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Dias, Rosngela De Sousa Botelho; Passos, Izabel C. Friche. A Implementao Do Programa Bolsa Familia No
Nvel Local: A Experincia Do Municpio De Divinpolis/Mg
Abstract
The article presents a historical review on the constitution of the Bolsa Famlia Program within the context of the Brazilian System of Social
Protection and it examines its implementation in a local sphere. The experience of the municipality of Divinpolis/Minas Gerais is described
from interviews with professionals in charge of the implementation and development of the program, conducted from June to August 2012.
Supporting the analysis, additional information was obtained through a documentary survey. We emphasize the complexity and dynamics of
1
Psicloga, Mestre em Promoo de Sade e Preveno da Violncia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Especialista em
Sade Mental pela Fundao Educacional de Divinpolis (FUNEDI/UEMG) e em Violncia Domstica Contra Criana e Adolescente pelo
Instituto de Psicologia da Universidade de So Paulo (USP).
Endereo para correspondncia: Rua Cascalho Rico, 131, bairro So Miguel, Divinpolis/MG, 35.500-000, Brasil. Telefones: (37) 3221
8947, e-mail: rosangelamsbdias@yahoo.com.br
Currculo Lattes: http://lattes.cnpq.br/6753521478618377.
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Doutora em Psicologia Clnica pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP), Professora Associada do Departamento de
Psicologia e do Programa de Ps-Graduao em Psicologia da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Endereo para correspondncia: Rua Seritinga, 38, Ap. 202, Ipiranga, Belo Horizonte, MG, CEP: 31.140-620, email:
izabelfrichepassos@gmail.com
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the processes, the limits and progress relating to the implementation of the program as well as the many challenges faced by a policy to
overcome poverty and to promote social inclusion. The survey results suggest the need for clearer political and institutional guidelines to
strengthen local management through the formation of an inter-sector team to render the program operational, to expand the complementary
actions, and to improve the flows of the care service network.
Keywords:Bolsa Famlia Program. Poverty. Public policy. Social policy management.
Resumen
El artculo ofrece una revisin histrica sobre La constitucin Del Programa Becas Familia en el contexto del Sistema Brasileo de
Proteccin Social y examina su implementacin en una esfera local. La experiencia del municipio del Divinpolis/Minas Gerais es descrita a
partir de entrevistas con profesionales responsables de La implantacin y desarrollo del programa, realizadas en el perodo de junio a agosto
de 2012. Como apoyo para el anlisis, se obtuvieron informaciones complementarias a travs de auxilio documental. Se resalta la
complejidad y el dinamismo de los procedimientos, los lmites y avances relativos a la implementacin del programa, as como los muchos
retos de una poltica de superacin de la pobreza y de la exclusin social. Los resultados de la investigacin apuntan a la necesidad de
directrices poltico-institucionales ms claras que fortalezcan la gestin local mediante la formacin de un equipo interdisciplinar para la
operatividad del programa, la ampliacin de las acciones complementarias y la mejora de los flujos de red de atencin.
Palabras-clave: Programa Bolsa Familia. Pobreza. Poltica Pblica. Gestin de Programas sociales.
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Introduo
O Programa Bolsa Famlia (PBF),
institudo pela Lei n 10.836/2004, consiste em um
programa de transferncia de renda que visa
garantir o acesso aos direitos sociais bsicos s
famlias brasileiras de baixa renda. A insero no
PBF
acarreta
exigncias,
denominadas
condicionalidades, que so contrapartidas a serem
cumpridas pelas famlias nas reas da sade,
educao e assistncia social, para garantir o
recebimento mensal do benefcio. A articulao
intersetorial e a cooperao intergovernamental nos
nveis federal, estaduais e municipais so princpios
norteadores das aes do programa.
Ressalta-se a complexidade do PBF que
pressupe o envolvimento de uma diversidade de
instituies no seu processo de operacionalizao,
pertencentes a um contexto histrico de tradio
assistencialista
e
de
programas
sociais
fragmentados e descontnuos. Os desafios para que
o programa se constitua em estratgia de
enfrentamento dos problemas relacionados fome e
pobreza, com repercusses significativas em
termos de incluso social das famlias atendidas,
so agravados pelas ambivalncias prprias s
polticas pblicas setoriais que, por vezes,
reproduzem enfoques restritivos, perspectivas
discriminatrias e meios insuficientes para a
promoo da autonomia dos beneficirios.
O tema enseja mltiplas e complexas
reflexes quando consideramos o aprimoramento
das polticas sociais luz dos iderios da
democracia. Por meio do dilogo com autores e
produes cientficas da atualidade, e esperando
contribuir para o debate, sero enfatizadas neste
artigo
duas
dimenses
entendidas
como
fundamentais na discusso do Programa, a saber: a
articulao intersetorial e a efetividade da poltica
em termos de incluso social e ampliao da
autonomia das famlias. Tais dimenses sero
abordadas a partir do problema da gesto das
condicionalidades e, especialmente, das aes
complementares ao Programa.
A compreenso desses aspectos pressupe
uma contextualizao histrica da constituio do
PBF no mago do Sistema Brasileiro de Proteo
Social, de modo a se explicitarem os pressupostos
legais e conceituais que o fundamentam. Faremos
uma breve retrospectiva histrica como pano de
fundo para a anlise exploratria sobre a
implantao do programa, no municpio de
Divinpolis/MG,
a
partir
de
entrevistas
semiestruturadas, realizadas no perodo de junho a
agosto de 2012, com os profissionais responsveis
por sua operacionalizao no municpio. Os
resultados aqui apresentados so parte de pesquisa
qualitativa mais ampla que visa explorar as
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... a pobreza continua a ser um dos principais
problemas seno o principal que o pas
tem a enfrentar. H razes, de natureza tica
e humanitria, mais que suficientes para que
se sustente a necessidade de atribuir
prioridade s aes governamentais que
visem reverter o quadro brasileiro de
profunda desigualdade social (p. 1).
Para alm das fronteiras brasileiras, o
apontamento desse problema, em mbito mundial,
culminou em propostas de programas no campo das
polticas pblicas. Sob influncia de processos
mundiais antagnicos que, por um lado, expressam
avanos em termos de conquista de direitos
humanos e incluso social e, por outro, representam
a fora de organismos internacionais, como o
Banco Mundial e o FMI, como instncias
agenciadoras de interesses econmicos, ocorreram
processos de redefinio da nova economia
mundial e a reconfigurao das polticas pblicas
sociais e educacionais pelos estados nacionais.
Segundo Nogueira e Simionatto, citados por
Lavergne (2012), a defesa dos programas de
combate pobreza pelo Banco Mundial, por
exemplo, reflete um receio de que a populao
pobre represente uma ameaa de fratura social.
Assim, os programas emergentes nem sempre se
configuram pela ampliao do acesso, justia e
integrao social, mas se orientam pela perspectiva
de segurana e assistncia.
De acordo com Suplicy (2002),
experincias desenvolvidas desde 1930 em diversos
pases da Europa e, a partir de 1935, nos Estados
Unidos e Amrica Latina, com algumas variaes,
focalizavam famlias pobres e buscavam garantir a
escolarizao de crianas e adolescentes. O autor
destaca o Fundo Permanente do Alasca, que destina
aos moradores do estado uma concesso monetria
anual, considerando o Produto Interno Bruto (PIB)
e a Basic Income Earth Network (BIEN) uma
rede de articulao mundial, criada em 1986, em
defesa de uma renda bsica, numa perspectiva
universal.
Conforme Silva (2011), a discusso sobre
a introduo de um programa de renda mnima no
cenrio nacional como medida de enfrentamento da
fome foi inaugurada em 1975, com a publicao do
artigo de Antnio Maria da Silveira intitulado
Redistribuio de Renda, no qual afirma que a
estruturao da economia brasileira no permitia a
todos o acesso ao atendimento de suas necessidades
de sobrevivncia, nem mesmo entre os que tinham
um trabalho garantido, no verificando uma relao
adequada entre crescimento econmico e bem-estar
social. Esse autor apontava a necessidade de uma
ao
governamental
diante
da
pobreza,
apresentando a primeira proposta de transferncia
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2011). O MDS torna-se o responsvel por
disciplinar os procedimentos pertinentes gesto
unificada do Programa Bolsa Famlia, cabendo
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania
(SENARC) sua operacionalizao.
A evoluo histrica da Poltica Social
brasileira em direo construo de uma Poltica
Pblica de Transferncia de Renda, orientada para a
focalizao em grupos considerados vulnerveis,
consolida-se como mecanismo central na
constituio do Sistema Brasileiro de Proteo
Social.
De acordo com Silva (2011), alguns
autores defendem que o critrio de focalizao
contraria os princpios e objetivos universais que
fundamentam a estreita relao entre polticas
pblicas e direitos sociais, afirmando que a
seletividade de determinada faixa populacional para
acesso aos servios pblicos pode gerar
humilhao, estigmatizao e culpabilizao das
famlias pela situao de pobreza.
Nesta discusso, destaca-se a ideia de que
a universalizao um princpio inegocivel e
nica forma de garantia de direito. No entanto,
considerada a atual conjuntura histrica, a
desigualdade social e a lenta evoluo do processo
democrtico do Pas, a universalidade deve ser
compreendida, em primeiro lugar, como o direito
de todos que no tm condies de cidadania.
Com a implantao da Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS), em 2004, define-se a
centralidade do trabalho socioassistencial na
famlia. A constituio do Sistema nico da
Assistncia Social (SUAS), em 2005, confere
assistncia social o estatuto de poltica pblica de
Estado, estabelecendo-se novos pactos de adeso
entre os entes federados em cada esfera de governo.
No mbito do SUAS, a poltica se organiza
em duas vertentes: a Proteo Social Especial
(PSE), que abrange aes perante a violao de
direitos, e a Proteo Social Bsica (PSB), que se
destina preveno de situaes de risco e
vulnerabilidade, decorrente de pobreza e excluso.
A PSE se concretiza por meio dos Centros de
Referncia Especializados da Assistncia Social
(CREAS), e a PSB por meio do Centro de
Referncia da Assistncia Social (CRAS), unidade
pblica estatal que se constitui como referncia
local de assistncia social responsvel por
coordenar, em rede, os servios socioassistenciais e
socioeducativos, prioritariamente para famlias
beneficirias de transferncia de renda, conforme
orientaes tcnicas para os CRAS (Brasil, 2009a).
No dizer de Afonso, a dimenso socioassistencial
abrange
o
apoio
efetivo
ao
usurio,
potencializao da rede de servios e acesso a
direitos, e a dimenso socioeducativa aborda o
usurio como sujeito sociocultural, visando
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Segundo Pires, o pressuposto desse
entendimento que os filhos dos mais pobres, por
meio do acesso aos servios de educao e sade,
ampliariam seu Capital Humano e, assim, obteriam
maiores possibilidades de ingressar no mercado de
trabalho, gerar renda e sair da condio de pobreza
quando adultos (Pires, 2013, p. 515). Nessa
concepo, os anos passados na escola garantiriam
a formao do capital humano necessrio ao
ingresso no mercado de trabalho e o desempenho
das habilidades esperadas no mbito profissional.
No obstante, o autor aponta crticas de vrios
estudiosos associao entre a Teoria do Capital
Humano e programas de transferncia de renda.
Questiona especialmente a ideia de que a
frequncia seria suficiente para romper o ciclo
intergeracional da pobreza.
De acordo com Eduardo Suplicy (Suplicy,
2002), no Brasil, esse formato de utilizar a
transferncia condicionada de renda surgiu a partir
das contribuies discusso sobre as propostas
iniciais dos Programas de Renda Mnima, do
economista Jos Mrcio de Camargo. Segundo o
autor, as crianas so estimuladas a ingressar em
atividades laborais em idade precoce, para
contribuir com a renda familiar em razo das
necessidades
socioeconmicas
de
grande
contingente da populao. Como consequncia, a
reduo da escolaridade por entrarem cedo no
mercado de trabalho diminuiria as possibilidades de
alcanarem novos patamares socioeconmicos na
vida adulta.
Diante desse quadro, o Estado deveria
garantir uma renda familiar de maneira a
possibilitar o incremento da escolaridade das
crianas e aumentar suas chances de sarem da
pobreza, quando adultas.
O entendimento que condiciona frequncia
escolar superao do ciclo de reproduo da
pobreza, presente no desenho do PBF, tem sido
objeto de vrias discusses e divergncias. De
acordo com Pires (2013), em contraposio ideia
de que a escolarizao garantiria melhores
oportunidades de ingresso no mercado de trabalho
encontra-se a defesa de que, para alm da mera
frequncia escolar, educao implica em condio
de desenvolvimento de habilidades e competncias
que dependem, entre outros aspectos, da qualidade
do ensino oferecido.
Outro ponto de debate, apontado por
Navarro (2011), a proposta de que as
condicionalidades sejam uma forma de promover o
acesso aos servios de sade, educao e
assistncia social, por um lado, e, por outro, a
indicao da incapacidade do Estado em ofertar
servios bsicos de qualidade e de absorver a
demanda dos beneficirios na rede pblica desses
servios.
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setoriais a estratgia mais adequada para se
trabalhar a superao das vulnerabilidades sociais.
O acompanhamento das condicionalidades
visa, em tese, identificao dos principais
problemas vivenciados pelas famlias, em situao
de pobreza, ao reconhecimento das regies em
situaes de maior vulnerabilidadee e em fornecer
subsdios para a implementao de medidas que
contribuam para orientar as aes do governo, por
meio de uma atuao intersetorial integrada e
territorializada.
A dimenso da intersetorialidade como
modelo de gesto de uma poltica pblica
amplamente discutida por Navarro (2011), que
aponta que as polticas pblicas definidas no mais
por setores, mas por temticas, tal como a pobreza,
tornam-se cada vez mais complexas, dada a
necessidade de mltiplos olhares e aes sobre a
mesma questo. No dizer da autora:
A intersetorialidade , porm, resultado de
um processo ainda pouco claro e
descoordenado de modelo de gesto de
polticas pblicas, cuja problematizao
impe desenvolvimento de modelos
integrativos de gesto governamental. Pouco
clara, pois a normatizao associada aos
programas somente recentemente forneceu
orientaes aos municpios sobre quais as
aes e estratgias configuram uma ao
intersetorial. Descoordenada, no sentido que
os setores envolvidos interagem pouco para
produzir os resultados previstos no
programa, ou seja, o elo entre os setores
ainda fraco, com baixa troca de
informaes, experincias e trabalho em
equipe (Navarro, 2011, p. 25).
A autora busca a definio conceitual do
termo intersetorialidade a partir de Cunill Grau
(2005), Junqueira, (2005) e Coelho (2009),
chegando a formular que uma atuao intersetorial
consiste em uma estratgia que envolve interao,
comunicao e compartilhamento de saberes e
poder entre atores de diferentes setores em torno de
objetivos comuns. Destaca, ainda, que a
intersetorialidade um processo poltico e est
diretamente relacionada a uma deciso de gesto.
Ou seja, o modelo de gesto adotado reflete na
criao ou no do que a autora chama de estruturas
de oportunidades, referindo-se criao de
espaos de discusso que promovam aproximao e
ampliao de redes de contatos entre atores de
diferentes setores, estabelecimento de canais de
comunicao mantidos, permanentemente, por um
rgo de coordenao intersetorial, assim como
disponibilidade de informao e recursos, maior ou
menor participao na gesto concernentes a
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planejar, realizar e avaliar
intersetoriais ... (p. 270).
as
aes
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PBF foi criada a Comisso de Controle Social do
Programa,
constituda
por
paridade
de
representao do governo e da sociedade civil,
conforme determina o MDS, prevendo-se o
exerccio do controle social por meio da
participao dessa instncia no planejamento,
acompanhamento, fiscalizao e avaliao dos
processos de gesto da Bolsa Famlia.
Gerncia
de
Planejamento e Gesto dessa secretaria. A
prestao de servios assistenciais populao de
baixa renda se d por intermdio dos CRAS,
ligados Gerncia de Proteo Social Bsica.
Assim, o PBF e o CRAS encontram-se sob
gerncias distintas. Os profissionais destacaram a
falta de integrao tanto entre as secretarias
responsveis pela operacionalizao do PBF como
no interior das prprias secretarias. Assim, a
proposta de cooperao intergovernamental e de
articulao intersetorial, reiterada no plano terico,
fica comprometida, na prtica, dada a concorrncia
entre prioridades e nfases, fontes de financiamento
e modelos organizacionais divergentes, gerando
uma irracionalidade cujos efeitos atingem os
diversos pontos da rede de ateno.
Os
quatro
CRAS,
distribudos
territorialmente no municpio e designados
conforme sua localizao, possuem equipes
tcnicas e coordenaes com vnculo efetivo e
educadores sociais com vnculo precrio. A equipe
tcnica trabalha 20 horas semanais e os
coordenadores e educadores sociais, 40 horas. Os
servios funcionam das 7 s 11h e das 13 s 17h.
Enquanto a existncia de profissionais efetivos
atende a normativa legal, a situao dos educadores
gera alta rotatividade e descontinuidade nos
servios prestados.
Em 2008, a Secretaria Nacional de
Assistncia Social (SNAS), em parceria com a
Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
(SAGI), criou o ndice de Desenvolvimento dos
CRAS (IDCRAS), com a finalidade de
monitoramento por meio do Censo SUAS, que
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estabelece a combinao dos seguintes indicadores
dimensionais: atividades realizadas, horrio de
funcionamento, recursos humanos e estrutura fsica.
O IDCRAS no municpio de Divinpolis alcanou,
em 2011, os seguintes resultados descritos na
Tabela 1 e na Figura 1.
Tabela 1
IDCRAS de Divinpolis/MG em 2011
Horrio de
Estrutura
Atividades
Recursos
ID
Funcionamento
Fsica
Realizadas
Humanos
CRAS
Nordeste
Suficiente
Regular
Superior
Suficiente
Sudeste
Suficiente
Insuficiente
Superior
Superior
Sudoeste
Suficiente
Suficiente
Superior
Superior
Noroeste
Suficiente
Insuficiente
Insuficiente
Suficiente
CRAS
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especficos e aprofundados que possam subsidiar
medidas para a qualificao e equiparao dos
servios, considerando-se que a localizao
inadequada de alguns dos CRAS e a falta de
investimento em aes preventivas, que a funo
prioritria desses servios, acarretam consequncias
em cascata no acompanhamento s famlias.
De acordo com os entrevistados, a
operacionalizao do PBF na SEMDS est sob
responsabilidade de uma equipe de onze membros,
dos quais apenas seis so profissionais efetivos e
apenas dois possuem nvel superior. Os outros
cinco so estagirios que atuam como
entrevistadores das famlias no momento do
cadastro.
Os profissionais entrevistados apontaram
alguns aspectos positivos da gesto do programa:
investimento em capacitao em sua fase inicial;
adequaes do espao fsico, de que exemplo o
aumento no nmero de equipamentos de
informtica para gerenciamento de dados do
Cadastro nico e definio de uma referncia
tcnica para o PBF. No entanto, alguns desafios
persistem e foram igualmente apontados:
defasagem do aparelhamento e da infraestrutura
fsica para atendimento ao pblico e problemas de
conexo internet; a inexistncia de uma equipe
intersetorial exclusiva para a gesto do PBF, o que
poderia ajudar a superar a sobrecarga dos
profissionais e a centralizao das informaes.
Outro aspecto apontado foi a fragmentao das
aes e a falta de locais de referncia para
TABELA 2
Frequncia escolar do pblico do PBF nos meses de abril e maio de 2012 em Divinpolis
Alunos vinculados ao PBF
6.590
596
Fonte: Brasil, 2012c.
Faixa Etria
Alunos Frequentes
6 a 15 anos
16 e 17 anos
5.903
433
89,58
72,65
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desistncia, entre adolescentes, atribudos a uma
fase da vida caracterizada por uma busca de maior
autonomia, podem estar tambm relacionados
necessidade de trabalhar, para aumentar a renda da
famlia.
Embora o ndice de frequncia seja
considerado elevado entre os beneficirios do PBF,
a frequncia escolar no significa internalizao do
valor da educao a partir da experincia e da
histria familiar. Vale salientar, ainda, que a
frequncia em si no corresponde garantia de
acesso a novas oportunidades. Esse aspecto foi
analisado em profundidade, tendo como base
entrevistas com os beneficirios do programa, na
segunda etapa da pesquisa, e foi objeto de outro
artigo, ainda em submisso.
Sobre as providncias, quanto ao
descumprimento de condicionalidades da educao,
a escola encaminha relatrios para a Comisso de
Controle Social do PBF, a qual os direciona para os
CRAS para acompanhamento s famlias. Os
profissionais
entrevistados
ressaltaram
a
importncia do estabelecimento de um espao de
discusso sobre a gesto das condicionalidades que
Tabela 3
Evoluo do acompanhamento das condicionalidades da sade em Divinpolis/MG
Ano
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Fonte: Brasil (2012b).
N de Famlias com
perfil sade
4829
6988
7037
6102
4885
4425
3930
4052
N de Famlias
acompanhadas
2005
2809
2870
3164
2608
2829
2929
3395
Percentual de cobertura do
acompanhamento %
41,52
40,02
40,79
51,85
53,39
63,93
74,53
83,79
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apoio e feedback s equipes para um trabalho mais
qualitativo, bem como pela ausncia de espao de
troca de experincias e de discusso para superao
dos problemas enfrentados. Ademais, a forma de
gesto das condicionalidades pela via de
convocaes das famlias, muitas vezes de carter
coercitivo, por relacionar o no comparecimento ao
risco de perda do benefcio, acaba por reforar a
perspectiva assistencialista e uma relao de
heteronomia, o que contradiz os objetivos do
programa em termos de promoo e resgate do
Tabela 4
Descumprimento de condicionalidades do PBF no territrio do CRAS Nordeste no ano de 2011
Total de famlias beneficirias
Total de famlias em descumprimento
Advertncias s famlias em descumprimento
1 Suspenso do benefcio
2 Suspenso do benefcio
Bloqueio do benefcio
Cancelamento do benefcio
Fonte: Brasil (2012c).
Conforme se observa na Tabela 4, no
perodo analisado, houve uma parcela muito
reduzida de cancelamentos em relao ao nmero
de
advertncias
feitas
s
famlias
em
descumprimento das condicionalidades. Dessa
forma, as repercusses gradativas parecem cumprir
o objetivo de evitar o cancelamento imediato da
permanncia no programa. Entretanto, isso no
significa que o rgo gestor tome as informaes
obtidas com o acompanhamento familiar sobre os
fatores relacionados ao descumprimento das
condicionalidades como base para analisar,
estabelecer correlaes e construir medidas
adequadas ao enfrentamento desses fatores.
Conforme apontam os profissionais entrevistados, o
processo de gesto das condicionalidades
perpassado por inmeros obstculos relacionados
dificuldade
de
articulao
intersetorial,
centralizao de informaes na SEMDS,
inexistncia de um fluxo de comunicao e falta
de acesso aos dados sobre o pblico do territrio
concernido pela equipe dos CRAS, conforme ditam
as diretrizes do MDS.
Ainda de acordo com os profissionais
entrevistados,
o
descumprimento
de
condicionalidades est relacionado principalmente
infrequncia escolar e no vacinao das
crianas. Mas a falta de atualizao do cadastro por
parte da famlia, irregularidades no cadastro devido
a problemas do prprio sistema eletrnico do MDS,
questes institucionais, como atraso no lanamento
973
246
126
24
16
60
20
100%
25,3 %
51,2 %
9,7 %
6,5 %
24,4 %
8,1 %
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costura e pesponto em couro e marcenaria, oferta
contextualizada para a realidade do mercado local.
Ocupando essas vagas, estavam 79 beneficirios do
PBF, entre os quais apenas 46 concluram os
cursos, ou seja, houve um aproveitamento final de
apenas 10% do total de vagas. Os motivos
apontados pelos entrevistados como obstculos
realizao dos cursos pelos beneficirios foram: a
falta de vale-transporte e questes relativas ao
carter
multifacetado
das
vulnerabilidades
vivenciadas pelas famlias do PBF, especialmente a
baixa escolaridade.
O Programa Pr-adolescente, tambm
vinculado Gerncia de Incluso Produtiva,
destina-se incluso social pelo trabalho,
priorizando, em tese, os beneficirios do PBF.
Conforme dados disponibilizados pela SEMDS,
referentes ao perodo de junho a agosto de 2012, do
total de 77 adolescentes includos no Pradolescente, 26 deles (33%) estavam vinculados ao
PBF no ms de julho e, em agosto, apenas 20
adolescentes (25,9%).
Embora definido como pblico prioritrio,
a restrita participao dos beneficirios do
Programa Bolsa Famlia em aes complementares
remete importncia de uma anlise mais
pormenorizada da questo, caso se pretenda o
aprimoramento da poltica de assistncia social no
municpio. Nesta discusso, vale lembrar o que diz
Ackerman (2013), quando alerta que o princpio da
equidade, orientador da poltica estatal e que
implica no combate desigualdade, requer o
desenvolvimento de estratgias que considerem que
os desiguais devem ser tratados de forma desigual.
Ou seja, considerar, categoricamente, o imperativo
da universalidade implica, necessariamente, a
incluso das especificidades. Uma realidade
complexa e multideterminada, como a pobreza,
requer intervenes que contemplem um amplo
espectro de dimenses, para alm da transferncia
monetria, como condio de garantia de direitos
de cidadania.
Conforme j mencionado, a Comisso de
Controle Social do PBF exerceu importante
contribuio nos processos de articulao
intersetorial no municpio. Criada em 2005,
assumiu grande esforo de planejamento,
acompanhamento, avaliao e fiscalizao do PBF,
com a finalidade de conferir transparncia gesto
e garantir a focalizao no pblico-alvo.
A pesquisa evidenciou que, no obstante o
empenho da Comisso na elaborao de um plano
de trabalho e redefinio do seu Regimento Interno,
algumas fragilidades comprometem seu pleno
funcionamento, tais como infrequncia dos
representantes das instituies nas reunies;
ausncia de representatividade das famlias
beneficirias; centralizao das informaes e
Consideraes finais
A realizao deste trabalho, tomando como
tema o Programa Bolsa Famlia, com enfoque na
questo da intersetorialidade e nas aes
complementares a partir da gesto das
condicionalidades, permitiu um percurso de
construo entre teorizaes sob diversos prismas,
observando-se os desafios, paradoxos, limites e
possibilidades de um programa de transferncia de
renda, em nvel local.
Perpassar, mesmo que brevemente, o
cenrio de experincias de programas dessa
natureza em nvel internacional, identificar a
influncia de foras econmicas mundiais nas
propostas e nos debates at a instituio do
Programa Bolsa Famlia, tal como foi definido no
contexto brasileiro, levaram ao entendimento de
que aspectos econmicos so colocados como
prioridade na definio de polticas pblicas, em
consonncia com um contexto capitalista de
produo.
O PBF considerado uma importante
estratgia de enfrentamento dos problemas
relacionados fome e pobreza, embora longe de
alcanar, por si mesmo, sua real superao, dada a
complexidade do fenmeno e a desigualdade social
e econmica vigentes.
Destaca-se que o PBF alcana alguns
frutos, tais como aumento da frequncia escolar e
cumprimento da agenda de acompanhamento da
sade. No entanto, a transferncia de renda por si s
no suficiente para a superao da pobreza e das
desigualdades. Faz-se necessrio integrar a
transferncia de renda a estratgias mais amplas,
articulando
desenvolvimento
econmico
e
desenvolvimento social, contemplando a pobreza
em seu carter multidimensional.
Embora deixada de lado desde sua
aprovao em lei no Brasil, a garantia de uma renda
bsica de cidadania universal, similar a programas
vigentes em alguns pases da Europa, a proposta
mais democrtica j apresentada, configurando uma
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Dias, Rosngela De Sousa Botelho; Passos, Izabel C. Friche. A Implementao Do Programa Bolsa Familia No
Nvel Local: A Experincia Do Municpio De Divinpolis/Mg
possibilidade de superao de perspectivas
restritivas e discriminatrias, em direo justia
social. Uma poltica de renda bsica destinada a
todos os cidados de uma dada sociedade no
estabelece contrapartidas e exigncias relacionadas
a critrios de rendimentos, composio familiar,
idade, sexo e situao socioeconmica, pois
considera direitos consagrados constitucionalmente.
A anlise do PBF no nvel local implica
em tomar como pressupostos a complexidade e
dinamicidade inerentes sua operacionalizao. Os
resultados mais relevantes originados da pesquisa
permitiram evidenciar que, embora haja um esforo
de consenso discursivo, h dissenso nas prticas,
em razo da pouca interlocuo entre os rgos
envolvidos. Se a gesto do PBF e das
condicionalidades
requer
cooperao
intergovernamental e articulao intersetorial, sua
operacionalizao se processa em meio a desafios,
especialmente pela ambiguidade impressa nas aes
ditas de enfrentamento da pobreza, pelo carter
fragmentado e limitado da interveno no mbito
das polticas pblicas relacionadas ao programa.
Apesar de ser proposto como programa de
incluso social, observa-se que o grande problema
do PBF que ele no baseado na concepo de
direitos, pois o acesso ao programa no garantido
a todos que dele necessitam, mas numa seletividade
excludente. O Programa deixa de fora um grande
contingente de pessoas selecionadas por meio do
Cadastro nico, considerando-se que existe uma
limitao da quantidade de pessoas a serem
beneficiadas em cada municpio, mesmo que vivam
em pobreza extrema e necessitem urgentemente
serem beneficiadas.
O PBF funciona como um programa de
concesso paliativo, centralizado na transferncia
monetria e de baixo valor, no ultrapassando o
carter assistencialista e paternalista na sua
conduo. A transferncia de renda no se articula
adequada e suficientemente a estratgias que, de
fato, garantiriam superao das vulnerabilidades
identificadas e incluso social. Isso dependeria de
articulao com polticas de habitao, gerao de
emprego e renda, entre outras aes dirigidas ao
pblico em situao de pobreza.
Apesar de seu discurso em torno da
garantia de direitos de cidadania, com a utilizao
de mecanismos coercitivos na gesto das
condicionalidades, o PBF constitui-se como um
programa de exceo, uma vez que funciona como
mecanismo de regulao e tutela das famlias,
independentemente de haver ou no violao de
direitos no contexto familiar.
Os resultados da pesquisa permitiram
observar que, embora as aes do PBF se norteiem
por portarias interministeriais, o esforo de
articulao intersetorial ocorre por iniciativas
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Dias, Rosngela De Sousa Botelho; Passos, Izabel C. Friche. A Implementao Do Programa Bolsa Familia No
Nvel Local: A Experincia Do Municpio De Divinpolis/Mg
setores no estabelecimento de aes articuladas.
Entende-se que sem o enfrentamento de questes
poltico-institucionais dificilmente os rgos
municipais podero avanar na qualificao do PBF
para ampliar e fortalecer a rede de ateno. Para
alm dos desafios da operacionalizao de um
programa social de tamanha complexidade, seria
importante investigar a existncia de limites
inerentes ao contexto do sistema capitalista de
produo, o que extrapola o mbito deste trabalho.
Por fim, vale enfatizar que o estudo ora
apresentado representa um esforo de entendimento
sobre os fundamentos de um programa de combate
pobreza e de aspectos relacionados sua
operacionalizao em nvel local. Estabelecemos
recortes na delimitao de certo foco de estudo, de
modo a contribuir com a anlise dos processos e
apontar
a
necessidade
de
expanso
e
aprofundamento das pesquisas, dada a relevncia
do tema.
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Recebido em: 09/05/2014
Reformulado em: 05/10/2014
Aceito em: 15/10/2014