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GOVERNANA DA TERRA NO SCULO XXI:

SESSES FRAMING THE DEBATE

Polticas fundirias no Brasil


Uma anlise geo-histrica da governana da terra no Brasil
por Bernardo Manano Fernandes, Clifford Andrew Welch, Elienai
Constantino Gonalves

Sobre este volume


Este artigo analisa os paradoxos da governana da terra no
Brasil em seu contexto histrico, destacando em particular
a subordinao permanente dos agricultores camponeses
aos interesses dos grandes proprietrios e do agronegcio.
Delineia o desenvolvimento atravs das divises regionais
do pas e da estrutura fundiria desde os tempos coloniais,
quando colonizadores portugueses comearam a esculpir o
que viria a ser o territrio brasileiro. Descreve o surgimento da
agricultura em grande escala desde as plantation at a produo
de commodities para exportao, ou a evoluo dos latifndios
em monoculturas transnacionais denominadas agronegcio,
que esto se apropriando cada vez mais de terras, mantendo a
concentrao fundiria. Apesar de vrias mudanas de governo
e tentativas espordicas de realizar a reforma agrria, a questo
agrria continua sem soluo, enquanto o capitalismo agrrio
sempre contou com o apoio da maior parte da classe poltica
do Brasil. Esta postura poltica favorvel aos latifundirios e ao
agronegcio acontece em detrimento dos pequenos agricultores
camponeses, povos indgenas e outros grupos sociais que,
apesar de produzir grande parte dos alimentos do pas, esto
sendo cada vez mais marginalizados, destitudos de suas terras e
modos tradicionais de vida. Este documento examina em detalhe
esse fenmeno em todas as regies do Brasil e tambm analisa
as tendncias, como grilagem e estrangeirizao de terras por
interesses de governos e corporaes estrangeiras, por causa da
crescente demanda por agrocombustveis e alimentos. Discute
tambm a migrao rural-urbana e os impactos sobre o meio
ambiente. Em todo o texto se coloca a questo essencial: como
o vasto territrio brasileiro pode ser governado para atender aos
interesses de todos e no apenas de uns poucos privilegiados?
Editado por David Wilson
Desenho por Federico Pinci
Citaes: Bernardo Manano Fernandes, Clifford Andrew Welch,
Elienai Constantino Gonalves 2012. Land Governance in Brazil.
Framing the Debate Series, no. 2. ILC, Roma.
ISBN: 978-92-95093-79-9

O Secretariado da ILC agradece o envio de cpias de quaisquer


publicaes que utilizem este estudo como fonte atravs do
endereo info@landcoalition.org
As opinies nele expressas pertencem aos autores e pessoas
entrevistados no mbito deste relatrio, no constituindo uma
posio oficial da ILC, seus respectivos membros ou doadores.
2012 International Land Coalition.

Prefcio
com muito prazer que apresento a segunda edio de
Governana da Terra no Sculo XXI: Sesses Framing the
Debate, organizada pela ILC. A primeira edio incidiu sobre a
frica, um continente que dever encontrar solues para a
questo fundamental da governana da sua terra e recursos
naturais. As possibilidades so diversas e da resultam debates
de natureza complexa e multifacetada.
Esta edio lana um olhar sobre o Brasil, um pas com
dimenso continental, com pronunciada diversidade regional
e profundos contrastes e paradoxos socioeconmicos e,
portanto, territoriais. O setor agrcola brasileiro tem registado
um desenvolvimento espetacular, como resultado da aposta
simultnea nas grandes propriedades do agronegcio e nas
pequenas propriedades camponesas, as quais aparentemente
desempenham papis complementares. A paisagem rural do
pas varia entre modernssimos complexos agroindustriais
(como por exemplo na regio Concentrada, em So Paulo) e
pequenas unidades camponesas mal equipadas (como o
caso da regio Nordeste). O Brasil hoje o principal exportador
de vrios produtos agrcolas, razo pela qual um dos
principais atores na redefinio da ordem mundial do comrcio
alimentar, tradicionalmente dominado pelos Estados Unidos e
Europa. O Brasil , juntamente com os Estados Unidos, um dos
lderes na promoo dos agrocombustveis. E o Brasil
tambm um pas com pobreza extrema tanto em zonas
urbanas como rurais. Ao mesmo tempo em que investidores
brasileiros adquirem e arrendam, de forma ativa, terras em
pases vizinhos, o pas ainda um dos principais alvos globais
de negcios de terras protagonizados por estrangeiros. Por
estas razes, a que se juntam as muitas inovaes introduzidas
por governos recentes, mas atendendo apenas parcialmente
as demandas dos movimentos camponeses, como o caso da
reforma agrria. Esta dinmica social d vida intelectual
vibrante, de modo que o Brasil talvez o mais rico laboratrio
na rea da governana da terra. A experincia brasileira e a
forma como o pas lida com os desafios atuais assumem
relevncia significativa para as vrias economias emergentes e
pases em desenvolvimento.

Os autores da presente edio (Bernardo Fernandes, Clifford


Welch e Elienai Gonalves) no tiveram tarefa fcil. Em linha com
o propsito das Sesses Framing the Debate, esta edio pretende
clarificar os termos que conformam o debate sobre a terra no
Brasil, de forma sucinta, mas sem simplificar excessivamente a
complexa realidade Brasileira. Os autores estiveram altura do
desafio. Desentranharam elementos essenciais da histria do
Brasil dos ltimos seis sculos, lanando luz sobre os termos em
que se ergueu o regime de propriedade, observado nos diversos
contextos regionais. A sua anlise das diversas linhas de raciocnio
nos atuais debates sobre a terra no Brasil dedica particular ateno
questo essencial que divide o acesso terra: as diferentes
formas de produtividade e desempenho econmico da grandes
propriedades monocultoras comparada com as unidades
familiares de pequena escala. O desempenho agrcola brasileiro
muitas vezes utilizado por defensores de ambas as partes neste
debate, como prova derradeira da superioridade de um modelo
agrcola sobre o outro. O papel central da agricultura familiar nos
esforos de segurana alimentar e reduo da pobreza no Brasil,
destacados por Fernandes et al, contrasta de forma radical com a
perspectiva segundo a qual o desempenho agrcola brasileiro nas
ltimas dcadas resulta do investimento em produo de grande
escala. O modelo brasileiro de grandes escala e elevada produo ,
por exemplo, considerado por Paul Collier (2008) como o principal
motor por detrs do impressionante aumento na produo de
culturas no Brasil e o seu papel crescentemente dominante nos
mercados de produtos agrcolas1. Para a Economist (2010), o Brasil
o primeiro gigante alimentar tropical, em grande parte devido ao
seu sector de grandes culturas2. Com esta edio das sesses
Framing the Debate, torna-se evidente que a velha controvrsia
sobre a relao entre a escalas de produo, qualidade e eficincia
no ser, com probabilidade, resolvida nos prximos tempos.

1 Collier, P. 2008. The Politics of Hunger. How Illusion and Greed Fan the Food Crisis.
Foreign Affairs. November-December.
2 Cremaq, P. 201. 0 Brazilian agriculture. The miracle of the cerrado. Brazil has
revolutionised its own farms. Can it do the same for others? The Economist. 26 Agosto.
Aceder em: w ww.economist.com/node/16886442
ht p : /

Uma importante contribuio dos autores diz respeito ao por


eles denominado paradigma da territorializao, o qual nos d
uma nova perspectiva sobre os conflitos territoriais que
sustentam a profunda transformao do setor agrcola
brasileiro e a sua paisagem rural. Bernardo et al sustentam,
corretamente, que estas disputas excedem largamente a mera
questo da propriedade da terra, na medida em que o seu
resultado determina a forma como a terra ser explorada, as
escolhas relativas a infraestruturas e os tipos de relaes
produtivas que emergiro. O debate coloca a questo essencial
sobre qual ser o modelo de desenvolvimento que prevalecer.
A mesma ferramenta analtica que relaciona territrio com
poder pode ter grande utilidade na compreenso das
implicaes mais abrangentes e a longo prazo resultantes das
alteraes no controle das propriedades agrcolas, em funo
da atual onda de aquisies de terra registadas no Brasil, bem
como em outras partes do mundo. Outro ponto essencial, de
relevncia global, abordado nesta edio o duplo papel
desempenhado pelo Brasil nas concesses de terra de grande
escala, em territrio brasileiro e no estrangeiro. Neste mbito,
considero muito interessante o Selo Combustvel Social
brasileiro, criado com o propsito de encorajar parcerias
contratuais entre sociedades produtoras de agrocombustvel
e pequenos agricultores. A experincia e lies decorrentes
deste incentivo fiscal devem certamente ser tidas em conta
nos atuais debates sobre modelos de negcio alternativos,
que permitem o investimento sem desapropriar os pequenos
agricultores das suas terras.

Durante a discusso dos temas acima referidos e de outros


abordados nesta edio, Fernandes e os seus colegas optaram
por tomar partidos no debate, adotando a perspectiva do que
denominam o paradigma da questo agrria. Evitaram a

tentao de caricaturar a perspectiva contrria, qual se


referem como paradigma do capitalismo agrrio, mas resta
ainda determinar se fizeram justia a esta sua perspectiva.
claro, no entanto, que Fernandes et al reconhecem as
limitaes da anlise binria, discutindo de forma sincera as
divergncias, fragmentaes, choques e reorganizaes
verificados em movimentos sociais fundamentais, organizaes
sociais civis e no seio dos crculos acadmicos, quando
confrontados com algumas das difceis questes relativas
governana da terra.

Esta edio das Sesses Framing the Debate encoraja o debate


aberto sobre polticas e prticas de governana da terra no
Brasil e no mundo. O artigo suficientemente acessvel para
permitir uma interveno mais abrangente no debate, sendo
tambm publicado em portugus, para que chegue ao
pblico brasileiro e s comunidades em geral. Caso se revele
necessrio, disponibilizaremos uma verso em Espanhol.
Aguardo com expectativa o debate enrgico, preparando j a
terceira edio das Sesses Framing the Debate sobre a sia.
Madiodio Niasse
Diretor, Secretaria da International Land Coalition

Sobre os autores
Bernardo Manano Fernandes, gegrafo, professor do Programa
de Ps-Graduao em Geografia da Universidade Estadual
Paulista UNESP, campus de Presidente Prudente. Doutor em
Geografia pela Univesidade de So Paulo (1999), ps-doutorado
em Estudos Latino-americanos da Universidade do Sul da
Flrida (2008). Tem experincia em Geografia Humana com
especialidade em Geografia Agrria, com destaque para os
seguites temas: luta pela terra, reforma agrria, desenvolvimento
territorial rural e teoria do territrio. Coordenador da Ctedra
Unesco de Educao do Campo e Desenvolvimento Territorial
da UNESP. Pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Autor de A Formao do MST
no Brasil, Editora Vozes, 2000 e coautor com Joo Pedro Stedile
do livro Gens Sans Terre, Editions Le Temps des Cerises, 2003.
Organizador do livro Campesinato e agronegcio na Amrica
Latina, Clacso, 2008.

Cliff Welch professor doutor da Histria do Brasil


Contemporneo nos programas de graduao e psgraduao do Departamento de Histria da Universidade
Federal de So Paulo UNIFESP. Possui Ph.D. em Histria pela
Duke University (1990) e Mestrado em Histria da University
of Maryland (1987). Durante 20 anos, foi professor na Grand
Valley State University, em Michigan. Com apoio da Capes
entre 2003 e 2005, foi professor visitante estrangeiro nos
programas de ps-graduao da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo, da Universidade Estadual Paulista e da
Universidade de So Paulo. De 2007 a 2009, foi professor
colaborador no Departamento de Geografia da UNESP e
coordenador adjunto do NERA - Ncleo de Estudos, Projetos
e Pesquisas de Reforma Agrria. Alm de vrios artigos, ele
autor de A semente foi plantada: as razes do movimento
sindical campons no Brasil, 1924-1964 (2010), Jofr Corra
Netto, Capito Campons (2010), The Seed Was Planted: The
So Paulo Roots of Brazils Rural Labor Movement (1999) e,
com Sebastio Geraldo, Lutas camponesas no interior
paulista: a memria de Irineu Lus de Moraes (1992). Em 2001,
produziu o premiado documentrio Grass War! Peasant
Struggle in Brazil.

Elienai Constantino Gonalves mestre em Geografia pela


Faculdade de Cincias e Tecnologia da Universidade Estadual
Paulista UNESP, Campus de Presidente Prudente e pesquisador
do NERA - Ncleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma
Agrria. Desenvolve pesquisas com nfase nos seguintes temas:
movimentos socioterritoriais, luta pela terra, reforma agrria,
disputa territorial e desenvolvimento territorial.

2 Polticas fundirias no Brasil


Sumrio executivo

Brasil agrrio e seus paradoxos

11

Perspectivas histricas da formao regional do Brasil

15

Divises regionais e desigualdades

23

Aspectos da questo agrria na Regio Concentrada

25

Aspectos da questo agrria no Nordeste

26

Aspectos da questo agrria na Amaznia

26

Aspectos da questo agrria na regio Centro-Oeste

27

Disputa paradigmtica: questo agrria versus capitalismo agrrio

29

Stakeholders: uma luta longa e constante

31

Disputa poltica: agronegcio versus camponeses

37

A experincia de reforma agrria

39

Disputas territoriais entre as partes interessadas e o estado

45

Tendncias futuras da governana da terra no Brasil

49

Impactos ambientais da questo da terra

49

Estrangeirizao da terra

50

Investimentos brasileiro na estrangeirizao da terra

53

Agrocombustveis 55
Relao Campo - Cidade

56

Outras tendncias: relaes regionais

57

Referncias 59

Sumrio executivo
O artigo oferece uma abordagem histricogeogrfica dos
paradoxos do Brasil agrrio atravs de uma anlise das polticas
fundirias e as formas de uso da terra no pas. Estes paradoxos
podem ser examinados nas questes analisadas neste texto,
como por exemplo: o intenso processo de modernizao
ocorrido no Brasil, que possui uma das agriculturas mais
avanadas do mundo, mas ainda mantm o uso do trabalho
escravo; possui uma agricultura camponesa altamente
produtiva, mas ainda no conseguiu realizar seu projeto de
reforma agrria; um setor agrcola empresarial com discurso
de eficincia e produtividade que no consegue superar a
fome e a pobreza, contribuindo, ao contrrio, para aprofundar
ambos os problemas; ao invs de democratizar ao acesso
terra, as polticas agrrias tm ampliado os conflitos por terra
por causa da intensificao da concentrao fundiria.
Para melhor compreender estes paradoxos, o artigo analisa o
processo histrico da formao regional do Brasil,
demonstrando as condies estruturais e conjunturais que
possibilitaram a sua formao. A abordagem deste processo
procura ajudar o leitor entender os diferentes perodos e
relaes que definiram as polticas fundirias e de uso da terra,
especialmente as permanncias e transformaes da questo
agrria brasileira, a persistncia de antigos elementos e o
surgimento de novos fatores.
Para cada regio desta vasta nao, o artigo apresenta as
caractersticas fundamentais e analisa seus principais problemas

e perspectivas para o futuro, tendo como referncia os dados


do Censo Agropecurio de 2006, discutindo a participao do
agronegcio e do campesinato na produo agropecuria
regional. Assim, so apresentadas as principais stakeholders (as
partes interessadas) que so as diversas entidades da
sociedade: os governos em diferentes escalas, as corporaes
do agronegcio nacional e transnacional e as organizaes
sociopolticas do agronegcio e campesinato, inclusive os
povos indgenas e quilombolas.
Como princpio de organizao, o trabalho utiliza um debate
paradigmtico presente no meio acadmico brasileiro para
examinar os diferentes modelos de desenvolvimento rural no
pas, seus defensores, impasses e perspectivas. Os paradigmas
representam as vises do mundo destas entidades, seus
interesses e ideologias, desejos e determinaes que se
materializam atravs de polticas pblicas nos territrios de
acordo com as pretenses das classes sociais. O paradigma da
questo agrria tem como ponto de partida as lutas de classes
para explicar as disputas territoriais e suas conflitualidades na
defesa de modelos de desenvolvimento que viabilizem a
autonomia dos camponeses. Argumenta que os problemas
agrrios fazem parte da estrutura do capitalismo, de modo
que a luta contra o capitalismo a construo de outra
sociedade, onde os problemas podem ser superados. Para o
paradigma do capitalismo agrrio, as desigualdades geradas
pelas relaes capitalistas so um problema conjuntural e
podem ser eliminados por meio de polticas que possibilitem

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a integrao do campesinato ou agricultor de base familiar ao


mercado capitalista. Nesta lgica, campesinato e capital
compem o mesmo modelo de desenvolvimento, fazendo
parte de uma totalidade (sociedade capitalista) que no os
diferencia, porque a luta de classes no elemento deste
paradigma. Para o paradigma da questo agrria, o problema
est no capitalismo e para o paradigma do capitalismo agrrio,
o problema est no campesinato.

Neste contexto, os conflitos entre as entidades que


representam estes paradigmas so apresentados no artigo
como determinantes na formao das diferentes modelos de
desenvolvimento agrrio no Brasil. assim que o artigo analisa
a histria da reforma agrria brasileira, que embora vrios
planos tenham sido propostos por diferentes governos,
nenhum deles foi realizado completamente. Neste sentido, a
ocupao da terra continua sendo uma importante forma de
presso e reivindicao desta poltica pblica, todavia, com a
expanso da produo de commodities nas terras dos
latifndios, esta forma de luta pela terra tem enfrentado seus
prprios limites para se reproduzir.
A anlise do papel do Estado neste contexto crucial.
Geralmente, o governo toma posies a favor do agronegcio,
devido a predominncia do paradigma do capitalismo agrrio
nos ministrios e a presso agressiva do poderoso setor da
agricultura convencional. Por outro lado, o Estado cria e
implanta polticas para o reconhecimento e desenvolvimento
dos territrios camponeses somente sob presso popular.
O modelo de desenvolvimento da agricultura por meio da
produo de commodities proporciona um maior rendimento
da explorao agrcola, mas tambm responsvel por
graves impactos sociais e ambientais no que se refere
expropriao, com a concentrao do uso do solo e da agua.
A partir de uma leitura dos impactos ambientais da questo
agrria, o artigo discute os limites e perspectivas do atual
modelo agrrio brasileiro.
Entre os outros temas novos abordados, o texto analisa a
produo de agrocombustveis e a estrangeirizao da terra
no Brasil, bem como as polticas agrcolas do Brasil em outros
pases, como por exemplo: Moambique. A estrangeirizao
da terra um fenmeno recente composto de megainvestimentos de pases ricos e emergentes, que tem atingido

Sesses Framing the debate

pases emergentes e pobres, por meio da aquisio de


agroindstrias ou grandes extenses de terra para a produo
agrcola, com nfase nos commodities de exportao, como a
soja, ou cana-de-acar para produo de agrocombustveis.
Este novo elemento tem ampliado os conflitos e criado novos
parmetros para pensar solues para a questo agrria.
Evidente que o desenvolvimento da agricultura em um pas
no se limita ao mundo rural e a questo agrria, mas impacta
tambm o mundo urbano e cria novas questes que s
podem ser compreendidas a partir de uma anlise da relao
campo cidade. com este objetivo que o trabalho conclui
debatendo das tendncias do desenvolvimento brasileiro.
Desde o fim da ditadura, em 1984, os brasileiros tm construdo
formas eficazes para defender a democracia. A formao de
dezenas de organizaes camponesas e suas aes cotidianas
tm mantido o debate sobre a questo agrria na pauta
poltica. Todavia, o avano das polticas neoliberais tem
aniquilado vrias conquistas, aumentando a subordinao das
classes populares atravs de polticas compensatrias e de
controle social. As perspectivas de mudana do atual modelo
de desenvolvimento so escassas, considerando as tendncias
de crescimento do agronegcio com a estrangeirizao das
terras por pases ricos. Enquanto os debates sobre as polticas
agrrias e de usos da terra no Brasil continuarem, existe a
possibilidade de mudana para um modelo sustentvel.

Brasil agrrio e seus paradoxos


O Brasil um pas continental, sendo o quinto do mundo em
extenso e com grande potencial agropecurio. Possui
8.514.876,599 km, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica IBGE, e mantm desigualdades to grandes
quanto seu territrio. Estas desigualdades mantm uma das
estruturas fundirias mais concentradas do mundo,
representada pelo ndice de Gini de 0.854, sendo que a maior
parte das terras esto sob o domnio de grandes corporaes
nacionais e multinacionais. Estas empresas controlam as
polticas de desenvolvimento da agricultura, ficando com a
maior parte dos recursos do crdito agrcola, monopolizando
os mercados em todas as escalas e definindo as tecnologias
destinadas qualificao da produo agropecuria.
Produzindo predominantemente commodities, o agronegcio
no Brasil tambm constitui-se em um poder hegemnico que
determina o planejamento da agricultura e subalterniza os
camponeses responsveis pela maior parte da produo dos
alimentos destinados economia domstica.
Como lder mundial na produo de soja, caf, acar, carne,
frango, feijo, laranja e fumo, o Brasil um dos mais importantes
pases agrcolas do mundo (Welch, 2006). Com extenso
equivalente a 851.487,659 hectares, apenas 330 milhes de
hectares foram utilizados pela agropecuria no perodo
1996/2006, de acordo com o Censo Agropecurio de 2006 do
IBGE (Brasil, 2009). Esta rea agricultvel chegou a 375 milhes
de hectares no perodo 1975/1985, o que significa que o Brasil
tem utilizado entre 39 a 44% de seu territrio para a produo

agropecuria, representando uma das maiores reas


agricultveis do mundo. A persistente desigualdade territorial
rural fica ainda mais evidente, quando comparamos a
agricultura camponesa com o agronegcio. O Censo registrou
5.175.489 estabelecimentos, sendo que 84.4% (4.367.902) so
unidades familiares e 15.6% (805.587) so capitalistas. A rea
total das unidades familiares era de 80.250.453 hectares e a
rea total dos estabelecimentos capitalistas era de 249.690.940
hectares. Embora o agronegcio ou agricultura capitalista
tenha utilizado 76% da rea agricultvel, o valor bruto anual da
produo foi 62% ou 89 bilhes de reais, enquanto o valor
bruto anual da produo da agricultura camponesa foi de 38%
ou 54 bilhes de reais, utilizando apenas 24% da rea total, de
acordo com os dados do Censo de 2006.
Para uma nfase maior, mesmo utilizando apenas 24% da rea
agrcola, a agricultura camponesa rene 74% do pessoal
ocupado ou 12.322.225 pessoas, sendo que o agronegcio
emprega em torno de 26% ou 4.245.319 pessoas. Esta
desigualdade fica mais evidente quando observamos que a
relao pessoa hectare nos territrios do agronegcio de
apenas duas pessoas em cada cem hectares, enquanto nos
territrios camponeses a relao de quinze pessoas para
cada cem hectares. Esta diferena ajuda a compreender que a
maior parte das pessoas que trabalham na agricultura
camponesa vive no campo e que a maior parte das pessoas
que trabalham no agronegcio vive na cidade. Igualmente
esta diferena revela as distintas formas de uso dos territrios,

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Concentrao de ocupaes de terra por movimentos


scio-territoriais de camponeses
Concentrao de famlias sedentrias em resultado da
reforma agrria e polticas de colonizao governamentais
Concentrao de violncia contra trabalhadores rurais
e camponeses
Importante regio agrcola, caracterizada por colheitas
variadas e altamente produtivas, e responsvel pela maior
parte da produtividade agrcola e ndice de emprego rural
mais bem pago no Brasil
Alto nvel de especializao no agrobusiness de soja, milho
e algodo
Regio do Nordeste caracterizada por uma grande
populao rural, rendimentos baixos, uso de mo-de-obra
familiar, mtodos agrcolas rudimentares e colheitas
diversificadas, produz especialmente para a dieta regional
rea com elevada proporo de trabalho assalariado
empregue em estabelecimentos agrcolas mas residente
em zonas urbanas
Parte da regio da Amaznia caracterizada por
interveno humana mais intensiva, incluindo a
colonizao de rea florestal e sua destruio para
formao de pastagem para gado

Parte da regio da Amaznia caracterizada por menor


interveno humana e ocupao mais sustentvel na
forma de reservas indgenas e reas florestais protegidas,
nomeadamente parques e reservas extrativistas

Populao rural em 2010

991,015
330,000

Figura 1Brasil Agrrio2010

17,145

enquanto para o campesinato, a terra lugar de produo e


moradia, para o agronegcio, a terra somente lugar de
produo. Estas so caractersticas importantes para conceber
o campesinato e o agronegcio como diferentes modelos de
desenvolvimento territorial.
Esta desigualdade fica ainda mais acirrada quando analisamos
detalhadamente a participao dos estabelecimentos no
valor da produo total. Conforme a anlise de Alves e Rocha,
2010, somente 8.19% ou apenas 423.689 dos 5.175.489
estabelecimentos geraram 84.89% do valor da produo
total. Para destacar mais esta brutal desigualdade, isto
tambm significa que 91.81% ou 4.751.800 estabelecimentos
respondem por to somente 15.11% deste valor. Estes dados
demonstram que a concentrao territorial explicita a
concentrao de riquezas e do controle do capital. A situao
fica ainda pior, quando se observa que em 3.775.826
estabelecimentos, vivem aproximadamente 11.3 milhes de
pessoas que conseguem ficar com a ridcula soma de 4.03%
da riqueza produzida e que as famlias de 2.014.567
estabelecimentos tm receita anual de at meio salario
mnimo. A maioria dos estabelecimentos que fica com a
menor parte da riqueza da agricultura familiar.
Os contrastes do Brasil so ainda mais fortes quando
observamos que estes agricultores que ficam com a menor
parte da riqueza produzida na agropecuria so responsveis
por 70% do feijo, 87% da mandioca, 38% do caf, 46% do
milho e 34% do arroz. Na pecuria, garantiram 59% dos sunos,
50% das aves, 30% da carne bovina e 58% do leite. A
desigualdade tambm est presente nos tipos de produo.
Por exemplo: 1.57% dos estabelecimentos produtores de
milho respondem por 68.31% da produo e 26.7% do leite
vm de 80.41% dos estabelecimentos produtores, ou seja,
19.59% produzem 73.3% do leite. A concentrao uma marca
forte no campo brasileiro. Este fato tem produzido diferentes
posturas a respeito do desenvolvimento da agropecuria.
Algumas defendem a eliminao dos produtores que
produzem menos, outras defendem a ampliao da
participao dos pequenos agricultores na diviso da riqueza
produzida, inclusive com polticas de acesso terra para
aumentar o nmero de agricultores, como por exemplo a
reforma agrria e o crdito fundirio.

Estas duas vises sobre o desenvolvimento se expressam em


paradigmas que procuram explicar as desigualdades
defendendo uma via de acordo com seus interesses e
necessidades. Para o agronegcio, a eliminao de agricultores
natural num modelo competitivo em que sobrevivem os
melhores. Nesta lgica, para o paradigma do capitalismo agrrio,
o problema das desigualdades resultado do fracasso das
pessoas que no conseguem se manter no mercado. Para os
movimentos camponeses vinculados Via Campesina,
aumentar o nmero de agricultores e sua participao na
distribuio de terras e na economia agropecuria fundamental
para corrigir os problemas agrrios gerados pela lgica perversa
da produo capitalista. Neste sentido para o paradigma da
questo agrria, o problema das desigualdades gerado nas
relaes de subalternidade imposta pelo capital que elimina
parte importante dos agricultores. Por esta compreenso, um
dos movimentos camponeses mais atuantes do Brasil o
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST tem
feito da ocupao de terra a principal forma de acesso terra no
Brasil. So estas aes que tm mantido a reforma agrria na
pauta poltica do governo brasileiro.
O Brasil agrrio deste incio de milnio no pode ser
compreendido somente pela produo agropecuria como
no deve ser entendido apenas pelos intensos conflitos
fundirios. Para representar estas realidades, apresentamos a
seguir o figura 1 que sintetiza esses processos.
O Brasil agrrio paradoxal porque 74% dos agricultores
recebem somente 15% do crdito agrcola, possuem apenas
24% da rea agricultvel, mas produzem 38% do valor bruto.
pouca terra e muita gente que recebe pouco crdito e divide
o resto da riqueza produzida, ou seja, a parte que o capital
permitiu que ficasse com o campesinato. Do outro lado, o
agronegcio fica com 85% do crdito agrcola, controla 76%
da rea agricultvel, produz 62% do valor bruto e emprega
cerca de 26% das pessoas. muita terra e pouca gente que
fica com a maior parte dos recursos empregados na
agropecuria. O agronegcio fica com a maior parte da
riqueza produzida, inclusive a parte da riqueza produzida pelo
campesinato, atravs da renda capitalizada da terra, pois o
agronegcio que comercializa a maior parte da produo
camponesa. Este paradoxo melhor compreendido pela
desigualdade existente entre a classe camponesa em que 2

Polticas fundirias no Brasil | pgina 13

milhes de famlias, embora contribua com a produo de


38% do valor bruto, tm uma renda mensal em torno de 15
dlares e so obrigados a viver de ajuda governamental. Estas
desigualdades so partes da histria, construdas por meio de
relaes de dominao e resistncias que configuraram o
territrio brasileiro.

Perspectivas histricas da formao


regional do Brasil
A historiadora Frieda Knobloch bem observou que a
colonizao um ato agrcola (1996, p. 1). Atos agrcolas no
apenas pontuam a histria do Brasil mas a compem dede a
colnia nao. Os paradoxos do Brasil agrrio comearam
em 1500, com o invasor portugus estimulando a prtica do
escambo pelos indgenas da regio: a extrao e a troca do
pau-brasil. O primeiro modelo de uso e posse da terra imposto
pelo colonizador foi o corte seletivo de pau-brasil, realizado
pelos Tupinamb, em resposta demanda do mercado
externo. Este sistema, entretanto, em breve sofreria mudanas.
As descobertas de finais do sculo XV e XVI levariam os
potentados europeus a assegurarem seus territrios nas
Amricas. De 1530 at o sculo XVIII, a monarquia portuguesa
buscou garantir seu domnio sobre o Novo Mundo, atravs do
desenvolvimento de sistemas de uso e posse de terras,
impedindo que as coroas francesa, holandesa e espanhola se
apropriasse de parte de sua colnia.

No sculo XIX, quando o filho e o neto do rei portugus


governaram o imprio brasileiro, eram frequentes as disputas
territoriais, no s com os inimigos externos, mas tambm
adversrios internos, onde diferentes sistemas de posse e uso
da terra entraram em choque pelo domnio fundirio. No
sculo seguinte, entretanto, j estavam delineadas as fronteiras
nacionais e as divises polticas atuais do pas, o que no

desestimulou eventuais presses externas pela terra. Ao


contrrio, o avano da ordem capitalista mundial animou as
elites brasileiras, ditando as normas para a implementao de
grandes e pequenos projetos que transformariam milhes de
hectares de terras de plantio diversificado em complexos
sistemas agrcolas e industriais.
A partir de uma perspectiva do sculo XXI, os processos de
colonizao deste pas-continente incluem no somente os
amerndios e comerciantes, os imperadores e as potncias
estrangeiras, mas escravos e senhores, camponeses e
latifundirios, imigrantes e empresrios, militantes e polticos,
comunistas e capitalistas. As limitaes impostas pelo tempo
e pelo espao no nos impedem de contrastar o Brasil do
passado e do presente. As relaes no campo tm sido
marcadas por uma realidade pontuada por conflitos pela
posse da terra, de identidade e pelo controle desse
vasto territrio.
O comrcio de pau-brasil marcou profundamente as
representaes sobre o Brasil no sculo XVI (Rocha et al, 2007).
A costa atlntica do pas local de estabelecimento de postos
de comrcio (feitorias) permanece repleta de nomes que
remetem ao processo de extrao dessa madeira na poca de
seu apogeu. O interior (ainda desconhecido pelo colonizador),
por sua vez, foi usado como pano de fundo por criativos

Polticas fundirias no Brasil | pgina 15

Figura 2Representao das relaes entre sociedades indgenas e europeus no sculo XVI, em detalhe de um mapa publicado por Giacomo Gastaldi em 1550

cartgrafos para retratar o processo de extrao da madeira


pelos ndios Tupinamb (Ver figura 2). Enquanto outros grupos
de nativos aparecem negociando na costa com comerciantes
europeus. As mulheres so retratadas caando, cuidando de
crianas ou cozinhando. As cenas so prosaicas, mas pouco
inocentes, uma vez que sugerem uma relao supostamente
harmoniosa entre o indgena e o portugus. Elas so tambm
reiteradas por vrios historiadores (Marchant, 1942; Hemming,
1978). Essa colaborao, embora no tenha durado muito,
retratam as imagens de um momento de uso da terra indgena
em resposta demanda europeia, que era relativamente
moderada no que concerne ao impacto sobre as relaes
sociais existentes, e para o ambiente (Fausto, 1997).
Embora a explorao do solo brasileiro tivesse sido concedida
ao Estado portugus por decreto papal como parte do
Tratado de Tordesilhas, em 1494 , as autoridades espanholas
no pareciam muito interessadas em respeitar a autoridade do
Vaticano. Tanto mais que acabam se aproveitando da longa
costa do Brasil, cujas terras estavam sob relativo controle dos

Sesses Framing the debate

indgenas, para fazer seus prprios acordos. A coroa Portuguesa,


obviamente, no aceitava tais incurses e, a partir de 1530,
procurou consolidar a sua hegemonia realizando o processo
de colonizao. Martim Afonso de Sousa foi enviado para
examinar toda a costa e, ao final dessa aventura, a coroa
estabelece capitanias para proteger e desenvolver a colnia
(Ver figura 3). Dividida em 15 partes relativamente iguais, ao
longo de sua costa, a regio foi delimitada por linhas retas,
paralelas linha do Equador, que abrangia um espao
desconhecido, limitando-se linha de Tordesilhas. A partir da,
a coroa portuguesa passaria o controle dessas regies (as
capitanias) a uma classe de nobres militares e burocratas
de sua total confiana. Estes donatrios se comprometiam a
povoar, desenvolver, defender e administrar estas regies, em
nome de Portugal, sob pena de perder a condio de donatrio.

A poltica de capitanias fez com que alguns analistas


enxergassem certa herana feudal no sistema de uso e posse
de terras no Brasil, mas h controvrsias sobre a tese
(Guimares, 1968; Fausto, 1997). De fato, at meados do sculo

XVI, apenas as capitanias de So Vicente do Sul e de


Pernambuco se conslidaram, no momento em que a Coroa
portuguesa se debatia sobre o dilema de estabelecer So
Salvador, na Bahia sua feitoria mais movimentada , como a
capital da colnia brasileira. De 1549 at o fim do perodo
colonial, um governador-geral, um punhado de coletores de
tributos e funcionrios judiciais, alguns militares e guardacostas iriam garantir a posse territorial da nova terra (Fausto,
1997, p. 46), apesar da utilizao contnua e limitada do
modelo de capitania, at a sua extino definitiva em 1821.

O legado do sistema de capitanias foi a proliferao de grandes


propriedades chamadas sesmarias. Tratava-se de grandes
extenses de terras concedidas aos donatrios pela Coroa
Portuguesa, administradas por poucos indivduos (Fausto,
1997; Motta, 2009). O sistema de sesmaria, iniciado na colnia,
precisa muito ser reexaminado, uma vez que continuou a
influenciar as relaes de propriedade no sculo XXI. O sistema
data de 1375 e consistiu numa espcie de direito agrrio que
procurou promover o desenvolvimento rural por meio do
cultivo de cereais, alm de garantir mo-de-obra para o
campo. poca, o sistema de sesmarias ajudou a aliviar uma
crise alimentar que assolara Portugal e causara grande xodo
de trabalhadores rurais.
A lei foi eficaz ao garantir a produtividade da terra pelo
reavivamento de um captulo do Cdigo Justiniano do sculo
VI, que reservava titularidade de propriedade apenas aos
indivduos que realizassem o cultivo efetivo da terra. No sculo
XIV, a coroa estabeleceria sesmaria em terrenos agrcolas
abandonados. No entanto, por volta do sculo XV, o rei D.
Afonso V utilizou a mesma lei para promover a colonizao das
reas de fronteira, alm de aumentar a produo e assegurar
as fronteiras de Portugal contra a invaso espanhola pelo
Reino de Castela (Motta, 2009, p. 15-17). Obviamente, os
motivos para utilizar o sistema no Brasil onde os piratas

franceses ameaavam a hegemonia portuguesa neste


territrio no estavam muito distantes daqueles que haviam
inspirado o uso prvio dessa poltica pela monarquia lusa.
O termo sesmaria se referia, inicialmente, data em que o
nobre portugus recebia o direito de explorao da terra. A
historiadora brasileira Mrcia Motta (2009) verificou em provas
documentais europeias que a definio inclua o dever de seus

titulares de devolver estas terras, caso se vissem impossibilitados


de cultivarem-nas num prazo previamente determinado. Estas
terras devolvidas, foram chamadas de terras devolutas e

deveriam ser repassadas para outros, sob as mesmas restries.


No Brasil, entretanto, embora a regra seguisse a lgica de
outras regies sob controle da Coroa portuguesa, as exigncias
do sistema de sesmaria no tiveram efeito prtico. O abandono
do cultivo da terra no resultou em devoluo, pois a
fiscalizao foi sempre demasiadamente precria. Ao contrrio
das capitanias, que, no raro, eram maiores do que muitos
reinos europeus, as sesmarias brasileiras no pareciam
representar uma ameaa real Coroa em funo de eventuais
rivalidades entre sesmeiros.
Muitos portugueses que controlavam sesmarias, questionaram
judicialmente o cumprimento dos critrios de cultivo no Brasil.
O gigantismo da colnia brasileira, entretanto, fez diminuir tais
presses. Alm disso, seu sistema judicial era demasiado frgil
para produzir resultados confiveis. Dessa forma, a sesmaria
atribuda a determinado nobre no Brasil tornar-se-ia grande
propriedade. Tratava-se de uma plataforma de lanamento do
latifndio em um sistema de plantio de monocultura para
exportao para o que viriam a ser as grandes propriedades
produtoras de commodities, as quais contribuiriam para a
problemtica da formao social do pas. Como dificilmente
as sesmarias coloniais eram devolvidas ao rei, o significado de
terras devolutas tambm diferiu no Brasil, referindo-se
essencialmente s terras ainda no doadas ou desenvolvidas
isto , a maioria daquilo que viria a ser o Brasil independente
em 1822.
As duas capitanias que prosperaram, empregaram uma
frmula simbitica que caracterizou grande parte da histria
brasileira: um local predominantemente baseado no latifndio
subsidiado pelo Estado, o cultivo da cana e a exportao de
acar e seus derivados, o uso de trabalho escravo e do
emprego de um segmento responsvel pelo aprovisionamento
de alimentos, escravos, ferramentas e outros servios. Essa
perspectiva de anlise parece sugerir certa generalizao
simplificadora da realidade, mas as muitas evidncias
encontradas autorizam tal generalizao. Como a capitania de
Pernambuco, a de So Vicente tambm produzia acar para
exportao e abrigava seus prprios artesos, um dualismo
que serve igualmente para analisar a relao centro-periferia

Polticas fundirias no Brasil | pgina 17

Figura 3As capitanias hereditrias, criadas pela coroa Portuguesa em 1535, em um mapa publicado por Lus Teixeira em 1574

no Brasil. A pergunta a responder como Pernambuco se


tornou um dos estados mais pobres do Brasil, enquanto So
Vicente se transformou no estado de So Paulo; de longe, o
mais rico do Brasil.
Apesar da complexidade, o modelo de plantio gerou uma
formao social altamente estratificada, com amerndios e
africanos escravizados de um lado e ricos fazendeiros e
usineiros, de outro. Entre eles, em torno de 20% da populao
inclua agricultores e pecuaristas, artesos, comerciantes,
transportadores, soldados e comerciantes de escravos.
Enquanto o desenvolvimento concentrava-se na costa
atlntica, onde a cana-de-acar se expandia a passos largos e
o acar era produzido e levado aos portos da regio, os
colonos ocupavam o interior em busca de riquezas minerais,
escravos ou o que lhes parecesse interessante. O chicote e a
explorao eram a regra geral. Parece claro que o perodo
colonial produziu uma tendncia a permitir que o poderoso
controlasse gigantescas pores de terras e sustentasse suas
vantagens atravs dos tempos. Mas o colonizador que recebeu
sesmarias, tambm buscou privilgios no uso e controle da
terra, transferindo s futuras geraes o sistema dualista de
latifndio e minifndio.
Outra herana do sistema colonial, argumenta a historiadora
Mrcia Motta, o uso do sistema de justia para a concesso
de sesmaria, como ponto de referncia para determinar a
titularidade (Motta, 2009, p. 263-66). Em caso de controvrsia
sobre a legitimidade de um ttulo de terra, os tribunais
geralmente exigiam a realizao de um processo de
discriminao a fim de comprovar o direito original de uso e
posse. A ironia dessa busca de legitimidade que, alm da
alterao do significado da palavra sesmaria no Brasil, a
exigncia cultive ou perca nunca foi implantada. O resultado

que, ao invs de confirmar o patrimnio de uma rea, a


descoberta da subveno original, quase sempre deslegitima
a reivindicao daqueles que pretendiam documentar seus
ttulos de propriedade contestada, especialmente porque as
terras em litgio eram, quase por definio, no desenvolvidas,
ou eram subutilizadas.
A procura por ttulos originais tornou-se aumentou com a Lei
de Terras de 1850, apesar de uma pausa de quase meio sculo
na sua execuo. O perodo colonial do Brasil tinha chegado

ao fim e o pas era ento um imprio independente. Os


agentes imperiais tentavam fazer coincidir suas demandas
com aquelas da Monarquia Inglesa, acomodando as
necessidades do pas num sistema poltico-econmico liberal.
Sob a presso britnica para abolir a escravido, compuseram
a Lei de terras, procurando valorizar a propriedade da terra,

regulamentando a sua comercializao e atraindo


trabalhadores imigrantes com todo tipo de promessa (Silva,
1996, p. 127-39). Muitos estudiosos tm interpretado a Lei como
intencionalmente projetada pela classe dominante para
impedir que a via camponesa, ou seja, um modelo de
desenvolvimento agrrio baseado na pequena propriedade e
no trabalho familiar e ou comunitrio. Para estes pensadores, a
classe dominante tinha em mente fazer com que a terra fosse
transformada em mercadoria para que a vasta maioria dos
camponeses brasileiros, imigrantes e escravos libertos no
tivessem recursos suficientes para adquiri-las. Alm disso, eles
acreditam que o Estado imperial queria garantir que os
escravos libertos permanecessem disponveis em um mercado
de trabalho que teria de ser criado quando a abolio
eliminasse, de vez, a fora de trabalho baseada na escravido
(Guimares, 1968; Moore, 1983; Costa, 1985; Martins, 1986).

Na verdade, como demonstra a historiadora Lgia Osrio Silva


(1996), a lei parecia buscar exatamente o oposto. A classe
latifundiria dominante, que controlava o parlamento, resistiu
a aplicao da Lei at o final do sculo XIX. No contexto de
transio poltica do fim do Imprio e da reinveno do Brasil
como uma repblica , que conseguiu descentralizar o
controle sobre o uso e a posse da terra, passou as
responsabilidades para a execuo da Lei para os governos
estaduais recm-formados (Silva, 1996; Linhares e Silva, 1999).
Ao tornar os governos estaduais responsveis pelas questes
da terra, o governo federal deixou a questo da terra nas mos
dos grupos mais interessados em desestruturar a via

camponesa: a oligarquia agrcola que governaria o pas da em


diante. Dependendo do estado e regio, o poder de determinar
os direitos de propriedade e questes do uso e posse da terra
raramente foram abordadas por legisladores estaduais e,
quando ocorreram, foram geralmente resolvidas pelos
prprios governadores estaduais, muitos dos quais com
vocao rural. Estes polticos dependiam do apoio dos ricos
locais, no somente na busca por recursos, mas tambm por

Polticas fundirias no Brasil | pgina 19

votos. No centro do sistema estava a figura do coronel, um


indivduo que possua dezenas, centenas, e, as vezes, milhares
de trabalhadores sob seu poder e influncia. Eram polticos
locais que manipulavam o apoio eleitoral dos seus
dependentes e buscavam que o aparelho do Estado
atendessem s suas reinvindicaes imediatas e de longo
prazo (Silva, 1996; Fausto, 1997), num sistema onde uma mo
lavava a outra.

eventualmente criar problemas para a liberdade dos grandes


proprietrios de terras. Na provncia de So Paulo, o boom do
caf do sculo XIX ajudou a criar uma dinmica diferente no
campo. Como o valor da terra aumentou, cresceu tambm a
concorrncia entre os plantadores de caf, fazendo da
documentao sobre o tamanho das propriedades e suas
fronteiras um requisito indispensvel, criando um sistema
cadastral com a demarcao de quase todo o Estado.

O sistema de registo paroquial da terra foi estabelecido e a


data-limite para a garantia de direitos adquiridos de imveis,
nos termos da Lei de Terras de 1850, foram mudados de 18541878 para 1900-1930, dependendo dos interesses dos governos
estaduais e dos proprietrios de terras. Silva traz o exemplo do
Estado de Mato Grosso, que Portugal finalmente ocupou
quando uma tropa de caa de escravos indgenas descobriu
ouro, em 1719 fundando na regio uma capitania. A Coroa
preocupou-se muito pouco com o fato de que empurrava
para alm do tratado de Tordesilhas o vice-reinado espanhol
do Peru. Com a formao da Repblica em 1889, Mato Grosso
ocupou uma posio perifrica como territrio indgena e o
fornecedor de erva-mate e gado de corte. Estatsticas do
Registro Terras de 1897 mostram que, dos 218.562,300 hectares
de terras do estado, apenas 1.941 proprietrios registraram
suas terras para um total de 13.753,011 hectares. Outros 1.082
proprietrios de imveis registraram seus stios e fazendas,
mas no conseguiram indicar o tamanho exato de suas
propriedades. Silva estima que totalizem 14.139,576 hectares.
Enquanto um total de 3.023 estabelecimentos alegaram
ocupar cerca de 30 milhes de hectares ou cerca de 14% da
rea total do estado. No entanto, o governo informava que a
posse de apenas 1.499.342 hectares poderia ser legitimado.
Mas preferiu evitar o confronto com os latifundirios, negandose a definir todo o resto do Estado como terra pblica. Ao
contrrio, prorrogou o prazo para inscries por mais de uma
vez (Silva, 1996, p. 267-68).

A necessidade de documentao original de aquisio e


utilizao efetiva do interior do Brasil criou um novo
protagonista no uso e posse da terra: o grileiro. O valor da terra
em So Paulo e o medo do proprietrio de perd-la para
especuladores so fatores que contriburam para tornar a
prtica bastante comum no estado. Por um lado, o grileiro
falsificava documentos e os registrava oficialmente
corrompendo os oficiais dos cartrios que muitas vezes
fizeram parte deste processo de falsificao de ttulos de
propriedades. A aprovao e regulamentao da Lei de Terras
de 1850 criou uma srie de datas-limite nos estados para evitar
a necessidade de se adquirir um imvel, demonstrando que o
atual proprietrio herdara de um beneficirio de sesmaria.
Uma data-limite foi definida para estabelecer as fronteiras das
terras devolutas. Ou seja, discriminar terras privadas por meio
de registro separando-as das terras pblicas. No entanto, a
prtica da grilagem continuou falsificar documentos para a
apropriao de terras que pertenceram aos estados. (Silva,
1996; Linhares e Silva, 1999).

Os latifundirios brasileiros da poca (bem como os de hoje),


no estavam interessados em que se pudesse ter cincia do
tamanho de suas terras. O estabelecimento de medidas fixas
possibilitava a fixao de uma base fiscal que poderia
representar custos para o latifundirio. Permitir que as
autoridades estaduais definissem os limites das terras pblicas
fossem elas controladas ou no pelos coronis poderia

Sesses Framing the debate

A descentralizao do sistema de registros e o poder de


influncia das oligarquias rurais tomaram formas diversas nas
diferentes regies do Brasil. Em todos os casos, no entanto,
prevaleceu a tendncia de reafirmao do latifndiominifndio. Os grileiros aumentavam o tamanho e a
quantidade dos latifndios via a obteno de documentos
falsos e a agricultura de pequena escala sobrevivia
precariamente, dependendo, muitas vezes, da grande
propriedade para continuar a existir. Em muitos casos, sem
conseguir sua titularidade, esses camponeses eram privados
de ficar no mesmo lugar por muito tempo. Expulsos pelos
latifundirios, eram obrigados a abrir novas terras para
cultivar e garantir a sobrevivncia (Guimares, 1968; Linhares
e Silva, 1999).

Apesar do sucesso dos latifundirios em frustrar o processo de


colonizao que a Lei de terras de 1850 pretendia possibilitar, a
colonizao de pequenos proprietrios aconteceu atravs da
criao de colnias de famlias camponesas em reas
especficas que desempenharam papel importante no uso da
terra no Brasil desde o sculo XIX. Considerando que o governo
colonial procurou expulsar todos os europeus noportugueses do territrio brasileiro, o governo imperial e o
governo republicano os acolheram, facilitando a migrao
alem, sua, italiana, espanhola, japonesa e de outras
nacionalidades. A Lei de Terras auxiliou o governo a identificar
terras devolutas que poderiam ser utilizadas para estabelecer
colnias e gerar receitas fiscais na compra e na venda de terras.
No entanto, poltica dos governos estaduais e do governo
federal sempre foi de evitar o confronto com os latifundirios,
inclusive nas terras com duvidosos ttulos de propriedade. Um
exemplo foi a ocupao do territrio do Acre pelas polticas de
colonizao do governo federal que criou centros de
colonizao com a expropriao dos povos indgenas de seus
territrios milenares. Esta, de fato, tem sido a tendncia das
polticas fundirias no Brasil, ou seja, para garantir a as terras
dos latifundirios e/ou do agronegcio, expropriam-se os
povos indgenas e as comunidades camponesas.
O estado de So Paulo foi o maior destinatrio de imigrantes
no Brasil e os chamou de colonos. A expanso das plantaes

de caf necessitava desses trabalhadores que substituram a


mo-de-obra escrava recm liberta. Com a decadncia
gradual das plantaes de caf no sculo XX, foram
estabelecidos projetos de colonizao para ajudar os colonos
a comprarem parcelas de terras. Entretanto, no estados da
regio Sul, foram criadas diversas colnias com migrantes
originrios da Alemanha, da Itlia, Polnia e Ucrnia, por
exemplo para desenvolver a agropecuria. Estas colnias
tornaram-se comunidades fortes e modelo de agricultura
sustentvel. Continuam enfrentando os latifundirios e desde
a dcada de 1960, passaram a resistir contra a expanso do
agronegcio. Na regio Sudeste, no Esprito Santo, tambm
aconteceu a criao de assentamentos de famlias oriundas da
Europa, como por exemplo, os migrantes da antiga regio
pomerana. Partes dos estados de So Paulo e do Paran
receberam apoio de investidores britnicos para subdividir
grandes reas em propriedades de diversos tamanhos. Os

estados de Mato Grosso e So Paulo por suas particularidades


so mpares, como se ver na prxima seo deste estudo,
que tratar do conceito de regio, para uma melhor
compreenso do Brasil moderno.
Desde a chegada dos portugueses at a repblica contempornea,
diversos padres de ocupao e desenvolvimento tm sido
observados. A tendncia foi comear pelas reas costeiras, a partir
da foz do Amazonas at a foz do Rio da Prata. A penetrao
gradual para o oeste seguiu os vales dos rios em misses de
reconhecimento e de escravizao dos ndios, por vezes,
resultaram em descobertas de riquezas minerais como ouro,
diamantes e outras pedras preciosas. Essas incurses e ocupaes
ocorreram com intensidades variadas, dependendo das
condies climticas, da proximidade das rotas comerciais e
interesses estratgicos. Enquanto, a regio amaznica
permaneceu pouco povoada, o Nordeste foi uma das regies
com intensas atividades econmicas desde o sculo XVI. Rumo
ao centro-sul, o estado do Rio de Janeiro se tornou a capital
colonial a partir do sculo XVIII e cresceu com a chegada a Corte
portuguesa que ali se estabeleceu, em 1808, quando Napoleo
invadiu Portugal. O estado de So Paulo, fazendo parte da antiga
regio centro-sul, continuou a desempenhar um papel
importante no abastecimento das colnias, contribuindo com o
provimento de alimentos e ndios escravizados, at meados do
sculo XIX. Desde ento, no perderia sua funo de provedor,
mas mudariam suas atribuies. Alm dos imigrantes da Europa
meridional e oriental que vieram para trabalhar nas plantaes de
caf, vieram engenheiros Ingleses para coordenar a construo
das estradas de ferro bem como outros profissionais. Essa
dinmica iniciou as condies de um processo que faria desse
estado o mais rico do pas.
No extremo sul, descendentes de gachos de origem
espanhola empurraram o poder colonial portugus para fora
das margens do Rio da Prata. Eventualmente alinhados com os
britnicos, queriam criar uma nao independente onde hoje
se encontra o Uruguai (Winn, 1976). Foram os gachos de
origem portuguesa que sustentaram uma frente sul pr-Brasil

(Love, 1971). Durante o Imprio, nesta poro sul, no foram


encontradas riquezas minerais como aconteceu na provncia
de Minas Gerais, no perodo colonial, mas a agricultura para o
mercado interno e as misses catlicas para pacificar os povos
indgenas predominaram (Fausto, 1997).

Polticas fundirias no Brasil | pgina 21

Aps 1930, as mudanas polticas no Brasil permitiram a


instituio de um governo central forte, que procurou reduzir
a influncia da oligarquia rural, priorizando uma poltica
desenvolvimentista. O Estado Novo getulista se estendeu de
1937 a 1945 e, no perodo, decretos-leis procuraram reforar as
relaes capitalistas no campo (Welch, 1999). Entre as
contribuies do regime semifascista de Getlio Vargas,
destaca-se a promoo de organizao social e poltica das
classes rurais, incluindo a criao de uma estrutura associativa
e o estabelecimento do sistema judicirio do trabalho, usado
para regular as relaes de trabalho no que tange ao uso da
terra. A partir de ento, as estruturas organizacionais se
traduziriam em significativo objeto de luta poltica at os anos
de 1960, quando o governo determinou a criao de sindicatos
locais, estaduais e federais, tanto para os latifundirios quanto
para os camponeses. Mas o ato causou medo na oligarquia
rural, uma vez que sinalizou com a possibilidade de perda de
seu poder e de aumento do controle do estado sobre a terra.
Dessa forma, preferiram reagir e garantir a dominao atravs
do golpe militar de 1964 (Welch, 1995).

Numa aparente contradio, a administrao inicial da


ditadura conseguiu aprovao no Congresso Nacional da
primeira lei de reforma agrria, em novembro de 1964. O
Estatuto da Terra definiu reforma agrria como o conjunto de

medidas que visam a promover melhor distribuio da terra


mediante modificao no regime de posse e uso, a fim de atender
aos princpios de justia social e do aumento da produtividade
(Presidncia da Repblica, 1964, apud Bruno, 1995, p.5). Mas,
tal como a Lei de terras de 1850, o estatuto de 1964 foi escrito
pra ingls ver. O documento foi elaborado por um comit
executivo de revisores do prprio regime, com vistas a
eliminar o latifndio e promover a agricultura familiar atravs
da redistribuio de terras, numa aposta de constituio de
uma classe mdia rural. A essncia do estatuto final,
entretanto, foi transformada por representantes da oligarquia
rural no Congresso.

Temendo a sua utilizao por parte dos camponeses, os


ruralistas no congresso articularam para alterar a linguagem e
os objetivos do Estatuto da Terra, de modo que o apoio estatal
ficou restrito modernizao da agricultura de larga-escala,
consolidando a agroindstria nacional. Essa mudana delineou
a face da revoluo verde no Brasil, um processo que

Sesses Framing the debate

intensificou as expropriaes e aumentou o xodo rural para a


periferia das cidades, cerca de 30 milhes de camponeses
migraram para as cidades (Palmeira, 1989; Bruno, 1995;
Gonalves Neto, 1997). Este ato expressou a enorme influncia
dos latifundirios sobre o regime e as polticas fundirias. Sua
capacidade de dissimular a luta de classes foi sempre muito
grande, bem como de impedir ou de abortar polticas pblicas
para as populaes camponesas. Com esta prtica de controle
territorial, as oligarquias rurais mantiveram o problema
fundirio que se intensificaria nas dcadas seguintes, com o
aumento dos conflitos no campo no contexto do fim da
ditadura militar e redemocratizao do Brasil nos anos 1980.

Divises regionais e desigualdades brasileiras


Essas lutas, de fato, configuram a realidade do Brasil agrrio,
em seu tempo e em seu espao, sua histria e sua geografia.
Escrevendo sobre as diferenciaes no territrio brasileiro, os
gegrafos Milton Santos e Maria Laura Silveira (2001, p.259)
desenvolveram uma tipologia que considera um conjunto de
variveis, inclusive situaes e caractersticas como densidade
e rarefao, espaos que mandam e espaos que obedecem,
etc., para analisar novas lgicas centro-periferia. Densidade e
rarefao so referncias que servem para analisarmos a
concentrao e a disperso de objetos e pessoas nos diferentes
espaos geogrficos. No que se refere a produo agropecuria,
a intensificao da produo de commodities tem transformado
municpios, microrregies e at mesmo macrorregies a partir
desses elementos. Um exemplo a territorializao da soja na
regio Centro Oeste que tem concentrado a terra nas mos
das grandes corporaes, aumentando a violncia e a
migrao rural urbana expulsando a grande parte da
populao para as cidades, liberando os campos para a
produo de commodities, criando uma espcie de custo
social do desenvolvimento do capitalismo no campo. Em um
exemplo internacional h a regio denominada Repblica
Unida da Soja pela poderosa transnacional Syngenta, numa
referncia enorme rea de produo do agronegcio da soja
que compreende partes dos territrios da Argentina, Paraguai,
Brasil e Bolvia.

territrio campons pelo agronegcio, como destaca Oliveira,


1991, ou da territorialidade do capital em territrio campons
(Fernandes, 2009), onde as tcnicas e as tecnologias de
produo agropecuria so determinadas pelo agronegcio,
que evidentemente, capitaliza a renda produzida pelas famlias
camponesas. Esta relao capital campesinato produz um
paradoxo em que a produo agropecuria camponesa
aparece nos resultados econmicos do agronegcio e a maior
parte da riqueza produzida desviada para as corporaes
que industrializam e comercializam os produtos camponeses.
Estes processos intensificam as desigualdades comandadas
pela reproduo ampliada do capital, que centraliza territrios
e tecnologias, portanto, intensifica a concentrao de riquezas.
Estes processos geram a barbrie com a espoliao territorial,
onde as pessoas so excludas de todas as formas de
autonomia e so subjugadas ao modelo de desenvolvimento
hegemnico. Para alguns, o xodo rural e a concentrao
territorialtecnolgica e, portanto, a concentrao de riqueza
parte de um processo natural da modernizao da agricultura
no contexto do capitalismo agrrio. Para outros, parte da
questo agrria, cujos problemas podem ser minimizados
atravs de polticas pblicas e de enfrentamento com o
agronegcio na luta contra o capital. Estas duas posturas
representam os dois paradigmas que produzem as polticas
de desenvolvimento para agricultura.

As noes de espaos que mandam e espaos que obedecem


servem para compreendermos, por exemplo, o monoplio do

Neste contexto, discutiremos a diviso regional do Brasil em


suas diferenas e desigualdades produzidas pelas relaes

Polticas fundirias no Brasil | pgina 23

Figura 4Um esquema alternativo para dividir o Brasil em regies (Santos e Silveira 2001)

Regio Norte
Regio Amaznica
Regio Nordeste
Regio Centro Oeste
Regio Sudeste
Regio Sul
Regio Concentrada

sociais que constituem as regies. O Instituto Brasileiro de


Geografia e Estatstica IBGE divide o Brasil e cinco macrorregies:
Norte, Nordeste, Centro Oeste, Sudeste e Sul, (ver figura 4)
tomando como referncias um conjunto de determinaes
scio-polticas, econmicas e histricas a partir da forma
desigual do desenvolvimento em suas interaes como o
quadro natural. Esta diviso orienta os planos do governo para
atender principalmenteos interesses do capital que dirigem
os investimentos em infraestrutura para determinadas regies,
valorizando algumas reas, aumentando os fluxos e as dinmicas,
em detrimento de outros espaos que vivem a lentido da
escassez e da falta de recursos. Em meio a este contexto, Santos
e Silveira, 2001, propem uma diviso regional do Brasil em
quatro grandes regies: a regio Concentrada, formada pelas
regies Sudeste e Sul do IBGE; A Amaznia, que compreende a
regio Norte do IBGE, menos o estado do Tocantins; a regio
Nordeste que mesma do IBGE e a regio Centro-Oeste
equivalente do IBGE mais o estado do Tocantins.
Esta diviso regional proposta por Santos e Silveira, 2001,
caracteriza o Brasil pela espacializao do capital e das polticas
de governo atravs da implantao de redes bem estruturadas

Sesses Framing the debate

Santos e
Silveira 2001

IBGE

da tecnologia e da informao. Esta uma das caractersticas


da regio Concentrada, onde encontram-se densos sistemas
de relaes em espaos urbanizados de alto padro de
produo, distribuio e consumo. Processos integrados
globalizao, em que os setores financeiros e tecnolgicos se
destacam. Contraditoriamente, apesar do alto ndice de
desenvolvimento, no campo da regio Concentrada onde
ocorrem os mais altos nmeros de conflitos por terra. Embora
a regio Centro-Oeste seja considerada pelos autores como
uma rea de ocupao perifrica, esta a segunda regio do
pas, onde o agronegcio se estabeleceu com mais intensidade,
implantando uma agricultura globalizada. O Nordeste,
conquanto seja uma regio de ocupao antiga, as oligarquias
estruturadas dificultam o desenvolvimento atravs da
centralizao do poder, sendo que a criao de redes
extremamente fragmentada, constituindo-se pontos nodais
onde implantaram-se reas industriais. nesta regio, que a
agricultura camponesa mais representativa e tem enfrentado
os latifundirios procurando garantir seus territrios. A
Amaznia onde encontra-se a fronteira agrcola e onde as
corporaes disputam intensamente os territrios indgenas e

camponeses, assim como as terras pblicas. uma regio


estratgica e a ltima fronteira da agricultura brasileira. a
maior regio brasileira e a segunda em fluxo aerovirio,
perdendo apenas para a regio Concentrada. Isto uma
mostra das aes intensas das corporaes e do Estado
(Santos e Silveira, 2001, pp. 268-272).
A diviso regional explicita as diferenas constitudas pelas
polticas governamentais e pelas polticas privadas por meio
dos projetos das corporaes nacionais e transnacionais.
Outras instituies tambm participam da produo dos
espaos regionais, mas em menor escala e com poderes
limitados. o caso dos sindicatos de trabalhadores e das
organizaes camponesas. Na maior parte das vezes, essas
instituies no elaboram projetos de desenvolvimento, mas
se submetem aos projetos apresentados pelo Estado e pelo
capital. Esta postura subalterna dos trabalhadores e dos
camponeses frente a postura ofensiva do capital que por meio
das polticas de governos se manifesta, determinando
predominantemente a lgica do ordenamento territorial. Estas
diferenas de posturas geram conflitos constantes entre as
classes e nos permite compreender melhor as singularidades
dos diferentes modelos de desenvolvimento. Podemos
visualizar com mais detalhes as diferenas regionais ao
analisarmos os elementos da questo agrria de cada regio
brasileira. So muitas as variveis que podem ser escolhidas
para se configurar a questo agrria de uma regio, da mesma
forma que cada regio possui variveis que so mais intensas
que em outras. Por esta razo, alm das variveis singulares de
cada regio, escolhemos as principais commodities, a estrutura
fundiria, os conflitos e algumas culturas da agricultura
camponesa. Estas so uma referncia para conhecer as
questes agrrias regionais.
Aspectos da questo agrria na Regio Concentrada
A regio Concentrada onde o paradoxo comentado no incio
deste texto mais evidente. a regio do pas com a agricultura
mais desenvolvida, onde os agricultores apresentam os
maiores nveis de escolaridade, onde h um considervel
acesso s orientaes tcnicas, mas que ainda mantm os
mais altos ndices de conflitos fundirios do Brasil. Parece no
haver boas perspectivas para a reduo dos conflitos,
considerando que a participao da agricultura camponesa

no valor bruto da produo diminuiu na regio Sudeste e


manteve-se na regio Sul, como revelou o Censo Agropecurio
de 2006. Lembramos que estas duas macrorregies do IBGE
compem a regio Concentrada e nesta regio onde o
agronegcio se estabeleceu primeiro e tem se territorializado
de forma intensiva, por meio da expanso de commodities
submetendo os agricultores camponeses a este modelo de
desenvolvimento da agricultura. A soja, fumo, cana de acar,
laranja, caf, milho, leite, frango, sunos, bovinos e silvicultura
so as principais commodities da regio Concentrada e os
camponeses participam principalmente na produo de fumo
(85%), laranja (80%), caf (42%) alm de serem responsveis por
60% do feijo, 75% da mandioca e 45% do milho, produzindo
sempre para grandes corporaes. Pela poderosa presena do
agronegcio, nesta regio onde os camponeses tiveram
menos sucesso para se reproduzirem. Mesmo com as intensas
ocupaes de terras e participao em polticas de crdito
fundirio, os camponeses no tm conseguido expandir seus
territrios por causa do alto preo das terras. Segundo o censo
de 2006, a agricultura familiar representava 80% do nmero
de estabelecimentos e 30% da rea.
O estado de So Paulo possui a maior rea citrcola do mundo
(617.900 hectares de pomares) sendo que 95% so
estabelecimentos de at 35 hectares, onde predomina o
trabalho familiar. Todavia, a comercializao e industrializao
so controladas por quatro corporaes que se apropriam da
riqueza produzida. A concentrao territorial tecnolgica
pelo agronegcio promove conflitos pela explorao e
expropriao. Contra estas condies, no segundo semestre
de 2009, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
(MST) ocuparam uma rea de laranja de uma grande
corporao brasileira a Cutrale para protestar. Esta uma
singularidade da questo agrria da regio Concentrada: o
aumento da luta contra o agronegcio e a diminuio da luta
contra o latifndio, porque as corporaes esto cada vez
maiscomprando ou arrendando terras para produo de
commodities. Recentemente, com o aumento da produo de
etanol e de biodiesel, as terras desta regio passaram a ser
mais disputadas, criando uma forte concorrncia sobre o uso
das terras para a produo de alimentos e a produo de
agroenergia. Ainda, alm do avano do agronegcio sobre as
terras do latifndio, h o secular problema das terras griladas.

Polticas fundirias no Brasil | pgina 25

So terras pblicas que foram apropriadas por grandes


proprietrios por meio de documentos falsos e que agora
esto sendo cada vez mais utilizadas pelo agronegcio, sem
que se resolva o problema fundirio de titulao. Nos estados
de So Paulo e Minas Gerais h mais de um milho de
hectares de terras griladas que esto sob controle do
latifndio e do agronegcio. Estas terras so reclamadas
pelos movimentos camponeses para serem desapropriadas
para fins de reforma agrria.

secundria, por conter o maior nmero de estabelecimentos


do pas e ser responsvel por apenas 20% do valor bruto da
produo nacional. Evidente que a partir de uma lgica que
tem como padro a concentrao e a centralizao, a regio
Nordeste no modelo para o agronegcio. Todavia, este
um setor do capital que mais tem crescido na regio.

Aspectos da questo agrria na Regio Nordeste


O aspecto singular da questo agrria da regio Nordeste a
falta de acesso infraestrutura e tecnologias pela maior parte
do campesinato, a regio conta com 50% do campesinato
brasileiro. A maior parte dos 88% dos estabelecimentos com
60% das terras so agricultores familiares que vivem em
extrema pobreza com a ajuda de polticas compensatrias,
como por exemplo, o bolsa famlia. Ainda, parte desses
camponeses migram para a regio concentrada para trabalhar
no corte da cana, e nas colheitas de laranja e caf. Mesmo em
condies precrias, esses agricultores produzem 70% do
arroz, 79% do feijo, 82% da mandioca e 65% do milho, culturas
que constituem parte importante da base alimentar da
populao. Mesmo empobrecidos, com pouca ou nenhuma
tecnologia, sem recursos e com pouca terra, o campesinato
nordestino responsvel por grande parte da segurana
alimentar do pas. Esta tambm a realidade das outras
regies, o que nos leva a reconhecer a importncia estratgica
da agricultura camponesa para o desenvolvimento do Brasil. A
ao do agronegcio na regio tambm a produo de
commodities para exportao. A regio Nordeste
marcadamente uma regio agrcola agroexportadora, em que
o coronelismo sempre se beneficiou desta condio.

Aspectos da questo agrria na Amaznia


Na Amaznia ocorreu um dos mais recentes massacres contra
os camponeses braseiros. Em 17 de abril de 1996, no municpio
de Eldorado dos Carajs, estado do Par, dezenove sem terras
foram mortos pela Polcia Militar do Estado do Par, quando
faziam uma marcha em direo Belm para reivindicar a
reforma agrria. Esta poro oriental da Amaznia a atual
fronteira agrcola do Brasil e as terras so disputadas pelos
povos indgenas, camponeses e o agronegcio. A pecuria de
corte e a soja so as principais commodities que esto
ocupando as terras da regio. Ao mesmo tempo, nesta
regio que o governo federal tem mais terras e as utiliza para
reforar sua poltica de reforma agrria. Por meio da
regularizao das terras de camponeses posseiros o governo
declara estar fazendo reforma agrria, embora seja de
conhecimento geral que no esta a reforma agrria
reivindicada pelos camponeses sem terra. Estes defendem a
desapropriao como forma principal de obteno de terras.
Todavia, dois fatores contribuem para que a reforma agrria
brasileira tenha cada vez mais as caratersticas de uma
regularizao agrria: 1) o poderoso agronegcio no quer que
o governo faa a reforma agrria porque quer manter um
estoque de terras para a expanso das commodities; 2) os
camponeses no tm conseguido acumular foras polticas
para fazer com que o governo realize a reforma agrria
predominantemente por meio da desapropriao.

A excluso dos agricultores famlias da regio Nordeste fica


ainda pior com a expropriao causada pela expanso da soja
nos estados da Bahia, Maranho e Piaui. Ainda o processo
recente de estrangeirizao da terra por empresas e governos
da China e pases rabes tem criado novos elementos da
questo agrria. Tambm o monocultivo de rvores para
produo papel para exportao tem expropriado e
subalternizado populaes camponesas e indgenas. Para os
think tanks do agronegcio, o Nordeste uma regio

Neste contexto, as terras da Amaznia so disputadas para a


expanso do agronegcio e resistncias dos povos indgenas e
dos camponeses. O conflito da reserva indgena Raposa Serra
do Sol no estado de Roraima outra marca desta disputa
territorial. Desde a dcada de 1970, o agronegcio rizicultor tem
invadido a reserva e plantou milhares de hectares de arroz. A
resistncia indgena teve apoio das organizaes camponesas,
mas dividiu a sociedade a respeito da forma de ocupao do
solo. O agronegcio tem feito muita propaganda para convencer

Sesses Framing the debate

a sociedade de que seu modelo de produo o mais moderno


e eficiente. Por utilizar tecnologias avanadas e com
representao considervel no PIB nacional por isso poderia
se apropriar das terras destinadas aos povos indgenas e
camponeses. Em 2007, o Supremo Tribunal Federal determinou
que os rizicultores sassem da reserva, numa clara demonstrao
que somente por meio da interveno do Estado, estes povos
conseguem garantir seus territrios. Na perspectiva econmica,
o agronegcio avassalador e destri todos os outros territrios
para se expandir.
Na Amaznia, o governo tem investido na regularizao
fundiria e em parte esta poltica tem provocado
escndalos por causa da regularizao de terras de grandes
proprietrios que as divide em partes pequenas para
atender aos critrios do governo. Estas prticas concorrem
com as polticas de reforma agrria do governo como
analisaram Santos e Porro, 2011. A questo fundiria um
dos grandes problema na Amaznia que so aproveitados
pelas latifundirios e capitalistas para expandirem seus
territrios. Esta tambm uma regio com os mais altos
ndices de conflitos com mortes. Por sua enorme extenso,
metade do territrio brasileiro, esta uma regio de forte
interesse do agronegcio, mesmo que o Valor Bruto da
Produo seja de apenas 4,3% do total do Brasil. Os recursos
naturais da regio, sua hidrografia, produo mineral e
baixa densidade demogrfica atrai as corporaes
nacionais e internacionais para a Amaznia. Com 87% dos
estabelecimentos e apenas 30% das terras, os camponeses
so responsveis por 53% do arroz produzido e 89% do
feijo, 87% da mandioca e 73% do milho. Como no Nordeste,
o campesinato na Amaznia fundamental para garantir a
cesta bsica da populao. Todavia, a expanso das
commodities tem subtrado os territrios camponeses.

estabelecimentos, os camponeses possuem to somente 10%


das terras. Nesta regio, a soja se expandiu rapidamente desde
a dcada de 1980, tornando-se a principal regio produtora. O
agronegcio produz a 98% da soja, onde mais forte, mas
tambm domina a produo de arroz e feijo, sendo que o
campesinato produz 23% do arroz e 22% do feijo. Os
pequenos agricultores so mais representativos na produo
da mandioca de do caf, 55% e 62% respectivamente.
A regio Centro Oeste marcada pelo agronegcio que
fundou cidades onde a cultura mercantil predominante. Sua
contribuio na gerao do Valor Bruto da Produo nacional
de 14%. Nesta regio, os camponeses perdem cada vez mais
seu poder de participao. Os assentamentos de reforma
agrria, por exemplo, so representativos no que se refere ao
nmero de estabelecimentos, mas sua contribuio muito
baixa, somente 2,9% do produto regional. Este um exemplo
forte que a expanso do modelo do agronegcio expropria o
campesinato da terra e da participao da produo. A
denominada modernizao da agricultura em vigncia tem
como princpios a eliminao pela competitividade, de modo
que um setor estratgico do desenvolvimento como o
campesinato pode ser eliminado por polticas que valorizam o
monocultivo de commodities para exportao e controla
regies importantes do Brasil.

Aspectos da questo agrria na Regio CentroOeste


A singularidade da regio Centro Oeste a intensa expanso
do agronegcio e a pequena representao do campesinato.
Resultado de um processo de colonizao que foi fortalecido
com as polticas do governo militar durante a ditadura dos
anos 1960/1980, as empresas capitalistas foram beneficiadas
com polticas de subsdios que possibilitaram sua rpida
territorializao na regio. Embora representam 69% dos

Polticas fundirias no Brasil | pgina 27

Disputa paradigmtica: questo agrria


versus capitalismo agrrio
O conceito de paradigma uma referncia para analisarmos
melhor os pensamentos, as polticas e os territrios que so
produzidos por determinadas intencionalidades. Foram
produzidos dois paradigmas para representar as posturas das
stakeholders ou das partes interessadas que so diversas
instituies da sociedade, como os governos em diferentes
escalas: federal, estadual e municipal, as corporaes do
agronegcio nacional e multinacional e dos vrios movimentos
camponeses. Os paradigmas representam as vises de mundo,
que contm interesses e ideologias, desejos e determinaes,
que se materializam atravs de polticas pblicas nos territrios
de acordo com as pretenses das classes sociais. Atravs do
recurso paradigmtico, os cientistas interpretam as realidades
e procuram explica-las. Para tanto, eles selecionam um
conjunto de constituintes como elementos, componentes,
variveis, recursos, indicadores, dados, informaes etc., de
acordo com suas perspectivas e suas histrias, definindo
politicamente os resultados que querem demonstrar. Os
paradigmas so construes mentais que se utilizam do
embate das ideias, dos campos de disputas, por meio de
relaes de poder, configurando-se como territrios imateriais,
para defender e ou impor diferentes intenes.
Nas leituras sobre o desenvolvimento e as transformaes da
agricultura, nos detemos nos problemas e solues criadas

pelas relaes sociais na produo de diferentes espaos e


territrios. Os paradigmas so construdos com conjuntos
constituintes que contribuem para apresentar uma viso
sobre os processos de mudanas da realidade. As leituras
paradigmticas tm influncias na elaborao de polticas
pblicas para o desenvolvimento da agricultura, determinando
a aplicao de recursos em determinadas regies, territrios,
setores, culturas, instituies etc. Por essa razo, conhecer o
movimento paradigmtico que vai da construo da
interpretao execuo da poltica fundamental. Ao
mesmo tempo, os cientistas e think tanks procuram produzir
interpretaes para defenderem seus pontos de vista e seus
modelos de desenvolvimento. Os paradigmas no so
absolutos, muitas vezes so transversais de modo que se
confunde, mas quando analisados profundamente,
compreende-se suas claras diferenas.
O paradigma da questo agrria tem como ponto de partida as
lutas de classes para explicar as disputas territoriais e suas
conflitualidades na defesa de modelos de desenvolvimento
que viabilize autonomia dos camponeses. Entende que os
problemas agrrios fazem parte da estrutura do capitalismo,
de modo que a luta contra o capitalismo a perspectiva de
construo de outra sociedade (Fernandes, 2008). Para o
paradigma do capitalismo agrrio, as desigualdades geradas

Polticas fundirias no Brasil | pgina 29

pelas relaes capitalistas so um problema conjuntural e


pode ser superado por meio de polticas que possibilitem a
integrao do campesinato ou agricultor de base familiar ao
mercado capitalista. Nesta lgica, campesinato e capital
compe um mesmo espao poltico fazendo parte de uma
totalidade (sociedade capitalista) que no os diferencia,
porque a luta de classes no elemento deste paradigma.
(Abramovay, 1992). Para o paradigma da questo agrria o
problema est no capitalismo e para o paradigma do
capitalismo agrrio, o problema est no campesinato.

Estes paradigmas tm contribudo para a elaborao de


distintas leituras sobre o campo brasileiro realizadas pelas
universidades, pelos governos, pelas empresas e pelos
movimentos camponeses. Na atualidade, as stakeholders mais
influentes do agronegcio esto: a Associao Brasileira do
AgronegcioABAG e a Confederao da Agricultura e
Pecuria do Brasil CNA. Entre as organizaes camponesas
esto a Via Campesina, formada pelo MST, Movimento dos
Pequenos AgricultoresMPA, Movimento dos Atingidos por
BarragensMAB, Movimento das Mulheres Camponesas e
Comisso Pastoral da TerraCPT; a Confederao dos
Trabalhadores na AgriculturaCONTAG e a Federao Nacional
dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar
FETRAF. O governo federal possui dois ministrios que tratam
das polticas de desenvolvimento para o campo: Ministrio da
Agricultura, Pecuria e AbastecimentoMAPA e o Ministrio
do Desenvolvimento AgrrioMDA.

Sesses Framing the debate

Stakeholders: uma luta longa e constante


Na formao da identidade poltica, sujeitos e organizaes
alteraram seus entendimentos sobre a natureza paradigmtica
da luta. Todavia, por ser uma questo estrutural, os conflitos
pela terra tm-se mantido constantes. Luta aps luta, as classes
subalternas tentam resistir na terra, ocupar a terra, ao mesmo
tempo em que compreendem o alinhamento entre Estado e
latifundirios que sempre mantiveram a estrutura fundiria
concentrada. Durante o perodo imperial, os camponeses e
trabalhadores livres em geral se levantaram contra a imposio
de leis liberais, das tentativas do estado obter mais controle
sobre os recursos humanos e naturais da nao. Um
exemplo foi a exploso de revoltas contra o registro de
nascimento e a participao no censo populacional em 1850.
Segundo relatos dos eventos, os camponeses temiam que o
cumprimento dessas exigncias enfraquecesse suas lutas pela
autonomia e independncia e os transformassem em
assalariados em condio semelhante ao trabalho escravo na
produo de monoculturas para exportao (Palacios, 2009).
Nas suas diferentes condies, aqueles que foram escravizados
tambm se rebelaram e lutaram pela emancipao

Catarina, que ficou conhecida como Contestado, nos anos que


antecederam a I Guerra Mundial (Levine, 1995; Machado, 2004).
Em cada caso, os camponeses rebeldes compreenderam que
suas lutas eram cruciais para evitar ou escapar de tornarem-se
refns ou escravos dos latifundirios ou de grandes empresas
que os expropriavam de seus territrios. Com suas diferentes
linguagens, eles se manifestaram claramente contra o
paradigma capitalista revelando com suas aes a essncia do
problema agrrio e questionando o Estado para a criao de
polticas fundirias que atendesse as necessidades e interesses
da maioria.

O poder da oligarquia rural, enraizado no coronelismo e


consolidado pela monopolizao do controle do governo
federal por sucessivas vitrias dos bares do caf de So Paulo

para presidncia da Repblica, inspirou o recm-formado


Partido Comunista do BrasilPCB para desenvolver uma crtica
questo camponesa nos anos 1920. Influenciado pela
Internacional Comunista, o PCB argumentava que o Brasil vivia
uma fase feudal da evoluo histrica que exigia uma revoluo
agrria para o progresso. Na eleio presidencial de 1930, o
PCB fez uma aliana com o Partido DemocrticoPD e criou
uma frente poltica denominada de Bloco Operrio
e Campons.

Durante a Primeira Repblica, os camponeses se organizaram


para proteger suas comunidades da constante ameaa da
invaso das relaes capitalistas que procurava subordin-los.
Este perodo, tambm, d testemunha aos conflitos
paradigmticos. Um ocorreu na regio Nordeste, no estado da
Bahia, na comunidade de Canudos na dcada de 1890 e outro
na regio Sul, na fronteira entre os estados do Paran e Santa

De acordo com pensadores PCB, os trabalhadores e os


agricultores unidos ao PD se dedicavam construo nacional
de um capitalismo controlado no Brasil, em oposio ao partido

Polticas fundirias no Brasil | pgina 31

que estava no podero Partido Republicano que congregava


os coronis fazendeiros que produziam para um mercado de
exportao, controlado pelos britnicos e americanos. Esses
fazendeiros eram como senhores feudais que exploram os
camponeses em semiescravido para ampliarem seus lucros e
garantirem seu domnio. Compreendiam que modernizao da
agricultura desenvolveria o capitalismo no campo atravs da
distribuio de terra para quem nela trabalhava, de modo que as
condies estariam maduras para fazer avanar a revoluo
socialista. Nas eleies dos anos 1930 no ocorreu, como se
previa, a aliana PCB-PD, mas em 1946 os comunistas com estes
argumentos, formaram uma rede nacional de organizaes
chamadas Ligas Camponesas para unir operrios agrcolas e
lavradores pobres, fortalecendo as premissas do paradigma da
questo agrria (Welch, 1999: 47-54). Com a cassao do PCB em
1947, contudo, as Ligas quase cessaram de existir.

De 1949 at 1964, o PCB publicou o primeiro jornal campons


de circulao nacional primeiro com o nome Nossa Terra e
depois como Terra Livre redigido unicamente para identificar
os problemas dos trabalhadores rurais e mobiliz-los para
reivindicar solues frente s autoridades. Nos artigos do
jornal, os elementos do paradigma da questo agrria so
evidentes pela diversidade de abordagens das reivindicaes
de camponeses e de trabalhadores rurais, sugerindo respostas
capitalistas (aumentar crdito disponvel para camponeses) e
socialistas (desapropriao de terras particulares). Em 1954, o
PCB organizou a primeira conferncia nacional do campesinato
e fundou a Unio dos Lavradores e Trabalhadores Agrcolas do
BrasilULTAB. Organizadores da ULTAB militaram na defesa dos
camponeses e na organizao de associaes e sindicatos em
muitos estados do Brasil. Lutaram para fazer efetiva a extenso
das leis trabalhistas para os camponeses e fizeram presso
para a implantao do Estatuto do Trabalhador RuralETR em
junho de 1963. A ULTAB continuou a funcionar at ter seu
papel superado pela CONTAG com sua fundao em
dezembro de 1963.
A CONTAG nasceu como estrutura sindical corporativa. Para os
polticos, inclusive no prprio PCB, a estrutura oferecia uma
maneira de controlar a classe trabalhadora e algumas faces
dos latifundirios como os membros da Confederao
Nacional da AgriculturaCNA (est. 1945)concordava com a
idia, confiante de que o sindicato patronal sempre seria mais

Sesses Framing the debate

forte e hbil que dos camponeses. Com a democratizao do


pas, as eleies e a politizao do campesinato tornaram-se
condies de valor para muitas foras polticas, dos comunistas
at os coronis. No Estado de Pernambuco, comunistas,
coronis e o advogado socialista Francisco Julio se uniram na
formao de um novo movimento de ligas camponesas. A
rede de ligas que foi organizada no Nordeste a partir de 1959
teve uma influncia alm de seu tamanho por abraar uma
postura mais radical em defesa de reforma agrria e a favor
dos camponeses (Montenegro, 2002; Stedile, 2002). Para Julio
e seus seguidores, ter sua prpria terra era melhor que ganhar
salrio, discordando, ento, da viso de etapas que ainda
guiava a ideologia e estratgia do PCB, o grupo hegemnico
na representao da voz camponesa.
Criada em 1963, uma nova entidade do governo a
Superintendncia da Poltica AgrriaSUPRA foi incumbida
de ajudar os camponeses e seus representantes a formarem
centenas de sindicatos. A ideia do governo era criar uma fora
poltica para quebrar a hegemonia da oligarquia no congresso.
Uma perspectiva convencional da poca era que o latifndio
representava o grande impedimento ao desenvolvimento
econmico do pas. Significava um desperdio de recursos
naturais e humanos, bem como um atraso poltico, j que
apoiava a hegemonia de um grupo que freava a industrializao
do Brasil. At o golpe militar em 1964, a SUPRA orientou os
rivais menos as ligas, inexpressivas fora do Nordeste no
estabelecimento de centenas de sindicatos de trabalhadores
ruraisSTRs, que possibilitou a organizao da CONTAG, at
hoje a maior instituio camponesa no Brasil.
Entre os inimigos de qualquer mudana a favor dos camponeses,
a resistncia de grupos de fazendeiros, usineiros e outros patres
e polticos foi to grande que nem a Constituio de 1946
conseguiu segur-los. Foi a oligarquia rural, principalmente do
Rio Grande do Sul e So Paulo, que bancou e facilitou a
mobilizao da sociedade civil em apoio ao golpe militar de
1964, revogando a Constituio e introduzindo duas dcadas de
ditadura. A Ditadura no perdeu tempo em sua represso do
movimento sindical dos trabalhadores rurais. Quase 80% dos
sindicatos recm formados tiveram seus registros cancelados,
preservando apenas os sindicatos que estavam vinculados com
anticomunistas assumidos, geralmente padres e seus aliados
catlicos (Welch, 1999; Medeiros, 1989).

No entanto, ao contrrio das piores expectativas, que previam


a extino do sindicalismo pelo regime, os militares adotaram
a perspectiva corporativista, vendo nos sindicatos um brao
til para construir sua hegemonia e organizar a produo do
pas. De fato, a represso deu certo porque, como observou o
historiador Jos Murilo de Carvalho, [o] eleitorado rural
apoiou [o regime militar] em todas as eleies (2004, p. 172). Por
isso, ao invs de cancelar o Estatuto do Trabalhador Rural da
era populista, este foi reformado com a implantao do
Programa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural PRORURAL
em 1971, que deu fora ao Movimento Sindical dos
Trabalhadores RuraisMSTR, em busca da reforma agrria
(Houtzager, 1998; Welch, 2009).

Quando decretou o PRORURAL, o regime militar introduziu no


meio rural uma das mais profundas transformaes das relaes
sociais do campo na histria do Brasil. Pela primeira vez, a
previdncia social chegara aos camponeses, estabelecendo o
que passaria ser um dos maiores programas sociais do campo
no mundo. Atravs o Fundo de Assistncia Rural FUNRURAL, a
lei ajudou muitos municpios rurais construir suas primeiras
clnicas de sade e outros servios sociais. A Ditadura encarregou
aos STRs a responsabilidade de manter os programas, ajudandoos a estimular o aumento da formao de sedes sindicais no
pas atravs do MSTR da CONTAG. Entre 1971 e 1978, o nmero
de camponeses registrados em STRs passou de 1 milho para 6
milhes, cada um representando uma famlia de cinco ou mais
pessoas. A lei e os sindicatos foram vistos como instrumentos da
modernizao do meio rural. Neste incio de sculo, medidas
baseadas nestas polticas acabaram sendo fontes de apoio
financeiro fundamentais por centenas de pequenos municpios
(Houtzager 1998; Gaspari 2002, p. 210).

desenvolvimento agrrio da Ditadura. Eles deveriam aceitar


sua destruio como camponeses e tentar um lugar no
mercado de trabalho urbano-industrial como proletrios.
Nestes anos, a CPT foi, talvez, o nico espao de resistncia
contra a desapropriao e a expulso para a proletarizao
(Gonalves Neto, 1997; Comisso Pastoral da Terra, 1985).
Por depender da estrutura da Igreja, a CPT teve dificuldades
para agir onde a ala conservadora predominava. J a CONTAG
dependia do Estado e teve dificuldades em lidar com as
exigncias que no podiam ser encaixadas nas regras da viso
modernizadora do governo. Dado a intervencionismo deste
modelo e o desejo do regime em reunir todos em seu projeto,
a insatisfao do campesinato cresceu e novos movimentos se
formaram, como por exemplo o MST e o MAB. A partir dos
anos 1980, com a formao do Central nica dos Trabalhadores
CUT e a mobilizao dos camponeses atravs das Comunidades
de Base pela CPT, a CONTAG sentiu presso por dentro, com
chapas alternativas formando para tomar controle dos
sindicatos. Nessa luta, ativistas importantes como Joo Pedro
Stedile e Jos Rainha Jnior se formaram e ajudaram no
desenvolvimento do MST, fundado como organizao
autnoma em 1984.
Assim, at o inicio da Nova Repblica em 1985, as stakeholders
entre os camponeses estavam organizadas em diversas
entidades. A mais antiga, CONTAG, lutava para reforma agrria
dentro do paradigma do capitalismo agrrio. Os projetos de
desenvolvimento do governo influenciavam a Confederao e
seus membros. A CPT, contudo, apoiava um conceito de
reforma agrria que defendia a permanncia dos camponeses
na terra, enquanto o seu aliado, o MST, defendia tambm a
volta ao campo dos camponeses e seus descendentes que
foram expulsos dele bem como qualquer um com vontade
para a luta pela terra e na terra.

Enquanto a ala conservadora perdia territrio no campo, o


Arcebispo Dom Helder Cmara, do Nordeste, apoiou as
medidas do governo como a poltica do possvel do MSTR. Ele e

Bispo Pedro Casaldglia de So Felix do Araguaia, que atuava


na regio Centro-oeste, foram lderes da ala progressista da
Igreja Catlica. Em 1974, juntaram com movimentos e outras
igrejas, principalmente a Luterana, na fundao da Comisso
Pastoral da TerraCPT. Enquanto o MSTR da CONTAG cadastrou
como scios os camponeses que atuavam no mundo dos
direitos aceitos pelo regime, a CPT atuou mais entre o
campesinato que no encontrava lugar nos planos de

Desde a Primeira Repblica, o paradigma do capitalismo


agrrio tem apoio forte nas entidades dos proprietrios,
criadores e agricultores de mdio e grande porte. A Sociedade
Nacional de AgriculturaSNA, fundada em 1897 com sede na
capital da poca, Rio de Janeiro, foi a primeira a ser estabelecida.
Entre outros antigos interesses da grande lavoura brasileira,
representou os senhores de engenho do nordeste. Em 1902, a
Sociedade Paulista de AgriculturaSPA foi fundada para

Polticas fundirias no Brasil | pgina 33

gua

reas de conservao

Reservas indgenas

Outras reas ocupadas

Estabelecimentos agrcolas

Acesso urbano

Figura 5: Ocupao da rea territorial (hectares)

garantir a influncia dos fazendeiros paulistas na correlao de


foras. Sua incapacidade de predominar, contudo, instigou os
maiores produtores de caf e gado da regio Concentrada a
formar a Sociedade Rural BrasileiraSRB em 1919. Sua
independncia do governo e ligao com as maiores famlias
de produtoresfonte de vrios presidentes brasileiros do
perodo ajudou na consolidao da hegemonia da SRB at o
fim da Primeira Repblica em 1930 e a chegada do Getlio
Vargas no Palcio do Catete (Welch, 1999).
Como j destacamos, a atitude do governo foi sempre a favor
do capitalismo agrrio, mas suas propostas polticas nem
sempre acompanhou totalmente a posio das entidades. Para
tentar quebrar o poder da SRB, por exemplo, o governo Vargas
(1930-1945; 1951-1954) estabeleceu a Confederao Nacional da
Agricultura em 1945. Contra os protestos da SRB, o governo
autorizou a CNA a organizar a classe patronal do campo em

associaes rurais, para mais tarde formar sindicatos a serem


ordenados em federaes estaduais. O principio bsico foi a
mobilizao dos fazendeiros em uma estrutura organizativa,
partindo dos municpios, para colaborar na formao e

Sesses Framing the debate

implementao de polticas agrcolas. Uma estrutura paralela


da poca do Vargas estabeleceu institutos para regulamentar a
produo e comercializao de commodities como cana-deacar, borracha e caf (Welch, 1999).
A tendncia modernizadora de planejamento em grande escala,
iniciada pelo governo Vargas, foi perseguida com mais
autoritarismo pelos militares. Embora o discurso fosse nacionalista,
a relao entre produtores brasileiros e investidores estrangeiros
cresceu. Quer dizer, o modelo tradicional de desenvolvimento
agroexportador, a viso defendida pela SRB, foi promovida com
garra pelos burocratas-autoritrios do regime militar (Gonalves
Neto 1997). Realizaram o sonho dos desenvolvimentistas em
construir vnculos mais fortes entre agricultura e indstria com a
criao dos Complexos Agroindustriais (CAI), que se expandiram
ainda mais com o Programa Nacional do lcool PROALCOOL,
no contexto da crise de petrleo nos anos 1970 (Graziano da Silva,
1996). Visto desde a perspectiva camponesa, pior foi a extenso
da fronteira agrcola no Cerrado e na Amaznia, uma incurso e
invaso at militar que contribuiu significativamente para
forar o xodo rural de 20 milhes de pessoas (Palmeira, 1989).

A fase neoliberal do capitalismo trouxe desafios para a


estrutura poltico-organizativa da classe dominante no campo.
Nos anos 1980, sofrendo dividas externas altssimas, o governo
se submeteu s polticas de ajustamento estrutural do Banco
Mundial e Fundo Monetrio Internacional. As agncias
internacionais do capital insistiram em reformas que, no
primeiro momento, derrubaram a arquitetura corporativista e
desenvolvimentista que tinha predominado no Brasil desde a
poca Vargas. Os institutos por commodities foram vistos
como agencias de proteo e eliminados. O fim da estrutura
corporativista foi previsto, tambm. Inicialmente, a presso
internacional ameaou a existncia de entidades estatais de
pesquisa, como EMBRAPA. At o comeo dos anos 1990, a
reforma estrutural das polticas agrcolas do Brasil tinha
abandonado a agricultura para o mercado resolver o seu
futuro, justamente como foi proposto pelos idelogos de
neoliberalismo (Pereira, 2010).
Neste contexto, o investimento estrangeiro aumentou e os
nomes de transnacionais sediados nos EUA entraram no
vocabulrio comum: Cargill, Bunge, Monsanto e Syngenta. Em
1990, entrou no vocabulrio a palavra agribusiness, que trs

anos depois recebeu uma nova organizao com a fundao


da ABAG. Em 1996, o governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso procurou estimular o setor com a formao
do Frum Nacional de Agricultura FNA. Segundo Cardoso, o
objetivo do frum era sistematizar o pensamento estratgico
voltado o aprimoramento do agronegcio nacional, rgo do
qual possam sair propostas que tenham abrangncia geogrfica
e representatividade dos interesses dos agentes econmicos,
consumidores e trabalhadores. Em 1998, doze membros do
frum foram convocados para formar o Conselho Nacional do
AgronegcioCONSAGRO, o corpo executivo do FNA, criado
para facilitar a articulao e a negociao entre o poder executivo,
a iniciativa privada e o poder legislativo, com o objetivo de
implementar os mecanismos, diretrizes e as respectivas estratgias
competitivas do agronegcio brasileiro, no mdio e longo prazos...
(Martinez, 2000).

compartilhou os mesmos valores. Mesmo assim, algumas


aes j estavam encaminhadas. Em maio de 1985, um comit
de trabalhadores e intelectuais elaborou o primeiro Plano
Nacional de Reforma Agrria PNRA, estabelecendo metas
para a implantao de assentamentos. Ruralistas no congresso,
com o aval do Sarney, conseguiram desfigurar o plano antes
de ser assinado pelo presidente. Uma recomendao foi a
formao de um novo ministrio para cuidar reforma agrria,
desvinculando o assunto da pasta do Ministrio da Agricultura
(MA). Foi criado em 1985 o Ministrio da Reforma e do
Desenvolvimento Agrrio MIRAD. Desmembrado em 1989, a
reforma agrria voltou para o MA em 1990, mudando de nome
dois anos depois (Fernandes, 2000). Assim operou a partir de
1992 como o Ministrio da Agricultura, Abastecimento e
Reforma Agrria (MARA).
O MARA teve seu nome mudado novamente no final do
sculo XXI, tornando-se o Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) em 2000 aps uma longa luta poltica provocada
pelo massacre de Eldorado dos Carajs de 1996. Neste
momento, a MARA tornou-se o Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA), deixando a responsabilidade
pela reforma agrria, mais uma vez. Grupos das stakeholder
trabalham para influenciar as polticas e aes destes dois
ministrios do governo federal (Scarso 2010). Os mais influentes
interessados no capitalismo agrrio so a ABAG e da CNA,
enquanto Via Campesina entre as organizaes camponesas
mais identificada com o paradigma da questo agrria.

No processo de redemocratizao, o primeiro governo da


Nova Repblica assumiu como parte de seu mandato a
responsabilidade de realizar a reforma agrria. Infelizmente, a
morte surpreendente do candidato vencedor Tancredo Neves,
colocou no poder um vice-presidente Jos Sarneyque no

Polticas fundirias no Brasil | pgina 35

Disputa poltica:
agronegcio e campesinato
As aes das stakeholders so produtoras de paradigmas que
dirigem suas aes, como demonstramos na seo anterior.
Campesinato e agronegcio produzem seus paradigmas e
disputam seus modelos desenvolvimento e territrios para apliclos. Uma das marcas fortes dos paradigmas a compreenso do
que o agronegcio e campesinato ou agricultura familiar. Para
as organizaes do agronegcio e para o Ministrio da Agricultura,
o agronegcio uma totalidade composta pelos sistemas
agrcola, pecurio, industrial, mercantil, financeiro e tecnolgico
que contm todos os agricultores capitalistas e no capitalistas,
grandes e pequenos, o agronegcio e o agronegocinho etc.
Tambm compartilham esta compreenso a CONTAG e a FETRAF.
Para a Via Campesina, o agronegcio representa as corporaes
capitalistas que constituram um conjunto de sistemas para a
produo de commodities, por meio do monocultivo em grande
escala, principalmente para exportao, enquanto os camponeses
organizam sistemas baseados na diversidade, pequena escala e
mercado local, formando portanto outra lgica. A agricultura
familiar est definida pela Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006, em
que considera como agricultor familiar as pessoas que
administram e trabalham com mo de obra da prpria famlia nas
atividades de seu estabelecimento, que no pode ser maior que
quatro mdulos fiscais, compreendidos como unidades territoriais
determinadas pelos tipos predominantes de explorao e de
renda obtida em escala municipal.

Conceber o agronegcio como totalidade uma estratgia


do paradigma do capitalismo agrrio. Definir todos to
somente como agricultores esconde as diferenas constitudas
pelas relaes de poder que produzem as desigualdades.
Escondem fundamentalmente as classes sociais. Os
documentos das instituies que defendem esta compreenso
citam constantemente que no possvel separar os
agricultores em capitalistas e familiares. Ver por exemplo
Navarro, 2010.
Mas estes argumentos caem por terra, quando observamos o
conjunto de referncias que explicitam as diferenas entre o
agronegcio e a agricultura familiar. Um exemplo cabal a
existncia de dois ministrios para tratar do desenvolvimento
da agricultura. O Ministrio da Agricultura o mais antigo,
criado na poca do Brasil Imprio, o ministrio do
agronegcio e, portanto, sempre defendeu os interesses das
corporaes. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio foi
criado aps o massacre de Eldorado dos Carajs e tornou-se
importante para o desenvolvimento da agricultura camponesa.
Mesmo o MDA argumenta que a agricultura familiar parte do
agronegcio. Todavia, para a realizao do Censo Agropecurio
de 2006, o MDA demandou ao IGBE na elaborao de uma
verso do Censo para destacar a produo da agricultura
familiar. Pela primeira vez na histria do Brasil, o Censo

Polticas fundirias no Brasil | pgina 37

Agropecurio separou os resultados em duas partes: uma


denominada de agricultura familiar e a outra de agricultura
no familiar, procurando evitar o termo agronegcio como
publicado no Censo Agropecurio 2006 Agricultura Familiar:
primeiros resultadosBrasil, Grandes Regies e Unidades da
Federao (Brasil, 2009).
Agronegcio ou agricultura patronal e agricultura familiar
so conceitos criados recentemente para se referir
agricultura capitalista e agricultura camponesa. A utilizao
dessas diferentes denominaes faz parte do debate e
embate entre os paradigmas nas posturas de retirar ou
destacar o carter de classe social no desenvolvimento
territorial rural. Anlises sobre as diferentes participaes da
agricultura camponesa e capitalista a partir dos censos
agropecurios foram feitas pelo gegrafo Ariovaldo
Umbelino de Oliveira desde a dcada de 1980 para
demonstrar a importante participao do campesinato no
desenvolvimento do pas, um exemplo desta anlise pode
ser observado em Oliveira, 2004.
A reao da CNA, da ABAG e do MAPA diviso dos resultados
do Censo Agropecurio de 2006 em agricultura familiar e
agronegcio foi imediata, comprovando o claro alinhamento
destas stakeholders, e criou um enorme mal estar no governo
Lula pela revelao de ministrios divididos em um governo
que sempre demonstrou defender os interesses do
agronegcio. Em resposta, a Confederao da Agricultura e
Pecuria do Brasil contratou um instituto de pesquisa para
fazer uma nova anlise do censo e apresentar resultados que
destacassem o agronegcio, como pode ser observado na
publicao Quem produz o que no campo: quanto e onde: censo
agropecurio 2006: resultados: Brasil e regies (CNA, 2010). Nesta
publicao, os autores utilizaram outra metodologia com
outros critrios e variveis, como por exemplo, a participao
dos produtores no valor bruto da produo e no Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PRONAF.
Como o agronegcio controla 85% dos recursos destinado ao
crdito agrcola, 76% da rea agricultvel, produzindo 62% do
valor bruto e empregando cerca de 26% das pessoas, estes
critrios so mais favorveis que utilizar outras variveis, como
por exemplo, diversidade e quantidade da produo regional.

Sesses Framing the debate

A postura conjunta das stakeholders do agronegcio alinhou a


Via Campesina, a CONTAG e a FETRAF ao lado do MDA,
clarificando as posturas das partes interessadas aos diferentes
modelos de desenvolvimento que por conseguinte
constituem diferentes territrios. A hegemonia do agronegcio
no Brasil (e no mundo) no aceita outro modelo de
desenvolvimento que no seja o modelo agroexportador de
commodities em grande escala com uso intensivo de
agrotxicos e transgnicos. A Via Campesina tem elaborado a
ideia soberania alimentar, em que o controle sobre a produo
de alimentos e sua distribuio seja retirado das corporaes e
retornado ao Estado por meio de polticas de desenvolvimento
da agricultura em bases diferenciadas, como a agroecologia,
produo regional diversificada e em pequena escala para os
mercados locais.
a partir desta leitura que pode-se compreender, por exemplo,
porque as stakeholders do agronegcio so contrrias
reforma agrria, mesmo existindo terras disponveis para esta
poltica pblica, como podemos observar na figura 1, onde
aparecem 308 milhes de hectares com formas de uso no
declaradas. As disputas territoriais entre agronegcio e
campesinato ou entre agronegcio e povos indgenas tem
crescido com o aumento da produo de commodities como a
soja e cana de acar utilizados tambm na produo de
biodiesel e etanol.

A experincia de reforma agrria


O Brasil tem uma longa histria de polticas fundirias e de
permanncia da estrutura fundiria. Desde o sculo XVI com
as capitanias hereditrias e as sesmarias, no sculo XIX com a
Lei de Terras de 1850 e no sculo XX com a Constituio de
1946, o Estatuto da Terra de 1964 e a Constituio de 1988,
diversas formas de governo criaram normas de interveno
para tratar dos problemas da concentrao fundiria e das
formas de uso da terra, sem nunca solucion-los. A participao
de pequenos e grandes produtores tem sido parte do modelo
brasileiro de desenvolvimento da agricultura desde o perodo
colonial, quando as pequenas unidades j produziam para o
mercado interno e as grandes enviavam commodities para o
exterior. Cidades, portos e minas, por exemplo, desenvolveramse sustentados pela agropecuria local. Neste modelo persistiu
o sistema de latifndios e posseiros em que latifndios eram
formados em reas de posseiros, que expropriados, nalgumas
vezes se recriavam dentro dos prprios latifndios, de modo
que ambos se territorializavam.
Embora a produo camponesa seja fundamental para
abastecer de alimentos o mercado, sua sobrevivncia como
agricultor e seu lugar na terra sempre foi um problema poltico
gerador de conflitualidades. O debate paradigmtico
imprescindvel para compreender melhor esta tenso inerente
do modelo brasileiro de desenvolvimento da agricultura. De
fato, no haveria assunto a estudar se ignorssemos esta
conflitualidade ou se acreditarmos que a represso do
latifndio e do agronegcio agricultura de pequena escala

foi bem sucedida. Conforme demonstrado acima, a maioria


dos agricultores no Brasil hoje so pequenos agricultores
familiares ou camponeses. Milhares dessas pessoas so
beneficirios das polticas de reforma agrria criadas para
apoiar os pequenos produtores. Estas experincias resultaram
de polticas desenvolvidas no final do sculo XX.
Na dcada de 1980, quando cresceu a preocupao mundial
com a destruio da floresta amaznica, o seringueiro Chico
Mendes atraiu grande ateno por defender mtodos de
produo sustentveis no estado do Acre. Atravs da estrutura
dos STRs ele organizou outros seringueiros na luta para
defender a floresta dos pecuaristas que desmataram milhares
de hectares para criar reas de pastagens. Atravs de sua luta
e por sua personalidade, Chico Mendes atraiu o apoio de
organismos ambientais internacionais. Seu sucesso nos fruns
internacionais, no entanto, contribuiu para que os ruralistas
fizessem dele um obstculo a ser eliminado. Assassinado em
1988, tornou-se um mrtir da luta em defesa da floresta e suas
ideias ajudaram a apoiar o movimento seringueiro para
estabelecer um novo tipo de assentamento de reforma agrria

a reserva extrativista, formada enormes reas de floresta onde


o acesso e desenvolvimento so determinados por prticas
sustentveis para a explorao da madeira e da borracha
(Mendes, 1989; Paula, 1999).
O av de Chico Mendes era um migrante nordestino e havia se
mudado para o estado do Acre vindo do estado do Cear,

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Figura 6 Geografia dos Assentamentos Rurais1979-2010.

motivado pelo plano de colonizao promovido pelo governo


para ocupar uma poro territorial que disputava com a Bolvia.
Nesta rea foi criada uma das colnias agrcolas que se tornou
um ponto de referncia para participar do boom da borracha
no incio do sculo XX. Em 1938, a ditadura de Getlio Vargas
incentivou ainda mais colonizao agrcola do oeste brasileiro
atravs do projeto chamado Marcha para o Oeste. O Estado do
Acre foi um dos destinos para os denominados soldados da
borracha, projeto concebido para estimular a migrao do
Nordeste para a Amaznia para a produo de borracha natural
que contribuiu com a causa dos aliados na Segunda Guerra
Mundial. Na dcada de 1970, a Amaznia esteve nos planos de
desenvolvimento do regime militar. Os militares fecharam a
SUPRA por consider-la entidade subversiva e criaram o Instituto
Nacional de Colonizao e Reforma agrriaINCRA em 1970.
At 1985, o INCRA foi muito mais uma instituio de colonizao
do que de reforma agrria. Milhares de pessoas foram
incentivadas a migrar das regies Concentrada e Nordeste para
a Amaznia, para povoarem projetos de colonizao que
aceleraram o processo de ocupao atravs da destruio da
floresta. As frustraes de muitos migrantes ajudaram a
construir espaos polticos para o crescimento do movimento
sindical e Chico Mendes participou ativamente deste
momento e movimento, sendo um dos fundadores do
Sindicato dos Trabalhadores Rurais de Brasilia e Xapuri, do
Partido dos TrabalhadoresPT no Acre e do Conselho Nacional
dos Seringueiros (Paula, 1999; Welch, 1999).

Em outras regies do pas, a histria recente da reforma agrria


seguia diferentes caminhos. Em meados do sculo XX, a cana
de acar estava em decadncia no Nordeste e os bares do
acar exploravam os camponeses com a prtica do escambo
e do foro. Para permaneceram nas terras dos coronis, os
camponeses eram obrigados a pagarem aluguel e doar
anualmente um perodo de vinte ou mais dias de servio a
fazenda. Em Pernambuco, no municpio de Vitria de Santo
Anto, no Engenho Galileia, no ano de 1954, cerca de 150 famlias
formaram uma sociedade de ajuda mtua e convidaram o
proprietrio para ser presidente. Era uma forma de reunir
recursos para ajudar na escola e nos enterros. Quando o
proprietrio tentou expuls-los da terra para criao de uma
rea de pastagem esses e outros camponeses organizados
reagiram e decidiram resistir para ficar na terra. Eles conseguiram

permanecer e tornaram-se a principal referncia na criao das


Ligas Camponesas que defendia a luta pela reforma agrria. Em
1959, o governo criou uma poltica de arrendamento nas reas
decadentes de cana, como forma de acesso terra aos
camponeses na perspectiva de minimizar a demanda por terra
(Welch, 1999; Montenegro, 2002).
Naquele contexto da Guerra Fria, a reforma agrria era vista
em muitas partes do mundo como a melhor maneira de
impedir o surgimento de movimentos revolucionrios. O
modelo de arrendamento foi uma forma de manter os
camponeses na terra em que eles trabalhavam, sem que
tivessem a terra (Welch, 1999). Em 2004, o Dirio de Pernambuco,
em um artigo sobre a experincia do Engenho Galileia,
informou que no foram 150, mas 241 famlias que l viviam.
Quarenta anos depois, as famlias camponesas continuam
pobres, mas a situao melhorou, as casas no mais em casas

de barro e sim de alvenaria, escreveu o reprter, citando um


residente de longa data, dizendo que sua luta tinha valido a
pena (Dirio, 2004).

Na regio Concentrada, o governo do Estado de So Paulo


criou a sua prpria lei de reforma agrria: a Lei de Reviso
Agrria, no comeo da dcada 1960, em um esforo para
contrariar as tendncias mais radicais para a expropriao e a
redistribuio das terras dos latifndios. O governo paulista
tambm utilizou um modelo misto de colonizao e
assentamento projetado para uma populao de 500 a 1.000
agricultores sem terra em parcelas que tinham de comprar a
crdito subsidiado. O programa de reviso agrria foi
abandonado com o golpe militar de 1964, com o assentamento
de menos de 200 famlias em duas reas. A maior das duas
reas no prosperou como uma colnia agrcola por causa do
mau planejamento e os lotes foram finalmente vendidos
como chcaras para moradores da cidade. A segunda rea, no
entanto, continuou a apoiar 21 das 72 famlias originais, como
uma comunidade agrcola focada na produo e venda de
frutas para o mercado metropolitano paulista neste incio do
sculo XXI (Bergamasco e Norder, 1999; Bombardi, 2004).
Na regio Centro-Oeste, os latifundirios do estado do Mato
Grosso expandiram suas exploraes na segunda metade do
sculo XX. Desde 1950, com o planejamento para a mudana
da capital nacional do Rio de Janeiro para Braslia, a regio se

Polticas fundirias no Brasil | pgina 41

tornou atrativa para os camponeses, bem como para os


trabalhadores urbanos. Em 1960, estudos financiados pelos
Estados Unidos, em colaborao com o Ministrio da
Agricultura, descreveram que uma grande parte desta regio
era praticamente desabitada e com potencial agrcola pouco
explorado (Crawford, 1963). Neste planejamento previa-se a
relocao de cerca de 250.000 famlias de agricultorescerca
de 1,5 milhes de pessoaspara o estado. Na realidade, dezenas
de milhares de camponeses se estabeleceram na regio em
um fluxo migratrio de agricultores pobres que procuravam
escapar das condies difceis da poro leste do pas com a
esperana de encontrar oportunidades alm da fronteira
agrcola. Este processo migratrio constitua uma forma de
colonizar para no fazer a reforma agrria.

Sob o regime militar, no entanto, a implementao deste projeto


de realocao se transformou em um projeto de deslocamento,
que causou centenas de conflitos que produziram maior taxa
de homicdios per capita do que a mdia nacional do Brasil
(Rocha et al, 2003). Ainda, a colonizao foi incentivada atravs
da formao de empresas privadas que receberam subsdios
para comercializar milhes de hectares. Grandes reas foram
desmatadas e destinadas pastagem e, eventualmente,
ocupadas por grandes empreendimentos para produo de
soja, com uso da mecanizao. Na essncia, a colonizao com
pequenos e grandes produtores foi a reforma agrria do regime

militar, formando a histria do modelo hegemnico do


paradigma do capitalismo agrrio, que compreende o uso de
polticas de terras, como o arrendamento, a colonizao e a
venda, mas jamais a desapropriao. Foi somente sob a gide
do primeiro do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) que
se estabeleceu de fato metas de desapropriao. Todavia, no
perodo de 1985 a 1989, apenas uma pequena parte do estado
de Mato Grosso 3.5%foi identificada para ser destinada para a
desapropriao e implantao de assentamentos. Apensar
deste baixo percentual, em 1987, o governo federal tinha
assentando somente 43% das famlias e desapropriado apenas
70% da rea prevista para Mato Grosso, por causa da resistncia
do governo estadual, ento defensor do capitalismo agrrio,
que conseguiu retardar o processo beira da estagnao
(Ferreira et al, 1999).
O governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), em sua primeira
gesto (1995-1998) promoveu uma ampla poltica de

Sesses Framing the debate

assentamentos rurais para atender parcialmente as


reivindicaes dos movimentos camponeses que ocupavam
terras em quase todo o pas, principalmente o MST. O governo
FHC acreditava que com o assentamento das famlias
acampadas resolveria o problema fundirio. Todavia, o nmero
de ocupaes crescia na mesma proporo que o nmero de
assentamentos. Diante do fracasso do governo FHC em conter
o nmero de ocupaes de terra, em sua segunda gesto
(1999-2002), decidiu criminalizar as ocupaes atravs de
medidas provisrias. Com essas medidas, as terras ocupadas
no seriam desapropriadas e as famlias ocupantes no seriam
assentadas. Essa ao diminuiu o nmero de ocupaes e
tambm o nmero de assentamentos, porque sem a presso
das ocupaes de terra, o governo diminuiu a criao de
novos assentamentos. As ocupaes de terra voltaram a
aumentar em 2003, com a vitria de Luiz Incio Lula da Silva
para a presidncia da Repblica. O MST e a CONTAG, assim
como todos os movimentos camponeses tinham esperana
que o governo Lula faria a reforma agrria, afinal esta tinha
sido sua promessa em todas as quatro campanhas eleitorais
(1989/1994/1998/2002) (Fernandes, 2010).
Em 2003, o governo formou uma equipe de estudiosos e
membros dos movimentos camponeses, coordenada pelo
militante veterano Plinio de Arruda Sampaio, para elaborar o
segundo Plano Nacional de Reforma Agrria IIPNRA. Todavia,
a correlao de foras que havia elegido Lula e mesmo o
prprio Partido dos Trabalhadores PT no tinham a inteno
de enfrentar os ruralistas e o agronegcio. Paralelamente
elaborao do II PNRA pela equipe do Sampaio, havia outra
equipe do Ministrio do Desenvolvimento AgrrioMDA
elaborando outro plano que atendesse aos interesses do
governo. Duas diferenas entre os planos foram: quantidade
de famlias a serem assentadas e a forma principal de
arrecadao de terras. Enquanto o plano Plinio definia um

milho de famlias a serem assentadas em terras a serem


desapropriadas, o plano do MDA tambm definia o
assentamento de 400 mil novas famlias e em torno de 500 mil
famlias em terras a serem regularizadas e 130 mil em terras a
serem compradas (Brasil, 2003). O II Plano Nacional de Reforma
Agrria, elaborado pela equipe de Sampaio, foi rechaado
pelo governo Lula que adotou o plano do MDA. Esta atitude
demonstrava que a reforma agraria prometida no seria

cumprida. De fato, assim foi. Em 2010, no Brasil havia mais de


oito mil assentamentos onde vivem mais de um milho de
famlias. A maior parte dessas terras so reas regularizadas, ou
seja, as famlias j viviam nestas terras e receberam seus ttulos.
O governo denominou este procedimento de incorporao
reforma agrria. Nas duas gestes do governo Lula (20032006/2007-2010) a regularizao fundiria predominou em seu
plano de reforma agrria (Fernandes, 2010). As ocupaes de
terra tm sido uma importante forma de presso para a
realizao da reforma agrria, que resultou em assentamentos
em todo o territrio nacional (Ver figura 6).
Em um estudo sobre as experincias de reforma agrria desde
a Constituio de 1988, que define a desapropriao de terras
que no cumprem sua funo social, pela improdutividade,

violaes do direito do trabalho ou a destruio ilegal dos


recursos naturais, o gegrafo Estevan Leopoldo de Freitas
Coca identificou 20 diferentes tipos de assentamentos de
reforma agrria implantados pelos governos federal, estaduais
e municipais. Entre eles esto designados assentamentos para
populaes tradicionais, como quilombolas (assentamentos
quilombolas), que enfatizam atividades socioeconmicas com
a preservao ambiental, assim como seringueiros
(assentamentos Agroextrativistas, Reservas extrativistas e de
Desenvolvimento Sustentvel) e assentamentos estabelecidos
para reassentar camponeses deslocados por projetos de
barragens hidreltricas (Reassentamentos de Atingidos Por
Barragens). H muitas variveis a considerar na avaliao das
caractersticas e da multidimensionalidade desses
assentamentos. Muitos foram iniciados pelo INCRA em nvel
federal e transferidos para o controle administrativo dos
rgos estaduais de terras. Muitos tm representaes de
movimentostanto da CONTAG como do MSTque ajudam os
assentados tirarem o mximo proveito do apoio do Estado,
por mais limitados que sejam para a melhoria da infraestrutura,
moradias, educao, crdito e custeio agrcola.
Em algumas regies, especialmente na regio Concentrada,
h reas com vrios assentamentos que abastecem parte do
mercado regional atravs do funcionamento de cooperativas
como, por exemplo, a marca Terra Viva, de produtos agrcolas
no sudoeste do estado de Santa Catarina. Em outros, como a
regio Nordeste, os assentados reuniram recursos para construir
criadouros de peixes e vender por meio de um sistema de

entrega a domiclio. Na regio Centro Oeste, bem como nas


outras duas regies, camponeses tm encontrado dificuldades
para resistir presso para plantar cana-de-acar nos ltimos
anos devido crescente demanda por agrocombustveis
(Fernandes et al, 2010). Tambm importante considerar que
os assentados dos projetos de assentamentos de reforma
agrria s recebem o ttulo de proprietrio com a consolidao
e emancipao do assentamento. Enquanto isso no acontece,
eles so permissionrios, o que significa que eles recebem
permisso provisria de uso da terra. Na condio de
permissionrio, o assentando no pode vender a terra. A
imprensa costuma publicar artigos acusando permissionrios
de vender seus lotes, mas isto juridicamente impossvel. O
que acontece que alguns assentados podem encontrar um
comprador para as melhorias, como uma casa, lavoura, animais,
cerca, barraco etc., mas a prpria terra no est venda.
Alm dos vinte tipos de assentamentos de reforma agrria
estabelecidos pelo governo federal e os estaduais, tambm h
sete tipos de financiamento disponveis no programa de
crdito fundirio do governo voltada para o mercado terras.
Este programa inclui assentamentos financiados pelo Banco
da Terra (em parceria com o Banco Mundial), Combate
Pobreza Rural e Consolidao da Agricultura Familiar. Os
assentamentos de reforma agrria descritos acima variam em
tamanho da rea onde esto assentadas de 20 famlias a mais
de 500, enquanto os projetos de reforma agrria de mercado e
crdito fundirio possuem rea onde est assentada apenas
uma famlia. Os assentamentos criados a partir da
desapropriao da terra ou criados a partir da compra da terra
so analisados em suas pelos estudiosos e movimentos
camponeses que se recusam a aceitar esta modalidade de
poltica agrria como reforma agrria (Sauer & Pereira, 2006).
Ao contrrio dos assentamentos da reforma agrria, que so
resultados de lutas organizadas por movimentos camponeses
e onde as comunidades so maiores, os beneficirios da
modalidade crdito fundirio ou reforma agrria de mercado,
muitas vezes trabalham de forma isolada e sofrem com a falta
de informao sobre sua prpria condio.
O programa Reforma Agrria de Mercado foi lanada pelo
Banco Mundial na dcada de 1990 para ajudar a combater a

pobreza e acabar com a luta pela terra (Pereira, 2010). Os


recursos do crdito fundirio so repassados instituies

Polticas fundirias no Brasil | pgina 43

financeiras locais para emprstimos subsidiados aos


trabalhadores rurais sem terra para comprar lotes e construir
suas casas e infraestrutura. O governo rene proprietrios
interessados em vender suas terraste, os sindicatos de
trabalhadores rurais que ajudam a escolher os candidatos, os
bancos que fornecem emprstimos e os novos agricultores
proprietrios comeam sobrecarregados em dvidas. Assim,
esta modalidade desprovida de contedo poltico
organizativo, apesar de incluir os aspectos sociais e de servir
principalmente aos agricultores pobres. A determinao desta
modalidade econmica e nela reside o problema central
que dvida impagvel quando comparada aos recursos do
beneficirio e a capacidade de pagamento do emprstimo. O
objetivo declarado desta modalidade de transformar o
trabalhador em um proprietrio do imvel quase nunca
alcanado. De fato, um estudo realizado em 2005, com base
em mais de 1.500 entrevistas com os beneficirios em 13
estados, revelou que a maioria no compreender os termos de
seus emprstimos, e que 19% das pessoas foram processadas
e abandonaram suas casas. Alm disso, 40% por cento nunca
receberam qualquer assistncia tcnica e 86 % tinha apenas
contatos espordicos com os servios de extenso (Ramos
Filho, 2009: 343-57).

Sesses Framing the debate

Disputas territoriais entre as partes


interessadas e o estado
O desenvolvimento do capitalismo no campo brasileiro, desde
o latifndio ao agronegcio, ocorre base do continuo
processo de expropriao e explorao de povos tradicionais
como os indgenas, quilombolas, ribeirinhos, seringueiros,
babaueiros, pantaneiros, caiaras, jangadeiros, pescadores
artesanais, sertanejos, camponeses, entre outros. Esses povos
so chamados de tradicionais, mas no com a conotao de
povos sem mobilidade histrica ou atraso tecnolgico e
econmico. So chamados de tradicionais porque todas as
mudanas e modernizao no foram suficientes para mudlos, no que diz respeito a suas culturas e relao com a natureza.
O avano do agronegcio pelo territrio brasileiro significa o
monoplio do territrio pelo capital monopolista com a
conivncia do governo brasileiro, que mantm um modelo de
desenvolvimento que favorece apenas ao capital em
detrimento dos povos tradicionais e seus territrios. O governo
cria polticas para o reconhecimento e desenvolvimento dos
territrios desses povos somente sob presso popular. Esta
postura pode ser compreendida porque o governo enfrenta
resistncia do agronegcio e porque os ministrios esto
dominados pelo paradigma do capitalismo agrrio. Por conta
disso as polticas para o desenvolvimento desses territrios
no acontecem de forma efetiva, o que possibilita ao capital
ser hegemnico determinando as relaes sociais e

econmicas que homogenezam as paisagens rurais pela


montona monocultura.
Os povos tradicionais resistem h sculos e no abrem mo de
seu modo de vida e nem de seus territrios. O conflito de
interesses entre esses povos e o capital se configura em
disputa territorial quando acontece o processo de
territorializao de um e a desterritorializao do outro, como
por exemplo, quando o agronegcio se territorializa sobre o
territrio dos povos tradicionais, desterritorializando-os. Outra
forma de disputa quando no acontece a desterritorializao,
mas se controla o acesso ou formas de uso dos territrios. Essa
segunda forma acontece quando um territrio quilombola,
indgena ou campons, por falta de alternativas adota o
modelo de desenvolvimento territorial do capital monopolista
em detrimento de seus territrios. (Fernandes et al, 2010).
Segundo o Banco de Dados da Luta Pela Terra (DATALUTA)
existem no Brasil 8.620 assentamentos, onde vivem 1.015.918
famlias em uma rea de 77.001.370 hectares (NERA, 2010). A
maioria desses assentamentos foi conquistada por causa das
ocupaes de terras empreendidas pelos movimentos
socioterritoriais que desterritorializaram o latifndio
improdutivo e impediu a territorializao do agronegcio em
terras pblicas ou privadas. Esses assentamentos esto
distribudos por todas as regies do Brasil e so divididos em

Polticas fundirias no Brasil | pgina 45

vinte tipos, cada um com sua caracterstica, conforme as


diferenas sociais, ambientais e polticas de cada regio
brasileira. O MST o principal movimento campons na luta
pela terra e continua lutando para o assentamento das famlias
sem terra com nfase para a criao de polticas para o
desenvolvimento e autonomia desses territrios.
A Constituio Federal Brasileira de 1988 garante o
reconhecimento dos territrios de remanescentes quilombolas
e das tribos indgenas como pagamento de uma dvida
histrica com essas populaes marcada pelo genocdio,
escravido, expropriao e explorao. O Instituto Nacional de
Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) responsvel pelo
reconhecimento e demarcao das reas das comunidades de
remanescentes quilombolas enquanto a Fundao Nacional
do ndio (FUNAI) responsvel pelo reconhecimento e
manuteno dos territrios indgenas. Segundo o INCRA
existem no Brasil 189 comunidades quilombolas, onde vivem
11.918 famlias em uma rea de 87.935 hectares. Existem ainda,
desde 2004, data da criao do decreto que regulamenta o
procedimento para identificao, delimitao, demarcao e
titulao dessas terras, 996 processos em andamento. A regio
brasileira que mais conta com comunidades quilombolas a
regio da Amaznia com 59 comunidades, e o Nordeste que
possui 36 comunidades j homologadas e 462 processos em
andamento. O estado do Maranho destaque na regio,
possui 22 comunidades e 210 processos em andamento.

FUNAI em 1993 e homologado somente em 15 de abril de 2005.


A rea grande reduto dos produtores de arroz que comearam
a ocupar a rea na dcada de 1970 sem ttulo de propriedade, e
agora com a homologao da reserva so obrigados a se retirar
do territrio da reserva e no podem ser indenizados a no ser
pelas benfeitorias. Esse fato gerou um grande conflito entre as
lideranas indgenas, que se encontravam divididas, e os
rizicultores que se negam a sair do territrio.
O reconhecimento e homologao desses territrios no
impedem a explorao desses pelo capital. Na regio
amaznica as reservas indgenas ao sul sofrem com a retirada
da mata virgem que cede espao para as plantaes de soja e
a leste para as fazendas de criao de gado, que j derrubaram
um milho de hectares para a formao de pastos. Na regio
do rio Xingu, no estado do Par/Mato Grosso, o agronegcio
controla todas as fazendas limtrofes aos territrios indgenas,
justamente onde se encontram as principais nascentes do rio
Xingu fundamental para reproduo social dessa populao
instalada a suas margens h sculos. A explorao do
agronegcio nessas fazendas vem causando o processo de
assoreamento, queda no volume de gua e contaminao da
gua e dos peixes, impactando as reservas indgenas que
dependem do rio para se reproduzir.

Segundo a FUNAI existem 524 territrios indgenas j


reconhecidos somando uma rea de 107.620.338 hectares, ou
seja, 12,64% do territrio nacional, no entanto apenas 252 foram
homologados. A regio que mais possui territrios indgenas
a Amaznia. Outros povos tradicionais como os ribeirinhos,
seringueiros, faxinalenses, pescadores artesanais, pantaneiros,
quebradeiras de coco-de-babau e retireiros do Araguaia,
congregam na Comisso Nacional de Desenvolvimento
Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (CNPCT),
que uma comisso interministerial que trabalha em diversas
frentes para garantir a reproduo e o modo de vida dessas
populaes bem como a integridade de seus territrios.

Essa realidade se agravar com a construo da barragem da


usina hidreltrica Belo Monte. Com previso para o inicio das
obras para abril de 2011 a usina ser a terceira maior hidreltrica
do mundo, menor somente do que UHE Trs Gargantas na
China e a UHE binacional Itaipu no Brasil/Paraguai. Os povos
Indgenas da regio do Xingu acusam o governo brasileiro de
no considerarem os impactos sociais e ambientais, alm de
no consultar os povos indgenas, os mais afetados. A rea
alagada ser 640 Km e ser preciso o remanejamento de 20 mil
famlias de moradores da cidade de Altamira e de 350 famlias
ribeirinhas que vivem em reservas extrativistas ao longo do rio.
Em relao a populao indgena ser afetada diretamente e
indiretamente as 24 etnias que dependem do rio, especialmente
o povo Juruna que sofrer com o fluxo da estrada e o canteiro
de obras que ser instalada em seu territrio.

A demarcao dos territrios indgenas bastante conflitante, a


exemplo da demarcao da reserva Raposa Serra do Sol no
estado de Roraima. Esse territrio indgena foi reconhecido pela

A produo de celulose outra atividade que impacta nos


territrios desses povos. No sul da Bahia e norte do estado do
Esprito Santo existem diversas tribos indgenas e comunidades

de remanescentes quilombolas que esto em disputa


territorial com transnacionais desse setor. A Aracruz celulose
no conseguiu desterritorializar as comunidades com
territrios j homologados, no entanto, tem o domnio de
todas as terras ao redor dessas comunidades, o que determina
a territorialidade e modelo de desenvolvimento da regio.
Muito dos quilombolas e indgenas deixaram de exercer suas
atividades econmicas tradicionais e passaram a trabalhar
para as grandes empresas, seja nas plantaes ou nas
indstrias. Os indgenas e quilombolas j no contam com
rea para a pesca e nem para a caa. considerado crime e
invaso de propriedade privada se essas populaes entrarem
nas reas da Aracruz para retirar lenha e caar pequenos
animais como faziam ha vrias geraes passadas.
Essa a realidade enfrentada pelos povos tradicionais no
Brasil. Esses povos tm a terra como modo de vida e tem que
disput-las com as empresas que v a natureza como meio
para explorao e lucro. O modelo de desenvolvimento em
andamento no Brasil visa o crescimento produtivo e
econmico em detrimento das questes ambientais e sociais.
A necessidade da instalao de infraestrutura e ampliao da
explorao da terra continua a expropriar povos tradicionais e
a agredir o meio ambiente de forma irreversvel. Assim como
proposto pelos povos tradicionais e os movimentos
camponeses necessitamos de outro modelo de
desenvolvimento para a manuteno da cultura desses povos
tradicionais e do meio ambiente.

Polticas fundirias no Brasil | pgina 47

Tendncias futuras da governana


da terra no Brasil
Impactos ambientais da questo agrria
A agricultura foi a primeira atividade humana de alterao do
meio natural, no entanto foi com a revoluo industrial e o
advento da urbanizao que os impactos ambientais nas
cidades e no campo se agravaram chegando a patamares
alarmantes. O desmatamento das reas verdes, aumento das
reas urbanizadas e a emisso dos gases causadores do efeito
estufa, vm causando a elevao mdia da temperatura de
todo o planeta de forma acelerada levantando uma srie de
dvidas sobre o modelo de desenvolvimento e ao futuro da
Terra. No Brasil o processo de urbanizao subordinou o
espao rural cidade/industrial, que passou a fazer o papel de
fornecedor de matrias primas e receptor de produtos
industrializados como os agrotxicos, fertilizantes, sementes
modificadas e mquinas. Aumentou se a explorao agrcola e
agravaram-se os impactos ambientais tambm no espao rural.
Esse modelo de desenvolvimento da agricultura que passa a
preconizar um maior rendimento da explorao agrcola
responsvel por graves impactos sociais e ambientais. A
utilizao de insumos agrcolas como os agrotxicos e
fertilizantes vem causando o envenenamento dos solos, dos
recursos hdricos e at mesmo das pessoas (Pignati, Machado
and Cabral, 2007). O Brasil o primeiro na lista dos pases
consumidores de agrotxicos, em 2010 foram jogados nas

lavouras mais de um bilho de litros de venenos e os seus


impactos a muito deixaram de ser uma questo agrcola e sim
uma questo ambiental e de sade pblica
As sementes transgnicas, liberada pelo governo brasileiro em
2005, porm j utilizada de forma clandestina desde 1998,
passou a ser um grande problema para o meio ambiente. As
sementes transgnicas em utilizao no Brasil so as da soja,
do milho e do algodo. A utilizao dessas sementes fabricadas
pelas indstrias do agronegcio como, por exemplo, a
Syngenta e a Monsanto geram a dependncia da utilizao de
agrotxicos e cada vez numa proporo maior, agravando os
impactos causados pelos venenos. J o impacto direto da
transgenia a diminuio da biodiversidade, alterao dos
ecossistemas em escalas desconhecidas, alm da
contaminao de lavouras vizinhas e da populao.
As empresas transnacionais do agronegcio visam o aumento
da produo das commodities que acarreta na concorrncia
pelas reas mais frteis e logisticamente mais vantajosas.
Algumas culturas so substitudas pelas commodities e migram
para outras regies brasileiras. Atualmente a territorializao
da cana-de-acar, eucaliptos e pinos esto substituindo
outras culturas, como por exemplo, a pecuria que est
migrando para a regio da Amaznia Legal agravando-se

Polticas fundirias no Brasil | pgina 49

energtica que tornaram-se temas de polticas governamentais


com envolvimento direto de governos em investimentos
territoriais na aquisio e arrendamento de terras em outros
pases para produo de agrocombustveis (Fernandes, Welch e
Gonalves, 2010). Todavia, estes processos acontecem atravs da
excluso e expropriao de comunidades camponesas e
indgenas de suas terras. A estrangeirizao se utiliza do modelo
de produo em grande escala para exportao, de modo que
predomina a mecanizao no processo produtivo (Rubio, 2009).

ainda mais o desmatamento da principal floresta tropical do


planeta. Apesar da fiscalizao do governo brasileiro e a queda
do ndice, o desflorestamento ainda alarmante, sobretudo
no estado do Mato Grosso, Maranho e Par. Esses estados,
segundo o Instituto Nacional de Estudos Espaciais INPE
(Brasil, 2010), so responsveis por 75% do desmatamento da
Amaznia no ano de 2010 que chegou a 6.451 km.
As empresas e o governo brasileiro na tentativa de reverter
esses problemas e justificar o desmatamento das florestas
investem no reflorestamento. As espcies replantadas so
pinus e eucaliptos, que correspondem a 90% da rea
reflorestada no Brasil. Essas espcies so replantadas para fins
industriais, sobretudo para a produo de celulose. Isso reflete
a verdadeira inteno no reflorestamento no Brasil, que no
passa de interesses econmicos, apesar das empresas e o
governo brasileiro fazer propaganda que para o sequestro
de carbono e diminuir o efeito estufa.
Estrangeirizao da terra
A estrangeirizao da terra um fenmeno recente
compreendido por megainvestimentos de pases ricos e
emergentes, que tem atingido pases emergentes e pobres,
por meio de aquisio ou aluguel de grandes extenses de
terras para produo agrcola. A palavra estrangeirizao traz
o significado da invaso de estrangeiros no controle do
territrio. Em espanhol, a palavra acaparamiento tem o sentido
de monoplio e em ingls, a palavra Land Grabbing tem o
sentido de grilagem de terras. Invaso, monoplio, grilagem
so significados fortes que representam uma relao de
dominao com a explorao e a expropriao entre pases,
governos, empresas e comunidades. Este processo representa
tambm criao de infraestruturas, como estradas, portos,
transferncias de tecnologias para produo, promovendo o
desenvolvimento do agronegcio e surgimento de
novos mercados.
Est se formando um nova geopoltica da questo agrria
(Fernandes, 2011) em que polticas neoliberais criaram novos
elementos e utilizam antigos elementos da questo agrria. Esta
combinao de velhos e novos elementos se expressa pelo
avano do capitalismo rentista em escala mundial (Oliveira, 2010)
em meio a uma conjuntura contraditria de supersafras e crises

alimentares. Outro novo elemento a mudana na matriz

Sesses Framing the debate

Desde 2007/2008, o tema da estrangeirizao da terra


comeou a ser pesquisado em vrias partes do mundo com
estudos da Organizao da Naes Unidas para a Agricultura e
AlimentaoFAO, por exemplo: Ctula et al, 2009; Borras et al,
2011, Dirven, 2011; Eguren, 2011 e Gomez, 2011; e da International
Land Coalition (ILC), por exemplo: Ratsialonana et al, 2011;
Monachon & Gonda, 2011; Bravo, 2011, ou atravs de eventos
cientficos e publicaes especializadas, como Borras et al,
2011b, no Journal of Peasant Studies, Borras & Franco, 2010,
publicado no ICAS Working Paper Series e Daniel & Mittal,
2009, publicado pelo Oakland Institute.
Estes estudos concentram-se na frica e Amrica Latina, cujos
pases tm mantido os mais altos ndices de concentrao
fundiria do mundo, que por sua vez so heranas do passado
colonial fundamentado na escravido e no sistema de
plantation. Mesmo a participao do capital transnacional no
nova. A acumulao de riqueza colonial se ampliou quando
monarquias europeias autorizaram sditos empreendedores a
formar empresas de comrcio como a Companhia Holandesa
das ndias Ocidentais, que dominou a regio nordeste do Brasil
no sculo 17 (Fausto, 1997). A estrangeirizao da terra contm
elementos de um novo colonialismo, porque alguns pases
para atender seus interesses, exploram extensas reas agrcolas
em outros pases sem levar em conta necessidades locais
(Borras, 2011b, Fernandes, 2011). Analisando a ascenso da
acumulao por espoliao atravs da explorao de
commodities minerais e agrcolas como poltica internacionalista
do neoliberalismo, o gegrafo David Harvey (2003) denominou
este processo de novo imperialismo.

A novidade do incipiente fenmeno da estrangeirizao da


terra pode ser entendida por pelo menos cinco pontos: 1) o
agronegcio persiste com discurso de que poderia alimentar

desenvolvimento industrial e crescimento dos mercados.


Reclamam tambm das barreiras criadas pelo governo, que
dificultariam o arrendamento e a compra de terras por
estrangeiros, possivelmente obstruindo investimentos de US$
30 bilhes na expanso da monocultura de rvores, soja, milho,
algodo e cana-de-acar. Em matria publicada em peridico
semanal, afirmam que por causa das medidas que limitam a
compra e arrendamento por estrangeiros, o investidores podem
preferir o Leste Europeu ou a frica (Salomo e Vital, 2011).

o mundo, mesmo frente as continuas crises alimentares; 2) a


crise do petrleo tm colocado em questo o futuro da
produo de energia, fazendo com que governos e empresas
invistam na terra para produzir agrocombustveis; 3) a escassez
de terras produtivas ou o fechamento da fronteira agrcola ou
manuteno de reserva de terras agrcolas em pases ricos e
emergentes; 4) a existncia de extensas reas de terras no
exploradas pela agricultura capitalista em pases pobres; 5)
disputas territoriais e de modelos de desenvolvimento da
agricultura entre o agronegcio e campesinato so promotores
e resultados do processo de estrangeirizao. As interpretaes
e respostas para estas questes so construdas pelos
paradigmas da questo agrria e do capitalismo agrrio.
A estrangeirizao da terra tem sido debatida pelas corporaes
do agronegcio, pelo governo e pela Via Campesina na
construo de suas diferentes posies. Para as corporaes
transnacionais da agricultura funcionando no Brasil,
estrangeirizao no existe. Eles preferem expresses como
negcios internacionais ou interesse mundial por terras agrcolas
(Nassar, 2010). Referem-se sempre ao mercado internacional e as
possibilidades de expanso da agricultura para exportao,
vendo nestas condies oportunidades de desenvolvimento
(Cotula et al, 2009), ignorando os processos expropriatrios dos
territrios camponeses e indgenas. Como discutido, o
paradigma do capitalismo agrrio ajuda entender suas
expresses e aes a favor do livre mercado de terras. O governo
brasileiro tem apresentado posies contrrias. Por um lado, o
governo oferece subsdios de vrios tipos e tamanhos, de
pesquisas a emprstimos, para ajudar transnacionais produzir
no pas. Por outro lado, o governo Lula expressou preocupaes
sobre estrangeirizao e promoveu debates sobre a soberania
nacional, procurando criar medidas que limitem a compra de
terras. A Via Campesina-Brasil revela descrdito com relao a
postura do governo e v a estrangeirizao como mais uma
poltica expropriatria. Defende a reforma agrria e o
desenvolvimento da agricultura camponesa de maneira
coerente com o paradigma da questo agrria.

No Brasil, a Associao Brasileira de Produtores de Florestas


Plantadas, o Instituto de Estudos do Comrcio e Negociaes
Internacionais e a Unio da Indstria de Cana-de-AcarUNICA
reclamam das polticas governamentais que impedem a
expanso das reas plantadas necessrias para o

Entre as organizaes camponesas, a Via Campesina tem sido


elaboradora de campanhas globais para defender a
implantao de polticas de reforma agrria e para deter as
polticas de vendas de terras para estrangeiros em diversos
pases. As referencias da Via Campesina so as comunidades
atingidas por megaprojetos que expropriam populaes
camponesas e indgenas de seus territrios. Criou o conceito
de soberania alimentar para combater o problema do
abastecimento atravs de polticas agrrias de fortalecimento
de uma agricultura diversa, sem uso de agrotxicos, produzida
pelo trabalho familiar em pequena escala para mercados
locais e regionais (Desmarais, 2007. Via Campesina, 2008).
Com base no trabalho do estudioso chileno Sergio Gmez,
2011, p. 9-10, podemos compreender que o processo de
estrangeirizao um projeto para a produo de commodities.
Governos e corporaes arrendam ou compram grandes
extenses de terras provocando a concentrao fundiria.
Esta tendncia afronta os projetos de democratizao de
acesso terra como a implantao de reforma agrria; estas
polticas so preteridas pelos governos em favor do
agronegcio. Assim, a concentrao fundiria defendida
pelas corporaes para produo agroexportadora em
grande escala. A produo de commodities consolida a
concentrao fundiria e mantm uma reserva de terras para
expanso de acordo com a conjuntura do mercado internacional.
De fato, as populaes camponesas e indgenas no possuem
espaos de autonomia na cadeia produtiva do agronegcio.
Em algumas commodities, como a laranja, ainda h a
predominncia da produo familiar, mas cresce o processo
de verticalizao da produo (Welch e Fernandes, 2008).
Neste modelo global de desenvolvimento da agricultura capitalista,
resta ao campesinato a subordinao ou o assalariamento parcial

Polticas fundirias no Brasil | pgina 51

como formas precrias de incorporao. Compreendido este


processo, entende-se melhor a postura da Via Campesina contra a
estrangeirizao da terra. Por essa razo, pode-se considerar falsa a
afirmao de que os projetos de estrangeirizao podem beneficiar
a todos, como defende o discurso do paradigma do capitalismo
agrrio, a partir da compreenso que um pas s pode ganhar se
seus agricultores tambm ganharem. Entendemos o campesinato
como uma importante frao dos agricultores, mas eles no tm
ganhado (Daniel & Mittal, 2009; Gomez, 2011).
Registros do INCRA indicavam que no primeiro semestre de
2010, em torno de 4,2 milhes de hectares eram propriedades
de estrangeiros. Em matria da Folha de S. Paulo, do dia 2 de
novembro de 2010, publicada no Caderno Poder, com o ttulo

Estrangeiros compram 22 campos de futebol por hora, no perodo


de dois anos e meio, os estrangeiros adquiriram 1.152 imveis,
num total de 515,1 mil hectares. 69% das terras sob controle de
estrangeiros esto concentradas nos estados de Mato Grosso,
Gois, So Paulo, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul e Bahia,
formando a faixa da estrangeirizao. Mas este processo
tambm se territorializa para o Sul, no Paran e Rio Grande do
Sul, onde esto 10% das terras estrangeirizadas. Em direo a
Amaznia, destacam-se o Par e o Amazonas, com 12% do
processo de estrangeirizao (Ver tabela 1).

Tabela 1rea total pertencente s empresas estrangeiras por estado 2010

rea (1,000 hectares)

Mato Grosso

Estados

844

20

So Paulo

491

12

Minas Gerais

491

12

Mato Grosso do Sul

473

11

Bahia

368

Paran

299

Par

235

Amazonas

232

Gois

230

Rio Grande do Sul

113

Other states

408

4,184

100

Total

Fonte: Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA). A informao


coligida pelo jornal Correio Braziliense (Junho 2010), sedeado em Braslia.

A compra de terras por estrangeiros aumentou o preo da


terra em todo o Brasil. Mesmo com as barreiras criadas, as

Sesses Framing the debate

compras e arrendamento de terras por estrangeiros


contriburam para aumentar do preo mdio nacional do
hectare que passou de US$ 2,5 mil em 2008 para US$ 2.9 mil
em 2010, um salto de 14% em dois anos (Lopes, 2010). Em 2010,
o preo da terra teve o maior aumento das ltimas dcadas
(De Chiara, 2011). O agronegcio compra as terras dos
latifndios e se territorializar, aceleradamente ameaando os
territrios camponeses e indgenas. Estes novos elementos da
questo agrria criam novas conflitualidades, gerando novas
formas de luta e de resistncia.
A estrangeirizao da terra vista como um problema pelos
movimentos camponeses e indgenas e como uma soluo
pelas empresas do agronegcio. Para o governo brasileiro este
fenmeno tem ambos os significados. Em maro de 2008, o
presidente do INCRA, em audincia pblica das comisses de
Agricultura, Reforma Agrria, Defesa do Consumidor e
Fiscalizao do Senado Federal, divulgou o documento
Aquisio de Imveis Rurais por Estrangeiros em que constava o
registro de 33.228 imveis de estrangeiros no Sistema Nacional
de Cadastro Rural (SNCR), correspondendo a 0,64% do total de
imveis cadastrados. A rea cadastrada dos imveis era de
5.579.783,67 ha o que corresponde a 0,97% do total de rea
cadastrada (Hackbart, 2008). Observa-se que este nmero
diferente dos 4.184.000,00 ha da tabela 1 com dados de 2010,
tambm divulgado pelo INCRA. A dificuldade de se obter
nmeros mais prximos deve-se ao SNCR que por ser
meramente declaratrio. pode gerar dvidas a respeito da
veracidade de parte dos dados. Nesta condio, os dados so
aproximados e confusos, mesmo por que em novembro de
2010, o INCRA declarou estimar que o nmero real seja o triplo
(Folha de S. Paulo, 19 novembro de 2011, p. 10).

A rea ocupada por imveis de estrangeiros teria aumentado


de 2.6 milhes, em 1992 (Oliveria, 2010) para 5.6 milhes em
2008, correspondendo a menos de 1% da rea total dos imveis
cadastrados. Este nmero no deveria despertar alarme se
este processo estivesse acontecendo somente no Brasil.
Todavia, a preocupao foi dada por ser um fenmeno
mundial e est redefinindo a geopoltica da questo agrria
(Fernandes, 2010). Pouco mais de um ano aps a divulgao
dos dados pelo presidente do INCRA, o presidente Lula
autorizou que a Advocacia-Geral da Unio (AGU) publicasse
uma nova interpretao da Lei n 5.709/71, que impe regras

para a compra de imveis rurais por estrangeiros. Entre elas


consta que as empresas estrangeiras agora precisam de
autorizao do INCRA para novas aquisies. Os argumentos
so que a crise mundial de alimentos e a expanso da
produo de agrocombustvel em larga escala pode aumentar
os investimentos de estrangeiros no pas.
Estes argumentos servem tanto para retirar regras como para
impor regras. Oliveira (2010) mostra que o Parecer n AGU/LA-04/94,

da Consultoria Geral da Unio (CGU) [...] definiu que o entendimento


deveria ser o seguinte: pessoa jurdica brasileira cujo capital societrio,
mesmo que participe pessoa estrangeira, com qualquer percentual,
seja fsica ou jurdica, no necessita requerer autorizao para
adquirir imveis rurais no territrio nacional. Esse parecer vigorou
at 2010, quando foi substitudo pelo Parecer CGU/AGU N 01/2008RVJ/10, que passou a requer o controle pelo INCRA das terras
adquiridas por estrangeiros. (p.18). Essa uma diferena
importante entre o governo FHC e o governo Lula. Enquanto o
primeiro permitiu uma interpretao que abriu possibilidades
para aquisio de terras por estrangeiros, o segundo limitou as
aquisies com o argumento de que estas teriam motivado
excessiva valorizao do preo da terra, aumento da grilagem
de terras com prticas de lavagem de dinheiro e trfico de
drogas, expanso da fronteira agrcola sobre reas de proteo
ambiental e a aquisio de propriedades em faixas de fronteira,
colocando em risco a segurana nacional.

processo de identificao de uma empresa brasileira de capital


estrangeiro, procurando evitar que os investidores estrangeiros
criem empresas para burlar a legislao (Cruz e Vaz, 2011).
Como afirmamos neste artigo, faltam dados precisos sobre os
processos de estrangeirizao da terra. A organizao
internacional GRAIN tem reunido dados de vrias fontes e de
vrios pases e apresentou um quadro em sua pgina com os
seguintes dados sobre a presena de empresas estrangeiras
que arrendaram e ou compraram 2.995 milhes de hectares
no Brasil. O pas cujos compradores possuem maior rea so
os Estados Unidos, com 1.041 miho de hectares, seguido pela
Argentina, com as empresas El Tejar, Los Grobo e Cresud que
controlam 455 mil hectares e pela China com 400 mil hectares.
Outros pases da lista so: Frana, Alemanha, India, Japo,
Canad, Reino Unido, Portugal e Coria (Grain, 2011).

Esta postura do presidente Lula causou a reao de um dos


representantes do agronegcio. Em 2010, O Estado de S. Paulo,
porta voz da grande agricultura do pas desde o sculo XIX,
acusava o presidente Lula de defender os interesses dos que

defendem a reforma agrria, como os membros do MST, e dos que,


em nome da preservao de naes indgenas, querem controlar a
propriedade de terra em determinadas regies. no editorial

Preconceito contra estrangeiros No do interesse do Pas, concluiu


o editorial (Estado de S. Paulo, 2010). Esta mais uma mostra do
debate paradigmtico em que o agronegcio e o campesinato
tem posies bem definidas, enquanto o governo, embora
defenda os interesses do agronegcio, neste ponto, defedeu os
interesses do Pas, sem que este seja o entendimento do do
jornal O Estado de S. Paulo. Em 2011, o jornal Folha de S. Paulo
publicou artigo em que a presidente Dilma Rousseff declarava
ser preocupao com o aumento de aquisio de terras pela
China. Solicitou novo projeto de lei para definir melhor o

Investimentos brasileiro na estrangeirizao da terra


O economista mexicano Ruy Mauro Marini definiu o conceito
de subimperialismo como:

A forma que a economia dependente assume ao


atingir a fase do capital monopolista e financeiro. O
subimperialismo envolve dois componentes bsicos:
primeiro, uma composio orgnica mdia em escala
global da produo nacional e, por outro lado, o
exerccio de uma poltica expansionista relativamente
autnoma, que no s acompanhado por aumento
da integrao de sistemas imperialista produtivo,
mas permanece sob a hegemonia do imperialismo
internacional. Colocada nesses termos, parece que,
independentemente dos esforos da Argentina e de
outros pases para ascender condio subimperialista,
apenas o Brasil, na Amrica Latina, um fenmeno
desta natureza (1977, p.12)
A caracterizao que Marini atribuiu s polticas nacionalistas
da Ditadura brasileira pode ser utilizada para nos referimos a
expanso da agricultura, por meio da produo de commodities,
por empresas brasileiras que tm comprado e arrendado
terras em pases emergentes e pobres com o apoio do
governo federal, ao mesmo tempo em que este cria barreiras
para dificultar que outros pases adquirem terras no Brasil.

Polticas fundirias no Brasil | pgina 53

Empresrios brasileiros tm investido na compra de terras,


principalmente, no Paraguai e na Bolvia e nos ltimos anos,
com apoio do governo Lula, tambm tm investido em
Moambique. Procuramos demonstrar nesta anlise que a
estrangeirizao da terra como novo elemento da questo
agrria est diretamente associada a outros elementos como a
produo de commodities agrcolas e agrocombustveis. No
debate paradigmtico, explicamos que esses processos
promovem o desenvolvimento do agronegcio com a
implantao de infraestrutura para a produo monocultora
em grande escala voltada para exportao. Ao mesmo tempo,
expropria populaes camponesas e indgenas de seus
territrios, e que quando so incorporados, isto acontece de
forma precria. Como se ver, o Brasil participa nestes processos
de estrangeirizao como ambos um receptor e produtor de
conflitualidades permanentes.
O Paraguai um exemplo de intensa estrangeirizao de
terras. De seus 31 milhes de hectares de terras agriculturveis
25% esto nas mos de estrangeiros, sendo que desse total, os
brasileiros dominam quase 15% desta rea, controlando
4.792,528 hectares (Glauser, 2009, p. 36-39). No perodo do
governo militar, muitos camponeses brasileiros expropriados
pela modernizao da agricultura, migraram para o Paraguai,
onde compraram terras. Estes agricultores estabeleceram-se
em pequenas propriedades, geralmente, nas reas de fronteira,
ficando conhecidos com brasiguaios. Empresrios brasileiros
tambm se estabeleceram em vrias regies do Paraguai,
principalmente para a produo de soja e adquiriram terras
tanto dos camponeses brasiguaios quanto dos camponeses
paraguaios (Galeano, 2009). Na dcada de 1980, muitos
brasiguaios sofreram da presso por terra no Paraguai e
retornaram ao Brasil. Muitos deles participaram de ocupaes
de terra organizados pelo MST.
A presena de brasileiros no Paraguai gerou dois processos
conflitantes. Por um lado, chamaram os empresrios do
agronegcio para expandir as reas de produo de soja e por
outo lado, estimularam a luta pela reforma agrria no pas. Os
conflitos cresceram e em 2011, o governo paraguaio declarou
que alguns fazendeiros brasileiros possuam ttulos ilegais e

que poderiam perder suas propriedades. Os sem-terra


paraguaios acamparam prximo as fazendas de brasileiros em
acunday, Santa Rosa del Monday e Irua. A estrangeirizao

Sesses Framing the debate

da terra no Paraguai confronta-se com a luta de camponesas e


indgenas sem terra pela recuperao de seus territrios.
Na Bolvia, desde a dcada de 1980, grandes empresrios
brasileiros concentraram-se na regio de Santa Cruz de la
Sierra para produzir soja e pecuria de corte. Esta regio da
Bolvia, junto com as regies produtoras de soja do Brasil,
Paraguai e Argentina ganhou forma como a Repblica da Soja

em propaganda divulgada pelo transnacional agrcola


Syngenta. So poucos os registros de conflitos entre os
empresrios brasileiros e os camponeses bolivianos. Em
contraste com o Paraguai, Gomez (2011) registra que tem
ocorrido integrao dos investidores brasileiros nos crculos
sociais de Santa Cruz. A coeso de Santa Cruz como corao
do agronegcio boliviano virou sede da oposio do governo
campesindio (Bartra, 2010) de Evo Morales que vem
promovendo uma reforma profunda da cultura poltica do
pas para apoiar os camponeses e povos indgenas, a grande
maioria da populao do pas, e conter os interesses
do agronegcio.
O boliviano Miguel Urioste (2011) explica que o grupo brasileiro
Monica foi o primeiro grupo organizado a se instalar na Bolvia
com propriedades de 50 mil hectares para produo de soja.
Segundo seus estudos, em 2011, seriam 700 mil hectares nas
provncias de Germn Bush, Velasco e Angel Sandoval que
indicam a nova tendncia de expanso da estrangeirizao
por brasileiros atravs da pecuria.
Em Moambique, a empresa brasileira Vale e a estatal Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) iniciaram uma
parceria para a produo de leo de palma africana em uma
rea de 30 mil hectares em abril, 2011 (Grain, 2012). Em agosto
de 2011, os governos do Brasil e de Moambique anunciaram
que o pas africano estava cedendo 6 milhes de hectares
para empresas do agronegcio brasileiro, que com a
assistncia da EMBRAPA produziro soja, algodo, milho e
cana-de-acar (IHU, 2011). Em fevereiro de 2012, Arlindo Moura,
presidente da SLC agrcola, anunciou que sua empresa
participar desta iniciativa. Com a ajuda da EMBRAPA, a
empresa planeja plantar soja nas terras arrendadas pelo
governo moambicano por um valor simblico para pelo

menos 50 anos (Batista, 2012).Estudos mais aprofundados


desses processos atuais da estrangeirizao do territrio de

Moambique pelo capital brasileiro so necessrios para


qualificar as anlises. Todavia, negociadores da FAO tem
trabalhado na organizao de termos para um acordo para a
elaborao de um documento que defina cdigos de conduta
capaz de regular investimentos estrangeiros em terras
agrcolas. A partir da perspectiva informada pelo problema da
conflitualidade entre os paradigmas, mister que este
documento considera os territrios camponeses e originrios
e os modos de vida do povo do campo como essenciais para
planejar formas de desenvolvimento sustentvel.
Agrocombustveis
O aquecimento global causado pela emisso de gases
causadores do efeito estufa, o esgotamento gradual das reservas
de petrleo, a variao do preo do petrleo, a instabilidade
poltica dos pases produtores e a conturbada relao com os
pases importadores, fez com que entrasse na pauta poltica e
econmica, em escala global, a necessidade de desenvolver
fontes de energia alternativas ao petrleo. Estamos vivenciando
uma mudana na matriz energtica mundial. A energia
alternativa preferida foram os biocombustveis, que preferimos
chamar de agrocombustveis por entendermos que mais
correta a utilizao do prefixo agro do que bio. Adotamos essa
postura porque o prefixo bio empregado com uma conotao
ideolgica em defesa da vida, mas que percebemos ser uma
incoerncia quando encontramos condies degradantes de
trabalho e falta de respeito natureza, comumente encontrados
no setor, sobretudo canavieiro.

Os principais agrocombustveis so os provenientes dos


acares e sacaroses encontrados nas culturas como a canade-acar e do milho (etanol), e dos leos vegetais para
combusto como os extrados dos gros da soja, amendoim,
girassol, ou das sementes de plantas como a mamona, pinhomanso e a palma africana. O Brasil possui grandes extenses
de terras agricultveis e um clima tropical propcio para
produo dessas culturas, logo o governo brasileiro aliado
elite rural brasileira e as transnacionais enxergaram nessas
caractersticas um grande potencial para a insero do pas
nesse mercado global em crescimento.
A partir do ano de 2003 o governo brasileiro estimulou a
produo de etanol e de leos vegetais para combusto. O
primeiro passo foi o incentivo para a produo de carros com

tecnologia flexfuel para a criao de um mercado interno.


Segundo a Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos
AutomotoresBrasil / ANFAVEA os carros bicombustveis
correspondem a 25% da frota nacional, no entanto a
montagem de novos carros com a tecnologia flexfuel em 2010
correspondeu a 93%, o que sugere um crescimento progressivo
da demanda.
O crescimento da demanda vem causando um aumento da
rea plantada de cana-de-acar e tambm dos investimentos
das transnacionais do Agronegcio. Segundo o IBGE a safra de
2003 foi de 5.377.216 hectares e em 2009 foram no total 8.756.576
hectares, um aumento de 38,5%. A rea plantada aumentou
em todas as regies brasileiras, sobretudo nos estados da
Regio Concentrada como So Paulo e Minas Gerais e no
estado de Gois na regio Centro-Oeste.
A estimativa para os prximos anos de crescimento, pois
segundo a Unica, a produo de etanol no ano de 2010 teve a
capacidade de abastecer apenas 45% da frota de veculos
flexfuel do Brasil e alegam que o crescimento da oferta no
est acompanhando a demanda. As indstrias cobram do
governo instalao de novas usinas e ampliao das existentes,
para isso O Banco Nacional de Desenvolvimento Social (BNDS)
e seus agentes financeiros possuem uma carteira de R$ 30
bilhes em financiamentos ao setor em operaes diretas e
indiretas para empresas de todos os portes em todas as
regies brasileiras. O que demonstra a interveno do Estado
no setor para garantir seu crescimento nos prximos anos.
Alm dos projetos e incentivos para a produo de etanol o
governo brasileiro criou em 6 de dezembro de 2004 o
Programa Nacional de Produo e Uso de Biocombustveis
(PNPB), que visa a incluso e desenvolvimento social a partir da
participao da agricultura familiar na produo de culturas
com caracterstica camponesa como a mamona e o dend
para a produo de leos combustveis, que misturado ao
diesel em uma proporo de 3%, visando chegar a 5% em 2013.
O resultado da incluso da agricultura familiar assegurado
pelo Selo Combustvel Social, um atrativo para as empresas
comprar parte da matria prima da agricultura familiar em
troca de reduo dos impostos.
Os resultados PNPB se apresentam de forma tmida no setor
social e com resultados relevantes no setor econmico. At

Polticas fundirias no Brasil | pgina 55

2010 foram includas no programa 109 famlias das 200 mil


previstas no projeto. Nesses seis anos de existncia foi investido
dezenas de bilhes de reais e hoje o parque industrial
levantado do zero produz nas 62 duas usinas existentes em
quinze estados das diferentes regies brasileira 14,4 mil metros
cbicos de leo combustvel por dia, com participao
camponesa em torno de 11%. Esses nmeros devem aumentar
uma vez que ser garantido atravs de financiamento de
bancos pblicos assim como para a produo do etanol. No
entanto as famlias reivindicam: mais autonomia e participao
nas decises e etapas do desenvolvimento do projeto do
PNPB; mais diversificao nas matrias-primas para a produo
do biodiesel, uma vez que mais de 99% do leo combustvel
produzido o proveniente da soja advinda do agronegcio
apoio do governo e da iniciativa privada para a organizao
dos trabalhadores para uma efetiva incluso dos camponeses
nas diversas fases de produo para por fim a subordinao
dos camponeses em relao s grandes empresas e ao
mercado, uma vez que os camponeses fazem apenas o papel
de fornecedor de matria prima (Sakamoto, 2010).
Relao CampoCidade
Dissertar sobre a relao cidade campo nessa etapa do
desenvolvimento capitalista exige um rigor metodolgico
para no separar esse par dialtico, uma vez que para anlise
do desenvolvimento dos espaos agrrios e urbanos h de ser
pensar na complementaridade e na contradio entre eles em
seus processos de desenvolvimento que acontecem
simultaneamente. Devemos entender o desenvolvimento
desses espaos como resultado do desenvolvimento
geogrfico desigual do capitalismo.
O processo de industrializao e urbanizao, sobretudo entre
as dcadas de 1950 a 1980, causou uma grande transferncia
populacional do campo para as cidades e que foi impulsionada
tambm pelo processo de modernizao da agricultura, que
aconteceu com base em um modelo de desenvolvimento
conservador que visou apenas o aumento da produtividade
agrcola em detrimento de questes estruturais como a
concentrao fundiria e a democratizao do acesso a terra.
Atualmente ainda acontece a transferncia de famlias do
campo para as cidades, no entanto no mais para as grandes
metrpoles como em perodos anteriores e sim para as cidades

Sesses Framing the debate

mdias. O crescimento da urbanizao e do mercado externo


aumenta a demanda dos produtos agrcolas, sobretudo as
commodities, o que agrava e acelera o ritmo dessa poltica de
desenvolvimento agrcola conservador em curso no Brasil.
Atualmente as diferenas entre o campo e a cidade existem,
mas no como anteriormente quando o campo representava
o atraso e caractersticas estritamente agrcolas enquanto a
cidade o moderno e industrial. O meio rural cada vez mais se
apresenta como lcus de modernizao, de atividades
industriais e com uma grande complexidade tcnica, como
por exemplo, as encontradas na produo de commodities
como a soja, cana-de-acar e da celulose.
O campo no apenas o lugar da produo de matrias
primas e de alimentos para o mercado interno e externo, mas
tambm lugar de moradia de muitos povos onde
desenvolvem suas culturas, ou seja, o campo o lugar da
cultura. Na disputa territorial por modelos de desenvolvimento,
o campo tambm lugar do negcio que gera capitais que
so revertidos para a ampliao da produo de commodities
ao mesmo tempo em que gera divisas empregadas no
suprimento das necessidades financeiras do capital urbano e
industrial. Fato que causa a no fixao desses capitais para o
desenvolvimento do meio rural, o que assegura a situao de
dependncia e subordinao do campo para com a cidade.
Em suma, a modernizao da economia brasileira subordinou
o campo cidade.
Segundo o IBGE a populao urbana no ano de 2010 representa
84% do total da populao brasileira. O crescimento das
cidades vem gerando vrios problemas sociais decorrentes da
ocupao desordenada to visveis hoje em cidades como
So Paulo e Rio de Janeiro: a carncia de moradias, de
transportes, de empregos, de saneamento bsico, de
atendimento mdico-hospitalar, a poluio ambiental,
alimentao com baixa qualidade e o crescimento da violncia.
Tendo em vista essa realidade o meio rural deixou de ser
entendido como atraso e sim como espao que concentra
condies para uma melhoria da qualidade de vida.
A reforma agrria nesse contexto uma alternativa para o
desenvolvimento do espao agrrio quanto do espao urbano,
uma vez que com a democratizao do acesso a terra e criao
de condies para que as populaes se fixem no meio rural,

promoveria uma desacelerao do crescimento das cidades e


at mesmo um retorno de famlias de origens camponesas
residentes nas cidades para o espao rural. Para tal fim a
reforma agrria teria que ser implantada no apenas como
uma poltica de distribuio de terras, mas sim na criao de
condies para produo, lazer, cultura e participao poltica
dessas populaes (Alentejano, 2002).
A Via Campesina e os movimentos de trabalhadores rurais
congregados, como por exemplo, o MST e o MPA defendem a
poltica de reforma agrria e executam projetos para o
desenvolvimento territorial rural e urbano alternativo ao
modelo do capital monopolista, levando em considerao a
complementaridade desses espaos para o desenvolvimento
territorial do Brasil.

Todavia, as perspectivas de mudana do atual modelo de


desenvolvimento so poucas, considerando as tendncias de
territorializao do modelo de commodities com a
estrangeirizao das terras por pases ricos. Por outro lado, os
problemas socioambientais criados por modelo do
agronegcio e o atual modelo urbano-industrial chamam
constantemente a ateno da sociedade global para pensar
o futuro da humanidade. Neste sentido, as perspectivas do
campesinato e dos indgenas no dependem somente de
suas foras polticas, mas do modelo futuro de mundo para o
nosso planeta.

Outras tendnciasrelaes regionais


As tendncias do desenvolvimento da agricultura no Brasil
podem ser pensadas a partir dos fatores: 1) a continuidade da
hegemonia do agronegcio e da dependncia da agricultura
camponesa; 2) aumento do poder poltico do campesinato
com maior organizao e unio das organizaes camponesas
e proposio ao governo federal de um modelo de
desenvolvimento que fortalea a agricultura camponesa e
garanta a soberania alimentar; 3) constituio de um
ordenamento territorial para zoneamento do uso do solo para
produo de commodities para exportao e para a produo
de alimentos para o mercado domstico.
A continuidade da hegemonia do agronegcio projeta o
maior enfraquecimento do campesinato com o aumento do
nmero de agricultores com renda insuficiente para sua
sobrevivncia. Nesta perspectiva, ampliam-se as possibilidades
de expanso da produo de commodities nas reas
expropriadas dos camponeses. O aumento do poder poltico
do campesinato pelo fortalecimento de suas organizaes e
maior apoio da sociedade civil pode mudar o rumo do atual
modelo de desenvolvimento do campo brasileiro, com a
ampliao da participao da produo da agricultura familiar
no valor bruto da produo. Para isso, ser necessrio garantir
os territrios das populaes camponesas, indgenas e
quilombolas por meio de um plano nacional de ordenamento
territorial para o zoneamento da produo agropecuria.

Polticas fundirias no Brasil | pgina 57

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Acerca das Sesses Framing the Debate


As sesses Framing the Debate tm como objectivo permitir uma
compreenso mais profunda dos debates sobre governana da
terra, entendida como as regras formais e informais, mecanismos,
processos e instituies de acordo com os quais a terra
avaliada, utilizada, controlada ou transferida, e como os conflitos
fundirios so resolvidos. Inclui, consequentemente, as questes
da estrutura fundiria, reformas agrrias e de terras, bem como
de ordenamento territorial.
Os termos do debate incidente sobre a terra, a reforma agrria,
estrutura fundiria e administrao tm vindo a assumir maior
diversidade e complexidade, como resultado de um contexto
global que tem sofrido alteraes sbitas e radicais. A maior
procura de terra para uso produtivo, os povoamentos e
aglomerados humanos, bem como os propsitos de conservao
ambiental e atenuao das alteraes climticas criam novos
desafios governana da terra.
Framing the Debate incide sobre estudos temticos de mbito
regional ou nacional, relativos a discusses pendentes ou
emergentes relacionadas com a questo agrria. Uma nica
publicao poder tratar de um vasto leque de assuntos referentes
a governana da terra ou focar-se num tema especfico. Esta
publicao permite que reconhecidos especialistas em matria de
terras partilhem a sua perspectiva sobre assuntos chave, aceitando,
porm, a justa discusso e reconhecimento de vises distintas. Os
trabalhos publicados no mbito das Sesses Framing the Debate
pretendem ser acessveis a um vasto nmero de especialistas em
terras, bem como a no especialistas na matria.
Atravs desta publicao podemos compreender melhor o
estado atual da discusso sobre governana da terra, por forma a
estimular o debate futuro e lanar as bases para estudos futuros.
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assuntos abordados nesta publicao. A International Land
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intergovernamentais que trabalham em conjunto com o
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capacitao.
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