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Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES


Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica

Elaborao e Gesto de Projetos

Claudin Jordo de Carvalho

2011

2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.


A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

C331e

Carvalho, Claudin Jordo de


Carvalho, Claudin Jordo de. Florianpolis : Departamento de Cincias da
Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2011.
122p. : il.
Bacharelado em Administrao Pblica
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-131-2
1. Administrao de projetos. 2. Projetos Elaborao. 3. Educao a distncia.
I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.

CDU: 65.012.2

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Vana Rousseff
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
Universidade Federal de Santa Catarina
REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
Centro Scio-Econmico
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
Departamento de Cincias da Administrao
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Joo Carlos Teatini de Souza Clmaco
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Liliane Carneiro dos Santos Ferreira
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Joselino Goulart Junior
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior

Comisso de Avaliao e Acompanhamento PNAP


Alexandre Marino Costa
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
Metodologia para Educao a Distncia
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
Autor do Contedo
Claudin Jordo de Carvalho
Equipe de Desenvolvimento de Recursos Didticos CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Claudia Leal Estevo Brites Ramos
Denise Aparecida Bunn
Silvia dos Santos Fernandes
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Adriano Schmidt Reibnitz
Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Claudia Leal Estevo Brites Ramos

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional
do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 Instituies Pblicas de Ensino
Superior (IPESs), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico-Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
este projeto ser aplicado por todas as IPESs e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.

Outro elemento importante a construo coletiva do


material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
libera o corpo docente das IPESs para uma dedicao maior ao
processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado
patamar de qualidade para o material didtico e garante o
desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa


Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC

Sumrio
Apresentao............................................................................................... 9
Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos
Introduo ao Estudo de Projetos.............................................................. 13
Uso de Projetos na rea Pblica........................................................... 15
Um Pouco da Histria sobre Projetos.................................................... 19
Contedos Presentes em um Projeto.................................................... 20
Ciclo de Vida de um Projeto................................................................. 21
Unidade 2 Elaborao de Projetos
Elaborao de Projetos.............................................................................. 41
Escopo................................................................................................. 42
Definio das Atividades e da Estrutura Analtica do Projeto (EAP) 45
Definio das Precedncias das Atividades........................................... 48
Cronograma e Diagramas de Dependncia.......................................... 50
Mtodo do Caminho Crtico, ou Critical Path Method (CPM) 54
PERT/Tempo e PERT/Custos................................................................ 56
Unidade 3 Avaliao de Projetos
Avaliao de Projetos................................................................................ 69
Custos e Despesas Futuras de Projetos.................................................. 71
Risco e Retorno.................................................................................... 72
Anlise de Projetos Alternativos............................................................ 77
Tcnicas Quantitativas para Avaliao de Projetos............................... 81
O Excedente do Consumidor................................................................ 82

Unidade 4 Administrao de Projetos


Administrao de Projetos......................................................................... 91
Organizao e a Equipe de Projetos..................................................... 93
Planejamento e Desempenho de Custos............................................... 96
Disciplinas em Projetos............................................................................ 107
Consideraes finais................................................................................ 116
Referncias.............................................................................................. 118
Minicurrculo........................................................................................... 122

Apresentao

Apresentao
Meu bravo e heroico aprendiz... Ou melhor e mais apropriado,
meu caro futuro administrador! Sem querer fazer um trocadilho
com as palavras anteriores, quero convid-lo, nesta disciplina, a
pensar hoje sobre o futuro nas organizaes pblicas e em como
administrar a implantao de um projeto. As dvidas que surgem so
muitas e a incontrolabilidade das variveis externas que afetam as
operaes rotineiras no setor pblico algo que gera, naturalmente,
insegurana e incerteza em qualquer ser humano. Apesar de todos
esses aspectos, os servidores pblicos, os gestores pblicos e as
autoridades pblicas convivem e tomam decises sobre projetos a
todo tempo.
Os projetos nos possibilitam analisar profundamente todos
os fatores e as variveis inerentes a estudos exploratrios especficos
visando apoiar a tomada de deciso. Outro ponto importante diz
respeito ao papel dos projetos para a sociedade e para o crescimento
do Pas.
Com base em quais aspectos os gestores pblicos tomam
decises num ambiente econmico e poltico com incertezas? Algumas
possibilidades de respostas sero abordadas a partir de agora; para
tal, voc estudar na Unidade 1 os conceitos e os princpios bsicos
sobre projetos, e a estrutura de elaborao de projetos na Unidade 2.
Na Unidade 3, voc conhecer as tcnicas de avaliao de projetos
para, em seguida, na Unidade 4, aprender sobre a administrao da
implantao de projetos pblicos e sobre o seu acompanhamento.
Vamos l! Bons estudos.
Professor Claudin Jordo de Carvalho

Mdulo 6

Unidade 1
Introduo ao
Estudo de Projetos

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffExplicar

o que projeto;

ffDiferenciar
ffExplicar

projeto de programa;

as trs caractersticas essenciais ao projeto;

ffReconhecer

situaes do cotidiano que sugerem a elaborao de


projetos na Administrao Pblica; e

ffIdentificar

as fases do estgio do ciclo de vida do projeto.

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

Introduo ao Estudo de Projetos


Caro estudante,
Para comeo de estudo, perguntamos a voc: o curso de
graduao em Administrao Pblica que voc est concluindo
j foi parte do seu projeto de vida em algum momento? Voc
tinha como parte do seu projeto de vida concluir alguma
graduao?
Pois , voc est usufruindo dos resultados de um projeto
educacional idealizado nos anos de 2008 e 2009. Para que essa
ideia de projeto educacional fosse possvel de ser concretizada
foi necessrio buscar dados inerentes a essa proposta. E esses
dados provieram das mais diversas naturezas. Houve tambm
a necessidade de se esclarecer dvidas, de reunir pessoas,
de identificar as caractersticas particulares sobre essa ideia
especfica para se decidir ou no pela sua implantao. De
posse dessas variveis, foi preciso organiz-las de forma
sistematizada para se ter uma noo prvia da sua viabilidade
do ponto de vista tcnico, legal, social e financeiro visando sua
execuo.
Verificada a viabilidade da ideia e decidido pela sua
implantao, iniciou-se a concretizao do que foi definido
para essa etapa de planejamento. A esse conjunto organizado
de aes em torno de uma ideia especfica chamamos projeto.
Mas afinal de contas, o que projeto?
Antes de continuar a leitura, escreva nas margens deste livro
ou no seu caderno o que voc entende por projeto.
A palavra projeto* utilizada por pessoas comuns e por
profissionais de diversas reas do conhecimento para expressar
o produto de uma atividade intelectual de interesse particular de
indivduos ou de uma organizao relacionada ao alcance de um
possvel objetivo idealizado.

Mdulo 6

*Projeto um empreendimento

temporrio

com o objetivo de criar um


produto ou servio nico.
Fonte: Heldman (2006).

13

Elaborao e Gesto de Projetos

Voc pode conhecer


os projetos TAMAR,

Genoma e Escola do
Futuro acessando,

respectivamente: <http://
www.projetotamar.org.

br>, <http://educar.sc.usp.
br/licenciatura/2001/
genoma/surgiu.
html> e <http://www.
escoladofuturo.com.br>.
Acesso em: 28 mar. 2011.

Voc provavelmente j ouviu algo sobre o projeto TAMAR de


preservao de tartarugas marinhas, na rea ambiental; sobre o projeto
Genoma de mapeamento dos cdigos genticos do ser humano, na rea
biomdica; e sobre o projeto Escola do Futuro, na rea educacional.
Se no ouviu e deseja conhec-los, consulte os endereos eletrnicos e
procure identificar se eles tm as caractersticas contidas na definio de
projeto descrita por Heldman (2006).
Esses so alguns exemplos de projetos da rea pblica
que esto em execuo no Brasil. Observe que, ao p da letra
da definio de projetos, esses exemplos no devem ser mais
denominados projetos, devendo ser denominados programas, pois
a ideia explorada inicialmente foi concluda, deixando, assim, de ser
temporrios. Como os objetivos de cada projeto foram alcanados,
decidiu-se pela continuidade rotineira das operaes. Esse fato limita
o emprego do conceito de projeto nessas situaes.
Nesses exemplos, houve a necessidade de se elaborar um
projeto especfico com prazo de execuo estabelecido, ou seja, com
datas previstas para comear e para acabar, envolvendo pessoas em sua
concretizao, utilizando equipamentos e instalaes e visando alcanar
o(s) objetivo(s) fixado(s). Essa a chamada fase conceitual*.

*Fase conceitual fase


inicial de elaborao do
projeto na qual so idealizadas as mais diversas
possibilidades de soluo
ou de respostas, incluindo
os recursos a serem utilizados. Fonte: Elaborado
pelo autor.
*Planejamento fase em
que so formalizadas as
etapas de elaborao do
projeto com a descrio
de objetivos, de justificativas, de aes a serem
executadas e de recursos
necessrios. Fonte: Elaborado pelo autor.

14

Para que se concretize um projeto aps a deciso de implantlo, necessrio o aporte de recursos financeiros, normalmente recursos
com restrio de disponibilidade oramentria, que tm custo para a
sociedade e para os quais se busca algum benefcio social. Apoiando-se
nessa linha de raciocnio, recomendvel elaborar estudos preliminares
sobre o uso desses recursos na rea tanto da Administrao Pblica
como da administrao privada.
Esses estudos normalmente contemplam as variveis
consideradas relevantes para a implantao de um projeto, uma vez
que a aplicao de capital investido hoje ter consequncias positivas
ou negativas no futuro. E sobre o futuro temos pouco controle. Assim,
por meio dessa prtica de organizar e sistematizar dados de uma ideia
singular ou de uma meta especfica, busca-se uma articulao intelectual
para estudar as diversas variveis, internas e externas, visando analisar a
viabilidade operacional, financeira e social associada ao risco da deciso
gerencial de concretiz-lo ou no. Essa a fase de planejamento*.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

Uso de Projetos na rea Pblica


Como voc sabe, a organizao poltico-administrativa do Brasil
delega aos municpios a responsabilidade constitucional de oferecer aos
habitantes uma variedade de servios bsicos e de infraestrutura. Essa
responsabilidade constitucional dos municpios compartilhada pela
Unio e pelos Estados federados.
Os problemas de uma sociedade podem se manifestar por
diversos meios. Voc aprendeu na disciplina Sociologia que ns temos
um conjunto de hierarquias de necessidades a serem supridas na nossa
vida. Quando algumas dessas necessidades bsicas esto ausentes em
um determinado segmento social, comeam a surgir as inquietaes por
justia social e solidariedade.

Voc j deve ter percebido o volume de demandas para soluo


dos problemas que existem nos municpios, no? Pense nos
problemas de insegurana nos subrbios da cidade do Rio
de Janeiro! Nos problemas de trnsito, de transporte e de
alagamentos em So Paulo! Ser que esses so tambm os
problemas mais relevantes da sua cidade?

Certamente voc dir que no so os mesmos! Agora, queremos


que voc pense como se fosse o futuro gestor pblico do seu municpio
recebendo pedidos de natureza totalmente diferentes. Analise a lista de
exemplos possveis de solicitaes a seguir:

ff
uma associao pede uma nova creche no bairro;
ff
a outra pede a presena de caminho de lixo no distrito
da zona rural;

ff
a outra sugere criar uma biblioteca mvel; e
ff
a outra quer a construo de uma praa e assim por diante.
So demandas das mais variadas naturezas gerando uma
diversidade significativa de possibilidades de alternativas e de busca por

Mdulo 6

15

Elaborao e Gesto de Projetos

encaminhamento de solues tambm distintas envolvendo aspectos


intersetoriais dentro do mesmo rgo pblico.
A questo que surge para as autoridades constitudas, para os
gestores pblicos e para os administradores pblicos : como tomar
decises no setor pblico sobre assuntos e temas to distintos e de
natureza bastante complexa em um meio com vrios matizes polticoideolgicos?

Bem! Depois dessa introduo e reflexo sobre o papel do


gestor pblico no desenvolvimento local, cremos que chegou
o momento de pensarmos no que e como fazer para resolver
essas situaes, problemas e oportunidades, no?

Voc tambm deve estar pensando sobre a quantidade de fatores


e variveis que afetam a escolha de uma alternativa para resolver um
problema da comunidade ou de como aproveitar as potencialidades do
municpio transformando-as em oportunidades, no?

Saiba mais

Acompanhe a seguinte situao-problema: admita que o nvel


de aprendizagem dos estudantes das escolas sob responsabilidade do
municpio medido pelo ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(IDEB) esteja abaixo da mdia nacional e que este fato foi objeto de
protesto de pais e estudantes. Que tipo de soluo voc
prope para melhorar esse indicador?
IDEB

um indicador calculado a partir de dados


de fluxo escolar e mdias de desempenho
nas avaliaes. Ele agrega ao enfoque
pedaggico dos resultados das avaliaes
em larga escala do Inep a possibilidade
de

resultados

sintticos,

facilmente

assimilveis e que permitem traar metas

Se voc no se sente vontade para propor


solues,

tudo

bem!

Isso

perfeitamente

compreensvel, afinal voc no um profundo


conhecedor da realidade das escolas do seu
municpio, no mesmo?

de qualidade educacional para os sistemas.


Fonte: <http://portalideb.inep.gov.br/index.
php?option=com_content&view=article&id
=45&Itemid=5>. Acesso em: 29 mar. 2011.

16

Mesmo assim, acreditamos que voc tenha


algumas ideias ou sugestes para minimizar o problema.

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

Portanto, registre-as nas suas anotaes sem se preocupar, por enquanto,


com a sua viabilidade.
possvel que voc tenha pensado em algumas timas solues,
como:

ff
aumentar o salrio dos professores para que eles se sintam
mais motivados;

ff
capacitar melhor os professores;
ff
comprar computadores; e
ff
melhorar o ensino.
Voc tambm deve ter pensado que as suas sugestes dependem
de inmeros fatores e variveis que precisariam ser conhecidos para
se ter mais confiana na deciso. Voc est certo se raciocinou dessa
maneira. Do contrrio, acompanhe-nos!
importante que voc observe alguns fatores e variveis que
afetam, em maior ou menor intensidade, a busca de solues de
problemas ou a implementao de novas ideias no setor pblico, como:

ff
conciliar a questo financeira cujo oramento de receita
limitado, ou seja, na maioria das vezes h menos dinheiro
disponvel no municpio para gastos e investimentos do
que a quantia desejada e necessria;

ff
conciliar as diferentes vises de mundo das pessoas
envolvidas dentro da prpria comunidade beneficiada;

ff
conciliar a questo ideolgica entre servidores pblicos
ao escolher uma alternativa de soluo em detrimento de
outra;

ff
conciliar o interesse dos polticos: prefeito, deputados,
vereadores que se julgam fundamentais na soluo; e

ff
conciliar o interesse dos polticos de oposio: ser que eles
vo concordar com o tipo de soluo dado ao problema?

Na sua viso, quais so os outros fatores e variveis que no


mencionamos, mas que tambm so relevantes? Liste pelo
menos outros cinco.

Mdulo 6

17

Elaborao e Gesto de Projetos

Possivelmente, no seu convvio dirio com colegas de


trabalho, em reunies com lderes comunitrios ou, at mesmo, em
momentos de bate-papo, voc j ouviu ou j disse: tenho uma ideia
para resolver aquele problema que eu acho que vai dar certo!.
Para que situaes-problemas relevantes, ideias e oportunidades
consideradas inovadoras e/ou empreendedoras se tornem realizveis,
os gestores pblicos ou seus idealizadores vislumbram a possibilidade
de criar solues para atender s necessidades pontuais de uma
comunidade em especial ou sociedade em sua totalidade. Para
cada situao-problema existem inmeras possibilidades de solues.
Essas solues podem resultar ou no em um novo servio pblico
municipal, em uma diferenciao de algum servio j existente ou em
um novo formato de prestao de servios para a sociedade.
Em cada uma dessas decises, tem-se algum problema a
ser resolvido ou algum objetivo a ser alcanado; diferente daquilo
que j est funcionando e conhecido. Em ambas as situaes,
h a necessidade de se empregar recursos humanos, tecnolgicos,
materiais e financeiros para sua implementao. Assim, prudente
termos preliminarmente uma noo da viabilidade do ponto de vista
econmico, financeiro, social e ambiental para saber se a ideia agrega
ou no valor s comunidades especficas e a toda a sociedade.
A esse esforo gerencial temporrio desenvolvido
especificamente com o intuito de analisar e de subsidiar a deciso
sobre se uma ideia inovadora ou sugesto comunitria ou proposta
de governo beneficia ou no a sociedade denominamos projeto.
Os projetos so, portanto, temporrios, ou seja, tm durao limitada,
com datas de incio e de trmino definidas; so nicos pelo fato de
desenvolverem algo que nunca fora feito nas mesmas condies; e
necessitam de recursos para serem realizados, como pessoal, capital
financeiro e intelectual.

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Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

Um Pouco da Histria sobre Projetos


Como voc imagina que civilizaes antigas realizaram obras,
como as Pirmides do Egito, o Coliseu de Roma, as Muralhas
da China; ou criaram solues visando garantir a produo de
alimentos, como o desenvolvimento dos sistemas de irrigao
de lavouras ao longo do rio Nilo? E as expedies martimas
portuguesas e espanholas do sculo XV? Ser que essas obras e
empreendimentos foram realizados sob a forma de um projeto?

Provavelmente todos foram concebidos sob a forma de


projetos, ou seja, utilizaram alguma tcnica de planejamento,
execuo e acompanhamento. Perceba que se trata da execuo de
obras e de empreendimentos martimos com caractersticas de projeto,
ou seja, com especificidades nicas, diferenciadas, temporrias, e
com o emprego de recursos financeiros, de pessoas e a aplicao de
materiais com tecnologias da poca.
No sculo XVII, o livro Essay upon projects Ensaio sobre
projetos de Daniel Defoe marca, de forma definitiva na histria, a
importncia dos conceitos inerentes a projetos com suporte lgico e
coerente para a concretizao das ideias que determinaram a criao
de inventos, como o motor a vapor de James Watt.
No sculo XX, com a deflagrao da Segunda Guerra
Mundial, o conceito de gesto por projetos passa a ocupar um papel
central no departamento de defesa dos Estados Unidos a fim de que
se desenvolvesse e se executasse ideias singulares, como o uso da
energia nuclear para a produo da bomba atmica; a produo de
submarinos, de armas, de ao e de diversos outros produtos utilizados
em uma guerra, at ento inexistentes.
No perodo ps-guerra, o estado da arte sobre o conceito
de projeto como ferramenta gerencial usada para planejar aes e
desenvolver produtos e servios de forma sistematizada foi transferido
do meio militar para o meio empresarial de diferentes maneiras.

Mdulo 6

19

Elaborao e Gesto de Projetos

Assim, houve a necessidade de se uniformizar o conceito de projetos


para que fosse entendido de forma nica por profissionais, gestores
pblicos e executivos das organizaes.

*Project
Body

Management
of

(PMBOK)

Knowledge

conjunto

sistematizado de conhe-

Visando compartilhar conhecimentos j consolidados,


especialistas norte-americanos em projetos tomaram a iniciativa e
fundaram o Project Management Institute (PMI) uma organizao
especializada em estudos sobre projetos. Em 1996, o PMI sistematizou
os conhecimentos acumulados e gerados sobre projetos e publicou
o guia de referncias Project Management Body of Knowledge
(PMBOK)* para subsidiar os profissionais da rea de projetos, os
executivos e os gestores na elaborao e na gesto de projetos.

cimentos sobre administrao de projetos Fonte:


Heldman (2006).

Contedos Presentes em um Projeto


Bem, voc deve estar se perguntando: o que um projeto deve
conter? Ser que existe um padro mnimo de estrutura de
apresentao? Ser que no h um padro de contedo em
projetos? Esses questionamentos tratam dos mais diversos
temas considerados relevantes e de interesse pblico para uma
determinada comunidade.
Sem dvida, acreditamos que voc est de acordo com a nossa
afirmativa, certo? Ento, registre no seu caderno ou na margem
ao lado a sua viso preliminar sobre este tpico.

Voc j est ciente de que o porte do municpio, o grau de


qualificao dos gestores e dos servidores municipais e o seu estgio
atual de desenvolvimento determinaro a quantidade de projetos
propostos, sua qualidade e os respectivos projetos na rea pblica,
certo?

20

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

Em Uberlndia (MG) existiam aproximadamente 60 projetos


pblicos desenvolvidos e em desenvolvimento no ano de 2009.
Merece destaque os projetos desenvolvidos em parceria com empresas
privadas, como Grupo Algar, Cargill, Syngenta e Organizaes No
Governamentais (ONGs). Essas organizaes realizam convnios e
apoiam as parcerias com a Prefeitura Municipal de Uberlndia por
meio de suporte financeiro e logstico para a efetivao de objetivos,
como cursos de graduao em licenciatura, doao de livros e
incentivo leitura.

possvel que no municpio onde voc resida existam outras


possibilidades e outras oportunidades para se desenvolver projetos
nos setores de:

Uberlndia um municpio
do Estado de Minas Gerais
com aproximadamente

600.000 habitantes, caso

voc queira conhecer mais


esse municpio, acesse:

<http://www.uberlandia.
mg.gov.br/>. Acesso em:
29 mar. 2011.

ff
sade;
ff
trnsito e transporte;
ff
meio ambiente;
ff
cultura, esporte, lazer; e
ff
segurana pblica.

Ciclo de Vida de um Projeto


Uma das caractersticas de qualquer projeto diz respeito sua
durao finita. A durao finita sinaliza em quanto tempo a ideia
que foi projetada ser desenvolvida at ter condies de realizar suas
operaes de forma rotineira. Precisa apresentar, em cronogramas, os
dados temporais de quando ser iniciada e de quando ser finalizada
sua implantao. Entre esses dois momentos extremos h os estgios
intermedirios do projeto aprovado. Estes estgios so:

ff
incio, ou conceituao;
ff
planejamento;
ff
execuo, ou produo;
ff
monitoramento, ou acompanhamento; e
ff
concluso do projeto.

Mdulo 6

21

Elaborao e Gesto de Projetos

Esses estgios constituem o ciclo de vida do projeto.


No primeiro estgio, iniciao, so realizadas de forma
superficial as buscas de respostas para as dvidas bsicas, como as
sondagens preliminares dos grupos sociais a serem beneficiados,
das possveis dificuldades, dos possveis parceiros; as conversas com
especialistas e lideranas polticas etc.
Concludo o estgio inicial de definio de interesses naquela
ideia especfica, no segundo estgio, planejamento, deve acontecer
o seu detalhamento. Neste estgio, a ideia comea a tomar forma
por meio da elaborao do estudo multifuncional de viabilidade
e do plano do projeto. no plano do projeto que so elaborados
o cronograma, o oramento, a alocao de recursos, o plano de
comunicao e o plano de contingncia.

Esses componentes sero


abordados na Unidade 2.

No estgio do planejamento so listadas todas as variveis


inerentes ideia, oportunidade ou ao problema visando articullas de maneira sistematizada e coerente. Essas variveis podem ser
controlveis ou no pelos gestores pblicos. Para isso, so realizadas
reunies tcnicas, audincias pblicas, dimensionamento da
necessidade de financiamento, de investimento etc.
Os estudos de viabilidade no segundo estgio necessitam
ser dimensionados e valorados. Ao quantificar e precificar todas
as variveis e os fatores relevantes do projeto, o servidor rene as
condies e as premissas para efetuar o processo de oramentao.
Este estgio normalmente til para saber se uma ideia vivel tcnica
e financeiramente no formato como foi concebida preliminarmente ou
para ajust-la aos dados de restrio oramentria e s informaes
coletadas nessa fase de estudo, tornando o projeto vivel.
Uma vez decidida a implementao de um projeto especfico,
inicia-se o terceiro estgio: execuo, ou produo. Este estgio
exige profissionais e/ou equipes com alto nvel de capacidade gerencial
para coordenar a realizao das mltiplas atividades previstas nos
cronogramas. neste estgio de concretizao do projeto que se
consomem cifras significativas dos recursos financeiros previstos para
o investimento inicial do projeto.
Assim, deve ser destacada ateno especial quanto ao quarto
estgio: monitoramento, ou acompanhamento. neste estgio

22

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

que so utilizados os diversos planos elaborados no segundo estgio


do ciclo de vida do projeto. Eles so teis gerencialmente. Possibilitam
comparar o que foi planejado com o que j foi executado em
determinado momento do cronograma. De posse dos parmetros de
desempenho obtidos, as decises podem ser tomadas para correo
de desvios ou diferenas.
A funo de monitoramento deve ser exercida de maneira
integrada e interativa com os responsveis pelo projeto. Essa
interatividade est representada na Figura 1, a seguir, pelas duas
setas uma no sentido do planejamento para execuo e outra da
execuo para o planejamento. A interatividade entre o planejado
e a execuo precisa acontecer de maneira contnua como em um
movimento de idas e vindas de informaes. Isso possibilita garantir
o cumprimento do cronograma das etapas de execuo, dos custos
orados e da qualidade especificada. A qualidade da comunicao
entre fornecedores e a equipe responsvel pelo projeto parece ser a
varivel-chave para o sucesso na implantao do projeto.
As falhas no processo de comunicao entre fornecedores e
rgos pblicos so as principais fontes de retrabalho e de desperdcio
na execuo de projetos.

Figura 1: Estgios do Ciclo de Vida de Projetos


Fonte: Elaborada pelo autor

importante destacar que nem todos os projetos vo seguir


todos esses estgios j que alguns podem ser descontinuados ou
encerrados antes da sua concluso quinto estgio. Um exemplo de
projeto de obra pblica descontinuado no Brasil at 2009 a usina
de gerao de energia nuclear Angra 3.

Mdulo 6

23

Elaborao e Gesto de Projetos

Voc deve ter observado que os projetos, de maneira geral,


apresentam caractersticas comuns. O tempo de durao, em dias ou
meses, de cada um dos estgios do ciclo de vida de um projeto varia
de acordo com a natureza e o tipo de cada projeto desenvolvido. Por
exemplo, a fase de inspirao (ideia) ou iniciao (possibilidades) da
informatizao da sala da secretaria de uma escola municipal pode
se dar em trs dias, enquanto a construo de uma passarela para
passagem de pedestres sobre uma rodovia que corta a cidade pode
levar alguns meses.
Para cada um desses estgios, so usados tambm diferentes
tipos e volumes de recursos e de esforos, como:

ff
humanos;
ff
financeiros;
ff
materiais; e
ff
tecnolgicos.
A quantidade e o volume dos recursos citados e utilizados
num projeto tambm variam em cada estgio de acordo com:

ff
o tipo de projeto: desenvolvimento de um novo servio
de distribuio de medicamentos em domiclio, viabilidade
de desapropriao de uma rea para construo de uma
escola, substituio de uma mquina obsoleta por outra
numa secretaria; e

ff
a natureza do projeto: cultural, educacional, de sade,
esportivo, ambiental, de segurana.

O volume total de recursos financeiros aplicados desde a


concepo do projeto at a concluso da implantao a soma
do capital investido em cada estgio do ciclo de vida. Ou seja, ao
incrementar uma nova fase do ciclo de vida, agrega-se ao capital j
aplicado nas fases anteriores os valores financeiros da fase atual que
est sendo implantada e assim sucessivamente at sua concluso.
importante destacar que no h padro de comprometimento
financeiro para cada fase de um projeto. Assim, para projetos de
naturezas diferentes, temos comportamentos de comprometimento
de recursos tambm diferentes em cada fase.

24

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

A seguir, voc pode ver uma possvel distribuio porcentual


dos valores correspondentes de um projeto fictcio qualquer.
Tabela 1: Porcentual de Valores Financeiros por Estgio do Ciclo de Vida de Projeto

Estgios do ciclo de
vida

(%) de valores
(%) de valores acumulados
de cada estgio depois de cada estgio concludo

Incio

0 a 0,5

0 a 0,5

Planejamento

0,5 a 3

0,5* a 3,5**

Execuo, ou Produo

3 a 90

3,5 a 93,5

Monitoramento ou
Controle

1a5

4,5 a 98,5

0 a 1,5

4,5 a 100

Concluso

* Nota: porcentual mnimo acumulado: 0% do incio + 0,5% do planejamento = 0,5% acumulado aps o planejamento ter sido concludo.
** Nota: porcentual mximo acumulado: 0,5% do incio + 3,0% do planejamento = 3,5% acumulado aps o planejamento ter sido concludo.

Fonte: Elaborada pelo autor

Os projetos se originam a partir de vrias fontes. Observe as


trs imagens a seguir e reflita se alguma delas ou todas esto
vinculadas possibilidade de elaborao de um projeto.
Por qu? Rascunhe as suas reflexes no seu caderno ou nas
margens deste livro.

Figura 2: Problema
Fonte: Elaborada pela Equipe Tcnica em EaD do CAD/UFSC

Figura 3: Ideia
Fonte: Elaborada pela Equipe Tcnica em EaD do CAD/UFSC

Mdulo 6

25

Elaborao e Gesto de Projetos

Figura 4: Oportunidade
Fonte: Elaborada pela Equipe Tcnica em EaD do CAD/UFSC

Se voc associou s trs ilustraes apresentadas a possibilidade


de fazermos estudos especficos preliminares para visualiz-las a
priori, voc est certo. Se no percebeu essas associaes, pense nos
seguintes aspectos:

ff
Um problema operacional de limpeza das vias pblicas ou
um problema administrativo de absentesmo dos servidores,
por razes de sade, pode indicar a possibilidade de se
elaborar um projeto porque por meio dele possvel juntar
de forma organizada todas as variveis que devem ser
consideradas nas possveis alternativas de soluo.

ff
Na rea de logstica para entrega de remdios populao
carente, o custo mdio por volume entregue em domiclio
feito pela prefeitura pode estar acima da mdia de cidades
de porte semelhante. Isso pode gerar a denncia dos
gestores pblicos ao Ministrio Pblico. Cabe aos gestores
pblicos da prefeitura a responsabilidade de propor ou
de buscar solues entre as diversas opes e alternativas
disponveis.

Acreditamos que voc conhece ou j ouviu falar de problemas


nas organizaes pblicas que poderiam ser resolvidas ou que
foram resolvidos por meio de projetos. Registre-os em suas
anotaes.

Uma ideia qualquer pode ser explorada intelectualmente para


se tornar uma soluo para alguma situao-problema ou para propor
algum processo administrativo inovador. O excesso e a diversidade
de ideias geradas em uma mesma escola estadual pode se tornar

26

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

um problema para os supervisores escolares e para o diretor, por


exemplo.
Uma oportunidade sinaliza a possibilidade de se ter algum
tipo de benefcio futuro em potencial. Benefcios futuros so incertos
na maior parte das vezes que desejamos analisar uma oportunidade
de investimento no setor pblico. Essas incertezas ocorrem por vrias
razes e so dependentes de inmeras variveis.
Feitas essas observaes iniciais sobre projeto, apresentamos,
a seguir, um estudo de caso fictcio da rea de sade de uma prefeitura
a fim de verificarmos se ele pode ser considerado um projeto. Esse
caso ser usado tambm no desenvolvimento das Unidades de estudo
seguintes. A finalidade desse estudo de caso mostrar como o uso
dos conceitos sobre projetos vinculado aplicao em situaes
reais de mundo.

Mdulo 6

27

Elaborao e Gesto de Projetos

Estudo de Caso
RAIM Violncia Domstica e Sexual Contra Mulheres e
Adolescentes

*Unidade Bsica de Sade

O volume de boletins de ocorrncias policiais contra


mulheres e adolescentes na cidade de Uberlndia tem crescido
significativamente neste incio de dcada do sculo XXI. Os
registros indicam taxas mdias de crescimento de 25% ao ano.
Dentre as principais ocorrncias, destacam-se as agresses
fsicas e o abuso sexual no ambiente domstico. Uma das
consequncias imediatas desses atos a demanda pelos servios
bsicos de sade para o atendimento primrio s vtimas na
Unidade Bsica de Sade (UAI)*.

(UAI) local especialmente construdo nos bairros


para atendimento primrio de sade pelo Sistema
nico de Sade (SUS).
Fonte:
autor.

Elaborado

pelo

No incio do 2 semestre de 2008, o Ministrio Pblico deu


um prazo de seis meses para a prefeitura agir no sentido de
oferecer algum servio especializado a esse grupo especfico de
vtimas. Um grupo de assistentes sociais e mdicos comearam
a pensar e a se preocupar com o aumento desse tipo de
demanda e com as consequncias psicolgicas permanentes
para esse grupo particular de vtimas. Em uma reunio com
o supervisor da secretaria municipal de sade propuseram
aes no sentido de se criar algum servio direcionado para
atendimento especializado s mulheres e adolescentes vtimas
de violncia domstica e sexual.
O supervisor da Secretaria Municipal de Sade de
Uberlndia sugeriu a implantao do servio especializado no
atendimento integral a mulheres vtimas de violncia sexual na
Unidade de Atendimento Integrado Martins em parceria com
o Ambulatrio de DST/Aids. O que incomodava o supervisor
que no havia dinheiro no oramento para implantar essa
proposta. Pela sua experincia de mais de dez anos no setor
pblico, ele resolveu aplicar algumas tcnicas de gerenciamento
de projetos.

28

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

O supervisor, ento, descreveu as possveis atividades ou


miniprojetos previstos na execuo da soluo para entender
como elas se relacionam. Para tal, lembrou-se das seguintes
atividades: reunir-se com o secretrio da sade para ter a
autorizao prvia para desenvolver a ideia; reunir-se com
profissionais da rea; convidar os possveis parceiros que atuaro
na soluo dos problemas; formar um grupo de trabalho para
idealizar a proposta; convidar as associaes de moradores,
ONGs e outros interessados no tema para debate e ento buscar
a convergncia de opinies na proposta. Posteriormente, enviar
a proposta ao procurador do municpio para ver os aspectos
legais para seu envio Cmara de Vereadores. Uma vez
aprovado, enviar o estudo ao prefeito para sano. Em seguida,
protocolar o projeto no Ministrio da Sade.
O oramento das despesas est descrito na Tabela a seguir:
Tabela A: Valor das Despesas do Projeto
Natureza da Despesa

Valor

Dirias

R$ 1.500,00

Material de consumo

R$ 16.500,00

Passagens

R$ 3.000,00

Equipamento e material permanente


(1micro-computador e 1 impressora)

R$ 5.000,00

TOTAL

R$ 26.000,00

Fonte: Elaborada pelo autor


Acompanhamento e avaliao: realiz-lo
de relatrio mensal de fichas de notificao
relatrio mensal de gasto de medicamentos para
e adolescentes vitimados, relatrio mensal de
ocorrncia.

por meio
obrigatria,
as mulheres
boletim de

Fonte: Elaborado pelo autor

Mdulo 6

29

Elaborao e Gesto de Projetos

Pois bem! A nossa conversa a partir deste ponto da Unidade


ser direcionada para um exerccio de reflexo e de anlise
desse estudo de caso. O exerccio que vamos fazer consiste em
verificar se os conceitos introdutrios de elaborao de projetos
esto presentes nele. Se sim, quais so e como esses conceitos
esto localizados no caso. Se no, que conceitos faltam para
esse caso ser considerado um projeto?

Voc aprendeu que para um estudo ser considerado um projeto


ele deve apresentar simultaneamente as seguintes caractersticas:

ff
ser temporrio;
ff
ser nico; e
ff
necessitar de recursos.
Na sua viso, o caso apresentado possui essas trs caractersticas?
Sim? No? Por qu? Registre seus argumentos para qualquer
uma das respostas.

Se voc respondeu sim, a sua resposta est certa. Se voc


respondeu no, precisar ler os comentrios, a seguir, e fazer suas
prprias reflexes.
A implantao desse projeto deve ter prazo limitado para ser
realizada. Essa limitao de prazo compreende o intervalo de tempo
decorrido desde a deciso de realizar o projeto at a sua concluso.
Portanto, a caracterstica de ser temporrio est presente neste caso.
Veja na segunda coluna da Tabela 2, a seguir, o prazo normal
previsto para realizao de cada atividade do projeto RAIM. Na
Unidade 2, vamos usar os dados da situao normal para mostrar
como estruturar o projeto para esse estudo de caso.

30

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

Tabela 2 : Dados de Prazos do Projeto RAIM

Atividade

Prazo Normal*

Autorizao do secretrio de sade.

Reunies com grupos de especialistas e parceiros.

Audincias pblicas nos bairros.

12

Estudo jurdico da proposta.

Aprovao pelos conselhos comunitrios.

Apreciao pela cmara de vereadores.

Envio ao prefeito.

Protocolo no Ministrio da Sade.

Empenho para compra de materiais.

Entrega dos materiais comprados.

Instalao dos equipamentos.

Ocupao da sala.
Totais
*Nota: prazo em semanas.

Fonte: Elaborada pelo autor

Para que servem esses prazos?

Esses prazos so relevantes para a elaborao do cronograma


fsico e financeiro de execuo do projeto. Os cronogramas so
recursos grficos usados para planejamento e administrao de
projetos.
A segunda caracterstica para este estudo ser considerado
um projeto que ele precisa ser nico. A singularidade, ou os
detalhes especficos, de um projeto a marca particular que o
diferencia dos demais.

E quais so as singularidades neste caso?

Uma singularidade a necessidade de resposta ao Ministrio


Pblico e ao grupo de mulheres vtimas de violncia. Os profissionais

Mdulo 6

31

Elaborao e Gesto de Projetos

da sade faro os atendimentos mais direcionados, como o


encaminhamento para psiclogos, as providncias no judicirio e
outras aes inerentes misso deste projeto. As outras possveis
singularidades identificadas no caso so:

ff
Atender mulheres vtimas de abuso sexual.
ff
Haver acompanhamento jurdico.
ff
Funcionar na UAI do bairro Martins anexo ao servio de
DST/AIDS.

Assim, para que este estudo seja considerado um projeto,


ele deve trazer traos diferenciados e especficos em relao a outro
projeto semelhante.
A terceira caracterstica inerente a projetos refere-se demanda
por recursos. Os recursos humanos so as pessoas que atuam tanto
no planejamento como na execuo e no monitoramento do projeto.
Neste caso, os recursos materiais e financeiros esto registrados na
Tabela A. Os recursos materiais so os meios pelos quais o servio
pblico idealizado se materializa. Os principais recursos materiais
usados no projeto RAIM so:

ff
rea compartilhada com o setor de DST/AIDS.
ff
Mveis e equipamentos.
ff
Material de consumo.
Todos esses recursos materiais precisam de capital
financeiro para serem adquiridos. Voc j deve saber dos princpios
oramentrios aplicados na gesto pblica, portanto, se os valores
do projeto no estiverem previstos no oramento pblico, ele no
poder ser executado.

32

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

Complementando...
Para refletir mais sobre a elaborao, a coordenao e o planejamento de
projetos, recomendamos os seguintes filmes:

Onze

homens e um segredo nesse filme, o objetivo observar


os detalhes de coordenao e planejamento aplicados a uma ideia
particular e diferenciada.

Vida

de inseto nesse filme, voc pode observar problemas de


comunicao na implementao de atividades e de ideias.

Mdulo 6

33

Elaborao e Gesto de Projetos

Resumindo
As respostas a demandas da sociedade por servios especficos do setor pblico podem ser idealizadas por meio da elaborao de projetos. Os projetos so estudos sistematizados sobre
as diversas variveis inerentes a alguma ideia, a alguma oportunidade ou a algum problema a serem explorados em busca de solues. Os projetos tambm so teis ao permitirem aos agentes
pblicos uma anlise profunda de todos os aspectos positivos e
negativos relacionados ao estudo para tomada de deciso. Alm
disso, prestam-se ao objetivo de otimizar as chances de se alcanar o sucesso das propostas com a aplicao eficiente dos recursos
financeiros.
Os projetos devem simultaneamente ser temporrios,
singulares e utilizar recursos humanos, financeiros e materiais.
As etapas do ciclo de vida de um projeto incio, planejamento,
execuo, monitoramento e concluso contemplam essas caractersticas. A elaborao de projeto delimita o escopo das atividades a serem executadas pelos prestadores de servios ou fornecedores. Essas atividades, ou miniprojetos, so organizadas em
sequncias lgicas de execuo para orientar posteriormente o
gerenciamento. Os instrumentos grficos de gesto, como cronograma e oramento, so essenciais ao projeto.

34

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

Atividades de aprendizagem
Se voc realmente entendeu o contedo, no ter dificuldades
de responder s questes a seguir. Se, eventualmente, ao
responder, sentir dificuldades, volte, releia a Unidade e procure
discutir suas dvidas com seu tutor.

1. Identifique e liste trs exemplos quaisquer de projetos recentes


(na rea cultural, de transporte, educacional, de esporte e de lazer,
ambiental etc.) que foram ou esto sendo implantados pela prefeitura do seu municpio.
2. Faa uma pesquisa na prefeitura do seu municpio sobre os projetos
listados por voc na primeira questo e descreva resumidamente por
que eles foram desenvolvidos e quais so os objetivos de cada um
deles.
3. Na prefeitura do seu municpio existem projetos na rea de educao implantados e/ou em implantao? Para responder esta questo,
faa contato com a Secretaria de Educao da prefeitura a fim de
conhecer os projetos da rea. Aproveite e pea informaes sobre
como so tratados nesta Secretaria alguns dos aspectos conceituais
sobre projetos apresentados at aqui.
4. Utilizando como referncia os dados da Tabela 1, lance num grfico
de coordenadas (xy) os estgios do ciclo de vida (eixo x) versus o
porcentual de valor financeiro acumulado (eixo y), una os pontos
das ordenadas (x;y) e faa o desenho para voc identificar o possvel
formato de comportamento da curva de valores financeiros acumulados ao longo do ciclo de vida do projeto.

Mdulo 6

35

Elaborao e Gesto de Projetos

5. Acreditamos que voc um aprendiz cheio de ideias, correto? Registre quais so as ideias que voc tem ou j teve que podem ser estudadas sob a forma de um projeto para resolver um problema na sua
cidade.
6. Elabore uma sntese (20 linhas) argumentando sobre as caractersticas que a construo de um espao pblico para atividades fsicas e
de lazer deve apresentar para ser considerado um projeto.
7. Por que realizar compras por licitao ou por concorrncia em uma
organizao pblica no pode ser considerado um projeto, enquanto
pensar em um novo processo de compra informatizado pode s-lo?
8. Considere a seguinte situao fictcia de demanda de uma empresa
privada que desenvolve aes de responsabilidade socioambiental
por meio de parcerias com ONGs e Prefeituras e reflita se ela pode
ser resolvida pela Secretaria de Educao da Prefeitura em forma de
projeto, justificando seus argumentos luz dos conceitos estudados e
identificando as caractersticas e as fases do ciclo de vida dos projetos:
Em janeiro de 2010, o Sr. Antnio e o Sr. Paulo, diretores de uma
empresa do segmento de telecomunicaes com negcios em
jornal e telefonia, tomaram conhecimento dos resultados de uma
pesquisa sobre interesse de crianas pela leitura. A pesquisa sinalizou um nvel de interesse baixssimo e um dos motivos era a
falta de livros e aes proativas dos educadores. Como a empresa
desenvolve aes de responsabilidade social, procurou a Secretaria de Educao do municpio para desenvolverem aes, em
parceria, no sentido de aumentar o nvel de leitura e conhecimento das crianas alfabetizadas. O estudo contemplou a distribuio
de jornais nas escolas e, como contrapartida, os estudantes foram
estimulados a produzir textos a partir das leituras de reportagens.
As escolas selecionaram os melhores trabalhos para public-los
aos domingos num caderno especial do jornal. Os professores
perceberam a mudana de interesse dos estudantes pela leitura e
pela participao na iniciativa .

36

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 1 Introduo ao Estudo de Projetos

9. Em meados de 2000, Prefeitos e Governadores de alguns Estados


disputaram a instalao de novas usinas para produo de acar e
de lcool nos seus respectivos municpios. Alguns prefeitos e governadores chegaram a ofertar vantagens fiscais para que as usinas
fossem implantadas nos seus municpios e Estados. Ocorreu, porm,
a reao de alguns especialistas em alimentos alertando as autoridades e a sociedade sobre a substituio de reas usadas para produzir alimentos em detrimento da produo de lcool. Os polticos de
esquerda se posicionaram contrrios destinao de dinheiro pblico
para empresrios. Se voc fosse gestor pblico de projetos da Secretaria de Indstria e Comrcio, que grupos de interesses contrrios
este projeto estaria afetando? E que grupos o projeto estaria beneficiando?
10. Suponha que voc seja integrante de uma equipe de projetos de um
grupo empresarial do setor de lcool que est negociando incentivos
fiscais e subsdios com o Estado e o municpio. Em que estgio do ciclo
de vida do projeto (conforme Figura 1) voc contemplaria esses aspectos de interesses descritos na nona questo de forma a minimiz-los?
Justifique sua resposta argumentando a favor do projeto. Que aes
voc colocaria no plano para minimizar os interesses contrrios?

Mdulo 6

37

Unidade 2
Elaborao de Projetos

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffInterpretar

o significado do Plano de Projeto;

ffClassificar

e organizar as atividades de maneira analtica e em


forma de miniprojetos;

ffPlanejar

as atividades por meio de grficos de Gantt;

ffIdentificar

o caminho crtico das atividades de um projeto; e

ffDiferenciar

a tcnica de programao PERT/Tempo e PERT/Custo.

Unidade 2 Elaborao de Projetos

Elaborao de Projetos
Caro estudante,
Nesta Unidade, voc conhecer as principais etapas utilizadas
para estruturar um projeto. Essas etapas sero desenvolvidas
passo a passo para que voc possa us-las como referncia em
situaes do cotidiano que exijam estudo sistematizado. Para
isso, elaboraremos em conjunto um projeto com a finalidade
de gerenciar a implantao do servio de atendimento
a mulheres em situao de risco e que sofrem violncia
domstica apresentado na Unidade 1. Bons estudos!

As melhores prticas adotadas pelos profissionais que


trabalham com a gesto de projetos sinalizam para a aplicao das
nove reas de conhecimento sugeridas no PMBOK (PMI, 2004):

ff
Gerncia da Integrao.
ff
Gerncia do Escopo.
ff
Gerncia do Tempo.
ff
Gerncia do Custo.
ff
Gerncia da Qualidade.
ff
Gerncia dos Recursos Humanos.
ff
Gerncia das Comunicaes.
ff
Gerncia dos Riscos.
ff
Gerncia das Aquisies.

Mdulo 6

41

Elaborao e Gesto de Projetos

Escopo
Retomando as noes de escopo estudadas na Unidade 1,
agora voc vai entender detalhadamente a declarao e a finalidade
do escopo em projetos. A declarao do escopo do projeto visa
descrever com clareza o produto final ou o servio que dever ser
feito. O produto pode ser entendido como algo tangvel requerido por
um rgo pblico, como a construo de uma escola, de uma ponte,
de uma passarela etc. Essa descrio implica em estabelecer para as
partes envolvidas na execuo do projeto quais so as expectativas
de atuao dos servidores pblicos, dos parceiros, dos empreiteiros
e dos colaboradores.
O Plano de Projeto (PP) o documento que apresenta, de
forma completa e organizada, toda a concepo, fundamentao,
planejamento e meios de acompanhamento e avaliao do projeto,
sendo a referncia bsica para sua execuo. Moura e Barbosa
(2008, p. 42 ) sugerem que o Plano de Projeto deve ser estruturado
a partir de trs componentes bsicos: Escopo, Plano de Ao e Plano
de Monitoramento. Os elementos do Escopo so:

ff
Definio do problema ou situao geradora.
ff
Justificativa.
ff
Objetivos geral e especficos.
ff
Resultados esperados.
ff
Abrangncia.
O Plano de Ao um documento que apresenta de forma
estruturada todos os procedimentos e os recursos necessrios
para a execuo do escopo do projeto. O Plano de Ao de um
projeto especifica aes, atividades, tarefas e recursos logicamente
encadeados no tempo e no espao, tendo em vista a realizao dos
objetivos do projeto. Os elementos do Plano de Ao so:

ff
Desdobramento de atividades e de tarefas.
ff
Estimativa de prazos.
ff
Estimativa de custos e de recursos.

42

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

ff
Rede de Tarefas.
ff
Cronograma.
O Plano de Monitoramento e de Avaliao um documento
que contm os procedimentos necessrios para o acompanhamento
e a avaliao sistemtica da execuo do projeto e dos resultados
alcanados. Os elementos do Plano de Monitoramento so:

ff
Matriz de Resultados e Servios/Produtos.
ff
Planilha de Procedimentos de Monitoramento.
ff
Planilha de Procedimentos de Avaliao.
ff
Anlise de risco.
Depois de voc ter estudado sobre a importncia e a
necessidade da declarao de escopo no estgio de elaborao
de projetos, vamos retomar o enunciado do estudo de caso
RAIM apresentado na Unidade 1 para identificar o escopo do
projeto. Se voc no se recorda dos detalhes, volte e releia-o.

E ento! Agora voc j pode responder algumas perguntas


sobre o escopo desse caso.

ff
Qual o escopo do projeto RAIM?
ff
Voc considera que o escopo est claramente definido?
ff
Se voc fosse um servidor pblico e tivesse recebido o
convite para fazer uma sugesto ou uma proposta de aes
para o problema citado, voc considera que o escopo foi
suficientemente detalhado?

Pensamos que voc pode ter tido dificuldade em responder a


primeira questo, mas e as demais? Acreditamos que voc as
negativou! Portanto, a sua percepo est certa.

Mdulo 6

43

Elaborao e Gesto de Projetos

Observe que faltam dados e informaes sobre a quantidade


mdia de atendimento por dia, quais so os bairros onde se observa
maior nmero de ocorrncias etc. Imaginamos tambm que se voc
fosse o supervisor, voc iria pedir mais detalhes sobre a faixa etria
das vtimas, o grau de escolaridade, a profisso, a quantidade de
filhos etc. Esses dados e informaes so relevantes para orientao
quanto ao servio pblico e social completo que ter de ser prestado
s vtimas.

J que no temos o escopo declarado no caso preciso


escrev-lo. Para isso, precisamos da sua contribuio e do seu
conhecimento. Registre no seu caderno a sua sugesto de escopo
para esse projeto. Oriente-se pelos comentrios anteriores para
faz-lo em mais ou menos dez linhas.

Veja uma possvel sugesto de redao a seguir.


Escopo: criar e implantar um novo servio de sade pblica
para atendimento integral de mulheres e de adolescentes vtimas de
violncia domstica e sexual na cidade de Uberlndia. Este servio
funcionar integrado ao servio de DST/AIDS j existente na UAI
Martins e ser operacionalizado em formato de rede de parceiros
visando atender em mdia 20 casos por dia em regime de 24
horas. O atendimento ser feito por equipe multidisciplinar com
acompanhamento jurdico e psicolgico.

Voc deve ter registrado outros pontos relevantes para o escopo


desse projeto, certo? E isso perfeitamente possvel.

44

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

Definio das Atividades e da Estrutura


Analtica do Projeto (EAP)
Uma vez declarado o escopo, a prxima etapa consiste em
organizarmos as atividades a serem executadas sob a forma de
miniprojetos ou sob a forma de pacotes de atividades. Aqui estamos
aplicando a estratgia de dividir o todo para poder dominar as
partes. Assim, quebrando o todo em pequenos pacotes de atividades
a serem executadas, a chance de realiz-las com eficincia, efetividade
e eficcia maior.

A ideia principal para administrar a implantao de


projetos aplicar o princpio da divisibilidade do
todo, fragmentando-o, ou seja, transformando-o
em partes menores para coordenar melhor cada
uma delas. Isso feito de modo lgico obedecendo
coerncia operacional natural das atividades a
realizar de tal forma que cada grupo de atividades seja
considerado um miniprojeto, porm, interdependentes
operacionalmente.

Agora vamos retomar o projeto RAIM para identificar as


atividades relevantes e organiz-las sob a forma de EAP. As atividades
so:
Solicitar autorizao do secretrio de sade.
Realizar reunies com grupos de especialistas e parceiros.
Realizar audincias pblicas nos bairros.

A lista de atividades

fictcias elaborada pelo

supervisor da Secretaria

Solicitar estudo jurdico da proposta.

de Sade pode ser

Aprovar o projeto nos conselhos comunitrios.


Enviar para apreciao da cmara de vereadores.
Enviar o projeto ao prefeito.

localizada na Tabela 2

ou no texto do caso na
Unidade 1.

Protocolar no Ministrio da Sade.


Empenhar a compra de materiais.
Receber os materiais comprados.

Mdulo 6

45

Elaborao e Gesto de Projetos

Instalar os equipamentos.
Ocupar as salas.
Quadro 1: Lista de Atividades do Caso RAIM
Fonte: Elaborado pelo autor

Conhecendo detalhadamente o que teremos de fazer,


precisaremos saber em quanto tempo as atividades sero
executadas e a que custo. Esses dados e essas informaes sero
teis na elaborao da prxima etapa: definio de durao das
atividades. A terceira etapa a ser realizada na elaborao de um
projeto refere-se fixao de prazo para execuo de atividades. A
estimao do prazo de durao de uma atividade possivelmente
um exerccio de planejamento cercado de muitas incertezas e que
gera atrasos. Os atrasos podem ser irrecuperveis e, assim, refletirem
no prazo de execuo e no custo do projeto.
Observe na Figura 5 as variveis crticas que podem afetar o
alcance de objetivos em projetos.

QUALIDADE
REQUERIDA

CUSTOS
ORADOS

PRAZOS
ESTIMADOS
Figura 5: Trplice Objetivo em Projetos
Fonte: Elaborada pelo autor

Ora, se o cumprimento de prazo um dos objetivos centrais


a ser atingido pelos gestores na administrao do projeto, razovel
sugerir que os gestores pblicos precisam dedicar ateno especial
gesto do tempo de execuo das atividades. Evidncias em

46

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

administrao de projetos na rea pblica mostram que os atrasos


na execuo de um projeto podem aumentar seus custos totais finais
em quase 50%.
Vamos retomar o caso RAIM. Observe que h preocupao
do supervisor com os prazos, pois o novo servio ter de estar em
condies de oferta at o incio do prximo semestre. Em decorrncia
disso, ele decidiu aplicar algumas tcnicas de gerenciamento de
projetos. Dentre essas tcnicas de gerenciamento de projetos est
o oramento. Para prepar-lo, o supervisor teve de usar o tempo
estimado de cada atividade listada para dimensionar o prazo de
concluso. Alm do tempo, o custo de cada atividade deve ser
tambm estimado. O tempo estimado das atividades ficou assim:
Tabela 3: Tempo Estimado para Cada Atividade do Projeto Caso RAIM

Atividades

Prazo Normal*

1. Solicitar autorizao do secretrio de sade.

2. Realizar reunies com grupos de especialistas e parceiros.

3. Realizar audincias pblicas nos bairros.

12

4. Solicitar estudo jurdico da proposta.

5. Aprovar o projeto nos conselhos comunitrios.

6. Enviar para apreciao da cmara de vereadores.

7. Enviar o projeto ao prefeito.

8. Protocolar no Ministrio da Sade.

9. Empenhar a compra de materiais.

10. Receber os materiais comprados.

11. Instalar os equipamentos.

*Nota: tempo em semanas.

Fonte: Elaborada pelo autor

O tempo normal da segunda coluna a durao em semanas


de cada atividade correspondente. Ele um dado til para calcularmos
o prazo necessrio de concluso do projeto e para sua gesto.

Mas afinal, qual o prazo de concluso do projeto? Ser que


a durao do projeto a soma dos tempos estimados de cada
atividade?

Mdulo 6

47

Elaborao e Gesto de Projetos

Acreditamos que voc encontrou algumas dificuldades para


calcular esse prazo. No se preocupe com isso. Logo voc saber
como calcul-lo. Acreditamos tambm que voc se questionou sobre
a possibilidade de combinar algumas sequncias para ser possvel
realizar atividades paralelamente a outras, no?
A resposta sobre essa possibilidade pode ser obtida se
estruturarmos e fizermos uma anlise mais detalhada desses dados.
Esse o tema da quarta etapa de elaborao de projeto. Para isso,
temos de fazer o estudo completo do sequenciamento lgico de
execuo das atividades.

Definio das Precedncias das


Atividades
A lista de atividades sugeridas no projeto nos permite planejar
algumas possibilidades de combinao de execuo das atividades.
Voc pode observar que o tempo demandado para executar uma
atividade geralmente diferente do tempo demandado por outra.
Alm desse fato, existe(m) atividade(s) que somente pode(m) ser
iniciada(s) se uma ou mais atividade(s) anterior(es) tiver(em) sido
parcial(is) ou totalmente finalizada(s). Isso sugere a possibilidade de
se estabelecer sequncias ou caminhos diferentes para se realizar as
atividades de um projeto.
Os caminhos ou as sequncias para se executar as atividades
em um projeto so combinaes ou arranjos lgicos entre elas.
Essas combinaes acontecem a partir da identificao de alguma
relao ou no entre as atividades listadas. Quando no h relao
entre as atividades, elas so identificadas como atividades paralelas.
Uma relao de precedncia define qual a atividade que deve ser
executada antes da atividade subsequente.
No caso do projeto RAIM, uma possvel matriz de dependncia
entre as atividades pode ser elaborada na seguinte sequncia:
o evento de ordem 1 o ponto de partida do projeto, ou seja,

48

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

somente a partir da autorizao do secretrio de sade que os


servidores podem tomar iniciativas decorrentes dela. Dessa maneira,
esse evento ser o antecessor dos demais eventos que se tornaro
eventos subsequentes.
Depois do evento 1 Solicitar autorizao do secretrio
municipal da sade , temos na sequncia o evento subsequente de
ordem 2 Realizar reunies com grupos de especialistas e parceiros.
Uma vez realizada essas reunies preliminares, podemos
organizar as audincias pblicas nos bairros que o evento de
ordem 3. Assim, a realizao das audincias pblicas nos bairros
depende dos eventos 1 e 2 para iniciar. Na sequncia, temos as
atividades subsequentes e as sucessoras.

Agora com voc! Complete a Tabela 4, a seguir, com as demais


atividades de acordo com os dados enunciados no caso RAIM.

Tabela 4: Relao de Dependncia das Atividades Caso RAIM

Ordem

Atividades

Atividades Precedentes

Solicitar autorizao do secretrio de


sade.

Realizar reunies com grupos de especialistas e parceiros.

Realizar audincias pblicas nos bairros.

Fonte: Elaborada pelo autor

A Tabela 4 ser til para voc compreender como podemos


distribuir essas atividades ao longo do tempo em cronogramas.

Mdulo 6

49

Elaborao e Gesto de Projetos

Se voc completou a Tabela 4 de acordo com os dados da


Tabela 2, Parabns! Isso mostra que voc compreendeu a lgica de
interdependncia entre atividades em projeto.
Tabela 5: Interdependncia entre Atividades

Ordem

Atividades

Dependncias

Solicitar autorizao do secretrio de sade.

Realizar reunies com grupos de especialistas e


parceiros.

Realizar audincias pblicas nos bairros.

Solicitar estudo jurdico da proposta.

Aprovar o projeto nos conselhos comunitrios.

Enviar para apreciao da cmara de vereadores.

Enviar o projeto ao prefeito.

Protocolar no Ministrio da Sade.

Empenhar a compra de materiais.

10

Receber os materiais comprados.

11

Instalar os equipamentos.

10

3e6

Fonte: Elaborada pelo autor

Observe na coluna de dependncias da Tabela 5 que as


atividades 3 e 4 podem ser executadas simultaneamente tanto
quanto as atividades 8 e 9. J a atividade 10 depende do trmino da
atividade 9 para ser iniciada.

Cronograma e Diagramas de
Dependncia
*Cronograma recurso
grfico de gerenciamento
de atividades e de etapas
a serem cumpridas na
execuo de projetos em
um

prazo

previamente

planejado. Fonte: Elaborado pelo autor.

50

Uma das suas funes como futuro administrador saber


gerenciar e controlar as atividades sobre as quais voc assumir
responsabilidades no setor pblico. Voc aprendeu na Unidade 1 que
o prazo uma das variveis crticas que o administrador precisa gerir
para cumprir o cronograma* definido no planejamento do projeto.
Os elementos bsicos de um cronograma so:

ff
a descrio das etapas a serem executadas;

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

ff
a responsabilidade pela administrao e execuo de cada
uma dessas etapas;

ff
a identificao de unidades de tempo para marcao das
datas de incio e de trmino da cada etapa;

ff
a durao estimada para realizao de cada etapa; e
ff
uma legenda grfica de linhas e smbolos para registrar
os prazos de durao relevantes e estimados das etapas
e tambm para marcar a evoluo de execuo de cada
etapa.

Para elaborar um cronograma, recomendamos a utilizao


dos diagramas de dependncia entre atividades. Voc deve se
recordar da dificuldade de se calcular a data provvel de trmino
do projeto RAIM na seo anterior. Pois bem, as etapas anteriores
foram desenvolvidas com a finalidade de dar suporte elaborao
do grfico de Gantt. O grfico de Gantt tem sido historicamente
utilizado em situaes reais em que seja necessrio realizar diferentes
atividades. Essas diferenas dependem do tipo da atividade, do custo
orado e do tempo estimado para sua execuo. Esse tipo de grfico
permite melhor visualizao das relaes de dependncia entre
atividades facilitando a tomada de deciso entre prazos e custos em
projetos. A partir desses recursos grficos e com o apoio de softwares,
podemos realizar atualizaes contnuas em razo dos apontamentos
relativos ao estgio de execuo em que se encontram as diversas
etapas do projeto.

Vamos retomar o estudo de caso RAIM para formatarmos o


respectivo cronograma de Gantt. O cronograma pode ser
elaborado a partir de uma data-limite definida para concluso
do fim para incio ou a partir do incio se no houver restrio
de data-limite para concluso. Como elabor-lo? Por onde
voc comea?

Voc pode usar uma folha de papel quadriculada ou pode


abrir uma tabela em uma planilha eletrnica ou em outro software

Mdulo 6

51

Elaborao e Gesto de Projetos

de sua preferncia para lanar as variveis (atividades, durao) e


os dados (relao de precedncia). Se for usar papel, providencie
alguns lpis coloridos.
Para preencher o cronograma, escreva e ordene as atividades
relevantes do projeto na primeira e segunda coluna, respectivamente.
Em seguida, registre na terceira coluna a relao de precedncia
identificada na seo anterior. Na quarta coluna, lance o tempo
estimado de durao de cada atividade. Voc deve abrir uma
quantidade de colunas suficiente para lanar a durao acumulada
das atividades a serem realizadas.

Sugesto! Use marcadores para identificar as folhas desse livro


ou imprima as tabelas finais desenvolvidas em cada uma das
sees anteriores, pois voc recorrer a elas vrias vezes.

Ateno! Por questo de disponibilidade de recursos e de


didtica, vamos usar a Tabela 6 frente para aplicar alguns dos
conceitos estudados.
Feito isso, aconselhamos voc a escolher algumas legendas
com cores ou traos para identificar as atividades no cronograma.
Preencha com cor de sua preferncia ou com traos as clulas 1,
2, 3 e 4 (durao de 4 semanas) da atividade 1, pois ela que
inicia o projeto e no tem atividade antecedente. Em seguida, voc
deve olhar na coluna Precedncia para ver quais so as atividades
subsequentes atividade inicial de ordem 1 e que dependam da
finalizao da atividade 1 para que possam ser iniciadas. A sua
identificao importante, pois podemos programar seu incio assim
que a atividade 1 for finalizada. Pensamos que voc j identificou
a atividade de ordem 2. uma relao tipo I F, na qual somente
podemos iniciar a(s) atividade(s) subsequente(s) aps finalizar
completamente a(s) antecedente(s). Como a atividade 2 dura duas
semanas, preencha as clulas 5 e 6.

52

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

Aps as reunies com os grupos de especialistas para esboo


do projeto, se o coordenador decidir pela sua execuo, as atividades
3 e 4 podem ser iniciadas simultaneamente. Essas duas atividades
podem ser executadas em paralelo. Porm, cada uma tem a sua
durao.

Agora com voc!


Lance a durao de cada uma dessas trs atividades no
cronograma que voc est elaborando. Para tal, utilize cores
diferentes. Uma pergunta: quantas semanas sero necessrias
para executar essas quatro primeiras atividades? O cronograma
pode auxili-lo na resposta. Se voc encontrou 18 semanas,
voc acertou!

Observe tambm que voc pode postergar a consulta jurdica


para mais tarde, pois h uma folga no cronograma para execut-la.
Assim, dezoito semanas depois de iniciado o projeto o coordenador
pode submeter o projeto ao conselho municipal de sade. Aps sua
aprovao, pode envi-lo cmara de vereadores, tendo, talvez, de
esperar at duas semanas. Complete o cronograma com esses dois
eventos.

Agora com voc! Complete o grfico de Gantt que voc est


elaborando de acordo com a sua viso e veja a durao total do
projeto. Confira-o com o gabarito na Tabela 6, a seguir:

Mdulo 6

53

Elaborao e Gesto de Projetos

Ordem

Atividade

Procedncia

Durao

Tabela 6: Gabarito do Grfico de Gantt Caso RAIM

Autorizao do
Secretrio de Sade

Reunies com grupos


de especialistas
e parceiros

Audincias pblicas
nos bairros

12

Estudo jurdico
da proposta

Aprovao pelos
conselhos comunitrios

Apreciao pela
cmara de vereadores

Envio ao prefeito

3
e
6

Protocolo no
Ministrio da Sade

Empenho para compra


de materiais

10

Entrega dos
materiais comprados

11

Instalao dos
equipamentos

10

Semanas

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 [...] 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30

Fonte: Elaborada pelo autor

Outra forma de identificar e programar as atividades do


caminho crtico do projeto aplicar o mtodo do caminho crtico sob
a forma de rede de atividades.

Mtodo do Caminho Crtico, ou


Critical Path Method (CPM)
Esse mtodo foi idealizado por volta de 1958 nos EUA e
aplicado experimentalmente em uma parada programada para
manuteno de mquinas e instalaes de uma indstria qumica.
Ao final do trabalho de manuteno, descobriram que a aplicao do
Critical Path Method (CPM) resultou em uma economia de 25%
das horas gastas em relao a outras operaes anteriores. O CPM
um mtodo que visa estimar o roteiro e o prazo-limite para execuo

54

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

do projeto por meio da relao de dependncia e da durao de


cada atividade. O caminho crtico das atividades de um projeto pode
ser identificado tanto pelo cronograma de Gantt quanto por meio da
construo de redes de atividades pela tcnica do CPM.
A aplicao da tcnica do CPM baseia-se na anlise da
rede de atividades do projeto. Nessa fase, voc identificar as
interdependncias lgicas necessrias e/ou desejveis para escolher
a sequncia das atividades a serem executadas a partir da durao de
cada uma. importante destacar a necessidade da definio completa
das tarefas inerentes a uma etapa do projeto ou ao projeto em sua
totalidade, pois a omisso de tarefas e/ou de atividades lgicas pode
alterar substancialmente a durao de um projeto.
A ideia do CPM parte da premissa de que a durao estimada
da execuo das atividades pode ter folgas ou flexibilidade de
tempo para ser iniciada e terminada, ou seja, as atividades podem
ser iniciadas e/ou terminadas mais cedo. De maneira idntica,
aplicaremos o raciocnio para as datas-limite das tarefas, ou seja, elas
podem ser iniciadas e/ou terminadas tambm mais tarde, mas no
necessariamente nessa ordem. Outra premissa do CPM supe que a
durao das atividades conhecida com certeza, adotando, portanto,
uma caracterstica determinstica dos dados do projeto.
A tcnica do CPM ajuda a ordenar as atividades de modo que
a data de incio mais cedo de uma atividade coincida com a data de
trmino mais cedo das atividades das quais depende. Isso garante
que uma tarefa somente comear quando todas as antecessoras j
tiverem terminado e que isso ocorrer to logo seja possvel. Embora
exista sempre o caminho crtico para execuo das atividades,
importante voc saber que as outras atividades fora do caminho
crtico no so alternativas. Todas devem ser executadas!
Ora, como existem vrias atividades com prazos de durao
diferentes a serem executadas, possvel ento organizar uma
combinao lgica para realizao de tarefas em razo dos ajustes de
tempo ou das folgas de tempo para sua execuo. Mas por onde
comear a identificao do caminho crtico? Aplicando o critrio de
sequenciamento das atividades.

Mdulo 6

55

Elaborao e Gesto de Projetos

Seguindo a lgica de ajustes de datas de incio e de trmino


das atividades, haver, portanto, na rede de dependncias de
atividades do projeto, um caminho-limite ou um caminho crtico
para gerenciamento dessa rede de atividades. Esse caminho crtico
pode ser identificado quando no h folga F = 0 (zero) na rede do
projeto. O caminho crtico o percurso na rede, da atividade inicial
at a atividade final, onde no h folgas nos prazos.
Existindo atividades no crticas, seus prazos de incio e de
trmino podem ser reescalonados e recursos financeiros, humanos
ou materiais podem ser realocados sem afetar todo o projeto.
Portanto, existindo possibilidade de atraso no cronograma de
execuo do projeto, o gestor deve atuar proativamente adotando
algumas possveis aes. Uma delas encurtar o prazo de durao
de atividades sucessoras. As outras so: autorizar a sobreposio
de atividades e antecipar o incio de outras atividades em paralelo
objetivando garantir o cumprimento do prazo total previsto.

PERT/Tempo e PERT/Custos
*Aprazamento ato ou
efeito de aprazar; determinao de prazo. Fonte:
Houaiss (2009).

Voc deve ter observado que o aprazamento* da durao


de um projeto pelo CPM parte do pressuposto que o tempo estimado
nos clculos considerado como certo. Porm, sabemos que fatos
alheios vontade dos responsveis pelo projeto podem acontecer no
ambiente das organizaes, trazendo assim certo grau de insegurana
na preciso do prazo estimado para se executar as tarefas planejadas.

Voc j deve ter estabelecido a relao entre o CPM e o PERT,


no?

Pois , os dois modelos de planejamento tm tudo a ver um


com o outro. Essa afinidade to marcante no meio acadmico
e empresarial que os dois modelos so tratados atualmente como
modelo nico.

56

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

Outra varivel fundamental na elaborao e na administrao


de projetos so os custos decorrentes da deciso de implant-lo.
Uma vez mapeados pela equipe que planejou e elaborou o projeto,
os custos e as despesas so orados e representam um objetivo
importante a ser atingido sob a administrao do responsvel pelo
projeto. Os gastos servem tambm para subsidiar a elaborao do
fluxo de caixa relevante do projeto incremental e do rgo pblico
que o props.
a partir do fluxo de caixa que os responsveis pela rea
financeira do rgo pblico tomaro decises quanto necessidade
de captar mais recursos para suprir as eventuais variaes de valores
a maior. Isso deve ser feito para garantir a execuo completa do
projeto. Essa atitude fundamental, pois os fornecedores agregam,
em mdia, de 50 a 70% do valor final de recursos financeiros
demandados por um projeto. Essa rubrica representa, portanto, uma
importante fonte de risco financeiro, pois os valores orados podem
ter sido subestimados na fase de planejamento.

E os recursos para a implementao do projeto?

Uma vez definida a implantao de determinado projeto e j


elencadas todas as suas atividades necessrias, verifica-se que essas
atividades demandaro recursos para sua execuo e tudo isso deve
ser previsto, ajustado e aprovado no oramento pblico do rgo.
Voltemos ao caso RAIM. Na oramentao da execuo
de umas das principais atividades do projeto realizao de
audincias o rgo proponente poderia se deparar com a seguinte
proposta das associaes de moradores: caso a secretaria tenha
interesse em reduzir o tempo de aprovao para um total de oito
semanas, a secretaria poderia contratar nibus para buscar e levar
os representantes das associaes e interessados at um ginsio e
discutir democraticamente a proposta.
Entretanto, a reduo no prazo de execuo dessa etapa
no seria gratuita. A secretaria incorreria em novos custos para tal
alterao, como lanches, frete. E teria de arcar com esses gastos

Mdulo 6

57

Elaborao e Gesto de Projetos

pagando o preo pela acelerao da etapa. Ao final do projeto,


por exemplo, o custo da atividade poderia sofrer um incremento
de cerca de 15% para que a empresa reduzisse em 30% o prazo
de execuo da etapa. importante que a coordenao do projeto
avalie a necessidade e a viabilidade de aumentar o investimento e,
principalmente, de verificar se compensa pagar o preo da pressa.

Voc pode se perguntar: vale a pena ganhar quase um ms no


tempo do projeto?

Pensamos que voc vai dizer que valer a pena desde que
esse tempo ganho converta-se em benefcios sociais imediatos para
esse grupo de risco, alm de atender ao Ministrio Pblico.
importante lembrar que todo esse levantamento de recursos,
principalmente quando envolve os de ordem financeira, deve se dar
de acordo com a capacidade de investimentos do rgo pblico. Isso
possibilita encaixar as entradas de suas receitas com impostos, tributos
e repasses com as sadas de caixa dos dispndios normais do rgo
mais os investimentos extraordinrios advindos da implantao do
projeto. Esses ajustes no oramento ajudam a manter o projeto no
ritmo programado.

Ser que, durante o processo de planejamento de um projeto,


as organizaes pblicas identificam os custos e os recursos
necessrios com base em achismos? Ou ser que criam um
departamento de custos, provisrio, at que se inicie o projeto?

Para responder a esses questionamentos, temos de levar em


conta tcnicas e conhecimentos de gesto para fazer a estimativa de
custos em um projeto.

58

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

Muito bem. Identificados os custos e tudo estando alinhado, a


coordenao j tem autorizao para iniciar o estudo, portanto,
mos obra! Agora s escrever o projeto, fazer as reunies
pblicas e comear a prestar esse novo servio sociedade?
Tudo to fcil assim? Isso ns veremos somente daqui a 36
semanas, ou seja, ao trmino do projeto, certo?

Nada disso! Inicia-se, juntamente com o projeto, um rduo e


importantssimo processo: o monitoramento dos custos e do projeto.
Para facilitar o acompanhamento dos recursos durante a execuo do
projeto, podemos contar ainda com algumas ferramentas gerenciais
de suma importncia:

ff
Medidas de Desempenho do Projeto.
ff
Planejamento Adicional.
ff
Sistema de Controle de Mudana do Custo.
ff
Sistemas Computadorizados.
Depois de estudar e de analisar criticamente essa etapa
apresentada, reflita um pouco sobre quantos casos pblicos, casos
empresariais (ou at mesmo pessoais) nos quais houve falhas no que
tange oramentao e aplicao de recursos em um projeto voc
tem conhecimento? Voc j pensou nas consequncias de uma falha
na oramentao de um projeto?
Enfim, uma vez elencados os recursos necessrios a
determinado projeto, durante toda a sua fase de execuo deve
existir um adequado controle e acompanhamento de recursos.
A finalidade do monitoramento evitar ainda que o rgo pblico
tenha surpresas desagradveis que possam postergar projetos e
sonhos e, tambm, garantir segurana manuteno dos servios
pblicos e qualidade de vida aos cidados.

Mdulo 6

59

Elaborao e Gesto de Projetos

Complementando...
Para ampliar seus conhecimentos a respeito do contedo visto nesta Unidade,
recomendamos a seguinte leitura:

Planejamento

com PERT/CPM: um caso prtico em uma pequena


empresa rural que atua na produo e processamento de tilpias
de Stella Jacyszyn Bachega e Luiz Marcelo Antonialli. Nesse texto,
aprofunde seus conhecimentos e identifique a aplicao dos conceitos
do PERT em uma situao brasileira real. Disponvel em: <http://www.
sober.org.br/palestra/12/02O126.pdf>. Acesso em: 30 mar. 2011.

60

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

Resumindo
Voc estudou nesta Unidade que a elaborao de um
projeto consiste em sistematizar os possveis eventos presentes num estudo exploratrio especfico em etapas. Essas etapas
podem se juntar para formar o Plano de Projeto (PP).
O PP composto de trs componentes bsicos: Escopo,
Plano de Ao e Plano de Monitoramento. Esses componentes se
constituem nos principais direcionadores de gesto para equipes
e coordenadores de projetos a serem conduzidos tanto no setor
pblico como no setor privado.
O grfico de atividades tipo Gantt permite a identificao
das atividades relacionadas ao projeto e a sua distribuio no
tempo. O gestor de projetos deve dedicar ateno especial a
esse conjunto de atividades, pois ele vital ao cumprimento das
tarefas dentro do prazo planejado. As tcnicas de programao
de atividades por PERT/Custo e PERT/Tempo tambm so alternativas a serem adotadas pelos gestores de projetos.
O monitoramento na execuo das atividades, no emprego
dos recursos financeiros, humanos e materiais deve ser exercido permanentemente pelo gestor pblico visando garantir o
sucesso do projeto. Para isso, voc, futuro gestor pblico, aprender a avaliar projetos na prxima Unidade.

Mdulo 6

61

Elaborao e Gesto de Projetos

Atividades de aprendizagem
Antes de prosseguir, vamos verificar se voc entendeu tudo
at aqui! Para tal, responda s atividades a seguir. Caso tenha
dvidas, faa uma releitura cuidadosa dos conceitos ou
resultados ainda no entendidos

1. Pense em algum servio pblico ou evento cultural ou equipamento


pblico que atenda aos quesitos para ser considerado um projeto e
que seja inerente ao seu municpio. Escolha um deles e faa uma lista
de todas as atividades necessrias para execut-lo. Voc no precisa
list-las em ordem lgica de execuo.
2. Suponha que seus colegas escolheram voc para coordenar a realizao de audincias pblicas nos bairros. Elabore o cronograma desses
eventos, em dias, a serem realizados durante o semestre.
3. Um projeto constitudo pela seguinte lgica de atividades interdependentes: o projeto comea com a atividade A. Aps concluda essa
atividade, as atividades B e C podem ser iniciadas simultaneamente. A atividade D somente pode ser iniciada depois de a B ter sido
concluda. A atividade E somente iniciar depois de a C e a D terem
sido concludas. A atividade F depende da concluso da E. Com base
nesse enunciado, voc deve elaborar uma planilha de dependncias entre as atividades desse projeto, desenhar o diagrama de rede
dessas atividades e responder:
a) Quais so as atividades precedentes imediatas da atividade E?
b) Qual a atividade sucessora da atividade B?

62

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

4. As atividades A, B e C podem ser executadas ao mesmo tempo no


projeto REDE. A atividade D s pode comear aps a A e a B serem
concludas. A atividade E depende das atividades C e D para comear.
As atividades F e G podem ser iniciadas juntas e feitas simultaneamente aps o fim da atividade E. O incio das atividades J e H depende
da concluso das atividades F e G, respectivamente. A atividade de
fechamento I depende do trmino das duas atividades precedentes. Desenhe o diagrama de rede dessas atividades elaborando uma
planilha ou um quadro de dependncia entre as atividades para
melhor visualizao da rede.
5. O diretor do setor de transportes de cargas rodovirias do Ministrio
M vem observando, por meio de estatsticas, uma queda drstica dos
lucros das empresas do setor nos ltimos anos. Depois de participar
de algumas reunies com a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e com representantes do Sindicato Patronal das empresas
do setor, concluiu que o custo por km rodado em rodovias federais
na regio Nordeste era o dobro da mdia das outras regies do Pas.
Uma consultoria especializada foi contratada e props um projeto de
modernizao dessas rodovias. Para tal, pede sua ajuda para elaborar
uma matriz de dependncia de atividades de acordo com o seguinte relato: para as empreiteiras instalarem seus canteiros de obra e
realizarem o empreito, ser preciso publicar o edital de chamada,
realizar a licitao para propostas de preos dos servios e aguardar
a homologao do resultado da licitao e ento iniciar o servio. No
entanto, o Ministrio exigiu a utilizao de um equipamento especial, recentemente patenteado e lanado no mercado, para compactao da massa asfltica qualquer que fosse a empresa vencedora.
O fornecedor desse equipamento precisa de trs meses para entregar o pedido. A base das rodovias, em alguns trechos, demanda
recompactao, necessitando de oito semanas de prazo para ser
executada. A parte de primao pode ser feita em quatro semanas e
a de britagem em seis semanas. Essas duas atividades s podem ser

Mdulo 6

63

Elaborao e Gesto de Projetos

iniciadas aps quatro semanas do incio da recompactao, e a britagem dos trechos pode comear somente depois de duas semanas da
parte de primao ter comeado. Porm, os rgos ambientais dos
Estados onde se localizam as rodovias exigiram um projeto de impacto
ambiental que leva trs semanas para ficar pronto. E o equipamento
especial s poder ser usado aps todas as atividades serem concludas. Depois da fabricao do equipamento na regio Sul do Pas, o
fabricante prev um atraso de trs semanas na entrega e ainda pede
uma semana para ajustar o equipamento, pois ser a primeira vez
que ser usado em grande escala. De posse desses dados, voc deve:
a) Listar as atividades do projeto e codific-las usando os
smbolos do algarismo romano.
b) Elaborar a matriz de dependncias e incluir os tempos
normais de durao das atividades.
c) Elaborar o grfico de barras tipo Gantt.
6. Uma Agncia de Comunicao recebeu um convite de uma prefeitura
para desenvolver o projeto de um pedestal ETA para receber uma
esttua em uma nova praa da cidade. Depois de algumas horas de
trabalho e de discusses em equipe, o arquiteto da equipe rascunhou as estimativas de durao e as relaes de dependncias entre
as atividades na seguinte matriz:
Projeto ETA
ATIVIDADE

64

CDIGO DA ATIVIDADE

DURAO
(sem)

DEPENDNCIAS

Abrir valeta

---

Bater estaca

Concretar

Desmoldar

Esculpir

Fumigar

Gaseificar

B, D

Hidratar

G, E, F

Impermeabilizar

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 2 Elaborao de Projetos

De posse desses dados, voc deve:


a) Elaborar o grfico de barras tipo Gantt.
b) Identificar as atividades que apresentam folgas de tempo
de execuo.
c) Identificar as atividades que pertencem ao caminho crtico.
d) Calcular o tempo de concluso planejado.

Mdulo 6

65

Unidade 3
Avaliao de Projetos

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffExplicar

como os custos e as despesas futuras dos projetos


impactam o oramento das organizaes;

ffIdentificar

as principais fontes de risco presentes em projetos na


rea pblica e explicar como elas afetam o retorno social;

ffUtilizar

adequadamente indicadores sociais no processo de


avaliao de projetos; e

ffExplicar

as diferenas entre avaliao de projetos sociais e


avaliao de projetos sob a tica social.

Unidade 3 Avaliao de Projetos

Avaliao de Projetos
Caro estudante,
Voc estudou na Unidade 2 uma das possveis alternativas
para estruturar um projeto. A sistematizao dos diversos
elementos que devem compor um projeto se presta a vrias
finalidades. Trs delas parecem essenciais para os gestores
pblicos ou financiadores de projetos: decidir prescritivamente
se recursos pblicos ou privados solicitados nos projetos
propostos sero alocados eficientemente em benefcios para
a sociedade; prestar contas no encerramento do projeto; e
verificar o real desempenho do projeto diante dos objetivos
propostos.
Para isso, o(s) gestor(es) deve(m) selecionar o(s) projeto(s)
mais bem estruturado(s) a fim de se alcanar os objetivos
pretendidos. Recomendamos, portanto, que essa deciso a ser
tomada seja preferencialmente precedida de uma avaliao
do projeto. Vamos, ento, conhecer melhor a avaliao de
projetos?

Em sentido amplo, avaliar normalmente um processo


complexo, pois envolve aspectos de julgamentos subjetivos.
A complexidade est presente devido s vrias dimenses que devem
ser consideradas pelos avaliadores e pela prpria natureza de julgar
e de decidir sobre a inteno do trabalho idealizado por outras
pessoas ou organizaes. Na avaliao de projetos, a importncia
dos aspectos a serem utilizados relativa ao olhar de cada avaliador.
Cada avaliador tem um olhar e uma viso de mundo diferente do
outro para o mesmo aspecto a ser avaliado. Isso se apresenta como
um aspecto que dificulta o processo de avaliao de projetos pblicos.
Essas divergncias individuais geralmente ocorrem mais em
processos de avaliao que usam critrios qualitativos. Critrios

Mdulo 6

69

Elaborao e Gesto de Projetos

qualitativos utilizam informaes subjetivas para escolha de projetos.


Critrios quantitativos utilizam dados e informaes objetivas para se
fazer projees. Na avaliao com critrio qualitativo, as divergncias
podem ser minimizadas com a elaborao da matriz de atributos do
projeto, por meio da qual os avaliadores atribuem notas a cada quesito.
O caso RAIM desenvolvido nas Unidades 1 e 2 possivelmente ser
submetido ao Ministrio da Sade e avaliado de maneira qualitativa.
Normalmente, projetos de natureza socioambiental so avaliados sob
esta tica. No h unicidade nos critrios de avaliao utilizados por
financiadores e patrocinadores de projetos.
Na avaliao por meio de critrio quantitativo, a principal
vulnerabilidade se encontra na qualidade das premissas, das
justificativas ou dos pressupostos a serem utilizados para elaborar
o oramento do projeto. Na oramentao, busca-se converter em
nmeros os diversos aspectos qualitativos que esto presentes em
um projeto. Esse mecanismo visa atribuir objetividade ao processo
de julgamento para aprovao de projetos e de monitoramento dos
resultados. No setor pblico h dificuldades significativas para se
adotar esse tipo de avaliao. Ao contrrio do setor pblico, o setor
privado tende a us-lo preferencialmente na avaliao de projetos.

Os elementos cruciais a serem considerados nos


projetos so os custos e as despesas futuras decorrentes
da continuidade das operaes dos servios prestados
sociedade.

Isso relevante porque, segundo a Lei de Responsabilidade


Fiscal, o gestor pblico deve agir no sentido de equilibrar os custos e
as despesas futuras com a fonte de receita para sustentar um programa
de servios ou de obras a longo prazo. Voc deve estar ciente de
que parte significativa dos custos e das despesas no setor pblico
classificada pela contabilidade como valores de custeio certos e
fixos ao passo que as receitas com impostos e taxas so variveis e
dependem fundamentalmente do nvel de atividade da economia.

70

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

Custos e Despesas Futuras de Projetos


Dentre as inmeras razes que reforam o uso da metodologia
de deciso baseada na elaborao de projetos, uma se destaca
na Administrao Pblica: sua utilidade, no sentido de avaliar
previamente e de forma responsvel o possvel impacto financeiro
dos custos de operao de um projeto sobre os oramentos futuros
do rgo proponente. Uma vez encerrada a execuo de um
projeto, este pode ter continuidade desde que passe a fazer parte
de um programa que lhe garanta suporte financeiro operacional.
Em outras palavras, um projeto tem a caracterstica de ser temporrio
ao passo que um programa tem a caracterstica de ser permanente.
Isso traz implicaes financeiras de longo prazo para toda a sociedade,
pois os programas precisam de recursos financeiros para se manterem.
Dessa maneira, projetos viveis so aqueles que apresentam indcios
de serem sustentveis no futuro.
Veja o exemplo de implantao de projetos de hospitais pblicos
municipais ou regionais. Muitos desses projetos so elaborados
visando conseguir recursos a fundo perdido com o governo federal
ou Estadual ou, at mesmo, por meio de doao de equipamentos
hospitalares de empresas que tm aes de responsabilidade social
na comunidade. Nesse tipo especfico de projeto, a questo essencial
no conseguir os recursos para construir e adquirir equipamentos,
mas garantir que as receitas futuras sejam suficientes para cobrir os
custos futuros de operao, de manuteno e de crescimento da
demanda de um hospital. preciso que recursos financeiros estejam
assegurados por meio de aes sustentveis. Dessa maneira, esses
custos e suas respectivas projees devem estar previstos no projeto.

A qualidade dos valores de custos futuros um


elemento crtico tanto para a elaborao do projeto
como para a elaborao do oramento pblico do
rgo ao qual os projetos elaborados na Administrao
Pblica esto vinculados.

Mdulo 6

71

Elaborao e Gesto de Projetos

No caso de um hospital pblico, as despesas podem ser


compartilhadas entre os governos federal, estadual e municipal.
Nessas situaes, os respectivos oramentos pblicos em cada
nvel do Poder Executivo devem contemplar o repasse de recursos
financeiros para satisfazer tais despesas. Como os hospitais pblicos
so criados para atuarem sem objetivos de lucro, os gestores pblicos
necessitam assegurar o correspondente equilbrio financeiro entre
custos e receitas. As receitas pblicas so aquelas provenientes dos
impostos e dos tributos recebidos pelo Poder Executivo.
Como voc ver em seguida, a preciso, ao estimar esses custos,
constitui-se em um verdadeiro desafio equipe de planejamento do
projeto que tem a responsabilidade de dimension-los. No caso de
hospitais pblicos e/ou filantrpicos, por exemplo, um dos dados de
dimensionamento de custos futuros refere-se ao nvel de ocupao
planejado das instalaes de leitos e da capacidade de prestao de
servios ambulatoriais, clnicos ou cirrgicos que a direo do hospital
ou seus superiores decidem prestar futuramente populao em
razo da demanda por servios de sade. Nesse caso em particular,
o SUS tambm pode interferir no volume de atendimento e de
procedimentos, limitando o repasse de recursos financeiros.

Risco e Retorno
As fontes de risco esto presentes tanto em projetos da
iniciativa pblica quanto em projetos da iniciativa privada. So
eventos indesejveis ao projeto e equipe envolvida que apresentam
alguma probabilidade de desvio em relao estimativa ou aos
objetivos financeiros e de prazos dos projetos. Qualquer obstculo
ou imprevisto que ameace o alcance dos objetivos do projeto pode
ser considerado uma fonte de risco. No setor pblico, uma das fontes
de risco existente a de natureza poltica. O risco poltico verifica-se a
partir do momento em que ocorre mudana no poder. Se a oposio
ganha a eleio e o projeto foi criado na gesto anterior, normalmente
a nova administrao tende a minimizar o aporte financeiro ou pode

72

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

at mesmo deixar de priorizar esse projeto pelo fato de ele ter sido
proposto por adversrios polticos.
O risco jurdico tambm est presente em projetos da
Administrao Pblica por meio de intervenes das promotorias
pblicas e procuradorias. Essas intervenes normalmente so
provenientes de denncias das mais diversas naturezas. Os processos
jurdicos das promotorias costumam solicitar ao Poder Judicirio a
paralisao dos projetos at que se esclaream os fatos obscuros.

Voc sabe dizer se existem outros riscos na implementao de


projetos?

Outro possvel risco presente em projetos da rea pblica


o risco financeiro devido posterior queda da arrecadao de
impostos decorrentes de um menor nvel de atividade da economia
e/ou da reduo de repasses de receitas constitucionais vinculadas.
Ocorrendo queda de arrecadao de impostos, o Poder Executivo
corta o oramento das receitas, obrigando a Administrao Pblica
Direta e Indireta e os demais poderes constitudos a realizarem ajustes
em verbas de custeio e de investimentos, j que em salrios no
h essa flexibilidade. Isso pode gerar uma reduo no volume de
atendimentos s pessoas ou, at mesmo, na descontinuidade dos
servios oferecidos populao.
A mensurao tcnica do retorno em projetos desenvolvidos
na rea de Administrao Pblica consideravelmente complexa e
subjetiva. Isso se deve em parte questo de valorao dos provveis
benefcios sociais a serem gerados pelo projeto. H uma corrente de
tcnicos no setor pblico que considera inadequada a necessidade
de monetizar os gastos e os benefcios do projeto. Partindo dessa
premissa, observamos na prtica uma predominncia da anlise
qualitativa na avaliao de projetos na rea pblica. No h consenso
entre os gestores pblicos quanto utilizao de critrios nicos de
avaliao para a tomada de deciso de aprovar ou no projetos na
rea pblica, como os projetos sociais.

Mdulo 6

73

Elaborao e Gesto de Projetos

provvel que voc tenha ouvido falar em projetos sociais ou


at mesmo tenha participado como voluntrio em alguma organizao
no governamental. Na rea pblica existe uma forte demanda por
financiamentos de projetos de natureza social. Os projetos sociais so
desenvolvidos e elaborados por um amplo conjunto de organizaes
da sociedade e tambm por parte de rgos da Administrao Pblica
Direta e Indireta. Dentre as quais esto as organizaes do terceiro
setor, as ONGs, as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico OSCIPs etc.
Essas organizaes operam em diversos segmentos nos
quais a atuao do poder pblico insuficiente e s vezes ausente
para atender a necessidades bsicas de cidadania. Alm dessas
organizaes, h tambm projetos de mesma natureza nas empresas
privadas que declaram atuar com aes de responsabilidade social.
Os projetos sociais normalmente visam atender a necessidades
especficas de pequenos grupos de pessoas que esto em condies
de vulnerabilidade de vida e de risco social. Em contrapartida, as
empresas privadas tendem a desenvolver projetos mais amplos
que apresentam maior visibilidade da marca da organizao como
patrocinadora do projeto.
comum tambm identificarmos empresas privadas
contratando ou fazendo convnios com empresas do terceiro setor,
ou at mesmo do setor pblico, para executar projetos de natureza
social. As empresas tambm costumam criar institutos ou fundaes
especificamente para executar seus projetos socioambientais e de
terceiros. Isso se deve ao fato de elas no terem de criar uma estrutura
organizacional interna para executar essas aes.
Uma parte significativa dos projetos sociais propostos demanda
recursos financeiros pblicos. O caso do projeto RAIM um exemplo
de projeto pblico que demanda recursos financeiros do Ministrio
da Sade para implant-lo. Como so projetos das mais variadas
naturezas, os avaliadores precisam padronizar a apresentao dessas
demandas para terem um critrio mais uniforme para sua avaliao.
Essa padronizao facilita sobremaneira o trabalho de seleo dos
projetos.

74

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

Embora esse procedimento esteja sendo adotado por


diversos Institutos, Fundaes, ONGs e OSCIPs, no h ainda no
Brasil um modelo nico padronizado para apresentao de projetos
e tampouco a definio de critrios claros e objetivos para avalilos. Cada organizao e cada avaliador tem um olhar particular para
avaliar os atributos do projeto de acordo com as especificidades do
financiador. Dessa maneira, o financiador costuma formar comits
de avaliao, at mesmo com avaliadores externos, para selecionar
os projetos recebidos de acordo com o mrito e com a relevncia do
impacto social proposto.
Se voc vier a elaborar projetos no privados que dependam
de fontes de financiamentos externas pblicas ou de parceiros
sugerimos que voc faa um contato preliminar com os possveis
financiadores para se apropriar do modelo e da estrutura de
apresentao utilizados para elabor-lo e dos possveis critrios de
avaliao adotados. Dentre eles, o uso de indicadores de relevncia
para tomada de deciso.
Como voc est aprendendo, projetos so teis para
tomada de deciso em vrios setores da Administrao Pblica. A
tomada de deciso pode acontecer tanto na etapa de aprovao
para implantao do projeto quanto na etapa de monitoramento
dos resultados alcanados. Na etapa de implantao, procura-se
avaliar o mrito; e na etapa de monitoramento, procura-se avaliar a
performance do projeto a partir de critrios objetivos. Dentre esses
critrios, destacamos os ndices, as taxas e os indicadores.
Um ndice um valor resultante de dois ou mais valores de
variveis inerentes a um aspecto especfico que se deseja medir. Na
rea de educao h o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (IDEB), e na rea de sade h o ndice de taxa de mortalidade
infantil, por exemplo. Em projetos de interesse pblico e de natureza
social, os ndices so utilizados intensamente na seo de justificativas
e de objetivos para sensibilizar os avaliadores quanto importncia
e relevncia da proposta contida no projeto. Os ndices servem
de referncia tambm para se realizar a comparao na etapa de
monitoramento dos resultados alcanados ou dos objetivos a serem

Mdulo 6

75

Elaborao e Gesto de Projetos

*Indicadores
so

Sociais

estatsticas

sobre

aspectos da vida de uma


nao que, em conjunto,

alcanados. Esses ndices, quando utilizados em projetos pblicos ou


sociais, so costumeiramente chamados de Indicadores Sociais*
(ISs).

retratam o estado social


dessa nao e permitem
conhecer o seu nvel de
desenvolvimento

social.

Fonte: <http://www.ibge.
gov.br/ibgeteen/duvidas/
indicadoressociais.html>.
Acesso em: 3 out. 2011.

Os ISs, quando analisados historicamente ou


confrontados com o indicador social de referncia,
sinalizam o provvel comportamento no passado ou
o desempenho momentneo de aspectos especficos
relativos aos nveis de bem-estar social das pessoas. Os
ISs so utilizados na rea pblica como componentes
de medio das polticas pblicas implementadas pelos
governos por meio de projetos. So utilizados tambm
como critrio para avaliar a alocao de recursos
financeiros visando aes concretas para a sociedade.

Os critrios utilizados na construo e na medio dos ISs


so, na sua maioria, subjetivos. Essa subjetividade caracteriza a
vulnerabilidade conceitual dos ISs como dependentes de juzo de
valor dos proponentes, de usurios e de gestores pblicos. Isso gera
diversas propostas metodolgicas diferentes, impossibilitando o uso
universal dos ISs para tomada de deciso.
A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) sugere a medio de ISs nas seguintes reas
que se mostram mais relevantes do ponto de vista de verificao do
bem-estar social:

ff
Sade.
ff
Educao e Aquisio de Conhecimentos.
ff
Emprego e Qualidade de Vida no Trabalho.
ff
Tempos de Lazer.
ff
Capacidade Aquisitiva.
ff
Ambiente Fsico e Social.
ff
Segurana.

76

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

Na rea de sade de diversos pases so calculados os


seguintes indicadores, por exemplo:

ff
Taxa de esperana de vida.
ff
Taxa de mortalidade infantil.
ff
Taxa de incapacidade temporria.
ff
Taxa de incapacidade permanente.
Com base nessas taxas e comparando os seus valores em
diferentes pocas, podemos ter uma noo clara da evoluo em
termos de sade de uma populao.

Anlise de Projetos Alternativos


Voc estudou nas Unidades anteriores e est ciente de que a
origem de todo projeto um esforo concentrado de criao para
se atingir objetivos. Como toda tcnica, a tcnica de anlise e de
preparao dos projetos no pode sugerir intuies criadoras por si
ss. Ela pode somente canaliz-las por meio de uma sistematizao
de dados e designar as alternativas mais razoveis.

Os mtodos de avaliao de projetos servem para


verificar como se comportam as opes entre diversas
possibilidades ou caminhos de deciso. Para isso
necessrio que haja possibilidades, isto , que sejam
propostas opes pelos tcnicos responsveis pela
preparao dos projetos. Sem essas opes preparadas
a priori, a tcnica de anlise e de preparao dos
projetos de investimento um trabalho sem sentido.

A experincia e o esprito colaborativo das pessoas interessadas,


dos polticos e dos servidores pblicos conduziro as propostas dos
projetos realizveis. Cada um utilizar suas reflexes pessoais, as

Mdulo 6

77

Elaborao e Gesto de Projetos

reivindicaes das comunidades especficas e as observaes feitas


nas cidades vizinhas ou nos pases vizinhos para ter uma ideia do
projeto e para traar os primeiros esboos (como projetos assistenciais,
projetos de gerao de renda etc.). Quando comearem as anlises
conjuntas, vrios pontos de vista sero manifestados e a discusso
ser fixada em torno de um pequeno nmero de propostas, as quais
sero temporariamente congeladas para aprofundamento dos
estudos. Geralmente assim que nascem as alternativas.
importante voc saber que a noo de alternativas est
presente em todos os estgios de um projeto:

ff
na etapa inicial do projeto, que mostrar certo nmero de
opes possveis;

ff
na etapa das discusses do planejamento, que permitir
aprofundar essas diferentes opes e definir certo nmero
de solues a serem comparadas; e

ff
na etapa posterior, aps uma primeira srie de clculos.
Esses clculos podem mostrar, por exemplo, que uma
opo tida, a priori, como interessante no realizvel devido
s dificuldades externas do projeto (dificuldades financeiras,
dificuldades legais ou outras). Ser ento conveniente, se voc fizer
questo de manter a diretriz dessa opo, tentar otimiz-la levando
em conta as dificuldades que aparecerem, isto , de encontrar as
possveis alternativas. A possibilidade de ajustar as alternativas s
circunstncias e refin-las deve ser, portanto, um processo natural a
ser adotado pelos responsveis pelo projeto.

*Alternativas

excluden-

tes so alternativas de
solues a partir de projetos que exercem funes
anlogas entre si pelo fato
de se prestarem mesma
finalidade. Fonte: Elaborado pelo autor.

78

Uma vez claro isso, a questo saber como encontrar as


alternativas e como escolher a melhor. A definio mais geral sobre
a noo de alternativas de um projeto dizer que se trata de um
conjunto de dois ou mais projetos que visam satisfazer mesma
necessidade, mas que so alternativas excludentes*.
Veja esta situao que acontece periodicamente nas prefeituras
de cidades brasileiras: dois projetos podem atender mesma
necessidade sem prestar os mesmos servios. Por exemplo, para
transportar estudantes, uma prefeitura pode optar entre terceirizar
o servio ou ter sua prpria frota de veculos. A preciso comear

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

a pensar na pr-deciso entre o tipo de veculo, o tamanho, as


caractersticas de itens de acabamento etc. evidente que esses dois
projetos no podem pretender prestar a mesma qualidade de servios.
O mesmo acontece no setor privado, projetos com um objetivo mais
bem definido, por exemplo, fixar uma produo local para explorar
jazidas, podero gerar produtos muito diferentes conforme sua
capacidade de produo. A capacidade de uma fbrica produtora de
cido sulfrico pode ser concebida prxima ao local para responder
s necessidades atuais desse produto ou para permitir igualmente a
criao de uma fbrica que produza adubos utilizando o cido como
matria-prima. A definio completa de uma alternativa necessita, s
vezes, que tornemos bem clara a poltica futura de explorao dos
servios a serem prestados ou dos produtos a serem gerados.

Uma novidade que voc precisa saber que existem diferenas


entre a anlise de projetos do ponto de vista privado e do ponto
de vista social. Vamos ver mais detalhadamente cada uma delas.

A avaliao do ponto de vista social acontece quando


projetos so submetidos apreciao de instituies financeiras,
como o Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), para captar
recursos, normalmente recursos pblicos, e quando so submetidos
apreciao de rgos pblicos, como rgos ambientais, prefeitura,
entre outros, para autorizar a implantao ou para receber algum tipo
de incentivo ou de subsdio.
Do ponto de vista privado, o empresrio est preocupado
com a rentabilidade e a gerao de valor para os acionistas de um
investimento; do ponto de vista social, a preocupao central com
os resultados que o projeto pode trazer para toda comunidade.
Por exemplo, uma indstria qumica ou de celulose ou uma usina
de acar e lcool que poluir os rios e a atmosfera pode ser um
excelente projeto do ponto de vista empresarial, mas ser um projeto
de aceitao duvidosa do ponto de vista social. Haver sempre
grupos de interessados favorveis e grupos de interessados contrrios
implantao de projetos que tenham maior visibilidade e impacto.

Mdulo 6

79

Elaborao e Gesto de Projetos

O empresrio tem seus fatores valorizados atravs de preos


de mercado. Todavia, sabe-se que os preos de mercado no
refletem perfeitamente os benefcios e os custos para a sociedade,
da a necessidade de o analista de projeto estimar o Preo Social
para a anlise de projeto do ponto de vista pblico e social. Como
no exemplo anterior da indstria de celulose, um projeto poder ser
excelente do ponto de vista privado e pssimo do ponto de vista
social. Logo, a anlise realizada por meio do clculo do custo social
de um projeto. Estudaremos esse conceito nas sees posteriores.

Quer dizer que o mesmo insumo a ser utilizado em um projeto


pode ter dois valores diferentes dependendo do foco de quem
faz a anlise? Isso lhe parece estranho?

Pode at parecer estranho, mas sim, isso mesmo! Na viso


do empresrio, por exemplo, um lote de dez hectares, localizado no
permetro urbano onde ele pretende implantar uma indstria, pode
ter um valor de mercado totalmente diferente do valor social para a
sociedade. Esses dois conceitos sero abordados na prxima seo.
As polticas pblicas adotadas pelos governos na rea fiscal, na
de salrios e na de cmbio, por exemplo, podem provocar distores
na precificao dos recursos utilizados quando se analisa um projeto.
Esses desequilbrios so encontrados na economia ao observarmos as
diferenas entre preos de mercado considerados pelos empresrios e
pelos preos sociais.

ff
Preos de mercado: so os preos observados no nosso
cotidiano nas transaes com fornecedores. Normalmente,
para se evitar problemas com a no uniformidade desses
preos, so utilizados preos mdios.

ff
Preos sociais: so aqueles preos que no so
diretamente observados no nosso cotidiano. Refletem
o custo de oportunidade para a economia e para a
sociedade e necessitam ser arbitrados para precificao
dos fatores de produo usados em projetos que deveriam

80

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

ser considerados pelos tcnicos do setor pblico ao


analisarem um projeto que pode apresentar reflexos sociais
se implantado.

Tcnicas Quantitativas para Avaliao


de Projetos
Voc estudou em Matemtica Financeira e Anlise de
Investimentos que, para a tomada de deciso sobre a viabilidade de
projetos, recomenda-se o emprego de critrios e de regras a serem
utilizados para que os projetos possam ser aceitos e ordenados por
preferncia. Voc deve lembrar-se de que existem algumas tcnicas,
como:

ff
Payback.
ff
Valor Presente Lquido.
ff
Taxa Interna de Retorno do Investimento.
ff
Relao Benefcio/Custo.
Dentre essas tcnicas, a que usa informaes de custos e de
benefcios parece ser a preferida dos gestores, alm de ser a mais
comumente citada por leigos quando o assunto investimento.
O critrio de anlise dos benefcios potenciais gerados pelo projeto
em contraposio aos custos decorrentes da sua implantao
provavelmente uma das expresses mais citadas no meio pblico
quando se pensa em investimento. Os efeitos de um projeto so
geralmente divididos em duas categorias:

ff
os efeitos diretos, ou primrios; e
ff
os efeitos indiretos, ou secundrios.
Os efeitos diretos so aquelas modificaes de resultados ou
de benefcios diretamente associadas ao projeto, como o aumento de
produo de um material; o aumento de fornecimento de gua, de
iluminao pblica; a diminuio do tempo de transporte etc.

Mdulo 6

81

Elaborao e Gesto de Projetos

*Externalidades o
nome dado a certos tipos
de efeitos favorveis ou
no produo, renda,
riqueza ou ao bem-estar
de uma comunidade particular ou de outro agente
econmico provenientes
de outro agente econmico que implementa um
projeto. Fonte: Adaptado
de Melnick (1981).

Quanto aos efeitos secundrios, podemos distinguir dois tipos:

ff
as externalidades*; e
ff
os efeitos incidentes.
Esses efeitos so tais que as tcnicas, as leis, os costumes
existentes no geram o pagamento ou o recebimento de um valor
monetrio para o benefcio ou para o dano resultante desse efeito.
Assim, as externalidades so os efeitos sobre terceiros que no so
envolvidos diretamente em uma transao. Veja o exemplo a seguir:
A fornece um servio ou um bem a B, que paga por ele. No
processo de produo ou transferncia, uma terceira pessoa se
beneficia ou se prejudica por esse mesmo servio ou bem.

O Excedente do Consumidor
Voc deve ter observado a preocupao dos tcnicos do
BID em tratar de forma diferenciada a avaliao de projetos que
tenham algum tipo de impacto social na sociedade. Na avaliao
social, importante analisar um projeto tentando medir o seu
efeito sobre a coletividade. Isso requer um critrio que substitua o
lucro: o excedente do consumidor, que pode ser visto como uma
socializao do conceito de lucro usado na iniciativa privada. Essa
socializao obtida a partir de dois componentes, conforme indicam
Abreu e Stephan (1982):

ff
os provveis agentes econmicos (famlias, empresas,
administrao, etc.) que podem ser afetados pelos
projetos; e

ff
os possveis efeitos no mercantis ou intangveis.
Se voc puder identificar os agentes econmicos afetados,
poder realizar um estudo dos potenciais benefcios e dos custos
associados ao impacto gerado pelo projeto. Assim, quando o lucro
e os efeitos intangveis so estendidos a todas as partes envolvidas,
obtm-se a receita excedente global, que a diferena entre todos

82

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

os benefcios e os custos decorrentes do projeto implantado. Outros


aspectos, como Intersetorialidade e o Clculo do Preo Social para os
Diversos Insumos, podem vir a ser necessrios em projetos.
Em projetos de grande porte comum a assinatura de
convnios e/ou de parcerias em que mais de um rgo do setor
pblico participa do seu financiamento ou da sua administrao ou
de ambas as coisas. Nesses casos bom fazer um clculo separado
dos custos e dos benefcios de cada uma desses rgos, ou seja, da
maneira como os custos e os benefcios totais sero repartidos entre
os referidos setores.
Voc j deve ter percebido as dificuldades prticas existentes
para calcular os preos sociais dos diferentes fatores de produo
e dos diversos tipos de insumos utilizados na oramentao tanto
de projetos de interesse privado como de projetos de interesse
pblico. Essas dificuldades ocorrem devido s divergncias de
entendimento sobre o conceito de preo social e devido a algumas
posies de desconfiana em se adotar essa metodologia em pases
subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento. Essa desconfiana
decorre do momento em que os analistas de projetos, ao aplicarem
a metodologia de ajuste dos preos de mercado dos insumos para
encontrar o preo social, observaram que os projetos que utilizavam
equipamentos nacionais apresentavam desempenho inferior aos
projetos que utilizavam equipamentos importados.
Esse fato sinalizava para os analistas de projetos, principalmente
os do BNDES, certo favorecimento aos fabricantes estrangeiros, pois
havia a necessidade de se fazer ajustes nos valores do projeto para
posterior anlise e julgamento. Isso fez com que se manifestasse nesses
profissionais uma dose de vis ideolgico de resistncia metodologia
em razo da possvel perda de competitividade da indstria nacional.
Havia na dcada de 1970 uma corrente de pensamento entre os
economistas em favor da proteo aos interesses nacionalistas dos
produtos brasileiros.
Naquela poca havia tambm uma configurao poltica
mundial bastante diferente da que vivemos atualmente. Algumas
economias adotavam o modelo de liberdade de mercado e outras
economias se mantinham fechadas e adotavam o modelo de

Mdulo 6

83

Elaborao e Gesto de Projetos

economia fortemente dependente do Estado. Nessas economias havia


um conjunto de medidas e de leis que regulavam e centralizavam
praticamente todas as relaes comerciais entre agentes econmicos.
O Estado intervm na economia, ao criar regulaes especiais
para segmentos ou setores de negcios especficos, gerando uma
distoro artificial do preo dos produtos afetados pelas medidas
protecionistas. Alguns tipos de marcos regulatrios so considerados
como uma estratgia dos pases para protegerem a indstria nacional.
So tambm uma maneira de criar barreiras contra as ameaas
decorrentes da agressiva competitividade da indstria estrangeira
por meio da insero de novos produtos, de novas tecnologias e da
conquista de novos mercados consumidores.
A guerra fiscal iniciada no final do sculo passado entre os
governos dos Estados brasileiros um exemplo real de interveno
do Estado na economia. Essas intervenes foram defendidas pelos
polticos como uma necessidade para atrair investimentos de grande
porte e potencialmente geradores de emprego e renda. Um dos
Estados mais agressivos na atrao de investimentos duas dcadas
atrs foi o Estado de Gois. Empresas como, Perdigo, Mitsubishi,
entre tantas outras, instalaram-se naquele Estado principalmente por
causa dos benefcios fiscais e dos benefcios materiais recebidos do
poder pblico. Atuaes semelhantes tambm foram praticadas por
outros Estados.
O reflexo dos benefcios recebidos por essas empresas podem
se manifestar sob a forma de preos mais competitivos ou sob a
forma de maior lucratividade do negcio. Por outro lado, esse tipo
de interveno trs problemas para as empresas j instaladas dentro
ou fora desse Estado, pois estaro competindo em desigualdade de
condies, podendo gerar desequilbrios nos preos de produtos.
Pense, por exemplo, nas consequncias negativas que esse tipo de
interveno pode trazer para as empresas de alimentos j instaladas
em Gois que comercializam frangos ou sunos. Como voc reagiria se
fosse dirigente de uma dessas empresas diante dessa nova situao?
Outro exemplo de interveno aconteceu na primeira dcada
deste sculo quando houve uma corrida do poder pblico atrs de
grupos empresariais do setor sucroalcooleiro no sentido de atra-los

84

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

para implantao de novas usinas de acar e de lcool. Incentivos


fiscais e subsdios foram amplamente ofertados como moeda de troca
pelos investimentos citados.
As regulaes e as intervenes mais comuns foram:

ff
criao de subsdios fiscais;
ff
aumento de impostos de importao;
ff
ampliao de restries e sobretaxas;
ff
renncia fiscal e diferimento de impostos; e
ff
doao de infraestrutura e de terrenos.

Complementando...
Para complementar seus estudos, recomendamos as seguintes leituras:

Indicadores Sociais na Formulao e Avaliao de Polticas Pblicas


de Paulo de Martino Jannuzzi. Nesse artigo, voc poder conhecer
mais sobre os Indicadores Sociais (ISs). Disponvel em: <http://
smectamandare.hd1.com.br/sociais.pdf>. Acesso em: 30 mar. 2011.

Indicadores

Sociais: por que construir novos indicadores como o


IPRS de Haroldo da Gama Torres, Maria Paula Ferreira e Ndia
Pinheiro Dini. Nesse artigo, voc conhecer uma reflexo sobre a
experincia da Fundao Seade na construo de indicadores sociais,
particularmente o ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) e
seu sistema de indicadores. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.
php?script=sci_arttext&pid=S0102-88392003000300009&lng=pt&n
rm=iso>. Acesso em: 30 mar. 2011.

Anlise de Investimentos de Paulo Abreu e Cristian Stephan. Nessa


obra, voc conhecer com segurana a metodologia da anlise CustoBenefcio.

Mdulo 6

85

Elaborao e Gesto de Projetos

Resumindo
Nesta Unidade voc estudou os elementos bsicos a
serem considerados na avaliao de projetos na Administrao
Pblica tanto para aprovao quanto para monitoramento de
objetivos. O processo de avaliao de projetos relativamente
complexo devido s inmeras variveis e premissas utilizadas
na sua elaborao. Os projetos podem ser avaliados segundo
critrios quantitativos e/ou qualitativos. Os critrios qualitativos, em especial os ISs, normalmente apresentam aspectos
subjetivos de mensurao.
Dentre esses aspectos, ou elementos, destacamos os
custos e as despesas futuras decorrentes exclusivamente do
projeto implantado e o uso de ISs. Assim que termina a implantao do projeto, ele entra em operao e a sua continuidade
pode se dar em carter permanente. Nestes casos, o projeto
inicial se transforma em operaes rotineiras que podem ser
incorporados em programas. Esses custos e despesas futuras
impactam os oramentos pblicos futuros e o fluxo de caixa da
organizao que o implantou e dos respectivos financiadores.
As fontes de risco esto presentes tanto em projetos na
rea pblica como em projetos na rea privada. Essas fontes de
risco se apresentam como qualquer fato, imprevisto ou obstculo que possam ameaar a realizao dos objetivos de um
projeto. A ocorrncia de riscos acarreta consequncias negativas aos resultados do projeto. Na rea pblica, os principais
riscos podem ser de natureza jurdica, poltica, operacional e
financeira. Na Unidade 4, voc aprender a considerar esses
fatores na administrao da implantao de projetos.

86

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 3 Avaliao de Projetos

Atividades de aprendizagem
Agora chegou a hora de analisarmos se voc est entendendo o
que estudamos at aqui! Para sabermos, resolva as atividades
propostas a seguir. Lembre-se de que voc pode contar com o
auxlio de seu tutor

1. Pesquise em sua cidade ou regio pelo menos trs projetos sociais


desenvolvidos por ONGs e identifique os segmentos atendidos pelo
projeto, a sua natureza e finalidade.
2. Faa a pesquisa agora em trs empresas privadas que desenvolvem
projetos de responsabilidade social e identifique a sua natureza e
finalidade.
3. Em sua cidade deve haver exemplos a citar de projetos que tiveram
alternativas excludentes com as caractersticas anteriormente citadas
e que a Administrao Pblica tenha optado por uma delas. Identifique-as e explique por que podem ser consideradas excludentes.
4. Faa uma sntese sobre a importncia de se prever os custos e as
despesas futuras geradas por projetos.
5. Explique por que os preos de mercado no so os mais adequados
para se avaliar projetos de interesse social.
6. Comente sobre a importncia do uso de ISs para avaliar a performance de um projeto na rea de Educao.
7. Que tipos de ajuste de preos so necessrios avaliao de projetos
sob a tica social.

Mdulo 6

87

Unidade 4
Administrao de Projetos

Objetivos Especficos de Aprendizagem


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffAjustar

a durao de atividades no grfico de Gantt durante a


implantao de projetos;

ffAlocar recursos para as atividades de acordo com a disponibilidade

oramentria; e
ffBalancear

as atividades e os custos decorrentes de falhas e


imprevistos na etapa de execuo do projeto.

Unidade 4 Administrao de Projetos

Administrao de Projetos
Caro estudante,
Voc j deve ter ouvido algum conhecido dizer algo sobre a
interrupo de alguma obra pblica a na sua cidade ou na sua
regio.
Voc possivelmente j foi informado pela mdia sobre obras
pblicas que foram parcialmente construdas com dinheiro
pblico e que esto paralisadas porque o capital foi insuficiente
para implant-las na totalidade ou porque surgiu um novo
problema na sua execuo. Um exemplo de projeto pblico
que se enquadra nessa situao a obra da Usina Nuclear
Angra 3. Esta usina esteve com suas obras paralisadas por mais
de 25 anos! Somente em 2009 que elas foram retomadas.
O que aconteceu a essas obras se suas construes s poderiam
ter iniciado se existissem projetos de viabilidade identificando, por
meio de oramento pblico, quanto capital para investimento seria
necessrio, de onde viria o dinheiro e para onde ele seria destinado?
Pensamos que voc e seus colegas devem ter vrias explicaes e
justificativas para esses fatos, no?
Pois bem, voc deve estar pensando como que isso ainda
pode acontecer atualmente, em pleno sculo XXI, mesmo em situaes
nas quais se aplicam todos os conhecimentos de planejamento e
oramento pblico, toda legislao da Administrao Pblica e em
uma economia globalizada. Voc vai concordar conosco: com certeza
houve alguma falha na administrao desses projetos.

Ser que existe algum conhecimento especfico para evitar que


situaes como essas ainda continuem a acontecer?

Mdulo 6

91

Elaborao e Gesto de Projetos

Pensamos que h e sobre esse assunto que voc vai estudar


agora. Uma de suas funes como administrador pblico saber
gerenciar e controlar as atividades sobre as quais voc assumir
responsabilidades, por delegao da autoridade pblica, para exercer
cargo de confiana ou de servidor pblico de carreira. Voc aprendeu
nas Unidades 1 e 2 que o prazo uma das variveis crticas que
o administrador precisa gerir para cumprir o cronograma definido
no planejamento do projeto. Estudos mostram que mesmo tendo
algum responsvel pelos projetos ou mesmo equipes dedicadas
implantao de projetos, 90% desses projetos estouram os prazos
de execuo previstos nos cronogramas iniciais. Esses estouros
geram a necessidade de se prorrogar contratos de prestadores de
servios por meio de aditivos contratuais.
Geralmente, as consequncias decorrentes de atrasos na
entrega de etapas ou de projetos inteiros so de natureza financeira.
As consequncias mais relevantes so o aumento dos custos totais de
implantao do projeto e o adiamento do incio das operaes para
a sociedade.

Voc j deve ter percebido ou visto que mesmo tendo sido


aplicado todo conhecimento tcnico e gerencial que um bom
planejamento de projeto exige, ainda assim ocorrem falhas na
hora da execuo. So os imprevistos do projeto!

Como voc percebeu, a possibilidade de acontecerem falhas


na execuo das tarefas ou das atividades real e parece ser inerente
interveno imperfeita do homem sobre os recursos utilizados no
projeto. O interessante disso tudo que o homem parece exercer
duplo papel, ele ao mesmo tempo a fonte potencial de gerao
de falhas e a fonte mais rica de gerao de solues. E esse aspecto
precisa ser considerado pelas pessoas e pelos gestores no seu processo
de tomada de deciso individual ou coletivo.
Em 1947, Edward A. Murphy viveu na prpria pele, como
cobaia de experimento no exrcito norte-americano, uma situao

92

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

indesejvel quando a nica falha que poderia acorrer no projeto


aconteceu com ele! Aps esse fato, Murphy se dedicou a pesquisar
outras situaes semelhantes que ele passou no cotidiano das
pessoas e das empresas. Ele observou que essas situaes de falhas
se repetiam de acordo com os mesmos princpios. Da enunciouse, de forma genrica, porm passvel de adaptao sob diferentes
situaes empresariais, a conhecida Lei de Murphy, segundo a qual,
[...] se alguma coisa pode dar errado, dar. E mais, dar errado da
pior maneira, no pior momento e de modo que cause o maior dano
possvel (MAXIMIANO, 2008, p. 118).

Para conhecer as
diferentes abordagens e
as situaes de ocorrncia
da Lei de Murphy, acesse

<http://www.facom.ufba.
br/com024/murphya/

murphy.htm>. Acesso em:


29 mar. 2011.

Como futuro gestor de projetos, voc precisa atuar de maneira


preventiva no sentido de garantir que uma atividade ou uma tarefa
seja feita de acordo com as especificaes informadas apenas uma
vez. Isso pode ser feito mapeando-se as vrias possibilidades de se
executar uma tarefa ou um conjunto de tarefas de forma inadequada,
o que pode gerar a necessidade de retrabalho. Uma situao de
retrabalho sempre gera desperdcio de recursos: tempo, materiais e
dinheiro.

A Organizao e a Equipe de Projetos


Voc deve ter refletido em seus estudos sobre projetos que
h uma dependncia direta entre a qualidade das equipes que
atuam direta ou indiretamente na execuo dos projetos e o grau de
sucesso na sua implantao. Para que um projeto tenha boa chance
de se tornar bem-sucedido, fortemente desejvel que o gerente de
projetos possa compor uma equipe com pessoas competentes para
execut-lo.
Nas empresas no especializadas em projetos, a delegao
de autoridade dos papis funcionais e de responsabilidades pelas
obrigaes deve estar definida sob a forma de organograma e
documentada em formulrios adequados para esse fim. Mesmo
assim, as melhores prticas tm recomendado a minimizao de se
ter uma estrutura prpria de mo de obra e de equipamentos para

Mdulo 6

93

Elaborao e Gesto de Projetos

execuo de projetos, que representa um compromisso de despesa


fixa para a empresa.
Na Unidade 2, voc conheceu as etapas recomendadas
para se estruturar a elaborao de projetos e os fundamentos de
programao das atividades por meio do grfico de Gantt e de redes
PERT. Esses dados so extremamente teis para o gestor poder tocar
o projeto, pois oferece as bases para a tomada de deciso na fase da
sua execuo. pouco provvel que a execuo acontea como o
planejado devido s incertezas do mundo real e aos aspectos externos
incontrolveis para o gestor de projetos. Ao administrar a execuo
de um projeto, o responsvel ou o gerente ter de tomar inmeras
decises inditas, algumas at mesmo originais, relacionadas aos
diversos fatores e insumos inerentes a ele. Essas decises surgem por
causa dos imprevistos que ocorrem durante a execuo das atividades
planejadas quando da elaborao do projeto. Os imprevistos so na
sua maioria incontrolveis pelos gerentes, constituem-se em fontes
de gerao de no conformidades dos itens do escopo e representam
risco para o alcance dos objetivos desejados.
Os imprevistos que surgem num projeto tendem a desviar o
foco do gerente do projeto. Eles atuam como barreiras ao progresso
de atividades programadas no cronograma. Se acontecerem nas
atividades do caminho crtico, normalmente exigem a elaborao
de planos contingenciais imediatos para solucionar os problemas
detectados e evitar atrasos no tempo de concluso.

Pense em alguma situao real que voc j vivenciou


e na qual possa identificar uma demanda por um
recurso maior do que a sua oferta e que, ao mesmo
tempo, foi requerido para uso em atividades paralelas.
Qual(is) critrio(s) de deciso voc adotou para
ordenar a prioridade de uso desse recurso? Registreos na margem ao lado do livro ou no seu caderno.

O papel do gestor de projetos e de sua equipe encontrar


solues que conciliem essas diferentes demandas pelos mesmos

94

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

recursos limitados. Uma alternativa gerencial realizar o nivelamento


desses recursos, tentando compatibilizar os aspectos de tempo, de
custo e de recursos. O nivelamento de recursos uma tcnica de
programao empregada para redistribuir as atividades paralelas
do projeto que usam recursos comuns e limitados, visando minimizar
o impacto negativo no oramento e no cronograma do projeto.
O comportamento da utilizao de recursos na maioria dos projetos
sugere que a demanda por recursos irregular. Essas irregularidades
geram desequilbrios temporrios sobre o consumo ou sobre a
utilizao de certos recursos limitados, como a sua ociosidade ou a
sua falta.
Uma maneira de amenizar essas flutuaes no uso dos
recursos realizar o nivelamento dos recursos limitados buscando,
quem sabe, a uniformidade programada de uso desses recursos.
Essa programao consiste em promover ajuste nas datas de incio
de algumas atividades no crticas comeando-as mais tarde sem
comprometer o tempo de concluso do projeto. Essas alteraes nas
datas de incio das atividades visam promover o nivelamento dos
recursos limitados minimizando as flutuaes de demanda. um
exerccio que emprega o processo tentativa e erro para se encontrar
a soluo.
Em projetos de grande porte, se esse processo de ajuste for
realizado manualmente, ele bastante complicado. Os softwares
de gesto de projetos esto preparados para que profissionais de
projetos faam alteraes manuais nos cronogramas de acordo com
a alternativa que est sendo estruturada ou para que o software
especifique a sugesto de ajuste aos profissionais.
Em algumas ocasies, o cronograma pode ser limitado pelos
recursos disponveis. Esse tipo de restrio quanto ao uso de recursos
fixos e limitados impe ao gestor e aos executores do projeto um
conjunto de desafios gerenciais. Nesse tipo de situao, o gestor
s vezes no tem muitas alternativas a no ser estender o prazo de
concluso do projeto. O que levaria voc a pensar...

ff
Quais atividades devo priorizar nesse caso?
ff
Devo priorizar as atividades com maior folga ou aquelas
com menor folga?

Mdulo 6

95

Elaborao e Gesto de Projetos

ff
Devo priorizar as atividades com maior prazo em
detrimento daquelas com menor prazo?

Se voc se orientou em priorizar as atividades de menor


folga, voc est na lgica mais adequada de gerenciamento, pois
a flexibilidade de execuo destas menor que das atividades que
apresentam folgas maiores de tempo. A escolha deve sim priorizar
as atividades mais crticas em termos de tempo de folga. Se voc
privilegiar as atividades de maior folga, correr o risco de as
atividades de menor folga atrasarem e com isso trancarem o fluxo
regular de execuo do projeto. Dessa maneira, a cada ajuste feito,
voc precisa registrar a escolha e visualizar o seu resultado em um
novo cronograma.

Planejamento e Desempenho de Custos


Voc sabe que os recursos materiais aplicados na execuo dos
projetos pblicos no so de graa para a sociedade. Eles precisam ser
adquiridos de fornecedores, de empreiteiros etc. no mercado privado
e tm custo. Para se ter uma noo desses gastos, estrutura-se o
plano-base do projeto que quantifica e valoriza os recursos utilizados
por meio da elaborao do oramento. Como so limitados e de
valor, esses gastos em recursos precisam ser monitorados pelo gestor,
pois o seu desempenho e o do projeto dependem dessa avaliao.
As avaliaes de desempenho de projetos em execuo so feitas
comparando-se os custos reais realizados e o desempenho do trabalho
feito com os valores fixados como referncia no oramento aprovado
do projeto ou com base em ISs. A regularidade no monitoramento
ajuda a prever se o projeto ser concludo dentro dos parmetros
orados.

96

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

Voc consegue perceber que as tomadas de decises na fase


de implantao de projetos esto relacionadas aos objetivos de
custo, de prazo e de qualidade?

Uma das maneiras de o gestor monitorar a evoluo do capital


gasto para adquirir os recursos destinados aplicao no projeto
por meio de grficos, como o de cronograma de custos. Esses grficos
permitem melhor visualizao da evoluo dos gastos financeiros
consumidos por atividade especfica e por intervalos regulares de
tempo, como semana, ms etc.
Veja, a seguir, o oramento de custos semanais planejados para
o projeto RAIM. Os custos semanais foram calculados pelo critrio do
rateio proporcional do custo normal 5 coluna da Figura 6 de
cada atividade pelo prazo normal para execut-la 4 coluna. Por
exemplo, na atividade 3, o rateio semanal do custo total (R$ 15,00)
foi calculado assim: R$ 15,00/12 semanas = R$ 1,25/semana. Outros
critrios podem ser utilizados para orientar a distribuio dos custos.
A escolha dos critrios depende da natureza, das caractersticas e das
especificidades de cada projeto.

Mdulo 6

97

Elaborao e Gesto de Projetos

.25

.25

.25 .25

3
15

2
1
6

26

0,25 0,25 0,25 2,5 2,5

2,5 2,5

0,25

0,5 0,75

6
0,32 0,32 0,32 3,2 3,2

3,5

0,25

0,032 0,064 0,97 1,3 4,5 7,79

1
0,32

Atividade
Autorizao do
secretrio de 4
sade

% CAS/CT

% CS/CT

CAS

CS

Ocupao da
sala

Instalao dos
1
equipamentos

Entrega dos
materiais
comprados

Empenho para
compra de
1
materiais

Protocolo no
4
Min. Da Sade

Apreciao
pela cmara de 2
vereadores
Envio ao
2
prefeito

Aprovao pelos conselhos 3


comunitrios

Estudo jurdico
4
da proposta

Reunies com
grupos de
2 5
especialistas e
parceiros
Audincias
pblicas nos 12 15
bairros

Custo

10

11

12

13

14

15

16

17

18

1,25 1,25 1,25 1,25 1,25 1,25 1,25 1,25 1,25 1,25 1,25 1,25
0,75 0,75 0,75 0,75
5

1
0,5 0,5
1,5 1,5 1,5 1,5

26

19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

Legenda: CS Custo por Semana; CAS Custo Acumulado at a Semana; e CT Custo Total.
Figura 6: Custo da Atividade Individual por Semana
Fonte: Elaborada pelo autor

Bacharelado em Administrao Pblica

98

Prazo

Unidade 4 Administrao de Projetos

Para entender melhor a Figura 6, observe a localizao dos


seguintes conjuntos de informaes:

ff
CS Custo (R$) por Semana:
S

[...] 26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

34

35

36

CS 0,25 0,25 0,25 0,25 2,5 2,5

ff
CAS Custo Acumulado (R$) at na Semana:
1

CAS 0,25 0,5 0,75

3,5

[...] 26

27

28

29

30

31

32

33

...

77

ff
% CS/CT: porcentagem do custo por semana (R$) em
relao ao Custo Total do projeto. Para a primeira semana,
o valor foi calculado assim: R$ 0,25/R$ 77,00 (Custo
Total). Para as demais semanas, o raciocnio de clculo o
mesmo. Confira os clculos e preencha os espaos.
1

0,25

0,25

0,25

0,25

2,5

2,5

%CS 0,32% 0,32% 0,32% 0,32% 3,2%

10

11

[...]

...

36
77

3,2%

100%

ff
% CAS/CT: porcentagem do Custo Acumulado (R$) at
a respectiva Semana em relao ao Custo Total (R$) do
projeto. Para a quinta semana, o valor foi calculado assim:
R$ 3,5/R$ 77,00.
1

0,25

0,25

0,75

%CAS/ 0,32% 0,64% 0,97% 1,3%


CT

3,5

8
...

4,5% 7,79%

10

11

[...]

36
77
100

Outra forma de apresentar a distribuio dos custos


referenciar cada atividade executada do projeto. Veja a seguir esse
formato. Na interseo da linha 1 com a coluna 5 da Figura 7,
voc observa o valor 1, que corresponde ao custo orado (R$) da
atividade 1.

Mdulo 6

99

Elaborao e Gesto de Projetos

Atividade

Custo

Semanas

Autorizao
do secretrio
de sade

Reunies com
grupos de
especialistas e
parceiros

Audincias
pblicas nos
bairros

15

Estudo jurdico
da proposta

Aprovao pelos conselhos


comunitrios

15

Apreciao
pela cmara
de vereadores

Envio ao
prefeito

Protocolo no
Min. Da Sade

Empenho para
compra de
materiais

26

10

Entrega dos
materiais
comprados

11

Instalao dos
equipamentos

Total por
atividade

77

Acumulado
das atividades

10

11

12

13 [....] 26

27

28

29

30

31

32

33

34

35

36

15

15

1
6

26

1
1

15

26

16

11

26

32

33

59

61

77

Figura 7: Custos por Atividade


Fonte: Elaborada pelo autor

medida que o projeto vai sendo implantado, o gestor de


projetos pode ter de enfrentar situaes reais de restrio de recursos.
Uma das provveis consequncias dessas situaes no dia a dia do
trabalho do gestor a necessidade de ele ter de fazer ajustes em
seu planejamento para o restante do projeto, reprogramando as
atividades do cronograma no sentido de restringir ou de acelerar o
ritmo de execuo. Isso significa que o gestor pode estar sob presso
para cumprir o prazo planejado e/ou o oramento estimado.

100

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

Observe as consequncias das restries no projeto RAIM


quando se insere um dado que vai interferir no ritmo de execuo
do projeto. O novo dado refere-se a um recurso indispensvel ao
projeto e tem sua disponibilidade limitada na prefeitura municipal.
Esse recurso pode ser aplicado parcialmente ou na sua totalidade
para execuo das atividades do projeto e h somente trs recursos
disponveis por semana para atender ao projeto.
Uma das diretrizes da secretaria de finanas que a prefeitura
no pretende comprar mais desse recurso nos prximos 12 meses.
Porm, esse recurso pode ser contratado no mercado privado para
atender demanda temporria do projeto. Vamos cham-lo de
recurso B que pode ser uma mquina, um equipamento especial,
capital, mo de obra especializada etc. Veja, na ltima coluna da
Tabela 7, a quantidade demandada por semana do recurso B para
cada atividade do projeto.
Tabela 7: Quantidade de Recurso Limitante por Atividade

Atividade

Precedncia

Durao

Recurso B*

Solicitar autorizao do secretrio de sade.

Promover reunies com


grupos de especialistas e
parceiros.

Preparar audincias pblicas


nos bairros.

12

Enviar para estudo jurdico da


proposta.

Apresentar aos conselhos


comunitrios.

Enviar para apreciao da


cmara de vereadores.

Enviar ao prefeito.

Protocolar Projeto no Ministrio Sade.

Empenhar para compra de


materiais.

10

Receber materiais comprados.

7e8

11

Instalar equipamentos.

10

* Nota: consumo semanal do recurso durante todo o prazo de execuo.

Fonte: Elaborada pelo autor

Mdulo 6

101

Elaborao e Gesto de Projetos

Voc pode estar se perguntando: como essa nova varivel afeta


o andamento do projeto? Vamos pensar juntos.

ff
Raciocnio 1: se as atividades forem executadas uma
aps a outra, no haver problema, pois a demanda
mxima de dois recursos por semana atividades 3 e 7,
e o rgo pblico tem trs recursos disponveis, ou seja,
a situao est tranquila, pois h uma ociosidade de um
recurso por semana.

ff
Raciocnio 2: se algumas atividades forem executadas
em sequncia lgica, como definido no caminho crtico
do grfico de Gantt, e outras em paralelo, provavelmente
teremos problemas de falta de recurso e isso pode reflitir
negativamente sobre os objetivos a serem alcanados pelo
gestor.

Voc tem alguma sugesto para alocar o uso do recurso limitado


B durante o prazo de execuo do projeto? Veja a possvel
sugesto de alocao do recurso B no cronograma a seguir:

102

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

Durao

Autorizao do secretrio de sade

Reunies com grupos de


1
especialistas e parceiros

Audincias pblicas nos


bairros

21

Estudo jurdico da
proposta

Aprovao pelos conselhos comunitrios

Recurso B

Atividade

Precedncia

Semanas

10 11 12 [...] 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

30

Apreciao pela cmara


de vereadores

16

Envio ao prefeito

Protocolo no Min. Da
Sade

Empenho para compra


de materiais

10

Entrega dos materiais


comprados

7
e8

11

Instalao dos equipamentos

10

12

Ocupao da sala

11

1
1

-2

-2

-2

-2

-2

-2

-1

-5

NL
ASR em R$

NB
DPS

Legenda: NB: necessidade bruta por semana do recurso B; DPS: disponibilidade por semana do recurso B;
NL: necessidade lquida do recurso B => NL = NB DPS; e ASR: aluguel semanal do recurso B em R$
=> ASR = NL x R$ 5,00.
Figura 8: Distribuio de Consumo Semanal do Recurso B por Atividade
Fonte: Elaborada pelo autor

Mdulo 6

103

Elaborao e Gesto de Projetos

As atividades 3, 4 e 5 comeam na mesma data e usam o


recurso B em quantidades diferentes. Nas semanas 7 a 26 haver
necessidade bruta de quatro unidades do recurso B, e a prefeitura
tem somente trs disponveis. Assim, a NL nessas semanas ser de
um recurso B/semana. Esse recurso B pode ser alugado ao custo
semanal de R$ 5,00/un.
Observe que das trs atividades que foram programadas para
comearem juntas, apenas a atividade 3 uma atividade do caminho
crtico, portanto, se mantida as condies iniciais, ela no pode sofrer
nenhum tipo de ajuste. Observe tambm a durao das atividades 4
e 5. Pensamos que voc j identificou que a atividade 4 a atividade
que tem folga para ser iniciada mais tarde. Ento, dentre as
atividades 4 e 5, a atividade 4 ser prioritria na reprogramao do
cronograma para atender a disponibilidade de dinheiro do projeto.
Mas essa deciso implica em reprogramar tambm a atividade 6
envio do projeto para a Cmara de Vereadores , pois esta uma
atividade sucessora dependente da atividade 4. Esse processo de
ajustes na programao do cronograma visa balancear as atividades
com folga no projeto por causa das eventuais restries de recursos
que surgem no decorrer da implantao do projeto.
Veja como ficou a nova proposta de cronograma:

104

Bacharelado em Administrao Pblica

21

Reunies com grupos de


1
especialistas e parceiros

Audincias pblicas nos


bairros

Estudo jurdico da
proposta

Aprovao pelos conselhos comunitrios

Mdulo 6

7e
8

10

11

Empenho para compra


de materiais

Entrega dos materiais


comprados

Instalao dos equipamentos

Ocupao da sala

Necessidade Lquida

Aluguel semanal do recurso

Disponibilidade por semana

Necessidade Bruta

Envio ao prefeito

Protocolo no Min. Da
Sade
4

16

30

Apreciao pela cmara


de vereadores

Autorizao do secretrio de sade

Durao
4

Precedncia

Atividade

Recurso B
-2

-2

-2

-2

-2

0 0 0 0 5 5 5 5 5 5 5 5

3 3 3 3 4 4 4 4 4 4 4 4

10 10

10

10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

Figura 9: Cronograma Reprogramado Devido Restrio Oramentria


Fonte: Elaborada pelo autor

-2

Semanas

Unidade 4 Administrao de Projetos

105

Elaborao e Gesto de Projetos

Veja na Figura 9 que a atividade 4 (linha em destaque escuro)


pode ser iniciada na ltima data mais tarde que a semana 17. Como
que sabemos que ela deve comear nesta semana e no em outra?
Se voc observar a coluna de precedncia entre as atividades (Figura
9), vai identificar que existe a atividade sucessora 6 com durao de
16 semanas. Ento, vindo do fim para o comeo no cronograma,
essas duas atividades juntas gastaro 20 semanas. Essa informao
permite reprogramar para uma data mais tarde o incio dessas duas
atividades interdependentes sem comprometer a durao planejada
do projeto. Isso possvel devido folga para realizar essas atividades
e ao fato de elas no fazerem parte do conjunto de atividades do
caminho crtico.
NLs negativas como as apresentadas na linha 17 semana
1 at semana 6 indicam sobra de duas unidades do recurso B por
semana, ou seja, haver excedente, ou sobra, do recurso B. NLs
positivas como as apresentadas na linha 17 semana 17 at semana
36 indicam falta por semana do recurso B, ou seja, haver dficits
do recurso B. Para suprir esses dficits, o rgo pblico ter custos
adicionais para contrat-lo. Caso isso no seja possvel, o gestor pode
propor ajustes no escopo ou na qualidade final do projeto, desde que
haja aprovao do proponente.
Com esses ajustes no cronograma, o projeto usa 100% do
recurso B disponvel no rgo pblico da semana 7 at a semana 17.
A necessidade de capital original nesse perodo foi transferida para
o final do cronograma devido reprogramao das atividades. Isso
atende restrio oramentria de capital surgida e ainda possibilita
continuar a execuo do projeto cumprindo um novo cronograma
sem comprometer a sua durao final.
Voc j observou como trabalhoso desenhar manualmente
cronogramas e fazer ajustes no projeto por mais simples que sejam?
Imagine como essa tarefa pode se tornar mais trabalhosa se a cada
novo evento voc tiver de atualizar os cronogramas no brao! Ainda
bem que surgiram os softwares de apoio gesto de projetos para
nos ajudar nesse tipo de trabalho. Atualmente, o mercado oferece
diversos softwares com aplicativos em projetos.

106

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

Disciplinas em Projetos
Agora que voc j estudou os fundamentos da gesto de
projetos e aprendeu tambm os detalhes e os passos que
compem a elaborao e a avaliao de um projeto, j temos
um projeto elaborado aguardando sua execuo. E agora, o
que mais falta? Certamente voc deve estar pensando: se o
projeto j est elaborado, no falta mais nada!
Se voc pensou dessa maneira, voc se esqueceu de um fator
importantssimo: como administrar o projeto para garantir que seu
escopo, cronograma e oramento sejam realizados como o planejado?
Para isso, voc precisa de uma equipe para gerenci-lo, ou
seja, dos profissionais que ficaro responsveis pelo gerenciamento,
acompanhamento e execuo de um determinado projeto.
O gerente de projetos o elo entre o projeto (ainda no papel) e a
sua materializao, da forma mais fidedigna perante tudo o que foi
planejado. a mente pensante, aquele que vai gerenciar todo o grupo
que estiver envolvido na execuo de um projeto. o responsvel
pelas solues de problemas em toda a cadeia de execuo das
atividades do projeto, pelo gerenciamento hierrquico de toda a
equipe responsvel pelo seu monitoramento e execuo, enfim, ele
quem vai acompanhar todos os aspectos do projeto.
Sob essa tica, alguns questionamentos so pertinentes:

ff
Quais so as qualidades e as caractersticas necessrias
para que uma pessoa esteja qualificada a exercer a funo
de gerente de projetos?

ff
O que vale mais nesse caso: a experincia prtica ou os
conhecimentos tcnicos?

ff
Onde consigo estudar sobre todos esses fatores?

Mdulo 6

107

Elaborao e Gesto de Projetos

ff
Quanto tempo de experincia prtica necessrio para
que uma pessoa possa assumir um cargo de gestor de
projetos?

Inicialmente, ressaltamos que o perfil do administrador/


gerente de projetos, pela posio que ocupar, dever tratar de vrios
aspectos pertinentes alta gerncia de processos, necessitando de
uma viso holstica do projeto. Para isso, deve ter uma tica aguada
para os seguintes aspectos que envolvem um projeto no setor pblico:

ff
o oramento pblico;
ff
os segmentos sociais e beneficirios;
ff
o planejamento estratgico, ttico e operacional;
ff
as habilidades e as capacidades de absoro de
conhecimentos tcnicos; e

ff
a gesto de pessoas.
O gerente de projetos deve desenvolver tambm habilidades
pessoais e interpessoais fundamentais ao sucesso de implantao de
um projeto. So elas:

ff
liderana;
ff
comunicao e influncia;
ff
negociao e soluo de problemas; e
ff
viso socioeconmica.
Depois de ter estudado sobre conhecimento, habilidade
e competncia do profissional ideal que coordenar a
implantao de projetos, voc se considera possuidor
desse perfil? Qual desses aspectos voc julga ser seu
ponto forte? E qual voc considera ser seu ponto
fraco? Registre a sua opinio no seu caderno ou no
espao lateral desta pgina.

108

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

Complementando...
Para aprofundar seus conhecimentos a respeito de gesto de projetos,
recomendamos a seguinte leitura:

Gesto de Projetos de James Clement e Jack Gido. Nesse livro, voc


aprender sobre o sucesso no ambiente corporativo atual, que est cada
vez mais orientado a projetos, e sobre diversos segredos para organizar
e gerenciar equipes de projeto de forma eficaz com ferramentas de
gesto extremamente teis. A cobertura aprofundada das etapas de
planejamento, determinao de cronograma e estimativas de custos
vai prepar-lo com segurana para lidar com todos os aspectos da
gesto de projetos. Caso seu tempo de estudo esteja limitado, leia
principalmente o captulo 8 do livro.

Mdulo 6

109

Elaborao e Gesto de Projetos

Resumindo
Uma vez aprovada a viabilidade social e financeira do
projeto, preciso execut-lo. A execuo de projetos na Administrao Pblica requer a elaborao de plano detalhado dos
recursos que sero alocados e utilizados ao longo do prazo. Essa
organizao til para o administrador tanto como suporte
legal como para gerenciamento de realizao das atividades
medida que o escopo do projeto precisa ser alcanado. Durante
a execuo do projeto, o gestor pblico deve orientar suas decises no sentido de cumpri-lo no prazo estimado, limitando-se
ao oramento aprovado e satisfazendo as condies dos princpios da Administrao Pblica.
O desempenho dos gestores pblicos de projetos depende
fundamentalmente deles mesmos, do amparo jurdico legal e
da equipe de profissionais disponvel ou que venham a contratar para trabalhar nas tarefas de transformao de recursos em
produtos ou no objeto especificado no escopo do projeto.
Dependendo do porte do projeto, ele pode apresentar
detalhes de execuo de atividades de diferentes nveis de
complexidade. Essa complexidade pode ser quebrada para
melhor gerenciamento a partir do momento em que o projeto
subdividido em pacotes de atividades os miniprojetos.
Os novos prazos e as novas realocaes de recursos
podem ser mais bem definidos por meio de inspeo visual
do grfico de Gantt. Essas simulaes podem ser facilitadas
quando feitas em softwares especficos de gesto de projetos.
Por fim, o perfil do profissional para atuao em gesto
de projetos requer um conjunto de habilidades e de conhecimentos para pensar de maneira holstica no projeto e de
maneira focada na gesto dos recursos.

110

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

Atividades de aprendizagem
As atividades de aprendizagem fazem parte do seu processo
de aquisio do conhecimento, portanto, so aes que
possibilitam acompanhar se a atividade de ensino que
elaboramos desencadeou a aprendizagem esperada. Nesse
sentido, propomos algumas aes para sua reflexo.

1. Identifique na sua cidade ou regio pelo menos trs projetos pblicos que sofreram algum tipo de descontinuidade. Anote quais foram
as razes que provocaram paralizao.
2. Pesquise e assista ao filme Lei de Murphy. Preste ateno nos trechos
e nas situaes em que a referida lei ocorreu e pense de que maneira
voc gerenciaria essas situaes de risco e como as evitaria. Faa
uma sntese de uma lauda (20 linhas) destacando a relao existente
entre o enredo do filme e a gesto de projetos.
3. Ainda considerando o projeto RAIM, qual seria sua deciso se houvesse uma restrio de recurso financeiro que impedisse a secretaria de
sade de gastar com aluguel para dispor de um recurso chamado
B nas semanas em que haver dficit desse recurso? Elabore sua
proposta para um novo cronograma justificando o raciocnio aplicado
na soluo. Em seguida, responda: qual ser o novo prazo de concluso do projeto sob a sua gesto?
4. Esta atividade continuao da questo 5 da Unidade 2, cujo enunciado o seguinte: o diretor do setor de transportes de cargas rodovirias do Ministrio M vem observando, por meio de estatsticas, uma
queda drstica dos lucros das empresas do setor nos ltimos anos.
Depois de participar de algumas reunies com a Agncia Nacional

Mdulo 6

111

Elaborao e Gesto de Projetos

de Transportes Terrestres (ANTT) e com representantes do Sindicato


Patronal das empresas do setor, concluiu que o custo por km rodado
em rodovias federais na regio Nordeste era o dobro da mdia das
outras regies do Pas. Uma consultoria especializada foi contratada
e props um projeto de modernizao dessas rodovias. Para tal, pede
sua ajuda para elaborar uma matriz de dependncia de atividades
de acordo com o seguinte relato: para as empreiteiras instalarem
seus canteiros de obra e realizarem o empreito, era preciso publicar o edital de chamada, realizar a licitao de propostas de preos
dos servios e aguardar a homologao do resultado da licitao de
preos e ento iniciar o servio. No entanto, o Ministrio exigiu a
utilizao de um equipamento especial, recentemente patenteado e
lanado no mercado, para compactao da massa asfltica qualquer
que fosse a empresa vencedora. O fornecedor desse equipamento
precisa de trs meses para entregar o pedido. A base das rodovias,
em alguns trechos, demanda recompactao, necessitando de oito
semanas de prazo para ser executada. A parte de primao pode ser
feita em quatro semanas e a de britagem em seis semanas. Essas
duas atividades s podem ser iniciadas aps quatro semanas do
incio da recompactao, e a britagem dos trechos pode comear
somente depois de duas semanas da parte de primao ter comeado. Porm, os rgos ambientais dos Estados onde se localizam
as rodovias exigiram um projeto de impacto ambiental que leva trs
semanas para ficar pronto. E o equipamento especial s poder ser
usado aps todas as atividades serem concludas. Depois da fabricao do equipamento na regio Sul do Pas o fabricante prev um
atraso de trs semanas na entrega e ainda pede uma semana para
ajustar o equipamento, pois ser a primeira vez que ser usado em
grande escala.
Os imprevistos, a seguir, aconteceram ao longo do projeto e so independentes um do outro:

112

Bacharelado em Administrao Pblica

Consideraes finais

Imprevisto I1: duas semanas antes do prazo previsto de entrega, o


fabricante do equipamento comunica que haver um atraso no prazo
original de entrega da mquina em trs semanas. Qual a consequncia desse imprevisto no cronograma do projeto?
Imprevisto I2: trs semanas depois de ter iniciado a obra, o empreiteiro identificou que uma extenso de cinco km da rodovia estava
afundando a inspeo visual preliminar no havia detectado esse
fato. Para sua surpresa, havia uma grande mina dgua subterrnea
debaixo desse trecho da rodovia. Essa descoberta vai alterar todos
os seus planos de execuo em oito semanas. O empreiteiro, ento,
chamou o mestre de obra para uma reunio e chegaram concluso
de que necessitariam de mais cinco semanas alm do prazo previsto
para concluir o empreito.
a) Voc acha que o prazo de concluso original ser afetado?
Existe alguma folga no cronograma que possibilite a acelerao de alguma atividade de maneira a no comprometer
o cronograma original? Se sim, qual a estratgia a ser
adotada na etapa complementar de execuo do projeto?
5. Uma Agncia de Comunicao recebeu um convite de uma Prefeitura Municipal para desenvolver o projeto de um pedestal ETA para
receber uma esttua na sua nova sede do Centro Administrativo.
Depois de algumas horas de trabalho e de discusses em equipe, o
arquiteto da equipe rascunhou as estimativas de durao e as relaes de dependncias entre as atividades na seguinte matriz:
Projeto ETA
CDIGO DA ATIVIDADE

DURAO
(sem)

DEPENDNCIAS

Abrir valeta

---

Bater estaca

Concretar

Desmoldar

Esculpir

Fumigar

ATIVIDADE

Mdulo 6

113

Elaborao e Gesto de Projetos

Gaseificar

B, D

Hidratar

G, E, F

Impermeabilizar

De posse desses dados:


a) Elabore um novo cronograma de barras tipo Gantt supondo
que a atividade C atrasar duas semanas e a atividade G
atrasar uma semana. Qual ser o novo prazo estimado de
concluso?
b) O Secretrio Municipal pede ao gerente da Agncia para
tentar reduzir o prazo de concluso em duas semanas. A
Agncia havia estimado o prazo total em 22 semanas. A
reduo possvel?
6. Os dados de custo total por atividade do projeto ETA foram estimados para execuo em ritmo normal de trabalho.
Projeto ETA
CDIGO DA
ATIVIDADE

DURAO
(sem)

DEPENDNCIAS

CUSTO Total
(R$)

Abrir valeta

---

120,00

Bater estaca

140,00

ATIVIDADE

Concretar

180,00

Desmoldar

240,00

Esculpir

240,00

Fumigar

180,00

Gaseificar

B, D

320,00

Hidratar

G, E, F

400,00

Impermeabilizar

180,00

Com base nesses dados e nos resultados obtidos na questo 6 da


Unidade 2, resolva os itens, a seguir, supondo os seguintes imprevistos:
a) A Tesouraria da Prefeitura s ter 60% do dinheiro disponvel nas semanas 8 e 9, mas sinaliza que vai repor essa diferena a partir da 15 semana com repasse extra do governo
do Estado. Dessa forma, possvel manter o cronograma
em 20 semanas?

114

Bacharelado em Administrao Pblica

Unidade 4 Administrao de Projetos

b) Em que semana haver maior comprometimento de


capital do projeto?
7. Para executar o cronograma da atividade 2 do projeto ETA, considere
que ele utiliza um recurso L que o empreiteiro da obra s dispe de
quatro unidades por semana. Caso necessite de mais unidades desse
recurso, ter de alug-lo ao custo de R$ 20,00/semana. A demanda
semanal do recurso L por atividade a seguinte:
Projeto ETA
CDIGO DA
ATIVIDADE

DURAO
(sem)

DEPENDNCIAS

Demanda de L

Abrir valeta

---

Bater estaca

Concretar

ATIVIDADE

Desmoldar

Esculpir

Fumigar

Gaseificar

B, D

Hidratar

G, E, F

Impermeabilizar

Considerando esses dados:


a) Dimensione a necessidade semanal pelo recurso L.
b) Verifique se haver necessidade de alugar o recurso no
mercado. Se sim, qual ser o custo adicional do recurso L
sem alterar o prazo do cronograma?
c) Responda: se a empresa no se dispuser a estourar o oramento e aceitar o atraso no cronograma, qual ser o novo
prazo de concluso do projeto?

Mdulo 6

115

Elaborao e Gesto de Projetos

Consideraes finais
Nosso objetivo com o contedo desta disciplina foi oferecer
a voc, futuro administrador, os conhecimentos bsicos relativos a
projetos no setor pblico. A importncia de se adotar a gesto de
projetos nas organizaes pblicas apoia-se no uso racional de
recursos visando atender ao princpio da eficincia na Administrao
Pblica. Nesse sentido, a gesto de projetos um instrumento
administrativo capaz de sustentar de maneira sistmica as tomadas
de decises em relao ao uso de recursos pblicos escassos diante
de tantas carncias sociais e de infraestrutura na economia brasileira.
Nesta disciplina, apresentamos as situaes organizacionais
que se mostram como propcias adoo da gesto sob enfoque
de projetos: problemas, ideias e oportunidades. As caractersticas de
singularidade, de temporalidade e a utilizao de recursos humanos,
materiais e financeiros distinguem projetos de programas. As fases
do ciclo de vida dos projetos oferecem aos gestores uma noo
prescritiva das operaes para fins de planejamento. Esses aspectos
foram contextualizados no estudo de caso RAIM, no sentido de
possibilitar a voc a conexo entre teoria e aplicao prtica.
Com essa percepo sobre o uso de projetos ilustrada na
prtica, voc aprendeu os estgios necessrios a serem considerados
nos projetos. O escopo claramente definido o ponto de partida
dos planos de aes e de monitoramento das atividades a serem
executadas em um projeto. Para isso, essas atividades foram mapeadas
analiticamente de maneira a permitir que o gestor possa orden-las
para execuo. A visualizao do encadeamento lgico deve ser feito
com a elaborao de cronogramas e de diagramas de dependncia
entre as atividades de forma que os envolvidos no projeto tenham
conhecimento dos prazos, dos custos e dos recursos necessrios.

116

Bacharelado em Administrao Pblica

Consideraes finais

Uma vez elaborado o projeto, voc aprendeu que precisa


avali-lo para conhecer a sua viabilidade e os riscos associados sua
execuo. O impacto de um projeto na rea pblica deve ser feito
luz do comportamento futuro sobre a sade financeira da sociedade.
Os custos de implantao e as despesas futuras de manuteno
so essenciais num processo de avaliao de projetos por meio
de tcnicas quantitativas financeiras, como valor presente lquido,
payback e outros.
O gestor, ao se decidir pela implantao de um projeto, precisa
colocar em prtica um conjunto de tcnicas e de conhecimentos para
coordenar a diversidade de fatores e de insumos inerentes a ele a fim
de execut-lo. Voc aprendeu ainda a realizar alguns mecanismos
de ajustes em cronogramas visando assegurar os objetivos a serem
alcanados no projeto e conheceu as disciplinas gerenciais necessrias
ao profissionais da rea de projetos para se tornarem efetivos como
gestores.
Esperamos ter lhe apresentado, juntamente com seu tutor, as
principais referncias sobre como elaborar e gerir projetos tanto na
rea pblica quanto na rea privada. A gesto administrativa a partir
de projetos uma forte tendncia nos ambientes organizacionais,
pois oferece mais benefcios do que despesas para adot-la. Pense
nessa alternativa como um instrumento de gesto ao longo da sua
vida.
Sucesso!
Professor Claudin Jordo de Carvalho.

Mdulo 6

117

Elaborao e Gesto de Projetos

Referncias
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Bacharelado em Administrao Pblica

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Mdulo 6

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Bacharelado em Administrao Pblica

Elaborao e Gesto de Projetos

Minicurrculo
Claudin Jordo de Carvalho
Mestre e Doutorando em Administrao pela
Escola de Administrao de So Paulo da Fundao
Getlio Vargas, com nfase em Contabilidade,
Finanas e Controle. Professor de Finanas dos
cursos de Graduao em Administrao, Cincias
Contbeis e Cincias Econmicas e do curso de MBA em Finanas e
Planejamento Estratgico da Universidade Federal de Uberlndia. So
reas de pesquisa de seu interesse: mtodos quantitativos, finanas,
projetos e educao. Possui experincia como gestor de projetos em
diversos segmentos de organizaes pblicas e privadas.

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