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UNIJU - UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO

DO RIO GRANDE DO SUL
DEAd - DEPARTAMENTO DE ESTUDOS DA ADMINISTRAO

FINANAS PBLICAS MUNICIPAIS:

RELAO DE DEPENDNCIA ENTRE RECEITA
TRANSFERIDA E RECEITA PRPRIA DOS
MUNICPIOS DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL. PERODO 1989-1998.

JOO ARAMI MARTINS PEREIRA

IJU - RS, 2002

NDICE

CAPTULOS

PGINA

1. Introduo....................................................................................................

03

2. Metodologia..................................................................................................

03

3. As relaes intergovernamentais nos trs nveis de Governo..........................

05

4. Transferncias entre nveis de Governo.........................................................

07

4.1. Transferncias do Governo Federal............................................................

08

4.2. Transferncias do Governo Estadual...........................................................

4.2.1. A Quota-Parte Municipal do ICMS.........................................................

4.3. A importncia relativa das transferncias em relao a receita prpria dos

Municpios do Rio Grande do Sul...............................................................
4.4. As transferncias Estaduais para os municpios regionais e

11
12

locais................
5. A Receita prpria dos Municpios..................................................................

12

5.1. Desempenho e evoluo do IPTU..............................................................

14

5.2. Desempenho e evoluo do ISS.................................................................

17

5.3. A importncia da receita prpria para os Municpios Gachos....................

20

5.4. Estratgia Tributria Local.........................................................................

21

6. Consideraes Finais.....................................................................................

23

7. Referncias Bibliogrficas.............................................................................

24

8. Anexos..........................................................................................................

26

3
1 INTRODUO
Existe um processo dinmico, evoluindo de acordo com a complexidade das
atividades produtivas desenvolvidas no Pas, onde o Sistema Tributrio Nacional STN,
tem sofrido importantes modificaes nas ltimas quatro dcadas, principalmente, com a
Reforma Tributria de 1965-67 e com a Constituio de 1988.
Discusses sobre seus objetivos, metodologia, conseqncias das reformas nos seus
aspectos positivos e negativos, tm gerado debates e suscitado opinies das mais variadas
autoridades do assunto.

Por certo, o debate no se encerrou, tendo em vista que as

reformas da Carta Magna de 1988 no encerraram o redesenho do sistema tributrio e da

federao brasileira. Representou o contrrio da reforma tributria da dcada de 60. Esta
por sua vez, trouxe grande centralizao de poder de decises para a Unio. J a ltima
reforma tributria privilegiou estados e principalmente municpios, objetivando a
descentralizao de poderes, deixando o governo central com menos recursos e os mesmos
encargos e despesas anteriores. Vrios segmentos da sociedade organizada vm buscando
contribuir para o aperfeioamento do STN e h autores que propem at a adoo do
Imposto nico sobre Transaes - IUT, ou seja, devido grande complexidade do sistema
e a quantidade de impostos, quer-se simplificar ao extremo.
A preocupao deste trabalho com os principais impostos de competncia
municipal (IPTU e ISS), especificamente quanto ao seu desempenho em relao ao fundo
de participao dos municpios FPM e quota-parte municipal do Imposto sobre a
Circulao de Mercadorias e a Prestao de Servios QPM-ICMS, no Estado do Rio
Grande do Sul.

2 METODOLOGIA
O critrio de populao est sendo adotado, tendo em vista, ser mais fcil, dada sua
srie histrica ser divulgada anualmente para todos os municpios, bem como por ser
utilizado como critrio de distribuio do FPM e da QPM-ICMS, em muitos Estados.
CATEGORIA

At 30.000 habitantes

CATEGORIA II

De 30.001 a 60.000 habitantes

CATEGORIA III

De 60.001 a 120.000 habitantes

CATEGORIA IV

De 120.001 a 500.000 habitantes

CATEGORIA V

Acima de 500.000 habitantes

4
A existncia de municpios das mais variadas quantidades de populao, desde 1.000
habitantes mais de 1.000.000 habitantes, fez com que se buscasse uma alternativa que
simplificasse a anlise dessa varivel, ou seja, os municpios foram distribudos em cinco
categorias, de acordo com a populao total de cada um deles, conforme quadro anterior.
Outro aspecto a ser ressaltado a relao crescimento e diminuio populacional,
onde muitos municpios passaram para outra categoria. Isto ocorreu ora para a categoria
menor, no caso de localidades que perderam populao para os novos, ora para a categoria
maior, como o caso do crescimento populacional dos municpios plos regionais que
receberam habitantes, emigrados das administraes locais em busca de emprego, dada a
situao econmica nacional.
Os dados brutos sobre produo, populao, rea, receita, valor adicionado, ndices,
etc, foram coletados junto Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado, da Fundao
de Economia e Estatstica FEE e SIB, do IPD Instituto de Polticas Pblicas e
Desenvolvimento Regional. Esses dados foram tabulados sob a responsabilidade do autor,
de acordo com as categorias citadas anteriormente, obedecendo s necessidades do
presente trabalho.
TABELA 1
POPULAO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR CATEGORIA DE
MUNICPIO, PERODO 1989 - 98 (EM NMERO DE HABITANTES)
ANO

At 30.000

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

2.776.090
2.852.489
2.880.071
3.057.229
3.058.267
3.047.429
3.033.309
3.171.315
3.160.785
3.177.228
31,9

De 30.001
at 60.000
1.255.255
1.164.230
1.220.703
1.261.688
1.245.785
1.167.184
1.147.659
1.131.274
1.116.533
1.128.082
12,5

HABITANTES
De 60.001 De 120.001
at 120.000 at 500.000
1.658.864
2.208.192
1.810.049
2.236.336
1.510.177
2.264.316
1.347.795
2.302.691
1.309.342
2.473.588
1.448.984
2.519.375
1.529.156
2.573.043
1.478.735
2.567.479
1.566.651
2.617.945
1.592.302
2.664.121
16,1
25,7

Acima de
500.000
1.371.313
1.386.828
1.263.403
1.265.546
1.280.001
1.292.899
1.295.940
1.288.879
1.298.107
1.306.195
13,8

TOTAL DO
ESTADO
9.264.714
9.449.932
9.138.670
9.234.949
9.366.983
9.475.871
9.579.107
9.637.682
9.760.021
9.867.928
100,0

FONTE: FIBGE Anurio Estatstico

NOTA:
(1) 1991 e 1996 Populao censitria
(2) Demais anos Populao estimada

Em funo dos dados estatsticos representarem uma srie histrica de dez (10) anos,
necessitou-se fazer ajustes nos preos correntes, onde foi utilizado o ndice Geral de
Preos Disponibilidade Interna IGP DI, IBRE/FGV, conforme quadro a seguir.

5
PERODO
INDICE IGP-DI1
VARIAO NO ANO2
1989
0,0000796
1.319,87
1990
0,0023
2.740,23
1991
0,012
414,75
1992
0,127
991,35
1993
2,799
2.103,40
1994
70,162
2.406,87
1995
117,492
67,46
1996
130,528
11,10
1997
140,855
7,91
1998
146,330
3,89
FONTE: FGV/IBRE Conjuntura Econmica
NOTA:
(1) De 1989 a 1997, mdia do ano
(2) De 1989 a 1997, mdia sobre mdia.

INDICE
0,0000544
0,0015718
0,0082006
0,0867901
1,9127998
47,9477892
80,2924896
89,2011208
96,2584569
100,0000000

3 AS RELAES INTERGOVERNAMENTAIS NOS TRS NVEIS DEGOVERNO

De modo geral, os estudos sobre a problemtica do federalismo no Brasil tm
estado circunstanciado questo tributria. Acontece, entretanto, que a reforma de 1966,
ao mesmo tempo em que centralizou a arrecadao de impostos e a gesto da poltica
tributria nas mos da Unio, ampliou a importncia e diversificou enormemente os
mecanismos de suas relaes financeiras e administrativas com os governos estaduais e
municipais.
Hoje em dia, uma anlise abrangente do federalismo no Brasil requer, alm do
aspecto tributrio, o estudo da questo ligada realidade poltica em que est inserida entre
as trs esferas de governo.
Num primeiro momento, em meio aos desdobramentos da reforma de 66, assiste-se
ao enfraquecimento da receita tributria prpria dos estados e dos municpios, os quais
passam a depender crescentemente das transferncias federais. Mais adiante, ao final da
dcada de 70, as transferncias "constitucionais ou regulares" (fundos de participao,
cotas-partes de impostos) perdem importncia relativa na composio das receitas
estaduais e municipais, face progressiva ampliao dos repasses financeiros "no
regulares ou negociados", processados por canais informais e determinados basicamente
por negociaes polticas.
A distribuio dos impostos, visando uma melhor eqitatividade dos recursos
pblicos entre os trs nveis de governo, de acordo com a diviso de funes e a diviso de
receitas, tem sido dos assuntos mais discutidos na reforma tributria de 1966, bem como
nas constituies federal de 1946, 1969 e 1988.

A outorga de competncia de impostos

aos trs nveis de governo tem suscitado um sistema, ora mais centralizado, ora mais

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descentralizado, como foi a tnica das Cartas Magnas de 1946 e 1988, enquanto a reforma
tributria de 1966 provocou grande concentrao de poder nas mos da Unio, atravs da
competncia de legislar e por ter ficado com os impostos mais produtivos. Nesse sentido
foi institudo um sistema de transferncias para as esferas inferiores, com vinculaes de
despesas, visando com isto atenuar os desnveis regionais e locais e tambm servindo de
instrumento de poltica federal, tendo em vista os objetivos nacionais.
A organizao de um pas de sistema federativo tem como caracterstica principal, a
existncia de diferentes nveis de administrao pblica, (Unio, Estado e Municpios), os
quais possuem autonomia prpria, ou seja, competncia para legislar sobre atividades que
lhes dizem respeito. Na poltica fiscal, cada nvel de governo dispe de receita tributria
prpria, utilizando os recursos de acordo com as necessidades dos setores que julgarem
prioritrios.

Neste sentido com o esforo prprio de arrecadao e com poderes de

aplicao desses recursos, a Unio fica sem controle direto nas decises, dos nveis
inferiores de governo.

Surgem da as dificuldades adicionais do planejamento das

atividades do setor pblico num pas federativo, com a criao de mecanismos de

integrao do sistema de planejamento dos trs nveis de governo, tendo em vista a
compatibilizao das medidas a serem adotadas com objetivos estabelecidos no Plano
Nacional de Desenvolvimento, para fortalecimento do Sistema Federativo1.
Os problemas fiscais caractersticos de um sistema federativo dependem do grau de
equilbrio entre a diviso de funes e a diviso de receitas.

No estado contemporneo,

firmou-se opinio geral entre os tericos das finanas pblicas, quanto a trs funes
especficas para o governo, relacionadas intimamente, com a finalidade precpua de
justificar a interveno do estado no sistema scio-econmico. Tratam-se de instrumentos
para (1) assegurar ajustamento na alocao eficiente de recursos para possibilitar o bemestar social; (2) assegurar ajustamentos na distribuio eqitativa da renda e da riqueza
nacional, para atenuar as desigualdades sociais e; (3) garantir a estabilidade econmica,
para a promoo do crescimento econmico auto sustentado2 .
A diviso de responsabilidades fiscais entre diferentes nveis de governo poder
considerar os efeitos do oramento pblico no comportamento de seus contribuintes e
beneficirios dos servios pblicos, levando em conta a incidncia do custo e do benefcio
do oramento de cada jurisdio. A atribuio de funes fiscais nos trs nveis de governo
1 REZENDE DA SILVA, F. A., "Finanas Pblicas", So Paulo, Ed. Atlas, 1983, p. 50-53.

7
pode depender da eficincia e da natureza dos servios prestados.

Assim, um modelo

ideal de atribuies fiscais entre governos confinar estados e municpios a atividades

essencialmente alocativas, por melhor avaliarem as necessidades bsicas e as preferncias
de seus cidados.

Por outro lado, as atividades distributivas, bem como, atividades

alocativas de caracter nacional, (ex.: defesa e segurana nacional), podero ser executadas
pelo governo central, (embora as aes dos governos estaduais e locais, tenham um
substancial efeito distributivo), devido necessidade de se assegurar a eficincia e a
unidade da poltica nacional.
4 TRANSFERNCIAS ENTRE NVEIS DE GOVERNO
Nas finanas pblicas nacionais alguns tributos, pela sua natureza, pelos interesses
envolvidos, pela adequao do tributo entidade tributante, pela pertinncia a uma pessoa
de direito pblico da poltica relativa varivel tributada deve em princpio ter sua
competncia atribuda a determinado ente pblico.
Entretanto, isso no significa que parte de sua receita no possa pertencer a outros
nveis de governo como, por exemplo, o Imposto de Renda - IR, o Imposto sobre Produtos
Industrializados - IPI, o Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios - ICMS,
etc., que devem ser partilhados entre os trs nveis de governo.
Basicamente, as transferncias surgem atravs de duas formas: a) diviso da
receita tributria - um determinado nvel de governo coleta um ou mais impostos e o
distribui s unidades federadas; b) ajuda - um dado nvel de governo fixa o montante de
recursos a ser transferido durante o ano fiscal.

Ambas as formas de distribuio de

recursos se fazem em funo de certas variveis, tais como: renda per capita, valor
adicionado, densidade populacional, esforo fiscal, etc., as quais esto ligadas aos
objetivos da unidade doadora dos recursos.
As transferncias podem ser classificadas, de modo geral em: a) transferncia
geral ou no-condicional - utilizada em qualquer espcie de funo, tendo como principal
objetivo, complementar os recursos prprios das unidades governamentais, visando atenuar
as disparidades regionais, em termos de estrutura tributria vigente num sistema
federativo. Tambm pode ser empregada para atingir uma melhor "justia fiscal" num
sistema federativo, quando se considera o oramento quanto s Receitas e Despesas dos
vrios nveis de governo. Para exemplificar, pode-se citar o ITR, o IOF do ouro, a ttulo

2 MUSGRAVE R.A. e MUSGRAVE P. B., "Finanas Pblicas: Teoria e Prtica", Ed. Campos/EDUSP, So Paulo, 1980. p. 6-13.

8
de transferncia geral da Unio aos municpios. J os estados transferem 50% do IPVA,
25% do ICMS e o fundo de exportao; b) transferncia especfica sem contrapartida
de recursos - a unidade recebedora obrigada a aplicar os recursos no financiamento de
determinado servio pblico.
4.1 Transferncias do Governo Federal
Institudas a partir da Constituio de 1946, as transferncias federais ganharam
destaque na Reforma Tributria de 1965/67, fruto do reconhecimento por parte da Unio,
de que os governos locais perderam boa parte da capacidade prpria de gerao de
receitas. Cabe s transferncias uma funo de compensao s unidades locais e tambm
deve em princpio, de certa forma redistribuir regionalmente a receita pblica,
consideradas as grandes disparidades de renda do pas.
No que se refere ao Fundo de Participao dos Municpios FPM, verifica-se na
TABELA 2 que no perodo entre 1989 - 98, a preos de 1998, houve uma elevao
significativa dos recursos distribudos aos municpios. Onde o exerccio de 1990 merece
destaque devido ao melhor desempenho de todos os municpios. Basicamente, tal situao
ocorreu em funo dos reflexos da Constituio de 1988, que tornou possvel maior
quantidade de recursos transferidos, pois os percentuais foram aumentando gradativamente
at 1993. Mas comportamento consistente verifica-se entre os anos de 1995 e 1998, em
parte, pelo fato da queda da inflao e conseqente aquecimento da atividade produtiva
durante tal perodo.

Assim, houve um melhor comportamento da evoluo dos recursos

transferidos da Unio.
TABELA 2
FUNDO DE PARTICIPAO DOS MUNICPIOS, POR CATEGORIA DE
MUNICPIO. PERODO 1989 98. (EM REAIS DE 1998)
ANO

At 30.000

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

252.300.218
346.366.092
306.562.268
319.263.320
368.610.452
344.023.983
412.218.226
418.287.928
456.026.963.
516.894.731
58,7

De 30.001 at
60.000
65.402.017
83.253.995
72.383.191
76.253.734
74.209.928
64.746.145
76.538.876
74.839.960
74.405.321
85.234.759
12,0

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
64.837.006
68.840.820
96.072.198
92.031.465
67.104.245
77.630.306
63.165.545
80.785.788
57.379.368
82.593.142
59.185.150
76.580.797
76.161.608
91.490.055
81.302.620
94.864.541
76.497.326
94.499.867
89.387.882
109.070.106
11,6
13,8

Acima de
500.000
17.182.663
22.985.270
20.141.006
20.425.150
24.129.020
22.036.513
25.899.308
28.719.480
28.929.064
32.763.098
3,9

TOTAL DO
ESTADO
468.562.725
640.709.021
543.821.016
559.893.537
606.921.911
566.572.588
682.308.074
698.014.529
730.358.543
833.350.576
100,0

FONTE: Autor, a partir da Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado TCERS.

Considerando as categorias de municpios, quanto ao aspecto da repartio dos
recursos entre as mesmas, Porto Alegre recebeu, em mdia, apenas 3,9% do fundo; os

9
municpios regionais ficaram com 13,8% dos recursos; as unidades municipais que
possuem de 60.001 at 120.000 habitantes, foram beneficiadas com 11,6% do total do
fundo e os municpios menores at 30.000 e de 30.001 at 60.000 habitantes, garantiram
participao de 58,7% e 12,0%, respectivamente, TABELA 2.
Outro aspecto que deve ser ressaltado o FPM per capita, onde os micro e
pequenos municpios, receberam em mdia anual R$ 123,14, os municpios regionais e a
capital receberam durante o perodo analisado, em mdia R$ 35,70 e R$ 18,97,
respectivamente e o total do Estado teve transferncia per capita de R$ 66,61.

Desta

forma, os municpios com at 30.000 habitantes, quase que dobraram a mdia estadual per
capita do FPM, como demonstra o ANEXO 3.
4.2 Transferncias do Governo Estadual
Na partilha de tributos estaduais com os respectivos municpios, as crticas so em
menor nmero do que as dirigidas ao Governo Federal. No h qualquer vinculao e o
clculo das quotas determinado por Lei. Os pontos controversos resumem-se ao critrio
alocativo da frmula de partilha (o parmetro bsico para rateio do ICMS - o valor
adicionado - anti-redistributivo, favorecendo municpios de forte base industrial e
grandes centros comerciais urbanos) e, ao comentado poder da Unio de interferir na
tributao do ICMS, via isenes de circulao de mercadorias destinadas a exportao.
4.2.1 A quota parte municipal do ICMS
Alm dos recursos do FPM, cabe aos municpios parte do produto da arrecadao
do ICMS e no h qualquer tipo de restrio quanto a sua aplicao.
A diviso de receita entre estado e municpios uma transferncia do tipo geral.
Porm, o objetivo compensar os municpios pela perda da possibilidade de arrecadar o
ICM, como era originalmente previsto pela Reforma Tributria de 1965-67.
Atualmente, os estados arrecadam o ICMS e destinam 25% ao fundo da quota-parte
dos municpios - QPM, conforme determinou a Constituio de 1988.

O volume de

transferncias depende diretamente do nvel do valor adicionado, gerado em cada

municpio e conseqentemente do nvel de atividade econmica.

Essa forma

parcialmente consistente do ponto de vista de compensao, visto que, os municpios cuja

parte das atividades isenta, teriam pouca receita de ICMS. Mas, como as suas atividades
geram valor adicionado, recebem transferncias do Estado.

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TABELA 3
RECURSOS TRANSFERIDOS AOS MUNICPIOS ATRAVS DA QPM-ICMS , POR
CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1989 98. (EM REAIS DE 1998)
ANO
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

At 30.000
281.177.504
354.590.091
325.071.233
329.544.047
337.898.257
415.759.086
416.461.620
435.826.065
416.791.836
411.555.458
35,4

De 30.001 at
60.000
109.836.658
126.524.124
120.802.663
127.183.557
124.553.456
142.549.611
140.227.114
137.709.419
123.407.054
122.705.843
12,2

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
125.342.068
207.763.301
176.974.516
267.347.793
161.659.963
231.608.316
143.209.203
236.762.176
130.745.985
232.085.001
176.681.007
279.873.423
178.969.963
282.173.604
181.468.095
296.619.762
163.923.669
273.720.608
172.250.961
253.162.707
15,4
24,4

Acima de
500.000
104.599.374
132.697.857
127.743.020
131.771.473
118.058.456
135.878.165
141.970.098
143.208.167
136.306.535
143.026.430
12,6

TOTAL DO
ESTADO
828.718.906
1.058.134.380
966.885.195
968.470.457
943.344.155
1.150.741.290
1.159.802.400
1.194.831.508
1.114.149.702
1.102.701.398
100,0

FONTE: Autor, a partir da Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado TCERS.

Assim, no se devia esperar uma contribuio significativa da quota-parte
municipal do ICMS para diminuir as conseqncias das disparidades regionais da base
tributria dentro dos estados e ou da estrutura de alquotas diferenciadas dos impostos
municipais. Mas, antes da Constituio de 1988, houve alterao do fator de determinao
do ndice, ou seja, o valor adicionado gerado no municpio que correspondia a 100% do
ndice, passou a participar com 80%, e os outros 20% foram utilizados outros critrios de
acordo com a vontade poltica de cada estado e, por vezes, alguns desses critrios podem
ser considerados redistributivos, como o caso do percentual fixo, distribudo
igualitariamente a todas as unidades locais do estado.

Atualmente, o valor adicionado

corresponde a 75% do ndice de cada municpio e os restantes 25% so rateados conforme

as variveis de populao (7,0%), rea territorial (7,0%), nmeros de propriedades rurais
(5,0%), produtividade primria (3,5%), inverso da taxa de evaso escolar (1,0%), inverso
do coeficiente de mortalidade infantil (1,0%) e pontuao no projeto parceria (0,5%).
Com relao quota-parte municipal, verifica-se na TABELA 3 que no perodo entre
1989 - 98, a preos de 1998, houve uma elevao significativa dos recursos distribudos
aos municpios.

Novamente o ano de 1994 merece destaque devido ao desempenho de

todos os municpios. Mas comportamento consistente verifica-se entre os anos de 1994 e

1998, pelo fato da queda da inflao e conseqente aquecimento da atividade produtiva.
Determinando um melhor comportamento da evoluo dos recursos da quota-parte dos
municpios.
Por outro lado, quanto ao aspecto da repartio dos recursos entre as categorias,
Porto Alegre recebeu na mdia dos dez anos 12,6% do fundo; os municpios regionais
ficaram com 24,4% dos recursos; as unidades municipais que possuem de 60.001 at
120.000 habitantes, foram beneficiadas com 15,4% do total do fundo e os municpios

11
menores at 30.000 e de 30.001 at 60.000 habitantes, garantiram participao de 35,4% e
12,2%, respectivamente.

Dessa forma, se comparados com os recursos arrecadados na

jurisdio das municipalidades com menos de 60.000 pessoas (11,1% e 7,6%

respectivamente, conforme ANEXO 2, constata-se uma boa redistribuio dos recursos, j
que Porto Alegre e os municpios regionais arrecadaram em mdia 39,6% e 29,1% do
ICMS, respectivamente.
Os critrios de redistribuio dos recursos do ICMS, atravs da QPM, se justificam
tendo em vista certa mobilidade e fcil acesso que as pessoas conseguem atualmente, ou
seja, boa parte da populao dos micro e pequenos municpios, realizam suas compras nas
cidades plos regionais que, acabam arrecadando mais ICMS, j que possuem uma
atividade produtiva mais complexa e moderna, com mais opes de compras s pessoas.
Acredita-se tambm que, a metodologia desenvolvida para distribuio dos
recursos da QPM-ICMS, possibilita uma certa redistribuio dos recursos em favor das
micro e pequenas administraes municipais, como pode ser visualizado no ANEXO 4.
4.3 A importncia relativa das transferncias em relao receita prpria dos municpios do RS.

A receita total dos municpios gacho no se resume Contribuio de Melhoria,

ao Imposto Sobre Servios -ISS, ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana - IPTU, quota-parte do ICMS e ao Fundo de Participao do Municpios - FPM.
Porm, estes so os mais significativos, tanto a nvel de receita prpria, como a nvel de
transferncias estadual e federal.
TABELA 4
PARTICIPAO PERCENTUAL DO FPM E DA QPM/ICMS EM RELAO A RECEITA
PRPRIA DOS MUNICPIOS RIOGRANDENSE. PERODO 1989-98. (EM REAIS DE 1998)
ANO
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

C.MELHORIA
0,48
0,48
0,59
0,41
0,40
0,26
0,42
0,43
0,27
0,23
0,40

ISS
7,08
7,36
7,27
6,89
6,89
7,26
8,09
8,64
9,64
10,00
7,91

IPTU
1,72
2,55
6,79
5,77
4,11
3,73
8,49
8,85
9,14
9,16
6,03

QPM-ICMS
57,95
55,81
54,63
55,08
53,92
59,47
52,26
51,81
48,90
45,92
53,58

FPM
32,77
33,80
30,73
31,84
34,69
29,28
30,75
30,27
32,06
34,70
32,09

TOTAL
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00

FONTE: Elaborao prpria a partir das tabelas 2, 3, 5 e 6.

Verificando a TABELA 4, a quota-parte municipal representou em mdia 53,58%,
durante o perodo entre 1989 - 98, do total dos recursos de tributos selecionados acima. A
seguir, vem o FPM com 32,09%, o ISS com mdia de 7,91%, o IPTU com participao de
6,03%, ficando a contribuio de melhoria com apenas 0,40% pontos percentuais. Dessa
maneira, a quota-parte representa importncia destacada para as finanas pblicas

12
municipais, principalmente aps os novos critrios adotados na fixao do ndice de cada
municpio, como se pode observar ao longo deste trabalho. Tais mecanismos vieram
beneficiar as pequenas unidades administrativas, visando a busca de melhor redistribuio
dos recursos.
4.4 As transferncias estaduais para os municpios regionais e locais
Reconhecidamente os municpios regionais concentram maior volume de valor
agregado, dado principalmente, a base industrial mais acentuada, bem como por ser centro
comercial de uma determinada regio, enquanto os municpios locais possuem seu valor
agregado baseado na produo agropastoril e muito esporadicamente em menor escala na
produo industrial, alm de ter uma estrutura comercial incipiente.

Visando atenuar

essas disparidades, surgem os critrios alternativos, que esto proporcionando certa

redistribuio de recursos, como se pode notar no ANEXO 2 sobre arrecadao do ICMS e
repasses da quota-parte dos municpios, TABELA 3.
O Estado Gacho est subdividido em micro regies distintas. Em cada uma existe
um municpio sede, detentor de parque industrial e infra-estrutura comercial mais
complexa. Nas adjacncias, esto as municipalidades pequenas, que muitas vezes so
dormitrios, ou dedicam-se a agropecuria na maioria da vezes.
Especificamente existem excees, que abrigam empresas industriais de grande
porte, como o caso de frigorficos, setor metalrgico, plo petroqumico, usinas
hidroeltricas, etc...
5 A RECEITA PRPRIA DOS MUNICPIOS
Este captulo tem como finalidade analisar as receitas pblicas municipais prprias,
no contexto regional e local, em funo do "Esforo Fiscal", ou seja, quais categorias de
municpios que se utilizam e arcam com o nus poltico de arrecadar eficaz e
suficientemente os recursos prprios.
No perodo anterior Constituio de 1988, a arrecadao municipal estava restrita
aos impostos sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU e sobre a prestao de
servios de qualquer natureza - ISSQN, alm de taxas e contribuio de melhoria, pouco
significativas em relao ao total da receita prpria.
Na Constituio de 1988, alm dos acima mencionados, expandiu-se a competncia
impositiva prpria, sendo transferida aos municpios, parte do ITBI, ou seja, a transmisso
"inter-vivos". criado o imposto sobre a venda a varejo de combustveis lquidos e

13
gasosos IVV, que atualmente, j est extinto.

Esses impostos so de baixssima

elasticidade-renda, como tambm tem baixssima participao relativa na receita total

prpria e grande parte das administraes municipais locais sequer cobram tais tributos.
Portanto, pouco ou quase nada representam em termos de impacto financeiro, a no ser nos
municpios regionais e na capital que contam com uma estrutura de fiscalizao e sistema
de informaes (cadastro) mais adequados. Sendo assim, parece til analisar os impostos
que representam a maior parcela da arrecadao municipal, tanto a nvel local, como a
nvel regional.
O imposto sobre propriedades imobilirias extensamente aproveitado h vrios
sculos para fazer contrapartida necessidade de recursos para as atividades pblicas
municipais.
As vantagens da utilizao desse imposto decorrem de:

a) minimizao de

conflitos de competncia tributria; b) o imposto no pode ser evitado pela populao,

desde que no existam diferenciais muito grandes entre as cargas tributrias dos
municpios prximos; c) o valor das propriedades relativamente estvel, sendo pouco
sujeito a oscilaes decorrentes de flutuaes no nvel geral das atividades econmicas do
Pas.
Se possuir o atributo de acompanhar a tendncia crescente das necessidades de
recursos

dos

municpios,

como

conseqncia

do

crescimento

populacional

desenvolvimento econmico, esse imposto pode ser considerado uma fonte adequada de
receita para suprir gastos pblicos municipais, que LONGO muito bem salienta,
"Existirem fortes indcios de que a receita do imposto predial e territorial urbano - IPTU,
pode acompanhar a crescente necessidade de recursos da Prefeitura do Municpio de So
Paulo, sem impor grande nus tributrio sobre a populao, atravs de constante e
criteriosa atualizao de seu cadastro de imvel"3.

O crescimento urbano equilibrado

requer que o imposto incorpore o aumento da base tributria em virtude do crescimento

urbano, possibilitando a contrapartida de atendimento nova demanda.

Entretanto, tal

equilbrio somente possvel, se tiver alguns mecanismos mnimos de autonomia fiscal

municipal.
Esse crescimento equilibrado do IPTU se refere forma de administrao do
imposto, quanto explorao de seu potencial arrecadador, com critrios de atualizao de

3 LONGO, C. Alberto e LIMA, Jos C. de S. "O IPTU como fonte de recursos a nvel municipal: aspectos de eficincia e eqidade". In
Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, n.36(1), jan/mar. 1982. p. 85-102.

14
valores venais dos imveis melhor definidos e padronizados, refletindo nas alquotas, na
base tributria e no processo de urbanizao.
De modo geral, os maiores centros urbanos do Pas utilizam o IPTU mais
intensamente que os municpios pequenos. E as administraes municipais riograndense
no fogem regra.
A capital e as cidades regionais responderam, durante o perodo considerado, em
mdia por 60,0% dos recursos arrecadados, enquanto a maioria dos municpios (mais de
400, com menos de 60.000 habitantes que possuem 44,4% da populao total, ocupam uma
rea territorial de 78,5% e agregam 45,2% do PIB do Estado) participaram com apenas
29,2% da receita total do IPTU. Apesar de que os micro e pequenos municpios, possuem
em maior proporo, maior contingente de suas populaes vivendo na zona rural, em
relao aos municpios regionais e a capital.

Mas, percebe-se que existem evidncias

indicando uma possibilidade de melhor aproveitar a competncia tributrio do IPTU, sem

estrangular a capacidade contributiva da populao mais pobre.
Pois, em qualquer pequena municipalidade, existe uma certa proporo de
residncias com alto padro de acabamento, bem como, prdios que abrigam empresas.
Alm disso, o valor do metro quadrado construdo tem valor quase uniforme em todo o
Estado, demonstrado pelo Custo Bsico da Construo Civil - CUB.
TABELA 5
IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA, POR
CATEGORIA DE MUNICPIO. PERODO DE 1989 - 98 (EM REAIS DE 1998)
ANO

At 30.000

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

5.506.641
9.789.579
26.005.222
16.569.642
9.479.798
14.258.528
45.694.422
46.247.436
51.594.618
54.423.409
21,0

De 30.001 at
60.000
2.142.628
3.876.832
10.246.706
6.739.037
4.499.529
6.552.175
17.988.898
18.752.487
17.114.121
17.922.191
8,2

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
3.032.402
4.946.051
9.031.987
10.623.999
12.526.494
31.643.702
6.597.588
18.403.419
4.554.478
26.083.144
6.428.100
13.020.473
20.903.723
45.273.747
22.861.782
50.101.209
23.060.677.
49.049.263
25.174.976
52.368.642
10,8
23,7

Acima de
500.000
9.003.037
15.075.795
39.703.561
53.222.634
27.202.233
31.998.234
58.468.848
66.043.143
67.357.829
70.009.774
36,3

TOTAL DO
ESTADO
24.630.759
48.398.193
120.125.685
101.532.319
71.819.183
72.257.513
188.329.639
204.006.058
208.176.509
219.898.993
100,0

FONTE: Autor, a partir da Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado TCERS.

5.1 Desempenho e evoluo do IPTU

Os municpios gachos, na dcada de 90, revelaram um aumento significativo da

receita tributria prpria, tomando-se por base o ano de 1989, reflexo dos ajustes no
sistema monetrio nacional, principalmente, a partir de 1994 com a desacelerao do
processo inflacionrio, onde os valores cobrados pelas municipalidades tornaram-se mais
visveis e com isso, aconteceram reajustes nas plantas de valores das prefeituras.

15
O IPTU um tributo cuja base de clculo depende do valor da propriedade
imobiliria urbana, localizada dentro do espao fsico do municpio.

A imobilidade da

base tributria a caracterstica determinante que garante competncia local do imposto.

O valor real do tributo depende muito menos da alquota de incidncia, definida em
lei, do que de uma srie de fatores poltico-administrativos, tais como: 1) a correo e a
abrangncia do cadastro imobilirio municipal; 2) a apurao dos valores de mercado das
propriedades; 3) a modalidade de lanamento e recolhimento do tributo, ou seja, lanado
em janeiro e a data de vencimento ocorre aps transcorrer certo prazo, alm de o
pagamento vista possuir acentuado desconto.
As ingerncias de ordem poltica na iseno do tributo, principalmente em ano
eleitoral, tem sido o principal obstculo para um melhor desempenho do IPTU, nas micro e
pequenas administraes pblicas municipais.
Uma vez que depende somente da escolha da comunidade local, do nvel de
servios pblicos que deseja alcanar, atravs da fixao do nvel de tributao a que
deseja sujeitar-se, do alargamento da base tributria do imposto, do aumento do nmero de
imveis e da valorizao dos j existentes, este tributo pode possibilitar aos governos
municipais atingirem um alto grau de autonomia financeira. Ou seja, maior respaldo no
imposto imobilirio a nvel local permite um alto grau de autonomia fiscal (como o caso
da capital do Estado) e as administraes municipais no estariam to sujeitas aos recursos
das transferncias de outros nveis de governo.
Apesar das vantagens oferecidas pelo IPTU, a experincia brasileira nos revela que
no tem sido satisfatria sua utilizao.

A principal razo para a baixa produtividade

desse imposto nos municpios brasileiros , talvez, a carncia de recursos financeiros e

humanos para montar a estrutura de administrao algo complexa que o mesmo exige.
Quanto ao aspecto da evoluo do IPTU, no perodo entre 1989 - 98, todas as
categoria de municpios gachos conseguiram um desempenho significativo, em relao a
1989, como est estabelecido na TABELA 5.

Apesar da base referencial estar bastante

defasada, acredita-se que tal desempenho no fruto de aperfeioamento das estruturas de

fiscalizao, da melhoria do quadro tcnico, de treinamentos adequados, mas, em virtude
das variveis macroeconmicas de polticas federais adotadas, principalmente, a partir de
1994, como pode ser constatado na TABELA 5 que, a partir de 1995, os recursos
arrecadados em todo o Estado mais do que dobraram. Mesmo assim, ainda se entende que

16
as administraes municipais micro e pequenas, dedicam pouca ateno atualizao do
cadastro e cobrana do imposto lanado.
As variveis analisadas salientam a ausncia de esforo fiscal prprio, refletido pela
falta de atualizao dos valores venais, que devem corresponder a 70% (setenta por cento)
do valor de mercado no mnimo, onde muitas administraes locais ainda cobram valores
simblicos e, pela manuteno de alquotas que no refletem o crescimento urbano das
cidades, principalmente as regionais, bem como, as novas demandas exigidas pelas
comunidades, tais como segurana, educao de qualidade, gerao de emprego, etc.
Apesar da elevao generalizada de preos (a partir de 1994 at 1998, aconteceu
uma variao de 108,56%), embora em menor ritmo, da falta de atualizao dos valores
venais, da queda do nvel de atividade econmica e da falta de obrigatoriedade de "Esforo
Fiscal Prprio", o IPTU apresentou evoluo satisfatria na sua arrecadao, tomando-se
como base o ano de 1989 e se, comparado com a evoluo da Produo Nacional, por
exemplo.

Apesar de evoluo significativa do IPTU (TABELA 5), assegurada

principalmente pelas cidade regionais e a capital, pode-se verificar que h possibilidade de

melhor desempenho, se tomada algumas providncias a nvel local, pois o ANEXO 5
demonstra que cada pessoa moradora de um determinado municpio, recolheu em 1998,
apenas R$ 17,13 nos municpios com at 30.000 habitantes, isto representa R$ 1,43
mensais.

Enquanto que a estadual chegou a R$ 22,28 em 1998, a capital Porto Alegre

atingiu R$ 53,60 de imposto recolhido por habitante e os municpios regionais chegaram a

R$ 19,66 no mesmo ano. Deve-se ter em mente que tal valor per capita foi conseguido a
partir de 1995 para todos os municpios de maneira geral. Anteriormente, somente Porto
Alegre conseguia desempenho regular, enquanto os demais municpios vinham
apresentando valor per capita oscilante, ou seja, no tributavam de forma constante os
contribuintes, ora cobravam valor per capita maior, ora menor, como bem demonstra a
ANEXO 5. Entende-se que as oscilaes so fruto do comportamento inflacionrio da
poca, e da falta de agilidade e eficincia das micro e pequenas municipalidades.
Ao que tudo indica, tal situao financeira poderia obter melhores nveis de
arrecadao, principalmente nos municpios com at 120.000 habitantes, pois a partir de
1995, com as medidas adotadas pelo Governo Federal, todas as administraes

17
conseguiram um valor per capita maior, principalmente o IPTU4.

Com alguns

instrumentos j institucionalizados, os municpios atingiriam base de clculo mais elevada,

alquotas mais elevadas, como j realizado em centros urbanos regionais e um Esforo
Fiscal Prprio mais adequado cada comunidade.
5.2 Desempenho e evoluo do ISS

A Reforma Tributria de 1965-67 veio alterar profundamente o sistema tributrio

dos municpios.

Com ela, foi criado o imposto sobre servios de qualquer natureza -

ISSQN, para substituir o de "Indstria e Profisses".

o imposto mais expressivo no conjunto dos tributos arrecadados pelo municpio e
devemos levar em conta principalmente sua magnitude nos grandes centros urbanos.
O caracter preponderantemente local da prestao e tambm o consumo de bens
imateriais ter, decerto, justificado a preferncia da Comisso de Reforma para deixar esta
tributao em poder do municpio.
Tambm pode-se afirmar que a captao da receita junto ao setor tercirio, para
fazer frente demanda de bens pblicos no processo de urbanizao, outra justificativa
econmica evidente para a instituio do ISS.

um imposto parcial e direto sobre a

prestao de servios, com alquotas progressivas, baseadas na essencialidade da atividade.

E a lista de profisses elaborada pela Unio o exemplo mais claro da falta de autonomia
fiscal dos municpios.
O imposto sobre servios um tributo de difcil administrao.

Ele incide sobre

uma lista delimitada de servios, fixada pela legislao federal, obedecendo a um regime
de lanamentos mistos: lanamento de ofcio, para alguns servios de prestao pessoal5;
e autolanamento, para as demais situaes. A inexistncia de uma base material concreta
(ex.: mercadorias) a ser fiscalizada, bem como a proliferao de interminveis
controvrsias jurdicas (a respeito de servios tributveis, perodo de competncia, etc...),
principalmente nos municpios regionais, tornam a fiscalizao e a cobrana um processo
complexo.
As municipalidades, quando definem as alquotas, buscam estabelec-las de acordo
com as praticadas nos municpios vizinhos, objetivando restringir a fuga de contribuintes.
4A importncia atual do IPTU no Brasil relativamente pequena, sua base no plenamente utilizada pelos municpios, que podem e
devem envidar esforos no sentido de utilizar em maior grau essa fonte de receita. Podendo servir de instrumento auxiliar de poltica
urbana.

5 Quanto tributao da prestao de servio sob a forma de trabalho pessoal que aos Municpios cabe executar mediante alquotas fixas
ou variveis de acordo com a atividade, normalmente adotada uma "Unidade de Valor Fiscal do Municpio", definindo em Lei Municipal,
um determinado percentual para cada ramo de prestao de servio, (como por exemplo, mdico 200%, contador 100%, etc...).

18
Poucos municpios no Rio Grande do Sul dispem de um aparato administrativo
altura das complexidades envolvidas na arrecadao desse tributo, em especial no que se
refere aos contribuintes sujeitos ao regime de autolanamento.

Os municpios regionais

do Estado, por suas dimenses e suas caractersticas, de sede e prestadores de servios, tm

procurado converter o ISS em uma fonte importante de recursos.

Os resultados so

promissores, embora muito aqum das possibilidades reais do tributo, tendo em vista, o
crescimento explosivo no setor de servios, como o caso dos servios profissionais
mdicos e de informtica.
Por outro lado, segundo se sabe, s pequenas municipalidades tem faltado desde o
comeo material humano e tcnico para cobrar com efetividade razovel um imposto que,
afinal, incide sobre vendas de servios imateriais, dados seus ressentimentos crnicos de
limitaes administrativas, de reaparelhamento da mquina arrecadadora e fiscalizadora,
bem como falta de formulao e aperfeioamento de uma sistemtica cadastral que possa
atender s peculiaridades do imposto.
TABELA 6
IMPOSTO SOBRE A PRESTAO DE SERVIOS, POR CATEGORIA DE
MUNICPIO. PERODO 1989 98. (EM REAIS DE 1998)
ANO

At 30.000

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

5.471.579
6.577.528
6.746.857
6.608.793
6.073.040
8.466.695
12.389.167
14.940.711
20.071.427
25.912.744
6,6

De 30.001 at
60.000
3.601.344
4.766.632
4.817.143
5.197.119
4.855.372
6.520.705
7.665.083
7.972.306
7.967.253
9.231.554
3,9

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
7.609.225
24.472.539
11.701.593
29.748.469
10.819.826
28.642.349
9.814.577
26.265.458
8.013.315
39.067.089
11.352.496
31.858.036
15.691.377
44.237.443
17.695.759
49.303.156
18.696.170
53.441.189
20.793.788
57.768.705
8,2
24,5

Acima de
500.000
60.104.311
86.693.846
77.700.747
73.277.262
62.463.952
82.218.854
99.575.291
109.341.070
119.385.383
126.341.310
57,0

TOTAL DO
ESTADO
101.258.997
139.488.069
128.726.922
121.163.210
120.472.767
140.416.787
179.558.362
199.253.002
219.561.422
240.048.101
100,0

FONTE: Autor, a partir da Base de Dados do Tribunal de Contas do Estado TCERS.

Analisando a TABELA 6 sobre a participao de cada categoria de municpio no
produto da arrecadao do imposto sobre servios, constata-se que a capital e os
municpios regionais representaram, em mdia -- durante o perodo de 1989 - 98 -- 81,5%
da arrecadao do ISS, em relao ao total do imposto arrecadado no Estado, enquanto os
restantes 18,5% dos recursos foram gerados nos mais de 400 municpios, com menos de
120.000 habitantes. Isso prova que, em tais municipalidades, no h preocupao com o
imposto sobre servios, tanto a nvel de sistemtica de cadastramento, de aperfeioamento
da fiscalizao, quanto da criao e ampliao do quadro de fiscais e melhoria de
procedimentos administrativos.

19
Dessa maneira, pode-se dizer que Porto Alegre e as cidades regionais esto
dedicando maior ateno ao ISS, pois arrecadam conjuntamente 81,5%, ou seja 57,0% e
24,5% respectivamente, enquanto detm, em mdia, 39,5% da populao gacha.

restante dos municpios detm 60,5% dos habitantes do Estado conforme a TABELA 1, o
que forosamente deveria ter maior expresso no produto da arrecadao da prestao de
servios, apesar de parte dos habitantes estarem na zona rural, mas que de qualquer forma,
necessitam de uma infinidade servios prestados pelas cidades, arrecadam somente 18,5%
em relao ao total do Estado, verificados na TABELA 6.
Apesar de ainda persistir nveis inflacionrios6, da dificuldade de procedimentos
administrativos, do crescimento da economia informal entre os anos de 1989 - 98, o
Imposto Sobre Servios - ISS, no Rio Grande do Sul obteve uma evoluo real de 237,1%.
O desempenho do ISS est limitado, primeiramente, pelo nvel de atividade
econmica. Reflete um comportamento cclico, ou seja, no perodo recessivo entre 1990 e
1993, seu comportamento fraco, enquanto que a partir do programa de estabilizao de
1994, apresenta crescimento importante at 1998, como demonstra a TABELA 6.
De um lado, a capital conseguiu uma evoluo satisfatria de 210,2%, porm
abaixo da evoluo estadual, provavelmente, justificada pelo desempenho anterior que j
vinha, com comportamento adequado e os municpios regionais mantiveram um
crescimento semelhado ao total do Estado de 236,1%. De outro lado, os municpios locais
com at 30.000 habitantes conseguiram um acrscimo de 473,6%, os municpios com
populao entre 30.001 at 60.000 aumentaram suas arrecadaes em 256,3% e, enquanto
o restante das municipalidades chegaram a 273,3%, tomando-se por base o ano de 1989.
Apesar da evoluo significativa verificada na TABELA 6, entende-se que h
espao para melhorar a arrecadao do referido tributo, j que o valor per capita anual
bastante pequeno, principalmente nos municpios com at 120.000 habitantes, em
comparao com os municpios regionais e a capital, ANEXO 6.
Seno veja-se, nos municpios com at 30.000 habitantes, pelos servios que
contrataram durante um ano todo, recolheram apenas R$ 8,16 em 1998, (valor mais
elevado do perodo em anlise), ficando trs vezes menor do que o valor total do Estado e
quase doze vezes menor que o valor per capita de Porto Alegre.

Igual comportamento

pode ser constatado nos municpios de 30.001 at 60.000 habitantes, j os municpios

20
regionais ficaram bem prximos do valor per capita do Estado. Desta maneira, entende-se
que existe a possibilidade de avano do valor per capita para as administraes com at
120.000 habitantes, podendo chegar ao valor per capita do Rio Grande do Sul.
5.3 A importncia da receita prpria para os municpios gachos
A arrecadao prpria est baseada na atividade econmica e no patrimnio
imobilirio de cada municpio, proporcionando fonte de recursos pblicos para fazer face
ao nvel de servios exigidos pela comunidade.

Assim, nas administraes municipais

regionais, as receitas prprias tm garantido maior quantidade de recursos, em relao s

municipalidades pequenas.

Ento, ao longo do perodo 1989 - 98, nota-se uma maior

importncia dada tributao prpria nas cidades regionais e na capital do Estado do Rio
Grande do Sul.
Nos micro e pequenos municpios, ao contrrio, nota-se o descaso pela arrecadao
prpria e h administraes que sequer cobram tais impostos, isentando toda a
comunidade, alm das que arrecadam seus tributos, sobre valores simblicos, ou seja, os
valores venais esto defasados, dada a flexibilidade nos valores, autorizada pela Reforma
Tributria de 1965-67, devendo o limite da tributao ser determinado pela capacidade
contributiva dos seus muncipes e na prpria justia fiscal.
Ento a importncia dada pelas administraes regionais e pela capital do Estado,
que arrecadaram entre 1989 - 98, em mdia 23,7% e 36,3% do IPTU e, 24,5% e 57,0 do
ISS, respectivamente.

Resta portanto, porcentagem baixssima s mais de 400

municipalidades com menos de 120.000 habitantes e onde est localizada a maioria da

populao (60,5%), detendo 55,5% do valor adicionado do Estado.
Com base nos dados (TABELAS 5 e 6) as administraes locais no exploraram
adequadamente as potencialidades de suas receitas prprias.

Isto ocorreu basicamente

pelo fato de no comprometimento poltico por parte dos administradores pblicos locais,
por falta de assistncia tcnica, tanto a nvel de cadastros, como de recursos humanos e
principalmente por falta de obrigatoriedade legal em cumprir um mnimo de arrecadao
prpria.
Mas h evidncias de que as administraes municipais que arcaram com o nus de
arrecadar os impostos prprios, proporcionam maior oferta de servios pblicos, no

6 Por melhor que seja o sistema de indexao dos dbitos fiscais, taxas de inflao causam enormes transtornos administrao tributria,
ao estimular a sonegao e ao proporcionar um prmio elevado para aplicaes no mercado financeiro, dado o hiato que existe entre a
data da venda do servio e a do efetivo recolhimento do tributo.

21
buscam recursos via sistema financeiro e principalmente, reduzem o grau de dependncia
em relao aos outros nveis de governo.
TABELA 7
PARTICIPAO PERCENTUAL MDIA, POR CATEGORIA DE MUNICPIO.
PERODO 1989 - 98, NAS SEGUINTES VARIVEIS:
VARIVEIS

At 30.000

VALOR ADICIONADO(1)
POPULAO
REA TERRITORIAL(2)
QPM-ICMS
ARRECADAO ICMS
ARRECADAO IPTU
ARRECADAO ISS
NDICE QPM-ICMS
FPM

27,9
31,9
61,7
35,4
11,1
21,0
6,6
35,4
58,7

HABITANTES
De 30.001 De 60.001 at
at 60.000
120.000
11,1
16,5
12,5
16,5
16,7
15,1
12,2
15,4
7,6
12,6
8,2
10,8
3,9
8,2
11,7
15,8
12,0
11,6

De 120.001
at 500.000
28,8
25,7
6,3
24,4
29,1
23,7
24,5
24,5
13,8

Acima de
500.000
15,7
13,8
0,2
12,6
39,6
36,3
57,0
12,6
3,9

TOTAL DO
ESTADO
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

FONTE: Elaborao Autor a partir das tabelas 1, 2, 3, 5 e 6, anexos 1 e 2.

NOTA:1) Perodo entre 1989 - 97; 2) rea territorial de 1997.
5.4 Estratgia Tributria Local
Os dados deste trabalho demonstram que a grande maioria dos municpios do RS
dedicam pouca ateno competncia exclusiva de tributao prpria, ou seja,
arrecadaram inadequadamente o IPTU e o ISS em relao s cidades regionais e capital,
indicando que este processo, seja talvez, uma das fontes menos exploradas de receita fiscal
a nvel municipal.

A inexistncia de planejamento oficial prvio e o crescimento

desordenado das comunidades, tambm tm ocasionado graves problemas para as

administraes locais.
Com relao ao IPTU, deve-se implantar uma alquota progressiva, alm de se
aperfeioar os cadastros imobilirios, realizar melhores avaliaes dos valores venais dos
imveis e buscar, em outros nveis de governo, a assistncia tcnica, capacitao de
recursos humanos e financeiros, para viabilizar melhor aproveitamento do potencial
tributrio deste imposto alm de se implantar mquina fisco-arrecadadora mais eficiente.
Para haver alquotas diferenciadas, em escala crescente, como determinado na
legislao basta vontade poltica s administraes municipais.

Atualmente, a alquota

mxima permitida pela Lei e no a mnima praticada, se justifica em funo de que o

contribuinte est exigindo servios pblicos de melhor qualidade e os prprios servios
esto mais complexos, principalmente nas zonas centrais das cidades.
Tambm o ISS deve melhorar seus quadros de recursos humanos e tcnicos para
arrecadar, com efetividade razovel, um imposto que oferece expectativa de crescimento,
dada a expanso macia da prestao de servios nos ltimos anos.

22
recomendvel uma concentrao de esforos para um aumento constante e
macio da produtividade do tributo, via convnios com os nveis superiores de governo, no
sentido de buscar recursos financeiros e tcnicos para a implantao de cadastro adequado,
bem como para que outros instrumentos do elenco municipal possam utilizar melhor a sua
capacidade fiscal.
Quanto aos critrios de fixao do ndice de participao dos municpios, no
produto da arrecadao do ICMS, nota-se que a varivel mais importante o valor
adicionado (75%).

Sendo assim, a adoo de mecanismos de controle da atividade

produtiva e a fiscalizao do valor adicionado pelas administraes municipais so

condies imperiosas, com participao conjunta do Estado, na correo das Declaraes
do Movimento Econmico, que se traduzem do movimento econmico municipal, bem
como atacando os problemas na sua origem, criando mecanismos para que o produtor no
venda seu produto sem o respectivo documento fiscal, no caso da atividade agropecuria.
Tambm, atualmente, as municipalidades podem adotar o sistema de fiscalizao
rodoviria, dentro de seu territrio, exigindo a documentao fiscal regulamentar para as
mercadorias em trnsito e oriundos de sua produo, tanto agropecuria como das outras
atividades produtivas.
J o Estado, no final da dcada de 80, determinou o fechamento das unidades
arrecadadoras na maioria dos micro e pequenos municpios. Isto vem provocando queda
na regularizao da produo e conseqentemente no ndice de participao.
Somente foi revertida esta tendncia, a partir da adoo dos critrios alternativos de
rateio na composio do ndice da quota-parte dos municpios e na ampliao do
percentual de transferncia da QPM-ICMS, passando de 20% para 25% do total da receita
arrecadada com o ICMS.
Para que exista possibilidade de aplicao do Esforo Fiscal Prprio, necessrio
que existam mecanismos padronizados para que as municipalidades com o mesmo perfil
populacional, econmico, habitacional, rea territorial, etc..., arrecadem seus respectivos
tributos na mesma proporo. O que no ocorreu durante o perodo pesquisado, onde os
municpios com o mesmo contingente populacional (pressupondo o mesmo nmero de
economias imobilirias), arrecadaram valores bastante diferenciados de IPTU, bem como
de ISS.

23
6 CONSIDERAES FINAIS
O objetivo deste estudo foi o de analisar as transformaes ocorridas nas finanas
pblicas municipais, estabelecendo relao entre as receitas transferidas e as receitas de
competncia prpria dos municpios riograndense, no perodo entre 1989-98,
possibilitando tirar algumas consideraes que envolvem questes relativas finanas
pblicas desses municpios.
Num Pas organizado no Sistema Federativo, a grande questo est em como
determinar o equilbrio entre a autonomia fiscal e oramentria, as funes e
responsabilidades fiscais nos trs nveis de governo.
No Brasil, o que se constata a existncia de um movimento pendular na questo
do federalismo, com perodos descentralizados e outros perodos com forte centralizao
do poder de decises.
A Constituio de 1988 provocou descentralizao de recursos, mas no remanejou
funes que, passou a ocorrer ao longo da dcada de 90, atenuando certas distores
apresentadas no sistema federativo brasileiro, onde o Governo Federal estava atuando.
medida que h crescimento real das transferncias aos municpios, estes passam a
tributar em menor escala as receitas prprias, principalmente, as micro e pequenas
administraes locais. Muitos deles, chegaram a no se utilizar de seus recursos prprios,
ficando na dependncia exclusiva dos recursos dos nveis superiores de governo. Maior
autonomia tributria envolveria maior responsabilidade fiscal por parte dos municpios.
Para tanto, h que se exigir no Sistema Tributrio Nacional - STN, obrigatoriedade
na cobrana da arrecadao tributria prpria municipal, conforme desempenho mdio
para cada categoria de municpio. Com isso, a prpria administrao local ser beneficiada,
obtendo maior quantidade de recursos e, conseqentemente, diminuindo seu grau de
dependncia em relao aos demais nveis de governo.
A questo da distribuio da quota-parte municipal assume importncia
significativa para os municpios. O Estado tem procurado refletir os anseios da maioria
das municipalidades, estabelecendo critrios alternativos, que tem proporcionado uma
acentuada justia fiscal.
O IPTU, apesar do desempenho verificado, acredita-se que haja espao para melhor
aproveitamento, devido ao problema bsico que reside na falta de capacidade tcnica, de
condies materiais dos municpios para melhorarem seus cadastros e realizarem melhores
avaliaes dos valores venais dos imveis. Indicando que, nos municpios regionais e na

24
capital, h melhor aproveitamento do potencial desse imposto, enquanto as administraes
locais tm baixa utilizao de tais recursos.
Atualmente faltam aos municpios gacho, com poucas excees, recursos
humanos e tcnicos e, vontade poltica do poder local para arrecadar com eficincia
razovel um imposto que incide sobre a venda de servios imateriais.

O desempenho

tributrio do ISS deve-se em grande parte ao expressivo crescimento do setor tercirio nas
cidades regionais e na capital.

A evoluo da receita tributria dos micro e pequenos

municpios do Rio Grande do Sul demonstrou que, regra geral, no houve esforo fiscal
significativo para executar uma poltica de arrecadao dos tributos municipais que, pelo
menos, se aproximasse da evoluo das cidades regionais e da capital.
As alteraes no sistema de partilha dos tributos federais e estaduais favoreceram
os micro e pequenos municpios de forma a compensar desempenho e at o descaso da
arrecadao prpria dos micro e pequenos municpios.
A questo da operacionalizao do federalismo fiscal sempre apresentar
distores, na medida em que os municpios no se utilizarem adequadamente da receita
tributria prpria.

Ao que tudo indica, administraes municipais que assumem nus

poltico de arrecadar os impostos de suas competncias tm demonstrado menor

dependncia de recursos transferidos da Unio e dos estados, aumentando seu grau de
autonomia.
Conclui-se que, de forma predominante, no houve no perodo, e no de se prever
para os prximos anos, esforo autnomo dos municpios, para melhoria dos nveis de
arrecadao prpria, devendo-se criar obrigatoriedade de esforo fiscal prprio e padro
mdio de desempenho. A no ser que a Lei de Responsabilidade Fiscal seja efetivamente
cumprida e posta em prtica pelas administraes pblicas local.
7 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
1 AFONSO, Jos R. R. "Transferncias intergovernamentais e o financiamento de Estados
e Municpios", In Revista de Finanas Pblicas, n 363, jul/set.1985. p. 32 - 41.
2 CORTEZ, Ana L. M. "Finanas municipais e a distribuio do ICM", Dissertao
apresentada ao Curso de Ps-Graduao da EAESP/FGV, rea de Concentrao:
Economia, 1983.
3 COSTA, Alcides Jorge. "Algumas consideraes sobre a reforma tributria", In Revista
de Finanas Pblicas, n 367, jun/set. 1986. p. 5 - 8.

25
4 DORNBUSCH, Rudiger. "Um programa de estabilizao no Brasil" In Revista de
Economia Poltica, v. 4, n 2, abr/jun.1984. p. 39 - 49.
5 KORFF, Eurico. "Finanas pblicas municipais", In Revista de Administrao de
Empresas, So Paulo: FGV, v. 17, set/out.1977. p. 12.
6 LONGO, Carlos A. e LIMA, Jos C. S. "O IPTU como fonte de recursos a nvel
municipal: aspectos de eficincia e eqidade", In Revista Brasileira de Economia, Rio
de Janeiro, 36(1):85 - 102, jan/mar. 1982.
7 LONGO, C. A. "A disputa pela receita tributria no Brasil", In Ensaios Econmicos,
FIPE/USP, 34. N.Relat. Tabs., Grfs., So Paulo, 1984.
8 ---------. "Reforma tributria, um sonho impossvel", In Revista de Finanas Pblicas,
n 359, jul/set. 1984.
9 LOPES FILHO, Osiris A. "O sistema tributrio na nova Constituio", In Revista de
Finanas Pblicas, Braslia, ano XLVII, n 369, jan/mar. 1987. p. 5 - 15.
10 MARTINS, Ives G. S. "O sistema federativo e a organizao tributria", In Revista de
Finanas Pblicas, Rio de Janeiro, n 366, 1986. p. 33 - 43.
11 MUSGRAVE, R. A. e MUSGRAVE, P. B. Finanas pblicas: teoria e prtica. So
Paulo: Campus/EDUSP, 1980. p. 16 - 33
12 RIANI, Flvio. "Economia do setor pblico: uma abordagem introdutria", So Paulo:
Ed. Atlas, 1990.
13 SERRA, Jos e AFONSO, Jos R. R. "Finanas pblicas municipais: trajetrias e mitos
- parte I", In Conjuntura Econmica, IBRE/FGV, v. 45, n 10, Rio de Janeiro, out.
1991. p. 44 - 50.
14 ---------. "Finanas pblicas municipais: trajetrias e mitos - parte II", In Conjuntura
Econmica, IBRE/FGV, v. 45, n 11, Rio de Janeiro, nov. 1991. P. 35 - 43.
15 REZENDE, Fernando A. Finanas pblicas. So Paulo: Atlas, 1987.
16 UEDA, Eurico H. "Finanas municipais e federalismo fiscal", In Revista de Finanas
Pblicas, n 333, Rio de Janeiro, 1978. p. 14 - 23.

8 ANEXOS

26

ANEXO 1
VALOR ADICIONADO FISCAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR
CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1994 97. (EM REAIS DE 1998)
ANO

At 30.000

1994

16.965.168.08
3
29,9
10.524.982.04
8
28,6
12.058.659.50
6
30,3
11.728.869.02
8
29,1
27,9

1995
1996
1997
Mdia

De 30.001 at
60.000
6.316.836.760
11,1
3.908.026.347
10,6
4.258.677.106
10,7
4.165.887.675
10,3
11,1

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
8.501.190.524
17.093.285.39
2
15,0
30,0
6.035.181.227
10.378.777.83
3
16,4
28,2
6.307.344.176
10.589.017.95
2
15,8
26,6
6.408.344.176
11.043.211.90
1
15,9
27,4
16,5
28,8

Acima de
500.000
7.935.327.629
14,0
5.949.487.581
16,2
6.594.426.232
16,6
6.966.360.743
17,3
15,7

TOTAL DO
ESTADO
56.811.808.38
8
100,0
36.796.455.03
5
100,0
39.808.158.84
9
100,0
40.312.673.52
3
100,0
100,0

FONTE: Elaborao prpria a partir da Base de Dados da Fundao de Economia e Estatstica FEE

ANEXO 2
ARRECADAO DO IMPOSTO SOBRE CIRCULAO DE MERCADORIAS E
SERVIOS - ICMS, POR CATEGORIA DE MUNICPIO, PERODO 1994 97.
(EM REAIS DE 1998)
ANO

At 30.000

1994

197.027.308
7,8
476.201.076
12,5
503.932.344
12,5
452.376.865
11,7
11,1

1995
1996
1997
Mdia

De 30.001 at
60.000
225.029.930
8,8
280.310.554
7,4
311.761.814
7,7
250.882.494
6,5
7,6

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
322.344.739
638.242.493
12,7
25,1
540.963.407
1.133.012.816
14,2
29,8
480.744.180
1.186.411.989
11,9
29,5
441.140.082
1.234.884.233
11,5
32,0
12,6
29,1

Acima de
500.000
1.158.966.645
45,6
1.376.174.415
36,2
1.547.119.048
38,4
1.477.674.335
38,3
39,6

TOTAL DO
ESTADO
2.541.611.115
100,0
3.806.662.268
100,0
4.029.969.375
100,0
3.856.958.009
100,0
100,0

894,31
1.067,73
1.191,83
1.131,28

265,33
394,98
412,91
390,86

ICMS PER CAPITA PREOS CONSTANTES

1994
1995
1996
1997

64,95
150,16
159,43
142,38

196,08
247,78
279,22
222,40

210,80
365,83
306,86
277,05

248,05
441,29
453,18
463,52

FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir da Base de Dados do SIB/IPD.

ANEXO 3
RECURSOS DO FPM PER CAPITA TRANSFERIDOS AOS MUNICPIOS, POR
CATEGORIA DE MUNICPIO. (EM REAIS DE 1998)
ANO
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

At 30.000
90,88
121,43
106,44
104,43
120,53
112,89
135,90
131,90
144,28
162,69
123,14

De 30.001 at
60.000
52,10
71,51
59,30
60,44
59,57
55,47
66,69
66,16
66,64
75,56
63,34

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
39,09
31,18
53,08
41,15
44,43
34,28
46,87
35,08
43,82
33,39
40,85
30,40
49,81
35,56
54,98
36,95
48,83
38,10
56,14
40,94
47,79
35,70

FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir das Tabelas 1 e 2.

Acima de
500.000
12,53
16,57
15,94
16,14
18,85
17,04
19,98
22,28
22,29
25,08
18,97

TOTAL DO
ESTADO
50,67
67,80
59,51
60,63
64,79
59,79
71,23
72,43
74,83
84,45
66,61

27

ANEXO 4
RECURSOS DA QPM-ICMS PER CAPITA TRANSFERIDOS AOS MUNICPIOS, POR
CATEGORIA DE MUNICPIO. (EM REAIS DE 1998)
ANO
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

At 30.000
101,29
124,31
112,87
107,79
110,49
136,43
137,30
137,43
131,86
129,53
122,93

De 30.001 at
60.000
87,50
108,68
98,96
100,80
99,98
122,13
122,19
121,73
110,53
108,77
108,13

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
75,56
94,09
97,77
119,55
107,05
102,29
106,25
102,82
99,86
93,83
121,93
111,09
117,04
109,67
122,72
115,53
104,63
104,56
108,18
95,03
106,10
104,85

Acima de
500.000
76,28
95,68
101,11
104,12
92,23
105,10
109,55
111,11
105,00
109,50
100,97

TOTAL DO
ESTADO
89,45
111,97
105,80
104,87
100,71
121,44
121,08
123,97
114,15
111,75
110,52

FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir das Tabelas 1 e 3.

ANEXO 5
RECURSOS DO IPTU PER CAPITA DOS MUNICPIOS, POR CATEGORIA DE
MUNICPIO, PERODO 1989-98. (EM REAIS DE 1998)
ANO
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Mdia

At 30.000
1,98
3,43
9,03
5,42
3,10
4,68
15,06
14,58
16,32
17,13
9,01

De 30.001 at
60.000
1,71
3,33
8,39
5,34
3,61
5,61
15,67
16,58
15,33
15,89
9,15

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
1,83
2,24
4,99
4,75
8,29
13,97
4,90
7,99
3,48
10,54
4,44
5,17
13,67
17,60
15,46
19,51
14,72
18,74
15,81
19,66
8,76
12,02

Acima de
500.000
6,57
10,87
31,43
42,06
21,25
24,75
45,12
51,24
51,89
53,60
33,88

TOTAL DO
ESTADO
2,66
5,12
13,14
10,99
7,67
7,63
19,66
21,17
21,33
22,28
14,26

FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir das Tabelas 1 e 5.

ANEXO 6
RECURSOS DO ISS PER CAPITA DOS MUNICPIOS, POR CATEGORIA DE
MUNICPIO, PERODO 1989-98. (EM REAIS DE 1998)
ANO

At 30.000

1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998

1,97
2,31
2,34
2,16
1,99
2,78
4,08
4,71
6,35
8,16

De 30.001 at
60.000
2,87
4,09
3,95
4,12
3,90
5,59
6,68
7,05
7,14
8,18

HABITANTES
De 60.001 at De 120.001 at
120.000
500.000
4,59
11,08
6,46
13,30
7,16
12,65
7,28
11,41
6,12
15,79
7,83
12,65
10,26
17,19
11,97
19,20
11,93
20,41
13,06
21,68

FONTE: Elaborao prpria do Autor a partir das tabelas 1 e 6.

Acima de
500.000
43,83
62,51
61,50
57,90
48,80
63,59
76,84
84,83
91,97
96,72

TOTAL DO
ESTADO
10,93
14,76
14,09
13,12
12,86
14,82
18,74
20,67
22,50
24,33