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A DEMOCRACIA NO BRASIL

Presidencialismo, coalizo
partidria e processo decisrio

Fernando Limongi

RESUMO

Nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular. Coalizes obedecem e so regidas pelo princpio partidrio. O presidente, que teve seu poder institucional reforado pela Constituio de 1988, detm monoplio sobre iniciativa legislativa, o que aproxima o sistema brasileiro das
democracias parlamentaristas europias. Ainda que estruturada em torno de questes empricas, a discusso tangencia questes tericas, como a importncia das escolhas institucionais e como estas afetam as relaes entre a maioria e
a minoria em governos democrticos.
PALAVRAS-CHAVE: sistema poltico; democracia; teoria democrtica;
presidencialismo.
SUMMARY

There is no reason to treat the Brazilian political system as a


singular one. Coalitions obey and are built according to party principles. The president, whose institutional power was
enhanced by 1988s Constitution, monopolizes legislative initiative, which puts Brazilian system close to European
parliamentary democracies. Even though its based upon empirical data, this essay formulates theoretical problems,
such as the importance of institutional choices and how they affect relations between majority and minority in democratic governments.
KEYWORDS: political system; democracy; democratic theory;
presidentialism.

Para Adam Przeworski,meu professor

[1] Verso levemente modificada da


aula proferida em 29/09/2006 durante as provas do concurso de Professor Titular no DCP/USP.

O tema desta aula,conforme o edital, presidencialismo de coalizo e processo decisrio no Brasil contemporneo.
Creio ser esta uma boa oportunidade para ampliar o enfoque e mostrar que um equvoco traar linhas demarcatrias rgidas entre, por
exemplo,a pesquisa emprica e a teoria,entre mtodos quantitativos
e qualitativos e assim por diante. Cientistas polticos tm mostrado
uma tendncia a se dividir em tribos e pequenos grupos, cada um
deles reivindicando para si o papel de herdeiro ou arauto da verdadeira disciplina.
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No acredito que existam diferentes tradies ou idiomas em disputa. Quando trabalhadas de forma consistente, as indagaes que
estruturam a disciplina desrespeitam essas fronteiras. Por exemplo,
questes que, primeira vista, podem parecer meramente empricas
ou quantitativas,s podem ser respondidas de maneira adequada se e
quando as dimenses tericas envolvidas so levadas em conta.Argumentos no podem ser contestados com base em suas alegadas origens geogrficas.A lgica da anlise cientfica no tem sotaque.
O tema central desta exposio o sistema poltico brasileiro,o seu
modo de funcionamento e de operao,sistema este que,de uns tempos a esta parte, passou a ser nomeado pela expresso cunhada por
Srgio Abranches em 1988,isto ,como um presidencialismo de coalizo2.O termo ganhou o grande pblico e,hoje, de uso corrente,freqentando inclusive os editoriais dos jornais de ampla circulao3.
A necessidade de adjetivar ou qualificar o presidencialismo brasileiro deixa subentendido que este teria algo de peculiar, de especial.
No praticaramos um presidencialismo normal ou corriqueiro.Teramos um regime com caractersticas prprias.Para bem ou para o mal,
o presidencialismo brasileiro funcionaria desta forma particular:
como um presidencialismo de coalizo.
Um dos objetivos centrais desta exposio examinar se existem
razes que autorizam essa aspirao originalidade. Parafraseando
ODonnel, estaramos frente a um novo animal poltico? Viveramos
sob um presidencialismo de coalizo, com direito a grifo e itlico?
Quando proposto por Srgio Abranches, o uso do termo de fato
comportava a reivindicao especificidade:
O Brasil o nico pas que, alm de combinar a proporcionalidade, o
multipartidarismo e o presidencialismo imperial,organiza o Executivo com
base em grandes coalizes. A esse trao peculiar da institucionalidade concreta brasileira chamarei, falta de melhor nome, presidencialismo de
coalizo.4
Nesse texto,a especificidade diretamente associada s dificuldades da instaurao de uma ordem democrtica estvel no Brasil.No
demais lembrar o subttulo do artigo: o dilema institucional brasileiro.O texto repleto de referncias possibilidade de crises e juzos
acerca das dificuldades enfrentadas pelo pas em suas experincias
com um regime democrtico.Cito apenas uma:
O raciocnio acima aponta para o n grdio do presidencialismo de coalizo. um sistema caracterizado pela instabilidade,de alto risco e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do
governo e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos ideolgicos ou
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[2] Srgio Henrique Abranches. O


presidencialismo de coalizo: o
dilema institucional brasileiro. In:
Dados 31(1),1988,pp.5-33.
[3] Leia-se, por exemplo, o editorial
de O Estado de S. Paulo,de 03 de junho
de 2006, intitulado Sucesso de
vexames:Mas o PMDB sabe que
no precisar se aliar formalmente
nem ao PT nem coligao PSDBPFL,que tambm o corteja no de
bom tom, naturalmente, falar em afinidades programticas para nos
prximos quarto anos estar no poder
federal, do qual jamais se afastou
desde a redemocratizao, salvo no
acidental interregno collorido. a
lgica do presidencialismo de coalizo brasileiro.

[4] Abranches,op.cit.,pp.21-22.

[5] Ibid,p.27.

programticos considerados inegociveis,os quais nem sempre so explcita


e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo.5
Faz-se necessrio precisar qual a contribuio do autor para o
debate institucional do perodo pr-constituinte, a saber, propor uma
alterao no foco da discusso,reconhecendo que de pouco adiantaria
reformar a legislao partidria e eleitoral com vistas reduo do
nmero de partidos.Presidentes sempre seriam forados a formar coalizes para governar, mesmo, por paradoxal que parea, se seu partido
fosse majoritrio. Isso porque coalizes no seriam formadas apenas
de acordo com o critrio partidrio. Ou melhor, esse mtodo usual de
formao de coalizes seria insuficiente para dar a sustentao poltica
necessria ao presidente. Federalismo, o poder dos governadores e a
diversidade e heterogeneidade da sociedade brasileira, mais do que o
nmero de partidos, tornavam coalizes imperiosas. Essa caracterstica da poltica brasileira afirmada na seguinte passagem:

[6] Ibid,p.22.

[7] Giovanni Sartori.Concept Misformation in Comparative Politics.


In: American Political Science Review
64(4),1970,pp.1033-53.

A lgica da formao de coalizes tem,nitidamente,dois eixos:o partidrio e o regional (estadual),hoje como ontem. isso que explica a recorrncia
das grandes coalizes,pois o clculo relativo base de sustentao poltica do
governo no apenas partidrio-parlamentar,mas tambm regional. 6
O que distinguiria o presidencialismo de coalizo seria esse critrio
particular usado para a formao da base parlamentar de apoio ao presidente,isto ,o fato de ela no poder ser estritamente partidria.A necessidade de atender ao critrio regional,vale insistir,se deve heterogeneidade social do pas,ao federalismo e ao poder dos governadores.
Sendo compostas dessa forma, conclui-se que, a despeito de
necessrias, as coalizes seriam ineficientes, incapazes de apoiar
agendas consistentes de governo. A coalizo, portanto, entra na definio do conceito no como soluo,mas como expresso das dificuldades enfrentadas pelo presidente para governar.
No entanto, cabe perguntar se a formulao original resgatada
quando, hoje, se emprega o termo. Afinal, o que se tem efetivamente
em mente quando nosso sistema nomeado como um presidencialismo de coalizo?
Eu diria que a relao com a definio e caracterizao original
vaga, quando no ambgua. Estamos diante, creio eu, do fenmeno
apontado por Sartori7 muitos anos atrs:um esgaramento conceitual
que leva,irremediavelmente, confuso.Ainda assim, possvel apontar para alguns pontos em que o texto de Abranches, cujos juzos
atuais me parecem distantes dos oferecidos em 1988, tangenciam a
viso corrente sobre o sistema poltico brasileiro.Este tende a ser visto
como original, em funo da incapacidade de formar coalizes estritamente
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partidrias dada a fragilidade dos partidos, o que se explica em parte ou


totalmente com referncias sobrevivncia do poder tradicional (poder
regional e local).
Minha exposio caminha na direo oposta. Do ponto de vista
descritivo, o sistema poltico brasileiro, no h dvidas, pode ser
nomeado como um presidencialismo de coalizo. Afinal, a forma de
governo adotada o presidencialismo e governos recorrem formao
de coalizes para obter apoio para suas iniciativas. Logo, em si mesmas,essas caractersticas no implicam ou justificam a aspirao originalidade. Mais do que isso, se recorrermos a evidncias empricas
sistemticas, como procurarei mostrar, no possvel manter quer a
aspirao originalidade, quer os juzos negativos. Ainda que trate
apenas tangencialmente dos demais pontos, mostrarei tambm que
no possvel sustentar que o partidos brasileiros no so capazes de
estruturar coalizes partidrias ou que o poder tradicional regule e
controle os resultados eleitorais.
Sendo mais positivo, quero mostrar que do ponto de vista da sua
estrutura, da forma como efetivamente funciona, h pouco que permita distinguir o sistema poltico brasileiro de outras democracias
ditas avanadas ou consolidadas. A forma como o processo decisrio
organizado, mais especificamente, o poder de agenda conferido ao
Executivo, garante que o governo brasileiro opere em bases similares
s de grande parte das democracias existentes.Nesse aspecto particular, a Constituio de 1988 alterou radicalmente as bases institucionais sobre as quais se estruturam as relaes entre o Poder Executivo e
o Legislativo. Abranches, cabe notar, no faz qualquer referncia ao
processo decisrio e escreve antes da elaborao da Constituio de
1988. Ou seja, ao utilizar o termos hoje, implicitamente, equiparamse as duas experincias democrticas brasileiras.No entanto,a matriz
institucional de cada uma delas est longe de ser a mesma.
O plano da apresentao, feita a longa introduo, o seguinte. O
primeiro passo estabelecer a aproximao entre o modo em que operam as democracias atuais e a democracia brasileira.Trata-se,portanto,
de introduzir elementos comparativos que permitam contextualizar
nosso sistema poltico. A referncia, claro, devem ser as democracias
existentes e no as idealizadas.Por trivial e bvio que parea,esse no
o caminho usualmente trilhado pela maioria dos analistas.
Procurarei mostrar que o modo de operar do governo brasileiro o
mesmo da maioria das demais democracias contemporneas. O Executivo controla a agenda legislativa, logrando aprovar a maioria de
suas proposies porque ancorado por slido e consistente apoio partidrio.Por isso,esta seo pode ser nomeada,recorrendo a um linguajar burocrtico-regimental, como tratando da estrutura e do funcionamento das democracias contemporneas.
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Passo em seguida a analisar as possveis objees.Isto ,a discutir


as dificuldades em aceitar que as informaes dadas possam ter o
mesmo significado aqui e alhures. Sendo alhures a Europa e pases
parlamentaristas, entende-se o argumento de que a realidade ganha
significado diverso quando atravessa o Atlntico e pousa em terras
inspitas, tropicais. Assim, nomeio a segunda parte desta exposio
como tratando das objees.
Discutirei trs grupos de objees relacionadas interpretao dos
dados apresentados. As duas primeiras tratam de questes tericas e
analticas.Comeo pela prpria possibilidade de estabelecer a comparao feita. lcito comparar a estrutura dos governos parlamentaristas e presidencialistas? Dados relativos ao sucesso e hegemonia
legislativa do Executivo teriam,de fato,o mesmo significado nas duas
formas de governo? Ou seja,a primeira objeo diz respeito forma de
governo, distino entre presidencialismo e parlamentarismo.
J o segundo conjunto de objees questiona a interpretao dos
dados. Paralisia e incapacidade do Executivo em implementar sua
agenda so compatveis com altas taxas de aprovao das matrias
legislativas.Bastaria,para tanto,que o Executivo reconhecesse sua fraqueza e submetesse apreciao do Congresso apenas as matrias
consensuais.Reno essas objees sob o subttulo da agenda e da antecipao das reaes.
A terceira objeo trata mais diretamente do debate nacional,mais
precisamente, das arraigadas desconfianas quanto qualidade de
nosso corpo representativo. Pretender equiparar o Brasil, digamos,
Inglaterra seria desconsiderar as diferenas qualitativas entre o corpo
representativo dos dois pases. A natureza das maiorias seria radicalmente diversa. Sendo assim, a objeo remete diretamente arena
eleitoral e, em ltima anlise, trata-se de discutir uma variao do
velho diagnstico segundo o qual o sistema poltico brasileiro poderia
ser caracterizado pelo conflito entre um Executivo progressista e um
Congresso conservador. Assim, o terceiro grupo de objees pode ser
intitulado das falhas do governo representativo no Brasil.
DA ESTRUTURA E DO FUNCIONAMENTO DOS GOVERNOS DEMOCRTICOS

Alguns poucos dados so suficientes para caracterizar os governos


parlamentaristas contemporneos. Dois indicadores bastante simples servem para apontar traos essenciais da forma como operam: a
taxa de sucesso das iniciativas do Executivo, que nada mais do que a
proporo do que aprovado sobre o total enviado por este poder, e a
taxa de dominnciasobre a produo legal,a simples diviso das leis cuja
proposio se deve ao Executivo pelo total de leis aprovadas no
perodo. Estudos comparativos e sobre pases tendem a confirmar o
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que, em 1979, Loewenberg e Petterson8, em estudo comparativo pioneiro, chamaram da regra dos 90%. Isto : tanto a taxa de sucesso
como a de dominncia tendem a se concentrar em torno dos 90%.
Os dados compilados pelo Inter Parliamentary Union9,o levantamento comparativo mais confivel a esse respeito, no deixam margem a dvidas. Alguns poucos exemplos bastam. O governo ingls,
paradigma de governo parlamentarista, teve aprovada 93% das propostas que submeteu ao parlamento entre 1971 e 1976. Entre 1978 e
1982,a taxa caiu um ponto percentual.Quanto dominncia,ela foi de
83% e 84% em cada um desses perodos. Os valores variam muito
pouco.Um outro exemplo:a Dinamarca.No primeiro perodo coberto
pelo levantamento, as taxas de sucesso e dominncia foram respectivamente 89% e 99%. Na pesquisa mais recente, os nmeros caram
levemente,ficando em 88% e 97%.A Finlndia,pas que,como o Brasil,adota a representao proporcional com lista aberta,registra valores altos em ambos os quesitos nos dois perodos: 84% tanto de
sucesso quanto de hegemonia entre 1971 e 1976,subindo para 88% e
99% respectivamente no segundo perodo.
Os exemplos podem ser multiplicados. Contudo, registra-se, h
pases parlamentaristas includos na pesquisa que mostram comportamento atpico. Dois casos chamam a ateno, includos apenas na
segunda edio:Portugal (13,7% e 39,9%) e Itlia (51,3% e 69,9%).As
excees so importantes para chamar a ateno para dois pontos.Primeiro: a esfera de abrangncia das normas legais pode afetar o comportamento do ndice, como o caso de Portugal em funo da incluso das bagatelas, leis que alteram o status de vilas e freguesias no
cmputo da produo legal.A Itlia alerta para a possibilidade de que
o predomnio do Executivo sobre a produo legal no seja um trao
constitutivo do parlamentarismo.Primeiros-ministros tendem a controlar a agenda legislativa,mas no necessrio que assim seja.
A tendncia geral contida nesses dados no razo para soar sinais
de alarme,isto ,no so interpretados como sinais da falncia do Poder
Legislativo ou de seu abastardamento diante do Executivo.Isso porque
na origem da supremacia do Executivo estaria uma delegao expressa
da maioria.As altas taxas de disciplina do partido ou da coalizo partidria que apia o Executivo seriam a comprovao dessa delegao.
O complemento necessrio para a compreenso das taxas de
sucesso e dominncia do Executivo em governos parlamentaristas,
portanto, a existncia da disciplina partidria,dado que se toma como
inconteste e indisputvel para a maioria dos governos parlamentaristas.Tal suposio de tal forma arraigada que difcil encontrar trabalhos empricos comparativos sobre o tema.Os poucos estudos dedicados a pases especficos,por exemplo,tendem a contar votaes em que
um ou mais votos indisciplinados foram registrados10.
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[8] Gerhard Lowenberg & Samuel


Patterson. Comparing legislatures.
Boston:Little Brown,1979.
[9] Valentine Hermamn & Franoise
Mendel. Parliaments of the world:a reference compendium.London:Inter-Parliamentary Union/De Gruyter, 1976;
e, dos mesmos autores, Parliaments of
the world: a reference compendium. Berlin and New York: Inter-Parliamentary Union,1986.

[10] Anlises do parlamento ingls


podem ser encontradas em Edward W.
Crowe. Cross-Voting in the British
House of Commons: 1945-1974. In:
The Journal of Politics, v. 42, 1980; John
E. Schwarz. Exploring a New Role in
Policy Making: The British House of
Commons in the 1970s.In:The American Political Science Review, n. 74, 1980;
Philip Cowley e Philip Norton.Rebels
and Rebellions: Conservative MPs in
the 1992 Parliament. In: British Journal of Politics and International Relations,
1(1),1999.

[11] Os dados para produo legislativa e disciplina partidria foram


atualizados at maro de 2006.

Essas informaes, de certa forma, revelam a estrutura dos governos parlamentaristas, as bases sobre as quais seu funcionamento
ordinrio repousa:supremacia do Executivo amparada por apoio partidrio consistente.Pois muito bem,e o Brasil? As referncias constantes a problemas de governabilidade, fragilidade do quadro partidrio
e o apelo permanente a uma reforma poltica apontariam ou nos
fariam supor que o quadro a ser revelado pelo exame de dados similares seria radicalmente diverso. Estaramos diante de problemas de
governabilidade se o governo se mostrasse incapaz de governar.Partidos seriam frgeis se incapazes de dar sustentao poltica s propostas
do governo. No entanto, o exame dos dados revela quadro radicalmente diverso. O Brasil no to diferente dos pases parlamentaristas.Seno,vejamos.
Comecemos pelas taxas de sucesso e dominncia. Elas so elevadas,comparveis s observadas nos pases que analisamos momentos
atrs. O sucesso do Executivo para o perodo ps-promulgao da
Constituio de 1988 de 70,7%11. Cabe notar que a definio de
sucesso adotada exigente, pois pede que a matria seja aprovada ao
longo do mandato do presidente que submeteu a medida.As variaes
por presidentes so pequenas e independem da sua base de apoio.
certo que Fernando Collor, o nico presidente do perodo a formar
coalizes minoritrias, teve o pior desempenho nesse quesito entre
todos os presidentes, aprovando 65% dos projetos que submeteu.
Mas a variao menor que a estabilidade.A taxa de sucesso para Itamar foi um ponto superior de Collor e os demais presidentes ficaram
um pouco acima dos 70%.
A taxa de dominncia para o mesmo perodo tambm expressiva:
85,6%.Uma vez mais,no h variaes significativas entre os mandatos.Collor e Sarney tm os valores mais baixos,em torno dos 77%.Itamar e Lula esto acima dos 90%, enquanto Fernando Henrique teve
taxa similar em seus dois mandatos:85%.
interessante comparar esses dados no apenas com pases parlamentaristas.Compar-los ao perodo democrtico anterior tambm
revelador. O contraste no poderia ser mais completo. O sucesso do
Executivo no perodo para o qual h dados disponveis (1949-1964)
foi um magro 29,5 %. Vargas, o mais bem sucedido presidente do
perodo logrou aprovar apenas 45% do que enviou.Quanto s taxas de
dominncia, as diferenas soam igualmente palpveis. O Executivo
foi responsvel pela apresentao de 39% das leis aprovadas naquele
perodo.Uma vez mais,o presidente com a taxa mais alta na primeira
experincia democrtica est bem inferior ao presidente que teve piores resultados no perodo atual:a diferena que os separa de 30%.
Ou seja, as relaes Executivo-Legislativo mudaram da gua para
o vinho.E mudaram por fora das diferenas entre os dois textos consNOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

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titucionais. Visto pelo ngulo da produo legislativa, o mais bem


sucedido presidente do perodo anterior no sequer uma plida imagem dos presidentes atuais. Estamos diante de caractersticas que
decorrem da estrutura institucional adotada e no das qualidades pessoais deste ou daquele lder.
Para resumir:o que o Executivo submete ao Legislativo ,em geral,
aprovado.E,por definio,as matrias s podem ser aprovadas se contam com o apoio da maioria. Para evitar mal entendidos, cabe notar
que a afirmao se estende s Medidas Provisrias. Estas necessitam
ser aprovadas pelo Congresso para que se tornem leis.
O passo seguinte posto para a anlise investigar o comportamento da maioria, isto , saber como o Executivo obtm apoio para
suas propostas. Uma vez mais, a anlise emprica revela um quadro
inesperado. O governo brasileiro bem sucedido na arena legislativa
porque conta com o apoio slido de uma coalizo partidria.
Disciplina a norma. Deputados filiados aos partidos que fazem
parte da coalizo de apoio ao presidente seguem a recomendao de
voto do lder do governo. A disciplina mdia da base do governo
proporo de deputados filiados a partidos que receberam pastas
ministeriais que votaram em acordo com a indicao expressa do
lder do governo de 87,4% nas 842 votaes ocorridas no
perodo12. A variao entre presidentes pequena: a menor mdia foi
registrada sob Sarney, com 78,4%, e a maior, 90,7%, no segundo
governo de Fernando Henrique. O governo Lula, para dissipar falsas
imagens, contou com apoio mdio de 89,1% dos deputados da base
do governo em 164 votaes.
Na realidade, a bancada do governo perde consistncia quando
um dos partidos da base no segue a liderana do governo, quando a
taxa de apoio cai para 70,1%13. No entanto, essas dissenses no interior da base so relativamente raras, tiveram lugar em 18% das 786
votaes consideradas.
Comparados disciplina quase absoluta registrada na maioria dos
pases parlamentaristas, esses nmeros podem at ser considerados
baixos.Contudo,o que realmente importa no a magnitude da disciplina,mas a previsibilidade,isto ,se lderes tm como prever os resultados, se podem garantir vitrias contando apenas com suas bancadas.E isso ocorre no Brasil.O plenrio extremamente previsvel.
O fato que o presidente raramente derrotado. O governo saiuse vitorioso em nada mais nada menos que 769 das 842 votaes consideradas: 91,3% das vezes. No h grande variao se distinguimos
tipos de votao, dado o quorum exigido ou se a votao se referia ou
no a matria substantiva. No caso das matrias constitucionais, em
que se exige 3/5 dos votos favorveis para aprovao da emenda,a porcentagem de vitrias est exatamente na mdia,foram 242 vitrias em
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[12] S so consideradas vlidas as


votaes de matrias ordinrias em
que o quorum regimental foi alcanado e as no unnimes,isto ,em que
h desacordo entre as indicaes dos
lderes ou a minoria teve pelo menos
10% dos votos vlidos.Para calcular a
disciplina da base do governo, preciso saber a posio do governo.
[13] Existe dissenso interna base
sempre que um dos lderes dos partidos da base indicou voto em desacordo com o lder do governo.

[14] Jos Antonio Cheibub, Adam


Przeworski e Sebastian Saiegh. Governos de Coalizo nas Democracias
Presidencialistas. In: Dados 45(2),
2002,pp.187-218.

265 votaes. Em seu segundo governo, Fernando Henrique obteve


apoio do plenrio em 31 das 32 votaes e Lula,em 31 das 32.
Com base nessas informaes, parece difcil sustentar que a base
de apoio do governo carea de solidez. Vale observar que na maioria
das derrotas, a indisciplina da base no foi o problema, mas sua diviso interna,isto ,pelo menos um partido no seguiu a orientao do
lder do governo.
Por ltimo, antes de prosseguir, cabe notar que presidentes podem
correr riscos que, por vezes, primeiros-ministros no podem, uma vez
que derrotas no implicam perda do cargo. Logo, de esperar que o
governo,sob presidencialismo,sofra maior nmero de derrotas sem que
isso signifique paralisia ou conflito insupervel com o Legislativo14.
Analisados dessa forma,os dados permitem concluir que estamos
diante de negociaes partidrias,levadas a cabo pelas lideranas dos
partidos que formam a base do governo.Dissenses na base so raras,
como indicam os poucos casos em que a coalizo se divide. Dito de
maneira inversa: nada indica que o sucesso do Executivo seja obtido
caso a caso,matria a matria,com maiorias formadas a partir de negociaes individuais.
O governo controla a produo legislativa e esse controle resultado da interao entre poder de agenda e apoio da maioria. Maioria
reunida por uma coalizo partidria pura e simples. Nada muito
diverso do que se passa nos governos parlamentaristas.Ou seja,no h
bases para tratar o sistema poltico brasileiro como singular. Muito
menos,para dizer que estaramos diante de uma democracia com srios
problemas,ameaada por alguma sndrome ou patologia causada quer
pela separao de poderes,quer pela fragilidade de seus partidos.
Ainda assim,impera a desconfiana e a viso negativa.H enormes
dificuldades em aceitar que vivamos sob uma democracia normal. O
nosso sistema poltico simplesmente no poderia ser equiparado s
demais democracias. Passemos, ento, s objees. Porque objees
h.E no so poucas.
DAS OBJEES

Obviamente, impossvel, dados os limites desta exposio, tratar de todas as objees que podem ser levantadas s proposies feitas na seo anterior. Creio ter selecionado as mais representativas.
Tratarei de trs objees, as relativas forma de governo, seleo
estratgica das propostas e natureza da maioria.Quanto primeira
delas, a que se refere forma de governo, seu cerne toma a seguinte
forma:o sucesso e a dominncia do Executivo seriam traos normais
sob o parlamentarismo;sob o presidencialismo,seriam evidncias de
anomalias, de uma clara deturpao do princpio da separao dos
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poderes,uma vez que a tarefa de legislar deveria caber ao Legislativo.


Sob presidencialismo, caberia ao Executivo executar as leis cuja elaborao estaria a cargo do Poder Legislativo. Assim, se o Executivo
o principal legislador, teramos uma usurpao do Poder Legislativo
pelo Poder Executivo.
Para dar incio discusso, importante ressaltar quo inadequado identificar o funcionamento virtuoso do presidencialismo
seja sua concepo original, seja ao modelo norte-americano contemporneo.Ambos os erros,creio,so cometidos pela literatura comparada atual15.
Nos debates acerca do presidencialismo, usual a referncia aos
Federalistas.Na maioria das vezes,no passa de uma reverncia:uma
consulta ao orculo,para relembrar a ironia com que Madison trata as
referncias a Montesquieu pelos anti-federalistas. Consulta, no
entanto, que perde de vista, de acordo com Bernard Manin, o essencial da contribuio original dos Federalistas: a de criar mecanismos
endgenos para o controle e a limitao do exerccio do poder pela
maioria,dificultando a sua ao,tornando-a mais lenta16.Quero ressaltar esse ponto porque o entendimento das relaes entre maioria
e minoria em desenhos institucionais especficos uma referncia
constante nesta exposio.
interessante notar a assimetria no tratamento dedicado aos
governos parlamentaristas e presidencialistas.O parlamentarismo
moderno, cuja expresso clssica se encontra no governo ingls,
no foi o resultado de um desenho institucional previamente concebido. Antes o contrrio. A fuso de poderes Executivo e Legislativo apontada por Bagehot,o que denominou como seu segredo eficiente, ia contra a separao de poderes louvada e recomendada
pela teoria vigente.17
Como mostra Gary Cox18, a concentrao de poderes nas mos do
gabinete foi o resultado no intencional de uma srie de transformaes iniciadas com a ampliao do eleitorado em 1832. Como todos
queriam aprovar propostas para agradar seu eleitorado,cresceu a presso sobre o tempo escasso.Posteriormente,a reao estratgia obstrucionista da bancada irlandesa reforou o controle do primeiro-ministro
sobre os trabalhos.Do ponto de vista do processo decisrio,teve lugar
uma verdadeira expropriao dos direitos legislativos individuais dos
parlamentares. Minorias tiveram seu poder imensamente reduzido,
quando no anulado. A maioria, de sua parte, passou a governar por
meio da delegao ao gabinete.Processo anlogo teve lugar em muitos
regimes presidenciais. No entanto, o retorno constante ao orculo
acaba por condenar essa evoluo,vendo-a como ilegtima ou como um
atentado contra os venerados princpios da separao dos poderes. O
mais paradoxal dessa insistncia que no se trata de uma discusso
26 A DEMOCRACIA NO BRASIL Fernando Limongi

[15] Para dois exemplos acabados


desse tipo de erro, consultar Terry
Moe & Michael Caldwell. The Institutional Foundations of Democratic
Government:a Comparison of Presidential and Parliamentary Systems.
In:Journal Institutional and Theoretical
Economics,150(1),1994,pp.171-195;e
Bruce Ackerman. The New Separation of Powers. In: Harvard Law
Review,113(3),2000,pp.633-725.
[16] Conforme afirma Manin,a separao de poderes aimed to place restraints on what the Federalists expected to be the predominant power, the
power of the people.() The primary
purpose of these two prominent
checks and balances was thus to slow
down the will of the people and to
delay its action. These checks were
not supposed to operate as bulwarks
that stopped definitively the popular
will, but only as obstacles which
could be overcome,but after a while.
Bernard Manin: Checks, Balances
and Boundaries: the Separation of
Powers in the Constitutional Debate
of 1787. In: Biancamaria Fontana
(org.). The invention of modern Republic. Cambridge: Cambridge University Press,1994,pp.60-61.
[17] A passagem relevante a
seguinte: The brief description of
the characteristic merit of the English
Constitution is that its dignified
parts are very complicated and somewhat imposing, very old and rather
venerable; while its efficient part, at
least when in great and critical action,
is decidedly simple and rather
modern. (...) The efficient secret of
the English Constitution may be described as the close union, the nearly
complete fusion of the executive and
the legislative powers. According to
the traditional theory,as it exists in all
books, the goodness of our constitution consists in the entire separation
of the executive and legislative authorities,but in truth its merit consists in

their singular approximation. The


connecting link is the cabinet. By that
new word we mean a committee of
the legislative body selected to be the
executive body. (...) The legislature
chosen,in name,to make laws,in fact
finds its principal business in making
and in keeping an executive. Walter
Bagehot. The English Constitution.
Cambridge: Cambridge University
Press:2001,pp.8-9.
[18] Gary Cox. The efficient secret: the
cabinet and the development of political
parties in Victorian England.Cambridge:
Cambridge University Press,1987.
[19] Terry Moe. An Assessment of
the Positive Theory of Congressional
Dominance. In: Legislative Studies
Quarterly,XII(4),1987,pp.475-520.
[20] Essa observao irnica feita por
Terry Moe e Scott Wilson.Presidents
and the Politics of Structure. In: Law
and Contemporary Problems 57, 1994,
pp 1-44.
[21] Consultar a respeito: William
Howell. Power without persuasion: the
politics of direct presidential action.Princeton: Princeton University Press,
2003.Para uma excelente comparao
entre as Medidas Provisrias e as Executive Orders,consultar Marco Aurlio
Sampaio.A medida provisria como ato
de governo. Tese de doutorado. Faculdade de Direito da USP,2004.
[22] Fernando Limongi. Formas de
Governo, Leis Partidrias e Poder de
Agenda. In: Boletim Informativo e
Bibliogrfico, 55,2003,pp.7-39.
[23] The definition of () pure
presidentialism is the following: (1)
the popular election of the chief executive; (2) the terms of the chief executive and assembly are fixed,and are
not contingent on mutual confidence; and (3) the elected executive
names and directs the composition of
the government; (4) the president
has some constitutionally granted
lawmaking authority. Mathew Shugart e John Carey. Presidents and
assemblies. Cambridge: Cambridge
University Press,1992,p.19.
[24] O Artigo 161,pargrafo primeiro,
da Constituio de 1988 estabelece
que so de iniciativa exclusiva do
Presidente da Repblica as leis que I
fixem ou modifiquem os efetivos das
Foras Armadas;II Disponham sobre

que dependa da exegese e interpretao de textos escritos por autores


consagrados.Basta ler os prprios textos constitucionais.Estes mudaram,afastando-se da matriz norte-americana.
A literatura comparada, sob forte influncia dos estudos legislativos norte-americanos, minimiza o poder do presidente, insistindo,
como sublinha Terry Moe19,em colocar o congresso no centro daquele
sistema poltico. inegvel que do ponto de vista de seus poderes
legislativos,o presidente norte-americano fraco.Seu poder se limita
ao veto total.Mas isso no o reduz insignificncia,a um mero ponto
no espao com poder similar ou inferior a um senador20.E notem que
no preciso considerar o verdadeiro poder de decreto com que contam os presidentes norte-americanos,as recentemente descobertas
Excutive Orders,para criticar essa viso21.
As dificuldades para compreender o presidencialismo contemporneo decorrem da tendncia a equiparar separao a conflito entre os
poderes.Na origem desse equvoco,como argumentei em outra oportunidade22, est a premissa de que polticos se importariam apenas
com obter mandatos. Polticos, para usar o jargo e seguindo a proposta original de Downs, seriam office seeking. E como presidentes e
legisladores respondem a eleitorados diversos,segue que tm interesses distintos,isto ,que procuraro enviesar as polticas pblicas para
eleitorados diversos.Portanto,inevitavelmente,entraro em conflito.
Cabe observar que a conhecida e sempre citada definio de presidencialismo proposta por Shugart e Carey se baseia, sobretudo, na
separao eleitoral dos mandatos23.O que tornaria presidencialismo e
parlamentarismo diversos,o que impediria a cooperao dos poderes,
seria a diferena quanto origem e trmino dos mandatos. Da independncia dos mandatos seria possvel derivar a impossibilidade da
cooperao entre os poderes. Vale notar de passagem que neste argumento,dada a premissa que o que realmente importa obter e assegurar mandatos,legisladores so tratados como tendo interesse comum
e nico.O conflito intra-legislativo,os partidos,saem de cena.
O fato que o presidente brasileiro poderoso do ponto de vista
legislativo no porque usurpe o poder legislativo,mas porque a Constituio de 1988 assim o estabeleceu. O presidente tem a prerrogativa
exclusiva de iniciar legislao nas principais reas de poltica:tributao,
oramento e fixao dos quadros do funcionalismo, para citar as reas
fundamentais24.Logo,o presidente no um legislador qualquer.
Cabe notar: o presidente brasileiro no o nico a assumir essa
posio.A maioria das constituies presidencialistas estabelece esses
mesmos princpios. Constituies presidencialistas adotadas mais
recentemente no seguem o padro norte-americano.Conferir ao presidente a prerrogativa exclusiva de iniciar as matrias legislativas mais
relevantes tende a ser a norma. Sobretudo, limita-se a esfera de ao
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

27

possvel dos legisladores definio do oramento pblico.Essa ao


circunscrita de forma clara e expressa.Por exemplo,no Brasil,a Constituio de 1988 disciplina a apresentao de emendas proposta oramentria, restringindo-as, praticamente, ao remanejamento de dotaes destinadas a investimentos25. Vrias outras constituies
presidencialistas fazem o mesmo. Ironicamente, a caracterizao do
funcionamento e dos problemas enfrentados pelo presidencialismo
oferecida por Juan Linz26 parece sada das pginas de Bagehot.
Em resumo, a Constituio brasileira, de par com outras tantas
constituies presidencialistas,impede que as carreiras parlamentares sejam construdas recorrendo ao distributivismo. Os Estados
Unidos dos anos cinqenta e sessenta que so a exceo. Deputados em governos presidencialistas tiveram, da mesma forma que no
parlamentarismo,circunscritos seus direitos parlamentares de apresentar propostas27.
Sendo assim, o referencial analtico usado para compreender as
relaes entre o Executivo e o Legislativo sob parlamentarismo podem
ser usados no estudo do funcionamento do presidencialismo.O processo decisrio favorece o Executivo, que, contando com esses recursos, capaz de estruturar e preservar sua base de apoio legislativa.Em
ambos os casos, o Executivo governa amparado pela delegao da
maioria.A distncia entre governos presidencialistas e parlamentaristas menor do que normalmente se supe.
O exame dessas questes nos leva assim segunda objeo, ao
entendimento do significado das taxas de sucesso e hegemonia legislativa do presidente. De acordo com essa objeo, os indicadores de
sucesso e hegemonia legislativa do presidente no seriam suficientes
para provar a capacidade do presidente em aprovar sua agenda legislativa.Se o presidente fosse capaz de antecipar as reaes,ou melhor,as
objees do Congresso,s proporia legislao que teria certeza de ser
aprovada. Dessa possibilidade concluso de que isto de fato ocorre
com a parte substantiva e que realmente importa da agenda presidencial apenas um passo.
A objeo no nova e ocupa posio central no interior da disciplina. Impossvel no referi-la ao debate acerca das manifestaes do
poder, suas diferentes faces, para usar as expresses que se cristalizaram nos anos sessenta.Mais importante,a objeo nos fora a ser rigorosos do ponto de vista analtico e, como mostrarei, se considerada
desta forma,seu efeito menor do que pode parecer primeira vista.
Para que a objeo fique mais clara,recorro a uma citao,a uma de
suas formulaes mais completas, apresentada por Alfred Stepan ao
questionar as concluses de trabalhos que apresentam dados sobre o
sucesso e a dominncia legislativa do presidente brasileiro. A passagem relevante a seguinte:
28 A DEMOCRACIA NO BRASIL Fernando Limongi

a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao


direta ou autrquica ou aumento de
sua remunerao; organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos
Territrios.
[25] O artigo 166 da Constituio
estabelece que as emendas ao oramento s sero aceitas desde que
indiquem os recursos necessrios,
admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa,excludas as que
incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da
dvida; c) transferncias tributrias
constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal.
[26] Juan Linz. Presidential or parliamentary democracy:does it make a
difference? In: Juan Linz & Arturo
Valenzuela (eds.). The failure of presidential democracy: the case of Latin
America. Baltimore: Johns Hopkins
University Press,1994,pp.3-87.
[27] Por isso mesmo, o presidente
chileno, entre 1990 e 1996, foi o responsvel pela introduo de 86% das
leis aprovadas (Peter M.Siavellis.The
president and the congress in post-authoritarian Chile. Pennsylvania: Penn
State University Press, 2000).
Mesmo um presidente considerado
fraco, como o venezuelano, foi responsvel pela proposio de 84% das
leis sancionadas entre 1959 e 1995
(Brian F. Crisp. Democratic institutional design: the powers and incentives of
Venezuelan politicians and interest
group. Stanford: Stanford University
Press,2000).

[28] Alfred Stepan. Para uma Anlise Comparativa do Federalismo e da


Democracia: Federaes que Restringem ou Ampliam o Poder do Demos.
In: Dados, 42(2), 1999, p. 231. No
minha inteno discutir o texto de
Stepan, mas sim a objeo levantada.
Objeo similar se encontra em Barry
Ames. Os entraves da democracia no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV,
pp.243 e ss.

[29] Peter Bachrach e Morton S.


Baratz.Two Faces of Power.In:The
American Political Science Review,
56(4), 1962, pp 947-952. Ver tambm, dos mesmos autores, Decisions and Non-decisions:an Analytical Framework. In: The American
Political Science Review, 57(3), 1963,
pp.632-642.

[30] Keneth Shepsle.The Changing


Textbook of Congress. In: John
Chubb & Paul Peterson (eds.).Can the
Government Govern? Washington:
Brookings Institution,1989.

Nessas condies entra em jogo o que Karl Friedrich chamou de lei da resposta antecipada (...):dado que todos os jogadores conhecem o potencial de
obstruo de uma pequena minoria, muitas medidas que poderiam contar
com o apoio de uma maioria do Congresso e da opinio pblica so retiradas
da agenda. 28
Deixemos de lado uma sada fcil: a ressalva, em se tratando de
uma lei, se aplicaria igualmente aos pases parlamentaristas citados
anteriormente. O tipo de questionamento invocado mais amplo e
geral. Trata-se de um problema a ser enfrentado sempre que relaes
de poder so discutidas. No interior da disciplina, uma de suas mais
famosas e conhecidas encarnaes se deu no conhecido debate entre
os pluralistas e a teoria das elites. Como comprovar que o poder est
disperso ou concentrado em poucas mos?
No desenrolar desse debate, como sempre recordado em qualquer reviso do tema, Brachrach e Baratz29, em 1962, chegaram justamente lei da antecipao das reaes,apontando para a existncia de
uma segunda face do poder.O poder que se exerce sem se manifestar,
isto , quando um ator impede que temas cujas decises possam vir a
contrariar seus interesses sejam includos na agenda decisria. Teramos, ento, no-decises. No que se refere a esta apresentao, teramos questes no submetidas ao Congresso, uma agenda presidencial no proposta pela antecipao da obstruo do Congresso.
O problema conhecido.Enunci-lo no chega a ser propriamente
uma objeo conseqente.Seria preciso ir adiante para transformar o
problema analtico em um questionamento com conseqncias
empricas e substantivas. Mas, mesmo no campo analtico, estamos
hoje em melhores condies para enfrentar o problema posto pela
possvel antecipao das reaes. Stepan aponta a direo. O uso do
termo jogadores no ,por certo,gratuito.
O trecho citado precedido por uma srie de referncias literatura
sobre o Congresso norte-americano,mais especificamente, que adota
a perspectiva da escola da escolha racional.Algumas questes envolvidas pela objeo levantada podem ser mais bem compreendidas
quando referidas a essa literatura.Sendo mais preciso,cabe recuperar o
debate substantivo e metodolgico que tem lugar na literatura norteamericana. Quanto ao primeiro aspecto, o que est em jogo o poder
institucional das comisses, a capacidade das minorias encasteladas
nas comisses terem suas propostas aprovadas pelo plenrio. A viso
estabelecida sobre o congresso norte-americano, The Textbook Congress30, para parafrasear o ttulo do conhecido artigo de Shepsle, frisa a
descentralizao do processo decisrio e a importncia que as comisses assumem nesse contexto.Nessa estrutura institucional,minorias
com preferncias em desacordo com a maioria acabariam por governar.
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

29

Essa uma viso estabelecida na literatura e que,cabe notar,antecede a


aplicao de modelos da escolha social aos estudos legislativos.
O afamado modelo proposto por Shepsle no prova que comisses governem e que a descentralizao do processo decisrio leve ao
governo por minorias, ainda que essa seja uma interpretao comum
do seu trabalho31. A questo que Shepsle procura responder outra.
Seu problema de ordem terica e analtica. Ele recorre a uma verso
estilizada do Congresso norte-americano para provar a existncia de
equilbrio em decises tomadas de acordo com a regra da maioria.
Shepsle est procurando uma resposta para o problema da instabilidade e imprevisibilidade das maiorias. Decises por maioria no
seriam estveis, no teriam equilbrio. Para qualquer deciso tomada
por uma maioria,seria possvel formar uma coalizo majoritria alternativa que a derrotaria.
A impossibilidade de encontrar uma deciso social nica, no
entanto, ocorreria num suposto estado de natureza, num processo
decisrio no regulado por instituies, em que a vontade da maioria
seria revelada pela mera agregao das preferncias32. O modelo de
Shepsle impe estrutura a esse processo decisrio,uma estrutura que
espelha o sistema de comisses adotado pelo Congresso norte-americano. No entanto, em ltima anlise, a soluo proposta por Shepsle
depende do parcelamento do processo decisrio,da transformao de
uma deciso multidimensional em uma srie de decises unidimensionais tomadas de forma independente pelas comisses.
Demonstrar a existncia do equilbrio no o mesmo que mostrar
que ser alcanado. Equilbrio neste texto significa que no h uma
maioria que vote em favor de uma deciso alternativa. A definio de
equilbrio usada core no se pergunta como esta deciso seria
obtida. Examina-se todo o espao decisrio em busca de um ponto
com esta propriedade:no ser derrotada por qualquer maioria hipoteticamente formada. Nesta tradio, como e por que a maioria convergiria para este ponto no uma questo investigada.No entanto,para
que este ponto viesse a ser a deciso social, como mostra Krehbiel,
seria necessrio que o plenrio acatasse as propostas das comisses
que contrariam seus interesses.33 No cerne do argumento, est o problema da antecipao das reaes e a seqncia em que atores so chamados a participar do processo decisrio.
Tal objeo levou a um intenso debate sobre as bases institucionais
do poder das comisses legislativas que acabou por desmentir a interpretao substantiva atribuda ao modelo proposto por Shepsle.34
Somente a deferncia expertise da comisso seria capaz de explicar
por que o plenrio acataria as propostas feitas pelas comisses. Do
ponto de vista institucional e assumindo-se atores racionais,a comisso no tem como impor a sua vontade ao plenrio.
30 A DEMOCRACIA NO BRASIL Fernando Limongi

[31] Keneth Shepsle. Institutional


Arrangements and Equilibrium in
Multidimensional Voting Models.
In: Mathew McCubbins & Terry Sullivan (eds.). Congress: structure and
policy. New York: Cambridge University Press,1987.

[32] Suposto porque preferncias


precisam ser agregadas de acordo
com regras. Ainda assim, os tericos
da escolha social afirmam que a instabilidade das maiorias se revelaria
sob qualquer regra para agregar preferncias conhecidas.

[33] Keith Krehbiel. Sophisticated


Committees and Structure-Induced Equilibrium in Congress. In:
Mathew McCubbins & Terry Sullivan
(eds.). Congress: structure and policy.
New York: Cambridge University
Press,1987.
[34] Kenneth Shepsle & Barry Weingast.The Institutional Foundations
of Committee Power. In: American
Political Science Review, 81, 1987, pp.
85-103. Keith Krehbiel. Why are
Congressional Committees Powerful?. In: American Political Science
Review, 81, 1987, pp. 929-935. Kenneth Shepsle & Barry Weingast.
Reflections on Committee Power.
In: American Political Science Review,
81,1987,pp.935-45.

[35] Por isso mesmo, no interior


deste debate, a existncia ou no da
possibilidade de o plenrio emendar
as propostas feitas pelas comisses
(closedou open rules) e a capacidade do
plenrio retirar uma matria das
comisses por meio da discharge petition ser ou no efetiva assumem grande relevncia. Deixo de lado essas
questes assim como as inmeras
condies relacionadas ao debate
sobre se as comisses so agentes de
interesses especiais, dos partidos ou
da maioria. Para uma reviso dessa
literatura, consultar meu artigo: O
Novo Institucionalismo e os Estudos
Legislativos:a Literatura Norte-Americana Recente. In: Boletim Informativo Bibliogrfico,37,1994,pp.3-38.
[36] No cooperativa porque a cooperao no pode ser assumida, mas
sim, caso ocorra, tem que ser resultado das estratgias timas.

[37] Para uma reviso, consultar Daniel Diermeier & Keith Krehbiel.
Institutionalism as a Methodology. In: Journal of Theoretical Politics,
15, 2003, pp. 123-144. David AustenSmith & Jeffrey Banks. Social Choice Theory,Game Theory,and Positive
Political Theory.In:Annual Review of
Political Science,1998,pp.259-287.

Ao longo desse debate,Krehbiel introduziu uma distino aparentemente banal, mas crucial para as questes substantivas envolvidas
ao observar a diferena entre o poder de veto (o poder negativo,na sua
linguagem) e o poder de aprovar propostas contrrias aos demais atores (o poder positivo). Nas duas situaes, apesar do significado
diverso que possuem, dizemos que um ator (no caso da discusso, a
minoria representada pela comisso) impe a sua vontade ao outro (a
maioria, representada pelo plenrio). Mas h uma diferena crucial
entre as duas situaes.
Krehbiel sustenta que comisses teriam, no mximo, um poder
negativo,o poder de bloquear.Como so rotas obrigatrias para a tramitao das matrias, a comisso fecharia as portas s propostas que
sabe seriam decididas contrariamente a seu interesse pelo plenrio.A
comisso prefere deixar as coisas como esto,o status quo,s mudanas que seriam introduzidas pelo plenrio. Nas demais situaes, o
poder das comisses depende das restries impostas ao direito do
plenrio emendar as propostas que faz.
Obviamente,no meu interesse reconstituir ou mesmo precisar o
poder das comisses legislativas norte-americanas.Estou recorrendo a
esse debate para frisar a importncia das relaes entre o desenho institucional e o poder conferido s maiorias e minorias em sistemas polticos democrticos.O modelo original do governo por comisses um
modelo em que a minoria governa. No modelo revisado, levada em
conta as crticas feitas por Krehbiel,minorias deteriam um poder conservador, seriam capazes de deter a maioria. Ainda assim, cabe notar,
tero esse poder sob um desenho institucional especfico. No caso,
desde que no seja possvel a maioria contornar o poder de veto das preferncias minoritrias encasteladas na comisso35.
Comisses, certamente, no so a nica forma pela qual minorias
podem deter a vontade da maioria.,no entanto,uma das mais estudadas e eficientes armas das minorias em governos democrticos.A minoria pode recorrer a outras estratgias,como estender indefinidamente o
debate,provocar votaes a todo o momento,negar quorum,etc.
A discusso substantiva sobre o poder das comisses norte-americanas foi acompanhada, do ponto de vista metodolgico, pelo progressivo abandono dos modelos baseados na escola da escolha social
(public choice) e da teoria dos jogos cooperativa. Os modelos atuais
seguem as premissas da teoria dos jogos no-cooperativa36.Na literatura especializada, usual distinguir duas geraes de modelos37. Os
modelos da primeira gerao carecem de postulados comportamentais minimamente consistentes. Basicamente, recorrem a regras ou
mtodos pr-estabelecidos para agregar preferncias,sem explicar ou
fornecer razes para justificar por que os atores agem da forma como
agem.Quem quer que estude o clebre modelo de McKelvey levado a
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

31

se perguntar por que os atores no percebem que esto se afastando do


conjunto de decises Pareto-timas. Tudo se passa como se o nico
ator racional, a agir de forma estratgica, fosse o ator que controla a
agenda.Por isso mesmo,em funo dessa inconsistncia,esses modelos foram abandonados e substitudos pelos modelos baseados na
teoria dos jogos no cooperativa.
O fato que se recorrermos teoria dos jogos no cooperativa,a lei
da antecipao das reaes sempre aplicada. Jogadores raciocinam
tendo em mente as conseqncias das suas aes. Logo, adotam os
cursos de ao que levam ao melhor resultado que podem obter.Agem
de maneira estratgica, antecipando, a cada passo, a sua contribuio
para o resultado final. Krehbiel mostrou, por exemplo, que o modelo
do governo por comisses repousa sobre premissas inconsistentes
acerca do comportamento dos atores.
Voltando ao Brasil,cabe investigar quais os efeitos do desenho institucional sobre o poder da maioria e da minoria.Se retornarmos formulao da lei da antecipao das reaes apresentada, esta estipula
que minorias deteriam o poder de vetar,isto ,de bloquear as propostas do Executivo.
Se olharmos para a estrutura institucional brasileira veremos, no
que tange s propostas de lei ordinria, que essa possibilidade simplesmente no existe. A maioria tem como evitar que a minoria ou
minorias venham a bloquear as propostas que considere relevantes.
Comisses,para permanecer no campo que vnhamos discutindo,
no podem engavetar propostas. A maioria conta com vrios expedientes para forar a apreciao das propostas pelo plenrio o mais
importante deles, sem dvida, a tramitao em regime de urgncia. A
aprovao de um requerimento de urgncia permite que a minoria seja
contornada,uma vez que acarreta a apreciao praticamente imediata
da matria pelo plenrio e,alm disso,restringe o direito apresentao de emendas. Na verdade, h trs tipos de urgncia. Em primeiro
lugar, temos a chamada urgncia constitucional, isto , prevista pelo
texto constitucional e que pode ser solicitada unilateralmente pelo
Presidente da Repblica38, que tem assim como forar o plenrio a
deliberar sobre as matrias que submete ao Poder Legislativo.As duas
outras formas de urgncia so aprovadas pelo prprio Poder Legislativo e,enquanto tal,reguladas pelos respectivos regimentos.O Artigo
151 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados estabelece que o
regime de tramitao pode ser alterado de ordinrio para especial no
caso de matrias reconhecidas, por deliberao do Plenrio, de carter urgente.Em termos prticos,a aprovao da solicitao de urgncia significa que a matria retirada da Comisso e includa na ordem
do dia para apreciao pelo plenrio. H ainda a possibilidade de se
aprovar,de acordo com o Artigo 155,a tramitao em regime de urgn32 A DEMOCRACIA NO BRASIL Fernando Limongi

[38] O Artigo 164 da Constituio


assim estabelece:Pargrafo 1.O presidente poder solicitar urgncia para
apreciao de projetos de sua iniciativa. Pargrafo 2. Se no caso do Pargrafo 1 a Cmara dos Deputados e o
Senado Federal no se manifestarem
sobre a proposio,cada qual,sucessivamente,em at quarenta e cinco dias,
sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da referida Casa,
com exceo das que tenham prazo
constitucional determinado, at que
se ultime a votao.

[39] Artigo 155: Poder ser includa


automaticamente na Ordem do Dia
para discusso e votao imediata,
ainda que iniciada a sesso em que for
apresentada, proposio que verse
sobre matria de relevante e inadivel
interesse nacional,a requerimento da
maioria absoluta da composio da
Cmara, ou lderes que representem
esse nmero,sem a restrio do pargrafo segundo ao artigo precedente.
[40] Artigo 62 da Constituio: Em
caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar
medidas Provisrias, com fora de lei,
devendo submet-las de imediato ao
Congresso Nacional.

cia urgentssima, um pleonasmo verdadeiramente maravilhoso que


vem a significar a votao imediata da matria39.
Propositalmente,deixei por ltimo a arma mais poderosa com que
conta o presidente,o poder de decreto,a medida provisria40,para mostrar que se trata de um entre outros tantos recursos disposio do presidente. O mais poderoso sem dvida alguma, pois altera unilateralmente o status quo.No entanto,no pode ser usado contra a maioria.A
passagem de uma medida provisria a lei depende de aprovao legislativa.Para o ponto em discusso,importa notar que a minoria no tem
como impedir que o presidente edite uma medida provisria.
Em uma palavra: a minoria no tem como impedir que matrias
sobre as quais a maioria ou o Executivo definam como relevantes
venham a voto. Ento, ao contrrio do que muitos afirmam, as instituies brasileiras no so desenhadas para vetar, para paralisar. Os
expedientes usuais para barrar decises, recursos a que minorias
recorrem para protelar decises contrrias a seus interesses, simplesmente no esto presentes no sistema poltico brasileiro. O desenho
institucional favorece a maioria.
Analisada luz da realidade institucional brasileira,a lei da antecipao das reaes no faz com que o presidente tenha razes para
temer o veto das minorias. No entanto, consideremos uma verso
modificada da lei da resposta antecipada: dado que todos os jogadores
conhecem o potencial de obstruo da maioria, muitas medidas que
fazem parte da agenda do Executivo sequer so enviadas apreciao
do Congresso.
Posta nestes termos, a questo muda inteiramente de figura. A
maioria legislativa tem esse poder de veto em qualquer sistema que
chamemos de democrtico. A agenda do Executivo no pode ser
imposta contra a vontade da maioria.A no ser que se queira argumentar que a vontade do Executivo seja,de alguma forma,ou com base em
um critrio qualquer,superior a do Legislativo.
Creio que parte considervel dos juzos negativos acerca da performance da democracia brasileira baseia-se nesse pressuposto,isto ,no
julgamento, implcito ou explcito, de que em caso de conflito, a vontade do Executivo deveria prevalecer sobre a do Congresso. Trata-se,
como procurarei demonstrar,de um eco da conhecida frmula presidente progressista versus Congresso conservador. Onde, obviamente, entende-se que o progressista seja superior ao conservador e
que,portanto,deveria prevalecer.
Antes de passar a esse ponto, podemos aprofundar o entendimento das relaes entre o Executivo e a maioria.Podemos especificar
melhor os conflitos potenciais entre Executivo e Legislativo, distinguindo algumas situaes paradigmticas. Conflito pode significar
interesses opostos, um jogo de soma zero. Mas h situaes em que
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

33

ambas as partes preferem um conjunto de alternativas ao status quo,


mas disputam ou divergem quanto alternativa especfica a ser implementada. H, nesse caso, espao para negociaes e barganhas em
torno da diviso dos benefcios da cooperao.
Se trabalharmos com modelos bastante simples, construdos a
partir das premissas usuais de espao unidimensional, informao
perfeita e preferncias com pico nico,tudo que temos a considerar a
posio relativa de trs pontos em uma linha: o ponto ideal do presidente,da maioria e o status quo.Para resolver o jogo,tudo que temos a
fazer medir distncias. Atores racionais sempre preferem os pontos
mais prximos ao seu ponto ideal. No interior desses modelos,e no
h qualquer pretenso a novidade na anlise proposta, o controle da
agenda traz enormes vantagens, vantagens diretamente derivadas da
lei da antecipao das reaes.
Como vimos,a Constituio de 1988 assegura ao Executivo a prerrogativa exclusiva de iniciar legislao nas reas de poltica mais
importantes.Ou seja,o presidente controla a agenda.A traduo desse
dispositivo legal em termos do modelo em anlise significa simplesmente assumir que o presidente se move em primeiro lugar.Pode,portanto,fazer suas propostas antecipando as reaes dos demais.
H,basicamente,trs situaes a considerar.Uma primeira possibilidade (ver figura 1) coloca o presidente entre o status quo e a maioria. Nesse caso, presidente e maioria querem deslocar a poltica na
mesma direo.A posio do presidente,no entanto, mais moderada
que a do Congresso.Se o presidente puder vetar as emendas indesejveis, isto , que trazem a proposta para o ponto ideal do Congresso, a
sua vontade prevalece. Como o veto pode ser derrubado, o presidente
pode ser forado a moderar suas pretenses.No entanto,mesmo considerando o veto, no precisa ceder inteiramente maioria e poder
aprovar uma medida que se situe em seu ponto ideal e o da maioria41.
C

SQ

Figura 1

Uma segunda possibilidade inverte estas posies,isto ,teramos da


direita para a esquerda,presidente,congresso e status quo42.A situao
anloga e parte do raciocnio usado na situao anterior pode ser transplantado para este caso. O presidente aqui ter que calibrar a sua proposta, tornando-a aceitvel para o Congresso. O presidente pode se
mover no segmento de seu ponto ideal ao do Congresso tanto quanto for
a distncia entre este e o status quo.Essa distncia pode ou no ser suficiente para que a proposta seja o seu ponto ideal.Se o presidente for um
extremista,ser forado a moderar a sua proposta.Mas sempre ser capaz
de pular o ponto da maioria,trazendo a poltica mais em sua direo.
34 A DEMOCRACIA NO BRASIL Fernando Limongi

[41] Isso porque, por construo, a


posio da maioria qualificada capaz
de derrubar o veto deve se situar entre
o ponto ideal do presidente e o do
congresso. Em termos prticos, a
ameaa de derrubada do veto pode ser
desconsiderada.Para uma anlise dos
vetos, ver Mauricio Assumpo
Moya. Executivo versus Legislativo: os
vetos presidenciais no Brasil de 1988 a
2000. Tese de doutorado, departamento de Cincia Poltica, USP,
2006.
[42] O leitor pode adaptar facilmente
a figura 1 a esta nova situao.

[43] Por exemplo, os modelos propostos por John Huber (Rationalizing


Parliament: Legislative institutions and
party politics in France. Cambridge:
Cambridge University Press,1996) e
por William Howell (Power Without
Persuasion. The Politics of Direct
Presidential Action. Princeton: Princeton University Press,2003) podem
ser adaptados para mostrar, respectivamente, como os poderes de agenda
do presidente brasileiro podem ser
usados para proteger a unidade da
coalizo e superar,via edio de medidas provisrias,bloqueios mtuos.
[44] Para um modelo com informao incompleta, consultar Charles
Cameron. Veto Bargaining, Cambridge: Cambridge University Press
2000.

Nesses dois casos, estamos diante de situaes em que h lugar


para barganha. Ambas as partes ganham com a cooperao, mas h
inmeras possibilidades de diviso desses ganhos.O poder de agenda
com que conta o presidente faz com que ele maximize seus ganhos
potenciais.Ele pode escolher a melhor proposta para si entre as que se
encontram no interior do conjunto das propostas que a maioria aceitar. Esse ganho produto direto do controle sobre a agenda combinado antecipao das reaes.
A terceira e ltima situao aquela em que as diferenas entre o
governo e a maioria os coloca em lados opostos do status quo. Nessa
situao, no h ganhos que possam ser auferidos por uma possvel
barganha ou negociao.A maioria e o Executivo querem mover o status quo em direes contrrias.Nesta situao,o status quo prevalece.
No entanto, cabe notar, pela antecipao das reaes, o presidente
que frustra as pretenses da maioria.Somente nesse caso,a agenda do
presidente se torna uma no-agenda.
Creio ter lidado com o segundo conjunto de objees. A existncia
de uma possvel no-agenda no suficiente para questionar as concluses sugeridas. As razes para aproximar a forma de operao do
governo brasileiro com os governos parlamentaristas so reforadas.O
poder de agenda est na base do poder do Executivo em ambas as formas de governo.Sucesso e dominncia legislativa assim como a disciplina partidria so funes diretas do controle que o Executivo exerce
sobre o contedo,a forma e o momento em que matrias so votadas.
Pode-se argumentar que os modelos considerados so extremamente simples, baseados em premissas irrealistas que os tornariam
sem grande importncia do ponto de vista do jogo poltico real. No
entanto,os modelos seguem as premissas em que a objeo foi levantada. A lei da antecipao das reaes supe informao completa. A
objeo foi testada em suas prprias premissas.
O quadro no alterado se considerarmos modelos mais complexos, quer se mantenha a premissa da informao completa43, quer se
considere jogos dinmicos e com informao incompleta44. Para os
fins desta apresentao, no cabe enveredar por estas possibilidades.
Analisei a objeo em seus prprios termos com base em modelos
conhecidos e amplamente utilizados na literatura. Chama a ateno
que a maioria dos crticos se contente em relembrar a lei da antecipao das reaes,tomando o seu mero enunciado como uma objeo de
peso.O fato que se consideradas de forma sistemtica,a objeo apenas refora a posio de destaque do Executivo.
Muitos no se convencero.Anlises formais como as feitas acima
assumiriam uma estrutura que no seria encontrada no Brasil. Faria
sentido supor a existncia de uma maioria que apia o Executivo?
Chegamos assim terceira e derradeira objeo. O que est em jogo
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

35

a natureza da maioria legislativa, a sua legitimidade para negociar,


obter concesses e barrar as propostas do Executivo. Como disse
antes,parte dos juzos negativos acerca da performance da democracia
brasileira alimentada pela desqualificao e depreciao do Poder
Legislativo, questionando-se de maneira sutil e oblqua a legitimidade dos seus interesses.S assim possvel ver as concesses do Executivo sua base de apoio como indicador de crise de governabilidade.
No entanto,at prova em contrrio,a verso modificada da lei da antecipao das reaes isto , a necessidade da agenda do Executivo
contar com apoio da maioria uma regra bsica de todo e qualquer
governo democrtico.
Retorno, para caracterizar melhor essa objeo e relacion-la ao
tema desta exposio,a Abranches e sua caracterizao do presidencialismo de coalizo.Cabe recordar que em sua formulao original,a
coalizo que pode apoiar o presidente marcada pela heterogeneidade
de sua composio.Em artigo mais recente,escrito em 2001,ao longo
do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso,Abranches resgata o conceito para entender as dificuldades que o governo enfrentava
naquele momento45. O autor afirma que a raiz do problema seria de
ordem sociolgica e no institucional46. Relaes fisiolgicas e clientelsticas pautariam as relaes entre os eleitores e seus representantes e,como conseqncia,as relaes entre o Executivo e o Legislativo.
Vale citar uma longa passagem do texto:
No creio que o fisiologismo e o clientelismo sejam intrnsecos ao regime
de governana. Eles so componentes do padro de relacionamento entre
partidos e eleitores, portanto um dado sociolgico. Se os partidos majoritrios logram conquistar essa maioria por meio desse tipo de mecanismo de
manipulao do eleitor despossudo e no h alternativas competitivas em
muitos redutos, a relao entre a maioria legislativa e o Executivo ter, de
fato, um elevado grau de propenso ao fisiologismo e ao clientelismo. Mas
seria assim,se o governo no fosse de coalizo.47
O problema, portanto, est na maioria, ou melhor, no modo pelo
qual mandatos so obtidos.O partido do presidente poderia ser majoritrio e as dificuldades permaneceriam as mesmas uma vez que a
maioria continuaria majoritariamente fisiolgica e clientelista48. O
problema de ordem sociolgica e no institucional porque repousa,
em ltima anlise, na sobrevivncia dessas formas oligrquicas de
dominao poltica em vrios subsistemas polticos no pas.49
Os termos empregados redutos no competitivos,eleitor pobre
e manipulado, sobrevivncia de formas oligrquicas de dominao,
clientelismo e oligarquia tm conotaes claras,sobretudo em uma
anlise que chama a ateno para a importncia do federalismo e,mais
36 A DEMOCRACIA NO BRASIL Fernando Limongi

[45] Srgio Henrique Abranches. A


Democracia Brasileira Vai Bem Mas
Requer Cuidados. In: Joo Paulo dos
Reis Velloso (org.). Como vo a democracia e o desenvolvimento no Brasil? Rio
de Janeiro: Jos Olympio, 2001, pp.
251-277.
[46] Estou convencido de que o fundamento dessa complexidade e de tal
complicao da governana no Brasil
sociolgico e no redutvel a problemas de regulao ou ordenamento
institucional. Abranches, op. cit., pp.
269-270.

[47] Ibid,p.268.

[48] Ibid,p.269.

[49] Ibid,p.263.

especificamente, para o poder dos governadores. No entanto, o que


pretendo frisar que, em ltima anlise, o argumento levanta suspeies sobre a legitimidade dos mandatos da maioria.
Estou, claro,levando o argumento do autor ao extremo,retirando
partes do texto de seu contexto, isolando os mecanismos invocados.
Procuro dessa forma to somente estabelecer a linha de continuidade
do argumento apresentado no interior das interpretaes acerca do
sistema representativo brasileiro.A referncia bvia aqui ao trabalho
de Victor Nunes Leal, sua conhecida interpretao do coronelismo
como um sistema que pressupe uma relao de compromisso entre
o poder privado decadente e o poder pblico fortalecido cuja base a

[50] Victor Nunes Leal. Coronelismo,


enxada e voto: o municpio e o regime
representativo no Brasil. So Paulo:
Alfa-mega,1993,p.253.
[51] Finalmente, a abolio do
regime servil e, depois, com a Repblica, a extenso do direito do sufrgio deram importncia fundamental
ao voto do trabalhador rural.Cresceu,
portanto, a influncia poltica dos
donos de terra,devido dependncia
dessa parcela do eleitorado, conseqncia direta de nossa estrutura
agrria, que mantm os trabalhadores da roa em lamentvel situao de
incultura e abandono. Somos, nesse
particular,legtimos herdeiros do sistema colonial da grande explorao
agrcola, cultivada pelo brao escravo
e produtora de matrias-primas e
gneros alimentcios destinados
exportao. A Libertao jurdica do
trabalho no chegou a mudar profundamente esse arcabouo, dominado
ainda hoje,grosso modo,pela grande
propriedade e caracterizado,quanto
composio de classe,pela sujeio de
uma gigantesca massa de assalariados, parceiros, posseiros e nfimos
proprietrios pequena minoria de
fazendeiros, poderosa em relao a
seus dependentes, embora em posio cada vez mais precria o conjunto
da economia nacional.Victor Nunes
Leal,1993,p.253.
[52] Orlando de Carvalho. Ensaios
de Sociologia Eleitoral.Revista de Brasileira de Estudos Polticos,1958,p.99.

superposio do regime representativo, em base ampla, a essa inadequada


estrutura econmica e social, havendo incorporado cidadania ativa um
volumoso contingente de eleitores incapacitados para o consciente desempenho de sua misso poltica,vinculou os detentores do poder poltico,em larga
medida,aos condutores daquele rebanho eleitoral.50
Para o desenvolvimento do argumento,interessa frisar a referncia ao descompasso entre o poder poltico e o poder social. Um
grupo social em declnio sobre-representado em funo da capacidade de transformar o controle social que exerce sobre trabalhadores e agregados em votos,em recursos polticos.Em Nunes Leal,cuja
referncia maior,mas no exclusiva, a Repblica Velha,trata-se,j,
de uma sobrevivncia, de um poder poltico defasado em relao ao
desenvolvimento social. A previso de que este poder mingue, que
perca sua importncia51.
Com a democratizao, os estudos pioneiros de sociologia eleitoral nos anos 50 e 60, reafirmam os pilares do argumento de Nunes
Leal.Por exemplo,Orlando de Carvalho,examinado a primeira dcada
de eleies sob o regime democrtico conclui:
Cremos que se pode caracterizar nitidamente a tendncia do eleitorado,
quer em Minas,quer no Brasil,para afastar-se dos grandes partidos de centro, considerando como tais PSD, UDN e PR. (...) So partidos que, no
mbito nacional, repousam em elementos conservadores e tm por base de
sua fora o eleitorado rural.52
A alterao de registro menor que a continuidade na passagem do
coronel para os partidos conservadores (partidos de centro na tipologia empregada por Orlando de Carvalho.O que importa ressaltar que
este diagnstico,implicitamente,associa a fora eleitoral dos partidos
conservadores (de direita) sobrevivncia do controle social do proprietrio de terra sobre sua clientela.A despeito das inovaes instituNOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

37

cionais que acompanham a democratizao em 1945, notadamente a


introduo da Justia Eleitoral,a descrio de Nunes Leal se aplica aos
dois perodos: Os votos dos partidos conservadores se devem
dependncia do elemento rural ao fazendeiro, impedindo o contato
direto dos partidos com essa parcela notoriamente majoritria do
nosso eleitorado53. Os proprietrios de terra conduzem magotes de
eleitores como quem toca tropa de burros54 garantido assim a supremacia eleitoral da direita e seu controle sobre a maioria das cadeiras.
O poder poltico da direita passa a ser explicado como uma sobrevivncia, como resultado da persistncia de formas arcaicas de dominao55. Assim, enquanto partidos conservadores obtiverem votos,
estes podem ser explicados pela existncia de um volumoso contingente de
eleitores incapacitados para o consciente desempenho de sua misso poltica,
persistncia do atraso e ao poder das oligarquias.Partindo deste suposto,os
resultados eleitorais, sobretudo os votos obtidos pelos partidos de
direita, podem ser explicados recorrendo alegada ausncia de autonomia do eleitorado, sem que, com tempo, seja necessrio fazer referncia ao proprietrio de terra.Preserva-se,no entanto,a percepo de
um desajuste entre o poder poltico e o social,seguida da reafirmao
da expectativa de seu breve desaparecimento,
Trata-se de uma viso difusa,mas que informa parte substancial do
debate poltico brasileiro. Nessa perspectiva, com algum exagero,
podemos dizer que a direita se encastela no Congresso e entrava as
mudanas de que o pas realmente deseja.A despeito de seu desalinho
com as tendncias socioeconmicas do presente, seu descompasso
com as transformaes seculares,como se dizia tempos atrs,as foras
do atraso tm como resistir.De alguma forma,tm mais votos do que
deveriam ter.
Voltando ao debate atual.De fato,ainda existem redutos em que no
h competio eleitoral? Ainda sobrevive, modificado e adaptado ao
mundo moderno, o voto de cabresto? Afinal, se a maioria obtiver seus
votos em redutos eleitorais no competitivos manipulando a vontade
da maioria do eleitorado pobre e carente,ento estamos diante de uma
maioria que obteve seus mandatos de forma questionvel,sem a necessria legitimidade democrtica,revelando assim o pecado original que
vicia a representao no Brasil e sua expresso no Congresso.
Essas proposies podem ser testadas.Obviamente,nenhum teste
emprico vai ser cabal.Pode,no entanto,abalar convices e certezas.
A ocasio no a mais propcia,dado o formato desta apresentao,
para um exame detalhado de dados que levem reconsiderao dessas
objees.Pretendo,apenas,inverter o nus da prova.Isto ,quero mostrar que o recurso s frmulas conhecidas insuficiente para sustentar
as suspeitas acerca da qualidade do processo eleitoral brasileiro e dos
resultados que ele produz,a qualidade dos representantes includa.
38 A DEMOCRACIA NO BRASIL Fernando Limongi

[53] Leal, op. cit., p. 42. Vale observar


que esta afirmao precedida de
anlise da estrutura fundiria baseada em dados do Anurio Estatstico de 1946.
[54] Ibid.,p.43.
[55] A formulao mais conhecida
do declnio dos partidos conservadores em funo da eroso de suas
bases se encontra em Glaucio Ary
Dillon Soares. Sociedade e Poltica no
Brasil. So Paulo: Difuso Europia
do Livro, 1973.

[56] Uso coligaes e no partidos porque so aquelas,no estas,as unidades


que de fato disputam cadeiras. Obviamente,coligaes podem ser formadas
por um nico partido. Por definio, o
nmero efetivo de partidos eleitorais
ser maior que o de coligaes.
[57] O valor ser igual a um se uma
lista granjear 100% dos votos no
municpio. Ser igual a dois se dois
partidos obtiverem a mesma porcentagem de votos.Ser trs,se trs partidos
receberem caprichosamente 33% dos
votos e assim por diante.No entanto,a
relao no unvoca. Por exemplo,
possvel obter um valor igual a trs partidos efetivos sem que tenhamos trs
partidos iguais.Em geral, medida que
o nmero se afasta de um,menor a proporo de votos obtida pela lista que
obteve mais votos.

Dados muito simples e palmares permitem contestar a hiptese da


persistncia de redutos eleitorais no competitivos. A competitividade de um reduto equiparado a um municpio na anlise que segue
pode ser aferida pelo nmero efetivo de listas eleitorais, as coligaes56.Quanto mais prximo de um for este nmero,menor a competio real. medida que este nmero tende a dois,mais prximos estamos da certeza de que existe competio57.
O nmero efetivo mdio de coligaes eleitorais por municpio
de 2,94 considerando-se os 5665 municpios brasileiros. H, por
certo, municpios no competitivos, mas so uma minoria. Somente
320 municpios registram um valor inferior a 1,5 coligaes eleitorais
efetivas. Votaram nesses municpios apenas 1,7% dos eleitores que
compareceram s urnas no pleito de 2002. Barra do Corda, no Maranho, o nico municpio com mais de 30 mil votantes nessas condies.A vasta maioria desses municpios tem um nmero reduzido de
eleitores. Em 296 deles, o nmero de votos vlidos esteve abaixo de
dez mil.Portanto,so poucos os redutos no competitivos e como eles
se concentram nos municpios menores, representam uma porcentagem reduzida do eleitorado.
No segue que todos os municpios pequenos sejam no competitivos. So 3964 municpios com comparecimento inferior a dez mil
eleitores,onde votaram 18,6% dos votantes.O nmero efetivo de coligaes eleitorais entre esses municpios foi de 2,8, isto , muito prximo mdia nacional.Mesmo quando a mdia de nmero efetivo de
coligaes estratificada por Estados,restringindo-se aos municpios
com comparecimento inferior a dez mil eleitores, s trs Estados
registram mdias inferiores a 2,0: Tocantins (1,6), Amazonas (1,7) e
Pernambuco (1,97).Considerando sucessivamente grupos de cidades
menores, preciso restringir a anlise a municpios com comparecimento inferior a 2500, para encontrar um Estado, o Amazonas, com
mdia abaixo de 1,5 coligaes eleitorais efetivas.
Competio,est claro,no facilmente mensurvel.No necessrio, dados os limites desta exposio e os propsitos desta discusso especfica, buscar medidas mais refinadas deste conceito. Recorri
a estatsticas descritivas bsicas para ressaltar o ponto: difcil no se
dar conta de quo competitiva se tornou nossa democracia. Dadas
essas informaes,o nus da prova troca de mos:cabe aos crticos do
funcionamento de nossa democracia especificar suas falhas. Obviamente, no constitui qualquer avano nesse sentido mostrar os desvios em relao a democracias idealizadas. O desafio est em mostrar
as diferenas em relao a democracias existentes.
Para completar o quadro, para chegar maioria no interior do
Poder Legislativo,reconstitu a votao dos deputados eleitos na eleio de 2002, procurando identificar sua dependncia para com os
NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

39

votos obtidos em municpios no-competitivos. Arbitrariamente,


foram tidos como no-competitivos os redutos em que o nmero efetivo de coligaes foi inferior a 1,5.O candidato pode ou no pertencer
a essa lista.Basta que tenha tido votos naquele municpio para consider-lo como representante daquele eleitorado. Ou seja, a dependncia dos parlamentares para com redutos no-competitivos inflada.O
que se quer captar o peso dos redutos no-competitivos para a composio do Congresso.
Dos 513 deputados eleitos em 2002,274 tiveram ao menos um voto
em municpios no competitivos.Praticamente no existem parlamentares dependentes desse tipo de reduto. Somente trs parlamentares
receberam mais de 40% do total de sua votao em redutos no-competitivos (Rogrio Silva, PMDB, MT), Maurcio Rabelo (PSD, TO) e
Darci Coelho (PFL,TO).Apenas 17 deputados receberam percentagens
superior a 20% de seus votos em distritos desta natureza.A outra cauda
da distribuio concentra um nmero maior de casos.So 239 deputados sem um voto sequer em municpios no competitivos, enquanto
para 115 parlamentares os votos desses municpios representou menos
de 1% do seu total.O nmero de deputados com dependncia inferior
a 5% chega a 311, isto , suficiente para aprovar uma emenda constitucional.Em resumo,para a vasta maioria dos parlamentares,a contribuio dos redutos no competitivos desprezvel.
Se deputados respondem a seus eleitores, se suas relaes com o
Executivo so pautadas pela forma como conseguem votos, parece
difcil sustentar que estejamos diante de polticos que controlam
magotes de eleitores. Na verdade, esses dados apontam apenas na
direo do bvio: o eleitorado brasileiro hoje predominantemente
urbano e, sob essas condies, no h como invocar a sujeio de um
eleitor isolado e dependente social e economicamente para explicar os
resultados.Se controle houver,recursos e explicaes devem se adaptar s condies vigentes.
Creio ter mostrado os limites da ltima objeo. No me parece
que se possa sustentar que a competio eleitoral no Brasil apresente
vcios que maculem a representao. No h razes para questionar a
legitimidade dos mandatos obtidos pelos legisladores. Pode-se no
gostar dos resultados,mas essa uma questo de ordem inteiramente
diversa. O mandato do Executivo no mais legtimo que o da maioria parlamentar com que ele forado a negociar.
DAS CONCLUSES

Nada autoriza tratar o sistema poltico brasileiro como singular.


Coalizes obedecem e so regidas pelo princpio partidrio. No h
paralisia ou sndrome a contornar. A estrutura institucional adotada
40 A DEMOCRACIA NO BRASIL Fernando Limongi

Recebido para publicao


em 10 de novembro de 2006.

pelo texto constitucional de 1988 diversa da que consta do texto de


1946.O presidente teve seu poder institucional reforado.Para todos
os efeitos, a Constituio confere ao presidente o monoplio sobre
iniciativa legislativa. A alterao do status quo legal, nas reas fundamentais, depende da iniciativa do Executivo. Entende-se assim que
possa organizar seu apoio com base em coalizes montadas com critrios estritamente partidrios. Para influenciar a poltica pblica
preciso estar alinhado com o presidente.Assim,restam aos parlamentares,basicamente,duas alternativas:fazer parte da coalizo presidencial na legislatura em curso, ou cerrar fileiras com a oposio esperando chegar Presidncia no prximo termo.
equivocado insistir em caracterizar nosso sistema por suas alegadas falhas,pelas sua carncias.Inverter a perspectiva,no entanto,s
torna a tarefa mais difcil, pois implica aceitar a necessidade de explicar o real,no de conden-lo ou censur-lo.
Para faz-lo, para apreender como de fato opera o sistema poltico
brasileiro, preciso,como procurei mostrar,reconhecer que no existem diferentes tradies ou idiomas em disputa. As indagaes que
estruturam a disciplina desrespeitam as falsas fronteiras erigidas para
separar a teoria da empiria. E assim , quer se estude o Brasil, quer se
estude outra democracia qualquer.Ainda que guiada e estruturada em
torno de questes empricas,a discusso tangenciou temas centrais
disciplina, como a importncia das escolhas institucionais e como
estas afetam as relaes entre a maioria e a minoria em governos
democrticos.Remetem,portanto,ao cerne da teoria democrtica.

NOVOS ESTUDOS
CEBRAP

76,novembro 2006
pp. 17-41

Fernando Limongi professor titular no departamento de cincia poltica da USP e pesquisador


do Cebrap.

NOVOS ESTUDOS 76 NOVEMBRO 2006

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