lo cierto que en estas

lecciones quedan fijados una importante serie de conceptos administrativos cuyo valor no puede ponerse en duda. L a extensin de
la Administracin y lo ilimitado de sus atribuciones; la idea de la
Administracin y del Poder que la ha de realizar; las condiciones
extraordinarias de capacidad y preparacin por parte de sus agentes
para actuar en cada momento segn las necesidades sociales lo
exijan; el modo de poder construir algn da la teora general de
la Ciencia administrativa ; la necesidad de organizar un centro de
donde parta el impulso para regular el movimiento de toda la mquina administrativa, enumerando las atribuciones de los Ministros,

sin perjuicio de la discrecionalidad con que han de evitar el mal y

favorecer el bien respondiendo de los desaciertos que se pudieran
realizar; la determinacin de las atribuciones de los agentes que bajo
la dependencia del poder central han de poner por obra las leyes y
reglamentos, dentro de los trminos en que se divida el territorio
del Estado, deslindando las atribuciones de unos y otros agentes
del mismo a base de la unidad en los> movimientos de la Administracin, que mediante sus agentes como rganos de ejecucin no
pueden mandar ni prohibir sino lo que las leyes manden o prohiban;
la necesidad de que el poder administrativo se encamine siempre
a fomentar la prosperidad del pas, siendo ste su fin, y la libertad
la seguridad y el orden los medios para conseguirla; la dependencia
en que los distintos agentes administrativos han de estar con respecto al poder central, y el cuidado con que debe procederse en sus
nombramientos, determinando la posicin jerrquica en que a base
de la unidad debe constituirse la Administracin; la consiguiente
0

subordinacin de Gobernadores, Administradores de distrito y Alcaldes al Gobierno y el poder de ste para nombrarlos, cuidando de
que el nombrado sea siempre capaz de desempear su cargo; la
distinta naturaleza de los rganos activos y de los deliberantes y
sus atribuciones diferentes; la necesidad de fijar stas para sealar
lmites y evitar cuestiones de competencia; el poder en el superior
para suspender, revocar o reformar las resoluciones de los inferiores; la necesidad de realizar los actos administrativos sometindose
a determinadas formas, que son suprema garanta para la Administracin...; y tantos otros conceptos que, apreciados en relacin
con la poca en que se formularon, colocan la personalidad de don
Francisco Javier de Burgos a la cabeza de los cultivadores del Derecho Administrativo en Espaa.
E n la primera de las lecciones, deca Javier de Burgos que sus
achaques, la edad, las dolencias y los desengaos le haban retrado
del Centro, de donde haba de partir la iniciativa de las mejoras
reclamadas por las necesidades pblicas, habindose de limitar a
sealar aquellas cuestiones administrativas sobre las que, o no estn
fijadas las ideas o se han difundido errores, cuyas consecuencias con
su experiencia l quisiera evitar. E n la ltima de las lecciones predice los desastres que pueden venir sobre su Patria si no se implanta
106

un rgimen administrativo sano y protector, y aun cuando "vecino

a la tumba en donde espera hallar el reposo y ms all de ella la
recompensa que le est reservada en el seno de la eternidad, se ha
credo en el deber de sealar los peligros que amenazan y los medios
seguros de conjurarlos". S e ve al hombre enfermo que se siente sin
fuerzas para realizar cuanto su inteligencia, todava firme, no puede
por causa de sus dolencias traducir en realidades.
Pero el ambiente solariego, el cuidado de sus familiares y el
afecto de sus amigos, le devolvieron la perdida salud y le obligaron
a salir de Granada volviendo al Centro, en donde haba de intervenir
todava en la obra de la regeneracin administrativa >de\ Espaa.

107

CAPITULO V

U L T I M A S MANIFESTACIONES D E LA OBRA A D M I N I S T R A T I V A DE JAVIER

DE BURGOS

Volvi en efecto al Centro, a Madrid, en donde no obstante el

peso de su edad, y en esos aos en que segn nuestro Cervantes "las
ansias crecen y las esperanzas menguan", Javier de Burgos, ante
el cuadro desolador de nuestras desdichas, quiere hacer cuanto consideraba necesario para salvar a Espaa de la tormentosa situacin
en que las pasiones polticas, los egosmos y la insensatez la tenan
sumida.
Los amigos de Javier de Burgos en Granada, deseando levantar su decado espritu, cuando se acogi a la ciudad para buscar
alivio a sus dolencias y prepararse a bien morir, le hacen ver que
sus dolencias desaparecern tan pronto lleve unas semanas de descanso, y que luego haba que volver a Madrid. E n las elecciones
que se celebraron entonces conquistaron en su favor una muy nutrida votacin, y en las elecciones siguientes de 1843 logran favorable resultado, confirindole el cargo de Diputado.
Repuesto en su salud, y ante la representacin

parlamentaria

que se le otorgaba, retorn a Madrid, decidido a trabajar en pro

de su patria, pero resuelto a intervenir slo en las cuestiones econmicas y administrativas que, necesitadas de convenientes resoluciones, exigan el esfuerzo desinteresado de quienes con conocimientos y celo pudieran preparar las que el Gobierno debiese adoptar.
Voluntariamente se aparta de todo cuanto suponga intervencin parlamentaria en las discusiones polticas; tal vez como resultado de
108

viejas heridas que tema pudieran abrirse de nuevo; tal vez por la
conviccin de que no eran los problemas polticos los que ms apremiaban a Espaa; tal vez porque entendiera que no en poltica sino
en Administracin y Hacienda era donde l podra realizar labor
ms conforme con su capacidad y preparacin para servir a la patria.
As le vemos, a poco de llegar a Madrid, actuar como Presidente
de la Comisin que se cre para el arreglo del sistema tributario;
Comisin en la que trabajaban, con ilimitado entusiasmo, personalidades tan eminentes como Pita Pizarro ( P o ) , Mon (Alejandro)
y otros, que dieron fin a su cometido en pocos meses.
En
las

1 8 4 4 fu nuevamente reelegido Diputado, interviniendo en

cuestiones econmicas y administrativas que estaban

plantea-

das y, sobre todo, actuando como Presidente de la Comisin de presupuestos, donde trabaj con una suficiencia, constancia y habilidad
dignas de todo encomio. E n 1 8 4 5

1 U

nombrado Senador vitalicio,

e inmediatamente miembro del Consejo Real y Presidente de la Seccin de Hacienda.

Cuando menos se poda esperar, se ve a J . de Burgos actuar
de nuevo en la vida poltica, interviniendo en una de aquellas combinaciones ministeriales tan de la poca y que a l le repugnaban
por estimarlas como una de las causas de los males qu aquejaban
a Espaa. Pero quiz

porque, como antes deca por boca de Cer-

vantes, con la vejez "crecen las ansias", debise despertar en Javier

de Burgos la comezn de hacer lo que no le haba sido posible en
su anterior poca de Ministro, y, accediendo al requerimiento de
su coterrneo Narvez, le ayud, aceptando de nuevo el desempeo
del Ministerio de la Gobernacin en el Gobierno que, sucediendo a
Miraflores, se constituy, presidido por el Duque de Valencia, "para
combatir sin tregua la anarqua moral y material que asoma su
frente por todos los ngulos de la Monarqua... arrostrando

los

peligros de semejante situacin... combatiendo con los enemigos

del orden cualquiera que sea la mscara con que se encubran, hasta
vencerlos..., cimentando sobre anchas bases la paz del Reino, la
veneracin al trono y el respeto a las instituciones", como en el
Manifiesto de 1 8 de marzo de 1 8 4 6 declaraban, con su Presidente,
los dems Ministros que constituyeron el nuevo Gobierno.
"En

corto plazo, dice el Manifiesto, dar

109

rpido

impulso...

lo que... las irritantes discusiones polticas han imposibilitado por

espacio de tantos aos; y dar
disposicin que' traspase

cuenta

a las Cortes

el lmite de sus

de cualquiera

facultades

constitucio-

nales."
E l da anterior al del citado Manifiesto, suspendanse las sesiones de Cortes en aquella legislatura, y en el mismo da, el 1 8 ,
se imponan a algunos delitos de imprenta sanciones excesivas, vinindose con ello a robustecer la opinin de los que, al nombrarse el
nuevo Ministerio del Duque de Valencia, crean que durante su actuacin las garantas constitucionales no seran respetadas.
Burgos, por su parte, y sin duda para desvanecer esta opinin
que cobraba vuelo extraordinario, calificando de absolutista la tendencia del nuevo Ministerio, apresurse a presentar a la sancin de
la Reina la ley electoral que haban aprobado las Cortes, y al comunicarla, dio las instrucciones necesarias no slo para su ejecucin, sino para evitar los abusos que se pudieran cometer al amparo
de la misma.
E n la Coleccin
leccin

de Decretos,

legislativa

de Espaa,

tomos X X X V I

continuacin de la Co-

y X X X V I I , puede verse la

enorme labor realizada por J . de Burgos en los diecinueve das que

dur el Ministerio Narvez. E l pliego de condiciones para la subasta
del emprstito de 200 millones destinados a caminos; el Reglamentopara los empleados en el ramo de montes y plantos, ratificando y
mejorando las disposiciones que publicara en su anterior etapa ministerial de 1 8 3 3 ; la instruccin para deslinde y

amojonamiento

de los montes del Estado, de propios y comunes de los pueblos y

de los establecimientos pblicos; las aclaraciones a varias de las
disposiciones de la Ley de Ayuntamientos de 1 8 4 5 , evitando las
numerosas

consultas que diariamente

llegaban para

ser

resueltas

por el Ministro; las mltiples disposiciones sobre Instruccin pblica; las muy interesantes sobre beneficencia pblica; sobre asistencia mdica municipal; sobre caminos y ferrocarriles, y

tantas

ms con la obra, aun cuando parezca imposible de un anciano, que,

sin embargo, en el Manifiesto, al sealar la orientacin en materia
administrativa deca que "las bases de su conducta sern moralidad,
economa, orden constante, accin
110

vigorosa

y rpida

simultnea

proteccin

de todos

los intereses

legtimos.

D e hoy ms ninguno

se dirigir en vano al Poder. Los intereses morales quedarn asegurados por el impulso
a la comenzada
ministrativo.
satisfacindose

y la perfeccin

organizacin

de todos

que va a darse
los ramos

Los intereses materiales sern igualmente

diariamente

sin

del servicio

demora
ad-

atendidos,

esa necesidad de mejoras que es el ca-

rcter especial de la poca en que vivimos".

E l entusiasmo y los alientos que animaban a los firmantes, con
el Duque de Valencia, del referido Manifiesto de 1 8 de marzo de
1 8 4 6 no pudo dar sus frutos. L a s "ansias" de Javier de Burgos
fueron congojas de su afligido nimo que no pudo sosegar con una
labor ministerial vigorosa y rpida de organizacin sin demora de
todos los ramos del servicio administrativo, como haba prometido,
ofreciendo en garanta "la necesidad de gloria que tena el nuevo
Gabinete".
L a negativa de Miraflores a disolver las Cortes hall su antdoto en Narvez, y el 1 7 de marzo se public el Decreto suspendiendo las sesiones; pero el propsito del Ministerio, que bajo su presidencia se form, de educar y corregir a los espaoles, no encontr
la necesaria ayuda; y bien fuese por razn del momento en que haba de entrar en vigor el Decreto suspendiendo las jugadas en Bolsa
a plazos, bien por las cuestiones provocadas con motivo de la provisin del trono de Mjico, bien porque Istriz lograse en la familia real una supremaca que se quiso premiar con las riendas del
Poder, lo cierto es que el Ministerio del Duque de Valencia, ante
las fuerzas ocultas, que con absoluta despreocupacin de los intereses nacionales, actuaban dentro de Palacio, se vio obligado a presentar su dimisin, dando paso a Istriz.
Volvi, pues, Javier de Burgos, a la paz de su hogar y a la P r e sidencia de la Seccin de Hacienda del Consejo Real.
Poco despus, en 2 2 de enero de 1 8 4 8 , entreg su alma a Dios,
a los sesenta y nueve aos de edad, rogando al sacerdote que le asista en sus ltimos momentos, pronunciara en latn las oraciones con
que haba de acercarse a Dios. Suprema cortesa con que un enamorado del idioma del Lacio trataba de obtener en el trance ms difcil
de la vida terrenal, la mxima misericordia que le abriese el camino'
para la vida que nunca acaba!
n i

Lstima grande fu que los indiscutibles mritos de Javier de

Burgos en materia administrativa no pudieran ser utilizados con
la debida amplitud, a causa de la persistente calentura que padeci
Espaa, y . s i n la que tanto bien hubiera podido proporcionar a su
Patria.

I 12

A P N D I C E S

A P N D I C E

Exposicin
desde

Pars

Burgos,
aquella

dirigida
en

sobre

24
los

A L

C A P I T U L O

a S. M .
de

enero

males

poca, y m e d i d a s
para

P R I M E R O

el S e o r

D o n Fernando

V I I

de

por

Javier

de

Espaa

en

que
que

1826,

aquejaban

don
a

deba adoptar

remediarlos

el

Gobierno

S E O R :

(1)

L u c h a n d o c e r c a de dos a o s c o n la opinin c o n j u r a d a c o n t r a el
c r d i t o de la E s p a a , he debido estudiar y c o n o c e r los
de e s t a opinin, calcular su influencia
focarla

o de e x t i n g u i r l a .

E s t a obligacin

de s o -

la he desempeado

e x a c t i t u d y p e r s e v e r a n c i a , y a l g u n a s medidas
c o n s e c u e n c i a , m e hacan e s p e r a r que fusemos
situacin h a s t a que los beneficios

fundamentos

y sealar los medios

tiles,

con

adoptadas

conllevando

en

nuestra

que V . M . dispensase a sus pue-

blos nos permitiesen o p o n e r d a t o s irrecusables a las

declamaciones

interesadas de n u e s t r o s e n e m i g o s . P e r o , S e o r , el m a l se a g r a v a de
da en d a ; la opinin se ha c o n t a g i a d o ; g e n t e s de principios

di-

v e r s o s y opuestos se unen p a r a p r e s e n t a r la E s p a a c o m o un pas

a g o b i a d o de calamidades, y h a s t a los h o m b r e s m s imparciales, n o
pudiendo resistir a la evidencia de c i e r t o s h e c h o s , se rinden tal vez
a

las

consecuencias

e x a g e r a d a s que

s a c a de

ellos el espritu

de

p a r t i d o , que se fortifican y se difunden as p o r una especie de asentimiento

comn.

S e o r , V . M . se ha dignado

a u t o r i z a r m e a que e x p o n g a a los

y o v o y a h a c e r l o c o n la franqueza leal que debe presidir a la dispies de su t r o n o los medios

de c o n j u r a r el dao que denuncio,

cusin de intereses t a n elevados.

E n e m i g o c o n s t a n t e de t o d a e x a -

g e r a c i n ; apstol

orden y de la j u s t i c i a ;

infatigable

del

siempre, p o r eleccin y p o r una coincidencia r a r a de

aplicado

casualidades

felices, al estudio de la administracin y de la e c o n o m a ; no p e r t e neciendo

a ninguna

opinin,

s e c t a , c u e r p o o p a r t i d o , cuyos

inte-

(1) Reproduzco la edicin publicada en Cdiz en julio de 1834, por la imprenta de doa Ana Bentez (a cargo de don J . A. Pantoja, calle Ancha, nmero 130) y puesta a la venta por la Librera de Feros, calle de San Francisco, nmero 51; con las correcciones que de puo y letra de don Javier de Burgos tiene
el ejemplar que perteneci a este seor y que hoy es de mi propiedad.
117

reses suelen estar en contradiccin con el inters pblico ; independiente en rigor de los favores del poder y de los caprichos de la
fortuna, ms por mis hbitos de moderacin, de trabajo y de frugalidad que por la extensin de mis medios pecuniarios, con los
cuales no obstante he vivido siempre, sin necesidad de empleo ni
otro beneficio alguno del Gobierno; realista por patriotismo, vehemente por temperamento, yo soy, sin duda, uno de los pocos
hombres a quienes en nuestras crticas circunstancias pone el Cielo
en disposicin de decir la verdad. Empleando su austero lenguaj e , estoy lejos de creer que corro el menor riesgo cerca de un Rey
justo y de un Gobierno equitativo; pero si contra mi esperanza
pretendiese la calumnia desacreditar mis intenciones pursimas y
fuesen odas sus sugestiones, yo, resignado desde ahora a todas las
consecuencias de mi leal iniciativa, me dispongo a acabar mis das
en mi provincia, adonde llevar el consuelo de haber hecho cuanto
dependa de un simple particular para mejorar la suerte de mi patria.
Hay, Seor, vasallos fieles de V . M., que no acostumbrados a
meditar sobre estos negocios, no conocen la extensin de los males ni sospechan, por consiguiente, la necesidad del remedio. Hay
otros que, arrastrados por el torrente de los hbitos y reputando
como teoras de gobierno las tradiciones de la rutina, creen que con
providencias de esta clase se restablecer el esplendor de una nacin, smbolo un da de la grandeza y de la gloria. Estos y otros
errores funestos resultarn refutados en el examen, que voy a hacer, de las cuestiones siguientes:
1.
2.
3.

Aquejan
a la Espaa males
gravsimos?
Bastan
a conjurarlos
los medios
empleados
hasta
Si para lograrlo conviene emplear otros, cules son

ahota?
stos?

Seor, excseme V . M. si le pido que aplique a este examen toda

su atencin soberana, pues se trata nada menos que de la suere
de la Monarqua. Errores administrativos la haban reducido a una
nulidad oprobiosa al expirar el ltimo Prncipe de la dinasta au traca. E l primero de la dinasta borbnica restableci su dignidad ;
el tercero de sus hijos, vuestro ilustre abuelo Carlos IT!, la elev
a una inmensa altura, de donde descendi rpidamente en los diecinueve aos del reinado de vuestro augusto padre, kn lo? dieciocho del reinado *de V . M. ha descendido, Seor, mucho ms ; y
los amantes de vuestra gloria, los admiradores de vuestras virtudes, nos estremecemos al pensar en el juicio terrible que la posc

Ii8

tcridad podr formar de este perodo en que las desgracias pblicas han acibarado tan frecuentemente vuestra real existencia.
De vuestra corona, Seor, se han arrancado los dos florones
magnficos con que Corts y Pizarro adornaron la de Carlos I . Veinte millones de subditos cuenta hoy menos la Monarqua espaola
que contaba en 1808. E l pabelln de los insurgentes de Mjico tremola, en fin, sobre las almenas de San Juan de Ula, y es de temer que el de los insurgentes del Per ondee en breve sobre las
del Callao. Al trfico inmenso que alimentaban con la metrpoli
tan vastas posesiones ha sucedido un cabotaje mezquino, turbado
todos los das por los piratas de aquellos mismos pases que deben
a la Espaa las artes de la paz y los beneficios de la civilizacin.
L a multitud de objetos preciosos y exclusivos de cambio, que reunamos en territorios de una extensin de 60 grados al Norte y a l
Sur de la lnea, es reemplazada con una corta porcin de sacos de
lana o de pipas de vino o de aceite, que son hoy nuestros nicos
artculos de exportacin. Cdiz, ese emporio del comercio del mundo, cuyas aduanas solas, al subir al Trono vuestro augusto padre,
daban al Tesoro lleal de 120 a 140 millones por ao, y el tercio a
lo menos de la misma suma cuando, reducida a s misma, desafiaba
desde sus invencibles murallas el mayor poder de los tiempos modernos. Cdiz, Seor, es hoy un presidio, de donde se apresuran a
emigrar todos lo que pueden realizar sus capitales, paralizados por
la ocupacin extranjera y por la emancipacin de nuestras colonias.
Barcelona, esa segunda ciudad del comercio, que multiplicando los
productos de su industria fabril y aprovechando los de su industria agrcola equilibraba las ventajas que deba Cdiz a su posicin, est en una situacin casi semejante. El comercio de los dems puertos del reino yace en una estancacin completa, de que
nadie prev el trmino mientras una voluntad eficaz e ilustrada
no remueva los obstculos que los errores y las pasiones oponen
su prosperidad.
L a situacin de la industria no es mejor que la del comercio.
L a guerra de la Independencia le ataj los vuelos: la guerra civil
le cort de nuevo las alas; la emancipacin de la Amrica, cerrando la nica puerta por donde podan salir sus producciones, la condena a una languidez abyecta, que acarrear en fin la consuncin
y la muerte si medidas sabias de parte del Gobierno y esfuerzos
patriticos de parte de los capitalistas no la salvan. Asombra ver
i

iq

hasta qu punto nuestra nacin depende de las producciones ms

ftiles de la industria exterior y cuntos extranjeros estn encargados de proveer a las exigencias de su lujo y de su comodidad.
Pero, qu mucho, si necesita tambin para subsistir de las producciones de suelos extraos! No hace largo tiempo que hemos visto, y no s si aun dura hoy, la importacin de trigos extranjeros,
autorizada sin duda porque los del territorio espaol no bastaban a
sus necesidades, o porque los gastos de conduccin de las provinvias internas a las martimas recargaban de tal manera su precio
que era menester que los habitantes de stas consumiesen trigo de
Odesa o de Taganrog, mientras qu los de las internas perecan de
miseria entre sus llenas trojes y silos. L a falta de caminos, la de
canales, la de riegos, la de capitales, la ignorancia general de las
tiles teoras agrcolas, todo contribuye a que la agricultura del
pas mejor situado de Europa sea la ms atrasada y miserable de
esta parte del mundo. Esas 150 leguas de costa, que desde el pie
de la sierra de Ronda se extiende hasta las playas de los Alfaques,
forma una zona magnfica, en donde sin grandes esfuerzos se aclimataran en pocos aos todos los frutos de los trpicos. Hoy se
cogen en aquella costa, abandonada a s misma, de 25 a 30.000 quintales de algodn, el primero del mundo despus del de Fernambuc o : igual o mayor cantidad de azcar, rhum, pltanos, chirimoyas, y
en breve se cogern algunos quintales de caf. Estas exticas y privilegiadas producciones estn, sin embargo, limitadas a un corto
territorio, cuando la costa entera deba estar cubierta de ellas, y del
ail y del cacao y de ese insecto precioso, que reemplaza con ventaja
al mrice de los antiguos, y que se mantiene de la substancia de los
nopales, que la naturaleza ha sembrado con una profusin fatigante
en los cerros de donde se descubre la costa septentrional del frica.
Sealando de paso estas mejoras, que transformaran en un vergel delicioso los valles bordados por el Mediterrneo, desde Gibraltar a las bocas del Ebro, no invierto, Seor, el orden de las cuestiones que arriba he establecido, ni anticipo los remedios que con
arreglo a la divisin que he adoptado, reservo para la ltima parte
de mi trabajo. Indicando lo que se podra hacer en aquella rica y
abandonada costa, no me he propuesto tanto presentar un remedio,
como sealar un mal, pues lo es gravsimo que un territorio dilatado, donde se cultivan hoy muchos de los frutos preciosos que crecen
en los rampos alumbrados por los fuegos del Ecuador, no est cu120

bierto de todas las producciones de aquellos climas, presentando as

al comercio extranjero el mismo aliciente que le lleva a las playas
insalubres de la Habana o de Vera-Cruz.
Estos males son, sin duda, graves; pero, Seor, hay otro que es
tanto mayor, cuanto no todos le reputan mal. Este es el cncer que
devora la Monarqua, y sin cuya extirpacin ningn poder humano
basta, no digo a restablecer su esplendor, pero ni a prolongar su
existencia. V . M. adivina sin esfuerzo que hablo de la discordia.
A m, que miro como la primera necesidad el sofocarla, no me toca
decir de qu manera empez a agitar sus teas entre nosotros, ni
cmo los errores o las pasiones han alimentado el incendio violento
que ellas ocasionaron. Misionero de la paz, sin la cual no hay prosperidad ni ventura, yo disculpo a los autores de las proscripciones
sucesivas, que en nuestros das han afligido y desolado la Espaa ;
pero como son la calamidad peculiar de esta poca, no es posible,
al enumerar nuestros males, dejar de insistir sobre ella. En 1808 era
el pueblo quien proscriba, y no siempre poda la autoridad oponerse a sus decisiones tumultuosas. Ms tarde, el Gobierno central
proscriba a los que obedecan al hombre, que la fuerza de las armas haba sentado sobre vuestro trono. Ms tarde, el que dispona
de la fuerza de aquellas armas, proscriba a toda la Espaa adicta
a vuestro Gobierno, en las personas de los diez ms ricos y ms
ilustres espaoles que haban emigrado a Cdiz. Por el mismo tiempo se proscriba en Cdiz a todos los que ejercan empleos en las
cinco sextas partes de la Pennsula ocupada por los franceses. E n
1814, en la poca de la reconciliacin universal, cuando todos los
soberanos de Europa pactaban en Pars por un Tratado solemne el
olvido de lo pasado, la Espaa no disfrut de este beneficio, que obtenido, habra evitado quiz la fatal reaccin de 1820. V . M. sabe
que en I^s luchas polticas no hay ms que un paso de la proscripcin a la apoteosis, o lo que es lo mismo, de la crcel al Poder.
E x p e r i m e n t a n ^ en s mismos la verdad de esta mxima, los
hombres de 1820, llevados en triunfo desde sus destierros hasta la
capital del Reino, la olvidaron sin embargo, y empezaron su nueva
carrera, proscribiendo primero a sesenta y nueve de sus colegas antiguos, y despus a muchos que en otros tiempos se distinguieron
por una lealtad sealada a su Monarca. L a reaccin que sigue siempre a las proscripciones sobrevino, y la restauracin prometi das
ms serenos a la Espaa.
12 1

Pero, Seor, proscripciones nuevas vinieron a turbar este gozo,

y a defraudar esta esperanza. Simples bandos de polica privaron
de las ventajas comunes a todos vuestros vasallos, a muchos individuos, y aun a clases enteras, que por aquellas medidas fueron designadas a la animadversin pblica, y sujetas a penas que slo
los Tribunales pueden imponer en los pases bien gobernados. Una
especie de entredicho fu fulminado contra milicianos, empleados,
militares, frailes secularizados y contra los que siguieron a los revolucionarios a Sevilla y Cdiz, y ms tarde contra los compradores
de bienes nacionales, los miembros de Diputaciones provinciales, etctera. Las disposiciones vigorosas de que fueron objeto los individuos comprendidos en todas estas clases, forman una verdadera
proscripcin, no, a la verdad, del gnero de las de Sila, que haca
fijar en las esquinas las listas de los que su furor condenaba a muerte, y las recompensas que prometa a sus verdugos ; no del gnero
de las de Mario, que a una mirada, haca derribar por sr.s satlites
las cabezas que le desagradaban; pero aunque ms suave sin duda,
la medida administrativa que impuso a millares de personas la pena
de destierro forzado, fu una proscripcin verdadera, que se ha
agravado despus con la inhabilitacin de hecho para servir empleos
del Estado, y aun para desempear cargos de repblica, de que ha
resultado a los excluidos menoscabo de derechos, mengua de reputacin y perjuicio de intereses. Estas medidas, Seor, han enconado
los nimos de los espaoles, exacerbado los resentimientos y gene
raizado una desconfianza recproca, que, origen exclusivo de la miseria que nos abruma, es al mismo tiempo el obstculo ms insupetable para toda mejora posible. Ellas han empujado a pases extranjeros, y aun enemigos, muchos capitales, muchos brazos, muchas cabezas, que habran sido y pueden an ser tiles a la P a t r i a ;
ellas han indispuesto contra nosotros los hombres ricos de todas
las naciones, que amigos necesarios de la paz, son enemigos ardien
tes de las medidas que la turban : ellas nos han condenado a la
animadversin de las gentes juiciosas e instruidas, que han visto
con dolor perdidas para nosotros las lecciones de la Historia, y sofocados por el grito de las pasiones los documentos de la experiencia de todos los siglos.
Ni son solos estos daos interiores los que tenemos que llorar.
Esos seis u ocho mil proscriptos, refugiados en Inglaterra, Francia
y la Blgica, propagan necesariamente en estos pases un odio en122

carnizado contra el Gobierno que les cierra las puertas de s patria. El instinto natural de la equidad obliga a ingleses, franceses
y belgas a prodigar la compasin, y aun la benevolencia, a individuos que no han sido juzgados, y que por esta sola circunstancia
aparecen como inocentes. De estos prfugos hay bastantes que en
la indigencia con que luchan, exhiben un nuevo ttulo a la compasin de las almas generosas; hay otros que precedidos de una repu
tacin justa o injusta, van por donde quiera excitando, ya la curiosidad o la sorpresa, ya la admiracin o el entusiasmo. Todos ellos
abrigados en pases constitucionales, se muestran como las vctimas
de una tirana, a la cual atribuyen el descrdito y las inquietudes del
Gobierno de la Espaa, y la miseria y las convulsiones de sus pueblos. Ciertos de que aparecern tanto ms estimables cuanto mayor
sea el desconcepto del Gobierno que los proscribe, trabajan diariamente la opinin, comentan los actos de vuestra autoridad, glosan
esa constante penuria de vuestro Tesoro, se felicitan de ver en poder de los rebeldes de Mjico esa ltima fortaleza que poseamos
en su territorio, anuncian la emancipacin prxima de Cuba y Puerto-Rico, y predicen los triunfos, que los armamentos acordados en
Panam obtendrn ms tarde en las aguas que baan nuestras costas. Refiriendo, o exagerando, o inventando nuestros errores o nuestras desgracias, se adulan con la deplorable esperanza de que ellas
colmarn la medida de la exasperacin pblica, y ocasionarn una
reaccin a la cual solamente esperan deber la vuelta a sus hogares.
L a poltica puede condenar, pero la naturaleza no condena estos
sentimientos. No de todos se puede exigir aquella generosa abnegacin de s mismo de que tan noble ejemplo d i o al mundo el ven'
cedor de Salamina, rehusando pelear en las filas de los persas contra su ingrata patria. Hay y debe haber siempre ms Coriolanos que
Temstocles.
Se ha hablado mucho de la Liga de los banqueros europeos con
tra nuestro crdito ; pero en Espaa no se conoce, o no se cree, el
principal medio de resistencia con que ha contado esa Liga, cuyo
triunfo es hoy completo. Jams muchos de los principales banqueros de Pars, Londres o Francfort poseyeron una sola obligacin
de los emprstitos de las Cortes. No es, pues, el despecho ocasionado por el no reconocimiento de aquellas obligaciones lo que ha
formado esa coalicin contra nosotros, que compuesta en su origen
de un nmero respectivamente pequeo de personas ofendidas en
.12 <

sus intereses, no se ha hecho invencible sino por los auxilios, que

le ha prestado el resentimiento de los proscriptos. Ellos han compulsado los antecedentes de la Hacienda espaola (2), revelando la
extensin inmensa de su deuda, y ponderando la frecuencia de sus
bancarrotas, y la desproporcin de sus recursos habitules con las
necesidades del servicio corriente. Ellos han sealado los vicios y
las anomalas de la legislacin de su patria, que (por ejemplo) por
?a introduccin de un libro de devocin impreso en espaol en Bayona y aun en Roma, condena a un sabio piadoso, pacifico y benemrito a la pena de muerte y de confiscacin, conmutable en verdad
en la de presidio (3), que es el destino del facineroso, cuyo brazo
amarra tal vez la ley al del rapazuelo decidor, que se desmand
acaso en la noche de la verbena (4). Ellos han ponderado los vicios
de muchas de nuestras instituciones, la acumulacin de atribuciones incompatibles, los obstculos, que la marcha lenta y complicada
de las oficinas oponen a las decisiones sabias, y sobre todo prontas,
que exigen con mucha frecuencia las necesidades de la Administracin. Ellos, por ltimo, han familiarizado la Europa y el mundo
con conocimientos, que antes posean pocos individuos, y estos conocimientos han generalizado la desconfianza y la adversin contra
nosotros, en trminos que los banqueros comprometidos por el no
reconocimiento de los bonos de las Cortes, han hecho entrar fcilmente en su coalicin a todos los dems, con slo mostrarles el estado del pas contra quien se coaligaban. Con aquel tono decisivo,
que muchas veces parece el de la conviccin, y que por tanto arranca de la aquiescencia o el asentimiento de los lectores, deca unos
das ha el diario que representa los intereses del comercio y de la
industria ( 5 ) : En cuanto a la Espaa, ha continuado retrocediendo
rpidamente hacia la barbarie. Es una segunda Turqua, ms miserable y peor gobernada que la primera. Cundiendo y generalizndose esta injusta opinin, no ha sido posible, a pesar de esfuerzos
que no es ahora del caso ponderar, arreglar condiciones para
(2) Ocios de los espaoles refugiados en Londres. Peridico que algunos r*e
dichos refugiados publicaban en aquella capital.
(3) Art. 33 de la ley del seor don Fernando VI de 1752, que es la 22, tit. 10
libro 8. de la Novsima Recopilacin.
(4) Ley 9, tit. 25, libro 12 de la Novsima Recopilacin.
(5) Diario de Comercio de 7 de enero de 1826, remitido al da siguiente al
Gobierno por el autor de esta Memoria.

24

un emprstito espaol, parecidas o semejantes a las que aun antes

de reconocida su independencia, obtuvieron Mjico, Colombia, Chile y el Per. L a Grecia misma, sin otra garanta que la espada de
Colocotrone, o los brulotes de Canaris, ha levantado emprstitos
de que con mucha facilidad pueden desaparecer las frgiles hipotecas, y que no obstante tienen curso, y quiz se renovaran a ser necesario. Entre tanto la Espaa no encuentra un maraved en Europa, y gime bajo un descrdito, que es un sntoma irrecusable, no
slo de la magnitud de sus males, sino del conocimiento general
que se tiene de estos males mismos; circunstancia que los agrava
notablemente.
En el pas que en pocos aos ha visto separarse de su dependencia las ms ricas colonias, que jams posey Monarca alguno ; en
el pas donde esta desmembracin ha aniquilado el comercio, ya
antes limitado y mezquino; donde,la industria, maltratada primero
por la guerra extranjera, destruida despus por la guerra civil, no
posee mquinas, mtodos, capitales que la permitan al menos seguir
las huellas de la industria del resto de Europa, ni cuenta siquiera
con consumos que la estimulen; donde la agricultura provee apenas
a las primeras necesidades de los habitantes, reducidos frecuentemente a alimentarse del trigo de Polonia, que les envan los mercaderes del mar Negro ; donde proscripciones extendidas a masas
o categoras han hecho huir los capitales, e infundido la inquietud y
la desconfianza, es necesario, Seor, que la miseria gane el terreno
que ha perdido la prosperidad. Por eso las arcas del Tesoro estn
vacas, a pesar de los esfuerzos de vuestro Secretario del Despacho
de Hacienda. Por eso, a pesar de los de vuestro Secretario del Despacho de Marina, un puado de piratas, bajo pabellones de Colombia o de Mjico, infestan nuestras costas, e impiden hasta el trfico
del carbn y de las vituallas. Por eso la Inglaterra ha reconocido,
y la Francia va a reconocer, la independencia de nuestras posesiones
de Amrica, sin que vuestro primer Secretario de Estado pueda hacer or sus reclamaciones. Por eso las tropas espaolas no bastan
a guarnecer las plazas del reino, y vivimos bajo la tutela de 30.000
extranjeros, cuyo aumento de paga, garantido por Tratados, absorbe una quinta o sexta parte de nuestras rentas. S o n stos, S e or, males efectivos? S o n males graves? Y o no creo que habr
quien se atreva a negarlo.
Y , bastan a conjurarlos (esta es la segunda cuestin) los me125

dios empleados hasta ahora? Y o podra, respondiendo a esta cuestin, emplear para endulzar la amargura de la respuesta, tminos
lisonjeros y frmulas dulces y seductoras; pero stas debilitaran
quiz la impresin, que ha producido sin duda en vuestro Real nimo la enumeracin dolorosa que acabo de hacer, y alejaran tal vez
la poca del remedio de tantos males. Por otra parte, yo no creo,
Seor, como creen algunos, que hay cosas que no se ceben decir
a los Reyes ; al contrario, pienso que a un Rey que desea el bien,
como no pueden menos de desearlo todos, es menester decir siempre la verdad entera. Tan gran delito es deca al Rey Don Felipe I I su Tesorero, Luis de la. Cerda llenar de amargura el alma
del Prncipe cuando el mal no tiene remedio, como quererle paliar
cuando es inminente el peligro, llamando grande y firme lo que por
todas partes est cercado de tempestades y de riesgos. Y o no cometer, Seor, este delito ; y resolviendo categricamente la cuestin que examino, dir: Que los medios empleados hasta ahora no
bastan a conjurar los males que afligen a nuestra patria.
V . M. sabe, Seor, que estos males "fechan de muy antiguo.
Qu es deca 240 aos ha el citado L a Cerda al poderoso hijo
de Carlos I qu es del gran patrimonio del poder de Castilla y de
todos sus Reinos ? No le vemos hundido ? No vemos su poderoso
Monarca sujeto a las mayores tribulaciones y agobiado con el peso y
los gravmenes de sus atrasos?... Si preguntamos al pueblo cul
es su fuerza y su riqueza, le hallamos exhausto, sufriendo desgracias
y trabajos grandsimos y pidiendo con voz dbil el remedio de tantas fatigas. i Qu cuadro tan terrible, Seor! Sin embargo, un
Ministro hbil y leal se lo presentaba al Monarca ms poderoso de
la tierra ; al que mandaba en Europa desde las playas cubiertas de
ta lava del Etna hasta las bocas del Rhin y del Tajo ; al que mandaba
la Amrica toda, desde las Antillas hasta el pas de los Patagones,
\ desde el Brasil hasta Panam ; al que daba su nombre en Asia al
rico Archipilago destinado a servir de escala al comercio del mar
del Sur, con las opulentas factoras que posea en la costa del Malabar la Monarqua de Alfonso Enrquez, reunida entonces a 'a
de Pelayo. Un Prncipe, que tanto haba extendido el poder y la
influencia de su nacin, un Prncipe personalmente instruido y sagaz, tanto como el ms hbil de sus Ministros, hall justas las observaciones de su Tesorero, y una consulta extendida en consecuencia reput tan graves los males, que propuso los remedios ms ex126

traordinarios para su curacin. Pero qu remedios, Seor! L o s

que deban esperarse de la ignorancia, general entonces, de la ciencia del gobierno ; enajenar tercias, alcabalas, vasallos, hacer leyes
suntuarias, y otras medidas de esa especie, de que nuestra historia
administrativa presenta a cada pgina la vergonzosa renovacin.
Sin los errores y las pasiones el remedio era fcil; renunciando a
las costosas atrocidades que se cometan sobre los flamencos, y a
ias no menos costosas intrigas que se empleaban contra el mejor
Rey de Francia, las fuentes de la prosperidad habran corrido hasta
inundarnos.
Si los medios indicados en la consulta de 1595 podan paliar el
mal, que algunos aos antes haba denunciado L a Cerda, el funesto error de 1609 deba ocasionar nuevos y ms grandes embarazos.
Diez aos despus de haber expulsado del Reino 900.000 familias,
se acudi al Consejo, solicitando el remedio de este dao. Aquel
Tribunal extendi una consulta, que es bien conocida, y sobre ella,
un cannigo y consultor del Santo Oficio hizo un importante y juicioso comentario. Aunque incurriendo a veces en errores econmicos y administrativos, el Consejo y Navarrete pusieron tal vez el dedo
en la llaga; pero los medios propuestos para curarla, sobre ser insuficientes, no se llevaron a ejecucin, como haba sucedido siempre antes y volvi a suceder siempre despus. Y no porque de tiempo en tiempo no hayan levantado la voz hombres vigorosos e instruidos, y sealado el precipicio adonde corramos a hundirnos,
e indicado el camino que conduca a la prosperidad; sino porque
intereses, pasiones o errores han impedido constantemente or los
consejos desinteresados de la experiencia y de la razn. Treinta aos
hace que en nombre de una Corporacin madrilea se dirigi al
Consejo un Cdigo preciossimo de reglas econmicas y administrativas, en que por una singularidad de la poca, y para honor eterno
del redactor, no se advierte un solo error de hechos ni de principios, una sola exageracin, una simple inexactitud. Pero de qu
drvi que el ilustre Jovellanos levantase un monumento a la gloria de su pas en su inmortal Informe de la Sociedad Econmica
de
Madrid en el expediente sobre la ley agraria? Ningn uso, Seor, se
ha hecho de las tilsimas advertencias contenidas en aquel libro de
ero, ni de las no menos tiles consignadas en los apreciables escritos de los Condes de Campomanes y de Cabarrs, que apenas son
conocidos de nuestros literatos. L o s errores han continuado cre127

ciendo a la sombra de disensiones civiles y de la ignorancia que

ellos han ocasionado, y nosotros cogemos, por desgracia, los frutos amargusimos.
Que los medios empleados hasta hoy no bastan a mejorar nuestra situacin, se infiere de que, en efecto, no se m e j o r a ; antes
bien, se ha empeorado de algn tiempo a esta parte. Cuando la
Providencia restableci a V . M . en la plenitud de sus derechos,
an poseamos vastos territorios en Amrica y esperanzas fundadas de recuperar algunos de los que se haban substrado a nuestra
dominacin. E r a posible, quiz fcil, reponer bajo la dependencia
de la metrpoli la Nueva Espaa, donde rebeldes sin jefes, sin
unin, sin dinero y sin alianzas, no contaban con grandes probabilidades de resistencia ni de agresin. E r a posible, quiz fcil,
obtener triunfos decisivos en el Per, donde un ejrcito realista
continuaba sosteniendo el honor y la supremaca del nombre e s paol. Ms tarde, este ejrcito ha capitulado: Mjico, Guatemala,
Colombia, Per, Chile y Buenos-Ayres han hecho emprstitos con
que han provisto a las necesidades de su emancipacin, y calmado
el descontento interior, que era nuestro ms poderoso medio de reconquista. L a metrpoli, entretanto, ms apurada de da en da,
cuenta entre sus enemigos hasta los huracanes, que dispersando la
escuadra destinada a reforzar la guarnicin del Castillo de VeraCruz, nos ha arrebatado la posesin de aquel punto importantsimo.
Seor, el mal est ya hecho ; algunas de sus consecuencias son
irreparables ; pero an es tiempo de evitar otras, y vuestros pueblos esperan de vuestra mano este insigne beneficio. Resolviendo
ia tercera cuestin que me he propuesto, yo voy a indicar los medios de mejorar nuestra situacin. Estos no sern, Seor, especficos de charlatanes o recetas de empricos, sino medios sencillos,
obvios, fciles, sacados de la naturaleza de las cosas, conformes a
los principios de la ciencia de la administracin, casi desconocida
entre nosotros, y en harmona, en fin, con los usos consagrados
por la experiencia de las naciones, que hacen hoy tan colosales
progresos en la carrera de la civilizacin. Por ahora me contentar
con sealar los de ms importancia y urgencia; y a medida que los
saludables efectos producidos por su adopcin me hagan acreedor
a. elevar otra vez mis votos reverentes hasta las gradas de vuestro
solio, yo ir desenvolviendo en memorias sucesivas la necesidad
y la conveniencia de otras medidas, capaces de cambiar en pocos
128

a o s el a s p e c t o de ese pas y de restablecer c o m p l e t a m e n t e su dec o r o y su prosperidad. L o s medios que hoy debo indicar son

los

siguientes:
1.

Amnista plena y e n t e r a , sin e x c e p c i n a l g u n a , o c o n p o -

cas excepciones,

esas personales o n o m i n a t i v a s ,

a c t o s consiguientes

a la profesin

lticas

E s p a a desde

seguidas

en

por todos

los

de las diferentes opiniones p o 1 8 0 8 , c o n fenecimiento

de

todo

p r o c e s o pendiente p o r e s t a c a u s a , y remisin de t o d a p e n a impuesta p o r los

Esta

fenecidos.

medida,

Seor,

bres pusilnimes,

e n c o n t r a r i m p u g n a d o r e s e n t r e los

que p o r la impunidad

hom-

de a l g u n o s a l b o r o t a d o r e s

c r e e r n c o m p r o m e t i d a la seguridad de v u e s t r o T r o n o , y e n t r e los
hombre

severos

o r i g u r o s o s , que

juzgarn menoscabados por

la

impunidad de a l g u n o s delincuentes los d e r e c h o s de la justicia. P e r o

la lealtad de los pusilnimes y el celo de los r i g o r o s o s se tranquilizarn c o n consideraciones que son demasiado obvias p a r a ser r e c u s a d a s . N o fueron los 1 0 0 . 0 0 0 franceses m a n d a d o s p o r el Duque de
A n g u l e m a los que en 1 8 2 3 a c a b a r o n c o n la Constitucin de C d i z ;
fu slo la lealtad del pueblo espaol y su j u s t a a v e r s i n a instituciones que en vez de v e n t a j a s le a c a r r e a r o n g r a v m e n e s , e

ia-

quietudes en vez de r e p o s o . E s t o s sentimientos se m a n i f e s t a r o n t a n

simultnea y unnimemente,
ciese

desde e n t o n c e s lo

que n o hubo

v a n o de

sus

liberal que no r e c o n o -

ilusiones p a t r i t i c a s , lo

im-

practicable de sus t e o r a s d e m o c r t i c a s , lo infructuoso, en fin,

t o d a tentativa dirigida a l restablecimiento de un r g i m e n

de

marcada

c o n el sello de la desaprobacin g e n e r a l . Si a p e s a r de este c o n v e n cimiento

hostilizan

a b i e r t a m e n t e los

p r o s c r i p t o s de

afuera, y

los

de a d e n t r o oponen a la m a r c h a del g o b i e r n o la resistencia o c u l t a

que pueden, es porque el instinto de su .conservacin pone a unos
y a o t r o s en estado de a g r e s i n c o n t r a el g o b i e r n o , que c i e r r a a
los p r i m e r o s las p u e r t a s de su patria, y que privando a los o t r o s
de d e r e c h o s c o m u n e s a t o d o s los subditos de un E s t a d o , los c o n dena p o r ello a una humillacin

permanente. E s t a

disposicin

es

n a t u r a l , y p o r lo m i s m o n e c e s a r i a , y V . M . c o n o c e bastante a los
h o m b r e s p a r a saber que nadie vuelve a m o r y respeto en c a m b i o de
r i g o r e s y de daos. P o r este mismo principio se deben e s p e r a r oficios de g r a t i t u d de aquellos a quienes se dispensen bienes, y m u c h o
ms

si en los

nimos de los

a g r a c i a d o s se r e f u e r z a el r e c o n o c i -

miento con la esperanza de m e j o r a r de suerte y de r e c o n q u i s t a r el

129

aprecio de sus conciudadanos. Nadie se obstina en el mal cuando

v abiertos los caminos del bien; cesando la proscripcin, los proscriptos de todas las opiniones sentirn brotar en su pecho el deseo
de cooperar a la gloria de su patria, y cooperarn, sin duda, si no
los desaniman exclusiones humillantes. Mas aun suponiendo que as'i
no fuese, y que por una excepcin, que estara en contradiccin manifiesta con los sentimientos habituales del corazn humano, los beneficios no hiciesen sino ingratos en vez de agradecidos, qu habra que temer de los amnistiados cuando, diseminados en la pennsula, observados por la autoridad, y lo que es ms, por la opinin,
no tuviesen ni puntos de contacto, ni medios de resistencia, ni pretextos siquiera para legitimarla? N o sern ms temibles cuando
en los pases extranjeros se venguen por acusaciones, muchas veces exageradas y calumniosas, de la proscripcin bajo que gimen?
Seor, temer peligros de la amnista es temblar delante de fantasmas. L o s hombres cuya severidad se ofende de que se substraigan
los delincuentes de las manos de la justicia replicarn quiz que la
impunidad de tales y tales revolucionarios podra alentar los excesos y dar ocasin ms tarde a nuevos trastornos. Seor, no ceda
V . M. a este triste escrpulo. En primer lugar, la justicia ha quedado satisfecha haciendo expirar en un cadalso al jefe de la rebelin. En segundo lugar, tres aos de proscripcin y de desastres
han castigado bien a los que participaron de los errores o de los
extravos de los tres aos anteriores, y an podra prolongarse la
pena a dos o tres de los ms culpables. P o r ltimo, la poltica autoriza, y aun prescribe excepciones a las reglas comunes de la justicia cuando es muy considerable el nmero de los que han cometido una falta o un crimen. Cuando el castigo es imposible, el perdn o el olvido es necesario.
As la Historia presenta el perdn o el olvido como el blsamo
ms eficaz para curar las llagas de las guerras civiles; y aun entre
las doctas alegoras de la fbula, las sublimes ficciones del mayor
ingenio de la antigedad representan a Jpiter indicando a Minerva el olvido, como el remedio nico de las disensiones que la vuelta de Ulises haba ocasionado en Ytaca. Y quin no recuerda,
Seor, el famoso ejemplo de Pisistrato? Su moderacin despus
del triunfo desarm hasta la resistencia de Soln, de aquel hombre
clebre, que, seguro del ascendiente que le daban sobre sus compatriotas sus virtudes y sus beneficios, haba excitado poco antes

1*3

al pueblo a armarse contra el usurpador. Pero el ejemplo ms memorable, el que forma autoridad en esta materia, es el que dio Trasbulo triunfando de los treinta tiranos, que, sostenidos por extranjeros, haban agitado sobre su patria el hacha de la proscripcin.
Trasibulo vencedor invent, para proclamar el olvido de lo pasado,
la palabra amnista, que ms tarde adopt Cicern, cuando despus
t,-. la muerte de Csar propuso adoptar la poltica y filantrpica
idea expresada por ella. Segn que se hizo entonces en Atenas
dice el orador romano, omnem memoriam
discordiarum
oblivion-e- sempiterna
delendam censui.y* Qu nombres, Seor, los de T r a sibulo y Cicern! Y o no necesito reforzar estas autoridades: la
hermosa ley del olvido de Aureliano ; la intervencin generosa de
Carlos V en favor de los desterrados y emigrados de Florencia,
despus del restablecimiento de los Mdicis; el espectculo dado
por el mismo Emperador despus del triunfo de sus armas en Villalar, ninguno de estos hechos probara tanto como los anteriores.,
Pero hay otro que es decisivo, y que por tanto merece citarse.
V . M. mismo, siendo Prncipe de Asturias, aplaudi sin duda como
el mundo entero, uno de los primeros y ms clebres decretos del
rgimen consular de Francia, que permiti el libre regreso de cuantos voluntariamente hubiesen huido de la revolucin, o sido por
ella lanzados del suelo francs, con devolucin de sus bienes n
vendidos, y habilitacin para obtener toda clase de destinos, que
muy luego obtuvieron hasta en el palacio imperial. Y quines eran
aquellos rehabilitados? Antiguos nobles, que expatrados los ms
por amor y lealtad a los Borbones, sirvieron por reconocimiento eh
las antecmaras de Bonaparte ; antiguos eclesisticos, que habiendo
preferido la emigracin a la prestacin de un juramento que su conciencia repugnaba, ensearon despus el catecismo que proclamaba
la legitimidad del ungido del Papa; tan cierto es que los beneficios
acaban por legitimar la usurpacin. Aquellos hombres, designados
antes como objeto de la execracin popular, como agobiados bajo el
peso de una opinin que los condenaba, volvieron a sus hogares
sin el menor obstculo; tan cierto es que el poder basta a rectificar,
y aun a contrariar abiertamente la opinin, cuando sta no es conforme a los principios inalterables de la justicia.
V

S que puede alegarse, en atenuacin de nuestro error, que el

nmero de proscriptos es corto entre nosotros, pues de los seis"''ti
ocho mil que estn fuera del Reino, muchos pueden volver sm

obstculo

a sus

hogares.

Si no lo hacen p o d r a a d i r s e ,

es

porque o t e m e n la opinin, que los r e p r u e b a ; o porque se han o b s tinado en sus e r r o r e s a n t i g u o s , y, n o es de c r e e r , que los que salier o n del R e i n o p o r esta c a u s a , no vuelvan a l, aun c u a n d o los escude
una a m n i s t a ? S e o r , el que hiciera este a r g u m e n t o m o s t r a r a ign o r a r que la p a l a b r a proscripcin, aunque limitada en su o r i g e n

e x p r e s a r ideas n o c o n f o r m e s 3 n u e s t r o s usos a c t u a l e s , envuelve h o y

la idea del destierro f o r z a d o , o r a sea impuesto p o r la autoridad, o r a
determinado p o r la necesidad de substraerse a un odio j u s t o o inj u s t o , a un c a s t i g o m e r e c i d o o n o m e r e c i d o . L i b r e c a d a cual de e s t e
t e m o r p o r una amnista c o m p l e t a , no habra quien prefiriese

conti-

nuar en un destierro voluntario. C o n o n , C a b r i a s , Y f i c r a t e s , T i m o teo se sometan en A t e n a s a un o s t r a c i s m o voluntario ; p e r o , se

habran ido a vivir

a Lesbos,

a T r a c i a o a Chipre, a no

haber

temido los efectos de la desconfianza turbulenta de sus conciudadan o s , que ya d e s t e r r a b a n a Arstides, y ya hacan beber la c i c u t a *
Scrates y a F o c i o n ?
N o a c a b a r , S e o r , el captulo de la amnista, sin o b s e r v a r qu
he empleado de intento e s t a p a l a b r a , porque es la c o n s a g r a d a en e s t o s c a s o s , y la nica que envuelve la idea de olvido

sempiterno,

con

el cual p r o p o n a C i c e r n b o r r a r la m e m o r i a de las disensiones civiles.

Indulto

no e x p r e s a r a la m i s m a idea. L a totalidad de la N a c i n r e c o -

n o c i el r g i m e n constitucional h o y destruido ; l a casi totalidad d e

l o s habitantes le p r e s t s e r v i c i o s ;

si m u c h o s de e s t o s servicios

se

c u b r e n c o n el velo del indulto, se califican de criminales p o r el m i s m o h e c h o , y no es poltico n o t a r de delincuente

a una g r a n p a r t e

de la N a c i n . C u a n d o se t r a t a de fundar el r e p o s o del R e i n o

sobre

la reconciliacin c o m p l e t a de sus habitantes, sera imprudente

ofen-

der a m u c h o s de ellos p o r el uso de una p a l a b r a , aplicada habitualm e n t e p a r a e x p r e s a r el p e r d n de o t r a especie de delitos.

2.

A b r i r un emprstito de 3 0 0 millones de reales, p a r a o c u r r i r

sin e m b a r a z o a las e x i g e n c i a s diarias del servicio del E s t a d o , nterii

que desenvolvindose, p o r medidas que indicar, los g r m e n e s
m e n s o s de prosperidad que a n p o s e e m o s ,

in-

se establece un sistema,

definitivo de H a c i e n d a , que b a s t e a n u e s t r a s necesidades,

y resta-

blezca el nivel e n t r e los g a s t o s y los r e c u r s o s .

Seor,

esta medida p a r e c e indicar una c o n t r a d i c c i n

manifiesta

c o n la d e m o s t r a c i n que he h e c h o arriba de las c a u s a s y la e x t e n sin de n u e s t r o descrdito, y c o n la seguridad que he dado de que

132

no hay en toda Europa quien haga un emprstito para la Espaa.

Contradiccin habra, en efecto, si hablando de emprstito, enteni
diese yo que ste se contratase en las Bolsas de Londres, Amsterdam o P a r s ; pero no es esto lo que propongo: dos aos de esfuerzos infructuosos y de desengaos amargos han debido familiarizar
a todos con la idea de que nuevas tentativas no produciran ms que
nuevos motivos de descrdito. Y o pienso que es en Espaa donde se
det>e hacer la operacin, y creo que esto es posible, fcil, til, seguro, sin que haya una razn verdadera, un solo pretexto plausible
en que fundar la resistencia. Indicando la justicia y la conveniencia
de la operacin, responder a las objeciones que contra ellas pudieran hacerse.
V . M. sabe que el Sumo Pontfice Po V I I concedi a vuestro
augusto padre, con destino a las necesidades del Estado, el producto
de las ventas de bienes de obras pas, y sptimas partes de los bienes
eclesisticos, con la condicin de pagar a los poseedores los rditos
de su importe, a razn de tres por ciento al ao. L a estrechez con
que hace siglos lucha en vano el Erario espaol, hizo que los fondos
procedentes de aquellas ventas recibiesen una inversin extraa, y que
desde muy luego experimentasen los propietarios de las fincas enajenadas atrasos considerables en el pago de sus rditos, de que el alzamiento de 1808 acab de privarlos enteramente. L a Junta central, compuesta de personas timoratas, viendo sucederse diariamente ventas de
que ,no se satisfaca el precio, o de cuyo precio no se pagaban los
intereses, las mand cesar ; pero nada impide que continen desde
el momento en que los rditos estn tan exactamente asegurados,
que ningn acontecimiento pueda privar de ellos a sus propietarios ;
y hoy nos hallamos en este caso. Erigiendo la Caja de Amortizacin
y prescribiendo la formacin del gran libro de la deuda pblica,
d i o V . M. a la parte de dicha deuda inscrita en l todas las garantas que bastan a desvanecer la desconfianza ms exagerada. Mandando a vuestro Secretario del Despacho de Hacienda hacer inscribir 48 millones en el gran libro para pago de intereses y amortizacin sucesiva de un emprstito de 800 millones, que V . M. le autoriz a contratar, seal la ms slida e indestructible hipoteca de
aquel capital. As, pues, si por las causas que he enumerado antes,
no han inspirado confianza a los capitalistas extranjeros recurso 3
tan pinges y tan saneados, nada impide que usando de la facultad
concedida por el Sumo Pontfice a vuestro augusto padre, se ven-

'33

dan bienes pertenecientes a Patronatos, obras pas y sptimas partes

de Cuerpos eclesisticos, hasta la concurrencia de 300 millones,
siempre que esta suma se inscriba desde luego en el gran libro,
como sucedera con los 800 millones que vuestro Secretario del Despacho de Hacienda estaba autorizado a hacer inscribir, si se hubiesen encontrado contratistas por aquella cantidad. L a Inscripcin
asegura a los propietarios de las fincas que se enajenan, sus rditos,
que no pueden perecer mientras el Estado, subsista; y las ventas
aseguran al Estado recursos diarios, obtenidos a un inters mucho
menor que el que habra logrado en ningn contrato de emprstito.
Seor, el clero ha dado siempre, y el clero renovar hoy, sin
duda, el ejemplo de la confianza que le inspiran los esfuerzos que
hace V . M . para mejorar la suerte de sus pueblos. L a s ventas autorizadas por la bula pontificia de que dejo hecha mencin, no slo
n o le irrogan el menor perjuicio, pues los intereses resultan afianzados del modo ms firme y valedero que reconocen nuestras leyes
y nuestros usos, sino que, al contrario, pueden proporcionarle ventajas, pues no es presumible que la masa de los bienes eclesisticos
produzcan el tres por ciento neto, que sin ninguna deduccin.ni.des
cuento cobrarn los propietarios por semestres o por tercios en la
Caja. No es, pues, de temer que el clerp oponga la menor resistencia a este medio de salvacin, nacional, que facilitar al Erario una
anticipacin cuantiosa al tres por ciento, y al precio mnimo-d".
CG 2/3, con notable aumento a veces, pues las adjudicaciones, que n o
podrn hacerse en menos de los dos tercios de la tasa, pasarn muy
frecuentemente este lmite, y acaso el de la tasa misma. Qu perspectiva de prosperidad y de ventura! Y o no temo afirmar, Seor,
que aun cuando vuestro Tesoro no se hallase imposibilitado de satisfacer sus obligaciones, aun cuando stas pudiesen cubrirse con
los medios ordinarios, la medida que indico sera tilsima, pues
con los productos de las ventas podran promoverse bienes de gran
monta, que daran con muchas creces el tenue inters que devengasen los capitales procedentes de la enajenacin de aquellas fincas.
Quiz habr quien tema que en la estrechez general a que la3
desgracias ltimas han condenado a los espaoles, no habr una
masa de compradores, tal como se necesita para que sean constdera. bles los recursos que produzca la enajenacin. Pero este recelo n o
retraer, ciertamente, de la operacin que indico, ncora preciosa
en la tormenta que vamos corriendo. E l olvido de las pasadas diver34

gencias polticas y la fusin de todos los intereses restablecern la

confianza, la cual y a desentierra los capitales, que el miedo ha escondido, ya los crea nuevos por medio del impulso que da al trabajo,
No hay quien no haya notado el desaseo, la tristeza, la incomunicacin que reinan en los pueblos trabajados por los partidos, o divididos entre los intereses de los magnates que quieren mandarlos. A l
contrario, en los pueblos en donde no hay estos bandos, se hacen
paseos y fuentes, se limpian las calles, se renen las familias, y la
abundancia nace en el seno del placer y de la amistad. Hay, adems,
multitud de personas que nunca dedican sus capitales sino a aumentar sus haciendas, y que slo se esfuerzan, y aun se empean, cuando se trata de adquirir fincas. E n fin, hay un aliciente poderoso para
"estas adquisiciones, en la rebaja del tercio que puede obtenerse,
cuando no lo impida la concurrencia de licitadores. Todo persuade,
pues, a que estas ventas producirn lo que todas las que se han hecho de su especie en diferentes tiempos.
Tal vez se me replique que la anulacin de las que se hicieron bajo
la usurpacin francesa, desde 1808 a 1813, y bajo la usurpacin constitucional, desde 1820 a 1823, debe ser un obstculo para las nuevas enajenaciones, pues es aterrador el espectculo de 130.000 familias, arruinadas de resultas de haber comprado bienes nacionales
en una u otra de aquellas pocas. Este temor aparecer tambin
exagerado, cuando se recapacite que en la primera de stas los compradores no slo fueron privados de los bienes que adquirieron, sino
que fueron condenados a multas que consumaron la ruina de casi
todos ellos ; y, sin embargo, a nadie aterr despus aquel ejemplo,
y en los tres aos de la revolucin ltima se enajenaron fincas por
valor de 1.200 millones. Parece que los hombres estn sentenciados
a no escarmentar en cabeza ajena,, pues frecuentemente los particulares, tanto como los Cuerpos y aun las naciones, adoptan una conducta que muchas experiencias han manifestado ser funesta, y condenan principios que otras tantas experiencias presentan como conduciendo infaliblemente al honor y a la prosperidad. Si cien veces
se vendieran fincas con alguna ventaja, cien veces se presentaran
compradores ; y esto suceder tanto ms seguramente en el caso
sobre que discurro, cuanto ninguno de los que durante diez aos
compraron bienes de patronatos, capellanas y sptimas partes, ha
sido turbado un solo instante en su disfrute, ni ha concebido sobre
l, la menor inquietud. Esta ventaja proviene de la legitimidad tem-

35

poral que solicit la medida, y del poder espiritual que la autoriz,

como til a los intereses del Gobierno y no perjudicial a os del clero.
3. Organizacin de la Administracin civil.
Seor, en vano se fundiran todos los intereses, y ventas de bienes considerables proporcionaran cuantiosos ingresos temporales
al Erario, si desde, luego no se dictasen disposiciones que le asegurasen para lo sucesivo ingresos constantes, proporcionados a las necesidades del servicio. Hubo un tiempo en que nuestra Hacienda
pudo vivir atenida a las eventualidades de contribuciones viciosas
en su origen, vejatorias por su forma e insuficientes por sus productos ; pues duea la Espaa de vastas posesiones en Amrica y
Asia, y alimentando un vasto comercio con las producciones privilegiadas de aquellos climas, contaba siempre con recursos que llenasen el dficit de las rentas de la Pennsula. E n tal situacin le era
permitido ser ms prdiga y tener menos orden, que cuando privada
de aquellas ventajas, no cuenta sino con los tributos de su territorio
europeo, empobrecido por las causas que he enumerado en esta exposicin. As, hoy necesita absolutamente fundar un sistema definitivo de Hacienda, en que se contrabalanceen a lo menos las rentas
y los gastos, y en que poco a poco se vayan obteniendo sobrantes
cestinados a limpiar los canales de la prosperidad. Para formar este
Sistema, es necesario empezar por conocer la poblacin del Reino,
la extensin de su riqueza territorial, ya urbana, ya rstica, y la
de su riqueza movible, ya fabril, ya comercial; pues sin el conocimiento de esto, que en lenguaje administrativo se llama
materia
imponible,
no se puede calcular de qu modo las contribuciones
afectarn esta materia y hasta qu punto paralizarn los esfuerzos
del inters individual, que slo se afana en cuanto la mano del fisco
no le arrebata lo necesario.
Por falta de estos conocimientos pereci bajo el peso de la execracin pblica el sistema de contribuciones directas improvisado
n Cdiz y establecido sobre bases arbitraras, y por lo tanto, injustas y odiosas. E n 1.817, cediendo al grito de los pueblos y forzado por
a enormidad del dficit, que de da en da se iba aumentando, vuestro Secretario del Despacho de Hacienda propuso a V . M . el restablecimiento del sistema directo, que en breve volvi a excitar justsimos clamores, por la odiosa desigualdad de la reparticin, dimanada de la falta de conocimiento de la base Para el Gobierno fundado por la revolucin de 1820 fueron perdidos aquellos terribles

136

y decisivos ejemplares; y sin atender a las observaciones irresistibles, que hombres amantes de su patria no cesaban de publicar, s
obstin en el error, e hizo subir en muchas partes a 30 y 40 por 100
Ja contribucin sobre la propiedad territorial rstica, ya gravada
con prestaciones de igual extensin. E l descontento que estas vejaciones ocasionaban, habra acabado ms tarde o ms temprano con
ti rgimen constitucional, aun cuando un ejrcito extranjero no hubiese sido encargado de destruirlo. Para imponer a un pueblo, por
ejemplo, una contribucin extraordinaria de guerra, exigible de los
diez o doce vecinos ms pudientes, se rene una Junta de naturales,
que con arreglo al conocimiento que tienen del caudal de cada uno
de sus compatriotas, fijan la proporcin en que la exaccin debe
hacerse. Esta conducta es un homenaje al principio de que no se
pueden establecer contribuciones, sin un conocimieno tan completo
como sea dable, de la consistencia y de la extensin de la materia
imponible. Este conocimiento no puede adquirirse sino por medio
de una organizacin civil; y sta debe ser proporcionada entre nosotros a la inmensidad de recursos, que an se pueden desenvolver
en nuestro suelo, y conforme a los principios de la Administracin,
que se podra definir: la ciencia de lo til y de lo daoso, como
el Derecho se ha definido la ciencia de lo justo y de lo injusto.
V . M. sabe, Seor, que las leyes tienen por objeto todas las relaciones que existen entre los individuos que componen un Estado,
y entre ste y los que lo forman. Estas relaciones se modifican segn las diferentes necesidades de la sociedad, de que resultan tantas
especies de leyes, como cosas hay sobre las cuales importe dictarlas.
El hombre, en sociedad, tiene relaciones necesarias con el Estado,
y stas se fijan por medio de leyes, que se llaman
administrativas;
las cuales no consideran en los subditos sino sus relaciones con la
sociedad, prescindiendo de las personas, a diferencia de las que generalmente se llaman leyes, que consideran a los hombres individualmente y en sus relaciones domsticas. L a ley judicial no mira, por
ejemplo, la propiedad, sino con respecto al individuo que la posee
o la reclama; la ley administrativa, sin pensar en este individuo, no
la considera sino como el embrin de las mejoras sociales. De la
diferencia que existe entre el modo con que la Justicia y la Administracin velan sobre los intereses pblicos, resulta la que se nota en
el carcter de las leyes judiciales y administrativas; aqullas son,
o deben ser, terminantes y absolutas; stas, pueden ser hipotticas
37

o condicionales; aqullas son aplicables en todas las situaciones, en

todas las localidades; stas sufren, y aun exigen, modificaciones
en ciertos lugares o circunstancias. En fin, las de justicia son inalterables o permanentes, mientras que las de la Administracin varan cada vez que se combinan de diferente manera los intereses en
cuyo favor se dictaron. Estas diferencias notables marcan de un
modo seguro los lmites de la Administracin y de la Justicia, y establecen entre los estudios que exigen las profesiones de jurisconsulto
y administrador tanta diferencia, como existe entre los que exigen
las de diplomtico y de comerciante.
Ni es este el nico obstculo que se opone entre nosotros a las
mejoras que hace tiempo reclama nuestra situacin. L a ventaja principal de una buena organizacin civil, consiste en lo que yo designe
en otra parte con el nombre de omnipresencia
de la
administracin,
es decir, la accin protectora del Gobierno, extendida a un mismo
tiempo al tenue manantial que humedece el musgo que cubre las
locas peladas; al arroyo copioso, a cuyas mrgenes perecen las
mieses de sed ; al caudaloso ro, cuyas orillas atraviesan lentamente
asnos, abrumados bajo el peso de seis arrobas, mientras podran
surcar rpidamente sus aguas barcos cargados con muchas toneladas ; al taller, donde se inventa un medio nuevo de combinar fuerzas, de manera que se duplique la produccin con la misma cantidad
de trabajo ; a la choza del pobre, que se hunde porque reglamentos
inexplicables impiden cortar para reedificarla el rbol que la sombrea ; a las entraas de la tierra, donde las teoras metalrgicas pueden descubrir cada da nuevas riquezas, ya en las vetas abundantes
de varios metales, ya en los medios ms fciles y econmicos de elaborarlos ; al seno de los mares, en fin, donde no sera imposible
hallar en alguna de las especies de calamares que alimentan nuestras
aguas, aquella sustancia que daba su costoso color a los ricos mantos de Tiro. L a omnxpr es enca, o sea la inmensidad de la Administracin, no puede deberse sino a la multiplicidad de sus agentes, v
a la simultaneidad y la extensin de sus ocupaciones. Cada uno de
ellos debe ver en el bien que promueva, un ttulo de gloria y de
recompensa, y en el bien que deje de hacer, un ttulo de oprobio
y de animadversin. L o s encargados de este servicio deben formar
entre s una cadena, que acabando en el ltimo agente de polica
municipal, empiece en el Jefe de la Administracin, el cual, responsable de sus errores o de sus descuidos propios y, hasta cierto punto,
138

de los errores y descuidos de sus, subalternos, no crea desempear

sus importantes atribuciones despachando los negocios de que se le d
cuenta, sino velando en que se remuevan a un tiempo millares de
obstculos y se promueva con un solo impulso uniforme e ilustrado
una masa inmensa de prosperidad.
L o s que no conocen los prodigiosos recursos que para la realizacin de estos bienes ofrece la atinada aplicacin de los principios
'administrativos a las necesidades de los pueblos, y la facilidad que
para promover el bien da a los administradores la cooperacin necesaria de los administrados, creern quiz exageradas las esperanzas que yo hago formar ; pero se engaan,, S e o r ; bienes de la magnitud de los que indico se han promovido en pocos aos en Francia,
en los Pases Bajos y, particularmente, en Inglaterra, donde en un
perodo de menos de medio siglo ha recibido la poblacin un aumento de 70 por 100, y han crecido en proporcin todos los recursos del
pas. Recapacitando sobre la sencillez de los principios administrativos, se reconoce sin sorpresa, que es tan fcil realizar mejoras,, y
dispensar beneficios por los medios naturales y sencillos que:indica
la ciencia, como imposible por los medios complicados y lentos, que
autoriza la ciega rutina. L a ciencia invoca las luces de la experiencia
y de la razn; pesa las ventajas que proporciona una medida, enraya luego otras anlogas, y de mejora en mejora lanza los pueblos
en la carrera de la prosperidad. L a rutina, al contrario, semejante
a las harpas de la fbula, seca todo cuanto toca, y atenida a los antecedentes, casi siempre errneos, del empirismo antiguo,., se ve
obligada a preferirlo a los principios luminosos de la ciencia que
ignora, y a vincular la miseria pblica en la renovacin de los errores administrativos que la fundaron.
Seor, estas verdades son obvias, y cuantos deseen francamente
el bien reconocern su exactitud. V . M . , ms animado que nadie de
este noble deseo, ver que es imposible realizarlo, cuando los intereses preciosos y complicados de la prosperidad general no se confian a personas que los entiendan, que velen individualmente sobre
ellos y que incurran, por no protegerlos, en una responsabilidad
tremenda, de la cual participe el Jefe de la Administracin. Este
debe conocer y difundir luego en su pas esas mquinas, con que
cada da multiplica la industria sus artefactos, y con que aumentando
la produccin, crea sin cesar recursos nuevos, destinados a reproducir otros y otros en una progresin infinita. E l debe estudiar por
!

. 39

qw medios la Gran Bretaa, por ejemplo, que veinte aos ha, introduca en sus puertos 59 millones de libras de algodn, importa hoy
1 5 4 ; calcular de qu manera las exportaciones totales de ese mismo
pas, que hace treinta aos ascendan slo a 11 millones de esterlinas, suben hoy a ms de 45 ; explicar hasta qu punto sencillas combinaciones mecnicas simplifican el trabajo, pues que algodones en
f a m a comprados en Bengala, donde el precio del jornal es de un
real diario, se vuelven a vender all con ventaja, despus de manu
facturados en Inglaterra, donde el jornal cuesta doce reales; revelar
cmo sencillas combinaciones matemticas elevan los mstiles de
los navios que cruzan el canal caledonio, sobre las cumbres mismas
que rodean el valle por donde c o r r e ; determinar los prodigios del
espritu de asociacin, que hace a una Compaa de particulares
franceses pensar en la empresa gigantesca de convertir a Pars en
puerto de mar por medio de un canal valuado en 500 millones. Pero,
a qu cito la Inglaterra ni la Francia? E l ejemplo de esas naciones, que marchan a la cabeza de la civilizacin, aterrar quiz a los
hombres tmidos, que siempre desconfan de alcanzar al que les lleva
gran delantera. Para stos sern una autoridad ms poderosa los
progresos que hace la Rusia, la Baviera y aun aples, y autoridad
todava ms irresistible los progresos hechos en menos de veinte
aos en una parte pequea de un Imperio, que de da en da se desmorona. Un turco, menos feroz y ms instruido que los dems, ha
hecho al Egipto caminar rpidamente en las vas de la prosperidad,
v resucitado la memoria ilustre de los Meris y de los Ptolomeos.
Qun no conoce el algodn Jumel, que plantado por primera vez
en 1822, produjo 25.000 sacas el primer ao, 100.000 el segundo,
ms de 200.000 el tercero y hoy llena los mercados del Mediterrneo,
y suministra un considerable sobrante a la Inglaterra? Quin no
sabe que a la voz de un solo hombre, 250.000 trabajadores abrieron
en la primavera de 1818 el magnfico canal de diecisis leguas que
hoy une el Nilo con el puerto de Alejandra, y evita los peligros
de la acumulacin de las arenas movedizas de R o s e t a ? Quin no
lia odo hablar de ese proyecto colosal que har crebles las maravillas de los reinados en que se construyeron las pirmides? P o r este
proyecto se unira, por medio de un canal, el mar R o j o con el Mediterrneo ; y el restablecimiento del comercio de Oriente por una
ya ms corta, hara quiz una nueva revolucin mercantil, en sentido contraro de la que produjo el clebre descubrimiento de Vasco

l|0

de G a m a . E l t u r c o que realiza e s t a s m e j o r a s increbles, m a n t i e n e 1

m i s m o tiempo un e j r c i t o en A r a b i a c o n t r a los V e c h a b i t a s , y enva
diariamente refuerzos de h o m b r e s y de naves a su hijo I b r a h i m , q u e
planta hoy el pendn de la media luna donde p o c o s meses ha t r e m o Jaba el de la c r u z .
C u e r p o s e n c a r g a d o s de velar sobre o t r o s intereses, y
n e c e s a r i a m e n t e a o t r o s hbitos,

no pueden,

Seor,

sometidos

observar

este

m o v i m i e n t o c o n t i n u o , e s t a tendencia de la g e n e r a c i n p r e s e n t e hacia
los bienes resultantes de la inteligencia y de la actividad. L o s p r o gresos

e x t r a o r d i n a r i o s que h a c e la especie

h u m a n a en la

carrera

del bien, no pueden c o n o c e r s e ni a p r o v e c h a r s e sino p o r una administracin v i g o r o s a en las naciones civilizadas, y en las no

civiliza-

das, p o r la voluntad eficaz e ilustrada de un solo h o m b r e . L a E s p a a , perteneciendo a la c a t e g o r a de los pases cultos, o r g a n i z a r sin
duda su Administracin, p a r a elevarse sucesivamente a la a l t u r a que
Je p r o m e t e su posicin y l a ndole de sus habitantes. L a u n n i m e
espontaneidad c o n que la Pennsula e n t e r a ha p r o c l a m a d o a V . 5M.
su M o n a r c a absoluto, n o permite t e m e r que ninguna clase de resistencia c o n t r a r e su voluntad a u g u s t a , dirigida slo a r e e m p l a z a r t a
apata que nos a l e t a r g a , c o n un movimiento

que lo anime todo

lo vivifique; la miseria que nos a b r u m a , c o n la abundancia que 'restituya al t r o n o su poder y a los pueblos su h o l g a n z a . P e r o c u a n d o
las pasiones o los intereses opusiesen obstculos al bien, t o d o s s e r a
a r r a s t r a d o s c o m o p o r un t o r r e n t e p o r la a c c i n irresistible de l a A d ministracin, confiada a m a n o s hbiles y a c t i v a s , y v i g o r i z a d a p a r
la c e r t e z a de una responsabilidad

ineludible, o de una g l o r i a

sin

mancha.
s

T a l fu la intencin que se supuso a la Regencia de 1 8 2 3 , cuantos

s e la vio c r e a r un Ministerio de lo I n t e r i o r ; p e r o esta institucin se
c o n c i b i t a n i m p e r f e c t a m e n t e , y se r e d u j o a p r o p o r c i o n e s t a n e x i g u a s , que su supresin fu un beneficio

pblico, pues que quit

la mquina del Gobierno una r u e d a intil, y a la T e s o r e r a un WD

pequeo g r a v a m e n . P e r o si es c i e r t o que un Ministerio de lo i n t e r i o r , sin atribuciones, sin poder y sin consideracin, e r a una calamidad en vez de una v e n t a j a , no es m e n o s c i e r t a la imposibilidad

de

s a c a r a la N a c i n del f a n g o de la miseria en que y a c e , sin establecer

en este Ministerio el c e n t r o de la a c c i n administrativa, o lo que es
l o m i s m o , el taller de la prosperidad nacional. V . M . c o n o c e e l c lebre a x i o m a de que los pueblos se ,gobiernan o p o r las leyes, o jpor
1411

ia violencia, o por el artificio. Las leyes no pueden dictarlas sino

los que han estudiado la materia sobre que versan, o las necesidades que las reclamen; ni pueden hacerlas ejecutar sino los que por
el conocimiento de los principios que las dictaron, conozcan el modo
de conctliarles el favor d la opinin, del cual depende en definitiva
el asentimiento unnime y la obediencia completa. A veces, sin embargo, la opinin aparece dividida o incierta ; a veces, la de una
provincia canoniza lo que condena la de la provincia limtrofe ; a
veces, tambin, esta divergencia se nota en la opinin de dos distritos de una provincia misma. Quin escudriara las causas de
esta contradiccin? Quin indicara los medios de poner de acuerdo intereses, cuyo roce, imperceptible al principio, puede acabar en
un choque manifiesto? L o s agentes de la Administracin, que encargados exclusivamente de esta honorfica vigilancia, no tienen qufe
dividir su atencin en objetos incompatibles; que, instrumentos
constantes de beneficios, deben promoverlos por hbito; que, hbiles por la naturaleza de sus estudios, desinteresados por las leyes
de su profesin, descubran a primera vista los efectos de una combinacin actual de intereses, y adivinen los resultados probables de
toda otra combinacin posible. Pero, de qu servira la masa inmensa de datos suministrados por la Administracin, si no se reuniesen en un punto, si no se clasificasen y discutiesen hbil y prontamente, y si no se dictasen en su vista las medidas propias para generalizarse el bien y disminuir el mal? Y , qu otro que el Ministerio
de lo Interior podra ser el centro de esta clase de operaciones ?
. S que se harn contra esta indicacin objeciones de ms de una
especie; pero. Seor, guiado por mi deseo ardiente del bien, no
temo presentar anticipadamente a V - M. las principales, que pueden reducirse a las siguientes:
a

1 . . E l establecimiento de un Ministerio de lo Interior coarta o

destruye las facultades que dan nuestras leyes al Conseje Real en
materia de gobierno o de administracin.
2.
Grava al erario con un aumento de gastos.
3.
E s imitacin de una institucin del Gobierno intruso y recuerdo de otra del Gobierno revolucionario.
a

Voy a examinar sucesivamente estas objeciones.

En cuanto a la primera, dejo dicho ya lo suficiente para probar
que un cuerpo que se rene slo a ciertas horas y en ciertos das y
a quien hbitos respetables han sometido al imperio de frmulas len142

tas, bien que tiles para los negocios judiciales, no puede velar
sobre necesidades que con mucha frecuencia exigen urgente reme
dio. Aadir que un cuerpo como el Consejo est limitado por su
constitucin a decidir los negocios de gobierno de qu por su complicacin o su importancia deba drsele cuenta, y que siendo stos
respectivamente poqusimos, la generalidad de los intereses pblicos queda abandonada a s misma, sin que haya quien los promueva
o proteja: que para el despacho de los negocios administrativos, que
ocupan en todos los pases de Europa centenares de individuos llenos de instruccin, no tiene el Consejo ms que un escribano de gobierno, que no conoce por lo comn otro mundo administrativo que
la Sala del Tribunal, ni otros libros que los legajos de una escribana : que por su calidad de Cuerpo colegiado y por la falta de un
cdigo administrativo no tiene el Consejo la menor responsabilidad
por el dao que hace con una providencia poco acertada, ni por el.
bien que en razn de su constitucin, o por cualquier otro motivo,
deja de hacer; daos que deben experimentarse a menudo, pues
un cuerpo de letrados no puede discutir siempre con acierto intereses cuyo examen necesita conocimientos que no suministra la jurisprudencia : que no existiendo entre nosotros sino poqusimas leyes administrativas, y contndose entre ellas algunas, que sera mej o r que no existiesen, las decisiones deben fundarse o en el buen
sentido, que no siempre inspira lo mejor, o en antecedentes, que
suelen extraviar en vez de conducir. Seor, yo no creo que ninguno
de los dignos jurisconsultos que pronuncian en vuestro Consejo Real
los orculos soberanos de la justicia niegue la exactitud de estas observaciones. Ellos lloran, sin duda, la necesidad en que se les pone
frecuentemente de pronunciar sobre cosas de que no trata el derecho y en las cuales, para descargo de su conciencia, tienen que conformarse a veces con el dictamen de los subalternos, a los cuales
puede haber engaado a su vez la enunciacin fraudulenta de un
hecho, la ocultacin casual de alguna de sus circunstancias o las
errneas tradiciones de la escribana.
E l Consejo no reclamar ciertamente la prerrogativa de continuar encargado de intereses sobre que no puede velar y cuyo constante abandono justifica la necesidad de encomendarlos a quien pueda promoverlos. Si tal situacin se prolongase, los grmenes de
prosperidad que an nos quedan se iran secando sucesivamente, y la
Espaa, reducida a la miseria, hara recordar con dolor sus anti43

g u a s pocas de abundancia, c o m o el triste imperio de M a r r u e c o s

h a c e r e c o r d a r la fertilidad de la a n t i g u a M a u r i t a n i a , c o m o la debilidad tripolitana t r a e a la m e m o r i a el poder de C a r t a g o , y c o m o esa
C e r d e a , p o b r e e inculta, desmiente la a n t i g u a e x p r e s i n proverbial
de Sardiniae

segetes

feracis.

S e necesitan v a s t o s c o n o c i m i e n t o s , acti-

vidad infatigable y c o m p e t e n t e n m e r o de auxiliares p a r a cuidar de

los propios, arbitrios y psitos de los p u e b l o s ; de las elecciones m u nicipales y t o d o lo relativo al desempeo
hospicios,

hospitales,

de e s t o s o f i c i o s ;

c r c e l e s , establecimientos

de

los

de s o r d o m u d o s , c a -

sas de misericordia y de reclusin, l a z a r e t o s y t o d o lo perteneciente

al servicio de s a n i d a d ; c a m i n o s , canales, puentes, p u e r t o s , f a r o s , min a s , c a n t e r a s , baldos, r e a l e n g o s , m o s t r e n c o s , r o m p i m i e n t o s de t e r r e n o s incultos, d e s a g e s

de l a g u n a s , n a v e g a c i n i n t e r i o r ; a g r i c u l -

t u r a en t o d a s sus manifestaciones, g a n a d e r a e s t a n t e y t r a s h u m a n t e ,
industria en t o d o lo relativo a la m e j o r a de los m t o d o s fabriles, y
o r d e n a n z a s de g r e m i o s , universidades y d e m s establecimientos

de

e d u c a c i n , c u e r p o s sabios y literarios, t e a t r o s y d e m s fiestas y diversiones pblicas, y, en fin, la f o r m a c i n de tablas estadsticas, que

deben c o n t e n e r t o d o s los elementos de los clculos e c o n m i c o s , militares y polticos. T a l e s son los e n c a r g o s del Ministerio de lo I n t e r i o r en los p r i m e r o s pases de E u r o p a . B a s t a a desempearlos ning n C u e r p o c o l e g i a d o , cualquiera que sea su c o m p o s i c i n ? L a r e s puesta no es dudosa.
S e p a r a n d o , pues, de las atribuciones del C o n s e j o R e a l las que l
n o puede desempear, dispensa V . M . un beneficio insigne a la N a cin que r i g e , r e m o v i e n d o el principal obstculo de las m e j o r a s que
r e c l a m a , y h a c e al m i s m o tiempo m s fcil a sus C o n s e j e r o s el dese m p e o de sus funciones judiciales, y m s expedita la m a r c h a de l a
justicia.

Siempre que l o c r e y e r o n conveniente

pueblos,

hicieron o t r o t a n t o los a u g u s t o s p r e d e c e s o r e s de V .

al bienestar de

sus
M.,

o r a c r e a n d o , o r a suprimiendo C o n s e j o s , J u n t a s u oficinas, o r a a m pliando o r e s t r i n g i e n d o sus atribuciones. L o s beneficios que

deben

r e s u l t a r de la e r e c c i n de un Ministerio de lo I n t e r i o r no podran,
pues, ser r e t a r d a d o s p o r el t e m o r de quitar al C o n s e j o R e a l facultades que n o le es posible desempear, y a que aquel C u e r p o renunc i a r sin duda e s p o n t n e a m e n t e ,

cuando

conozca

las

intenciones

de V . M . , dirigidas a p r o m o v e r la prosperidad y la v e n t u r a de sus

vasallos.
La

segunda

objecin no tiene m s fuerza que la p r i m e r a . Sin

144

eluda la organizacin de la Administracin, tal como la entienden los

hombres versados en la materia, costar ms de un milln al ao ,
pero si fuera posible calcular los beneficios que una sola disposicin
administrativa puede producir, se hallara que su precio slo resarcira con ventajas los gastos generales del establecimiento, encargado de difundir por donde quiera iguales beneficios. Un fat de la
Administracin, o cuando ms un ligero estmulo bastara, por ejemplo, para convertir en prados pingsimos los campos que a derecha e izquierda del ro se extienden desde Tortosa hasta el mar.
Cuando se piensa slo en lo que abaratara los alimentos en Valencia la cria de ganados y la siembra de granos a que se est brindando la parte oriental de aquel Reino, y con qu poco trabajo se po
dran llevar a cabo en San Carlos los proyectos tilsimos que se
haban formado al erigir aquella ciudad, se ve que slo los bienes
que la accin de una Administracin bien constituida puede promover en un pequeo rincn de la Pennsula, retribuyen con creces los
gastos de toda la Administracin. Y , qu sera si se calculasen los
que se pueden promover al mismo tiempo en todos los puntos del
Reino? Una Administracin activa, informada de que hay en Europa muchos capitales destinados a empresas poco productivas, los
atraera a Espaa por el aliciente de un inters mayor, y acometera
asi, simultnea o sucesivamente, todas las grandes y pequeas mejoras, que de tiempo inmemorial se proyectan, y que realizadas convertiran esta Pennsula en un paraso. Esto, que sera imposible
hoy, ser facilsimo cuando V . M. haya asegurado a sus pueblos el
beneficio de un reposo definitivo.
Hay personas que, aunque convencidas de la evidencia de los hechos y de los principios que dejo sentados, resistiran, sin embargo,
la ereccin de un Ministerio de lo Interior, porque esta institucin
existi con este nombre durante el Gobierno intruso, y con otra denominacin bajo el rgimen revolucionario. L o s que as pensasen
depondran luego tan pueril preocupacin, recapacitando que hay
una multitud de instituciones, aplicables tanto a los Gobiernos absolutos como a los representativos, tanto a los legtimos como a los
usurpadores. N o son las mismas en todos los pueblos las ideas elementales de justicia? No las profesan todas las naciones, cualquiera
que sea la forma de su gobierno ? Por qu, pues, cuando sabios
laboriosos han fundado en la experiencia y los progresos de la civilizacin los axiomas de la ciencia del gobierno, seran stos menos
*45

10

respetados, o se generalizaran menos que los de la ciencia del Derecho? Seor, las leyes son hbitos cuya conformidad con la razn
ha revelado la experiencia, y que ha hecho obligatorios una forma
legal. L o que la experiencia ha revelado como conforme a la razn
es patrimonio de todo Gobierno, y tanto vale resistir la ereccin del
Ministerio de lo Interior, porque existi bajo el Gobierno intruso y
bajo el revolucionario, como condenar la refundicin de nuestros
cdigos y la formacin de otros ms apropiados a las costumbres y
a las necesidades de la poca presente, porque bajo los dos citados
Gobiernos se procedi a este urgente e importante trabajo. L a legitimidad se realza adoptando las ideas tiles y benficas que haba
concebido la usurpacin.
Seor, he indicado a V . M. tres grandes medios de salvacin:
el primero, reconcialar los nimos, fundir los intereses, restablecer la confianza y asentar sobre esta base el reposo de vuestros pueblos. El segundo, proveer largamente durante algn tiempo a las
necesidades de vuestro Tesoro, sin gravamen de nadie y facilitando,
ikl contrario, la circulacin y la subdivisin de las propiedades. E l
tercero, difundiendo y generalizando la accin protectora de una
Administracin ilustrada, promover sin esfuerzos una masa de beneficios, que en poco tiempo cambiarn el aspecto de este pas, condenado por la prolongacin de los enconos, a todos los errores de
la miseria. Seor, la adopcin de estos medios sencillos, honrosos,
cristianos, restituir a vuestro trono el esplendor, a vuestros pueblos
la abundancia, al nombre espaol su dignidad, y sus derechos a *a
humanidad y a la justicia. Nada de cuanto propongo es capaz de
ofender a la piedad ms escrupulosa, ni de inquietar al realismo
ms puro.
Tal vez vasallos leales de V . M . piensen poder con otros medios
salvar la Monarqua: yo, por mi parte, no lo creo ; y no cumplira
con mi lealtad, si no rogase humildemente a V . M . que desconfe de
los'paliativos. Sin duda sern tiles las reformas de ciertos empleos,la simplificacin de la cuenta y razn de ciertas oficinas y otras medidas de esta especie ; pero todas ellas no producirn verosmilmente
el ahorro de un milln, y no es eso lo que necesitamos, cuando las
obligaciones fijas del Erario exceden en ms de cien millones a sus
ingresos existimativos. E s menester, Seor, que stos igualen por
de pronto, y excedan en breve a los gastos ; y esto no podr suceder
sino cuando se creen en los grandes beneficios que se promuevan,
:

146

medios inmensos de prosperidad, que aumenten los consumos, que

multipliquen las transacciones y que hagan crecer as los recursos
pblicos, cuya hbil distribucin refluir a Su vez en beneficio de
otros intereses. Seor, no hay salud fuera de este sistema.
Presentndolo al pie de vuestro trono con la noble franqueza,
hija de mi lealtad y de mi conviccin, yo estoy lejos, Seor, de trabajar en favor de mis intereses individuales, y al contrario, puedo
comprometerlos gravemente. Disfrutando en Pars de un sueldo de
que la ley del mximum no permite gozar en E s p a a ; lisonjeado
por la facilidad, que a veces me da mi empleo, de servir tilmente
a V . M . ; rodeado de consideracin; velando de cerca sobre la educacin de mis hijos, yo nada puedo ganar como empleado, en el
caso de que V . M . se digne tomar en consideracin mis indicaciones
desinteresadas; mientras que si la calumnia o la envidia llegasen a
envenenarlas, podra verme privado de las ventajas que enumero, y
de que habra continuado gozando, si recatase los generosos sentimientos que han dictado esta exposicin. Pero adorador ardiente
de esa patria, por cuya ventura no temera derramar la ltima gota
de mi sangre; agradecido a las honras que V . M. me ha dispensado,
y que no puedo reconocer sino cooperando en cuanto est a mi
alcance, a afirmar sobre los beneficios dispensados a vuestros pueblos el honor de vuestro nombre; entusiasta, en fin, de la gloria,
a la cual he consagrado las largas vigilias de una vida siempre laboriosa, y los esfuerzos de un celo incansable, me he credo capaz de
llevar sobre mis hombros el peso de una iniciativa gloriosa ; y conociendo por experiencias repetidas, hasta qu punto multiplica el patriotismo las fuerzas de un individuo, ofrezco, Seor, a vuestros
pies completar mi obra, obligndome: primero, a responder de palabra o por escrito a todas las objeciones que se hagan contra los
medios de salvacin contenidos en esta exposicin reverente; segundo, a demostrar del mismo modo, que todo otro plan que se forme
para mejorar la suerte de la Espaa, no ocurrir a la necesidad, sino
en cuanto en l se comprendan los medios que dejo expuestos; ter
cero, a desenvolver en Memorias sucesivas la manera de generalizar
los beneficios, que de la adopcin de dichos medios deben resultar.
Seor, el modo de conocer si estos son oportunos y suficientes,
t s someterlos a una discusin solemne, en la cual los esfuerzos unidos del patriotismo, de la sabidura y de la buena fe, conduciran a

M7

ia a c e r t a d a resolucin de tan i m p o r t a n t e p r o b l e m a . R e c l a m a n d o este

e x a m e n solemne,

c r e o m o s t r a r la confianza ilimitada que t e n g o

en

el triunfo de los principios de justicia, de poltica y de administracin,

que

dejo

proclamados.

Es

una

prerrogativa augusta

de

verdad la de ser a c a t a d a desde el punto en que es c o n o c i d a .

P a r s , 2 4 de e n e r o de 182G.
S E O R . A . L . R . P . de V . M . ,
JAVIER DE B U R G O S .

14S

A P N D I C E

Reales

Decretos

A L

C A P I T U L O

mandando

nacer

S E G U N D O

la divisin

territorial

de E s p a a en P r o v i n c i a s y estableciendo en ellas las S u b delegaciones

de

Fomento,

de

30

de

noviembre

de 1 8 3 3 ;

I n s t r u c c i n de los S u b d e l e g a d o s de F o m e n t o de l a

misma

lecha, y R e a l O r d e n sobre jura, establecimiento y

gobier-

no

de los S u b d e l e g a d o s

de F o m e n t o ,

del m i s m o

ao

de 2 9 de

diciembre

REAL

DECRETO

MANDANDO
DE

HACER

LA

DIVISIN

TERRITORIAL

PROVINCIAS.

Persuadida de que para que sea eficaz la accin de la Administracin debe ser rpida y simultnea; y asegurada de que este no
puede suceder cuando sus agentes no estn situados de manera que
basten a conocer por si mismos todas las necesidades y los medios
de socorrerlas, tuve a bien, al confiaros por mi Real Decreto de 21
de octubre el Despacho del Ministerio de Fomento, encargaros que
os dedicaseis antes de todo a plantear y proponerme, de acuerdo coa
el Consejo de Ministros, la divisin civil del territorio, como base
de la administracin interior y medio para obtener los beneficios que
meditaba hacer a los pueblos. As lo habis verificado despus de
haber reconocido los prolijos trabajos hechos antes de ahora por
varias Comisiones y personas sobre tan importante materia ; y conformndome con lo que en su vista me habis propuesto de acuerdo
con el expresado Consejo, y odo el dictamen del de Gobierno, he
venido, en nombre de mi muy cara y excelsa Hija la R E I N A D O A
I S A B E L I I , en mandar lo siguiente:
Artculo 1. El territorio espaol en la Pennsula e islas adya->
centes queda desde ahora dividido en cuarenta y nueve provincias,
que tomarn el nombre de sus capitales respectivas, excepto las de
Navarra, lava, Guipzcoa y Vizcaya, que conservarn sus actuales
denominaciones.
Art. 2. L a Andaluca, que comprende los reinos de Crdoba,
Granada, Jan y Sevilla, se divide en las ocho provincias siguientes:
Crdoba, Jan, Granada, Almera, Mlaga, Sevilla, Cdiz y Huelva.
El Aragn se divide en tres provincias, a saber: Zaragoza, Huesca
y Teruel. El principado de Asturias forma la provincia de Oviedo.
Castilla la Nueva contina dividida en las cinco provincias de Madrid, Toledo, Ciudad Real, Cuenca y Guadalajara. Castilla la Vieja
5*

se divide en ocho provincias, a saber: Burgos, Valladolid, Palencia,

Avila, Segovia, Soria, Logroo y Santander. Catalua se divide en
cuatro provincias, a saber: Barcelona, Tarragona, Lrida y Gerona.
Extremadura se divide en las de Badajoz y Cceres. Galicia en las
de Corua, L u g o , Orense y Pontevedra. E l reino de Len en las de
Len, Salamanca y Zamora. E l de Murcia en las de Murcia y Albacete. E l de Valencia en las de Valencia, Alicante y Castelln de la
Plana. Pamplona, Vitoria, Bilbao y San Sebastin son las capitales
de las provincias de Navarra, lava, Vizcaya y Guipzcoa. Palma
la de las Islas Baleares. Santa Cruz de Tenerife la de las Islas Canarias.
Art. 3. L a extensin y limites de cada una de dichas provincias
son los designados a continuacin de esta ley. Sin embargo, si un
pueblo situado a la extremidad de una provincia tiene una parte de
su trmino dentro de los lmites de la provincia contigua, este territorio pertenecer a aquella en que se halle situado el pueblo, aun
cuando la lnea divisoria general parezca separarlos.
Con respecto a los lmites sealados a las provincias que confinan por cualquier punto con Francia y Portugal, se entienden en
conformidad de los Tratados existentes, y sin perjuicio del resultado
de las rectificaciones sobre lmites o derechos de pastos en varios
puntos de una u otra frontera.
Art. 4. Esta divisin de provincias no se entender limitada al
orden administrativo, sino que se arreglarn a ella las demarcaciones
militares, judiciales y de Hacienda.
Art. 5. nterin se promulga la ley, que he mandado formar sobre acotamientos y cerramientos de heredades, no perjudicar la
nueva divisin territorial a los derechos de mancomunidad en pastos, riegos y otros aprovechamientos, que los pueblos o los particulares disfruten en los territorios contiguos a los suyos.
Art. 6." L o s Subdelegados de Fomento harn demarcar los confines de sus provincias respectivas, reunirn todas las observaciones
que se les dirijan sobre la agregacin o separacin de los pueblos
que deban hacer o dejar de hacer parte de una provincia, y las trasladarn al Ministerio de vuestro cargo ; e instruido en l un expediente
general me propondris al cabo de un ao las modificaciones de esta
especie que deban hacerse en la nueva divisin.
Art. 7. Entre tanto los dichos Subdelegados cuidarn de hacer
levantar planos topogrficos exactos de sus provincias respectivas,
!

5*

con presencia de los cuales haris levantar una nueva carta general
del reino. Tendrislo entendido, dispondris lo necesario a su ms
pronto y puntual cumplimiento, y lo haris imprimir, publicar y
circular, comunicndolo desde luego a todos los dems Ministerios.
Est rubricado de la Real mano de S. M. = Palacio, 30 de noviembre de 1833. = A D. Javier de Burgos.
Nota.Al citado Decreto acompaa la Tabla de los nombres,
capitales y poblaciones de las provincias y los lmites de cada una
de ellas.

REAL

DECRETO
DE

DISPONIENDO LOS SUBDELEGADOS

F O M E N T O Q U E HA D E H A B E R

DEMS

EMPLEADOS

EN LAS PROVINCIAS.

L a nueva divisin territorial, que con el objeto de facilitar la accin de la Administracin he tenido a bien sancionar por mi Decreto
de este da, no sera un beneficio para los pueblos si a la cabeza de
cada una de las provincias, y aun a la de algunos partidos, no hu
biese un Jefe encargado de estudiar las necesidades locales, y de socorrerlas l mismo, o de proponer al Gobierno los medios de verificarlo. Con este objeto mand por mi Real Decreto de 23 de octubre
que se estableciesen dichos Jefes con el ttulo de Subdelegados de
Fomento ; y no conviniendo diferir ya la ejecucin de esta medida,
ni pudiendo llevarse a cabo sin otras que la regularicen y completen ; odo el Consejo de Gobierno y el de Ministros, he venido
en mandar, en nombre de la R E I N A D O A I S A B E L I I , lo que
sigue:
Artculo 1. Para el establecimiento de los Subdelegados de F o mento se dividirn las provincias del Reino en tres clases. L a primera comprende a las de Barcelona, Cdiz, Corua, Granada, Madrid, Mlaga, Sevilla y Valencia. L a segunda, las de Alicante, Cc<
doba, Murcia, Oviedo, Toledo, Valladolid y Zaragoza. Y la tercera-, todas las dems del Reino.
Art. 2." En cada capital de provincia habr un Subdelegado
principal de Fomento, con un Secretario, cinco Oficiales y un Portero en las de segunda y tercera clase, y un Oficial ms en las de
primera. Este nmero se aumentar slo cuando los bienes que promuevan los Subdelegados justifiquen el aumento de brazos auxilia53

res o cuando la experiencia demuestre no ser suficientes los que aqu

se sealan.
Art. 3. Habindose reducido notablemente la extensin de las
provincias de resultas de la nueva divisin, se modificar con arreglo
a esta circunstancia la disposicin del mencionado Decreto de 23 de
octubre, que previene haya dos o tres Subdelegados de partido en
cada una, y slo se establecern uno o dos en las de mayor extensin e importancia, pudiendo no establecerse ninguno en las de corta poblacin, que no lo necesiten absolutamente, o en que no haya
pueblo de bastante consideracin para que le sirva de capital. Conforme a estos principios, los Subdelegados principales, inmediatamente despus de instalados, me propondrn por vuestro conducto
los pueblos ms importantes de sus respectivas provincias, en que
debern establecerse los Subdelegados de partido para conocer ms
de cerca sus necesidades y proveer ms fcilmente a su remedio,
o expondrn las razones por las cuales no contemplen necesario su
establecimiento. Estas Subdelegaciones de partido tendrn tres
Oficiales, de los cuales, el primero har de Secretario.
Art. 4 . L a obligacin de indicar o proponer las capitales de
Subdelegaciones subalternas, que el artculo anterior impone a los
Subdelegados principales, se entiende sin perjuicio de que desde luego me propongis el establecimiento de las de partido que, por la
importancia conocida de los pueblos donde deben residir y de los
intereses que hay que promover en ellos, puedan sealarse desde
ahora sin riesgo de error ni necesidad de rectificacin ulterior.
Art. 5. A los Subdelegados principales y subalternos toca exclusivamente conocer en sus provincias y partidos respectivos de
todos los negocios que el Real Decreto de 9 de noviembre de 1832 seal como de la incumbencia y atribucin privativa del Ministerio
de Fomento.
Art. G. Para desempear en el sentido de mis intenciones y de
la conveniencia pblica su importante encargo, los Subdelegados de
Fomento se conformarn a la letra y al espritu de la instruccin que
de mi orden habis extendido para su gobierno y aprobada por M
va a continuacin de este mi Real Decreto.
Art. 7. Todos los empleados de las Subdelegaciones de Fomen
to son de nombramiento real, y de escala las plazas de sus Secretaras.
Art. 8. Las dotaciones de estos empleados y de sus Secretaras
154

son las siguientes. En las provincias de primera clase: un Subdele

gado, con treinta y seis mil reales ; un Secretario, con veinticuatro
mil; un Oficial primero de Secretara, con once m i l ; otro segundo,
con diez mil; dos terceros, con nueve mil cada uno ; dos cuartos,
con ocho mil, y un portero, con tres mil seiscientos. En las de segunda clase: un Subdelegado, con treinta y dos mil reales ; un S e cretario, con veinte m i l ; un Oficial primero de la Secretara, cot
diez m i l ; dos segundos, con nueve mil cada uno ; dos terceros, con
ocho mil, y un portero, con tres mil trescientos. En las de tercera
clase: un Subdelegado, con veintiocho mil reales; un Secretario,
con diecisis m i l ; un Oficial primero de la Secretara, con nueve
mil; dos segundos, con ocho mil cada uno ; dos terceros, con siete
mil, y un portero, con tres mil trescientos. En las Subdelegaciones
de partido establecidas en pueblos de ms de doce mil almas: ri
Subdelegado, con quince mil reales ; un Oficial primero, con siete
mil, y dos segundos, con seis mil cada uno. En las que se siten
en pueblos de menos de doce mil almas: un Subdelegado, con doce
mil reales; un Oficial primero, con seis mil, y dos segundos, Con
cinco mil cada uno.
Art. 9. L o s fondos de Polica, que deben costear estas dotaciones, pagarn adems: En las provincias de primera clase: para
alquiler del edificio en que se siten las oficinas, seis mil reales;
para gastos de las mismas, incluso los de impresin y escribientes
temporales, cuando sea necesario, veinte mil reales. E n las de segunda clase: para edificio, cinco mil reales; para gastos de oficina, dieciocho mil. En las de tercera clase: para edificio, cuatro
mil; para gastos de oficina, diecisis mil. E n las Subdelegaciones
de partido: para edificio, tres mil reales; para gastos de oficina,
seis mil.
Art. 10. L o s Subdelegados principales harn cada ao la visita
de alguna parte del territorio de su mando, de manera que en dos
o tres aos le hayan recorrido todo. Cuando hagan estas salidas tendrn derecho a una indemnizacin de gastos de viaje, si de l resultan bienes materiales a su provincia, y no en otro caso.
Art. 11. Siendo la proteccin de los intereses generales el objeto esencial de la Administracin, los Subdelegados que no los favorezcan sin descanso, los que no promuevan bienes efectivos sern
separados de sus destinos, cualquiera que sea la causa que les haya
impedido hacer el bien. Esta disposicin ser aplicable a las oficp
155

as de las Subdelegaciones si los empleados en ellas descuidasen la

parte de cooperacin correspondiente a sus funciones respectivas.
Art. 12. Para que no se corra el riesgo de haber de llevar frecuentemente a efecto la conminacin contenida en el artculo anterior, cuidaris de no proponerme para los destinos creados por
este mi Decreto sino a sujetos versados en los conocimientos administrativos y dotados de la actividad, la capacidad y el patriotismo
que exige su cabal desempeo.
Art. 13. Los Subdelegados principales de Fomento prestarn antes de entrar en ejercicio un juramento, cuya frmula ser durante
la menor edad de mi augusta Hija la siguiente: Juro ser fiel a la
R E I N A , nuestra Seora Doa I S A B E L I I , y durante su menor edad
a S . M. la R E I N A Gobernadora, y emplear todos mis esfuerzos en
hacer la prosperidad de la provincia, cuya administracin me ha confiado S. M. Este juramento ser prestado por ahora y hasta ulterior determinacin en vuestras manos o en las del que os suceda, si
el nombrado se halla en Madrid, y si no, en las del Capitn general
a cuyo mando pertenezca su provincia.
Art. 14. L o s Subdelegados subalternos prestarn en manos de
los principales de sus provincias ei mismo juramento, sin otra diferencia que sustituir en la frmula la palabra Partido a la de Provincia. Tendrislo entendido, y dispondris lo necesario para su puntual cumplimiento.Est rubricado de la Real mano de S. M.En
Palacio, a 30 de noviembre de 1833.A D. Javier de Burgos.

La Instruccin
que expresa, el artculo (>." del anterior Real
y que S. M. la Reina Gobernadora
se ha servido aprobar
misma fecha, es del tenor
siguiente:

Decreto,
con esta

INSTRUCCIN

Por el Real Decreto que precede se ha servido S. M. la Reina

Gobernadora fijar la planta de las Subdelegaciones de Fomento y
las atribuciones de los Subdelegados, que sern los encargados especiales de la proteccin de todos los intereses legtimos y los agentes inmediatos de la prosperidad del Reino. L a simple lista de las
atribuciones del Ministerio indica bastante a los sujetos ilustrados
156

que la R E I N A Gobernadora ha honrado, o se propone honrar con

una alta magistratura de beneficencia, los abusos que hay que destruir y los bienes que hay que promover. Pero en su infatigable solicitud por el bien de los pueblos confiados al cetro de su augusta
Hija Doa I S A B E L I I , ha querido S. M. que se sealen en esta
Instruccin alguno de los medios propios para llevar a cabo sus
intenciones generosas, y con este fin se han clasificado en ella los
varios intereses de que deben cuidar los agentes de la Administracin, en trminos de alejar el riesgo de complicarlos o de confundirlos, reservando ampliar las indicaciones contenidas en estos captulos, a medida que dichos agentes vayan dando cuenta de su instalacin y de los obstculos que para hacer el bien tengan que superar.
CAPTULO PRIMERO

Agricultura

y sus

agregados.

l. Esta arte tilsima, origen y principio de todas, se encuentra

hoy entre nosotros en una situacin deplorable, por efecto de la
enorme y siempre creciente baratura de los productos del suelo. E n
sta, adems de las causas generales, que van luego a ser tomadas
en consideracin, influyen en cada provincia una o muchas causas
locales. A los Subdelegados de Fomento toca sealarlas, fijar el
grado de influencia de cada una, indicar los medios de neutralizarlas o destruirlas, y hacer por ltimo que a este estado violento, y por
lo mismp transitorio, suceda otro natural, y por consiguiente estable,
en que el propietario cuente con la renta de su heredad, y el colono
con la recompensa de sus sudores.
2. Entre las causas locales que contribuyen ms o menos eficazmente al abatimiento actual de la agricultura, deben contarse algunos usos de cuyo influjo funesto casi nadie se apercibe, porque
su antigedad les dio una especie de sancin, y el hbito los rode
de cierto prestigio. A esta clase pertenecen la intervencin de 1a
autoridad municipal en sealar la poca de las vendimias, o la de
la recoleccin de otros frutos o esquilmos; la libertad de que en los
rastrojos de uno pazcan los ganados de todos ; los privilegios que
no admiten al consumo de una ciudad ms que los vinos que produce su trmino ; los que no permiten entrar una carga de comes157

tibies en un pueblo, sin que se extraiga otra de los productos de su

agricultura o de su industria, y otras mil anomalas, que embarazan
la marcha de la Administracin, pues por la multiplicidad de las ex
cepciones destruyen la confianza que debe inspirar la regla, y dificul
tan 'a aplicacin uniforme de los principios administrativos a las ne
cesidades del orden social.
3. L a polica de los granos, que debe considerarse cerno la pri
mera y la ms importante agregacin de la agricultura, est ms
enlazada con su prosperidad de lo que generalmente se cree. Mien
tras se sigui el funesto sistema de la tasa, casi nunca b?.staron las
cosechas a las necesidades del pas, y casi siempre se vendieron los
granos a un precio muy superior al que habran tenido, abandonados
a s mismos. Aunque abolida por una pragmtica aquella deplorable
rutina, el error no se ha dado por vencido an, y todava en algunos
casos, muchos Ayuntamientos prohiben la saca, y fijan el precio del
trigo y del maz, con infraccin de la ley, y perjuicio evidente, no
slo de los tenedores de los granos sujetos a la veda, sino de los
consumidores, sobre quienes pesan en definitiva las vejaciones que
se cometen con los productores. L a autoridad administrativa debe
hacer cesar tales escndalos, e instruir a los habitantes de que la li
bertad del comercio de granos es el primer elemento de k abundan
cia, y el estmulo ms eficaz que puede darse a su cultivo.
. Para favorecer la libertad de este comercio S. M. !a R E I N A
Gobernadora ha creado una Comisin que examine las leyes, que has
ta ahora le infamaron, tachando de logreros, usureros y monopolis
tas a los que a l se dedicaban. Con la cesacin de estas odiosas cali
ficaciones, y con las seguridades que se dispensaran a un trfico has
ta ahora proscrito, se establecer la concurrencia de compradores de
granos, y con ella tomarn valor, y saldrn del envilecimiento a que
estuvieron condenados, mientras hubieron de proveer solo a limita
dos consumos locales.
5. L o s Psitos deben llamar la atencin particular de los Sub
delegados de Fomento. Establecidos en el tiempo en que los errores
de la Administracin condenaban frecuentemente a los pueblos a las
agonas de la escasez, fueron algunas veces un recurso, y atenuaron
las calamidades que una viciosa polica de granos no poda menos
de acarrear. Hoy, que nuestras cosechas exceden en mucho a nues
tros consumos, y que extendindolas, va la libertad del comercio de
cereales a dar un nuevo estmulo a la produccin, importa examinar
158

cul es la utilidad de esos graneros de reserva, y compararla con

los inconvenientes que producen. S. M. la R E I N A Gobernadora ha
creado una Comisin que se ocupa de este importante trabajo. Cualquiera que sea el resultado de su examen, y por corto que sea el
tiempo que en l invierta la Comisin, los Subdelegados de F o mento podrn contribuir al acierto de la providencia definitiva que
sobre esto deba dictarse, averiguando: 1., si grava o favorece a
los labradores atrasados la anticipacin de una o dos fanegas de
trigo, para cuya obtencin estn obligados a hacer gastos desproporcionados a la importancia del beneficio que reciben; 2., si en
efecto socorren los granos de los Psitos a los colonos pobres, o
sirven para aumentar las especulaciones de los r i c o s ; 3., si la acumulacin indefinida de las creces, o cualquiera otro uso que de ellas
se haga, es ventajoso o nocivo a la agricultura ; 4., si una distribucin de aquellos fondos, diferente de la actual, ocurrira mejor que
los prstamos de granos, a alguna de las necesidades ms urgentes
de la agricultura. Estas investigaciones no influirn a la verdad en
las medidas que va ahora a proponer la Comisin para remediar
daos urgentes y notorios; pero fijarn las ideas del Gobierno para
ratificar o mejorar ms tarde la medida que ahora se adopte.
6. L a ganadera fu algn tiempo un gran ramo de riqueza en
nuestro pas. Pero en otros se ha adelantado notablemente esta industria, que como todas, necesita ser sostenida por mejoras progresivas. Hoy, nuestras mejores lanas, producto de cabanas trashumantes, valen considerablemente menos que las sajonas, y que muchas, de las de Inglaterra, Francia y otros pases, obtenidas de ganados estantes. E l alimento de los rebaos, su abrigo, la eleccin
d los padres, el esmero de cruzar las razas, la perfeccin de los
mtodos de lavado, y otras mil causas influyen en la mejora de varias especies de lanas extranjeras, mientras que los ganaderos espaoles han visto por mucho tiempo disminuirse el precio y el consumo
de las suyas. U r g e instruirlos de la necesidad de modificar o variar
sus mtodos, a cuyo fin conviene hacerles conocer los que con tan
buen xito se emplean en algunos estados de Alemania, y en algunos
puntos de Francia y de Inglaterra. L a ganadera debe formar una sola
profesin con la labranza, pues que sta es la que puede asegurar
a los ganados yerbas frescas en el verano, y forrajes sanos en el
invierno. L a s ovejas, as mantenidas, producen copiosos y suaves
vellones ; las vacas, gozando de los mismos pastos, proveen abun^
159

danternente los mercados de manteca y de queso, que con mengua

de nuestra agricultura, tenemos que traer de los extranjeros; las
yeguas, en fin, procrean caballos lozanos, que cuando se aumenten
en proporcin de las necesidades, nos libertarn del tributo que pagamos a los industriosos criadores de muas, establecidos del otro
lado del Pirineo, y proporcionarn a nuestra caballera buenas remontas. Sobre estos puntos, como sobre todos los de su incumbencia, deben los Subdelegados de Fomento desvanecer los errores que
la rutina ha consagrado ; y ya empea a los labradores acomodados
y laboriosos a ensayar o extender el cultivo de prados artificiales ;
ya influir en la aclimatacin de buenas razas de animales extranjeros ; ya reunir medios para establecer enseanzas de estas artes de
prosperidad; ya fundar premios para las mejoras que en ellas se
hagan; ya, en fin, invocar la autoridad tutelar del Gobierno para
destruir Ordenanzas, que coartan, en vez de favorecer, el vuelo de
muchas de estas industrias. Una administracin inteligente y activa
debe emplear alternativamente el ruego, la exhortacin, el ejemplo,
la autoridad, las recompensas, todos los medios legtimos de que
puede disponer, para obtener en esta parte mejoras decisivas; y sus
esfuerzos deben ser tanto ms constantes, cuantas ms seguridades
tiene de verlos coronados de un suceso completo ; pues si la clase
de labradores es por lo comn la ms apegada a las tradiciones del
suelo que hered, ninguna abandona con menos repugnancia sus
hbitos, cuando la experiencia le revela que se prospera ms, sustituyndoles otros.
7. E l agua es la sangre de la tierra, y los canales de riego son
la vida de los campos, sobre todo de un pas escaso como el nuestro
de lluvias. Sin riegos no puede haber prados artificiales en las ms
de nuestras provincias, ni sin ellos ganados en la cantidad y de las
calidades que hemos menester. Sin riego, la labranza se limita casi
al cultivo de cereales, no susceptibles de elaboracin, e incapaces
por tanto de promover industrias, sin las cuales no hay prosperidad.
E l riego diversifica o vara las producciones del suelo, impide con
esta variedad la excesiva abundancia y la baratura consiguiente de
muchos frutos, y multiplicando los objetos de consumo, estimula
al labrador a dar a la produccin nuevos ensanches. Este beneficio,
que es ordinariamente el que menos cuesta a la autoridad, es tambin el que por de pronto promueve ms abundancia, el que desde
luego mejora ms la condicin del pueblo, el que halaga al pobre
160

con la esperanza de trabajo ms seguro, el que permite al rico disfrutar de los placeres del campo, y el que manteniendo en l una
actividad constante, le puebla de honrados labradores y de animales
tiles, y le preserva de bandidos y alimaas. Los Subdelegados de
Fomento deben, pues, dedicarse a proporcionar el beneficio de los
riegos a todos los territorios a que puedan extenderse, y particularmente en las provincias meridionales, donde la sequedad habitual
tiene al cultivador de granos en una agona permanente. Derivaciones de ros, que hoy llevan enteros al mar sus desperdiciados raudales ; estanques para recoger tenues filtraciones, que arguyen siempre
la existencia de manantiales ms o menos copiosos ; hidropotas de
varias especies movidas por agentes diversos ; cien medios, en fin,
se presentan de convertir en vergeles sombros los valles abrasados
por los rayos de un sol ardiente. Para justificarse de no emplear
aquellos medios, suele alegar la pereza la falta de recursos con que
ocurrir a los gastos ; suele la rutina consumir aos en combinar arbitrios ruinosos, de difcil exaccin y casi siempre insuficientes ; suele, en fin, la bajeza aplicar al provecho de uno o pocos individuos
los fondos destinados al beneficio comn. Pero los Subdelegados de
Fomento saben sin duda que donde una administracin vigorosa
vela sobre la prosperidad de los pueblos, jams faltan para estas
empresas capitalistas que por espritu de especulacin las acometan
por su cuenta ; o labradores que amedrentados siempre por la eventualidad e incertidumbre de las lluvias, se asocien para lograr el
aumento de productos que los riegos proporcionan; o propietarios
que deseando dar ms valor a sus fincas, se sometan para conseguirlo a un sacrificio del momento, o se resignen a una retribucin peridica ; u hombres acomodados, que por patriotismo anticipen sus
fondos. Adems de estos medios obvios y triviales, habr casos en
que el Gobierno pueda auxiliar alguna de estas empresas, otros en
que deban hacerlo los Ayuntamientos; aqu podr facilitarlas una
suscripcin local, all una general; en todas partes, en fin, la inteligencia hallar recursos, la actividad sabr emplearlos, y el inters
particular preservarlos de dilapidaciones. No vencer estos obstculos argir, pues, casi siempre falta de inteligencia o de actividad.
8. Estas indicaciones son igualmente aplicables a la desecacin
de lagunas y pantanos, siempre que estas operaciones prometan ventajas positivas. Si las tierras desecables pueden desaguarse de modo
que conserven las ventajas del riego, o una humedad que sea favo161

i t

rabie a su cultivo; si ste en consecuencia presenta una perspectiva

segura de beneficios, no hay duda de que la obra se har, por poco
que la autoridad administrativa la estimule o la proteja. Si en la
provincia no hay capitalistas que la acometan, irn de las vecinas
o de las lejanas; si no los hay en el reino, irn de fuera, pues el di
nero corre dondequiera que su empleo promete utilidades. Si se com
binan empresas que las produzcan; si se les da la publicidad necesa
ria y se demuestran completamente las ventajas; si los capitalistas
cuentan con proteccin para sus intereses y con seguridad para sus
personas, la accin de los capitales extranjeros ser reforzada luego
con la de los nacionales, que hasta ahora tuvo paralizados la descon
fianza. Si los Subdelegados de Fomento estimulan con miramientos la
cooperacin de los r i c o s ; si excitan, proporcionndoles trabajo cons
tante, el reconocimiento de los pobres ; si despiertan con el aliciente
de la gloria y de las recompensas el celo en favor de los intereses
pblicos; si por una benevolencia obsequiosa aseguran las deferen
cias a sus exhortaciones, e inspiran confianza por su respeto a la
justicia, no habr bien en el reino que el inters particular no soli
cite promover a sus expensas. Fuera de este sistema no hallarn los
jefes de la Administracin ms que obstculos con que luchar, sinsa
bores que sufrir, y a la postre ignominia que devorar.
9. Hace mucho tiempo que se habla de la necesidad de aprove
char los terrenos incultos o baldos; pero hbitos dilatorios opusie
ron siempre trabas al logro de aquel til propsito. Realizle en
parte el instinto del bien, que donde quiera que se desenvuelve dis
minuye los males que producen los errores de la Administracin.
Pero el instinto del bien privado suele no respetar los derechos de
los dems, y la ley debe intervenir para conciliar con ellos las venta
jas de los particulares. Una disposicin soberana, expedida por el
Ministerio de Hacienda, cuando corra a su cargo este negocio, de
termin tiempo ha la enajenacin de aquellas propiedades pblicas.
Entre tanto que se acuerdan los medios de llevarla a cabo, los Sub
delegados de Fomento contribuirn a facilitarla, reuniendo datos
sobre la extensin e importancia de aquellos terrenos, removiendo
trabas locales, y haciendo al Gobierno indicaciones precisas, funda
das en el conocimiento exacto de las localidades.
10. L o s acotamientos o cerramientos de heredades pertenecen
a la clase de las ms importantes mejoras de la propiedad rural.
Mientras las lanas alimentaban un vasto trfico exterior, se crey
162

deber, sacrificar la industria agrcola a la pecuaria; y precauciones

desmedidas, formalidades dilatorias presidieron tal vez a los acotamientos y cerramientos de las posesiones. Estn sujetas a un examen detenido las disposiciones que regan en esta materia ; y una
ley sencilla, clara, conforme a los principios de la justicia universal,
proclamar en breve derechos que no pueden continuar desconocidos
y hollados sin grave dao de la agricultura. L o s Subdelegados de
Fomento conocern sin duda la importancia de esta indicacin, v
obrarn en conformidad de ella hasta la publicacin de la nueva ley,
que se verificar lo ms pronto posible.
11. L o mismo suceder con la que fije los principios sobre comunidad de pastos. En los pases donde hay muchos terrenos incultos, ningn prado artificial y poqusimos naturales, las reglas sobre
los pastos deben ser diferentes de las que rigen en territorios donde
cada labrador alimenta sus ganados dentro de su heredad y con los
productos de ella. As, pues, el orden establecido en esta parte debe
respetarse, hasta que con presencia de todas las circunstancias se reforme la legislacin que la gobierna.
12. L a sociedad entera est interesada en la replantacin progresiva y en el entretenimiento de los arbolados, que proporcionan
las maderas necesarias para la construccin y reparo de los edificios;
que suministran las leas y carbones indispensables para todos los
usos de la vida; que son los conductores naturales de las lluvias,
que alimentan la vegetacin y aseguran las cosechas; que ofrecen
sombra y frescura a los viajeros fatigados, y que, en fin, hacen habitables los campos, desiertos cuando no gozan de este beneficio.
Gozarle ms inmediatamente el labrador, que de tiempo en tiempo
hallar en las maderas y leas que venda, un auxilio extraordinario
con que acudir al remedio de necesidades de igual clase, construir
abrigos a sus ganados, o dar ms extensin a su cultivo. Hasta ahora, Ordenanzas incalificables no le permitan cortar para preparar su
cabana los rboles que la sombreaban, y la intervencin de la autoridad en el uso de los plantos que l regara con su sudor, le haca
mirar con desdn una especie de propiedad de que otro se arrogaba
el derecho de disponer. Est concluida, y no tardar en publicarse,
una nueva Ordenanza que consagra derechos largo tiempo descono-*
cidos. A los Subdelegados de Fomento incumbe no slo velar sobre
su completa ejecucin, sino instruir al Gobierno del estado a que
redujeron estas propiedades las trabas de .que se les carg. A este
163

fin harn formar estados de los montes de sus provincias respectivas,

con expresin de sus dueos, y de si stos son particulares o Cuerpos, poseedores libres o amayorazgados, sin olvidar la proporcin
que los productos de dichos montes en leas y maderas guarden
con las necesidades de la poblacin. Este conocimiento podr servir
de elemento para combinar en caso necesario nuevas medidas de proteccin en favor de la propiedad, cuyos derechos no se pueden violar
ni aun parcialmente, sin alterar ms o menos la armona del orden
social.
13. E l cultivo de la seda es un ramo de riqueza agrcola, tanto
ms importante, cuanto que esta preciosa produccin es capaz de
alimentar dentro del reino muchas industrias, y saldar sola enormes
importaciones del extranjero. Bien que parezcan exagerados los
cmputos de algunos de nuestros antiguos economistas, que hablan
de millones de libras de seda que producan nuestras provincias meridionales, y que se manufacturaban en Granada, Sevilla y otros pueblos de las mismas, no admite duda que un da fu muy considerable
la cosecha de seda del reino, y cuantiossimos los beneficios de su
elaboracin. Cuando en el reinado del Seor Don Carlos I V se pens
en hacer revivir esta industria moribunda, se formaron reglamentos
minuciosos que produjeron un efecto contrario a la intencin, porque una multitud de precauciones vejatorias ahog los pequeos medios de proteccin que se dispensaron. Importa dar a este cultivo
ia libertad, que es el primer elemento, la condicin esencial de la
vida de la industria. Importa que los Subdelegados de Fomento indaguen el estado de la cra de la seda, y que promuevan por todo?
los medios que les dicte su celo, el planto de las moreras, que crindose en poco tiempo, y pudiendo servir de setos de las heredades,
sin perjuicio de la cosecha principal de otros frutos o esquilmos, no
presentan el inconveniente de la tarda produccin de los morales y
de su arraigo profundo. Cuantos medios de produccin sean compatibles con la libertad indefinida de la propiedad, otros tantos deben ser propuestos por los encargados de la prosperidad del pas,
seguros de que sern aprobados inmediatamente, en cuanto no perjudiquen a otros intereses.
14. L a cosecha de linos y camos, menos rica por
la materia que la de l seda, es por ahora igualmente
por cuanto es ms general el consumo de los lienzos,
tributo que por su introduccin pagamos a la industria
164

el valor de
importante,
y mayor el
extranjera.

Contribuye a la decadencia del cultivo de las hilazas la falta de lluvias

y de riego en unas provincias ; la imposibilidad en otras de empozarlas o enviarlas en aguas corrientes; los inconvenientes que resultan de empozarlas en balsas estancadas durante los calores del verano ; el corto nmero de fbricas de estos artculos, y la dificultad de
establecerlas, cuando las extranjeras los producen con una baratura
que parece imposibilitar toda concurrencia. Por graves que aparezcan estas dificultades, el celo y la inteligencia pueden y deben vencerlas. Mquinas diferentes cuecen ya hoy y suavizan el lino y el
camo, mejor que las aguas corrientes y estancadas. Otras mquinas de mecanismo muy sencillo y poco costosas, hacen con facilidad
y economa operaciones que hasta ahora se hicieron a fuerza de tiempo, brazos y dinero. A los Subdelegados de Fomento toca hacer
conocer estas mquinas, generalizar entre los labradores el manejo
de las unas, familiarizar a los fabricantes aplicados con el uso de las
otras, promover la produccin estimulando los consumos, y asegurar stos por la baratura de la primera materia, y la propagacin de
los ms sencillos mtodos fabriles.
15. Tratndose de agricultura, no es posible dejar de recomendar el cultivo de muchas plantas exticas, que ya se hicieron indgenas, y la aclimatacin de otras que pueden hacerse tales tambin
con un poco de perseverancia. Veinticinco aos hace que solo un
estrecho valle de la provincia de Granada produca diez o doce millones por el valor del algodn que en l se criaba, y algunos aos
antes haba producido una suma casi igual por el valor de sus azcares. Uno y otro cultivo, difundidos como se hallan en una extensin de cerca de cuarenta leguas de costa, habran bastado quiz a
nuestro consumo, si no hubiese constantemente pesado sobre uno
de ellos la mano del fisco, y no se hubiese condenado al otro a una
incertidumbre perpetua sobre la proteccin que anteriormente reclamara. S. M . la R E I N A Gobernadora quiere que se fije definitivamente la suerte de estos cultivos preciosos ; que se aumenten y extiendan cuanto lo permita la naturaleza del terreno, hasta proveer,
si es posible, a la totalidad de los consumos peninsulares ; que el
del caf, ensayado ya con xito, se establezca en grande; que se
ensaye el del ail; que se propaguen esos arbustos de cuya sustancia se alimenta la cochinilla, y se asegure una larga cosecha de este
insecto ; que el beneficio de la aclimatacin no se limite a los frutos
exticos, sino que se extienda al cultivo de las plantas y rboles in165

digeras que c r e c e n e n latitudes y zonas diferentes, es decir, que se

aclimaten e n las provincias del C e n t r o o del Medioda los r b o l e s y
plantas que h a s t a a h o r a p r o d u j e r o n slo las del N o r t e , y a que sea
posible la a c l i m a t a c i n en sentido i n v e r s o ; y que, en fin, los Subdel e g a d o s de F o m e n t o den a este r a m o i m p o r t a n t e de prosperidad la
a t e n c i n sostenida que ha m e n e s t e r , le dispensen d e n t r o del crculo
de sus atribuciones t o d a la p r o t e c c i n que ellas p e r m i t a n , e imploren
del Gobierno de S. M . la que ellos no alcancen a dispensar.

CAPTULO I I

Industria
16.

y sus

agregados.

Si la a g r i c u l t u r a cra o p r o d u c e las p r i m e r a s m a t e r i a s , la in-

dustria las p r o p o r c i o n a a las necesidades de la vida, y les da la f o r m a

sin la cual no serviran p a r a satisfacerlas. P e r o los beneficios de las
o p e r a c i o n e s a g r c o l a s slo p r o v e e n p o r lo c o m n al sustento m s o
m e n o s limitado de los que se dedican a ellas, y sus hbitos se p r e s t a n mal al desarrollo c o m p l e t o de la r a z n ; m i e n t r a s que c o n la industria sola puede haber e n o r m e s riquezas, y es compatible un alto
g r a d o de civilizacin.

Sin citar los ejemplos vivos de la H o l a n d a y

de la I n g l a t e r r a , que sin suelo la u n a , y c o n m a l suelo y clima la

o t r a , p r o s p e r a n p r o d i g i o s a m e n t e a f a v o r del i n c r e m e n t o que

tom

su industria, b a s t a r r e c o r d a r que s t a centuplica a veces el v a l o r de

las m a t e r i a s p r i m e r a s , y que empleando y o c u p a n d o al m i s m o tiempo la infancia tierna, el s e x o dbil, la vejez c a n s a d a , difunde y g e neraliza la abundancia, fuente de t o d o s los bienes sociales.

Conside-

r a d a bajo este punto de vista, la industria r e c l a m a una p r o t e c c i n

m s eficaz todava que la a g r i c u l t u r a , puesto que es m u c h o m s til
que se c o m p r e c a m o en r a m a en los m e r c a d o s del B l t i c o o los del
A d r i t i c o , que despus

c o n v e r t i d o en lonas se venda en las c o s t a s

de B e r b e r a o en las escalas de L e v a n t e , que no c o g e r el lino e n

n u e s t r o suelo, y t e n e r que ir en b u s c a de lienzos a las b o c a s del E s calda o del E l b a . L a s medidas g e n e r a l e s de p r o t e c c i n de la industria p e r t e n e c e n al Gobierno s u p e r i o r : p e r o al de las provincias t o c a
a v e r i g u a r qu g n e r o de fabricacin posee c a d a u n o , de qu especie
o calidad son sus p r o d u c t o s , de qu n a t u r a l e z a sus m t o d o s , de q u
e x t e n s i n sus c o n s u m o s , en qu t r m i n o s y h a s t a qu cantidad nece66

sita de los productos de las provincias vecinas o lejanas, nacionales

o extranjeras; qu obstculos se oponen a la perfeccin de las industrias establecidas, o a la introduccin de otras nuevas; qu capitales alimentan las unas, qu anticipaciones exigiran las otras, y
todo lo dems que concierna a la adopcin de las providencias propias para el fomento de estos intereses. Entre tanto que con presencia de aquellos datos se dictan, deben los Subdelegados de Fomento
generalizar el conocimiento de las mquinas y mtodos que se hayan
inventado e inventen en toda la Europa, y de que el Diario de la Administracin
los instruir oportunamente ; deben promover la enseanza de la geometra y el dibujo con aplicacin a las artes ; deben
visitar las manufacturas, y sembrar en una esperanzas, derramar en
otra consuelos, alentar aqu con el elogio, estimular all con la censura, halagar ms all con la remocin de todas las trabas; deben,
en fin, popularizar la industria, como el medio ms expedito y seguro de generalizar sus beneficios. Un torno, una carda, un telar ; la
madre que haga andar el uno, el nio que maneje la otra, el padre
que mueva la lanzadera; una onza de oro para comprar un par de
quintales de lino ; he aqu lo que se necesita para hacer la fortuna de
una familia, y lo que hecho con algunas familias, promover en cortsimo tiempo una inmensa prosperidad. Cien arbitrios se encuentran
todos los das para costear una fiesta, para cubrir un gasto con que
no se contaba, para satisfacer a veces un capricho de la Administracin. Encontrarnse mejor para auxiliar a un hombre laborioso con
un prstamo, si no es posible hacerlo con un don; encontrarnse
para dar a una mujer honrada el premio de su torno, y sustituir en
breve su huso al de la estril rueca. Suscripciones, anticipaciones,
socorros de los diocesanos, auxilios del Gobierno, todo debe facilitar la ejecucin de estas disposiciones, que proporcionando trabajo
a muchos, aumentarn la comodidad de todos, y distribuirn en los
talleres esas bandas de pordioseros, cuya pereza acusan sus andrajos, y que hacen en la mendiguez el aprendizaje del crimen.
17. En la infancia de las artes se crey deber sujetarlas a un
rgimen uniforme, a una disciplina facultativa, y fijar la suerte de
cada industria sobre bases inalterables. Pareca entonces natural suponer que si una fbrica prosperaba por la buena calidad de sus productos, todas las de su especie prosperaran fabricndolos iguales.
De aqu las Ordenanzas que fijaban el nmero de hilos que deba
tener una tela, las precauciones con que se deban acopiar las mate167

das primeras, la intervencin asidua de los veedores o prohombres

de cada gremio en las operaciones de su fabricacin respectiva, y
otras mil formalidades que se crean conducentes a sus progresos.
L a experiencia ha revelado lo errneo de esta teora, que cortando
los vuelos al ingenio, y sometindolo a mil trabas, ha acabado al
mismo tiempo con todas las industrias sujetas a ellas, en tanto que
la de fabricacin de algodones, y otras varias que al nacer se elevaron sobre las precauciones de la rutina, han prosperado ms o menos. Una ley dictada con conocimiento completo de causa, va a proclamar inmediatamente los principios protectores de la libertad fabril. Entre tanto los Subdelegados de Fomento dispondrn que no
se formen nuevos gremios, ni se remachen con la aprobacin de
nuevas Ordenanzas, cadenas que los conocimientos econmicos quebraron ya para siempre.
18. Hay en muchos de nuestros ros cadas de agua propias para
mover mquinas de varias especies, y desenvolver con la industria
que alimenten una gran prosperidad, A los jefes de la Administracin corresponde estimular a que se saque partido de estas fuerzas
motrices, aplicndolas a los usos ms anlogos a los hbitos del
pas que gobiernen. A este fin, harn examinar todas las que existan en sus provincias, revelarn el uso que de ellas puede hacerse,
empearn a los capitalistas a su aprovechamiento y les concedern
para ello cuantas facilidades dependan de la Administracin.

C a p t u l o

Comercio

y sus

III

agregados.

19. En vano la agricultura producira en abundancia materias

primeras, en vano la industria, elaborndolas, las proporcionara a
las necesidades sociales si los consumos no alimentasen su reproduccin peridica. E l comercio encargado de facilitarlos, transportando a los mercados donde escasean los frutos y esquilmos de la
tierra, en bruto o manufacturados, es bajo este concepto un auxiliar necesario de la agricultura y de la industria, digno por lo mismo de una proteccin tanto ms eficaz cuanto que sin ella sera in
til la que a las otras dos profesiones s dispensase. En materia de
comercio corresponden a la autoridad soberana las ms de las me68

didas de proteccin relativas a las cosas. A las autoridades encar

gadas del gobierno civil de las provincias tocan ms particularmen
te las relativas a las personas; a saber: favor y amparo a las que
el comercio obliga a trasladarse frecuentemente de una parte a o t r a ;
comodidad y baratura en las posadas, seguridad en los caminos, fa
cultad de llevar armas al que crea necesitarlas, y la supresin, en
fin, de todas esas vejaciones odiosas que se han inventado a pre
texto de la refrenda de los pasaportes, y de que se hablar en el
captulo de la Polica. Entre las medidas de proteccin que corres
ponden al Gobierno superior la ms importante, que es abrir y man
tener al comercio comunicaciones fciles y poco dispendiosas, sea
por tierra o por agua, exige asimismo la cooperacin franca y asi
dua de los Subdelegados de Fomento, en los trminos que se ex
presarn en el captulo de Caminos y Canales.
20. De la misma se necesita para acelerar el beneficio de la uni
formidad de pesos, medidas y monedas. L o s jefes locales deben in
formar a la Comisin nombrada con este objeto no slo de las varia
ciones o diferencias generales que se notan en esta parte en sus
provincias respectivas, sino de otras que forman una multitud de
anomalas especiales en medio de las anomalas comunes y que pre
sentan por dondequiera el doloroso espectculo del desorden y de
la confusin. No bast, en efecto, que hubiese libras de ocho onzas
en una provincia, mientras que en la vecina eran de diecisis: fu
menester para que la complicacin fuese mayor y que no se pudiese
salir del laberinto que ella formaba, que de aquella misma libra ex
cepcional de doce onzas se compusiese para la compra y venta de
ciertos artculos una libra doble o triple, de que resulta haberlas
de doce, veinticuatro y treinta y seis onzas cada una. An en Cas
tilla, donde es de diecisis, hay pueblos en que la llamada carnicera
(porque es la que se emplea para pesar carne) es doble, y tiene trein
ta y dos onzas, si se trata de vaca, carnero o macho, y sesenta y
cuatro si de cerdo. Y como si estas diferencias no embrollasen ya
bastante la materia, en un mismo lugar, sin salir del pescado, se
venden ciertas clases de l por libras de diecisis onzas y otras por
libras de treinta y dos. E n una parte se vende el aceite y el vino por
peso y en otra por medida, siendo de notar que la diferencia entre
el peso y la medida es a veces mayor que la que existe en los ri
dos entre la medida colmada y la rada, y en los lquidos entre la
medida sisada y la que no lo e s ; y, no obstante, hay pueblos en que
169

los lquidos particularmente se venden al mismo tiempo por peso

y por medida, a pesar de la enormidad de esta diferencia. Pero, qu
mucho que apoyada en los hbitos antiguos, se sostenga entre las ciases poco ilustradas esta variedad tradicional, cuyos inconvenientes
no perciben los espritus vulgares, cuando entre los banqueros los
cambios con Pars, por ejemplo, se ajustan en doblones de plata
vieja y en libras tornesas, monedas que no existen ni en Espaa ni
en Francia, y que por sus fracciones complican las cuentas y obligan
a una multitud de reducciones? Este sistema absurdo, que slo pudo
sostenerse mientras los errores sancionados por la rutina eran respetados como los principios consagrados por la experiencia, van a
desaparecer inmediatamente. Los' Subdelegados de Fomento no slo
suministrarn los datos necesarios para formar la historia de estas
anomalas, origen de confusin, y causa por tanto de ruina, sino que
desde luego empezarn a prevenir lo conducente para que las disposiciones que van a dictarse, protectoras de la conveniencia comn,
v conformes a la razn universal, no experimenten la resistencia que
encontraron a menudo todas las que se dirigieron a extirpar errores
envejecidos. Cuando una vez llega a desquiciarlos la fuerza de la razn y de la autoridad, el mundo, avergonzado de haber sido subyugado por ellos, contribuye a acabar de derrocarlos.
21. L a s ferias y mercados deben fijar particularmente la atencin de los Subdelegados de Fomento. E n estas reuniones el comercio especula, los consumidores se proveen de objetos que la concurrencia suele abaratar ; y el impulso que esta circunstancia da a
ios consumos es un estmulo de la produccin, y un gran elemento
de vida industrial. L a s reuniones frecuentes de compradores y vendedores multiplican tambin las relaciones de pueblo a pueblo, y aun
de provincia a provincia, y mantienen un movimiento generalmente
til. Importa, pues, favorecerlas, concederles todas las facilidades
posibles, y mirarlas como un medio de prosperidad.
22. Con el mismo fin es esencial favorecer y animar a los Consulados y Juntas de Comercio, de cuya mejora va a ocuparse inmediatamente el Gobierno. L o s Consulados proporcionan a las transacciones mercantiles las ventajas especiales de una pronta justicia,
administrada por Jueces de la profesin. Las Juntas de Comercio
pueden favorecer el desarrollo de la misma, removiendo obstculos
que hasta ahora limitaron su ejercicio, y rodeando estas ocupaciones
de cierto favor, sea por la idea de los beneficios que ellas producen,
170

sea por la consideracin de que por lo comn gozan los que las ob
tienen, sea por las garantas que pueden dar a los capitalistas que se
asocien para empresas industriales, sea, en fin, por la equidad pro
tectora que la intervencin de dichas Juntas puede asegurar en el
repartimiento del subsidio mercantil. L o s Subdelegados de Fomento
contribuirn, pues, a la prosperidad del comercio, cuidando de dotar
sus provincias de estos establecimientos que deben acelerarla, y de
dirigir al Gobierno sus observaciones sobre el modo de mejorar los
que existen.

C a p t u l o

Minera y sus

IV

agregados.

23. La Direccin General de Minas se ocupa de rectificar algu

nas de las disposiciones dictadas ya para la mejora de ese ramo, que
los Subdelegados de Fomento de algunas provincias meridionales
deben particularmente promover. Pero el mayor bien que tienen que
hacer en esta parte es favorecer la investigacin y explotacin de
los carbones minerales, de que la industria saca hoy tanto partido,
y que no hay medios de reemplazar con otra especie de combustible.
No hay quien ignore los prodigios del vapor, que aun a despecho de
los tiempos empuja los buques de una extremidad a otra del globo.
Sin esta sustancia, ms preciosa an por la importancia y la exten
sin de sus usos, que muchos de los metales que se buscan con tanto
afn, no podran carros cargados correr largas distancias a razn
de un cuarto de hora por legua, ni moverse multitud de mquinas,
cuya accin econmica y rpida pone hoy casi todos los productos
elaborables al alcance de las ms limitadas fortunas. Esta prodigiosa
fuerza motriz, multiplicable a lo infinito, alza de los ros copiosos
caudales, capaces de fecundizar vegas muy elevadas sobre el curso de
las aguas, y basta para obrar transformaciones, que sin ella se reputa
ran imposibles. Explote en buena hora el inters individual, aguija
do por la perspectiva de utilidades inmediatas, las minas de plom,
de cobre, de hierro, y las dems que tanto bien promueven en las
provincias en que abundan ; pero la accin de la Administracin di
ljase especialmente a buscar ese fsil inapreciable, agente podero
sisimo de riqueza, y sin el cual apenas puede desenvolverse en gran
de ninguna industria. Ensayos, premios, construccin de ramales
I7r

para conducir los carbones desde los montes que los cran a las fbricas que han de consumirlos, o a los puertos por donde pueden
exportarse; nada se perdone, nada se economice para asegurar los
inmensos beneficios de la aplicacin de aquel combustible a las necesidades de la fabricacin. L o s Subdelegados de Fomento tienen en
este ramo mucha gloria que ganar, y muchos medios de merecer la
benevolencia del Gobierno.
24. Las canteras pueden contribuir a alimentar en ciertas provincias una industria ms o menos til. Hay algunas en que abundan mrmoles y jaspes exquisitos, que realzaran el brillo de los
templos, adornaran las casas y los jardines, y hermosearan las plazas de las grandes ciudades, en las cuales ya eternizara el mrmol
a los hombres clebres de que se honra nuestra patria, si no hubisemos de traerlo de fuera con grandes dispendios. Adems de alimentar una gran fabricacin nacional, pueden esas piedras y otras
muchas que la naturaleza sembr con profusin en nuestras montaas, concurrir ventajosamente con las de otros pases en los mercados extranjeros ; y aun las piedras de construccin sern una riqueza, cuando buenos mtodos de explotacin y buenos caminos para
su acarreo, permitan emplearlas en lugar de otros materiales menos
slidos y ms costosos. E s esencial que los Subdelegados de F o mento indaguen las riquezas de esta clase que produzca el territorio
que gobiernen, y empleen todos los medios posibles para utilizarlas.
Ningn obstculo resiste a la larga a la accin constante e ilustrada
de la Administracin.

CAPTULO V

Ay

untamientos.

25. L o s Ayuntamientos son el conducto por donde la accin

protectora del Gobierno se extiende desde el palacio del grande a
la choza del labrador. Por el hecho de ver en pequeo todas las necesidades, pueden ellos estudiarlas mejor, desentraar sus causas y
sus remedios, y calcular exactamente de qu modo y hasta qu punto
influye una medida administrativa en el bien o en el mal de los pueblos. Deben por tanto ser constantes y frecuentes sus relaciones con
los Subdelegados de Fomento, sus jefes inmediatos, los cuales por
su parte deben ver en los Ayuntamientos los cooperadores natos del
172

bien que estn encargados de promover. Facilitar notablemente los

beneficios de la cooperacin el cuidado que los Subdelegados pondrn en averiguar desde luego los recursos pblicos destinados a
las necesidades de cada localidad. Adems de los Psitos, sobre los
cuales quedan hechas advertencias particulares en el artculo 5. de
esta Instruccin, cuidarn especialmente de averiguar cules son las
rentas de los Propios de cada pueblo, en qu consisten, cmo se recaudan, cmo se invierten ; si se hallan completamente cubiertas las
obligaciones a que se debe ocurrir con sus productos; si hay algunas postergadas o desatendidas, o que pueden ser socorridas de diferente manera, y no pesar sobre aquellos caudales. Al mismo examen
sometern los arbitrios municipales, averiguarn e n ' qu poca se
establecieron, con qu objeto, por qu tiempo, con qu condiciones ;
si conviene suprimirlos o continuarlos, y todo lo dems que conduzca a que el Gobierno forme un juicio completo sobre esta importantsima parte del servicio pblico, de cuyo arreglo dependen mejoras
considerables en la suerte de los pueblos.
26. Una ley que actualmente se elabora dispondr lo conveniente para refundir en una multitud de categoras de que se componen
los Ayuntamientos actuales, donde ocasionando una confusin lastimosa, y acusando de desorden a la Administracin, se ven Regidores perpetuos, vitalicios, bienales, aales, nobles por constitucin
unas veces, plebeyos por constitucin o t r a s ; Sndicos de varias denominaciones ; Diputados, etc., presididos ora por letrados de fuera'
que no conocen las necesidades ni los usos locales, ora por Alcaldes
ordinarios o pedneos, que aunque sacados por lo comn de las clases laboriosas, no sabiendo leer las ms de las veces, administran la
justicia, no sin grave detrimento del respeto que la es debido. Mientras cesan estas deplorables y ruinosas anomalas, los Subdelegados
de Fomento se aplicarn a atenuar sus tristes efectos, y desde luego
formarn estados de la composicin de cada Ayuntamiento, en que
se expresar el nmero de Regidores, Sndicos, Diputados y dems
que le compongan; si los oficios son perpetuos, y en este caso, cul
es el precio a que se venden, y qu proporcin guarda ste con el
de su egresin; si son aales, bienales o servideros por un perodo
ms largo o ms corto, y en este caso si turnan entre todos los vecinos, o se reparten por mitad, o de cualquier otro modo, entre el
estado noble y el llano, expresando si esto se verifica con igualdad
entre los individuos de ambos estados, o hay en favor de unos o
173

de otros alguna distincin o prerrogativa. Servirn de apndice a

estas relaciones las noticias concernientes a otros oficios, anejos
unas veces a las Regiduras, y otras separados, como Alguacile?
mayores de la ciudad o del campo, Alcaldes de la hermandad, Corre
dores de varias clases, Escribanos de cabildo, etc.
27. A los Ayuntamientos corresponde la polica municipal, en
la cual est comprendido el ramo de abastos, en que hay abusos en
vejecidos que es urgente desarraigar. Todava gimen muchos pue
blos bajo el peso de la tasa de los comestibles de toda especie, traba
absurda que es un manantial inagotable de vejaciones, y un pretexto
permanente de estafas. L o s Subdelegados de Fomento no creern,
pues, que han intervenido completamente en la polica municipal,
con slo haber estimulado a los Cuerpos encargados de ella a que
proporcionen a los pueblos fuentes saludables, empedrados cmo
dos, alumbrado en las calles, solidez en las construcciones, ni ocupdose ellos mismos de otros mil objetos de seguridad, aseo o co
modidad ; sino que dirigirn muy particularmente su atencin a ha
cer cesar el desorden de las posturas arbitrarias de comestibles, y
removern sin descanso cuantos obstculos se opongan a que los
pueblos logren este importante beneficio, entre tanto que la ley que
se va a dictar sobre la materia, fija las reglas uniformes que debern
observarse sobre ella.
28. Entender y decidir en las dificultades, perjuicios o reclama
ciones relativas a las elecciones de Ayuntamientos y sus incidencias,
toca exclusivamente a los Subdelegados de Fomento, que en su
caso instruirn los oportunos expedientes gubernativos, y los deter-i
minarn con arreglo a las leyes de la materia, nterin se simplifican
stas, y se demuestra por el simple tenor de su redaccin, que nin
guna relacin tiene este ramo con las atribuciones de la justicia.
29. L a sanidad excitar la solicitud paternal de la Administra
cin, que desde luego trabajar en reunir los datos propios para
que las precauciones destinadas a impedir la propagacin de las en
fermedades contagiosas surtan su efecto, sin perjuicio de otros inte
reses. Hasta ahora se limit comnmente la inspeccin sanitaria a los
contagios importados por la va de mar. Pero las atribuciones de
este ramo no deben quedar circunscritas a tan estrecha esfera; y
proponiendo al Gobierno lo conveniente para que se mejoren y uni
formen las medidas para evitar la introduccin y circulacin de los
contagios exticos, deben los Subdelegados de Fomento extender
174

su vigilancia a las dems enfermedades epidmicas, que hacen estragos, a veces iguales a los de la peste por su intensidad, y a veces
superiores por su frecuente reproduccin. L a s viruelas son la primera y la ms desoladora de estas plagas. L a inoculacin de las naturales pudo con apariencia de razn ser resistida, puesto que muchos nios eran vctimas de ella; pero la de la vacuna no hace temer
tal inconveniente, y conviene por tanto generalizar sus beneficios.
Para ello adoptarn los Subdelegados de Fomento las medidas ms
eficaces, y entre otras la de no permitir que concurran a las escuelas
gratuitas de primeras letras los que no presenten certificaciones de
estar vacunados. L a s tercianas, endmicas en ciertos pases y estaciones, son otra de las calamidades de este gnero, que una Administracin vigilante debe apresurarse a extirpar. Con dar salida a las
aguas estancadas, y proporcionar al pueblo en un trabajo constante
los medios de alimentarse bien, se habr en general hecho mucho
para impedir estas epidemias, que ordinariamente no se extienden
ni malignan sino en los territorios donde soles ardientes y aguas
estancadas vician la atmsfera, y donde los malos alimentos contribuyen a hacer ms mortfera la aspiracin de un aire mefitizado. L a
accin de cualquiera otra causa local puede ser igualmente combatida por medios anlogos, y frecuentemente con slo emplear los higinicos que sean los apropiados a la situacin del pas y a las influencias de la estacin.
30. Entre las providencias de salubridad, complemento esencial
de las medidas sanitarias, hay una importantsima, que es la de construir cementerios donde an no existan, para que las exhalaciones
de los muertos no infecten el aire que han de respirar los vivos, y no
aumenten as las epidemias, que a veces adquieren por esta sola causa una asoladora intensidad. L a Administracin celar particularmente para que donde an no los haya, se levanten al punto estos
asilos de la muerte ; sobre que sean sometidos a una polica severa,
y sobre que en los depsitos de los cadveres, en los entierros y en
las exhumaciones se observen las reglas que la experiencia ha revelado ser necesarias, entre tanto que stas se fijan en una ley particular.
31. L a inspeccin administrativa en todo lo relativo a sanidad
y salubridad no se limita slo a mirar por los hombres, sino que se
extiende al cuidado de los animales de toda especie. Con presencia
de las circunstancias locales que se supongan haber influido en el
75

desarrollo de una epizootia, y oyendo el dictamen de mdicos hbi

les, y aun de veterinarios inteligentes, se podrn en cada caso dictar
las medidas convenientes para atajar la propagacin del contagio,
cuya destruccin es un medio de prosperidad, y un estmulo particu
lar para la agricultura, que sin ganados decaera muy rpidamente.

CAPTULO V I

Polica

general.

32. Un error deplorable hizo que se desconociesen en muchas

partes del reino las intenciones generosas que presidieron al estable
cimiento de la Polica, organizada al principio para enfrenar el cri
men, y que la inocencia viviese tranquila. E n algunas provincias,
mientras malhechores conocidos salan a los caminos con pasaportes
en regla, se exigan formalidades odiosas para darlos a vecinos hon
rados que exhiban sus cartas de seguridad. Aqu, un jefe de Polica
obligaba a los viajeros a comparecer en persona en su oficina ante
un oscuro dependiente, molestando as a los fatigados, y humillando
a los distinguidos. All se multaba a un desventurado arriero, por
que habiendo llegado a deshora a una posada, no cuid de hacer re
frendar un pasaporte que no haba quien refrendase. Para darlo a un
Ttulo de Castilla se le peda en algunas partes una fianza, que po
da ser, y era a veces, la de su tabernero o su sastre; en otras se
exiga la superflua o costosa intervencin de un agente de Polica,
o la presentacin personal, u otra multitud de requisitos intiles,
cuando menos, y casi siempre literal y explcitamente contrarios a
los reglamentos. Y a S. M. la R E I N A Gobernadora ha mandado
su refundicin, que se har en trminos de que no se reproduzcan
ms tan funestos abusos; pero entre tanto importa que los Subde
legados de Fomento se penetren de la idea de que sus atribucio
nes, como jefes de la Polica, son la de una magistratura de be
neficencia y proteccin, que ms que ninguna otra exige deferen
cias, atenciones y obsequios hacia las personas con quienes tenga
que tratar. Severidad con el crimen, indulgencia con el descuido
o la flaqueza, respeto a la inocencia, miramiento con cuantos lle
guen a invocar su justicia o su favor; tal debe ser la divisa de la
Polica, que ni por accidente debe deshonrarse con acciones que pre
senten apariencia de arbitrariedad, ni mucho menos de vejacin.

176

L o s reglamentos que van a refundirse pronunciarn la pena de destitucin inmediata, y la incapacidad absoluta de volver a servir ningn otro destino, contra el empleado de Polica que someta a cualquier individuo a otra obligacin o formalidad que aquellas que
en el inters del orden y del reposo pblico se autoricen o prescriban explcitamente en la legislacin del ramo.
33. Uno de los beneficios ms importantes que han de deber
los pueblos a la vigilancia de la Administracin es la extirpacin
de los ladrones que infestan los caminos, y que hacen mirar como
una desgracia la necesidad de emprender un viaje. A la Polica toca
curar esta llaga vergonzosa y funesta, y lo lograr en breve, sin
duda, con el empleo simultneo de todos los medios que a ello conducen. Estos medios son preventivos y represivos. L o s primeros
consisten en conocer completamente la situacin de cada pueblo
y el modo de vivir y los hbitos de sus moradores ; observar a los
que sin motivos conocidos hacen frecuentes salidas de sus domicilios o no dejan adivinar a sus compatriotas los recursos con que
proveen a su subsistencia ; recomendar estrechsimamente a los encargados de la Administracin municipal que sigan los pasos de los
sujetos que se hallen en uno u otro de aquellos casos, y que informen sobre ellos semanahnente al jefe de la Administracin provincial ; cuidar de que no falte habitualmente trabajo a los jornaleros, ni socorros cuando el rigor de la estacin no les permita
trabajar; disponer que con la frecuencia necesaria haga la autoridad municipal de cada pueblo recorrer su trmino, informarse de
las gentes sospechosas que lo atraviesan, seguir sus huella?, reconocer sus pasaportes, y asegurarse, en fin, de que nada hay que
deba turbar el sueo de sus gobernados. L o s medios represivos se
reducen a poner en movimiento, apenas se anuncie un robo, la fuer
za necesaria, sea de tropas de lnea o de paisanos armados, que
econozca los sitios en que se cometi el crimen, registre los escondrijos contiguos y siga el rastro del malhechor o malhechores
hasta entregarlos en manos de la justicia. Esta obligacin no ser
peculiar del pueblo en cuya jurisdiccin se consum el atentado ;
ser comn a todos los situados en un radio de cuatro leguas, de
donde se harn ojeos combinados, de que no pueda escapar el facineroso. E l sacrificio a que por este movimiento se sometan los
pueblos, ser superabundantemente compensado con la seguridad de
sus personas y sus propiedades ; con la ventaja de que puedan con-

177

12

currir a ellos los viajeros que quieran hacerlo por necesidad o por
placer; y con el honor del territorio, que se compromete y mancilla
cuando en l se atenta impunemente a la paz de los viajeros y de los
habitantes. La pronta destitucin de la autoridad municipal que no
cuide de este inters precioso, o que cometido el delito no d al pblico y a la autoridad superior la satisfaccin conveniente en la
aprehensin de sus autores, ser una garanta de que en lo sucesivo
se emplearn todas con ms celo que hasta aqu en destruir el salteamiento, terror de los pueblos que aisla, y de los transentes que
despoja, y oprobio de la Administracin que lo tolera.
34. S. M. la R E I N A Gobernadora quiere que ninguna prevencin especial se haga en esta Instruccin relativa a la alta Polica.
S. M. se lisonjea de que generalizados los beneficios que una Administracin paternal debe producir, no habr maquinaciones contra el
reposo de los pueblos, ni por consiguiente necesidad de otras medidas de polica que las puramente administrativas, dulces y protectoras, como deben ser siempre todas las que emanan de una buena
Administracin.

CAPTULO

Instruccin

VII

pblica.

35. L o s agentes superiores de la Administracin provincial tropezaran sin fin con los obstculos que por donde quiera les suscitara la ignorancia, si desde luego no aplicasen todos sus esfuerzos
combatirla y desterrarla. Con este objeto dispensarn una proteccin
especial a la instruccin primaria ; y partiendo del principio de que
ninguna medida puede a la larga influir ms en la suerte de la socie
dad, harn destinar a la dotacin de estas escuelas los fondos pblicos de que puedan disponer. Si con ello se atiende a otras necesidades, cuyo remedio no contribuya tanto al bien comn, los Subdelegados de Fomento las postergarn sin titubear, en el caso de que su
celo no encuentre en otra parte medio para cumplir con todas. De
cualquier modo, cada pueblo de cien vecinos debe tener una escuela
de primeras letras, en la cual, como en todas, se establecer tan pronto como sea posible, el mtodo de Vallejo, que tan visibles progresos permite hacer en la enseanza. A los jefes de la Administracin
toca proporcionar los cortos medios que exija su plantificacin, sea
17.8

de las localidades mismas, o de fondos generales de la provincia, de

limosnas, de dones, de prstamos, de arbitrios especiales, de cualquiera parte, en fin, de donde sin perjuicio de tercero se pueda sacar. No basta para dejar de cumplir esta obligacin, decir que no
existen recursos, ni formar un expediente de que resulte que se lian
practicado sin fruto diligencias para encontrarlos. L a autoridad tiene
siempre mil a su disposicin, y la habilidad descubre una mina inagotable de ellos donde ninguno sospechaba la ignorancia. Con los productos de una diversin pblica de algunos das allan el Conde de
Aranda los barrancos que separaban a Madrid del Sitio del Buen
Retiro, y los convirti en un paseo magnfico. Con recursos que en
otras partes se desperdician han construido fuentes algunos Corregidores celosos, han empedrado las calles y han realizado otros beneficios, que la pereza apoyada en la rutina haba de tiempo inmemorial calificado de imposibles. Con medios idnticos o anlogos se pueden establecer escuelas de dibujo y de geometra ; y sin ms que dar
a la compasin una tendencia til; con slo reunir en un fondo comn los dones con que una caridad poco ilustrada alimenta en enjambres de mendigos planteles de facinerosos, se pueden hacer en
una provincia bienes que le allanen en pocos meses los caminos de la
prosperidad, y aun inmortalicen el nombre de su autor. No hacerlos
ser una falta, cuando no un delito.
3G. Entre los medios de difundir la instruccin hay uno muy sencillo, y que usado con inteligencia no ocasionar desembolsos. Tal
es el de establecer en las capitales de las provincias peridicos que
raten de sus intereses, que discutan el modo de utilizar los recursos locales que revelen a la Administracin los medios de propagar
las industrias a que convide la situacin del pas, o la naturaleza de
los productos de su suelo ; que desenvuelvan la conveniencia de las
medidas que para lograr este objeto emplee el Gobierno ; que familiaricen, en fin, a todos los habitantes con los conocimientos que c o n
ducen a la prosperidad. Entonces se concurrir con ansia a una escuela en que se ensee el arte fcil de medir las tierras, de aforar los
lquidos, de combinar la elegancia con la solidez en las obras de car-
pintera; entonces pedirn todos que se destinen a la enseanza
de estas artes, u otras aplicables a las primeras necesidades de la
vida, los arbitrios que hasta ahora dotaron las escuelas de latinidad,
cuyo estudio, aunque abra la puerta a profesiones ms elevadas, es
menos urgente favorecer. L o s medios de costear un peridico los
:

179

hallar sin grande esfuerzo el inters individual, por poco que la

Administracin le auxilie o le recomiende, y con tal que en l se
cuide de guiar y desenvolver el espritu de mejora, que es la tendencia particular de la poca presente. Censores juiciosos desterrarn
de un papel destinado a rectificar las ideas, y a promover todo lo que
sea bueno y til, los chismes odiosos, las alusiones malignas, todo
aquello, en fin, que no conduzca a su til propsito; o no se concilie
con el honroso encargo de difundir las luces, y de promover la prosperidad. El peridico que con el ttulo de Diario de la
Administracin
va a establecerse en Madrid, dar ancho campo a las observaciones
de los escritores de las provincias, y las aplicaciones locales de los
principios que en l se proclamen.
37. Al mismo tiempo que la publicacin de peridicos, convendr fomentar la prensa provincial, facilitando por todos los medios
posibles la publicacin de buenos libros nuevos, o la reimpresin de
los antiguos. Censores de reconocida instruccin, de realismo experimentado, se ocuparn en examinar, con la celeridad que sea compatible con el buen desempeo, todos los escritos cuya impresin se
solicite. Permitirn presentar en ellos planes de mejora, discutir o
impugnar los que otros formen, y extender todos los conocimientos
tiles, que tanto deben contribuir a la ilustracin y a la ventura general. Una ley especial, que se est extendiendo, fijar las reglas que
deben gobernar este ramo, para que se disfrute la libertad racional,
que es un elemento de civilizacin, sin riesgo ni aun remoto de que
degenere en licencia.
38. Las academias y asociaciones cientficas y literarias de toda
especie pueden contribuir poderosamente a difundir la instruccin.
Los Subdelegados de Fomento las promovern por cuantos medios
estn a su alcance, e intervendrn en la formacin de sus reglamentos, que con su informe motivado remitirn a la aprobacin del Gobierno, sin cuya sancin explcita no podrn llevarse a efecto.

CAPTULO

Sociedades

VIII

econmicas.

39. L a creacin de las Sociedades econmicas fu un excelente

pensamiento, de que por efecto de muchas circunstancias particulares
no se ha sacado el partido con que se cont a la ereccin. E s necesatSo

rio que todos los obstculos que hasta ahora, lo impidieron desaparezcan a la voz de una Soberana, decidida a proteger todo lo que es
til. Para ello, los Subdelegados de Fomento anunciarn por una
circular a las Sociedades econmicas que existan en sus provincias
respectivas, que la intencin de la R E I N A Gobernadora es que se
ocupen regular y peridicamente de los objetos de su instituto. E n
el mismo papel las exhortarn a hacerles conocer sus recursos, la
proporcin en que se hallan stos con los bienes que se han propuesto promover, los que han dejado de hacer por falta de medios, los
planes de mejora que tengan pendientes de la decisin soberana, y
todo lo dems que conduzca a que la resurreccin de estos Cuerpos
contribuya a las miras benficas del Gobierno, enunciadas en esta
Instruccin. Al mismo tiempo averiguarn qu Sociedades econmicas existieron antes en sus provincias, por qu dejaron de existir,
y los trminos en que convendra proceder a su reorganizacin. L o s
Subdelegados remitirn inmediatamente al Ministerio de mi cargo
relaciones bien circunstanciadas de lo que de estos informes resulte,
para proponer a S. M. la R E I N A Gobernadora las medidas que en
su vista convenga adoptar.
40. Entre tanto, dichos Subdelegados entablarn con las Sociedades que existan relaciones francas y frecuentes, a las cuales debern
sin duda muchos de los conocimientos, que en esta Instruccin se les
previene adquirir. Con ellos podrn desde luego dedicarse a promover alguno de los bienes que por la misma se les recomiendan, puesto que apenas hay una mejora que hacer en las provincias, de que no
existan uno o ms proyectos en los archivos de dichos Cuerpos. Desenterrndolos, encontrarn datos importantes, combinaciones tiles,
que previa la conveniente rectificacin, les servirn para presentar
al Gobierno trabajos completos sobre el mrito de los proyectos formados. L o s encargados de la Administracin local no se desdearn
de alistarse en las Sociedades, donde conferencias verbales los pondrn ms pronto en estado de formar juicios definitivos, que largos
y complicados expedientes. E n estos Cuerpos suelen reunirse todos
los hombres benficos de cada ciudad, que si tal vez se desalentaron
porque hubieron de luchar constantemente con obstculos insuperables, sentirn renacer su celo al ver que la Administracin los protege, se asocia a sus tareas, y muestra as interesarse en que las corone un xito feliz. Esta sola consideracin har sin duda que a los
Individuos que hoy pertenecen a estas asociaciones, se agreguen to181

dos los hombres capaces de contribuir al mismo propsito, y este

refuerzo de sujetos idneos, animados por un patriotismo puro, facilitar la subdivisin de los encargos, y esto contribuir a dar a los
negocios toda la instruccin que necesiten, y a que la autoridad superior pueda decidir sobre ellos con conocimiento completo de causa.
41. Adems de las Sociedades econmicas, cuya ocupacin habitual es o debe ser promover mejoras generales, existen en muchas
partes otras Juntas encargadas de objetos de conveniencia local,
como del cuidado de una escuela de primeras letras o de dibujo, de
n cauce para el riego de algunas tierras, u otros semejantes o anlogos. Los Subdelegados de Fomento se pondrn inmediatamente
en relacin con estas J u n t a s ; se enterarn de su composicin y de los
recursos con que cuentan; reformarn sus abusos; cuidarn de facilitarles todos los medios que estn a su alcance, y se asociarn a sus
operaciones para hacer que el bien de que estn encargadas se aumente, o se acelere, o se complete, por la cooperacin franca y cordial de la Administracin.

CAPTULO I X

Hospicios,

hospitales

y otros

establecimientos

de

beneficencia.

42. En el examen detenido y pronto arreglo de estos establecimientos pueden los Subdelegados de Fomento justificar desde luego
la eleccin, que de ellos ha hecho S. M. para cuidar de los intereses
de sus pueblos. Evidente es que si el labrador robusto, el capitalista
opulento, y el especulador activo necesitan del favor y de la proteccin constante del Gobierno para adelantar sus intereses y mejorar
su condicin, mucho ms lo necesita el pobre jornalero a quien la
enfermedad postra en el lecho del dolor ; el anciano indigente a quien
Ja edad niega el consuelo y los auxilios del trabajo ; el nio recin
nacido a quien las preocupaciones o la crueldad de sus padres condenan a chupar los secos pechos de una nodriza mercenaria; el desven
turado, en fin, a quien la ley confina en un encierro, mientras se confirman o se desvanecen los indicios que le acusan de haberla infringido. L a privacin de la ibertad en stos, la enfermedad en aqullos,
la impotencia senil en unos, la debilidad infantil en otros, son necesidades que reclaman cada da y a cada paso la mano benfica de l
182

Administracin. Sin embargo, los socorros que por donde quiera

dispensa ella a esta y a otras clases que los necesitan igualmente, se
vuelven alguna vez en dao de los socorridos, y la cama del hospital,
y la cuna de la casa de expsitos, suelen ser escalones para la tumba.
Importa altamente que los enormes gastos que ocasionan estos establecimientos, se ordenen y dirijan en beneficio de la humanidad; qus
el espritu de caridad reemplace al de especulacin, y a los desdenes
de la indiferencia fra el esmero de la compasin fogosa. Importa sobre todo que en vez de hacinar enfermos en vastos edificios, donde
es casi imposible socorrerlos convenientemente, se les asista en sus
casas, donde el esmero conyugal y las atenciones filiales contribuyan a la curacin. Con presencia de los datos que sobre la situacin
de esta clase de establecimientos en cada provincia renan y presenten sus Subdelegados de Fomento, con consideracin a los hbitos
de cada una, a sus recursos, al nmero de individuos que con ellos
se socorran, a la clase de auxilio que se les preste, a las mejoras que
por un lado puedan hacerse en la Administracin, a la extensin que
por otro pueda darse al socorro completo de las necesidades, se fijar un plan general, que ser sin embargo susceptible de modificaciones locales, porque en esta materia apenas hay otras reglas aplicables
a todas las situaciones, que las de reunir en un fondo comn todos
los servicios destinados al mismo objeto, y hacerlos administrar del
modo ms sencillo y menos costoso, bajo la inspeccin inmediata y
directa de los agentes superiores de la Administracin.
43. L a organizacin de los hospicios no es slo importante por
los auxilios que puede hallar en ellos la vejez desvalida. Eslo aun ms
porque en ellos deben recogerse y ocuparse los mendigos y vagabundos, que fatigando la compasin a fuerza de excitarla, roban a la
actividad menesterosa socorros, que sin esa concurrencia jams reclamara en vano. Guiando a la caridad pblica, se puede extirpar en
breve esa plaga de la mendicidad, que inutiliza y corrompe una clase
numerosa, que el hbito del trabajo hara en poco tiempo til y apreciada. En algunos hospicios se han establecido ya talleres, en que se
ocupan brazos que antes slo se alargaban para recibir los dones
que alimentaban su pereza. Pero en pocas partes se ha completado
el beneficio, tanto por la penuria constante de fondos con que de
muy antiguo luchan todos nuestros establecimientos, cuanto por los
vicios de su administracin interior, y sobre todo por el errneo sis-

83

lema, que no hizo de las casas de beneficencia una atencin privilegiada de la Administracin general. L o s talleres establecidos en algunas de ellas deben desde hoy mejorarse y extenderse cuanto lo
permita la situacin ; para lo cual quedan indicados arriba muchos
de los medios que pueden emplear los Subdelegados de Fomento,
sin perjuicio de otros que en cada caso les sugiera su inteligencia y
patriotismo. Todo depende del que muestren los hombres acomodados y respetables, a quienes se coloque a la cabeza de los establecimientos, en los cuales slo los subalternos que no tengan otro medio
de vivir, deben ser retribuidos. L a direccin de un hospicio, cuando
se desempee gratuitamente, y de una manera til al alivio de los
pobres y a los progresos de la industria, debe ser rodeada de una
eminente consideracin, y ser mirado el que la sirve con el respeto
debido a un magistrado, con el amor debido a un padre. No es de
esperar, en verdad, que todos los sujetos independientes por su caudal, y respetados por el noble uso que de l hagan, se carguen gratuitamente con el peso de una administracin prolija; pero el patriotismo, cuando se sabe estimularlo, hace prodigios, y entre hombres
que nada necesitan y que a nada aspiran, se hallarn bastantes, sin
duda, que ambicionen el reconocimiento de sus conciudadanos. A
una Administracin benfica e ilustrada, jams faltarn muchos y
muy tiles cooperadores.
44. Hay en varios pueblos fondos que destinados a objetos un
da muy tiles, no podran aplicarse hoy a los de su instituto, que ya
no existe. Hoy, en efecto, no hay cautivos que redimir, leprosos que
curar, ni otros males morales y fsicos, a cuyo remedio proveyeron
en otro tiempo diversas fundaciones piadosas. E s esencial averiguar
cuntas hay de esta especie en cada provincia, cmo se administran,
y en qu se invierten sus rentas; y ver si podran servir para el socorro de necesidades del da, en las cuales habran tal vez fijado su
atencin los hombres benficos que dotaron los establecimientos de
entonces. Con estos recursos podra mejorarse la condicin de las
inocentes vctimas de la debilidad o del crimen, que por cuanto sin
culpa de ellas las abandonaron sus padres, tienen derecho a la tutela
de la sociedad. E l abandono en que generalmente gimen, debe ser
un estmulo poderoso para los magistrados, a quien una R E I N A animada de los ms filantrpicos deseos, delegue el honroso encargo
de velar sobre todos los intereses sociales.
184

4 5 . Con los mismos medios u otros anlogos se podran establecer asilos para los dementes, sobre cuyo destino se ve con frecuencia
embarazada la autoridad.judicial. Contados son los hospitales en que
se les abriga; y la humanidad se estremece al considerar el modo
con que por lo general se desempea esta alta obligacin. Jaulas inmundas y tratamientos crueles aumentan por lo comn la perturbacin mental de hombres, que con un poco de esmero, podran ser
vueltos al goce de su razn y al seno de sus familias. L a Administracin debe empear a mdicos hbiles a que planteen por su cuenta,
como se hace en otros pases, establecimientos espaciosos, donde
un rgimen conveniente atene cuando menos los rigores de aquella
deplorable enfermedad. Su curacin, ms o menos completa, dara
a los mdicos que la intentasen utilidad y reputacin ; y multiplicndose por la experiencia que ellos adquiriesen, los conocimientos sobre este ramo, podran despus aplicarse a los hospitales, y mejorarse as progresivamente la condicin de los enfermos de esta clase que
en ellos se albergan y que no van all sino a terminar ms pronto
su desventurada existencia. En esto como en todo hay mucho bien
que hacer. Habilidad y perseverancia vencern todos los obstculos
que a l se opongan.

CAPTULO

Crceles

y establecimientos

de

correccin.

4G. L a polica de las prisiones debe excitar la solicitud paternal

de la Administracin. Hay pueblos en que los presos no viven sino
de los dones eventuales e inciertos de la compasin; otros en que no
pueden sostenerse sin gravar al vecindario con un suplemento de impuesto ; otros en cuyas crceles no hay separaciones para el delincuente a quien aguarda el suplicio y el aturdido que expa por unos
pocos dias de encierro una falta ligersima ; hay prisiones, en fin,
adonde viven mezcladas las personas de sexos diferentes, con dao
de las costumbres y mengua de l a civilizacin. Todos estos inconvenientes pueden remediarse con pequeos esfuerzos. A los Subdelegados de Fomento incumbe hacer los que sean necesarios, y proporcionar recursos para cubrir los gastos a que antes no se haya previsto, ya por medio de suscripciones voluntarias de los pudientes, ya
por la aplicacin de arbitrios hoy malversados, ya estableciendo in185

dustrias en la parte de los edificios destinada a los presos por delitos

leves, ya encomendando a Juntas compuestas de personas benficas
la administracin d las prisiones, o por otros medios, en fin, que
por donde quiera nacen a la voz de una autoridad protectora, y que
a su vez producen otros y otros, que reemplazarn sin fin a los qu.*
sucesivamente vayan desapareciendo. .
47. Bajo el nombre de polica interior de las crceles se com
prende la distribucin de los edificios, el modo de alojar los presos,
el arreglo de sus ocupaciones, las precauciones necesarias para su
custodia, las medidas para su manutencin, y cuanto no diga rea
cin al motivo del encarcelamiento, y a los trmites de la causa que
a cada preso se siga, atribuciones que son privativas de la autoridad
judicial, como las antes enumeradas lo son de la Administracin
48. Esta distincin o separacin de atribuciones se limita a las
crceles, y no es por consiguiente aplicable a los establecimientos de
correccin. L a autoridad judicial cesa desde el punto en que el reo
es, en virtud de su condena, trasladado a uno de dichos estableci
mientos, cuyo rgimen es exclusivamente de la competencia de la
Administracin. A ella toca organizados de manera que se cumplan
las intenciones de la ley y la sentencia del Juez, corrigiendo y mejo
rando a los condenados, en lugar de endurecerlos y de pervertirlos.
Para ello, los jefes de la Administracin empezarn por examinar
detenidamente cada una de las casas destinadas a este objeto, y cui
darn de introducir en su gobierno todas las mejoras de que sean
susceptibles, tanto en el arreglo de los talleres ya establecidos, como
en la plantificacin de otros nuevos, sean de la misma especie, o de
otras ms apropiadas a los hbitos de los presos o a las necesidades
de cada localidad. L a s reglas que deben regir en esta materia, y que
se sacarn fcilmente de la denominacin misma de la cosa, son:
1 . , hacer trabajar a los reclusos por sentencia judicial; 2 . , adjudi
carles la mayor parte posible de los productos de su ocupacin;
3 . , inspirarles por esta cesin de los beneficios el amor al trabajo,
al cual pueden deber algn da su rehabilitacin social y la ventura
del resto de su vida ; 4 . , tratarlos con benignidad y dulzura, no slo
por el derecho que a ello tiene el que expa resignadamente la falta
que cometi, sino porque la bondad con que se les mire modificar
o cambiar sus hbitos, pues el espectculo constante de la indulgen
cia no puede menos de hacer indulgentes a los qu la presencien.
a

186

49. Estas reglas son aplicables en proporcin a los depsitos de

condenados a obras pblicas y a los presidios correccionales. Regla
mentos nuevos van al punto a fijar el modo de aprovechar con bien
del pas y de los condenados mismos, los trabajos, a veces intiles,
a que hoy se les somete ; el de asegurarles alimento abundante, ves
tido limpio, alojamiento respectivamente cmodo; el de desterrar
de sus almas por estos y otros medios anlogos los hbitos funestos,
que no pueden menos de contraer hombres atormentados siempre
del hambre, avergonzados de su desnudez y acosados de rigores v
males de toda especie. Dedicados a empresas de prosperidad, los pre
sidiarios no saldrn de su confinacin ms perversos que se mostra
ran al dar los primeros pasos en la carrera del crimen; y volviendo
a la sociedad, no podrn menos de bendecir la Administracin pro
tectora, bajo cuya direccin reformaron sus costumbres, y se pro
porcionaron ahorros que mejorarn su condicin.

CAPTULO

Hermandades

X I

Cofradas.

50. Si consideradas con respecto a las gracias espirituales que

dispensaron a estas asociaciones los Sumos Pontfices y los Diocesa
nos respectivos, pertenece especialmente su rgimen y direccin
a la autoridad eclesistica, miradas como reuniones pblicas, depen
den exclusivamente de la autoridad administrativa. A ella toca, en
efecto, impedir que se renan para otros objetos que los de su pia
doso instituto, y hacer que aun ste no se verifique sino conforme a
lo prevenido en los reglamentos, en cuya formacin debe intervenir
la misma a u t S f c l a d . A veces h a y entre los individuos que pertenecen
a diferentes corwdas, rivalidades y altercados, que comprometen
la paz pblica, y cuya represin es un deber de la Administracin.
Estas rivalidades suelen extenderse a competir en profusiones rui
nosas, que aniquilan a un pueblo por el lucinrento de una cofrada;
Las leyes han previsto ya estos casos. L a Administracin debe velar
sobre que sean respetadas, e intervenir en esta materia, como en todas
las de su incumbencia, en los actos que puedan turbar el orden cuya,
conservacin le est encomendada.

187

CAPTULO

Caminos,

XII

canales,

etc.

51. L o s caminos y canales son los grandes, los importantes medios de fomento de la produccin en todos los ramos. Sin las facilidades que ofrecieron en los aos ltimos los trozos que hay construidos del canal de Castilla, no se habran extrado algunos centenares de miles de fanegas de trigo y de barriles de harina, que alentaron un poco la agricultura abatida de aquel granero de la Monar
.qua. Si el canal corriera hasta los puntos- extremos donde debe llegar, Castilla sola habra abastecido de trigo todos los mercados de
Europa, y aun algunos de Amrica, y la salida de sus considerables
existencias habra dado fuerte impulso a la produccin, ocupacin a
sus jornaleros, y beneficios a sus labradores. Una Comisin facultativa va a trazar inmediatamente el plan de los caminos y canales,
que deben emprenderse en seguida, para lo cual S. M., que sabe que
sobran siempre capitales donde hay grandes utilidades que ofrecer
a los que los anticipen, quiere que no se perdone diligencia ni esfuerzo. Entre tanto, y sin perjuicio de lo que para la plantificacin
del sistema general de este ramo debe hacer cada jefe de Administracin en su provincia, aplicarn todos desde luego su esmero y vigilancia a conocer el estado de los caminos interiores de cada una de
ellas, los recursos destinados a su apertura y entretenimiento, la forma de su administracin, y cuanto concierna a que se forme una idea
cabal de su estado. Cuando se haya adquirido, se ver si los arbitrios
especiales que se han impuesto, o a que se han sometido los pueblos
para gozar del beneficio de las comunicaciones fciles, se han invertido o se invierten en el socorro de esta necesidad, o cunto falta o
sobra para ello ; y con presencia de los medios que de este examen
aparezcan, se podr alcanzar el sistema de comunicaciones provinciales con el general del Reino, y crear as en breve uno de los ms
poderosos medios de prosperidad.
52. Contribuir grandemente a su desarrollo la adopcin simultnea de diferentes medidas proporcionadas a la situacin particular
de cada provincia. En unas hay especuladores, que mediante tal o
cual retribucin, solicitaron en vano encargarse de un ramal, que condujese de una capital considerable a una carretera importante. En
188

otras existen sin empleo en las Depositaras de Rentas o en las ds

Correos, cantidades grandes o pequeas, que se destinaron a construir o reparar un camino desde la capital a una ciudad rica, de la
cual la separan precipicios. En otras para construir un puente, tilsimo a las comunicaciones de la provincia entera, reunira el inters
de ciertas industrias privadas a los que en ellas se ejercitan, si la rivalidad de otras profesiones, los manejos de la envidia, o los falsos
clculos de la ignorancia no se uniesen para impedirlo. En todas, en
fin, existen ms o menos elementos para hacer el bien en esta parte.
L a mano de la Administracin, sacndolos del caos, podr tanto ms
fcilmente darles la forma apropiada al remedio de esta especie de
necesidades, cuanto que anhelando todos pur el beneficio de las
comunicaciones expeditas, apenas habra quien se negase a contribuir a l.
53. L a facilidad ser mayor aun en las provincias donde. existen
depsitos de condenados a trabajos pblicos, que la Administracin
debe utilizar. Hasta estos ltimos tiempos poco o ningn fruto se
cogi de los afanes de tantos millares de hombres. Pero debe cogerse copioso el da en que, como se hace de algn tiempo ac, se empleen stos en obras tiles, en que se les asegure un pequeo salario, y se les presente una perspectiva consoladora. L a cooperacin
retribuida de estos desventurados est tan esencialmente enlazada por
ahora con el sistema de caminos, que los jefes de la Administracin
no deben separar estas dos ideas, sino contar para sus proyectos de
comunicacin general o provincial con aquellos brazos, en tanto que
los haya sin empleo.
54. De la navegacin de los ros se sac en algunas partes mucho partido en otro tiempo; pero excepto en los muy caudalosos la
experiencia ha revelado los inconvenientes de esta navegacin. En
1815 aun se pensaba entre nosotros en hacer navegable el Guadal^
quivir desde Sevilla a Crdoba. Sabios reconocimientos probaron
luego lo vano de este proyecto, y la necesidad de construir un canal
lateral, que asegurase los beneficios que no poda proporcionar la
navegacin del ro mismo. L a de algunos es, sin embargo, fcil, y
en calidad de poco costosa puede preferirse tal vez, a lo menos como
ventaja provisional. Importa contentarse con lo bueno, cuando no
es posible aspirar a lo mejor.
55. L a derivacin de las aguas de los ros navegables o no na-vgables para cualesquiera necesidades de la industria agrcola o fa-

iSg

bril, la construccin de baos, molinos, batanes u otros artefactos,

ora se establezcan en sus mrgenes o en medio de los cauces mismos,
y en general todos los usos que particulares quieran hacer en sus
aguas, pertenecen exclusivamente a las atribuciones de la autoridad
administrativa.

CAPTULO X I I I

Bibliotecas

pblicas.

Museos,

etc.

5G Mientras no hubo un Ministerio encargado del conjunto de

la Administracin interior, pareci natural, y era conveniente que los
establecimientos destinados a los progresos de las ciencias y de las
artes, dependiesen de aquel Ministerio que haba concebido la idea
de su ereccin, o por cuya mano se haba obtenido la aprobacin del
Monarca ; pues se supona con razn que otro jefe no penetrado de
las ventajas del nuevo establecimiento, no le dara quiz toda la proteccin que su infancia reclamaba. Hoy, que una Soberana benfica
ha determinado darla completa y uniforme a todos aquellos en cuyo
fomento est interesada la prosperidad de sus vasallos, las Bibliote
cas, Museos, etc. corren a cargo de la Administracin. Su interven
ci.n en estos negociados no se limitar, sin embargo, a que se mantengan o conserven los establecimientos que existan de esta clase,
sino a mejorarlos y darles toda la extensin de que sean susceptibles
en el inters de las ciencias y de las artes, a cuyos progresos deben
contribuir. Faciitarnlos por su parte los jefes de las provincias,
cuidando de plantear en ellas establecimientos anlogos a los que
de la misma especie existen en la capital del Reino, prefiriendo por
de pronto aquellos que sean ms conformes a las costumbres e inclinacin de los habitantes y a las proporciones de cada territorio. Asi, por ejemplo, el Subdelegado de Fomento de Catalua
se aplicar con preferencia a establecer en Barcelona un Gabinete
de mquinas; el de Granada otro, en que se renan muestras variadas de los cobres, hierros, plomos, mrmoles y otros minerales
,y fsiles preciosos de que abunda su territorio ; los que manden
en las templadas costas de Andaluca, Murcia y Valencia ensayarn jardines de aclimatacin, y los dems jefes, respectivamente.
No es menester para dispensar estos bienes que se levanten edificios suntuosos ni que se conciban los proyectos en una escala des
190

proporcionada a los recursos de cada localidad. L a biblioteca que

por fallecimiento de un abogado clebre, de un eclesistico sabio,
de un mdico laborioso se malvende y se destruye, puede, adquiri
da a poca costa por la Administracin, suministrar los primeros li
bros a una biblioteca pblica, que con legados de hombres benfi
cos, con dones de los autores provinciales y por otros medios
igualmente fciles se haga en poco tiempo numerosa y escogida y
que desde luego proporcione a los particulares aplicados elementos
de instruccin. Por el mismo estilo puede generalizar otros bene
ficios una autoridad encargada especialmente de velar sobre estos
intereses.
CAPTULO X I V

Teatros

espectculos.

57. L o s teatros exigen con urgencia un arreglo que los saque

de la situacin deplorable en que se encuentran. Una Comisin es
pecial ha sido encargada de este trabajo. Mientras se extiende su
informe y S. M. dicta en su vista providencias capaces de regene
rar el teatro destruido, los Subdelegados de Fomento harn lo
que puedan para mejorar el de sus provincias respectivas, a lo me
nos en lo relativo a las piezas que se representen, ya que sea im
posible hacerlo en cuanto a la ejecucin, puesto que apenas hay en
tre sus actores uno u otro que posea los elementos primeros de su
arte. Tratar a stos con la consideracin que merezcan por su ta
lento y su conducta; animar a los literatos de su territorio a en
riquecer la escena provincial con composiciones que la varen y
amenicen, que estimulen la aplicacin y favorezcan la concurrencia ;
proscribir severamente esas farsas inmorales y absurdas, que rodea
das a veces del prestigio de un nombre clebre extravan la opinin
literaria, al paso que ofenden el pudor y corrompen las costumbres;
permitir con las convenientes precauciones academias provinciales
de declamacin, de msica o- baile. Estas y otras medidas de la mis
ma especie pueden emplear para el fomento parcial de este ramo
los jefes de la Administracin local, nterin que la general las adop
ta ms eficaces y decisivas.
58. Las corridas de toros, los ejercicios de equitacin, los de
volatinera y dems comprendidos en la categora general de espec
ial

tculos y diversiones pblicas deben excitar bajo varios aspectos la

solicitud especial de la autoridad administrativa. Siendo el trabajo
caudal del pueblo, conspira contra este caudal el que disminuye el
trabajo, y hace, por tanto, un dao pblico, a veces irreparable.
Las. diversiones de que va hecha mencin no deben, pues, permitirse ms que en las ciudades considerables o en los das festivos, donde es justo que halle descanso y placer una vez por semana el que
trabaj durante ella. De los espectculos mencionados hay uno en
que se arriesgan hombres, se destruyen animales tiles, se endurecen los corazones y que los progresos de la razn pblica desterrarn ms tarde o ms temprano. L a autoridad administrativa debe
indirectamente acelerar este beneficio, rehusando a esta clase de espectculos otra proteccin que una simple tolerancia y aplicndola
entera a aquellos en cuya mejora se interese ms o menos la civilizacin y la prosperidad. En los volatineros y titiriteros de varias
especies que andan corriendo los pueblos conviene no ver sino infelices que mendigan su pan haciendo habilidades, y la autoridad
debe obrar con ellos en consecuencia de esta calificacin. Socorrerlos una vez es un deber de humanidad; alejarlos en seguida es una
ley de Administracin.

CAPTULO

Socorros

X V

en caso de desgracias

pblicas.

59. L o s incendios y las inundaciones son, por dicha, menos

frecuentes en nuestro pas que en otros muchos de Europa ; pero
en cambio la langosta devor alguna vez en ricas cosechas la esperanza de una provincia, y al temblar de la tierra se hundieron en
otras los edificios de pueblos enteros. Casi siempre la compasin
pblica acudi al punto al remedio del mal y apenas qued una lgrima que ella no enjugase; pero el socorro de las calamidades de
esta especie no debe abandonarse a la eventualidad de las inspiraraciones generosas, sino someterse a la accin constante, regular
y uniforme de la Administracin. Para ello importa reunir los elementos de clculo que deben ilustrarla y dirigirla; determinar de
qu plaga es ms frecuentemente atormentada cada provincia; qu
especie de producciones ataca; hasta qu punto se extienden comnmente sus daos ; si existe algn medio de prevenirlos ; cules se
1.92

emplearon hasta ahora para conjurarlos, y todo lo dems que pueda servir para que aun estas necesidades variables e. inciertas se
evalen en cuanto quepa y se destinen a ellas con anticipacin recursos proporcionados o se adopten medidas que eximan de la precisin de emplearlos.
00. Entre estas medidas hay algunas que los Subdelegados de
Fomento pueden indicar o sugerir a la Administracin superior, con
arreglo a lo que resulte de observaciones hechas con esmero y con
inteligencia. Provincia hay en el Reino que maltrataron en nuestros
das fuertes terremotos y que ningn sacudimiento ha experimentado cuando ltimamente los habitantes de muchos pueblos de otra
provincia vecina quedaron sepultados bajo sus escombros. A la Administracin toca investigar si la apertura de pozos profundos a que
oblig la explotacin de minas pudo preservar la primera de dichas provincias de los estragos que antes experimentara, y comparando los hechos que sobre esto rena con otros anlogos, hacer
que se fijen las ideas sobre este punto y acaso que se alejen esos
accesos de convulsin que experimenta la tierra en algunas provincias y de que a veces son vctimas los que ocupan su superficie. Observaciones sobre los accidentes atmosfricos que desenvuelven los
huevos de la langosta; sobre los vientos que favorecen o daan
a cierta clase de cosechas ; sobre los grados de temperatura necesarios a la germinacin y fructificacin de las que aqu o all constituyen un ramo de riqueza, especial y cuya prdida sera una calamidad verdadera. He aqu investigaciones que muchas veces pre
caven desgracias pblicas, que las atenan cuando sobrevienen y
que inspirando a todos una confianza sin lmites en la previsin pa
ternal de la Administracin facilitan a sta los medios de curar los
males que le fu imposible prevenir.

CAPTULO

Caza y pesca

X V I

de los ros y

lagos.

6 1 . L a s leyes sobre esta materia van a ser revisadas. A su nue

va redaccin presidirn principios uniformes y sencillos, sancionados ya en todos los buenos cdigos administrativos y ms o menos sacrificados hasta ahora entre nosotros a opiniones errneas.
193

'3

Entre tanto, los Subdelegados procurarn, sin perjuicio de las le

yes que hoy rigen sobre la materia, atenuar el rigor de algunas
de sus disposiciones y hacerlas lo menos incmodas que sea po
sible.
CAPTULO

Divisin

territorial

XVII

estadstica.

62. A pesar del esmero, de la atencin y del tiempo que se ha

empleado en la nueva divisin territorial, S. M . ha reconocido la
posibilidad de sucesivas rectificaciones, para las cuales habr de ne
cesitarse la cooperacin de los Subdelegados de Fomento. Estos se
apresurarn a prestarla tanto ms eficazmente cuanto que vicios en
el sistema de divisin del territorio circunscriben cundo menos, pa
ralizan a menudo y a veces imposibilitan la accin de la Adminis
tracin.
63. E l ms grande de todos los beneficios que esta divisin debe
proporcionar es la formacin del censo general, cuya inmensa im
portancia no es tan generalmente conocida como sera menester.
El censo, descubriendo lo que existe, revela lo que falta e indica,
por tanto, lo que se debe promover. E l censo, presentando a la vista
la totalidad de la riqueza nacional, o lo que es lo mismo, la masa
de la materia imponible, permite a todos ver la proporcin que guar
dan con ella las contribuciones y calcular hasta qu punto afectan
stas la fortuna pblica. E l censo, haciendo que se cuente con lo
que se tiene, obliga tal vez a la autoridad a miramientos y tal vez
preserva al pueblo de sacrificios. Importa, pues, que los Subde
legados hagan conocer a todos el doble carcter de este primer ele
mento de la Administracin y los persuadan de que sin l no puede
organizarse un plan completo de Fomento ni un sistema razonable
de Hacienda; de que resulta la doble necesidad de que gobernantes
y gobernados cooperen por esfuerzos simultneos a que sea lo ms
completo posible este gran padrn de la fortuna pblica, que m
todos viciosos no permitieron formar hasta ahora. Una instruccin
especial sustituir luego a las frmulas complicadas, y, sin embar
go, insuficientes, que hasta hoy se emplearon, las reglas sencillas
con que se deben hacer pronta y fcilmente todos los trabajos es
tadsticos.

J94

CAPTULO

XVIII

Despoblados.
64. Las Sociedades econmicas propondrn premios para los
que discutan y sealen .las causas de la despoblacin de muchos lugares y territorios, que un da alimentaron una poblacin numerosa.
De este examen resultar el conocimiento de los males antiguos o
modernos que afligieron o afligen un pas, y la enunciacin del origen del mal guiar a la Administracin en la aplicacin del remedio.
Entre tanto los jefes administrativos deben facilitar la repoblacin
por los medios directos o indirectos indicados en esta Instruccin;
a saber: la reunin de datos para que se extienda la ley de enajenacin de baldos y realengos ; el fomento de todas las industrias; la
abolicin de todos los abusos locales, fundados en tradiciones errneas, o en leyes no aplicables a la situacin actual; la propagacin
de la enseanza ; la atencin en cuanto concierne a la sanidad y salubridad, y la proteccin sostenida de todos los intereses que se agitan
dentro de la esfera de la Administracin. E l bien inmenso que debe
resultar del empleo simultneo o sucesivo de todos estos medios
constantes de prosperidad, puede ser acelerado por el de otros medios transitorios, entre los cuales ser el ms eficaz y menos costoso
el de concesiones, ya lucrativas, ya honorficas, en favor de las empresas de descuaje de terrenos y otras que necesiten muchos brazos
y que envuelvan por tanto la obligacin o la necesidad de poblar.
El Gobierno prodigar estas concesiones, siempre que por ellas no
resulten perjudicados los intereses del Estado ni los derechos de los
particulares.

CAPTULO X I X

Prevenciones

generales.

65. Los Subdelegados de Fomento son empleados de ejecucin,

y como tales no pueden mandar ni prohibir sino lo que manden o
prohiban las leyes, las Reales Ordenes y las Instrucciones del ramo;
Pero para la ejecucin de todas estas disposiciones pueden dictar las
195

reglas que estimen convenientes, y todos los empleados administra

tivos deben conformarse a ellas.
GG. En las visitas que deben hacer cada ao los Subdelegados
de Fomento de una parte de su provincia, con arreglo a lo dispuesto
en el artculo 10 del Real Decreto precedente, se enterarn, del estado de la administracin en cada pueblo, oirn todas las quejas, remediarn todos los abusos, examinarn todos los proyectos de mejoras
locales y se proporcionarn, por ltimo, en el conocimiento inmediato de las cosas y de las personas, un elemento seguro del acierto de
su administracin.
G7. L o s Secretarios de las Subdelegaciones provinciales de F o mento despacharn todos los negocios durante las enfermedades de
los Subdelegados, y en las ausencias, de que habla al artculo anterior, los urgentes, pues los que no lo sean los despacharn los jefes
mismos desde los pueblos donde se hallen. Cuando las ausencias
sean fuera de la provincia, S. M. designar la persona que durante
ellas haya de suplir al propietario.
G8. Hacer bien es la incumbencia esencial, la suma de todas las
atribuciones de la Administracin. Esta obligacin es activa, y no
debe reputarse desempeada con llenar formalidades ms o menos
importantes, ms o menos prolijas, a las cuales no se dar valor en
el Ministerio de mi cargo, sino en cuanto, en conformidad de lo
dispuesto en el artculo 11 del citado Real Decreto, aparezca visible el bien que hayan proporcionado. El Subdelegado que por cualquiera causa que sea no pueda realizarlo, debe dar su dimisin,
pues de otro modo el Gobierno, con arreglo a lo dispuesto en el citado artculo, se ver en la precisin de retirarle una confianza que
no justifica.
G9. E n el bien, como en todo, hay grados, y la Administracin
debe siempre llegar al ltimo, en cuanto ste sea compatible con
sus medios. Para saber hasta qu punto emplean los Subdelegados
de Fomento todos aquellos de que en virtud de su delegacin pueden disponer, darn parte cada correo al Ministerio de mi cargo,
o a las Direcciones de los varios ramos dependientes de l, de todo
lo que en cada uno de ellos hagan o mediten en el desempeo de su
obligacin, y al fin de cada mes dirigirn un parte mensual, divi
dido en los mismos captulos en que lo est esta Instruccin, y en
el cual resumirn .todas las mejoras que hayan hecho durante el mes
y el estado en que se-hallen las dems de cuya realizacin se ocupen.
196

70. Mirar como el ms agradable de mis deberes, solicitar las

bondades de S. M. en favor de aquellos Subdelegados que, mostrndose penetrados del principio de que en Administracin no hay
imposibles, allanen o remuevan todos los obstculos que se opongan al logro de las benficas intenciones de S. M., dirigidas a hace*
gozar a sus pueblos de la prosperidad mayor a que puedan aspirar
respectivamente.
71. Para que participen de ella los jefes de la Administracin
que tengan medios propios para interesarse en las empresas de utilidad general que promuevan, S. M. les conceder facultad de asociarse a ellas en calidad de accionistas, siempre que dichas empresas estn sujetas a un Reglamento aprobado, y que tengan los acuerdos de sus Juntas la publicidad capaz de alejar toda sospecha de
connivencia, de monopolio o de beneficios privados perjudiciales al
inters pblico.
72. Para que la Espaa y la Europa puedan calificar los progresos de nuestra regeneracin administrativa, y que cada uno de los
que a ella contribuyan halle en la reputacin que adquiera la primera
recompensa de sus esfuerzos, se insertarn desde enero prximo
en el Diario de la Administracin
los resmenes peridicos de los
bienes hechos en cada mes por los Subdelegados de Fomento, con
expresin de los que hayan dejado de desempear esta obligacin.
73. Para llenarla completamente indicar cada cual, luego que
haya tomado conocimiento de las necesidades de su provincia, el
suplemento de dotacin que hayan menester sus Secretaras ; y previo el conveniente examen, me apresurar a someterlo a la sancin
de S. M.
i . 74. Simp'ificando el rgimen de Polica, sobrar con los oficiales d la Secretara para despachar este Negociado, aplicndose los
dems a los diferentes ramos de Fomento. En materia de Polica,
los Subdelegados reconocern por jefe inmed'ato al Superintendente
general, as como a las Direcciones de Propios, Psitos, Caminos,
Qorreos, Minas e Inspeccin de instruccin pblica, en los asuntos
que son de la competencia de estas Corporaciones.
75. L o s Subdelegados de Fomento no perdern da en recoger
de los Capitanes Generales, Intendentes, Regentes de los Tribunales
superiores y dems autoridades, todos los papeles que en poder de
ellos, existan relativos a los diferentes Negociados atribuidos al Ministerio de Fomento.
'97

7C. L a buena armona entre todos los encargados del Poder es

el primer elemento de orden, y ser por consiguiente uno de los
primeros cuidados de la Administracin. L o s agentes de sta deben
ser siempre los primeros en evitar competencias, en desterrar rivalidades y en prevenir por explicaciones francas y por expedientes de.
conciliacin, la menor desavenencia entre las autoridades, que cuan-,
do no se muestran de acuerdo, debilitan el prestigio que debe rodearas, y aflojan por ello el lazo saludable de la obediencia.
77. Una ley especial fijar las penas que han de imponerse a
los contraventores de las disposiciones administrativas, y el modo
con que las autoridades del ramo deben so icitar de los jueces respectivos la aplicacin de ellas. Entre tanto servir de regla que Iosagentes de la Administracin no pueden por s aplicar otras que las
multas determinadas en los Reglamentos, en los casos y por las can-:
tidades que ellos sealan.
i
L o que comunico a V . de Real Orden, etc. = Madrid, 30 de noviembre de 1 8 3 3 . = Javier de Burgos.

REAL

ORDEN

SOBRE

JURA,

ESTABLECIMIENTO

DELEGADOS

DE

GOBIERNO

DE LOS

SUB-

FOMENTO.

Para que los Subdelegados provinciales de Fomento, a quienes

S. M. la R E I N A Gobernadora se ha dignado fiar la importante
misin de promover la felicidad pblica, empiecen desde luego a
ejercer sus funciones sin tropiezos ni embarazos, se ha dignado mandar S. M . lo siguiente:
!

1. L o s Subdelegados electos de provincias que hayan prestado

en mis manos el juramento prevenido en el artculo 13 del Real Decreto de 30 de noviembre ltimo, se trasladarn inmediatamente
servir sus destinos.
2. Aquellos a quienes por la proximidad de su actual residencia
al punto que van a ocupar, convenga prestar el mismo juramento
en manos de los Capitanes generales, se presentarn sin prdida de'
tiempo a stos, y en su defecto a los segundos cabos, para cumplir con esta formalidad indispensable.
3. Estando ahora desempeadas casi todas las atribuciones de:
los Subdelegados de Fomento por los Capitanes generales y los Intendentes, se ha prevenido a unos y otros que comunicada que les
198

sea por dichos Subdelegados copia de la Real Orden en que se les

ha avisado su nombramiento, y certificacin de haber prestado el
juramento prescrito por el artculo 13 del Real Decreto de 30 de
noviembre, los reconozcan y hagan reconocer como tales, y les pasen y hagan pasar los papeles pertenecientes a las dependencias de
que deben encargarse.
4. Por de pronto, y si no hay obstculos de consideracin que
lo embaracen, los Subdelegados de Fomento podrn establecer sus
oficinas en el mismo lugar que ocupan las respectivas Subdelegaciones de Polica. No siendo esto posible o fcil, vern de establecerlas
en cualquier otro edificio acomodado, prefiriendo aquellos que por
pertenecer a ramos o establecimientos dependientes de esta Secretaria del Despacho, puedan adquirirse sin gasto ni alquiler, a fin de
que se ahorre la gratificacin sealada para este objeto en el artculo 0. del Real Decreto de 30 de noviembre. Pero por regla general procurarn los Subdelegados que dentro del mismo edificio se
coloquen los empleados del ramo de Propios y los dems que dependan de este Ministerio.
5. Las mesas, escribanas y dems enseres de oficina pertenecientes a las actuales Subdelegaciones de Polica servirn para las
de Fomento, as como algunos efectos de la misma clase que por
consecuencia de la disminucin de trabajo en las Contaduras de
Fropios de las provincias antiguas puedan resultar sobrantes en lar
oficinas del mismo ramo. Si en las provincias nuevas no hubiese este
recurso se formar un econmico y muy reducido presupuesto de
lo absolutamente indispensable y se proceder a su adquisicin, solicitando autorizacin previa para cualquier otro gasto mayor si se
estimase necesario.
6. No ser obstculo para que los Subdelegados empiecen a
desempear sus destinos el que no se hayan presentado, al mismo
tiempo que ellos, los Secretarios y todos los oficiales de las Secretaras. Mientras se renen todos en cada Subdelegacin los jefes
echarn mano de uno u otro empleado de Propios que no haga falta
en las capitales o de los del ramo de Polica o de otro cualesquiera que se estimen a propsito, en la inteligencia de que en los establecimientos de las nuevas autoridades debe procederse con circunspeccin y economa. Con esto y con actividad, energa, inteligencia,
buena intencin y un deseo constante de realizar todas las mejoras
199

que la situacin permita sern ms tiles los Subdelegados que con

empleados numerosos y oficinas adornadas profusamente.
7. Con arreglo a estos principios ha determinado S. M . que
los sueldos de los Subdelegados de Fomento y de todos los emplea
dos en las Subdelegaciones no empiecen a correr sino desde el da
ci la toma de posesin de cada uno.
8. Todos los empleados en el ramo de Fomento debern tras
ladarse inmediatamente a sus destinos, y el que sin expresa auto
rizacin no se presente a servirlo para el 31 de enero prximo lo
ms tarde ser mirado como habiendo hecho dimisin y se proce
der en consecuencia a su reemplazo.
9. L o s Subdelegados y Secretarios cuidarn de la concurrencia
puntual de los subalternos a la Secretara, prefijando los primeros,
con conocimiento particular de los trabajos de la Subdelegacin,
las horas ordinarias y extraordinarias de asistir a ella, de modo que
en ningn caso se retrase el despacho de los negocios. Celarn asi
mismo que resplandezca en las oficinas de Fomento el buen modo
y la atencin de los empleados para con todas las personas que ten
gan que acudir a las mismas; que no llegue a tener entrada gnero
alguno de abuso o corruptela, contrario al buen nombre de las de
pendencias y de sus jefes, y que el porte de todos sus subordina
dos sea noble y decoroso, presentndose en ellas con traje decen
te, guardndose unos a otros la consideracin debida y no ocupn
dose jams en negocios particulares, pues en las oficinas de S. M . s
lo debe trabajarse en asuntos del servicio.
10. Luego que se instalen los Subdelegados lo anunciarn a los
Ayuntamientos de sus provincias por medio de una circular sencilla
y enrgica, en que procurarn hacer conocer a los pueblos la ven
taja de la nueva institucin, y los excitarn a cooperar por su par
te al logro de las benficas intenciones de S. M . la R E I N A Gober
nadora. Estas se reducen a fundar sobre la base de una organiza
cin administrativa, uniforme y conveniente toda la prosperidad a
que sea posible aspirar. Para llegar a este resultado exhortarn los
Subdelegados a los Ayuntamientos a que sucesivamente les hagan
conocer sus ms urgentes necesidades, indicando los medios oportu
nos de socorrerlas.
11. L o s Subdelegados harn' formar sin prdida de tiempo y
remitirn a la Secretara de mi cargo listas por orden alfabtico de
los pueblos de sus respectivas provincias, teniendo presente al for2 0 0

ruarlas los lmites asignados a cada una de stas en la nueva divisin territorial.
12. L a correspondencia de los Subdelegados con el Ministerio
de mi cargo se extender en folio, indicando al margen: 1. E l
nombre de la Subdelegacin respectiva. 2. El nmero de cada oficio, empezando nueva numeracin en principio de cada ao. 3. E l
Negociado a que corresponda el asunto de que se trate, conforme
al ttulo de los capitulos de la Instruccin de Subdelegados. Y 4. E l
contenido sustancial del escrito y propuesta o dictamen final a que
termine.
13. L a s Subdelegaciones usarn para los sobres de la correspondencia de un sello con las Reales Armas y el nombre de cada
Subdelegacin, arreglado exactamente al modelo que se les circular.
14. El Real Decreto de 9 de noviembre de 1832 fija los ramos
dependientes del Ministerio de mi cargo ; el de 30 de noviembre de
este ao e instruccin que le va aneja seala las atribuciones de
los Subdelegados respecto a todos stos, y otro de la misma fecha
los limites de las provincias de su mando. Todos los tendrn muy
presentes en el desempeo de sus cargos, y de todos, por lo tanto,
se les dirigen adjuntos ejemplares.
15. Adems de las Direcciones y autoridades directivas de los
ramos dependientes de esta Secretara del despacho, formarn en
el momento que reciban esta Real Orden tantos juegos de colecciones de instrucciones, reglamentos y disposiciones vigentes de cada
ramo como provincias comprende la divisin territorial aprobada
por S. M. y las entregarn o enviarn sin perder tiempo a los respectivos Subdelegados de provincia para que les sirvan de gobierno en el desempeo de sus destinos.
Se recomienda eficazmente a dichas Direcciones y autoridades
directivas el cumplimiento puntual de esta disposicin sin necesidad
de que sea preciso repetirla.
1G. Correspondiendo a los Subdelegados de Fomento lo relativo a Polica, debiendo costear sus fondos los gastos todos de las
Subdelegaciones, y siendo indispensable que se despliegue en el
ejercicio de las atribuciones concernientes al mismo ramo tanta vigilancia como sagacidad y tanta entereza como rectitud, se aplicarn eficazmente los Subdelegados:
1. A conocer el importe de los fondos de Polica en la divisin
20I

de la provincia del mando de cada uno, segn la extensin del territorio decretada por S. M., la cual van a poner en planta en la
parte respectiva al Ministerio de mi cargo.
2. A asegurar la puntual recaudacin de estos fondos en su
provincia. Su exacta y rgida intervencin por medio de las Contaduras de Propios, y donde no las hubiere an, por el oficial de
la Secretara de la Subdelegacin que mereciere su confianza, y su
depsito y arreglada distribucin en las Tesoreras o Depositaras
de Rentas situadas en las capitales de las provincias o en las de
Propios, segn las circunstancias de cada localidad.
3. A verificar el pago de las obligaciones del ramo, y entre
ellas, de los sueldos y gastos de las Subdelegaciones de Fomento,
con sujecin a las disposiciones que les comunicar el Superintendente general de Polica, consiguiente a las Reales Ordenes que se
le han dirigido al efecto.
4. A proponer por su conducto y sin la menor demora el nmero de agentes absolutamente preciso para el desempeo de las
atribuciones de Polica en cada provincia, siguiendo los principios
sentados en los artculos 32, 33 y 34 de la Instruccin de Subdelegados de 30 de noviembre ltimo.
5. A proporcionar por la actividad de la recaudacin el mayor
sobrante posible de recursos con que atender en escala mayor o menor al establecimiento de salvaguardias, miones, migueletes o cualquiera otra tropa propia para el servicio de Polica.
17. Exigiendo las actuales circunstancias que los Jefes militares tengan pronto y exacto conocimiento de cuantas ocurrencias pue
dan interesar a la tranquilidad y seguridad del pas, los Subdelegados
de Fomento cuidarn de instruir puntual e inmediatamente de todas las que su carcter de jefes de Polica les proporcione saber a los
Capitanes generales del distrito respectivo, a los Generales en Jefe
de ejrcitos de operaciones y a los Comandantes de plazas o de tropas de S. M. ms inmediatos para su debido conocimiento y medidas que correspondan. Esto sin perjuicio de que los mismos Subdelegados participen con igual puntualidad dichas notxias y ocurrencias al Ministerio de mi cargo por el conducto del Superintendente
general de Polica, del que dependen aqullos por este ramo.
18. Por igual motivo y como consecuencia de la obligacin en
que estn los Subdelegados de contribuir por cuantos medios estn
a su alcance al bien y prosperidad de sus respectivas provincias, los
202

cuales no pueden existir sin la paz y el orden pblico, concurrirn

a su mantenimiento, suministrando sin retardo ni embarazo a los
Jefes militares debidamente autorizados los auxilios que necesiten
y reclamen de su autoridad, expidiendo al efecto las rdenes que sean
precisas y dictando las medidas convenientes en el circulo de sus
atribuciones.
19. Se reunirn en las Subdelegaciones de Fomento con la brevedad mayor posible todos los papeles relativos a los ramos dependientes del Ministerio de mi cargo, y de ellas, por consiguiente, en
las provincias. Al efecto y en conformidad del artculo 75 de la Instruccin, los reclamarn los Subdelegados de los jefes y autoridades respectivas con toda diligencia, dando parte de haberlos recib
do a esta Secretara del despacho: la conduccin de ellos de un punto a otro se har con la mayor economa y los gastos se pagarn
por los mismos ramos cuyos fueren los papeles.
20. Adems de los indicados en el artculo anterior, reunirn
asimismo los Subdelegados todas las noticias y datos convenientes
para el mejor desempeo de sus cargos. De stos no se debe dar
preferencia a ninguno en cuanto puedan todos ser desempeados a
la par ; pero si esto no fuese siempre posible, los ramos de Propios y
de Psitos no deben ser perdidos de vista un solo instante, pues importa que los fondos municipales sean el patrimonio bien administrado de los pueblos, y urge no menos que los Psitos dejen de dar
origen a reintegros y devoluciones exorbitantes y a multas, costas
y exacciones repugnantes a la justicia.
De orden de S. M. lo comunico todo a V . , etc. = Madrid, 29 de
diciembre de 1833. = Javier de Burgos.

203

A P N D I C E

discurso

sobre

pronunciadas

A L

la

C A P I T U L O

libertad

de

C U A R T O

Comercio

lecciones

e n el L i c e o de G r a n a d a c o n el t t u l o

I d e a s de A d m i n i s t r a c i n , en

l&il

DISCURSO
1841
Y

QUE EN LA SESIN

P O RL A SECCIN

LITERARIO

D E GRANADA

BURGOS.

PBLICA

CELEBRADA

D E CIENCIA Y LITERATURA
PRONUNCI

PRESIDENTE

E L 12

E L EXCMO.

D E LA MISMA

D E MARZO

DE

D E LL I C E O A R T S T I C O
S R . D.

SECCIN

JAVIER

DE

(6)

Seores:
El

estado de nuestra

agricultura,

de nuestra

fabricacin y de

nuestro tesoro revela y denuncia los vicios del sistema, o, por mejor

decir, la falta de sistema que ha producido tan deplorables re-

sultados. Entre los medios que han de ayudar a sacarnos de la situacin que lamentamos, no ser el menos poderoso el restablecimiento de un rgimen que proteja y asegure la libertad del trfico, sin
(G) Una de las Secciones que funcionaban en el Liceo granadino, era esta de
Ciencias y Literatura, en la que ante gran concurrencia de socios el profesor
de Economa Poltica de la misma, seor Lerchundi, desarrollaba el tenia as
formulado : Hasta qu punto y bajo qu condiciones puede la poltica modificar
el principio absoluto de la libertad de comercio, sealando los inconvenientes del
rgimen prohibitivo y las ventajas de la libertad mercantil; si bien entenda que
no debe procederse a la implantacin de ste sino gradual y lentamente. El Presidente, don Javier de Burgos, excit a la concurrencia para tomar la palabra,
y no hacindolo nadie, improvis este discurso. Tan notable dice la Redaccin
del peridico La Alhambra en el tomo 4., nmero 32, correspondiente al domingo 21 de marzo de 1841 como todos los que sobre Administracin y Literatura
est pronunciando en el Liceo, hace ms de dos meses. De ellos no ha publicado
hasta ahora nuestra Alhambra ms que el texto de sus. lecciones administrativas,
pero no los profundos comentarios con que ha ilustrado de palabra las doctrinas
contenidas en cada leccin... El autor nos ha prometido escribirlas, y a nuestra
instancia ha escrito desde luego su discurso econmico del 12, en cuanto su memoria ha podido recordrselo. Nosotros creemos hacer un servicio a nuestros
lectores insertndolo, bien que comparando con la improvisacin oral el texto
escrito, echemos de menos en ste el luminoso exordio de aqulla.
207

la cual la libertad poltica sera poco menos que una irrisin. Pero
en poltica, como en economa, la libertad no es til, ni aun posible, mientras no se someta a restricciones que aseguren y hagan
perpetuo su disfrute ; siendo evidente que vale ms la libertad racional de que ningn accidente pueda turbar el ejercicio, que la ilimitada a quien sus propios extravos condenen a modificaciones frecuentes. Expresndome as, quiero dar a entender, desde luego, que
no estoy de acuerdo con los economistas que proclaman el principio
absoluto de la libertad del comercio : y no porque este principio no
sea justo en teora econmica, sino porque, susceptible de excepciones en su aplicacin, puede, como absoluto, ser injusto y aun
absurdo en poltica. Expliqumonos para entendernos, y para explicarnos definamos.
Qu es poltica? El arte de gobernar
el Estado.
Qu el gobernar? Proteger
los intereses
pblicos.
Qu se entiende por intereses pblicos? Los permanentes
todos los subditos
y los eventuales
del mayor
nmero.

de

Cules son los intereses permanentes de todos ? La paz, la seguridad

y la libertad,
como medios de asegurar la
prosperidad;
pues, como he dicho aqu en otra ocasin, la prosperidad
es el fin
social, y la paz, la seguridad
y la libertad son los medios ; y esto
es tan cierto que se puede gozar de alguno de estos beneficios, y aun
de todos a la vez, sin que el pas prospere, sin que sean felices los
subditos, y por consiguiente, sin que el gobierno merezca el nombre de tal. En cuanto a los intereses eventuales
del mayor nmero,
intil ser discutir si una medida les es favorable o perjudicial,
cuando se haya demostrado que es ventajosa a los intereses permanentes de todos.
Ahora bien, la libertad de comercio es favorable o daosa a estos intereses? Consistiendo ella en la libre circulacin de todos los
productos de la industria agrcola y fabril del territorio, no hay
duda por de contado en que es favorable a los intereses de los productores. E n efecto, mientras ms libremente circulan los productos, ms fcilmente se expenden; mientras ms fcilmente se expenden, ms seguro es el beneficio del productor, y mientras ste
es ms seguro, ms se multiplican los productos. L a multiplicacin
de stos los abarata, los proporciona a las facultades de los consuImidores, a todos los cuales es favorable, por consiguiente, la libre
circulacin. L o es, pues, a productores y consumidores; lo es, pues,
208

a los intereses de todos, pues productores y consumidores han de

ser necesariamente los habitantes todos de un pas. L a s trabas impuestas a la libre circulacin de los productos del territorio son,
pues, un elemento de desorden, son un sistema de desgobierno,
porque son un estorbo a la prosperidad, y la prosperidad es el
fin del gobierno.
Verdad es que para atender a las necesidades del Estado necesita el gobierno recursos; verdad es asimismo que stos no pueden sacarse sino de los productos, pues a productos se reduce nicamente, en definitiva, toda la materia imponible. Pero de que el
impuesto deba pesar sobre los productos no se infiere que deba
irlos persiguiendo donde quiera que se transporten, como a Semramis la sombra de Nio, o a Don Juan Tenorio la del Comendador muerto a sus manos. Porque viejos y vergonzosos errores hayan establecido derechos inexigibles sobre la carne, el vino, el vinagre, el aguardiente, el aceite, el jabn y otros cien artculos,
deben ellos estancarse como lo estn en ms de la mitad de los
pueblos de la corona de Castilla, hasta el punto de no poderse hacer sopas en una posada sin ir a comprar el aceite a la tienda?
Porque el sistema desigual, arbitrario y, por tanto, inicuo, de los
encabezamientos no es practicable en las grandes poblaciones, se
las debe someter al rgimen de puertas, que aade a los mismos
vicios los de la exageracin y los del empirismo de las tarifas? Si
cuesta trabajo concebir, seores, que los pueblos hayan podido durante varios aos someterse a tirana tan monstruosa y tan execrable, indignacin causa que ella se perpete despus de siete aos
de rgimen representativo, cuya principal ventaja deba ser la de
destruir todas las especies de tirana ; y no es la menos abominable la que embaraza y casi imposibilita la libre circulacin de los
productos del suelo y de la industria nacional.
Nacional,
seores; y fjese la atencin sobre este epteto que
impide dar a la teora que dejo demostrada una latitud errnea, d
que ya se columbran funestos sntomas, y es fcil presagiar horribles consecuencias. Porque la libertad absoluta del comercio interior
es favorable a los intereses permanentes de todos, y por consiguiente, a los eventuales del mayor nmero, es ella una necesidad
social. Porque la misma libertad extendida al trfico exterior puede lastimar y aun herir de muerte aquellos mismos intereses, importa estrechar sus lmites e impedir que se convierta en una cala209

midad ; y he aqu cmo y por qu puede la poltica modificar el

principio absoluto que combato.
Pero, de qu manera puede la libertad del comercio exterior
ofender aquellos intereses? He dicho que el inters permanente, el
general de todo pas, es el de la prosperidad. Ahora bien, en el estado actual de la civilizacin, cabe prosperidad sin industria ? L a
respuesta no puede ser dudosa. Sin industria propia, tendramos que
emplear, para satisfacer las necesidades que nos impone la conformacin de la sociedad en que vivimos, los productos de la industria
extranjera. Para adquirirlos necesitaramos pagarlos. Y con qu
los pagaramos ? Acaso con los productos de nuestro suelo ? Pero,
qu valen los productos del suelo comparados con los de la industria ? Qu proporcin existe entre el valor de una libra de lino
en rama y el de esa misma libra convertida, no ya en encajes de
Malinas, ni de Alencon, ni aun en batistas, ni aun en holandas, sino
en lienzos ordinarios de Silesia o de Suiza, y aun en los caseros
que fabrican nuestras aldeanas en las vegas del Orbigo y del Sil?
Qu proporcin entre el valor de una libra de algodn en rama
y el de esa misma libra convertida, no ya en tules ni muselinas, sino
en p e r c c s y aun en alifafes? Qu proporcin entre e l valor de
una libra de lana en copos o vellones y el de esa misma libra convertida, no ya en paos de San Quintn o del Elbeuf, no en sedosos casimires, no en tupidas ni compactas franelas, sino en bayetas
de Antequera y aun en paos de Grazalema? Pagaramos con lino,
algodn y lana las telas que con estas primeras materias, exportadas, si se quiere, de nuestro suelo, nos fabricasen los franceses,
ingleses y belgas?
Pero, cundo produjo nuestro suelo estos artculos en cantidad suficiente para exportarlos? E n una zona de diez o doce leguas
cuadradas se cra slo el algodn, y su cosecha no pasa de cuatro
mil quintales, mientras que slo las vegas fecundadas peridicamente por el fango del Nilo envan doscientos cincuenta mil quintales a Trieste, Liorna y Marsella, y millones de quintales Ja Georgia y las Carolinas al Havre y a Liverpool. Diez millones de varas
de corufa y viveros fabricaban hasta hace poco los gallegos, y para
ellas traan de fuera la mitad del lino que empleaban. Mientras Riga
enviaba lino a nuestras costas del noroeste, enviaba camo Ancon
a las del sudeste ; por seas, seores, que en el mes ltimo intentaron los labradores de la huerta de Valencia poner fuego al qu
1

210

del Adritico exista en el Grao, porque era ms barato el camo

de Ancona que el de Valencia. Ahora mismo la Diputacin provincial de Granada y su Sociedad econmica se proponen solicitar que
se prohiba el camo extranjero porque el nacional no puede sostener la concurrencia. Cmo, pues, venderamos nosotros a los
extranjeros lo que ellos tienen ms barato ? Cmo, aunque lo vendisemos alguna vez, cubriran sus valores el de los artefactos que
con aquellas primeras materias se elaborasen? Y en esta enorme
desigualdad de valores, con qu se saldaran las diferencias?
Con otros frutos y efectos, dicen los economistas tericos. Pero,
de dnde vendran estos frutos o efectos? D e la tierra acaso?
Granos y caldos, sin duda. Pero, quin asegura que venderamos
siempre lo que produjsemos? Quin responde de que los granos
que por sus caudalosos ros descargan simultneamente las llanuras de Polonia sobre las costas del mar Bltico y del mar Negro
no nos abrumaran con su concurrencia y mantendran los precios
a un nivel que nos impidiese la exportacin? L o s exportamos hoy,
por ventura, a pesar de la latitud que para ello da el Decreto de
29 de enero de 1834? De lquidos, exportamos otros que el vino
de Jerez, un poco del de Mlaga y unas cuantas pipas de aceite?
E l valor de estos artculos, el del plomo de la sierra de Gador y el
de pocas sacas de lana que expide a Bayona algn ganadero riojano
o algn especulador de Santander, qu importa, qu significa al
lado de tres millones de esterlinas en que estn valuados los gneros que en fraude nos enva todos los aos la Inglaterra? No podramos, pues, pagarlos con los productos de nuestro suelo, de los
cuales, adems, como sujetos a las influencias atmosfricas, a las
eventualidades metereolgicas, podramos no tener a veces sobrantes que permutar.
Saldaramos acaso la diferencia con productos de nuestra industria ? Pero cules seran stos ? Nuestra industria nace ahora; produce poco, produce caro, y sus productos en general son de calidad
inferior a los de los pases ms adelantados en la carrera de las ciencias, de las artes y de la civilizacin. Cules daramos, pues? Y o
no s que la Espaa enve a ningn punto de Europa otro artculo
manufacturado que unas canas de blonda, que de pocos aos a esta
parte expide a Francia la Catalua; y ya puede calcularse el valor de
cbjeto tan tenue. No tenemos, pues, mercancas fabricadas que dar
en cambio por las que de otros pases introdujramos: no tenemos
211

bastantes productos del suelo, ni es segura y constante su expendicin en los reinos extraos; ni aun sindolo, bastara su valor, necesariamente nfimo, a contrabalancear el valor, necesariamente elevado, de los productos de la fabricacin extranjera. Con qu saldaramos, pues, la diferencia? Con numerario necesariamente y, por
consecuencia, disminuyendo entre nosotros este signo comn de todas las transacciones mercantiles, dificultndolas por su falta, reducindolas a cambios en especies y haciendo retroceder nuestra sociedad a la infancia de las sociedades. Y no se piense que sta es slo
una consecuencia terica, ms o menos rigurosa, de las observaciones
que acabo de hacer. No.; es una verdad prctica, de que estamos experimentando a todas horas la abrumadora realidad. En media Espaa
no se hace hoy pago alguno sino en calderilla ; en nuestra ciudad se
hacen todos en plata gastada, que slo debera admitirse como pasta,
y que no corre como moneda sino porque no hay otra moneda. Habr quien cierre los ojos a esta demostracin irrecusable?
Pero existe algn medio de evitar los peligros de que est preada esta situacin? S, seores; uno, sencillo, seguro, eficaz, infalible, sancionado por una experiencia jams desmentida y reducido
ya a principio universal de administracin. Y cul es ste? Fomentar la industria. E s , por ventura, menos rica la Francia que la E s paa en productos del suelo ? No, seguramente, a pesar de la opinin
que en contrario han pretendido establecer, y casi logrado generalizar, la ignorancia y el empirismo. No obstante la desventaja de su
temperatura, el suelo de la Francia produce ms que el de Espaa ;
y al considerar que una sola ciudad de aquel reino (Pars) consume
en cada mes quince mil cabezas de ganado vacuno y cuarenta mil de
ganado lanar, que no se consumen seguramente en dos o tres de
nuestras provincias, se har palpable la diferencia de los productos,
j e r e z y Mlaga envan sobre treinta mil pipas de vino al extranjero ;
algunas enva Benicarl, y algunas de aguardiente Reus. Pero,
cuntas envan de vino y aguardiente Marsella, Mompeller, Cette,
Beziers, Cahors y, sobre todo, Burdeos? Cuntas Ai, Rheims,.
Beaune, Macn, la Provenza, en fin, el Languedoc, la Gascua, la
Champaa y la Borgoa ? Minas ricas de plomo poseemos nosotros ;
pero riqusimas las posee de hierro la Francia, y sobre todo de
carbn, que atendidos los diferentes y variados usos del vapor, valen
ms que las de plomo y quiz que las de plata. Pues bien ; a pesar
de los goces y de los beneficios que promueven estas riquezas, ya de
22

Ja superficie, ya de las entraas del suelo, la Francia promueve toda

especie de fabricaciones con un ardor que demuestra la conviccin
profunda que ella tiene de que sin industria no hay por donde quiera
ms que estrechez y miseria.
Los Estados Unidos de Amrica producen hoy inmensas cosechas
de algodn y de tabaco, con que surten todos los mercados de Europa ; granos y harinas, con que abastecen la ms rica de las Antillas;
y entre otros pinges esquilmos, maderas de construccin, que bastaran a cubrir las necesidades de cien naciones. Millares de barcos
de vapor surcan los caudalosos ros de aquel pas, y cruzan sus vastas llanuras innumerables caminos de hierro. Con sus producciones
propias y con el acarreo de las extraas mantiene la misma nacin
un vasto trfico martimo, fuente de incalculables beneficios; y no
satisfecha con ellos, los extiende y los completa, promoviendo todas
las especies de industrias que su situacin le manda o le permite establecer.
L a Inglaterra, en fin, que cuenta ms subditos que la Repblica
y el Imperio romano contaron en el apogeo de su dominacin universal ; la Inglaterra, que desde sus posesiones continentales de la India
y de las islas que seorea en los mares del mismo pas, saca en prodigiosas cantidades algodn, azcar, ail y otros cien artculos exticos ; que desde aquellas posesiones mismas arranca a los chinos,
en cambio det opio de que por el contrabando los provee, el t, las
sederias y las porcelanas ; que duea de Gibraltar, Malta y Corf,
espa desde all la ocasin de abrirse un nuevo y ms corto camino
para sus dominios de Asia, ya penetrando al golfo Prsico por el
Eufrates, ya por el istmo de Suez a su naciente establecimiento del
Mar R o j o ; que, entre tanto, se comunica por el cabo de Buena E s peranza con este mismo establecimiento, y desde l con el imperio
que conquist en la India y con el que funda en la Australia ; que
desde las Antillas ejerce una influencia incontrastable de Mjico a
Buenos Aires y de Ro Janeiro a Lima ; que cie en fin al mundo
todo con una faja de hierro, que aprieta con sus brazos de gigante,
que amenaza estrechar hasta sofocarle : la Inglaterra inventa cada
da nuevos mtodos fabriles, hace nuevas aplicaciones del fsil precioso, que es hoy el primer agiente de riqueza y de prosperidad, y
nada omite para afianzar su poder actual y asegurar su grandeza
futura sobre la base indesquiciable de la extensin de su industria.
Fomentar, pues, la nuestra, es hoy el primer deber del Gobierno, si
213

quiere, no ya lanzarnos en las vas del progreso, sino que existamos

como individuos o ejerzamos alguna influencia como nacin.
Y qu tiene que hacer el Gobierno para fomentar nuestra industria? Acaso anticipar capitales, otorgar privilegios, trastornar
existencias? Nada de eso. Ponerla simplemente al abrigo de la concurrencia de la industria extranjera, impedir que sta, vigorosa y
pujante, ahogue la nuestra, que dbil por hallarse en la infancia, est
adems enfermiza porque ha recibido en la cuna golpes desapiadados
y contina recibindolos desde que empez a andar. Seis aos estuvo
a principios del siglo ocupada por un ejrcito extranjero la primera
y la ms importante de nuestras poblaciones fabriles: seis aos experimentaron las industriosas villas y ciudades de Catalua la misma calamidad, que, por menos tiempo, a la verdad, pero no con menos rigor, sufrieron a la vez todos los pueblos fabricantes del reino.
Restablecise en 1814 el sosiego, pero sobre bases tan frgiles, que
fu fcil prever que no se gozara de l por largo tiempo. Turbse,
en efecto, en 1821, y la insurreccin de los montaeses catalanes volvi a atajar los progresos de la industria y a esconder o desterrar
los capitales que deban alimentarla. A reanimarla volvieron otra vez
en 1824, y otra vez volvi a retirarlos el alzamiento de 1827. L a s
exposiciones de productos fabriles, verificadas poco despus en el
Conservatorio de Madrid, empezaban a imprimir a las artes de la
paz un movimiento decisivo, cuando hubo de contenerle el ruido de
las armas, que poblaciones indmitas parecan condenadas a esgrimir sin fin contra sus conciudadanos. L a discordia agit en breve
sus teas en la opulenta capital del principado, y la misma Tama que
devor suntuosos monasterios, monumentos de piedad, si no de sabidura, redujo a cenizas la magnfica fbrica de mquinas de vapor
de Bonaplata y Vilarregut, que tantas y tan justas esperanzas haba
hecho concebir a la industria espaola. Quin podra enumerar las
prdidas que sufrieron Ripoll, Olot, Manresa, Tarrasa, el Ampurdn
como el Priorato, la montaa como la marina, las orillas del T e r
como las del Segre y del L l o g r e g a t ? L o s pocos productos que en medio de la general conflagracin llegaban a elaborar hombres perseverantes y atrevidos, salan luego a luchar con los productos similares
de la fabricacin extranjera, que con su fatal concurrencia abrumaban la fabricacin nacional y prolongaban su agona perdurable o
perpetua. Como si tantos males no bastasen, Ligas de obreros, provocadas quiz por el mismo impulso que destruy la fbrica de Bona-

214

p'.ata, amenazan apagar el ardor industrial de los catalanes, y le amortiguaran a Jo menos, si pronto no se les tranquilizase sobre su porvenir. Alejar la concurrencia extranjera, es el nico y seguro medio
de tranquilizarlos.
Pero, cmo se aleja esta concurrencia? Con derechos protectores, dicen unos ; con prohibiciones, dicen otros, y stos y aqullos se
apoyan en ejemplos antiguos y recientes, y, lo que es ms, en hechos
coetneos. Hasta hace pocos aos prohibi la Inglaterra, o recarg
de derechos exorbitantes y equivalentes a la prohibicin, multitud
de objetos, de que quiso reservarse el monopolio en los tres reinos de
su metrpoli y en sus dilatadas colonias de todas las partes del mundo. De algn tiempo ac ha afectado ms tolerancia, se ha fingido
ms benvola y ha declarado que recibira los productos manufacturados de todo pas sobre bases de reciprocidad. Para hacer caer en
este lazo a otras naciones, hizo escribir Tratados econmicos, for
mar cuadros estadsticos y tablas comparativas de exportacin y de
importacin y establecer cuentas simuladas de los pretendidos beneficios que obtendran los Estados que admitiesen gneros ingleses,
anim y protegi a los defensores de la libertad absoluta del comercio, y por el rgano de su ministro Huskison, proclam esta misma,
libertad en el seno de su Parlamento, como antes o al mismo tiempo
proclamaba la emancipacin de los esclavos africanos. Observse,
no obstante, que mientras emancipaba los negros en Jamaica, dejaba
v las viudas del lndostn quemarse sobre las tumbas de sus maridos ;
sujetaba a la multitud de millones de habitantes que pueblan aquel
vasto pas, a trabas insoportables ; invada los pases vecinos, destronaba a sus monarcas, se apoderaba de sus despojos y desmenta prcticamente con esta conducta la filantropa ardiente de que en teora
se manifestaba animada. Y se muestra acaso ms escrupulosa o
consecuente en economa que en poltica? No. Ponderando los beneficios de la libertad del comercio, su intencin, como su inters, es
inundar todos los mercados del mundo con los productos de sus fbricas, con las cuales sabe que no puede rivalizar, en lo general, las
de ninguna otra nacin. Pero halagando a todas con la perspectiva
quimrica de ventajas, que supone recprocas, cuida de alejar la concurrencia de los objetos que pueden daarle, y prohibe el plomo extranjero, porque ella posee m'nas de e te metal. L a Francia prohibe asimismo, o recarga de derechos, los artculos que pueden daar a los similares de su pais, y en l, como en las islas del otro lado
215

del Estrecho, no se piensa, y con razn, sino en la conveniencia propia, es decir, en cumplir con la obligacin que tiene todo Gobierno
de proteger los intereses de sus subditos y de promover su prosperidad.
Pero en Francia y en Inglaterra se puede alternativamente emplear el medio de la prohibicin, o de la sujecin a ms o menos
fuertes derechos, porque en Francia y en Inglaterra hay medios de
exigirlos, hay rgimen de aduanas, responsabilidad de los empleados, castigos severos e ineludibles para los prevaricadores, seguridad, en fin, de cobrar lo que a cada artculo se imponga. All no hay
alijos de 300 y de 400 cargas de contrabando, como los que en
diferentes pocas se han hecho por las calas o ensenadas desde E s tepona a Villajoyosa ; all no hay posibilidad de connivencias, ni con
los resguardos, ni con los vistas, ni con los administradores. Sucede
eso en nuestro pas? Y o dejo la respuesta a quien quiera darla. L a
que se diera contra lo que ve todo el mundo, no desmentira, ciertamente, lo que a todos consta ser cierto. E l Gobierno mismo lo sabe
y lo cree as, pues de otra manera, cmo asociara comerciantes a
su gestin de aduanas y de puertas ? Sin duda los sabe y los cree ms
hbiles y ms fuertes que l, pues de su cooperacin espera, y obtiene en efecto, ms cuantiosos rendimientos de las rentas para cuya
percepcin se los asocia. Situacin tal no necesita de comentarios, ni
aun de eptetos, para ser calificada: ella se denuncia por s misma,
j ella prueba que sera una superchera sealar como protector de
ciertos ramos de fabricacin nacional un derecho de 25 por 100 sobre
los. productos similares de la extranjera ; puesto que de los 25 no se
pagara ciertamente la mitad, cualesquiera que fuesen las apariencias de precaucin de que se pretendiese rodear la cobranza. L o s derechos llamados en otras partes protectores,
no protegeran pues
en nuestro pas, y seran por tanto intiles a las industrias que se
pretendiese favorecer.
Pero pretender favorecerlas todas con la .prohibicin sera, sobre
imposible, insoportable, y es menester por tanto que la generalidad
de ellas se someta a la ley comn y se contente con la proteccin
que indirectamente le den mdicos derechos fiscales, que se hayan
impuesto o se impongan a las extranjeras. L o s derechos mdicos
presentan por otra parte menos cebo a la codicia, menos estmulo a
la prevaricacin, y pueden exigirse por consiguiente con las apariencias de regularidad que permitan nuestros viejos hbitos de des216

orden, fortificados en recientes perodos de anarqua. Podrn, pues,

servir estos derechos para sostener tal o cual especie de fabricacin
nacional, que ya adulta, no necesita de apoyo muy vigoroso. L o s
paos, estameas y en general todos los artculos de lanera, se hallan en este caso, y el derecho protector podr en efecto protegerlos. Podr proteger asimismo la produccin de primeras materias,
como camo, lino, hierro, maderas y otras que nuestro suelo cra,
pero no a tan bajos precios que basten a sostener una concurrencia
ilimitada y absoluta ; mas no podr proteger industrias que necesitan
ms eficaz y poderoso auxilio. Estas no se protegen sino con la
prohibicin, limitada, si se quiere, a un determinado espacio de tiempo, pero a un espacio suficiente para que ellas se desenvuelvan y basten a sostener la lucha con otras ms adelantadas y perfectas.
Para combatir este sistema, se ha repetido aqu esta noche un argumento, que al hacerse por primera vez, produjo en el mundo sabio
cierta sensacin, y algunos calificaron de perentorio y contundente.
El acto se dijo que favorece a pocos daando a muchos, es un
seto odioso e inicuo. A pocos favorece daando a muchos la prohicin, pues obligando a pagar los productos nacionales a un precio
superior al que podran adquirirse los extranjeros, impone en favor
de una industria particular una contribucin general al reino: la
prohibicin es, pues, odiosa e inicua. Contra esta falsa consecuencia han protestado ya muchas veces las ventajas prcticas, obtenidas
en los tiempos pasados como en los presentes, por prohibiciones sabias y bien entendidas ; y protesta cada da la grandeza a que, al abrigo de ellas, llegaron las dos naciones que se disputan hoy la supremaca comercial y fabril; pues en verdad no se hacen tan fuertes
y poderosos, cual lo son hoy la Inglaterra y la Francia, los Estados
que adoptan como regla invariable de conducta un sistema perjudicial al mayor nmero de sus subditos. Pero qu! N o se imponen
por donde quiera a todos los de todos los pases cargas que los molestan, servidumbres que los fatigan y contribuciones que, ora disminuyen el lujo y los placeres del rico, ora cercenan el alimento necesario del pobre ? Osa nadie calificar de odiosos o de inicuos los enormes impuestos que se exigen a la totalidad de los habitantes de un territorio para mantener sus ejrcitos? Estos no componen por lo comn sino la centsima parte de su poblacin, y, sin embargo, toda
la de todas las naciones se resigna a aquel sacrificio, porque cree
ver en sus ejrcitos la garanta del orden durante la paz, y de la in217

dependencia en caso de guerra. Pero esta consideracin tiene mayor

uerza, cuando se aplica a la industria, pues la industria es una garanta ms slida de orden, porque promueve el trabajo, y el trabajo es
el primer elemento de la paz interior; la industria es un medio ms
poderoso de guerra, porque crea riquezas, y las riquezas son en a
guerra el primer elemento de triunfo ; la industria, en fin, es una
garanta ms segura de independencia, porque satisface necesidades
interiores, a que sin su auxilio habran de proveer los extranjeros ;
a industria merece, pues, que, a ser necesario, se hiciesen en su favor
mayores sacrificios que los que impone la necesidad de mantener
ejrcitos. Estos, por otra parte, consumen y no producen, sin que
ofrezcan otra compensacin de lo que destruyen que el auxilio eventual de la fuerza en circunstancias igualmente eventuales; mientras
que la industria fortifica en todas ocasiones y circunstancias los resortes del organismo social; proporciona ocupacin al pobre y le
moraliza ocupndole; ofrece al rico medios de utilizar capitales, que
por falta de empleo escondiera l unas veces y otras disipara. Multiplicando los productos, multiplica la industria las transacciones ; y
en ellas encuentra recursos la aplicacin; de ellas extrae la inteligencia nuevos medios de prosperidad, que promoviendo a su vez los
nuevos desarrollos de la industria misma, hacen que al cabo de cierto
tiempo no necesite ella ser protegida con la prohibicin y se la pueda
abandonar a su instinto de perfeccin y a su necesidad de progreso.
Hasta entonces, seores, si el Gobierno, cualquiera que fuese la importancia del inters efmero* que le preocupase, obrase contra los
intereses permanentes del pas, rehusando a ciertas clases de industria
la proteccin efectiva y verdadera de la prohibicin, en lugar de la
quimrica y mentida de altos derechos, irrisorios por inexigibles, incurrira en una tremenda responsabilidad.
A concluir iba, seores, cuando me viene a la memoria otro argumento con que los partidarios de la libertad absoluta del comercio
combatieron alguna vez el patritico sistema que. defiendo. Segn
ellos, nada da a nuestra grandeza ni a nuestro poder, el que durante los postreros reinados de los dos hijos de Felipe V , que ocuparon
ms de medio siglo el trono espaol, nos surtiesen de sederas
Avignon, Nimes, Lyon y Genova; de lienzos Bretaa, Flandes y
Hamburgo ; de relojera y quincalla fina Ginebra y Pars, y de los
dems productos de la industria extranjera las dems naciones de
Europa. Pero de que no se sintiesen en aquel tiempo los inconve28

nientes anejos a la falta de industria nacional, no se infiere que esta

falta no los ocasione gravsimos ; y aadir que no insistira yo tanto sobre la necesidad de conjurar los que he. denunciado, si nuestra
situacin fuese hoy igual a la del perodo que se recuerda. Durante
l ramos dueos de las ms vastas y ricas colonias que hasta entonces haba posedo nacin alguna. Sesenta grados de latitud comprendan nuestros dominios de Amrica, desd las playas de Veracruz
hasta las bocas del ro de la Plata ; y en la larga y opulenta fila de
puertos que corren desde la embocadura del mismo ro hasta
las Californias, no agitaban las brisas otro pabelln que el espaol.
Slo a su abrigo se poda hacer el trfico de las producciones privilegiadas de aquel inmenso continente y de islas importantes, las que
la Naturaleza s'tu como atalayas a la entrada del golfo mejicano.
Slo a nuestros puertos de Europa podan enviar Cuba y Puerto
Rico sus azcares, sus cacaos Caracas y Guayaquil; Guatemala sus
ailes, Oajaca sus cochinillas, Campeche su palo de tinte, sus cueros
Buenos Aires, Panam sus perlas y Mjico y Lima sus metales preciosos. Slo a los buques espaoles era permitido abastecer de productos
del viejo hemisferio del mundo nuevo, que genoveses, florentinos y
portugueses hablan descubierto para la Espaa, y conquistdole
extremeos y andaluces. Y , cmo podra nuestra nacin surtir aquel
vasto territorio de las mercancas que ella no fabricaba? Qu importaba, pof otra parte, que hiciese ella contribuir al surtido de los puertos americanos, los Estados todos de Europa, desde las playas d<i
Liguria hasta las bocas del Elba y hasta las montaas de Escocia?
En cambio de las mercancas que para su trfico ultramarino suministraban a la Espaa aquellos pases, les daba ella los productos
exticos de las regiones intertropicales ; y los incalculables beneficios que con ellos y los de la industria europea realizaba al mismo
tiempo el comercio espaol, hacan correr de los puertos, y sobre
todo del de Cdiz, a lo interior del reino un ro de plata, que vivificaba el cultivo de los campos, daba valor a sus frutos y promova
por donde quiera una inmensa
prosperidad.
El fin de la reunin de los hombres en sociedad y el de la institucin del Gobierno se lograba, pues, y al pas deba importar poco
que la prosperidad
se obrase por estos o por aquellos medios. Hoy
que ha desaparecido el monopolio que ejercamos en nuestras posesiones trasatlnticas ; hoy que no tenemos frutos exticos que dar
a los extranjeros en cambio de los productos de su industria ; hoy
219

que los progresos que entre ellos ha hecho la agricultura no nos

permiten pagarlos con frutos indgenas, ni el estado de nuestra industria, con sus imperfectas elaboraciones, es menester absolutamente que procuremos perfeccionarlas, y, por consiguiente, que se le.
dispense la proteccin, sin la cual jams prosperaron las de ningn
otro pas. En el sentido de esta proteccin necesaria puede, pues, y
debe la poltica modificar
el principio absoluto de la libertad de comercio.
I D E A S D E A D M I N I S T R A C I N (7)
I n t r o d u c c i n

(8).

L a Administracin es la ms variada, la ms vasta y la ms til

de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la mquina social, precipita o modera su accin, arregla o modifica su
mecanismo y protege as, y conserva o mejora, todos los intereses
pblicos.
Objeto de su solicitud es el hombre antes de nacer, y lo es des
pues que ha cesado de existir. En las escuelas del arte obsttrico
prepara, en efecto, la Administracin socorros a las parturientes, y
allana as la senda de la vida a los que la Naturaleza condena a recorrerla. Contra el virus maligno que debe luego inficionar su sangre,
tiene la Administracin preparado un poderoso contraveneno en otro
virus benfico, que por la inoculacin infiltra en sus venas. Preservado por ella el nio de la lepra, que durante siglos diezm \z infancia,
la Administracin le lleva por la mano a las escuelas que tiene establecidas, infiltra asimismo en su mente los grmenes del saber y le
preserva de la lepra de la ignorancia, tan mortfera para el espritu
como lo es para el cuerpo el vicio de la sangre. Adulto en breve el
infante, la Administracin cuida de que ejercicios gimnsticos desrrollen sus miembros, y de que nuevos y ms elevados conocimientos
(7) La Alhambra, peridico de Ciencias, Literatura y Bellas Artes, que publica
el Liceo de Granada. Tomo 4., nmeros 4 y 5, domingo 31 de enero de 1841.
(8) El Excmo. seor don Javier de Burgos explica Administracin en nuestro Liceo, y ste, creyendo que hace un servici a los suscriptores de La Alhambra.
ha credo conveniente publicarlas, contando con el asentimiento del autor. No nos
es dado calificar estas lecciones, ni al seor Burgos se podra criticar sin peligro.
Agradezcamos este servicio tan sealado que hace al pais y aprovechmonos de
tan tiles lecciones. (N. de la R,)
220

fortifiquen su inteligencia. Domiciliado en un pueblo, la Administracin vela sobre su seguridad y reposo, y cuida, adems, de que aguas
copiosas y saludables aplaquen su sed; alimentos abundantes y sanos satisfagan su hambre; rboles frondosos le proporcionen sombra y frescor en el verano, y calles espaciosas ventilacin y comodidad en todas las estaciones. Ella abre cauces estrechos para llevar
la fecundidad y la vida a las campias ridas, y los abre anchos para
que los surquen barcos cargados de los productos del suelo y de la
industria. Ella borda las mrgenes de estos cauces, cubiertas ya de
pinges esquilmos, de vastas y slidas rutas, sobre las cuales se alzan
a su voz protectora cmodos y elegantes albergues, donde el viajero
halle, no slo abrigo y seguridad, sino sosiego y aun regalo. De sus
.".venidas aleja ella al mendigo y al ocioso, que no siendo observado?
ni protegidos, haran de la vagancia y de la miseria escalones para
el crimen.
L a Administracin proporciona ocupacin a los hombres robustos en los trabajos pblicos ; proporcinala en los hospicios a los
desvalidos, y a los delincuentes en los establecimientos de correccin.
Socrrelos en sus dolencias, ora abrindoles las puertas de los hospitales, ora derramando sobre el hogar domstico los dones de la
compasin privada y los consuelos de la caridad pblica. A los desgraciados, que fruto de la flaqueza o del crimen, son abandonados
al nacer por sus padres, tiene la Administracin abiertos desde luego
asilos para alimentarlos, y ms tarde escuelas y talleres donde adquiriendo medios de vivir a sus propias expensas, puedan retribuir a la
sociedad los beneficios de su santa tutela. Ni aun al morir el hombre
abdica la suya la Administracin; ella preside a los funerales, dicta
las precauciones con que deben hacerse, aisla el asilo de los muertos y, sealando a los vivos la mansin que les aguarda, les ofrece
en cada tumba un recuerdo de su miseria y una leccin de moralidad.
Si en las fases ms importantes que acabo de recorrer de la vida
del hombre en sociedad es permanente y activa la accin de la Administracin, no lo es menos en las dems situaciones, ligadas como
lo estn ntimamente todas las de la existencia social. Qu har?n.
en efecto, las autoridades militares y martimas para el reemplazo de
las tropas de mar y tierra si la Administracin no les sealase la ju
ventud propia para entrambos servicios? Qu haran los encargados
de la cobranza de los tributos si la Administracin no reuniese, en
el conocimiento exacto y completo de la materia imponible, los ele2 2 1

mentos de la equidad de la reparticin, equidad de que depende esencial y casi exclusivamente la puntualidad en los pagos? Qu liana
la justicia misma con los criminales no merecedores del ltimo suplicio si la Administracin no preparase crceles donde se custodiase a
unos; talleres penitenciarios donde se corrigiese a otros, y presidios
donde los ms delincuentes hallasen a la vez escarmiento y castigo?
Hasta qu punto, en fin, no se neutralizaran las ventajas mismas
del trfico martimo, si lazaretos ventilados y cmodos no reuniesen
todos los medios de sofocar los grmenes de muerte que entre sus
algodones enva tal vez Esmirna a Marsella y Nueva York a Liverpool? Aun a los ministros del culto, sustrados por la naturaleza de
sus funciones a la influencia de la Administracin, los arrastra ella
a su rbita, asocindolos a proyectos de beneficencia y hacindolos
as colaboradores del bien que de otro modo no tendran medio de
fomentar. Con razn, pues, califiqu yo un da de inmensa la Administracin, y enumer y aun desenvolv los beneficios de su omnipresencia. Con razn igualmente dije en otra parte que se poda definir
(da ciencia de lo til y de lo daoso, dando a entender con esta designacin, intencionalmente vaga, aunque exacta, ser ilimitada la esfera de sus atribuciones.
En su inconmensurable espacio yaceran sin fin mezclados y confundidos todos los intereses sociales, si no cuidase de su deslinde y
Gasificacin una emanacin de aquella Alta Intel'gencia, que organiz
un dia los elementos de la materia que se agitaban en el seno del
caos primitivo. Como para el orden del mundo fsico amalgam al
crearlo, o separ aquellos elementos, la mano del Supremo Hacedor,
amalgama o separa la Administracin la enorme masa de intereses
aislados, en cuya armona consiste la organizacin del mundo social.
Hacer confluir en un punto de conveniencia comn la mayor suma
posible de estos intereses, fundirlos cuando son afines, impedir, cuando son antipticos, el contacto que luego traera el roce, y el choque
a la larga, tal es la misin sublime de ese poder, que se designa en
la actualidad con el nombre de Administracin.
Sin esfuerzo se calcular que ese poder no puede ejercerse til
y gloriosamente sino por un hombre superior, capaz de abarcar a un
tiempo lo material y lo abstracto, o lo que es lo mismo, la teora y
su aplicacin, o sea el conjunto y los pormenores. Sin esfuerzo se
adivinar igualmente que aun la capacidad ms elevada no bastara
a tan complicadas atenciones, sin un conocimiento profundo de todas
222.

las necesidades sociales, sin una presciencia casi divina para saber
cuntas necesidades nuevas debe ir creando cada da la fortuita y
anmala combinacin de intereses, esencialmente movibles e indefinidamente variables, y prevenir con la anticipacin conveniente los
medios de favorecerlos todos, cualquiera que sea el modo con que
se combinen. L a dificultad es tanto mayor cuanto que escaseando en
Administracin las reglas absolutas y uniformes, son pocas las que
pueden aplicarse a todas las situaciones ; y entre las necesidades y
ios medios de socorrerlas no se descubre siempre a primera vista la
analoga que debe dirigir en la aplicacin. Esta falta de principios
inalterables redujo hasta ahora la ciencia administrativa al conocimiento de las leyes especiales, dictadas sobre los puntos comprendidos en sus atribuciones. Pero estas leyes tienen por objeto favorecer
intereses combinados de cierto modo, y deben variar cada vez
que ellos se combinen de un modo distinto ; de donde resulta qu'i
puede en Administracin ser dao hoy lo que ayer era beneficio, hoy
error lo que ayer verdad. Resulta asimismo que el conocimiento de
las leyes que forman hoy un cdigo administrativo, puede hacerse
intil y aun nocivo maana, y extraviar en vez de conducir.
Las personas que no conozcan la ndole del poder administrativo,
o no hayan meditado sobre la de los intereses que l est encargado
de dirigir y de. proteger, podrn quiz calificar de paradojas las consecuencias que acabo de establecer; pero un solo ejemplo bastar
para probar sin rplica la exactitud de las premisas en que las fundo,
e imprimir a sus forzosas inducciones el carcter de axiomas. Abrase
el libro V I I de la Novsima Recopilacin y examnense las leyes
contenidas en su ttulo X I X sobre el comercio de granos. Cada una
de ellas lleva el sello de la poca en que se expidi ; pero en todas
aparece, con disfraz o sin l, la aprensin de que no produjese el
reino los granos necesarios para su consumo, y en todas sobresalen,
por tanto, las preocupaciones para asegurar, no slo el abasto del
pan, sino su proporcional baratura. Estas leyes se modificaban segn
que las apariencias de escasez o las seguridades de abundancia inspiraban confianza o temor, es decir, segn que el aspecto de las cosechas pareca favorecer los intereses del consumidor o del productor,
o lo que es lo mismo, segn que se combinaban de esta o de aquella manera los diferentes intereses que incumba al Gobierno conciliar y promover. Cuando l descuidaba esta obligacin, o cuando
favoreciendo, al cumplirla, los intereses de unos lastimaba los de
223

otros, las autoridades administrativas del territorio que se crea

perjudicado, conducidas o inspiradas por aquel instinto protector,
que es el carcter esencial de la Administracin, desobedecan el
mandato, sin pensar que faltaban por eso a lo que de ellas exigan
sus hbitos y sus principios de obediencia pasiva. As, los Ayuntamientos, sin hacer caso de las pragmticas que prohiban la tasa de
los granos, y autorizaban su libre circulacin y comercio, vedaban
la saca, cuando teman que escaseasen o se encareciesen, o fijaban
el precio a su arbitrio. Persuadidos de que este era un deber en semejante situacin; seguros del apoyo que para desempearlo les
prestaba el asentimiento de sus administrados y aun el de los agentes del Poder real, que no osaban contrariar la opinin de los pueblos, no teman ser reconvenidos de haber infringido la ley, cuando
evitasen infringindola que la escasez o la caresta del primero de
los alimentos provocase murmullos o motines.
Los daos y los peligros de este desorden habitual y necesario
no cesaron hasta que un Decreto expedido a propuesta ma en 29
de enero de 1834 concilio los intereses del comercio y de la agricultura, autorizando la libre circulacin d los granos indgenas en lo
interior del reino, permitiendo su exportacin y prohibiendo la importacin de los exticos. Siete aos van transcurridos desde entonces y no ha sido necesario modificar aquella disposicin, a cuya sombra se ha multiplicado la produccin de cereales y asegurdose su baratura. Pero nadie puede responder de que no cambiar ms tarde, y
en breve acaso, esta situacin, y aun es de desear que cambie, en
efecto. E n tal caso se deber hacer, en las medidas dirigidas hoy
a favorecer los intereses recprocos del cultivo y del comercio nacional, las variaciones proporcionadas a las que en ellas ocasione
o introduzca la marcha de los acontecimientos ; es decir, al modo
diferente con que por la influencia de una serie diferente de hechos,
sean favorecidos, contrariados o modificados de cualquier manera
los intereses de ambas industrias. A ellas o a otras pueden, pues,
perjudicar maana las leyes que hoy las favorezcan, y un cdigo que
comprendiese las que haban dejado de ser tiles extraviara en vez
de conducir.
Para evitar este inconveniente es menester dar a la ciencia una
forma nueva, descargndola de mximas, tal vez abstractas y, por
tanto, de difcil e incierta aplicacin, y tal vez aventuradas y controvertibles. L a multiplicidad, el aislamiento, la individualidad,
di224

gmoslo as, de los actos que caen bajo el dominio de la Administracin, no permite siempre reducirlos a categoras generales, ni
sujetarlos a un modo uniforme de proteccin; y de ah la dificultad, o ms bien, la imposibilidad de una teora general de la ciencia.
El medio de llegar a formarla algn da es reunir por de pronto, y
clasificar y comparar en seguida, los datos propios para establecer
y fijar la teora especial de cada uno de los ramos del servicio administrativo. Modificadas con arreglo a ella las leyes antiguas, o dictadas otras nuevas, los beneficios que difundan harn fcil y uniforme su ejecucin, asegurarn la aquiescencia de la muchedumbre a
las prescripciones del Poder y permitirn asentar sobre la saludable,
disciplina de las masas populares el orden y la prosperidad comn.
Bien que la gloria de la organizacin administrativa de que han
de resultar estos beneficios parezca reservada a la generacin nueva, aleccionada en la escuela de nuestros infortunios, todava a un
hombre de la generacin que se extingue puede caberle el honor
de plantar el amortiguado fanal de su vieja experiencia sobre el
borde del camino que deben recorrer los que ahora o despus sean
llamados a derramar en nuestro suelo los bienes permanentes del
orden y la paz. Alejado yo por hbitos, dolencias y desengaos del
centro de donde debe partir la iniciativa de las mejoras reclamadas
por las necesidades pblicas, me limitar, pues, a hacer or mi dbil
voz en este recinto, donde jams, por fortuna, resonaron alaridos
de discordia, y donde es permitido abandonarse a generosas inspiraciones. De m, a quien los achaques hacen pesada la carga de los
aos, no se espere, sin embargo, un curso seguido y metdico de
Administracin (9). Ceirme slo al examen y la discusin de alguna de las cuestiones administrativas, sobre las cuales o no estn
fijadas las ideas, o se han difundido y generalizado errores, que,
fiel a la divisa de mi vida entera, quiero y debo combatir hasta mi
ltima hora. En la ejecucin de este propsito me abstendr siem-

(9) Es de suponer que ni aun este propsito del seor Burgos se cumpli;
pues, como puede comprobarse, inmediatamente despus de esta Introduccin, etn
pieza una Parte primera, que titula De los agentes administrativos, parte que
no tiene continuacin en otra u otras sucesivas. Por donde puede afirmarse que
bolo hizo el seor Burgos en las lecciones explicadas en el Liceo de Granada un
comienzo de exposicin del Curso que se propona explicar, y que deba comprender, adems de esta Parte primera, otra u otras ms.

22$

nre de hiptesis, porque la hiptesis supone duda, la duda arguye

ignorancia y la ignorancia conduce casi siempre al error. As, ni un
solo principio establecer que no tenga a su favor, adems del apo
yo del raciocinio, el de las tradiciones sanas, y, en cuanto sea posi
ble, la sancin de la experiencia. Cuando no pueda la regla des
cansar sobre estas bases, procurar fundarla en irrecusables ana
logas.

226

PAUTE PRIMERA
D e

los

A g e n t e s

a d m i n i s t r a t i v o s

CAPTULO

Del Ministro

TRMERO

de la

Gobernacin.

De la extensin y de la variedad de las atribuciones de la Administracin se deduce, naturalmente, la necesidad de confiarlas a

agentes especiales, ligados por el lazo de una obligacin comn.
Esta obligacin es la de hacer la prosperidad del pas, en la cual
debe trabajar cada uno segn el grado que ocupe en la jerarqua
administrativa ; pero de manera todos, que el fin no se malogre ni
aun se difiera. El deseo del bien, la aplicacin asidua para promoverlo, no eximen de la responsabilidad en que se incurre cuando no se
promueve en efecto ; pues la obligacin no se limita al empleo de
los medios que se reputen propios para conseguirlo, sino que se
extiende al de los que en la realidad lo sean para la consecucin efectiva. Cuando sta se entorpece o se frustra, hay vicio en la constitucin de este poder o nulidad en sus agentes.
En atajar estos daos hubo de pensarse, sin duda, al tiempo de
establecer, en el Ministerio de la Gobernacin, un Centro de donde
partiese el impulso para regularizar el movimiento de la mquina
administrativa; pero ni por la mala combinacin de su mecanismo
poda ella obedecer a impulso alguno, ni ser eficaz el que recibiese
del Ministerio de la Gobernacin, tan mal constituido como la mquina misma. E l Ministro, que desde luego deba ser el Jefe de la
Administracin, y como tal, el primero de sus agentes, no lo fu
entonces, ni lo es hoy, porque por un mal entendido respeto a
usos de otra poca, continan reducidos los Ministros todos a ser
227

los rganos oficiales de la voluntad del Soberano, en vez de ser los

delegados natos, los agentes principales de su Poder. Autores presuntos de las disposiciones que dictan en nombre de este, o de que
toman la iniciativa en los Cuerpos legisladores, los Ministros se
imponen posedos del espritu de aquellas disposiciones mismas, y
preparados a llenar por medidas supletorias el vaco que presenten,
o a salvar por aclaraciones motivadas los inconvenientes de las interpretaciones arbitrarias. De esta presuncin natural y legtima se
deriva desde luego la consecuencia de que corresponde a los Ministros la resolucin de las dudas que puedan ocurrir en la ejecucin de las leyes. E n el desempeo de este deber, no deben invocar
explcitamente el nombre del Soberano, porque para tales actos se
supone delegada virtual y permanentemente la accin del Poder
supremo a sus agentes superiores. Aun bajo el Gobierno absoluto
se hizo as en realidad; pues exceptuando las disposiciones relativas
a cierta clase de negocios, rara vez daban cuenta al Rey los Ministros de las que expedan en su nombre, y rara vez llegaban a su noticia las que al transmitirse se suponan comunicadas de su orden.
En el sistema representativo debe desaparecer la huella de esta
mentira, mandando en su propio nombre los Ministros todo aquello para que deban serles necesariamente delegadas las atribuciones
del Poder real.
Pero, hay alguna regla para distinguir o fijar las atribuciones
esencialmente delegables de este Poder ? Hay una, que por ser limitadas y de bulto sus excepciones, puede considerarse como general, y
es la siguiente: Son esencialmente delegables, y se entienden virtualmente delegadas, todas las atribuciones que la Corona no puede
ejercer por s misma. Esta imposibilidad resulta, ya de la incapa
cidad que tiene todo individuo de abarcar la inmensa multitud de
pormenores que comprende el servicio pblico, ya de la inviolabilidad que la Constitucin asegura al depositario del Peder supremo
y de la responsabilidad que impone a sus agentes. Cmo, en efecto, un hombre solo, cualesquiera que fuesen las fuerzas de su cuerpo o los recursos de su inteligencia, bastara a todas las atenciones
del gobierno y direccin de un vasto territorio? N o es en tal
caso necesario que haya quien vele sobre ellas? N o es indispensable que a los encargados de ejercer bajo su propia responsabilidad
esta vigilancia protectora se les delegue parte de las facultades que
para bien de la comunidad confiere al Trono la Constitucin? N o
22$

existe, por esta razn, sancionada explcitamente por la Constitu

cin misma, la delegacin permanente del Poder judicial?
Por analoga, y guardada la conveniente proporcin, debe, pues,
hacerse lo mismo con la mayor parte de las atribuciones del Poder
real. Slo el veto o la sancin de las leyes, la convocacin, la disolu
cin o la suspensin de las Cortes, las declaraciones de guerra o los
Tratados de paz, el nombramiento o separacin de los funcionarios
superiores y, en general, los negocios que por su importancia absolu
ta o relativa deban ser tratados en Consejo de Ministros, exigen ser
previamente acordados con el Soberano; y esto, porque capaz l, por
una parte, para discutirlos, es adems interesado directa e inme
diatamente en su acertada decisin ; y no cabe en tal caso la dele
gacin virtual, que se entiende permanente e irrevocable para otros
objetos. Estos son: 1. L a formacin de Instrucciones para la eje
cucin de las leyes. 2. L a resolucin de las dudas que ocasione su
inteligencia, cuando por su naturaleza no deban ser sometidas a la
legislatura. 3. L a reunin de los datos propios para fijar o determi
nar la influencia que ejercen en la suerte del pas las leyes y las dis
posiciones del Gobierno, datos cuya atinada confrontacin debe
servir para que ste ample o reforme las suyas, o solicite de la
legislatura la ampliacin o la reforma de las que a ella conciernan.
i. L a instruccin de toda clase de expedientes. 5. L a organizacin
de las oficinas y dependencias de cada ramo del servicio pblico con
forme a las leyes. G. El nombramiento y remocin de los emplea
dos, cuando por la elevada categora de stos no tenga que nter
venir el Consejo de Ministros. 7. L a disciplina de estos mismos em
pleados y la formacin o la aprobacin de los Reglamentos para
establecerla y asegurarla.
No se crea que hablando de Administracin, es extempornea
o inoportuna esta enumeracin de las atribuciones que deben co
rresponder a los Ministros. E s , al contrario, tan oportuna y nece
saria, como que slo la fijacin de las que les competen puede dares el carcter, que hasta ahora no tuvieron, de Jefes de su ramo ;
y Jefe es menester que haya en cada uno, si-en cada uno ha de ha
ber homogeneidad y convergencia en las disposiciones, lazo que las
una y autoridad que responda de su bondad intrnseca y de su pun
tual ejecucin.
De todas las concernientes al servicio pblico, a nadie toca ma
yor parte que al Ministro de la Gobernacin, porque la accin de la
229

Administracin es ms extensa y ms activa e instantnea su iniluencia en la direccin del movimiento social. Por lo mismo que
esta accin es de todas las horas y que debe rozarse a cada momento con la de los agentes de las dems dependencias del Gobierno,
son ms delicadas y difciles que las de todos ellos las funciones de
los agentes del Poder administrativo ; y por lo mismo que son m^
frecuentes sus compromisos y pueden ser ms funestos sus errores,
es ms necesaria y debe ser ms asidua y constante la direccin.
Pero esta no podra ejercerse sin gran fatiga, ni ser eficaz en todas
las ocasiones, sin la indispensable precaucin de que los intereses
que debe proteger la Administracin sean clasificados de manera
que la proteccin dispensada a uno resulte comn a todos los que
aparezcan reunidos en el mismo grupo, o comprendidos en la misma categora. Para ello debe el Ministro encargado de la direccin
del ramo empezar por organizado, y esto solo hace ms ardua su
tarea y ms dura su condicin que las de sus colegas todos, a quienes facilitan el desempeo de sus encargos los hbitos y las tradiciones de sus dependencias respectivas.
En las lecciones siguientes indicar las condiciones con que deben moverse los diferentes agentes de la Administracin en la parte del rico y vasto campo que entre todos ellos tienen que cultivar;
o, lo que es lo mismo, fijar, sealando las atribuciones de estos
agentes, el grado de cooperacin que cada uno debe prestar a la
proteccin de los intereses comunes. Por hoy, contrayndome a la
direccin que importa dar a estos movimientos, o sea al ejercicio
de estas atribuciones, me contentar con decir que ella debe ser
tanto ms activa e inteligente cuanto ms difcil es la absoluta circunscripcin de las facultades administrativas. A los que han de
ejercerlas, hay que dejar en muchos casos un desembarazo, una latitud, sin la cual no siempre les sera dado llenar el objeto o conseguir el fin de su institucin. Podran, por ejemplo, aplicarse indiferentemente a todas las conmociones populares las medidas habitual
o permanentemente dictadas para reprimirlas ? Bastara siempre
el empleo de las de igual clase para impedir la introduccin de un
contagio, o su propagacin despus de introducido? E n estas y
otras de las varias situaciones en que se hallan a menudo los agentes
de la Administracin, la inminencia del peligro autoriza tal vez precauciones especiales, y tal vez la combinacin de ciertas circunstancias permita atenuar la severidad de las prescripciones generales.

Para dispensar en una ocasin su observancia, o agravar en otras

su rigor, no pueden fijarse reglas seguras y uniformes: el hbito
de los negocios, el conocimiento de los hombres y de las cosas de
ben inspirar en tal situacin a los funcionarios administrativos;
pero en momentos difciles, la ejecucin material de la inspiracin
ms elevada exige, de parte de aquellos funcionarios, un tacto e x
quisito y una independencia tanto mayor cnanto que, inmediatamente responsables del mal que no pueden evitar, nadie por lo comn toma en cuenta el que han evitado.
De aqui resulta para el Ministro, Jefe de la Administracin, el
sagrado deber de no delegar la proteccin de los intereses que le
estn confiados sino a hombres de capacidad generalmente recono
cida, que hayan hecho serios y variados estudios y que no aparezcan
subyugados por pasiones propias ni por influencias extraas. R e
sulta asimismo la facultad y aun la obligacin que tiene el Ministro
de separar, trasladar o destituir a los que, por falta de inteligencia,
te actividad o de tino, por la fuerza misma de circunstancias imperiosas o por cualquiera otro motivo, no desempeen completamente
la gloriosa misin de hacer el bien e impedir el mal. Velar sobre
que esta misin se cumpla en toda ocasin y contra toda especie de
obstculos, es la incumbencia especial, el deber imprescindible del
Ministro de la Gobernacin, primer guardin del orden pblico,
primer agente de la prosperidad nacional. A el debe imputarse la
culpa, sobre el debe recaer la responsabilidad, si por cualquier motivo que sea, ostenta la miseria inmundos andrajos, o tremola el
motn banderas manchadas de sangre. De estos daos ser responsable el Ministro, no slo cuando ellos procedan de sus errores o
descuidos propios, sino cuando resulten de los errores o descuidos
de sus subalternos.
Natural es, y aun conveniente, que al Ministro que no sepa o
no pueda desempear su grandioso encargo, lo lance o precipite de
su puesto el clamor pblico ; pero este clamor, justo y aun necesario, cuando se dirija contra el individuo que se muestre inferior a
la alteza de sus funciones, seria absurdo y antipatritico cuando a
pretexto o con motivo de que uno o muchos Ministros no las haban desempeado convenientemente, se extendiese, como se ha pretendido entre nosotros, a proscribir la institucin misma y a cerrar
el taller de prosperidad nacional que debe existir en las oficinas de
aquel Ministerio. L o s que se abandonaron a esta excntrica inspi231

racin, no vieron, sin duda, que si con la existencia de un Ministerio de la Gobernacin es compatible la continuacin de algunos o
de muchos males, apenas sera posible, destruido aquel Centro de
accin administrativa, promover ninguna especie de bienes.

CAPTULO I I (10)

De los Jefes

polticos.

1 Ministro de la Gobernacin, presidiendo a la marcha de la

Administracin, y dirigindola y dndole impulso, no
administra,
en la acepcin rigurosa o restringida de la palabra. Esta atribucin
pertenece particularmente a los encargados, bajo la inspeccin superior de aquel Jefe, de la aplicacin de las leyes y de los Reglamentos administrativos a las necesidades locales. Creyse de antiguo que se poda satisfacerlas de una manera regular y uniforme
agrup'ando la poblacin de modo que fuese fcil ejercer sobre ella
una proteccin eficaz y simultnea. Con este fin se reunieron familias para formar pueblos, pueblos para componer partidos, y partidos para componer provincias; resultando as dividido el territorio en zonas, ocupadas por un determinado nmero de habitantes.
Para que este pensamiento, sugerido por el instinto del bien y apoyado en obvias analogas, produjese el efecto que se deseaba, era
menester que al reducirlo a prctica se cuidase de que las familias
as reunidas se hallasen ligadas con los lazos naturales del parentesco, de la vecindad o de los intereses comunes; sometidas en lo
fsico a la influencia de un mismo clima, en lo moral a la influencia
de unos mismos hbitos, y prontas, por tanto, a obedecer a un mismo impulso, o a moverse en una misma direccin. Pero la inexpe
riencia hizo que al concebir la idea de compartir en secciones el territorio, no se conociesen las condiciones que deban hacer fructuosa la divisin ; y planteada ella empricamente, hizo, en Administracin sobre todo, ms daos que beneficios.
Posible, y aun fcil era a la verdad, dispensarlos tal vez a terri
torios pequeos, cuando en los de realengo se encontrasen por acaso a su cabeza Corregidores ilustrados, y en los de seoro honra-

(10)

Peridico a. cit., nmero G. Domingo, 7 de febrero de 1S41.

232

(los dependientes de seores benficos. Pero era difcil, y casi imposible, cuando se encargase a un solo hombre la administracin de
una provincia compuesta de ms de un milln de habitantes, como
sucedia entre nosotros en las de Catalua y Galicia; e imposible
del todo cuando a aquel mismo hombre se encomendasen intereses
incompatibles y se le condenase por ello, ya a proteger unos en
perjuicio de otros, ya a desatenderlos todos. Cmo, en efecto, un
Intendente, abrumado con los inmensos detalles del ms complicado
y vicioso sistema de Hacienda, y obligado sin fin por la doble penuria del Tesoro y de los contribuyentes a hacer efectivas las cobranzas por medio de ruinosos apremios, podra desobstruir al mismo tiempo los manantiales de produccin que aquellos procedimientos cegaban? Caba que el agente, siempre severo e inexorable, del fisco fuese al mismo tiempo el agente, siempre indulgente
y benvolo, de la Administracin? Qu hay, qu puede haber de
comn, de semejante, de conciliable entre la mano que todo lo seca
y la que todo lo vivifica? Nadie en aquel sistema notaba si el
Intendente promova por casualidad una mejora en su provincia,
mientras que, al contrario, llova sobre el que la esquilmaba el abundante roco de las recompensas.
;

Cuando empez para Espaa una nueva era, que prometa ser
de gloria y de ventura, pareci llegada la ocasin de encargar a
agentes especiales los intereses de la prosperidad, y un Decreto de
30 de noviembre de 1833 los coloc, bajo la denominacin de Subdelegados
de Fomento,
a la cabeza de secciones proporcionadas
del territorio, nueva y convenientemente dividido con este objeto.
Por de pronto no se sealaron a estas magistraturas otras atribuciones que las que convenan para el desempeo de su especial y exclusiva misin de fomento, pues la consagracin de la paz, la seguridad de las personas y las propiedades, y todo lo relativo a la ejecucin de las leyes, estaba confiado a la autoridad judicial, o ms
bien, a los individuos o cuerpos que la ejercan. E l acto y aun la
tentativa de arrancar a stos de repente y sin transicin todas aquellas atribuciones de gobierno, habra por de pronto multiplicado los
conflictos, que ya desde luego provocaron algunos capitanes generales, rehusando desprenderse de la direccin de la Polica. L a
simultaneidad de las resistencias habria ocasionado confusin si
no trastorno, e imprudencia si no traicin habra sido provocarlo
al empezar un reinado, cuya aurora anunci desde luego borrascas.
233

Asi, ni por el Decreto de creacin de las Subdelegaciones de

Fomento ni por la Instruccin de la misma fecha, que recibida con
acatamiento y entusiasmo mereci los honores de la estereotipia.,
se organiz entonces, ni se pudo ni se debi organizar, completamente la Administracin provincial. Conocindose que su reforma radical, o sea su organizacin definitiva, deba hacerse paulatinamente y por grados, se empez por sustraer a la jurisdiccin de
los corregidores y alcaldes mayores, a la inspeccin superior de los
Acuerdos de las chancilleras y audiencias y a la inspeccin suprema
del Consejo de Castilla todas las atribuciones de fomento, desempeadas hasta entonces de un modo incoherente y aislado por los
jueces y los tribunales, y en seguida, o al mismo tiempo, fueron puestos los Ayuntamientos bajo la dependencia de las nuevas autoridades gubernativas.. Tentse adems dar mejor forma a aquellas corporaciones populares; pero vindolas compuestas en muchas partes de individuos que ejercan sus funciones por derecho de propiedad y estimndose un atentado despojarlos de ella sin previa indemnizacin, se prefiri la momentnea prolongacin de su mal antiguo al escndalo que resultara de la expoliacin nueva. L a s importantes y trascendentales innovaciones introducidas en la Adminis
iracin en los seis meses que siguieron a la muerte del Rey se limitaron, pues, y debieron limitarse por entonces, a introducir orden
y regularidad en las dependencias que ms urgente reforma reclamaban, como presidios, montes, gremios y otras, para las cuales
se hicieron nuevas ordenanzas ; a derogar multitud de prcticas abusivas, sancionadas por leyes absurdas; a romper con su derogacin
las trabas que impedan el desarrollo de la prosperidad, y a allanar
la va, por donde lenta, pero seguramente, se deba llegar a la plantificacin de un rgimen administrativo completo y metdico qus
afirmase el Trono de la Reina nia sobre los nicos cimientos que
amas se desmoronan o flaquean: la ventura y el amor de los
pueblos.
Fianza segura habra sido de estos beneficios la plenitud de las
facultades gubernativas, que deslindadas convenientemente las de
cada autoridad hubiera conferido a los jefes de la Administracin
la organizacin de este ramo. Pero o la frecuencia con que vari
de manos su direccin, o el encarnizamiento de la guerra civil, o
quiz, y ms que todo, las reminiscencias de Cdiz, paralizaron el
arreglo, reducindole al restablecimiento de las formas administra-

234

tivas adoptadas bajo la influencia del rgimen poltico sancionado

aos antes en aquella ciudad. En vano desde entonces los Subdelegados de Fomento se denominaron sucesivamente Gobernadores civiles y Jefes polticos. Erigido en regla el error que durante el im
perio de aquel rgimen haba presidido a la fijacin de sus atribuciones y circunscrito o coartado su ejercicio, y fijadas mal asimismo las de los cuerpos y autoridades que deban auxiliarlos, la accin de la Administracin result no ya accidentalmente entorpecida, sino habitualmente contrariada, y reducidos sus principales
agentes a ser espectadores pasivos o cmplices forzados de aberraciones sistemticas, se hizo frecuente y casi necesario el dao y
poco menos que imposible la realizacin de un solo beneficio.
Ninguno podr, en efecto, dispensar la Administracin mientras
no se d unidad a sus movimientos y convergencia a su impulso,
y esta unidad, esta convergencia no existirn sino cuando sus agentes superiores sean declarados y reconocidos, sin ninguna restriccin ni reserva, jefes de todas las dependencias administrativas de
sus provincias, de todos los individuos o cuerpos que las dirijan o
manejen, y de la milicia ciudadana, en cuyas habituales y unnimes simpatas estriba, ms que en el uso posible de sus armas,
la fuerza de la Administracin. Para que no quepa abuso en el ejercicio del vasto encargo que se confe a aquellos agentes, deben fijarse bien sus incumbencias esenciales, que desde luego pueden reducirse a las siguientes: 1. Trasmitir o comunicar a sus subordinados las leyes y las disposiciones del Gobierno. 2 . Sealar a ste
las medidas propias para asegurar la proteccin de los intereses
descuidados y completar la de los favorecidos. 3 . Ejecutar por s
estas y aquellas disposiciones en la parte sujeta a su accin inmediata. 4 . Velar sobre su ejecucin cuando sta corresponda a otros
individuos o cuerpos.
a

De la enumeracin de estas atribuciones resulta que los jefes

de la Administracin provincial son simplemente agentes de ejecucin y que, en consecuencia, no pueden mandar ni prohibir sino lo
que manden o prohiban las leyes o las rdenes del Gobierno. Al comunicarlas pueden explicar su sentido a las autoridades inferiores. Al ejecutarlas por s deben conformarse rigurosamente a su letra, y slo cuando sta sea ambigua u oscura, a su espritu. E n fin,
para que puedan hacerlas ejecutar por sus subalternos, debe conferirles la ley la facultad de estimularlos con la perspectiva de recom235

pensas, y, en sus casos respectivos, el poder de suspenderlos y el de

provocar su destitucin o la decisin competente para que sean entregados a la justicia. A todo esto, pero a solo esto se deben extender las facultades de los jefes de la Administracin. L a ndole
de ellas les prohibe, y la ley debe prohibirles, instruir procesos, imponer multas e invadir as las atribuciones de otro poder. Igualmente debe prohibirles hablar de s mismos en sus comunicaciones,
hacer alarde de sus principios u opiniones particulares, desenvolver
la teora de su administracin y, por consiguiente, publicar alocuciones o proclamas. El administrador que, aun en los casos en que
la ley le autoriza explcitamente para dirigir la palabra a sus administrados, enuncia su propio pensamiento u otro cualquiera que no
sea el de la ley que est encargado de ejecutar, o el del Gobierno
cuyas disposiciones se ha obligado a cumplir, amengua el prestigio
de su dignidad y renuncia a sus inmunidades.
El carcter que con arreglo a la prctica saludable de todos los
Estados constituidos se acaba de fijar a la magistratura administrativa refuta por s solo la teora funesta de que aun en medio de un
trastorno general se reconocieron los inconvenientes en un pas vecino, y que a pesar de eso se ha pretendido resucitar entre nosotros.
La Administracinse ha dicho alguna vezes un medio de conservacin social, que debe existir en manos del pueblo y 110 del Gobierno. Aun en Estados constituidos democrticamente sera ste
un error, puesto que aun en ellos el Poder ejecutivo reside en el
jefe temporal de la asociacin, como en las Monarquas representativas en el jefe hereditario. Bajo una u otra forma de gobierno
sera igualmente absurdo que el Poder ejecutivo no tuviese medios de
ejecutar, y no los tendra, ciertamente, cuando no pudiese nombrar y
separar, segn las exigencias del servicio pblico, los agentes de ejecucin. Esta consideracin sin rplica eximira en rigor de la necesidad de alegar o t r a s ; pero 110 estar de ms aadir que aun en la
Francia republicana un artculo de la Constitucin del ao octavo
(el 41) d i o al Jefe del Estado la facultad de nombrar y revocar a su
arbitrio (a volontc) los miembros de las administraciones locales, y
que la ley de 28 de pluvioso del mismo ao desenvolvi de la manera ms circunstanciada aquella facultad, y la extendi en gran parte a los prefectos. Y no se diga que con aquella Constitucin y aquellas leyes se echaron en Francia los cimientos del Poder absoluto, que
deba ejercer desde luego el primer cnsul y poco despus el Empera236

 dorvNo; antes del establecimiento del rgimen consular, en frimario,

nivoso; y- pluvioso del ao cuarto de la Repblica y en frimario y
nivoso del ao quinto se haba reconocido y proclamado en multit u d de disposiciones de la Legislatura y del Gobierno la superioridad de los Comisarios
del Poder ejecutivo
cerca de las
administraciones departamentales
y sealdoseles atribuciones que aun hoy
-nos parecen exorbitantes. A excepcin de algunos cortos perodos
en- que el desconcierto general se extendi tambin a la Administ r a c i n , la Asamblea Constituyente, la Legislativa, la Convencin
y el "Directorio- hicieron tanto para dar fuerza y prestigio a los agentes superiores del Poder en las provincias, como hicieron despus
el Consulado y el Imperio. Aunque en cierto crculo de individes
haya cundido la moda de rebajar la Administracin francesa, no
creo que habr entre ellos quien recuse la autoridad de las leyes
dictadas.en. diferentes tiempos y bajo la influencia de diferentes Gobiernos por hombres del pueblo, que entonces lo era todo, en favor
del..Poder, que en muchos perodos de la Revolucin de aquel pas
fu poco menos que nada.
:

Por una anomala, de que no sera difcil sealar el motivo o el

pretexto, los mismos individuos que tachan de centralizadora y des
. ptica la Administracin francesa han solicitado en diferentes oca.siones que se rena en una sola autoridad las atribuciones de los
jefes polticos y de los Intendentes como lo estn en Francia en
la persona del Prefecto. En tesis general, o en principios absolutos
de Administracin, as debe ser, y as importara, en efecto, que
.fuese entre nosotros. Pero para que esto pueda verificarse sin perjudicar al inters pblico, se necesitan elementos que no existen
hoy en nuestro pas, y cuya falta debe aplazar indefinidamente la
plantificacin de aquella mejora. En Francia, el sistema de Hacienda es de tal manera sencillo, que la vigilancia que en esta parte encomienda la ley a la autoridad administrativa no exige conocimientos especiales, esmero ni casi atencin para desempearla. All no
hay Intendentes, porque no hay administradores ni contadores ni
oficinas. Las contribuciones directas sobre la propiedad de la industria se establecen sobre datos preexistentes, seguros y uniformes; se reparten, por tanto, con equidad y apenas dan margen a
.una reclamacin. Un Tesorero general en cada provincia recauda
una parte de ellas por s y hace recaudar las dems por sus subordinados, .bajo su responsabilidad pecuniaria y moral. E n los puertos
237

y fronteras, una direccin especial vela sobre las Aduanas; en lo

interior cuidan otras de los correos y de los bosques; los Corregidores y Alcaldes velan sobre los derechos de puertas; en fin, el
Consejo de Prefectura se ocupa de lo contencioso de aquel y de los
dems ramos de la Administracin. L a mquina econmica anda,
pues, por s sola; y la inspeccin que sobre ella atribuye la ley al
Prefecto est reducida a cuidar de que no se altere o entorpezca
su mecanismo. Cuando entre nosotros se organice de un modo anlogo las dependencias de la Hacienda, podr encomendarse la vigilancia sobre ellas a los jefes de la Administracin. De confirsela sin hacer aquel arreglo preliminar, resultara una acumulacin
de facultades incompatibles, que complicara en vez de simplificar.
Algunos de mis oyentes creen, quiz, en este instante, que no
terminar yo las observaciones relativas a la constitucin del Poder superior administrativo en las provincias sin hablar de las atribuciones de Fomento que a l competen y a que con razn se da,
en general, la preferencia sobre todas las otras. A los que tal piensen recordar que no siendo mi propsito dar aqu un curso de
Administracin, no debo entrar en detalles de la organizacin de
sus dependencias. Indicar lo que debe reformarse al proceder definitivamente a la de todas ellas, fu el empeo que contraje, y no
repetir los principios que en mejor poca consign en mi Instruccin de 30 de noviembre de 1833 y en multitud de disposiciones que
todava hacen ley en la materia. Hoy he debido desenvolver tan
slo las consideraciones que conviene y aun urge tomar en cuenta
al extender el crculo de las magistraturas que el Real Decreto de
aquella fecha limit a una esfera ms circunscrita. Aadir solo que
al ensancharla importa no perder de vista que las atribuciones del
Poder administrativo deben dirigirse, en ltimo trmino, al fomento, es decir, a la prosperidad del pas. Promoverla es la incumbencia esencial, el objeto exclusivo de la Administracin; y si a sta
se encomienda la ejecucin de las leyes, dirigidas a conservar el
orden y la paz y a proteger la seguridad de los habitantes y el respeto a la propiedad, no es sino porque la proteccin eficaz y simultnea de todos estos intereses es el fundamento de la prosperidad.
Por la misma razn y con el mismo objeto corresponde a la Administracin velar sobre el uso de los derechos polticos; pues su libre
y legal ejercicio es la ms slida garanta de la libertad civil, y
sta es igualmente un gran elemento de prosperidad. L a prosperi238

dad es, pues, el fin; la libertad, la seguridad y el orden son los

medios.
Erraran torpemente los encargados de la organizacin
administrativa, si desconociendo la importancia de esta clasifica
cin y dando, por ejemplo, a la libertad ensanches que turbasen la
paz pblica, sacrificasen as el fin a los medios.
Al fijar con arreglo a los principios que quedan establecidos,
las atribuciones de los agentes superiores de la Administracin en
las provincias, importa fijar asimismo el ttulo o la denominacin
propia para dar idea de la naturaleza del mandato que estn encar
gados de ejercer, pues desde muy antiguo se mir como un ele
mento de orden, como un paso dado en ia carrera de la civilizacin
el de imponerse cognata vocabula rebus. Mientras hubo un Minis
terio llamado de Fomento,
la denominacin de sus principales agen
tes pudo ser la de Subdelegados
de Fomento.
Estos pueden llamar
se Gobernadores
civiles mientras aquel Ministerio se llame de la
Gobernacin.
Pero ni con este ni con aquel nombre, ni con el de lo
Interior,
ni con otro alguno, pudo ni debi l dar a sus agentes el
ttulo de Jefes polticos. De las dos palabras de que l se compone,
la de jefe es demasiado vaga, genrica y aplicable adems en es
cala mayor o menor, no slo a todas las profesiones y oficios, sino
a diferentes grados de ellas y de ellos ; y no la circunscribe sufi
cientemente ni determina su sentido de un modo inequvoco el ad
jetivo poltico, susceptible, por una parte, de acepciones diversas y,
adems, aplicado habitualmente a otro orden de ideas. Aun en Gre
ca, donde la raz polis (ciudad) pareca deber determinar el signifi
cado de sus derivados, poltica signific siempre el arte de regir el
Estado,
no el de administrar
la ciudad. L a misma acepcin tuvo
aquella palabra en el latn, y la misma tiene en las lenguas vivas,
en todas las cuales poltico es sinnimo de estadista, de hombre de
gobierno,
y alguna vez de diplomtico,
pero nunca de agente de
la Administracin municipal o provincial. A estos ltimos funciona
rios corresponde ms bien la polica que la poltica; pero del sus
tantivo polica no se forma el adjetivo poltico, aunque ambas pa
labras tengan un origen comn. L a denominacin con que hoy se
designa a los jefes de la Administracin provincial es, pues, vicio
sa y debe corregirse.

239

CAPTULO

III

De los Administradores

(11)

de

distrito.

Por grande que sea la facilidad que la divisin del territorio en

provincias de proporcionada extensin d a sus jefes superiores
para favorecer los intereses de sus habitantes, todava la accin
de la Administracin no puede ser tan rpida ni, sobre todo, tan
eficaz como conviene, si no se toman precauciones para que al transmitirse no se desvirte o amortige. L a principal de estas precauciones es encomendar la transmisin a agentes especiales, que aseguren y uniformen la ejecucin de las medidas administrativas, o,
lo que es lo mismo, la proteccin de los intereses en cuyo favor son
dictadas. Con este objeto, la Constitucin francesa del ao 8. dividi la Repblica en departamentos, y los departamentos en distritos ; y la ley de 28 de pluvioso del mismo ao determin que en
la capital de cada una de estas subdivisiones se estableciese un magistrado administrativo con el ttulo de Subprefecto.
L a misma ley
atribuy a este jefe, con pocas restricciones, las funciones hasta
entonces encargadas a las Administraciones municipales y a los
Comisarios de cantn, es decir, casi todas las del Poder administrativo, que delegado desde antes a los Prefectos, fu subdelegado
por aquella disposicin a los nuevos agentes intermediarios.
De intermediarios es en Francia en efecto el carcter de los
Subprefectos,
y debe serlo entre nosotros el de los que hayan de
ocupar su lugar en la escala administrativa. Dividido como est
hoy el reino, bastar que cada provincia se subdivida en dos o tres
distritos y que se confe su direccin inmediata a agentes subordinados a la autoridad superior provincial y designados con una denominacin anloga a la que en definitiva se d a sus jefes. Subprefecto
se llama en Francia al magistrado que administra bajo las
rdenes del Prefecto;
y aunque sea tan clsica para la Espaa
como para la Francia la etimologa de ambas denominaciones, se
podria sin inconvenientes sustituirles otras, si con la adopcin de
aqullas se temiese ofender un nacionalismo que, aun en las cosas
ms pequeas, suele mostrarse exagerado y quisquilloso. Subdele

(11)

Peridico a. cit., nm 7.. Domingo 14 de febrero de 1S41.

240

gado podra, pues, llamarse entre nosotros el- jefe administrativo

del distrito, siempre que se variase el nombre a multitud de dependencias que llevan hoy el de Subdelegaciones
y que o no lo son en
efecto, o podran designarse con un ttulo ms adecuado. Partido podra llamarse, por la misma razn que yo llamo distrito, si la primera
de estas palabras no se hallase aplicada de antiguo a designar las
circunscripciones judiciales.
Pero si, en favor de aprensiones o escrpulos de nacionalismo,
es permitido y quiz conveniente no adoptar las denominaciones
que tienen en Francia las subdivisiones territoriales y los jefes encargados de su administracin, no por eso se debe rechazar la idea
de la subdivisin misma, ni la de que cada una de stas sea administrada por un agente especial. En vano para frustrar este bien
pretendi la ignorancia o el espritu de partido resucitar la absurda
mxima, refutada ya por la experiencia constante de todos los siglos, de que con la adopcin de ciertas prcticas extranjeras se
hiere o lastima la dignidad nacional. No se lastim la de la antigua
Grecia, cuando algunos de sus sabios fueron a buscar al Egipto
luces y documentos para mejorar la condicin de su patria. No se
ofendi la de la antigua Roma, cuando emisarios de su Gobierno
fueron a buscar a Atenas las reglas de Justicia, con vista de las
cuales se redactaron en seguida las leyes de las Doce Tablas. De los
cdigos romanos tomaron ms tarde casi todos los pueblos de
Europa sus ideas de legislacin y gobierno, sin que por la eterna
y no interrumpida adopcin de buenos usos extranjeros creyese
ninguna de aquellas naciones amenguada su dignidad ni menoscabada su independencia. Se asegura, al contrario, y se realza la de
toda nacin cuando adopta los medios que hacen prosperar a otras
y muestra as querer marchar al lado de las ms adelantadas. No
por otra razn van nuestros fabricantes a estudiar en Manchester
o en Birmigham, en Lyon o en Mulhouse, los mtodos que hacen
ms rpido cada da el vuelo de sus respectivas industrias. No vinieron de los mismos pases los conocimientos sobre el empleo del
vapor y sobre el arte de construir las mquinas que empuja su accin poderosa ? No fu enviado pocos aos hace un general a Berln, para aprender all e introducir en Espaa una tctica nueva?
N o residi mucho tiempo en Pars otro general, para observar los
progresos de la organizacin militar y particularmente las innovaciones introducidas en el uso de la artillera ? Por qu se rehusa2

4l

1 6

ra con desdn el auxilio que pueden prestar los progresos que ha.cen otros pases en las ciencias morales, cuando con tanta y tan
legtima ansia se estudian y se adoptan-los qu hacen en las cien.cias fsicas ?. ; Abandonaramos en la guerra los mosquetones y las
alabardas con que Fernando V , Carlos I y Felipe II conquistaron
inrnensos territorios, e'invocaramos eri 1.a-paz las inciertas y anmalas tradiciones administrativas de la Edad Media? Deploraramos las conflagraciones de la perpetua guerra civil, a que durante
siglos condenaron a la Espaa los desrdenes del feudalismo y los
abusos del Poder real, y rechazaramos la plantificacin de las instituciones propias para impedir por sin fin la renovacin de tan
espantosas calamidades? Por qu fatal aberracin, hablndose
sin cesar de progreso,
se insistira en retroceder
a pocas d triste
recuerdo, y se tributara a malos e inaplicables usos antiguos un
respeto que sera indicio de ignorancia cuando no lo fuese de
mala fe?
:

Aleccione la Historia, alumbre la experiencia, dirija el buen sentido a aquellos a quienes confe el cielo el glorioso mandato de
organizar la administracin de nuestra patria. Para establecer en
ella el orden, fianza de la libertad y primer elemento de ventura,
Hagan permanente, eficaz e ineludible la accin de la Administracin, y. asegrenla y faciltenla estableciendo o situando a la cabeza
de las grandes subdivisiones de las provincias agentes especiales,
que, dotados de actividad y de inteligencia y familiarizados con las
buenas teoras administrativas, puedan aplicarla a todas las necesidades que a cada instante produce el movimiento mismo de la
mquina social. En la reducida esfera.de un pueblo, el antagonismo de los.intereses produce con frecuencia la lucha de las pasiones,
y sta suele hacerse tanto ms violenta cuanto ms estrecho es el carne o en que se traza y ms se concentran los esfuerzos de los contendiendientes. Conviene, por tanto, que una autoridad elevada sobre la atmsfera de los intereses locales, pero situada bastante cerca para observar sus puntos de contacto, impida que se rocen y dificulte o imposibilite as la explosin de las pasiones, que el choque de ellos encarnizara. No siempre puede dispensar este beneficio la autoridad superior de un vasto territorio, abrumada de muchas atenciones, distrada por muchos detalles e incapacitada por ello d sofocar en su
origen, todos, los grmenes de discordia, qu en el estado! actual de

nuestra L s o c i e d d se desenvolveran por donde'quiera,\sin

la "iritef.-

vencin asidua de.un Poder protector."

J Cualquiera que sea la denominacin-con que se designe a los
agentes d ste en las' nuevas subdivisiones territoriales y la forma
y la extensin que a-stas, se d, lo. que ms importa es-fijar las
atribuciones de aquellos agentes, de manera qu la anfibologa en
su enunciacin no ocasione embarazo en su ejercicio, no promueva
conflictos ni acarree perturbacin. P o r punto general, el Subdelegado debe ejercer en su territorio, bajo la dependencia inmediata y
-directa del jefe superior de la provincia, la misma autoridad qu
confen.a ste las leyes. E n la enumeracin y deslinde de las facultades de unos y otros funcionarios debe no Obstante tenerse presente que el jefe superior de la provincia es el que dirige;
el jefe
del.pueblo el que ejecuta, y el jefe del distrito Un agente interpuesto
entre la accin y el impulso, y que slo le incumbe por consiguiente velar sobre que al impulso. corresponda la accin, o, lo que.es
lo mismo, sobre que la ejecucin de las leyes y los Reglamentos-y
Ja proteccin de los intereses generales sea rpida, segura y completa.
:

CAPTULO

De

IV

los

(12)

Alcaldes.

El dogma gubernativo de la unidad exige que as como no hay

c no debe haber ms que un administrador supremo para el Estado,
tino superiorpara
cada provincia y uno subalterno
para cada distrito, no haya ms que uno local para cada pueblo. Este administrador
es el Alcalde, y su autoridad, para la ejecucin de las leyes y d
los Reglamentos de administracin, es nica e indivisible. E n consecuencia, a l solo corresponde en esta calidad dictar las medidas
convenientes para que las leyes se cumplan y se observen los R e glamentos. Esta obligacin debe desempearla en su propio nombre y no permitir que a l se asocie el de otra persona, ni menos
el de Cuerpo alguno, cualquiera que sea su origen o la naturaleza
del mandato que le est confiado.
Contra esta doctrina, que fu siempre.Ja de nuestra Monarqua
c(2).

Penflicoy. nm.. a. cit...; z:. :

2A%

..*

y qu es hoy la ce todas las Monarquas y aun la de todas las R e pblicas bien constituidas, se est obrando en nuestro pas ms hace
de un cuarto de siglo. Temores quimricos, desconfianzas exageradas, nociones errneas de Administracin y, quiz, y ms que
todo, desmedido deseo de popularidad y poco conocimiento de los
medios con que se adquiere la slida y duradera, dieron desde entonces, o poco despus, a las Corporaciones populares derechos
que desquiciaron la base sobre que durante siglos haba descansado
el orden pblico. De estos derechos corresponden exclusivamente
algunos al individuo que sea designado como el agente responsable de la Administracin; y ni aun en las democracias puras, en
cuya constitucin se ostent ms preponderante el elemento popular, ni aun en los accesos de demagogismo de la Repblica francesa, se confirieron jams a los Cuerpos nombrados por los pueblos.
L a ley de 21 de fructidor del ao 3. dio a los maires (Alcaldes) la
facultad de asociarse en algunos casos sus adjuntos,
nombre con
que son conocidos en aquel pas los funcionarios que en el nuestro
se llaman Alcaldes 2., 3., e t c . ; pero aquella y todas las dems leyes
y decretos posteriores reconocieron en el maire la plenitud de las
atribuciones ejecutivas de la Administracin en su comn y la responsabilidad inherente o aneja a su desempeo. Todos los Poderes
que, desde el establecimiento de la Repblica hasta el da, dictaron
en aquel pas disposiciones sobre esta materia, mostraron creer que
fuera del principio que queda establecido no haba gobierno posible ni, por consiguiente, esperanza de sosiego ni de prosperidad.
Adems de la ejecucin de las leyes y de los Reglamentos administrativos, que corresponde al Alcalde como jefe de la Administracin local, le toca la ejecucin de los acuerdos del Cuerpo municipal que preside; pues en ningn caso el poder de Cuerpos de
esta especie, limitado por su ndole o esencia a la deliberacin,
debe convertirse en ejecutivo.
L a s atribuciones del Alcalde como
agente del Poder supremo, y como ejecutor nato de las disposiciones que dentro del crculo de sus facultades dicte la Corporacin
municipal, son muchas y variadas, y en los grandes pueblos complejas y prolijas; y de ahi la necesidad de que aquel jefe tenga colaboradores. Estos, por un principio de equidad y conveniencia, se
han sacado siempre de entre los individuos de la misma Corporacin, porque no pudiendo ser retribuidas sus funciones, es preciso
encargarlas a personas a quienes no grave su desempeo gratuito;
244

y en tesis general, deben inspirar confianza al Gobierno los que

merecen la de los pueblos. Pero estos hombres mismos pueden no
tener la inteligencia o la actividad o la independencia que es necesaria para desempear completa y satisfactoriamente todas las atribuciones del Poder administrativo ; y de ah la necesidad de que
las ejerzan bajo la direccin y la dependencia inmediata del agente
especial de este mismo Poder, o, lo que equivale a esotro, que los
colaboradores de este agente sean sus subalternos y no sus iguales.
D e qu manera o con qu razn podra, en efecto, exigirse a
l la responsabilidad del desempeo de sus funciones, si coartase su
ejercicio una oposicin transitoria o le contrariase una resistencia
sistemtica? A quin se imputara, en tal situacin, el entorpecimiento del servicio pblico y la consiguiente perturbacin del orden? Acaso a la Asamblea que paralizase la accin del agente especial del Poder ? Pero, qu medios tiene este Poder mismo para
remover tal especie de obstculos? E l de suspender o disolver la
Corporacin es un recurso extremo y no debe usarse sino en el
caso de abuso notorio y evidente, que en poqusimas ocasiones es
posible justificar. Adems, la responsabilidad de muchos que deliberan se divide, y dividindose se debilita, y debilitndose se elude ;
y eludindose la de los subalternos y no pudicndo por ello exigirse
la de los superiores, queda despojado el Gobierno de la primera garanta de obediencia, y el reposo pblico de toda garanta de estabilidad. Estas garantas no existen, en efecto, sino en la serie de
responsabilidades, que empezando en el Ministro y pasando por
todos los grados de la jerarqua, acaba en los ltimos agentes del
Poder. Para que la de stos pueda hacerse efectiva, es menester
que sus movimientos dentro de la esfera de sus atribuciones sean
tan libres como deben serlo dentro de la suya los de los agentes superiores ; pues la responsabilidad arguye abuso, el abuso supone
uso, y el uso exige libertad ; y sera impoltico sobre inicuo hacer
a uno responsable de los vicios o delitos que no tuviese medios de
reprimir o de castigar.
El Alcalde debe, pues, tenerlos si ha de responder del orden y de
la paz de su comn y promover el bien, primera incumbencia de la
Administracin y obligacin principal de los agentes administrativos. Auxiliares del Alcalde deben ser, por tanto, esos funcionarios
municipales, a quienes una denominacin idntica confiere hoy una
igualdad que, cortando el lazo de la jerarqua, rompe el de la un-

dad administrativa y podra, ms. tarde romper el del orden" social;.

A estos auxiliares;, en lugar del titulo de Alcaldes, importa dar:una
denominacin que en cunto sea posible marque o fij la dependencia en que, con respecto al jefe de la Administracin local, debe
constituirlos la ley. Y "pues que se; muestra tanto entusiasmo por
el restablecimiento de antiguas franquicias municipales, que en la
prxima conferenciarme propongo reducir a su justo valor, convendra quiz al arreglar-ste punto recordar nuestra vieja nomenclatura de justicia y, regimiento
con que siglos ha se procur trazar en nuestro pas la lnea que separa las atribuciones del jefe de
la Administracin local y de sus auxiliares. A cada uno de stos
podr aquel jefe delegar, temporal o permanentemente, las funciones que l no baste a desempear; pero entendindose que las delegadas sern ejercidas- bajo la inspeccin inmediata y directa del
delegante, sobre el cual pesar, mientras conserve su autoridad, la
iesponsabilidad del desempeo. Esta no debe cesar sino cuando,
enfermo o ausente el Alcalde, recaigan sus funciones en uno de sus
subalternos, que no ejercindolas ya por voluntad de su jefe, sino
por delegacin de la ley, ocupa el lugar de aqul, toma su carcter, disfruta de sus prerrogativas y se somete a sus obligaciones.
L ley que organice la Administracin debe no slo enumerar
estas obligaciones y prerrogativas y fijar as los lmites del poder
de sus agentes locales, sino dictar, para que estos lmites no se traspasen, precauciones ms extensas que al determinar el modo con
que ha de ejercerse la accin de sus agentes superiores. Esta diferencia est fundada en la que existe o debe existir entre las cualidades de unos y de otros agentes. El Gobierno, encomendando
los unos la administracin de un vasto territorio, tiene obligacin
de escogerlos entre personas de capacidad y prestigio, mientras que
los encargados de la Administracin local son nombrados por una
reunin de vecinos no responsables del acierto de su eleccin, poco
ilustrados en unas partes, subyugados en otras por influencias irresistibles, guiados ora por el inters, ora extraviados por la pasin.
Ecil es conocer que en cada Una de estas hiptesis, que por desgracia vemos cada da reducidas a hechos, puede el favor popular
recaer, igualmente que sobre hombres estimables, sobre ignorantes
que no conozcan la ndole de su magistratura', o sobre presumidos
que pretendan ensanchar su esfera, o sobre discolos que aumenten
con combustibles nuevos la habitulmente encendida hoguera de los
246

chismes.y Rencillas locales^jo, en fin, .sobre sujetos pceo delicados

que cedan a innobles, tentaciones. Pueden sin duda no pertenecer
los nombrados a.ninguna de estas categoras y aun. ser escogidos
en la de los hombres independientes, ilustrados y enrgicos; pero
la ley. debe precaverse contra la eventualidad contraria y suponer,
por reg'.a general, que de funcionarios elegidos bajo la influencia
de las pasiones locales no es permitido esperar el mismo celo e inteligencia que en el inters de su reputacin y.de su fortuna deben
manifestar jefes de luces y de carrera, sobre los cuales ejerce el
Gobierno una vigilancia inmediata ; una contraloria saludable, la opinin, y un espionaje asiduo, la milicia. Estas circunstancias son otras
tantas .garantas del buen desempeo de las funciones de esto J
agentes.
El de ios subalternos debe descansar particularmente en la responsabilidad que se les imponga y en las precauciones que se tomen
para que ella sea segura e ineludible. L a principal de estas precauciones es determinar o fijar los casos de contravencin y sealar
cada abuso la pena proporcionada a su trascendencia. Al proceder
a esta fijacin importar no perder de vista las reglas siguientes
- 1 . . E l Alcalde, en su calidad de agente de la Administracin local, ejerce en su comn todas las funciones de la autoridad admi^
nistrativa, bajo la dependencia inmediata del jefe' de la Administracin provincial, mientras no se establezcan jefes de distrito.
a

^ 2 . Dentro del limite que las leyes sealan al Poder administrativo, nadie tiene derecho para turbar, interrumpir ni contrariar
el pleno y libre ejercicio de la autoridad del Alcalde en su comn.
3.
De las faltas que l cometa en el ejercicio de este poder nadie tiene facultad de conocer sino el jefe de la Administracin provincial.
a

. S^n la influencia que estas faltas puedan ejercer sobre el

orden pblico, dicho jefe amonesta, apercibe, suspende o hace arrestar al Alcalde.
51 L a suspensin es de r i g o r : Primero, cuando el Alcalde infringe abiertamente las leyes o los reglamentos o niega su obediencia a las disposiciones de la autoridad superior. Segundo, cuando
traspasando los lmites de su poder invade las atribuciones de otro.
Tercero, cuando no defendiendo convenientemente las suyas permite que otro las invada.
C. El jefe superior puede provocar el arresto jprevehtivo del
a

247

Alcalde cuando el abuso cometido por l pertenezca a la categora

de los que las leyes castigan con pena corporal.
7.
E n cualquiera de los casos que acaban de fijarse, el Gobierno supremo a quien el jefe provincial da cuenta de la suspensin o
dei arresto del Alcalde, pronuncia, si ha lugar, su destitucin definitiva.
A

8.
Si de los procederes del Alcalde que motivasen la destitucin
hubiese resultado perturbacin del orden o de la paz pblica o daos inferidos ilegalmente a tercero, el delincuente ser entregado
a la justicia.
a

0.
Para que sta pueda conocer de los abusos o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones administrativas por los Alcaldes u otros cualesquiera agentes del Poder, se necesita autorizacin
previa de la Corporacin a quien las leyes confen este encargo.
10. El cuerpo mismo a quien incumba expedir esta autorizacin no puede darla por virtud de quejas de personas privadas ni
de autoridades pblicas, sino a consecuencia de denuncia del Ministro del ramo, al cual corresponde exclusivamente en esta mate
ria la iniciativa del procedimiento.
a

Tales son los principios con arreglo a los cuales se debe constituir el poder de los agentes locales de la Administracin considerados en esta calidad. Pero pueden tener tal vez otra, de que importa
igualmente determinar la accin o fijar las atribuciones para impe
dir que continen o se renueven deplorables escndalos ; hablo de
las funciones judiciales que en la imposibilidad de que haya un juez
en cada pueblo es necesario encomendar en ciertos casos a los Alcaldes. Si la justicia se organizase de modo que fuese ms rpida e
instantnea su accin, la intervencin de los agentes administrativos en el orden judicial se limitara a una prevencin de pocas horas, en uno u otro caso rarsimo. Pero pues que hay pueblos que se
hallan a una jornada de la residencia del juez, pues que la falta de
caminos, de puentes y a veces de todo medio de comunicacin puede
retardar durante algunos das su presentacin en el teatro del crimen, importa que la accin que en este caso atribuya la ley al Alcalde sea determinada de un modo preciso y limitada en trminos
que o hagan imposible la transgresin o inevitable su castigo. L o s
limites de esta accin deben fijarse con arreglo a los principios siguientes :
1.

A la Administracin incumbe el cuidado de la paz y del or248

en pblico ; por consiguiente, la vigilancia sobre cuanto pueda interrumpir este orden o alterar esta paz, y la facultad de arrestar al
que la turbe de hecho o muestre la intencin de turbarla.
2. L a calificacin y el castigo de estos delitos corresponde al
Poder judicial. Por consiguiente, a el debe hacerse sin dilacin la
entrega de los que se presumen reos y de las diligencias practicatas en el acto de su captura.
3. Desde el punto que el juez interviene, cesa la accin del agente administrativo. Por consiguiente, hay abuso cada vez que alguno
de ellos retiene causas de que slo en el inters del orden pblico
ha podido conocer preventivamente.
4. El abuso es mayor si la retencin se hace contra la voluntad y a pesar de las reclamaciones del agente judicial.
5 . Las reglas anteriores no son aplicables a los expedientes gubernativos que instruyan los jefes de la Administracin contra sus
agentes subalternos por abusos cometidos en el ejercicio de sus funciones, aun cuando por lo que del expediente resulte haya dicho
efe provocado el arresto preventivo del empleado delincuente. L a
justicia no entrar a calificar sus actos sin la autorizacin previa de
que se habla en la regla 9 . del prrafo anterior.
A

L a doble investidura que corresponde a los Alcaldes de agentes

permanentes de la Administracin y de agentes eventuales de la justicia exigira que en cualquier situacin se tomasen para su nombramiento las mismas precauciones que habitualmente se usan para
el de todo empleado a quien se encargan atribuciones de alguna importancia. Pero son ms necesarias estas precauciones tratndose
de individuos generalmente desconocidos fuera del radio limitado
de su residencia y que debiendo por su carcter de funcionarios municipales ser nombrados por los pueblos, pueden ser escogidos por
ellos entre los de sus habitantes que no tengan ideas de administracin ni de justicia. Y no podran serlo tambin entre aquellos que
a la inexperiencia agregasen la pasin y que extraviados unas veces
por la ignorancia lo fuesen otras por el inters? Podra el Gobierno, obligado a confiar a tales agentes el cuidado de los intereses preciosos del orden y de la paz pblica, descansar sobre su cooperacin o contar con ella para el desempeo del encargo que a l le
inrumbe de protegerlos ? Qu hara para vencer la inercia de unos ?
Qu para rechazar las agresiones de otros? Empleara igualmente contra stos y aqullos el arma de la destitucin? Pero sobre ser
249

injusto y odioso-imponer la misma pena, a la apata que ;a.la. liostir.

Iidad, el remedio resultara en definitiva ineficaz, e insuficiente, pues
destituido el Alcalde inexperto o apasionado, el pueblo -poda reelegirlo o elegir otro que opusiese a la marcha de la Administracin
la misma inercia o la misma resistencia a las disposiciones del Gobierno, Procedera ste sin fin a destituciones nuevas? pero una.
vez supuesta la voluntad y reconocido el poder de resistir, quin
osara sealar el limite de.la resistencia? Una vez admitido que pueda hacerla un Alcalde, quin impedira que la hiciesen muchos al
mismo tiempo ? Una vez empeada, y encarnizada acaso, la lucha
entre el Poder supremo, instituido para la conservacin del orden pblico., y.los oscuros individuos, inducidos acaso a turbarlo, de qu
modo o por qu vas se pondra trmino al conflicto? Uno u otro
de los contendientes habra de ceder a la postre, pues sera una horible calamidad mantener por largo tiempo en los pueblos un foco
permanente de rencillas, un germen vivaz de conflagracin. Quin
debera en tales casos ceder, el Gobierno, representante perpetuo, v
por lo comn ilustrado, de los intereses todos del pas, o el Alcalde, representante efmero, y poco hbil por lo comn, de los inte"
reses de un lugar, o quiz de las pasiones de un partido?
Y o , seores, establezco hiptesis, no denuncio hechos; pues si
pertenece a la historia calificar los consumados, a la Administracin incumbe examinar los posibles e impedir que se consumen los
que puedan ocasionar a la sociedad complicaciones o peligros.. Y
de nada debera, ella temerlos mayores que de la independencia en
que dejase a la Administracin a sus agentes subalternos, independencia que pudiendo entorpecer y aun contrariar la accin del Poder supremo, hara difcil con frecuencia y a veces imposible la proteccin
de los intereses sociales a l encomendada. Este dao no puede impedirse sino adoptando los principios de gobierno de que las naciones ms adelantadas en la carrera de la civilizacin han reconocido en teoria la conveniencia de que la prosperidad que ellas gozan
ha justificado la aplicacin. He aqu los que en el punto sobre que
discurro deben tenerse presentes al organizar la Administracin.
l. L o s Alcaldes ejercen tres especies de atribuciones, a saber:.
municipales,
administrativas
y
judiciales.
- 2. L a ndole de cada una de estas atribuciones es diferente,
como lo es su origen o su procedencia. Por consiguiente, su ejercicio est sujet a reglas de especies distintas.
250

.;. ;--3. -./Las-' atFbuciones;\iwm>^afi: no serversan sino sobre las itlaciones que tienen entre s los habitantes de cada, pueblo, o lo que
es lo mismo, sobre los intereses de localidad y de familia qu las
unen. E s justo, por consiguiente, qu el p u b l e l a s confiera al. de
entre sus vecinos; de quien presuma que cuidar mejor de estos-intereses.
;

: 4. L a s atribuciones administrativas
se versan sobre la generalidad de los intereses pblicos y abrazan, por tanto, las relaciones
que entre ellos y l o s locales existen o pueden existir. Correspondien
dd al Poder supremo la vigilancia sobre los de la generalidad y no
pudiendo ejercerla sin delegarla ni responder de la regularidad de
su ejercicio sino en cuanto sean de su confianza los delegados, d?ben merecerla los Alcaldes, por la misma razn que no les dispensan
la suya los pueblos sino cuando saben o presumen que mirarn por
sus intereses particulares.
.5. L a s atribuciones judiciales del Alcalde hacen parte de las delegadas permanentemente a los agentes especiales del Poder judicial. De estos exige la ley garantas de ciencia y de moralidad, y
por identidad de razn se debe igualmente exigirlas de aquellos a
quienes por uno u otro motivo se confe eventual o transitoriamen
t la autoridad d l justicia. As se habra hecho siempre, a ser
posible enviar a cada pueblo un agente retribuido; pero no sindolo
y necesitndose encomendar aquella autoridad agentes gratuitos,
parece natural preferir a los individuos qu, por el hecho de merecer la confianza de sus convecinos para el manejo de sus negocios interiores, pueden suplir con las garantas de moralidad qu?.
esta confianza supone las garantas necesarias de ciencia.
C. L a eleccin de los pueblos puede, sin embargo, recaer en
todos tiempos, y especialmente en los de disensiones civiles, en personas a quienes no sea posible encomendar sin peligro las importantes y complicadas atribuciones de la justicia y de la. administracin ; y de ah la necesidad de reservar al depositario. supremo de
estos poderes, es decir, al Jefe del Estado, la facultad de revestir
de ellas al que entre los elegidos del pueblo parezca ms a propsito para desempearla, o lo que es lo mismo, la facultad de nombrar al Alcalde.
No temo que uno siquiera de mis oyentes rehuse su asentimierir
to a> esta consecuencia forzosa de premisas, que en su enunciacin
misma, llevan todos los elementos de conviccin. Tampoco temo

que se repute aventurado e indiscreto proclamar una doctrina que

combatida recientemente con empeo, ha marcado la lnea de separacin de nuestros partidos polticos. No es de poltica ni de parti
dos de lo que yo me ocupo. Todos los que hoy nos dividen, como
rodos los que en adelante se formen, estn condenados a perecer,
mientras a sus teoras impotentes y estriles no sustituyan otras de
proteccin y conveniencia general; y a m me toca hoy reunir las
ms importantes y presentar en su conjunto el santo smbolo de la
ortodoxia administrativa. No he sido yo quien ha elegido esta ocupacin ; acptela slo porque a ella me excit el Liceo:
aceptada,
debo desempearla, y desempendola, debo proclamar los principios que aseguran hoy la paz y la prosperidad de las naciones que
los adoptaron y a los cuales los partidos mismos, si a su gloria y
a nuestro bien aspiran, acabarn por rendir un solemne homenaje
No suceder' esto a la verdad mientras entre ellos dure la lucha ;
pero ahora o despus cesar sta, ciertamente. Para entonces conviene que estn fijados los dogmas de la unidad y de la jerarqua
administrativa, y desde ahora importa que se sepa que en conformidad de ellos, todo el que ejerce autoridad de esta clase depende
necesariamente del que la ejerce superior. As se ha reconocido en
Erancia y en la Blgica, despus de dos revoluciones recientes, didigidas a reformar su rgimen poltico sobre la base de dar al elemento popular toda la consistencia y extensin compatibles con
el reposo y el orden del pas.
No concluir este captulo sin aadir algunas observaciones sobre la duracin de las funciones de los A'caldes. En esto, como en
todo lo relativo a la constitucin de la magistratura municipal, se
estn dictando, despus de algunos aos, disposiciones contrarias
r. fin para que de antiguo fu instituida. No lo fu en efecto sino
para hacer eficaz y permanente la proteccin de los intereses locales, y este objeto no se puede conseguir cuando se limita a un ao
su duracin. En las grandes poblaciones, donde importa que sea
ms eficaz y activa la accin del poder municipal, se pasan el primero y aun los primeros meses antes que el Alcalde haya tomado conocimiento de las necesidades que su mandato le obliga a remediar.
Privados hoy los pueblos todos, y en especial los ms importantes,
de sus rentas antiguas; imposibilitados para recargar con arbitrios
municipales los artculos de consumos, y abrumados con las enormes exacciones del fisco, la autoridad municipal se halla en todas

252

partes sin medios para ocurrir a las atenciones ms perentorias de

su administracin. El celo y la inteligencia pueden buscarlos ; pero
esto consume tiempo y necesita esfuerzos; y no los har un Alcalde
para allegar recursos cuando sepa que no ha ds recaer sobre l la
gloria de su til inversin. Para que la perspectiva de esta gloria
le aliente y estimule, es menester darle tiempo para hacer bien, que
es el nico medio de ganarla. E n consecuencia, la ley que arregle
este punto debe mandar: 1 . , que el Alcalde ejerza sus funciones
durante tres aos a lo menos; 2., que sea indefinidamente reelegbie. Estos principios son de todos los tiempos y aplicables a todas
las formas de gobierno. Bajo el absoluto tuvimos Corregidores
nombrados por tres a o s ; y stos se extendieron a seis, cuando la
experiencia revel que no bastaban tres para que llevasen a cabo
aquellos agentes el bien que haban promovido o el que pensasen
promover en los territorios confiados a su direccin. E n las Monarquas representativas de Francia y Blgica, que por ms recientemente constituidas forman autoridad en la materia, se han adoptado estas reglas mismas, cuya conveniencia se demostrara, a falta
de otras razones, con la inmensa prosperidad que derrama cada da
en aquellos pases la excelencia de su rgimen administrativo.
En este capitulo he considerado particularmente a los Alcaldes
en su calidad de agentes locales de la Administracin. E n el siguiente tratar de sus atribuciones como presidentes de los Ayuntamientos y como ejecutores de sus acuerdos.

CAPTULO

De los

(13)

Ayuntamientos.

L a Administracin municipal es una parte importantsima de la

Administracin general, y bajo este concepto pueden comprenderse
los Ayuntamientos en el nmero de los agentes administrativos,
aunque esta denominacin, propia de individuos que obran, no sea
aplicable en rigor a Corporaciones que deliberan. Pero casi en todos los casos la deliberacin se resuelve en accin, y agente administrativo resulta a la postre el que, de un modo u otro, est encar-

(13)

Peridico a. cit., nm. 10. Domingo 7 de marzo de 1841.

gado de hacer partcipes de los beneficios-de las lyT y reglamentos. del ramo a un nmero mayor o menor de familias.
No fu esta siempre la nica incumbencia'de los Ayuntamientos
pues hubo tiempo en que sus atribuciones comprendieron y debieron comprender, la poltica y aun la justicia. Todos mis oyentes saben que hundida en seis das la Monarqua goda a principios del
figlo V I I I en las orillas del Guadalete, se necesitaron ms de siete
siglos para reconquistar la parte del territorio peninsular que forma
hoy el de nuestra nacin. Todos saben asimismo de qu manera se
repartan entre los que cooperaban a la reconquista las propiedades
de los enemigos lanzados, y que sobre ellas adquiran los nuevos seores casi los mismos derechos que se reservaban los reyes sobre los
pueblos que en la distribucin de los despojos se adjudicaban a la Corona. A las adquisiciones de los primeros conquistadores aadieron
en seguida sus sucesores otras nuevas; resultando de estas acumulaciones sucesivas de caudal y de dominacin la creacin de una
clase elevada y preponderante, que en los intervalos de tregua con
los moros empleaban frecuentemente su opulencia y su influjo ya
en disputar, al Trono sus prerrogativas legtimas, ya en contener el
abuso que de ellas haca alguna vez. Escarneciendo y aniquilando
a los pueblos, en estas revueltas permanentes o peridicas, ora las
demasas del Poder real, ora la insolencia habitual de los seores
feudales, era menester que los vejados, obedeciendo a las inspiraciones del instinto conservador, que existe igualmente en el seno
de las sociedades que en el corazn de los individuos, se concertasen
para asegurar a sus intereses la proteccin que no poda dispensares un Poder anmalo, tirnico cuando no era dbil, impotente cuando no era opresor. Con este objeto, se formaron por de pronto en
los pueblos de realengo (pues los de seoro obedecan generalmente
a la direccin de sus seores), asociaciones que el inters comn
organiz en seguida, y a las cuales dieron desde luego consisten
cia e importancia las exorbitantes pretensiones de los magnates y
sus rencillas perpetuas entre s y con la Corona. Aprovechndose
de ellas los Ayuntamientos de las poblaciones ms importantes, no
sometidas al influjo seorial, echaron a veces el suyo en la balanza
y en ocasiones la inclinaron en trminos de hacer triunfar, ora Ta
causa del rebelde Sancho, levantado contra su sabio padre, ora la
del bastardo de Trastamara, alzado al Trono que acababa de manchar con la sangre de su hermano y.su rey ora, .en.fin,.la de la pn-

2$4

-mera: Isabel, q u c o n ^ e l 'mismo at>o^ afrm en ss sienes la diademaarrebatada; de la de su sobrina. L o s -Ayuntamientos, llamados
as por la viciosa constitucin de los Poderes pblicos a ejerer una
influencia, decisiva a veces, en la marcha, si no en la direccin-de
los negocios del Estado, -fueron, pues, en una u otra circunstancia,
un poder del Estado tambin; y en esta cualidad les correspondan
atribuciones que si no estaban consignadas en cdigos, ni fijadas
por-..tradiciones constantes, aparecan fundadas en antecedentes de
qu nadie poda recusar la autoridad y, sobre todo, en. el dogma,
reconocido por el instinto universal de la especie humana desde la
formacin de las sociedades, de que ninguna puede existir sin un
Poder protector de los intereses legtimos de los asociados.
Este poder debieron, pues, ejercerlo los Ayuntamientos en sus
pueblos respectivos, mientras no hubo una autoridad dotada de la
fuerza necesaria para ejercerlo a la vez en todos los del reino; pero
desde el momento en que se entroniz sta, debieron las Corporaciones populares, por el inters mismo de la proteccin que durante
el desconcierto general se haban arrogado, entregarla a quien, sometindola a un impuso regular y constante, la hicieron simultnea
y uniforme, y, por lo mismo, eficaz y segura. E n tiempos en que
apenas haba otro medio de enriquecerse que el de participar del
botn de las conquistas; en tiempos en que esta participacin llevaba
anejas prerrogativas perjudiciales a los derechos de la clase popular, podan dispensar aquella proteccin Cuerpos compuestos en
general de personas privilegiadas, Cuerpos separados y divididos,
'ms que por las distancias materiales por-la influencia de las afecciones y por la diversidad de los intereses? til y aun urgente era
unir estos intereses y afecciones por el lazo de una proteccin comn, y esto fu lo que, redondeado el reino de Aragn por la conquista de Navarra, y el de Castilla por la de Granada, meditaron y
"empezaron a ejecutar los ilustres cnyuges que llevaron la gloria
del nombre espaol desde l falda del Vesubio hasta las playas de
las Antillas. En breve, a favor de los abusos del gobierno de Carlos I, quisieron algunas ciudades reconquistar la autoridad que Cn
escala mayor o menor, segn las circunstancias de los tiempos, haban ejercido en los tristes reinados de los Enriques y de los J u a n e s ;
pero se estrellaron en Villalar sus esfuerzos, porque entre conatos
aparentes d libertad dejaban columbrar veleidades mal recatadas
de feudalismo.

2$ 5

Usos feudales eran, en efecto, los que se aspiraban a restablec e r ; la influencia de ciertos Ayuntamientos y magnates en la poltica del Estado era lo que se trataba de recobrar, cuando varios da
aquellos Cuerpos e individuos tremolaron en 1520 el pendn de la
insurreccin. Justas y legtimas eran las quejas que articulaban;
notorios y evidentes los agravios de que solicitaban la reparacin ;
pero no habra ella, una vez obtenida, mejorado tanto la condicin
del pueblo,
como asegurado la preponderancia de las clases privilegiadas, que provocaron y llevaron a cabo el alzamiento. E r a n
l'or ventura hombres
del pueblo los que componan los Cuerpos
municipales que se pronunciaron con ms ardor ? N o ; salvo una
excepcin u otra, todos ellos se componan de nobles, cuyas exor
hitantes franquicias eran un elemento permanente de opresin
; Qu habra ganado el pueblo, por ejemplo, si en vez de repartirse
los empleos honorficos o lucrativos entre los flamencos, compatriotas del joven rey, continuasen como hasta entonces distribuidos
entre la nobleza del pas? Vinculadas as en ella todas las distinciones y acumulados todos los emolumentos, no era de temer, al
contrario, que stos y aqullas se extendiesen y consolidasen el orgullo y la prepotencia habitual de la clase, en quien las riquezas y
el prestigio de antiguos servicios haban concentrado el monopolio
de la supremaca social y el de la tirana interior de los pueblos?
Disminuyrale o atenurale la serie de disposiciones vigorosas, que
un fraile hbil haba sugerido a una reina, capaz de aplicar el mismo
fervor al engrandecimiento de su trono que a la propagacin de su
creencia. Menester era, pues, recobrarlo, y se crey conseguirlo a
favor de la inexperiencia, de la juventud y de la lejana del nuevo rey.
Que el alzamiento de las comunidades
se diriga especialmente
a recobrar la influencia poltica de que hasta el principio del reinado
anterior haban gozado las Corporaciones municipales de los pueblos ms importantes de Castilla, compuestas en general de hijosdalgo, se prueba sin rplica por el ardor con que a aquel movimiento contribuyeron magnates resentidos, y hasta prelados, en cuya
cabeza no prevaleca ciertamente la idea de ensanchar o extender
las franquicias populares. Sin rplica se demostr igualmente lo
que en lavor de ellas habran hecho vencedores los sublevados, por
lo que hicieron despus de vencidos. Aniquilada por la derrota de
Villalar la autoridad poltico-feudal de los Ayuntamientos, se refu2$6

giaron a ellos los nobles que haban perdido asimismo la suya, y

concentrando en los consistorios su accin, general y extendida hasta entonces, redujeron a sistema y reglamentaron la opresin interior que a favor de las revueltas civiles lograran antes sacudir los
pueblos en ciertos perodos o a ciertos intervalos. Apoderada asi
la nobleza de la direccin de los intereses locales en las poblaciones
ms ricas y de ms vecindario, us desde luego de su oficioso e interesado patronazgo para eximirse a s misma de toda servidumbre
personal y abrumar a los pueblos, de quienes se deca representante, con las cargas del servicio militar, de los alojamientos, bagajes
y dems, conocidas con la denominacin de concejiles.
No era fcil
que ellos rompiesen la coyunda a que tan duramente se les unca;
pero era posible. Para evitarlo, se cuid de hacer hereditario en po^
cas familias el mandato popular que se arrogaran hombres que no
eran del pueblo, y asocindose la Corona a esta obra de iniquidad,
abdic el augusto encargo que tena de proteger, y a trueque de sumas balades enajen el derecho que no tena de oprimir. Son stos quiz los antiguos usos que recuerdan algunos con tanto entu
siasmo ? Son acaso los de la Monarqua feudal, cuyo habitual desconcierto constituy a veces las Corporaciones populares de los pueblos libres en una especie de Senados soberanos? A cul de los
perodos se pretendera retroceder? Al moderno, en que el despotismo conden los comunes a una abyeccin permanente, o a ' a
poca lejana, en que la anarqua los oblig a emanciparse?
ISii uno ni otro de estos sistemas es aplicable al tiempo en que
vivimos ; uno y otro alejara la Espaa del puesto que debe ocupar
como nacin , uno y otro desterraran de su suelo el reposo a que
tienen derecho sus habitantes, despus de treinta aos de convulsiones y trastornos. Trastornos y convulsiones habr sin fin si no
se fijan luego las atribuciones de todos los Poderes, los lmites de
todas las jurisdicciones, y en especial las de aquellas cuya accin
es ms inmediata sobre la generalidad de los habitantes, y cuya influencia sobre la suerte de stos puede ser favorable o funesta, segn que estn bien o mal deslindadas y constituidas. Tiempo es ya
de que, en materia de Ayuntamientos sobre todo, sustituyan la razn y la experiencia, regas seguras de conveniencia comn, a las
aberraciones habituales de la pasin o del empirismo. Cumpliendo
con la obligacin que me impuse, yo sealar aquellas reglas ; pero

257

har antes algunas observaciones sobre el carcter de los Ayuntamientos.

Este no es otro que el de administradores del caudal de los
pueblos y de conservadores de los derechos comunes de sus habitantes. Bajo el primero de estos conceptos, fijan el modo o la forma
de recaudacin de sus rentas y arbitrios, aprueban o reprueban las
cuentas del Alcalde y las del depositario de los fondos municipales
y determinan las circunstancias o condiciones de su inversin. Bajo
el segundo concepto, acuerdan las medidas de salubridad, comodidad y ornato pblico, las de instruccin primaria y beneficencia, las
relativas al aprovechamiento de las leas y yerbas de los montes y
prados del comn; el modo de repartir en tiempo de guerra la carga
de los alojamientos, bagajes y otras servidumbres militares, el de
asegurar su cesacin en tiempo de paz y, en general, todo lo que
concierne a objetos de inters puramente local.
Pero ste se roza a menudo con el inters general, y aun, a veces, tienen uno y otro exigencias contradictorias. El inters general
exige, por ejemplo, que todos los pueblos contribuyan a las obligaciones del Estado con los fondos indispensables para cubrirlas y con
los soldados necesarios para sostener su independencia; mientras
que el inters particular de los pueblos sugiere a cada uno medio?
especiales para hacer menor la cuota de sus impuestos y el cupo de
sus quintos. De esta contradiccin, que por repetirse frecuentemente en otras situaciones puede considerarse como habitual, se deriva
la necesidad de trazar un lmite a cada uno de estos intereses, de
modo que nunca se confundan ni embaracen. El medio que para
ello ha revelado en el ltimo medio siglo la experiencia, y que sin
la influencia permanente de las pasiones habra revelado siglos hace
el instinto, es limitar la accin de las Corporaciones municipales a
la deliberacin
y al acuerdo ; y conferir la ejecucin a un individuo
d su seno, que por haber tomado parte en la deliberacin conozca
la conveniencia de la disposicin adoptada y la lleve a cabo con arreglo o en el sentido de la intencin con que se dict. Este individuo
no puede ser un miembro cualquiera de la Corporacin, sino aquel
que posea, o en quien se suponga la inteligencia y la autoridad necesaria para la ejecucin simultnea o sucesiva de los acuerdos. E l
Alcalde es el sujeto en quien, porque posee la autoridad, se presume la inteligencia; y la presuncin es tanto ms fundada cuanto
que por el hecho de merecer la confianza del administrador supre258

mo, se supone que presenta u ofrece las garantas que ste debe
exigir de sus agentes. Encargado as el Alcalde de la ejecucin de
las medidas de inters general, llamadas leyes, y dotado del poder
necesario para hacerlas cumplir, se halla en disposicin de emplearlo igualmente y al mismo tiempo para la ejecucin de las medidas
de inters local, llamadas de polica urbana o de buen gobierno.
Podra suceder, sin embargo, que por favorecer a los habitantes
de un pueblo tomase la Corporacin municipal resoluciones perjudiciales a los habitantes de los pueblos vecinos o a las dependencias
confiadas al cuidado de otra autoridad. E l Ayuntamiento mejor
constituido podra acordar, por ejemplo, que se suprimiese, por insalubre o por peligroso, un establecimiento industrial, en cuya existencia estuviese interesada ya la prosperidad de una comarca, ya el
abastecimiento de una plaza de guerra. Cmo evitar en el primero
de estos casos reclamaciones enrgicas, en el segundo competencias fundadas, y en uno y otro ora violencias, ora desaires y siempre conflictos y perturbaciones? No existe otro medio de conjurar
estos peligros que el de subordinar la accin protectora de los intereses de la comunidad que se llama pueblo a la accin protectora de
los intereses de la comunidad que se llama Estado.
E n consecuencia de este eterno principio de orden, no debe procederse a la ejecucin
de los acuerdos de los Ayuntamientos mientras, no hayan obtenido
la aprobacin, ya explcita, ya presumida, del jefe de la Administracin provincial, al cual compete dar a los intereses de cada pue
blo una direccin que los haga compatibles con los de los dems
pueblos de la misma circunscripcin territorial. Aun as, no dejarn de suscitarse tal vez competencias o de entablarse reclamaciones ; pero acallar fcilmente las unas y con igual facilidad dirimir
las otras la intervencin saludable de corporaciones administrativas
de. que hablar ms adelante, de que procurar fijar de tal modo la
incumbencia y la intervencin que el conflicto definitivo o duradero
aparezca tan imposible como es hoy frecuente y aun necesario.
Continuar sindolo mientras los Ayuntamientos acuerden a un
tiempo y ejecuten, y ms todava mientras ms ejecuten y acuerden.
L a ley no slo debe prohibirles en todo caso la ejecucin,
sino limitar el acuerdo a lo que exijan las necesidades del comn, a las cuales una vez fijadas es fcil atender por medio de reuniones celebradas a intervalos ms largos de los que hoy se acostumbra. En administracin
es daoso todo lo que es superfino,
y superfluo es que
29

los Ayuntamientos se renan una, dos o ms veces por semana, ha

ciendo as permanente una accin que no debe ejercerse sino en determinados perodos. L a de los Ayuntamientos se limita, en efecto,
por la naturaleza de sus funciones y el origen de su mandato, a cuidar de intereses que no se alteran ni modifican con demasiada frecuencia y de que es fcil asegurar la proteccin por disposiciones
adoptadas antes de que ellos sean o puedan ser perjudicados o desatendidos. Treinta y dos o cuarenta sesiones al ao, celebradas por
ocho o diez das consecutivos en cada uno de los meses de enero,
abril, julio y octubre bastarn sin duda, como bastan en naciones
ms adelantadas, para el arreglo de todos los negocios municipales.
En las de enero se examinan las cuentas del Alcalde y las del depositario ; en las de octubre se fija el presupuesto de los ingresos para
el ao siguiente, y se destinan en justa proporcin al socorro de todas las necesidades comunes, entre las cuales, si la extensin de los
recursos locales lo permite, se comprenden las compras de terrenos
para ensanchar calles y construir plazas, mercados y fuentes, las subvenciones al teatro, si hay alguna poblacin importante en que l
no pueda mantenerse sin ellas, y otros objetos de comodidad o de
recreo. Extendida a stos la inversin de los fondos locales o limitada simplemente a las atenciones de urgencia o de necesidad, los
Ayuntamientos deliberarn en las mismas o en las otras sesiones
peridicas sobre todas las incidencias de estos negocios y de los dems comprendidos en la esfera de sus atribuciones, exigirn el cumplimiento de sus anteriores acuerdos y dictarn para lo sucesivo los
que ms favorables estimen al desarrollo de la prosperidad local.
No es esta una misin bien noble, bien vasta ? No es ms ameno
este campo que el de la poltica ? En el uno se cogen siempre flores ;
en el otro siempre embarazan el paso los abrojos.
Pero abrojos y no ms se cogeran, aun sin entrar en el campo
de la poltica, si en el ejercicio de sus benficas y honrosas funciones no contasen los Ayuntamientos con los recursos necesarios para
atender a las exigencias comunes de sus localidades respectivas. Digno es de elogio que por promover o asegurar los derechos de sus
convecinos interrumpan hombres generosos el sosiego de que disfrutan en sus hogares o abandonen el cuidado de las ocupaciones que los alimentan; pero ni explicarse, ni aun concebirse puede,
que haya quien eche sobre sus hombros la enorme carga de atender sin medios a necesidades que los reclaman cuantiosos o la no
260

menos enorme responsabilidad de dejarlas desatendidas. Ayuntamientos sin recursos son, como lo sera un Estado sin rentas, un monstruoso contrasentido, que en definitiva se resuelve en una censura
viva del Gobierno que a tal los condena, en un motivo permanente
de remordimientos para los individuos que los componen, en una
befa sacrilega del sagrado derecho que tienen los pueblos para nombrarlos. Que significan Cuerpos ocupados slo en discusiones impertinentes por lo estriles, y ridiculas por lo impertinentes? P a r a
que sirven reuniones de individuos que encargados particularmente
de la salubridad, de la comodidad y del ornato miran impasibles convertirse las calles en barrancos y los paseos en atolladeros, y por
paseos y calles dejan vagar piaras de animales inmundos, que ms
aun que a la vista y al olfato ofenden a la decencia pblica, y enjambres de mendigos, que embotan la compasin a fuerza de excitarla ?
Esta situacin sera insoportable en toda poca : pero el baldn es
inmensamente mayor a mediados del siglo x i x , cuando no hay un
pueblo en toda la extensin de la Europa, desde Figueras hasta Pe
tersburgo, que no cuente con los medios de cubrir las obligaciones
que impone o crea la reunin de varias familias en el recinto limitado que se llama pueblo. L o s medios de atender a este objeto varan o pueden variar en razn a la forma de gobierno, de los usos,
de las tradiciones y aun de las preocupaciones de los habitantes ;
pero no es posible gobernar el Estado sin que haya en los pueblos
un simulacro siquiera de. orden, y ste no es posible si carecen ellos
de los recursos necesarios para hacer frente a sus atenciones comu
nes. Sin este lazo de proteccin y de dependencia recproca los Ayuntamientos seran una farsa en vez de una institucin, una calamidad
en vez de un beneficio.
La severidad de expresin que no pueden menos de emplear los
hombres amantes de su patria cuando denuncian abusos o combaten
errores que la aniquilan y deshonran, me impide extender estas observaciones a otros puntos que las exigiran igualmente enrgicas ;
pero las que suprimo resultarn tan evidentes como las que deje hechas, por la enumeracin que voy a hacer de los principios a que
importa arreglar 1a organizacin definitiva del rgimen municipal.
Helos aqu:
1. El mandato municipal tiene por objeto la proteccin de los
intereses locales. Por consiguiente, deben conferirlo los habitantes
de la localidad.
261

2 . No todos los habitantes participan de estos intereses. P o r

consiguiente, no toca a todos conferir el mandato.
3. E l derecho de encomendar a uno o muchos individuos la
proteccin de los intereses comunes de una asociacin lleva anejo
el deber de contribuir a las cargas comunes de la misma. Por consiguiente, al que no pueda cumplir con este deber no toca gozar de
aquel derecho.
4. Para regularizar el uso del derecho es indispensable conocer
a todos los que lo poseen. Por consiguiente, es menester formar pa
drones de ellos, o lo que es lo mismo, estados o listas de electores
municipales.
5 E l movimiento constante de los intereses privados altera o
modifica con frecuencia la situacin de los individuos; da a algunos
de los no inscritos en las listas condiciones de inscripcin y puede
privar de ellas a algunos de los inscritos. Por consiguiente, el padrn de electores municipales debe someterse a rectificaciones pe
ridicas.
G. L o s que por no poder contribuir a las cargas comunes de
la localidad no sean comprendidos en las listas, no pierden por ello
el derecho a los beneficios comunes de la asociacin ; as como por
n poder contribuir a las cargas del Estado, no pierden el derecho
a la proteccin que l debe a todos los que le forman o componen.
7. Para promover con xito los intereses de la asociacin y
asegurar y extender el disfrute de los beneficios comunes, se necesita estudiar y conocer las necesidades y combinar los medios ms adecuados para satisfacerlas. L a experiencia ha demostrado que para
ello es insuficiente el perodo de un ao. Por consiguiente, es necesario prorrogar por ms tiempo el ejercicio de las funciones municipales.
'
8. E l derecho de elegir envuelve o supone la facultad de reelegir. Por consiguiente, sern reelegibles los concejales en tanto
que los electores los consideren fieles a su mandato.
9. Este mandato es un testimonio de confianza, y como tal,
un ttulo de honor, y cesara de ser uno y otro desde el momento
en que se convirtiese en gravamen forzado o carga irrenunciable.
Por consiguiente, debe ser permitido no aceptarlo.
10. E l mismo mandato impone a cada uno de los individuos a
quienes se confiere la obligacin de procurar y defender los intereses comunes. Por consiguiente, es intil y superfluo confiar espe262

cialmente a un sndico este encargo, comn a todos los miembros

de la Corporacin.
11. Las Corporaciones no tienen medios de ejecutar: su ac
cin se limita a la deliberacin, y la deliberacin se limita a los ob
jetos para que cada Corporacin fu instituida. P o r consiguiente,
a las municipalidades, instituidas para la proteccin de los intereses
locales, corresponde deliberar: Primero, sobre el modo de que ten
gan cumplido efecto las leyes protectoras de estos intereses; segun
do, sobre los medios propios para completar su proteccin cuando
sea insuficiente la que ellas dispensen; tercero, sobre la ms exacta
recaudacin y la ms atinada inversin del caudal comn. En esta"
tres categoras de objetos de deliberacin est comprendida la fa
cultad de formar reglamentos de polica urbana y rural y de rgi
men interior de escuelas y hospicios, la iniciativa de todas las me
joras locales y, en suma, cuanto comprende el vasto campo de la
Administracin municipal.
12. L a justicia y el orden pblico exigen que la proteccin que
a los intereses locales se dispense no perjudique a los de la gene
ralidad. Por consiguiente, la autoridad a quien atribuyen las leyes
la incumbencia de velar sobre stos, debe asegurarse de que no los
lastiman los acuerdos de las Corporaciones municipales, y no permi
tir que se lleven a efecto sin su autorizacin, ora explcita y moti
vada, ora presumida por el hecho de no haberlos desaprobado den
tro del trmino que para la aprobacin o desaprobacin debe fijar
la ley.
13. Et ejercicio de este derecho de la autoridad superior seria
materialmente.imposible si hubiese de extenderse el examen a acuer
dos diarios o semanales. Por consiguente, las reuniones de los Ayun
tamientos no se verificarn sino en perodos algo lejanos, en cada
. uno de los euales podrn celebrarse las sesiones consecutivas que se
estimen para la proteccin de los intereses encomendados a aque
llos Cuerpos.
14.' A la ley toca enumerar circunstanciada e individualmente
los objetos comprendidos en los lmites de este mandato y decla
rar, por consiguiente, abusiva, nula y sujeta a responsabilidad toda
deliberacin que los traspase y toda reunin verificada fuera del pe
rodo fijado para las legales o legtimas.
15. Las facultades de los Cuerpos deliberantes seran ilusorias
si la deliberacin no fuese libre, y podra no serlo cuando todos los
263

miembros de la Corporacin no gozasen de iguales derechos. Por

consiguiente, los jefes polticos a quienes corresponde el de anular
o sancionar los acuerdos no deben tener entrada en los Ayuntamientos, ni mucho menos presidirlos.
16. L a presidencia
nato de los acuerdos, y,
gacin de suministrar
deliberaciones, y debe
ria para dirigirlas.

corresponde de derecho al Alcalde, ejecutor

responsable de su ejecucin, que tiene la oblilos datos necesarios para el acierto de las
tener por consiguiente la autoridad necesa-

17. Limitada a la deliberacin

y al acuerdo,
en fijos y lejanos
periodos, la competencia de los Cuerpos municipales, no han me
nester ellos secretara ni otras dependencias, slo necesarias para el
encargado de la ejecucin. Por consiguiente, las secretaras y oficinas,
que hoy son de los Ayuntamientos, deben serlo de los Alcaldes, a
quienes compete la dicha ejecucin sin ninguna restriccin ni reserva. A los mismos compete trasmitir al jefe superior de la provincia
los acuerdos de la Corporacin que presiden, y que debe extender
un vocal de la misma.
18. El Alcalde no podra ejecutar estos acuerdos si el Ayuntamiento no pusiese a su disposicin los recursos que la ejecucin necesitase. Por consiguiente, es menester que la Administracin comunal los posea, ya en rentas de propiedades, ya en arbitrios o derechos que transitoria o permanentemente se le sealan ; en las cuotas que para ciertos servicios pblicos se le autorice a exigir de
los vecinos o en los legados o las donaciones que eventualmente se
le autorice a aceptar. En todo caso, la consistencia de la dotacin
debe ser proporcionada a la extensin y la importancia de los gastos a que con ellas se haya de atender.
19. De stos, unos son obligatorios
o necesarios, y otros, voluntarios o de conveniencia. Los obligatorios
son: 1. El pago de
las contribuciones que correspondan a las propiedades comunes, el
de las cargas impuestas sobre ellas y los costos de reparacin y conservacin de las mismas. 2. E l alquiler de la Casa consistorial si el
pueblo no la tiene propia. 3. L o s gastos de la secretara del Alcalde en lo personal y material, y los salarios del depositario de los
fondos municipales, de los empleados de esta Administracin y de
los agentes de Polica urbana y rural. 4. Las dotaciones de los establecimientos de instruccin, beneficencia, correccin u otros que
con arreglo a las leyes deban pagarse de los fondos comunes. 5. L o s
264

gastos de conservacin y reparacin de fuentes, alcantarillas, empedrados, cementerios, paseos, entradas y salidas de los pueblos y
los de las dems obras u objetos de decencia pblica y de orden local. Los gastos voluntarios
son los de construccin de nuevos mercados, paseos y fuentes, los de ensanche y alineacin de plazas y
calles, las subvenciones al teatro, los de funciones o regocijos pblicos y los dems que la ley no comprenda explcitamente en la
categora de
obligatorios.
20. A los voluntarios es permitido no atender si no bastan a
cubrirlos los recursos fijos de la localidad y no se proporcionan
otros eventuales que los suplan o completen. Pero de los gastos
obligatorios no hay modo de prescindir, y los Ayuntamientos que
dejasen de satisfacerlos apareceran cmplices de los males resultantes de este abandono e incurriran en la animadversin que merece todo Cuerpo o autoridad que por cualquier motivo que sea no
cumple las obligaciones de su mandato. A l deben, por consiguiente, renunciar a la vez todos los individuos de estos Cuerpos cuando
la falta de medios, paralizando o anulando su accin, les impida
proteger los intereses que les estn confiados.
Tales son, seores, los principios que en todas partes presidieron y que entre nosotros deben presidir a la organizacin del rgimen municipal. De ellos se puede decir que excepto el de la eleccin popular, ni uno siquiera ha sido conocido, puesto que ni uno
siquiera ha sido respetado. Y es menester, sin embargo, conocerlos, respetarlos y aplicarlos todos si han de atenuar algn da, esperanzas de regeneracin, la mengua de que hoy nos cubre el desconcierto que corroe nuestra sociedad. Los pueblos podran en rigor
vivir sin Ayuntamientos, pero no pueden vivir con Ayuntamientos
a quienes su viciosa organizacin impida hacer bien, condene a hacer mal y convierta tal vez en instrumentos de anarqua o en agentes de opresin. Importa, pues, constituir estos Cuerpos de manera
que cese y no pueda renovarse este desorden. Y o habra extendido
fcilmente el proyecto de organizacin si no supiese que esta iniciativa corresponde a los agentes del Poder y no al profesor de
las doctrinas. Bstele a ste el honor de proclamarlas y resrvese
al Gobierno la gloria de formular su aplicacin. Pero j a y de nosotros si l no lo hace luego! E n el escollo del desorden se estrell
ya muchas veces la barca de la libertad.

265

CAPTULO VI

De las Diputaciones

(l)

provinciales.

Las Diputaciones provinciales no han sido conocidas en Espaa

hasta nuestros das ni para su constitucin habran podido hallarse
antecedentes en nuestra historia. Esta consideracin, que tratndol e de otra institucin cualquiera sera insignificante, adquiere valor
cuando se recapacita que para justificar o excusar errores, que en
materia de Ayuntamientos se han proclamado como principios, se
invocan con grande entusiasmo pretendidos usos y tradiciones de
nuestra antigua Monarqua. Al publicista filsofo toca averiguar
por qu grados se lleg en nuestro pas a sofocar Jas inspiraciones
del ms vulgar instinto, hasta el punto de tributar el homenaje de
un supersticioso respeto a usos y a tradiciones que falsa o errneamente se calificaron de nacionales, mientras que se arrastraban sin
piedad por el lodo instituciones que fueron durante siglos objeto
de un verdadero y unnime acatamiento nacional. Descubierto el
mecanismo de esta y otras semejantes aberraciones, servira verosmilmente el descubrimiento para explicar el contraste que existe
entre el odio a la aversin con que hace treinta aos se fingi mirar
todo lo que era extranjero y el ardor con que al mismo tiempo se
adoptaron las formas democrticas introducidas en la Constitucin
poltica de un pas vecino y se pretendi amalgamarlas con nuestros
hbitos monrquicos de catorce siglos.
Abandonando a otros la investigacin de la causa de estos fen
menos, yo me contentar por hoy con observar que en pocas de
trastorno las contradicciones son necesarias, sea que de la direccin
de los negocios se apoderen empricos, sea que subyuguen a stos
las exigencias contradictorias de una situacin anmala, y a esta
influencia creo deberse atribuir la contradiccin que se nota entre
la constitucin de los Ayuntamientos y las de las Diputaciones pro vinciales. Estas, aunque creadas para completar con la emancipacin de las provincias la ya antes decretada o tolerada emancipacin de los pueblos, fueron y continan presididas por autoridades
nombradas libremente
por el Gobierno, mientras que se reput un

(14)

Peridico a. cit. Tomo 4., nm. 14. Domingo 4 de abril de 1841.

266

atentado contra la libertad el que otros Cuerpos populares de menor

influjo y categora fuesen presididos por individuos
forzadamente
designados por el mismo Gobierno entre hombres revestidos de la
confianza de sus convecinos. Igual contradiccin se advierte entre
el carcter de los Cuerpos provinciales, las atribuciones que les estn sealadas y la forma adoptada para su ejercicio. L a multiplicidad de estas atribuciones no permite, en efecto, que sea acatada la
saludable disposicin que limita sus reuniones a un perodo determinado. Pues cmo se despacharan en solo tres meses negocios
que la experiencia diaria revela no poderse despachar en doce?
Cmo, adems, se despacharan los que exigiesen pronta resolucin cuando no estuviesen reunidos los encargados de dictarla? L a
heterogeneidad
de las atribuciones altera, por otra parte, el carcter de estos Cuerpos, que debiendo ser siempre econmico y administrativo se convierte a veces en poltico, y tal es el que ostentan,
en realidad, cuando ejercen la singular y exorbitante prerrogativa
de alterar a discrecin las circunscripciones electorales y de ensanchar o estrechar la esfera del electorado.
Pero estn siquiera compensados con algunas ventajas los inconvenientes de esta multiplicidad
y heterogeneidad
de atribuciones?
No, con ninguna. Por de contado, Corporaciones populares dotadas
de facultades polticas fueron casi siempre, y sobre todo en tiempos
de revueltas civiles y de desquiciamiento social, instrumentos de pasiones en vez de agentes de prosperidad. Para promover sta se
necesita patriotismo, saber y aplicacin, mientras que para bordear
en el estrecho y fangoso lago de la poltica provincial no se necesita en rigor ninguna cualidad honrosa, y sin que posean una u otra
pocos o muchos de los miembros de la Corporacin, claro es qu?
jams podr ella desempear las obligaciones que le impone su origen y la ndole de su mandato. Si de esta consideracin, que es general y aplicable por tanto a todas las Corporaciones de la misma
especie, cualquiera que sea el pas en que se hallen establecidas, pasamos a las particulares que sugiere la situacin actual de nuestra
nacin, hallaremos que abrumados los pueblos de exacciones enormes para cubrir multitud de gastos provinciales o locales, como la
dotacin de las Diputaciones mismas, escopeteros, milicia nacional,
expsitos, caminos y otros de la misma o diferente clase; despojados los comunes de sus propios y no siendo posible suplir la falta
de sus rentas con arbitrios nuevos sobre artculos ya muy recarga267

dos con las imposiciones del fisco, las Diputaciones se ven condenadas no slo a desatender las reclamaciones que se les dirigen para
el socorro de las necesidades locales, sino a gastar en conminaciones y apremios para exigir lo que no se puede pagar la accin que
debian emplear en proteger. A qu se reduce en tal caso su nter
vencin en los negocios pblicos ? Qu prestigio pueden, por otra
parte, tener sus decisiones cuando no lleven garantas de acierto en
la composicin personal del Cuerpo ni garantas de ejecucin en su
conformacin orgnica? Compuestas y conformadas como se hallan
las Diputaciones no son, como deban, tiles resortes de la mquina gubernativa, sino aadiduras superfluas y embarazosas.
Tratndose de instituciones administrativas, es menester ir siem
pre a consultar fuera lo que conviene hacer dentro, por la misma
razn que se hacen traer de fuera las ropas o muebles de que en
lo interior se carece. Esta regla es particularmente aplicable a *a
institucin de las Diputaciones provinciales de que, por ser completamente extica, importa estudiar en su pas natal el origen y las
vicisitudes. En 1789 cre la Asamblea constituyente de Francia aquellas Corporaciones y al punto demostr la experiencia los vicios de
su conformacin, y al punto tambin se pens en atajar sus inconvenientes y sus peligros. Pero en vano le dio nueva forma la Constitucin hipcritamente monrquica de 1791, e hicieron lo mismo
en seguida la Constitucin francamente revolucionaria del Directorio y la hipcritamente republicana del Consulado ; en vano digo,
pues obligadas las nuevas Corporaciones a arrastrar por mucho tiempo el reato de su mala organizacin primitiva, las variaciones frecuentes que en ella se hicieron no corrigieron completamente la naturaleza de su intervencin, que. en unas ocasiones continu siendo
subversiva en vez de conservadora y en otras impotente en vez de efi
caz. Cerca de cincuenta aos de tentativas, de vacilaciones y de
esfuerzos ha necesitado la Francia para organizar convenientemente
sus Consejos de departamento y de distrito, y no nos corresponde
a nosotros, que a principios de siglo prohijamos con la peor de sus
Constituciones polticas las ms de sus aberraciones administrativas, continuar apegados a las unas, cuando hemos renunciado a la
otra.
As mostr reconocerlo en 1838 la Comisin del Congreso encargada de examinar el proyecto de organizacin y atribuciones de
las Diputaciones provinciales, presentado por el entendido y laborio268

so diputado D . Francisco Agustn Silvela. En la exposicin de motivos que precede al proyecto de ley, se establecieron principios luminosos y fecundos, que una vez consignados all, no tengo yo necesidad de repetir ni de desenvolver ; limitado, como lo estoy por la
naturaleza de mi propsito, a combatir solo las teoras funestas, cuya
aplicacin nos ha acarreado males que adquieren cada da una desolante intensidad. Pero al extender aquel importante documento, hubo
sin duda de presentir la Comisin que las pasiones combatiran las
sanas doctrinas en l proclamadas, y crey desarmar la oposicin,
transigiendo con una u otra de sus errneas prevenciones. Mi trabajo debe, pues, reducirse a restablecer la pureza de estas doctrinas
mismas, ya que ninguna consideracin me obliga a m, individuo
independiente y aislado, a los miramientos que tal vez encadenan
o subyugan a los miembros de las Corporaciones polticas. He aqu
los principios, con arreglo a los cuales exige la conveniencia del
pas y el prestigio de la institucin que se constituyan definitivamente las Diputaciones:
1. A los Diputados provinciales se encomiendan intereses ms
vastos y complicados que a los miembros de los Ayuntamientos.
Estos ltimos ejercen sus funciones a la vista y bajo la inspeccin
cotidiana e ineludible de sus comitentes, mientras que los Diputados
las ejercen en la capital de la provincia, donde no siempre alcanza
la vista de los mandantes, y no puede por tanto ser eficaz y continua su fiscalizacin. Por consiguiente, debe emplearse para la eleccin de Diputados ms precauciones que para la de concejales.
2. L a primera de estas precauciones consiste en la independencia de los electores. Por consiguiente, la ley debe exigir mayores
garantas de los electores de Diputados provinciales que de los de individuos de Ayuntamiento.
3. En las capitales de provincia hallan ms pbulo que en los
pueblos subalternos las ambiciones privadas; existen ms medios
de corrupcin y ms tentaciones y estmulos para traspasar los lmites del mandato. Por consiguiente, los que hayan de desempear
uno provincial,
deben ofrecer ms garantas que aquellos a quienes
se encargue un mandato local.
4. L a principal de estas
tenga medios de proveer a
pueblo de su domicilio. Por
provincial el que previamente

garantas consiste en que el elegido

su decoroso mantenimiento fuera del
consiguiente, no podr ser Diputado
no haya justificado poseerlos propios.
269

5. L a obligacin que se impusiese a un jefe de familia, de aban

donar en perodos fijos y por largo espacio de tiempo el lugar de
su residencia y el cuidado de las ocupaciones que le alimentan, se
ra una enorme carga, con que la sociedad no puede gravar a sus
individuos, sino en el caso de invasin del territorio u otro en que
el peligro sea comn y deban ser comunes los esfuerzos para con
jurarlo. Por consiguiente, el cargo de Diputado provincial no debe
ser obligatorio.
6. E l que lo acepte se impone, no obstante, un gravamen espe
cial, que, como todos los de su clase, merece una indemnizacin.
Por altas e irrecusables consideraciones no puede sta ser pecunia
ria; y limitada a la declaracin de ser honorfico
el cargo, sera
estril e ilusorio, pues el mismo carcter honorfico
tienen los ms
de los empleados retribuidos. L a ley debe, pues, conceder al Dipu
tado provincial, durante el ejercicio de sus funciones, la exencin
de alojamientos u otra prerrogativa anloga, que convierta en he
cho material y positivo el honor nominahnente anejo hasta ahora
a sus funciones.
7. L a experiencia ha revelado de qu manera y hasta qu pun
to pesan las exigencias de los partidos polticos sobre Corporacio
nes poco numerosas que deliberan en pblico, y cuyas decisiones
pueden favorecer o lastimar los intereses que los mismos partidos
protejan. An sera ms eficazmente perniciosa la influencia de s
tos, si a uno u otro de los que despus de largas disensiones civiles
dividiesen la sociedad, perteneciese uno o muchos miembros de la
Corporacin. E l medio de impedir que subyuguen a algunos
de
ellos las pasiones pblicas, es sustraerlos a todos a su accin inme
diata, y entregarlos a las inspiraciones de su honor privado y de su
conciencia individual, o, lo que es lo mismo, obligarlos a discutir
y acordar sin testigos. Las sesiones de las Diputaciones provincia
les no sern pblicas, por consiguiente.
8. E l estado actual de nuestra sociedad y la ndole de nuestra
forma de gobierno exigen, sin embargo, que se hagan pblicos los
motivos de las decisiones de los Cuerpos populares, en el caso de
pronunciarse contra ellas una masa de intereses respetables, que se
crean perjudicados. L a ley debe, por consiguiente, autorizar, en
ciertos casos y con ciertas precauciones,
la publicacin de las actas
de las Diputaciones provinciales.
9.

Previendo esta eventualidad podran algunos de sus miem270

brs abandonarse a inspiraciones excntricas y pronunciar discur

sos apasionados, cuya, publicacin produjese los mismos inconve
nientes que la publicidad de las deliberaciones. Para evitarlos, la
ley debe prevenir que las actas contengan slo el anlisis de las dis
cusiones ; que no expresen los nombres de los que en cada una
toman parte, y que no se publiquen sino en virtud de acuerdo de la
Corporacin misma.
10. L a justicia exige que todos los intereses de la provincia
sean igualmente representados en la Diputacin, y la regularidad
y la conveniencia exigen al mismo tiempo que el nmero de Dele
gados guarde proporcin con el de los delegantes. Compuestas,
como lo estn, las subdivisiones del territorio provincial, designa
das con el nombre de partidos, de un nmero casi igual de habitan
tes, bastar, por consiguiente, para que la representacin sea com
pleta, que se nombre un Diputado por cada partido.
11. E l carcter de las Diputaciones provinciales, instituidas
slo para promover la prosperidad material, es exclusivamente eco
nmico y administrativo. Por consiguiente, la ley no debe conferir
les atribuciones que puedan convertirlas en instrumentos de pasio
nes polticas.
12. Caerase en este inconveniente si se dejase a la discrecin
de ellas la fijacin, alterable o eventual, de las circunscripciones
electorales y la formacin primera y las modificaciones sucesivas
de los padrones de electores. E s de rigor, por consiguiente, que se
las despoje de esta facultad, fijndose permanentemente por la ley
el lmite de los distritos, y encargndose a la autoridad superior ad
ministrativa la confeccin de las listas electorales y sus rectificacio
nes peridicas, salvo el recurso de los individuos que se crean per
judicados, al Tribunal que la ley designe.
13. Las Diputaciones provinciales son Cuerpos esencialmente
protectores, y la obediencia a sus disposiciones debe nicamente
asegurarse en la demostracin irrecusable, pero benvola, de su
justicia y de su conveniencia. Por consiguiente, en poqusimos ca
sos deben dirigir conminaciones, y en ninguno expedir apremios.
14. Para que el abuso de las facultades no pueda alterar en nin
guna circunstancia el carcter de estos Cuerpos, la ley debe fijar
explcitamente sus atribuciones, que se pueden reducir a las siguien
tes : 1. Distribuir en los partidos (pues supongo que ms tarde o
ms temprano se reconocer la necesidad de subdividir el territorio
a

271

para el servicio administrativo, como se reconoci la de subdividirlo para el judicial) las contribuciones directas votadas por las Cortes, y los cupos de quintos que les correspondan. 2 . Decidir sin
apelacin las reclamaciones que, en orden al reparto general de quintos y contribuciones, puedan hacer las diputaciones de los partidos
mismos, y, en apelacin de los fallos de stas, las quejas que sobre
el reparto particular de cada pueblo dirijan los Ayuntamientos que
se crean perjudicados. 3 . Cuidar de la administracin de las propiedades de la provincia, facilitar sus comunicaciones interiores,
promover su prosperidad y remover los obstculos que a ella se
opongan ; autorizar, dentro de ciertos lmites, los gastos que para
ello y para otras necesidades urgentes de los pueblos se estimen necesarios, y solicitar la aprobacin del Gobierno para los que de
aquellos lmites pasen.
a

15. En estas facultades estn virtual o implcitamente comprendidas otras muchas. L a ley debe sealarlas explcitamente, o, lo que
es lo mismo, enumerar todos los objetos a que aqullas pueden extenderse. Debe, igualmente, fijar los trminos o la forma de su
ejercicio, o, lo que es lo mismo, determinar los periodos en que
deban reunirse las Diputaciones, como la duracin de aqullos en
que hayan de estar reunidas, y las circunstancias o requisitos de sus
acuerdos. Debe, por ltimo, declarar estos acuerdos ilegales o nulos, cuando se extiendan a objetos no comprendidos en las atribuciones explcitas de la Corporacin, o cuando, dentro del crculo
de sus atribuciones mismas, las dicte ella sin los requisitos o forma
lidades, que han de ser, al mismo tiempo que la garanta de su legalidad, la salvaguardia de su conveniencia.
16. L a garanta sera, sin embargo, ilusoria si el Poder supremo no tuviese medios de obligar a las Diputaciones a no traspasar
el lmite previamente fijado a su accin. El Gobierno debe, por consiguiente, poseerlos.
17. Estos medios son: 1. Revocar y anular los actos de las
Diputaciones comprendidos eri la categora de los que la ley haya
declarado ilegales. 2. Suspender temporalmente las sesiones de los
mismos Cuerpos, si en una u otra circunstancia los trabajan pasiones pblicas o los extravan intereses privados. 3. Disolverlas, si
aquella situacin accidental o transitoria se convierte en permanente
o definitiva. 4. Poner, con las precauciones fijadas en el captulo
de Ayuntamientos, los Diputados provinciales a disposicin de la
272

justicia, si trabajados por las pasiones o extraviados por los intereses han infringido abiertamente las leyes y turbado o procurado
turbar el orden pblico.
18. Facilitado por la designacin y clasificacin de las atribuciones tiles de los Cuerpos provinciales el desempeo de su misin, no se reunirn ellos sino en los perodos que invariablemente
fije la ley, o el Gobierno, si esta le faculta; sin que, pasado el termino sealado a sus sesiones, puedan continuar reunidos sino en
raras circunstancias de urgencia.
19. Cuerpos que se congregan en perodos lejanos y de corla
duracin, no necesitan de secretaras permanentes. Por consiguiente, no las tendrn las Diputaciones, cuyos acuerdos se extendern
en la forma que en el captulo anterior se fij para los de los Ayuntamientos, y cuya ejecucin quedar a cargo y bajo la responsabilidad del jefe poltico.
Tales son, seores, las precauciones que a las poqusimas que se
adoptaron al constituir las Diputaciones provinciales, deben aadirse luego, si se quiere que estos Cuerpos alcancen algn da el fin
para que fueron instituidos. Aplicando a su reorganizacin los principios que dejo sentados, no slo no se embaraza ni dificulta el
bien que se aspira a promover, sino que, al contrario, se facilita y
se asegura, pues que slo los principios pueden establecer el orden,
sin el cual el bien sera una quimera, como el mal una necesidad.
En la constitucin de estos y de otros cualesquiera Cuerpos, debe,
sobre todo, cuidarse de que las atribuciones que se les sealen y la
forma de su ejercicio estn en armona con las leyes fundamentales
del pas y con la forma especial de su gobierno ; pues tan peligroso
seria introducir en una Monarqua instituciones democrticas, como
instituciones monrquicas en una Repblica. Aun en las Repblicas, el orden es el cimiento de la prosperidad, y no cabe orden sin
unidad, ni unidad sin que todas las autoridades colectivas o individuales a quien se delegue una parte del Poder, dependan del depositario supremo de este Poder mismo. Ni aun la adopcin explcita
del dogma ortodoxo o heterodoxo de la soberana popular, ni aun
la infiltracin de este dogma en las leyes todas de un pas, eximira
de la dependencia que proclamo, siendo evidente que la soberana
popular no puede ejercerse sino por delegacin,
pues nadie pretendera que en el estado actual de nuestra sociedad concurriesen doce
o ms millones de individuos a votar las leyes, ni que cuidasen ellos
273

18

ce los detalles todos de la administracin. A la delegacin, general

o absoluta, del Poder es inherente o aneja, no slo la facultad,
sino la obligacin de subdelegar, pues no sera posible que uno o
pocos individuos acudiesen por s mismos a las inmensas necesidades de una vasta administracin. Para que el delegado o delegados
supremos del pueblo fuesen responsables a su delegante del uso que
hiciesen del poder que l les confiase, sera necesario que a ellos
fuesen responsables sus subdelegados;
y he aqu anudado el lazo
de la jerarqua y, por consiguiente, el de la dependencia, y he aqu
convertida la dependencia en una necesidad social. Seores, ni aun
la posibilidad de la existencia de la sociedad se concibe fuera de este
sistema.
Doloroso es tener que recordar a principios del siglo x i x en una
gran nacin europea teoras elementales de gobierno, conocidas ya
del mundo todo, y que formular sus consecuencias, aplicadas ya hoy
desde la cumbre de los Alpes a la extremidad de la Calabria, como
desde las bocas del Vstula a las del Bidasoa. Pero, cmo no proclamar aquellas teoras, cmo no insistir sobre sus consecuencias,
cuando se muestra desconocer unas y otras, por el hecho de dejar
los intereses pblicos a merced de esas tristes superfetaciones, que
ni con la exorbitancia misma de sus prerrogativas, pueden disfrazar su impotencia radical para hacer el bien? Ninguno han hecho,
ninguno han podido hacer las Diputaciones provinciales, porque se
lo veda su acfala conformacin. Importa, pues, organizaras convenientemente, si han de cuidar de los intereses de las provincias,
como importa organizar los Ayuntamientos, si han de proteger los
intereses de los pueblos. Sin eso, no habra en breve pueblos ni provincias ; y no es sta una lgubre profeca que aventuro, sino una
espantosa verdad que recuerdo. No vemos todos vagar por esos
campos y esas calles el espectro de la miseria? Y , no sabemos todos que escondido entre los harapos de ese espectro, puede all entretenerse en afilar sus garras el monstruo del despotismo?
A m, seores, vecino a la tumba y que espero hallar en ella el
reposo, y ms all de ella la recompensa reservada en el seno de !a
eternidad a la filantropa ardiente y pura, no me asustan personalmente monstruos ni espectros. Pero aterran hoy unos a mi patria,
y podrn maana despedazarla o t r o s ; y no me satisfara la gloria
que me dieron los constantes esfuerzos que hice en su servicio, ni
la independencia que me proporcionaron honrosos trabajos, ni aun
274

la consideracin que me dispensan todos los de mis compatriotas,

cuyos corazones abrigan sentimientos elevados y generosos, si no
continuase llamando la atencin de ellos y de todos, sobre los peligros que a ellos y a todos amenazan, y sealndoles el medio seguro de conjurarlos. Este no es otro que el de sustituir un rgimen
administrativo, sabio y protector, al esterilizador y malfico que
en lo interior yerma hoy nuestro suelo y en los paises extranjeros
mancilla nuestro concepto y degrada nuestro carcter. Profese cada
cual, en buena hora, los principios polticos que ms conformes
halle a sus convicciones o que ms favorables crea a sus intereses;
pues cabe, y es lcita, la divergencia de opiniones, ya sobre un rgimen poltico, ya sobre el modo de aplicarlo a un determinado pas.
Pero no cabe, ni es lcita la divergencia, tratndose de la aplicacin de doctrinas administrativas, de que beneficios diarios revelan
en todas partes la influencia benfica y ordenan la urgente adopcin. L a sociedad que las rechazase se matara a s misma, y de todos los suicidios el ms execrable y absurdo es el suicidio social.

275

 N D I C E

DEDICATORIA.

INTRODUCCIN

I.La Administracin, promovedora de la prosperidad de los pueblos.La Exposicin a Fernando VII

II.La organizacin de la Administracin como obra de Gobierno.

Los primeros tropiezos.La divisin territorial.La ordenacin del personal

23

III.Dificultades para realizar la obra de organizacin administrativa.Cmo a pesar de ellas Burgos no abandon su propsito y labor
con inusitada intensidad.Resoluciones administrativas dictadas en esta
poca.Su dimisin ministerial

56

IV.Principios fundamentales sobre organizacin de la Administracin.Las lecciones pronunciadas en el Liceo de Granada

75

CAPTULO

CAPTULO

CAPTULO

CAPTULO

V.Ultimas manifestaciones de la obra administrativa de Javier

de Burgos
108

CAPTULO

Apite es,
ArNDIC A L C A P T U L O

I.

Exposicin dirigida a S. M. el Seor D. Fernando VII, desde Pars,

en 24 de enero de 182C, por D. Javier de Burgos, sobre los males
que aquejaban a Espaa en aquella poca y medios que deba adoptar el Gobierno para remediarlos
113

Pgs.

APNDICE

A L CAPTULO

II.

Real Decreto mandando hacer la divisin territorial de Espaa en provincias, de 30 de noviembre de 1833
Real Decreto estableciendo los Subdelegados y dems empleados de Fomento que ha de haber en las provincias, de igual fecha
Instruccin de los Subdelegados de Fomento, de la misma fecha
Real Orden sobre jura, establecimiento y gobierno de los Subdelegados
de Fomento, de 29 de diciembre del mismo ao
APNDICE

A L CAPTULO

151
153
156
198

IV.

Discurso sobre la libertad de comercio

207

Ideas de administracin. (Lecciones pronunciadas en el Liceo de Granada).

Introduccin
,
220
Parte primera.-r-De los agentes administrativos.
Capitulo
Capitulo
Captulo
Capitulo
Captulo
Capitulo

primero.Del Ministro de la Gobernacin

segundo.De los Jefes polticos
tercero.De los Administradores de distrito
cuarto.De los Alcaldes
quinto.De los Ayuntamientos
sexto.De las Diputaciones provinciales

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P r e c i o : 3 5 ptas.