REFERENCIAL BÁSICO de GOVERNANÇA Aplicável A Órgãos e Entidades Da Administração Pública

REFERENCIAL
BSICO de
GOVERNANA
Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica
VERSO
Braslia, 2014
Copyright 2014, Tribunal de Contas de Unio

Impresso no Brasil / Printed in Brazil
<www.tcu.gov.br>
Permite-se a reproduo desta publicao,
em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.
Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Referencial bsico de governana aplicvel a rgos e entidades
da administrao pblica / Tribunal de Contas da Unio. Verso 2 Braslia: TCU, Secretaria de Planejamento, Governana e Gesto,
2014.
80 p.
1.Governana. 2.Prestao de contas. 3.Transparncia. I. Ttulo.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Sumrio
5
11
APRESENTAO
captulo 1. PERSPECTIVA HISTRICA
Governana no setor pblico
13
17
captulo 2. PERSPECTIVAS DE OBSERVAO
Perspectivas de observao
Perspectiva sociedade e Estado
Perspectiva entes federativos,
esferas de poder e polticas pblicas
Perspectiva de rgos e entidades
Perspectiva de atividades intraorganizacionais
Relao entre as perspectivas
18
19
20
20
21
21
25
captulo 3. CONCEITOS FUNDAMENTAIS
Relao principal-agente no setor pblico

Sistema de governana no setor pblico
Funes de governana e gesto
27
27
30
captulo 4. PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE
Princpios bsicos de governana para o setor pblico

Diretrizes para a boa governana
Nveis de anlise
Mecanismos de governana
Componentes dos mecanismos de governana
33
33
35
36
36
37
39
captulo 5. PRTICAS DE GOVERNANA
Prticas relativas ao mecanismo liderana

Componente L1 - Pessoas e competncias
Componente L2 - Princpios e comportamentos
Componente L3 - Liderana organizacional
Componente L4 - Sistema de governana
Prticas relativas ao mecanismo estratgia
Componente E1 - Relacionamento com partes interessadas
Componente E2 - Estratgia organizacional
Componente E3 - Alinhamento transorganizacional
Prticas relativas ao mecanismo controle
Componente C1 - Gesto de riscos e controle interno
Componente C2 - Auditoria interna
Componente C3 - Accountability e transparncia
REFERNCIAS
APNDICE I EXEMPLOS DE INSTNCIAS DE GOVERNANA
APNDICE II COMPARATIVO ENTRE VERSO 1 E VERSO 2
40
40
43
45
47
49
49
52
55
57
57
59
61
63
71
75
APRESENTAO
A histria recente do Brasil, notadamente aps o processo de redemocratizao ocorrido no final da dcada de 1980 e a aprovao da atual Constituio
Republicana, demonstra a evoluo do pas em muitos aspectos. Apesar desses
avanos, a federao brasileira tem pela frente desafios colossais para completar
a transio entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento e cumprir os demais objetivos delineados no art. 3 de nossa Carta Magna: construir uma sociedade livre, justa e solidria; erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais
e regionais; e promover o bem de todos, sem quaisquer formas de discriminao.
Em nossas palestras pelo pas, temos relacionado alguns desses grandes
desafios, todos atrelados atuao do Estado, ao qual nossa Constituio atribuiu um conjunto de tarefas nos campos poltico, econmico e social. Entre os
desafios, destacamos: manuteno do equilbrio fiscal e estabilidade monetria;
racionalizao dos gastos pblicos; e investimento em setores chave como
educao, inovao tecnolgica e infraestrutura (transporte, energia, telecomunicaes etc.).
neste contexto que se insere a presente publicao do Referencial
Bsico de Governana, pois ns do Tribunal de Contas da Unio (TCU) temos
a firme convico de que a melhoria da governana pblica nos municpios, nos
estados e na Unio, o grande desafio do Brasil, uma premissa para que sejam
superados os demais desafios h pouco mencionados. Tal convico decorre do
direcionamento constitucional dado ao nosso modelo de desenvolvimento, com
forte participao do Estado, e dos diversos trabalhos que realizamos avaliando
a qualidade dessa participao.
Neste Referencial, que ora apresentamos a todos os governantes e sociedade
em geral, e que est disponvel no endereo http://www.tcu.gov.br/governanca,
definimos GOVERNANA NO SETOR PBLICO como um conjunto
GOVERNANA PBLICA
de mecanismos de liderana, estratgia e controle postos em prtica para

AVALIAR, DIRECIONAR E MONITORAR a gesto, com vistas conduo de polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.
Trata-se de documento que rene e organiza boas prticas de governana
pblica que, se bem observadas, podem incrementar o desempenho de rgos e
entidades pblicas.
Alm de esclarecer e incentivar os agentes pblicos na adoo de boas
prticas de governana, este Referencial se torna um guia para as aes do
prprio TCU na melhoria de sua governana interna. Com efeito, algumas de
nossas aes se pautaram nas referidas boas prticas ou mesmo inspiraram a
sua definio.
No incio de nossa gesto em 2013, por exemplo, promovemos uma ampla
evoluo na estrutura das secretarias de controle externo localizadas em Braslia,
que passaram a ser especialistas em determinada funo de governo. Agora, em
2014, revimos o modelo das unidades localizadas nos estados, especializando e
regionalizando sua atuao. Criamos, para todas elas, quatro coordenaes-gerais
para facilitar o direcionamento e monitoramento de sua atuao.
Assim, seguindo um modelo de sucesso das Secobs, especializadas em
obras, e das Sefids, especializadas em processos de privatizao e de concesses
de servios pblicos, todas as nossas secretarias passam a focar sua atuao em
temas de grande interesse ao nosso desenvolvimento, como sade, educao,
meio ambiente, entre outros. Com maior especializao, as unidades adquirem
melhores condies de avaliar o ambiente de governana em que esto inseridas, contribuindo para a apresentao de propostas que contribuam para o
seu aprimoramento.
Ainda para melhorar nossa capacidade de avaliar o ambiente e os cenrios,
bem como a receptividade da sociedade em relao ao nosso novo direcionamento estratgico, estamos promovendo encontros e palestras com a classe
poltica, empresrios e com representantes da sociedade organizada. Reativamos
tambm os Dilogos Pblicos, por meio dos quais mantemos um estreito
contato com Prefeitos, Governadores, gestores e servidores pblicos de todos
os entes federados.
As avaliaes colhidas nesses encontros so utilizadas para direcionar
ou redirecionar nossa estratgia e a atuao de nossos gestores. Uma dessas
avaliaes, que muito honrou este Tribunal, foi encaminhada pelo empresrio,
Dr. Jorge Gerdau Johannpeter, atual Coordenador da Cmara de Gesto e
APRESENTAO
Planejamento do Governo Federal, com elogiosos comentrios a respeito do

Referencial Bsico de Governana, transcritos a seguir:
Fiquei encantado com o contedo, que realmente de
grande dimenso e profundidade, e, embora o material seja voltado
para o setor pblico, os principais conceitos mencionados tambm
se aplicam ao setor privado.
O que tambm me encantou que venho reforando que
o conceito de Governana do setor pblico est muito pouco
presente em nosso Pas, e essa uma das partes mais importantes
do processo de gesto.
Parabns pela qualidade do trabalho e pela riqueza das referncias nele citadas. Estou muito feliz e acredito que um trabalho
desse nvel devesse ser divulgado no Brasil, j que o pas est muito
carente de informaes sobre o tema.
Conceitos de governana j esto sendo utilizados para avaliar temas relevantes para o servio pblico. Realizamos, por exemplo, amplas auditorias que
avaliaram a governana da rea de tecnologia da informao TI (Acrdo n
2.308/2010 Plenrio), de pessoal (Acrdo n 3.023/2013 Plenrio) e de
aquisies pblicas. Em todos esses trabalhos, os rgos pblicos avaliados so
agrupados em trs estgios de governana - Inicial, Intermedirio e Aprimorado
de modo a permitir um diagnstico de fcil visualizao que contribua para o
seu aperfeioamento e acompanhamento.
Atentos ao nosso modelo federativo e necessidade de avanarmos uniformemente nas trs esferas de governo, o TCU tem direcionado seus esforos
para realizar auditorias coordenadas, de forma que os diagnsticos produzidos
sejam os mais abrangentes possveis. Nessa linha, podemos destacar duas
auditorias coordenadas: a primeira, com foco na educao bsica, a ser relatada
em breve; e a segunda, nas unidades de conservao da Amaznia (Acrdo
n 3.101/2013 Plenrio).
Essas auditorias coordenadas esto sendo viabilizadas tambm com os
rgos de controle externo das naes vizinhas. Frise-se que o TCU assumiu
a presidncia da Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades de
Fiscalizao Superiores (OLACEFS) para o perodo de 2013 a 2015, tendo em
vista a posio de liderana do Brasil no Continente e depois de nossa intensa
GOVERNANA PBLICA
articulao junto aos pases membros. J foram auditadas as receitas provenientes da explorao de petrleo e gs e a gesto de recursos hdricos e est em fase
de planejamento a ampliao da avaliao feita na Amaznia brasileira.
Para avaliarmos os cenrios e o ambiente alm de nossas fronteiras,
estamos liderando estudo internacional, com a participao de 12 pases, em
parceria com a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE), destinado identificao de boas prticas de governana pblica
adotadas por rgos centrais dos governos nacionais Fazenda, Planejamento
e Casa Civil e Entidades Fiscalizadoras Superiores, no mbito de um grupo
de pases selecionados.
Essas so algumas das prticas e projetos de iniciativa do TCU para melhorar sua capacidade de governar, de implementar suas estratgias e torn-las
mais aderentes ao que espera do Controle a sociedade brasileira, e mesmo a
latino-americana.
O sucesso colhido at o momento reafirma nossa convico de que uma
melhor governana possibilitar, no curto prazo, mesmo sem reformas estruturantes como a previdenciria, trabalhista, poltica e fiscal, fazermos mais com o
mesmo volume de recursos, acelerarmos o ritmo das obras, melhorarmos a qualidade do servio prestado nos hospitais, nas escolas, na pesquisa, no meio ambiente.
Esperamos que a divulgao deste Referencial Bsico de Governana seja
o embrio de um grande pacto pela governana pblica para atender aos anseios
populares por polticas pblicas com mais efetividade.
Ministro Joo Augusto Ribeiro Nardes
Presidente do Tribunal de Contas da Unio
APRESENTAO
GOVERNANA
em PERSPECTIVAS
Referencial Bsico de Governana Aplicvel a

rgos e Entidades da Administrao Pblica
Captulo 1
Perspectiva histrica
A origem da governana est associada ao momento em que organizaes

deixaram de ser geridas diretamente por seus proprietrios (p. ex. donos do capital) e passaram administrao de terceiros, a quem foi delegada autoridade
e poder para administrar recursos pertencentes queles. Em muitos casos h
divergncia de interesses entre proprietrios e administradores, o que, em decorrncia do desequilbrio de informao, poder e autoridade, leva a um potencial
conflito de interesse entre eles, na medida em que ambos tentam maximizar
seus prprios benefcios.
Para melhorar o desempenho organizacional, reduzir conflitos, alinhar
aes e trazer mais segurana para proprietrios, foram realizados estudos e
desenvolvidas mltiplas estruturas de governana.
Embora o termo governana date de idades remotas, o conceito e a importncia que atualmente lhe so atribudos foram construdos nas ltimas trs
dcadas, inicialmente nas organizaes privadas. De acordo com Berle e Means
(1932), que desenvolveram um dos primeiros estudos acadmicos tratando de
assuntos correlatos governana, papel do Estado regular as organizaes
privadas. Nessa mesma linha, em 1934 foi criada, nos Estados Unidos, a US
Securities and Exchange Comission, organizao que, ainda hoje, no contexto
americano, responsvel por proteger investidores; garantir a justia, a ordem e
a eficincia dos mercados e facilitar a formao de capital.
Anos depois, no comeo da dcada de 90, momento histrico marcado
por crises financeiras, o Banco da Inglaterra criou uma comisso para elaborar o Cdigo das Melhores Prticas de Governana corporativa, trabalho que
resultou no Cadbury Report. Em 1992, o Committee of Sponsoring Organizations
of the Treadway Commission COSO publicou o Internal control - integrated
framework. Anos mais tarde, em 2002, depois de escndalos envolvendo
GOVERNANA PBLICA
11
demonstraes contbeis fraudulentas ratificadas por empresas de auditorias,

publicou-se, nos Estados Unidos, a Lei Sarbanes-Oxley, cujo objetivo era melhorar os controles para garantir a fidedignidade das informaes constantes dos
relatrios financeiros. No mesmo ano, com vistas a apoiar a investigao independente e induzir melhoria da governana, fundou-se o European Corporate
Governance Institute ECGI. Em 2004, o COSO publicou o Enterprise risk
management - integrated framework, documento que ainda hoje tido como
referencncia no tema gesto de riscos.
Nos anos que se seguiram, dezenas de pases passaram a se preocupar com
aspectos relacionados governana e diversos outros cdigos foram publicados.
Atualmente, o G8 (reunio dos oito pases mais desenvolvidos) e organizaes
como o Banco Mundial, o Fundo Monetrio Internacional FMI e a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE dedicam-se a
promover a governana (ECGI, 2013).
No Brasil, o crescente interesse pelo tema no diferente. Tanto no setor
privado quanto no pblico, existem iniciativas de melhoria da governana, as
quais se relacionam e se complementam.
Em 2001, publicou-se um panorama sobre a governana corporativa
no Brasil (MCKINSEY; KORN/FERRY, 2001). No mesmo ano, a Lei
10.303/2001 alterou a 6.404/1976, das sociedades por aes, e buscou reduzir
riscos ao investidor minoritrio, assim como garantir sua participao no controle da empresa. Em 2002, a Comisso de Valores Mobilirios CVM tambm
publicou recomendaes sobre governana.
O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa IBGC, desde ento,
lanou novas verses (2004 e 2009) do Cdigo das melhores prticas de governana corporativa, documento que define quatro princpios bsicos de governana aplicveis ao contexto nacional: transparncia, equidade, prestao de
contas e responsabilidade corporativa.
Segundo o IBGC, apesar de o cdigo ter sido desenvolvido, primariamente, com foco em organizaes empresariais, ao longo daquele documento foi
utilizado o termo organizaes, a fim de torn-lo o mais abrangente possvel
e adaptvel a outros tipos de organizaes, como Terceiro Setor, cooperativas,
estatais, fundaes e rgos governamentais, entre outros.
12
PERSPECTIVA HISTRICA
GOVERNANA NO SETOR PBLICO
Especificamente no que se refere ao setor pblico, a crise fiscal dos anos

1980 exigiu novo arranjo econmico e poltico internacional, com a inteno de
tornar o Estado mais eficiente. Esse contexto propiciou discutir a governana
na esfera pblica e resultou no estabelecimento dos princpios bsicos que norteiam as boas prticas de governana nas organizaes pblicas (IFAC, 2001):
transparncia, integridade e prestao de contas.
Nos anos seguintes outros trabalhos foram publicados, como o estudo
n13- Boa governana no setor pblico -, da International Federation of Accountants IFAC, publicado em 2001. Na mesma disposio, o Australian National
Audit Office - ANAO publicou, em 2003, o Guia de melhores prticas para a
governana no setor pblico, em que ratifica os princpios preconizados pela IFAC
e acrescenta outros trs: liderana, compromisso e integrao.
Essa tendncia de tornar o setor pblico mais eficiente e tico foi reforada pela publicao conjunta em 2004 pelo The Chartered Institute of
Public Finance and Accountancy CIPFA e pelo Office for Public Management
Ltd OPM - do Guia de padres de boa governana para servios pblicos,
cujos seis princpios alinham-se aos j apresentados, com nfase na eficincia
e na eficcia. Alm da IFAC, do CIPFA e do OPM, organizaes como o
Independent Commission for Good Governance in Public Services ICGGPS; o
Banco Mundial; e o Institute of Internal Auditors IIA avaliaram as condies
necessrias melhoria da governana nas organizaes pblicas e concordaram
que, para melhor atender aos interesses da sociedade, importante garantir
o comportamento tico, ntegro, responsvel, comprometido e transparente
da liderana; controlar a corrupo; implementar efetivamente um cdigo de
conduta e de valores ticos; observar e garantir a aderncia das organizaes
s regulamentaes, cdigos, normas e padres; garantir a transparncia e a
efetividade das comunicaes; balancear interesses e envolver efetivamente os
stakeholders (cidados, usurios de servios, acionistas, iniciativa privada).
GOVERNANA PBLICA
13
Segundo compilao realizada pela IFAC (2013b), as organizaes

referenciadas no pargrafo anterior entendem que a boa governana no setor
pblico permite:
a) garantir a entrega de benefcios econmicos, sociais e ambientais para
os cidados;
b) garantir que a organizao seja, e parea, responsvel para com os
cidados;
c) ter clareza acerca de quais so os produtos e servios efetivamente
prestados para cidados e usurios, e manter o foco nesse propsito;
d) ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decises
tomadas e dos riscos envolvidos;
e) possuir e utilizar informaes de qualidade e mecanismos robustos de
apoio s tomadas de deciso;
f ) dialogar com e prestar contas sociedade;
g) garantir a qualidade e a efetividade dos servios prestados aos cidados;
h) promover o desenvolvimento contnuo da liderana e dos colaboradores;
i) definir claramente processos, papis, responsabilidades e limites de
poder e de autoridade;
j) institucionalizar estruturas adequadas de governana;
k) selecionar a liderana tendo por base aspectos como conhecimento,
habilidades e atitudes (competncias individuais);
l) avaliar o desempenho e a conformidade da organizao e da liderana,
mantendo um balanceamento adequado entre eles;
m) garantir a existncia de um sistema efetivo de gesto de riscos;
n) utilizar-se de controles internos para manter os riscos em nveis adequados e aceitveis;
o) controlar as finanas de forma atenta, robusta e responsvel; e
p) prover aos cidados dados e informaes de qualidade (confiveis, tempestivas, relevantes e compreensveis).
No Brasil, diversas leis e decretos foram publicados de modo a institucionalizar direta ou indiretamente estruturas de governana. A Constituio
Federal de 1988 estabelece, no caput do art. 1, que a Repblica Federativa
do Brasil [...] constitui-se em Estado Democrtico de Direito. Em termos
de governana, isso significa dizer que o cidado tem poder para escolher seus
14
representantes e que o poder no est concentrado no governo, mas emana

do povo. A Assembleia Nacional Constituinte de 1988, com vistas a criar as
condies necessrias governana do Estado, fixou direitos e garantias fundamentais dos cidados1; organizou poltica e administrativamente o Estado2
e os Poderes3 Definiu e segregou papis e responsabilidades; instituiu sistema de
freios e contrapeso4 e instituiu estruturas de controle interno e externo5.
Alm do que foi definido na Constituio de 1988, outros instrumentos
surgiram para fortalecer a governana pblica, entre eles: (a) o Cdigo de tica
Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal (Decreto
1.171, de 22 de Junho de 1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000), que tm por objeto aspectos ticos e morais
e o comportamento da liderana; (b) o Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao (GesPblica), institudo em 2005 e revisado em 2009 e em
2013, cujos treze fundamentos6 norteiam-se pelos princpios constitucionais da
administrao pblica e pelos fundamentos da excelncia gerencial contempornea; (c) a Lei 12.813, de 16 de maio de 2013, que dispe sobre o conflito de
interesses no exerccio de cargo ou emprego do Poder Executivo Federal; e (d) os
instrumentos de transparncia, como a Lei de Acesso Informao (Lei 12.527,
de 18 de novembro de 2011), que asseguram o direito fundamental de acesso
informao e facilitam o monitoramento e o controle de atos administrativos e da
conduta de agentes pblicos.
___________________________
1
2
3
4
Art. 5 da Constituio Federal

A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio (BRASIL,
1988, art. 18).
So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio
(BRASIL, 1988, art. 2).
A constituio ao determinar que o Legislativo, o Executivo e o Judicirio so Poderes da Repblica,
independentes e harmnicos, adotou a doutrina constitucional norte-americana do check and balances, pois ao mesmo tempo em que previu diversas e diferentes funes estatais para cada um dos
Poderes, garantindo-lhes prerrogativas para o bom exerccio delas, estabeleceu um sistema complexo
de freios e contrapesos para harmoniz-los em prol da sociedade (MORAES, 2003).
A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades
da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das
subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
e pelo sistema de controle interno de cada Poder (BRASIL, 1988, art. 70).
Fundamentos do GesPblica: (1) pensamento sistmico, (2) aprendizado organizacional, (3) cultura
de inovao, (4) liderana e constncia de propsitos, (5) orientao por processos e informaes, (6)
viso de futuro, (7) gerao de valor, (8) compromentimento com as pessoas, (9) foco no cidado e
na sociedade,
GOVERNANA PBLICA
15
Apesar do avano que tais estruturas significam para a melhoria da

capacidade de governana e gesto do Estado brasileiro, cabe reconhecer
que para atender as demandas sociais fundamental fortalecer ainda mais os
mecanismos de governana como forma de reduzir o distanciamento entre
Estado e sociedade.
A sociedade deve exercer seu papel de principal interessada nos resultados
do Estado e demandar dele novas estruturas de governana que possibilitem a
ela o desempenho de funes de avaliao, direcionamento e monitoramento de
aes. Por isso, espera-se da liderana governamental um comportamento mais
tico, profissional e focado no alcance de resultados que estejam alinhados com
as expectativas da sociedade.
16
Captulo 2
Perspectivas de Observao
Segundo a ifac (2013), governana compreende a estrutura (administrativa,

poltica, econmica, social, ambiental, legal e outras) posta em prtica para garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos
e alcanados.
De acordo com o Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio
(BRASIL, 2011), governana pode ser descrita como um sistema pelo qual as
organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre sociedade, alta administrao, servidores ou colaboradores e rgos
de controle. Em essncia, a boa governana pblica tem como propsitos conquistar e preservar a confiana da sociedade, por meio de conjunto eficiente de
mecanismos, a fim de assegurar que as aes executadas estejam sempre alinhadas
ao interesse pblico.
Governana um termo amplamente utilizado em diversos setores da
sociedade, com diferentes significados dependendo da perspectiva de anlise.
Entre as definies mais conhecidas e utilizadas esto as relacionadas governana corporativa, pblica e global.
Governana corporativa: pode ser entendida como o sistema pelo qual
as organizaes so dirigidas e controladas (CADBURY, 1992; ABNT NBR
ISO/IEC 38500, 2009). Refere-se ao conjunto de mecanismos de convergncia
de interesses de atores direta e indiretamente impactados pelas atividades das
organizaes (SHLEIFER; VISHNY, 1997), mecanismos esses que protegem
os investidores externos da expropriao pelos internos (gestores e acionistas
controladores) (LA PORTA et al., 2000).
Governana pblica: pode ser entendida como o sistema que determina
o equilbrio de poder entre os envolvidos cidados, representantes eleitos
(governantes), alta administrao, gestores e colaboradores com vistas a
GOVERNANA PBLICA
17
permitir que o bem comum prevalea sobre os interesses de pessoas ou grupos

(MATIAS-PEREIRA, 2010, adaptado).
Governana global: que pode ser entendida como o conjunto de instituies, mecanismos, relacionamentos e processos, formais e informais, entre
Estado, mercado, cidados e organizaes, internas ou externas ao setor pblico,
atravs dos quais os interesses coletivos so articulados, direitos e deveres so
estabelecidos e diferenas so mediadas (WEISS; THAKUR, 2010).
Governana no setor pblico refere-se, portanto, aos mecanismos de avaliao, direo e monitoramento; e s interaes entre estruturas, processos e
tradies, as quais determinam como cidados e outras partes interessadas so
ouvidos, como as decises so tomadas e como o poder e as responsabilidades
so exercidos (GRAHN; AMOS; PLUMPTRE, 2003). Preocupa-se, por
conseguinte, com a capacidade dos sistemas polticos e administrativos de agir
efetiva e decisivamente para resolver problemas pblicos (PETERS, 2012).
PERSPECTIVAS DE OBSERVAO
A governana no setor pblico pode ser analisada sob quatro perspectivas

de observao: (a) sociedade e Estado; (b) entes federativos, esferas de poder e
polticas pblicas; (c) rgos e entidades; e (d) atividades intraorganizacionais.
Entes federativos, esferas
de poder e polticas pblicas
rgos e
entidades
Sociedade
e Estado
Atividades
intraorganizacionais
FIGURA 1: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.
Enquanto a primeira define as regras e os princpios que orientam a atuao

dos agentes pblicos e privados regidos pela Constituio e cria as condies
estruturais de administrao e controle do Estado; a segunda se preocupa com as
18
polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores, incluindo diferentes

esferas, poderes, nveis de governo e representantes da sociedade civil organizada;
a terceira garante que cada rgo ou entidade cumpra seu papel; e a quarta reduz
os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos rgos ou entidades.
Detalharemos a seguir cada uma dessas perspectivas de observao da
governana no setor pblico.
PERSPECTIVA SOCIEDADE E ESTADO
a vertente poltica da governana pblica, focada no desenvolvimento

nacional, nas relaes econmico-sociais, nas estruturas que garantam a governabilidade [capacidade de um sistema poltico de produzir polticas pblicas que
resolvam os problemas da sociedade (MALLOY, 1993 apud SANTOS, 1997)]
de um Estado e o atendimento de demandas da sociedade.
Sob esta perspectiva, a governana pode ser entendida como a maneira
pela qual o poder exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais
de um pas, visando ao desenvolvimento (WORLD BANK, 1991). Engloba,
portanto as tradies e as instituies mediante as quais a autoridade exercida
em um pas (WORLD BANK, 2006).
Nesse contexto, a governana tem por objeto de anlise (WORLD BANK,
2012): (a) as estruturas democrticas; (b) os processos pelos quais os governos
so selecionados, monitorados e substitudos; (c) a organizao do Estado e a
diviso de poder e de autoridade entre as instituies; (d) o comportamento
tico dos governantes [representantes eleitos]; (e) os instrumentos institucionais
de controle (ex.: sistema de pesos e de contrapesos, controle social, rgos de
governana); e (f ) o respeito dos cidados s instituies que governam a economia e o Estado.
Tudo isso visando prevalncia do bem comum sobre os interesses de
pessoas ou de grupos (MATIAS-PEREIRA, 2010) e ao alcance de objetivos
coletivos de uma sociedade (PETERS, 2012).
GOVERNANA PBLICA
19
PERSPECTIVA ENTES FEDERATIVOS, ESFERAS

DE PODER E POLTICAS PBLICAS
a vertente poltico-administrativa da governana no setor pblico, com

foco na formulao, na implementao e na efetividade de polticas pblicas
(WORLD BANK, 2012); nas redes transorganizacionais, que extrapolam as
barreiras funcionais de uma organizao (STOKE, 1998); e na capacidade de
auto-organizao dos envolvidos.
Segundo Rhodes (1996), a governana sob esta perspectiva trata de
questes relacionadas: (a) coordenao de aes; (b) ao exerccio do controle
em situaes em que vrias organizaes esto envolvidas; (c) s estruturas de
autoridade; (d) diviso de poder e responsabilidade entre os diversos atores;
(e) alocao tempestiva e suficiente de recursos; enfim, e (f ) governana das
aes, aqui entendida como a capacidade de o governo coordenar a ao de
atores com vistas implementao de polticas pblicas.
Logo, pode ser definida como a habilidade e a capacidade governamental
para formular e implementar, de forma efetiva, polticas pblicas mediante o
estabelecimento de relaes e parcerias coordenadas entre organizaes pblicas
e/ou privadas.
PERSPECTIVA DE RGOS E ENTIDADES
a vertente corporativa da governana no setor pblico, com foco nas

organizaes (ANU, 2012), na manuteno de propsitos e na otimizao dos
resultados ofertados por elas aos cidados e aos usurios dos servios (CIPFA,
2004). De acordo com a IFAC (2013), a funo da governana garantir que as
aes das organizaes estejam alinhadas com o interesse pblico.
Por isso, considera importante: (a) a integridade, os valores ticos; (b) a
abertura e o engajamento das partes interessadas; (c) a definio de resultados
e de benefcios sustentveis em termos econmicos, sociais e ambientais; (d) a
definio de intervenes necessrias para potencializar e otimizar resultados
e benefcios; e (e) o desenvolvimento das capacidades (das organizaes, da
liderana e dos indivduos) necessrias quele fim; (f ) a gesto de riscos e de
desempenho (sustentado por controles internos e instrumentos robustos de
gesto das finanas pblicas); e (g) a transparncia e a accountability (possvel
por meio da implementao de boas prticas, como as relacionadas a prestao
de contas e responsabilizao).
20
PERSPECTIVA DE ATIVIDADES INTRAORGANIZACIONAIS
Governana sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais pode

ser entendida como o sistema pelo qual os recursos de uma organizao so
dirigidos, controlados e avaliados.
Sob esta perspectiva, so analisados os processos decisrios, as estruturas
especficas de governana e as relaes intraorganizacionais, que visam, entre
outras coisas, otimizar o uso de recursos, reduzir riscos e agregar valor a rgos
e entidades e contribuir para o alcance de resultados esperados por partes interessadas internas e externas organizao.
So exemplos tpicos da aplicao desta perspectiva: a governana de pessoal, de informao, de tecnologia, de logstica, de investimentos, de oramento
e finanas, de regulamentaes etc.
RELAO ENTRE AS PERSPECTIVAS
No setor pblico, entre as quatro perspectivas de observao (sociedade e

Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; rgos e entidades e atividades intraorganizacionais) existe uma relao de interdependncia e
complementariedade (Figura 2). Assim, as estruturas de governana estabelecidas sob a perspectiva de rgos e entidades devem estar alinhadas e integradas s
estruturas existentes nas demais perspectivas. Similarmente, estratgia, polticas
e iniciativas que afetem mais de uma organizao devem ser coordenadas de
modo a garantir a efetividade dos resultados.
Sociedade
e Estado
Entes federativos,
esferas de poder
e polticas pblicas
rgos e
entidades
Atividades
FIGURA 2: Relao entre as perspectivas de observao da governana no setor pblico.
GOVERNANA PBLICA
21
REFERENCIAL
BSICO
Referencial Bsico de Governana Aplicvel a

rgos e Entidades da Administrao Pblica
GOVERNANA PBLICA
23
Captulo 3
Conceitos Fundamentais
Para organizao do presente referencial, foram consultados diversos documentos correlatos, como artigos cientficos, padres, modelos e cdigos de
diversos pases, entre os quais:

Cdigo das melhores prticas de governana corporativa (IBGC, 2009);

Enterprise risk management - integrated framework (COSO, 2004);
Good governance in the public sector (IFAC, 2013);
Good governance standard for public services (CIPFA, 2004);
Governana corporativa de tecnologia da informao (ABNT, 2009);
Government governance: corporate governance in the
public sector (NETHERLANDS, 2000);
Guide for board members of public bodies in Scotland (SCOTTISH, 2006);
Guidelines for internal control standards for the public sector (INTOSAI, 2004);
Internal control - integrated framework (COSO, 2013);
Internal control management and evaluation tool (GAO, 2001);
International professional practices framework (IIA, 2009);
International public sector study 13 (IFAC, 2001);
Norma de gesto de riscos - princpios e diretrizes (ABNT, 2009b);
Programa nacional de gesto pblica e
desburocratizao (BRASIL, 2013b); e
Public sector governance in Australia (ANU, 2012).
luz dessas e de outras fontes, foram sintetizados conceitos, fundamentos

e princpios relevantes para a compreenso e a melhoria da governana e da
gesto no contexto do setor pblico. Resultou dessa anlise a formulao da
seguinte conceituao:
GOVERNANA PBLICA
25
overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos

de liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar,
direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de
polticas pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.
Conforme detalhado no captulo 2, a governana no setor pblico pode

ser analisada sob quatro perspectivas de observao: (a) sociedade e Estado;
(b)entes federativos, esferas de poder e polticas pblicas; (c) rgos e entidades;
e (d) atividades intraorganizacionais.
Entes federativos, esferas
de poder e polticas pblicas
rgos e
entidades
Sociedade
e Estado
Atividades
FIGURA 3: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.
Enquanto a primeira define as regras e os princpios que orientam a atuao dos agentes pblicos e privados regidos pela Constituio e cria as condies
estruturais de administrao e controle do Estado; a segunda se preocupa com as
polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores, incluindo diferentes
esferas, poderes, nveis de governo e representantes da sociedade civil organizada;
a terceira garante que cada rgo ou entidade cumpra seu papel; e a quarta reduz
os riscos, otimiza os resultados e agrega valor aos rgos ou entidades.
ste referencial tem por objeto de anlise a governana de rgos e entidades

da administrao pblica, podendo ser aplicado, com adaptaes, s outras
perspectivas de observao.
26
CONCEITOS FUNDAMENTAIS
RELAO PRINCIPAL-AGENTE NO SETOR PBLICO
Quando se fala em governana, dois tipos bsicos de atores esto envolvidos: principal e agente. Como esses atores se manifestam no setor pblico?
De acordo com o pargrafo nico, do art. 1, da Constituio Federal de
1988, Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Infere-se que, no contexto pblico, a sociedade o principal, pois compartilha as percepes de
finalidade e valor e detm o poder social, podendo exerc-lo de forma conjunta e
ordenada por meio de estruturas criadas para represent-la (DALLARI, 2005).
Complementarmente, agentes, nesse contexto, so aqueles a quem foi delegada
autoridade para administrar os ativos e os recursos pblicos, enfim, autoridades,
dirigentes, gerentes e colaboradores do setor pblico (Figura 4). Principal e
agentes, no exerccio de suas atribuies, podem se relacionar com outras partes
interessadas (2 e 3 setores) de modo a criar um contexto capacitante para o
desenvolvimento social.
PRINCIPAL
Cidados
AGENTES
Representantes eleitos
Conselhos
Autoridade Mxima
Dirigentes Superiores
Dirigentes
Gerentes
FIGURA 4: Relao principal-agente em um modelo direto de interao.
SISTEMA DE GOVERNANA NO SETOR PBLICO
O sistema de governana reflete a maneira como diversos atores se organizam, interagem e procedem para obter boa governana. Envolve, portanto, as
estruturas administrativas (instncias), os processos de trabalho, os instrumentos
(ferramentas, documentos etc), o fluxo de informaes e o comportamento de
GOVERNANA PBLICA
27
pessoas envolvidas direta, ou indiretamente, na avaliao, no direcionamento e

no monitoramento da organizao. De forma simplificada, esse sistema pode ser
assim representado (Figura 5):
Sociedade
GOVERNANA
Cidados
Instncias externas
de governana (Responsveis
pelo controle e regulamentao)
Outras partes
interessadas
Organizaes
superiores
Instncias internas de
governana
Conselho de administrao
ou equivalente
Instncias externas
de apoio governana
Auditoria
independente
Controle social
organizado
Alta Administrao
Instncias internas de
apoio governana
Administrao executiva
(autoridade mxima e
dirigentes superiores)
Auditoria interna
Comisses e comits
Ouvidoria
Gesto ttica
(dirigentes)
Gesto operacional
(gerentes)
GESTO
FIGURA 5: Sistema de Governana em rgos e entidades da administrao pblica.
28
Nota-se, nesse sistema, que algumas instncias7 foram destacadas: as instncias externas de governana; as instncias externas de apoio governana; as
instncias internas de governana; e as instncias internas de apoio governana.
a) As instncias externas de governana so responsveis pela fiscalizao,
pelo controle e pela regulao, desempenhando importante papel para
promoo da governana das organizaes pblicas. So autnomas e
independentes, no estando vinculadas apenas a uma organizao. Exemplos tpicos dessas estruturas so o Congresso Nacional e o Tribunal de
Contas da Unio.
b) As instncias externas de apoio governana so responsveis pela
avaliao, auditoria e monitoramento independente e, nos casos em que
disfunes so identificadas, pela comunicao dos fatos s instncias
superiores de governana. Exemplos tpicos dessas estruturas as auditorias independentes e o controle social organizado.
c) As instncias internas de governana so responsveis por definir ou
avaliar a estratgia e as polticas, bem como monitorar a conformidade
e o desempenho destas, devendo agir nos casos em que desvios forem
identificados. So, tambm, responsveis por garantir que a estratgia e as
polticas formuladas atendam ao interesse pblico servindo de elo entre
principal e agente. Exemplos tpicos dessas estruturas so os conselhos
de administrao ou equivalentes e, na falta desses, a alta administrao.
d) As instncias internas de apoio governana realizam a comunicao
entre partes interessadas internas e externas administrao, bem como
auditorias internas que avaliam e monitoram riscos e controles internos,
comunicando quaisquer disfunes identificadas alta administrao.
Exemplos tpicos dessas estruturas so a ouvidoria, a auditoria interna,
o conselho fiscal, as comisses e os comits.
Alm dessas instncias, existem outras estruturas que contribuem para a
boa governana da organizao: a administrao executiva, a gesto ttica e a
gesto operacional.
___________________________
7
Exemplos de organizaes e estruturas administrativas que exercem, tipicamente, papis relacionados

a cada uma das instncias de governana esto indicados no apndice I.
GOVERNANA PBLICA
29
a) A administrao executiva responsvel por avaliar, direcionar e

monitorar, internamente, o rgo ou a entidade. A autoridade mxima
da organizao e os dirigentes superiores so os agentes pblicos que,
tipicamente, atuam nessa estrutura. De forma geral, enquanto a autoridade mxima a principal responsvel pela gesto da organizao, os
dirigentes superiores (gestores de nvel estratgico e administradores
executivos diretamente ligados autoridade mxima) so responsveis
por estabelecer polticas e objetivos e prover direcionamento para a
organizao.
b) A gesto ttica responsvel por coordenar a gesto operacional em
reas especficas. Os dirigentes que integram o nvel ttico da organizao
(p. ex. secretrios) so os agentes pblicos que, tipicamente, atuam
nessa estrutura.
c) A gesto operacional responsvel pela execuo de processos produtivos finalsticos e de apoio. Os gerentes, membros da organizao que
ocupam cargos ou funes a partir do nvel operacional (p. ex. diretores,
gerentes, supervisores, chefes), so os agentes pblicos que, tipicamente,
atuam nessa estrutura.
FUNES DE GOVERNANA E GESTO
A governana de rgos e entidades da administrao pblica envolve trs

funes bsicas, alinhadas s tarefas sugeridas pela ISO/IEC 38500:2008:
a) avaliar o ambiente, os cenrios, o desempenho e os resultados atuais
e futuros;
b) direcionar e orientar a preparao, a articulao e a coordenao de
polticas e planos, alinhando as funes organizacionais s necessidades
das partes interessadas (usurios dos servios, cidados e sociedade em
geral) e assegurando o alcance dos objetivos estabelecidos; e
c) monitorar os resultados, o desempenho e o cumprimento de polticas
e planos, confrontando-os com as metas estabelecidas e as expectativas
das partes interessadas.
De acordo com o Banco Mundial, governana diz respeito a estruturas,
funes, processos e tradies organizacionais que visam garantir que as aes
30
planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus

objetivos e resultados de forma transparente (WORLD BANK, 2013). Busca,
portanto, maior efetividade (produzir os efeitos pretendidos) e maior economicidade (obter o maior benefcio possvel da utilizao dos recursos disponveis)
das aes.
So funes da governana:
a) definir o direcionamento estratgico;
b) supervisionar a gesto;
c) envolver as partes interessadas;
d) gerenciar riscos estratgicos;
e) gerenciar conflitos internos;
f ) auditar e avaliar o sistema de gesto e controle; e
g) promover a accountability (prestao de contas e responsabilidade)
e a transparncia.
Governana, neste sentido, relaciona-se com processos de comunicao;
de anlise e avaliao; de liderana, tomada de deciso e direo; de controle,
monitoramento e prestao de contas.
De modo complementar, gesto diz respeito ao funcionamento do dia a dia
de programas e de organizaes no contexto de estratgias, polticas, processos
e procedimentos que foram estabelecidos pelo rgo (WORLD BANK, 2013);
preocupa-se com a eficcia (cumprir as aes priorizadas) e a eficincia das
aes (realizar as aes da melhor forma possvel, em termos de custo-benefcio).
So funes da gesto:
a) implementar programas;
b) garantir a conformidade com as regulamentaes;
c) revisar e reportar o progresso de aes;
d) garantir a eficincia administrativa;
e) manter a comunicao com as partes interessadas; e
f ) avaliar o desempenho e aprender.
GOVERNANA PBLICA
31
Enquanto a gesto inerente e integrada aos processos organizacionais,

sendo responsvel pelo planejamento, execuo, controle, ao, enfim, pelo
manejo dos recursos e poderes colocados disposio de rgos e entidades para
a consecuo de seus objetivos, a governana prov direcionamento, monitora,
supervisiona e avalia a atuao da gesto, com vistas ao atendimento das necessidades e expectativas dos cidados e demais partes interessadas.
ar
ex
ec
ar
io n
ar
ava
ej
ut
Estratgia
pl
di
an
GESTO
c
re
lia
GOVERNANA
la
Accountability
nit orar
ir
ro
ag
mo
co
nt
FIGURA 6: Relao entre governana e gesto.
Governana tambm se preocupa com a qualidade do processo decisrio e

sua efetividade: Como obter o maior valor possvel? Como, por quem e por que
as decises foram tomadas? Os resultados esperados foram alcanados?
A gesto, por sua vez, parte da premissa de que j existe um direcionamento superior e que aos agentes pblicos cabe garantir que ele seja executado
da melhor maneira possvel em termos de eficincia.
32
Captulo 4
Princpios, Diretrizes e
Nveis de Anlise
Considerando que no existe uma definio nica para o termo governana

e tendo em vista que o objeto de anlise do presente referencial so rgos e
entidades da administrao pblica, para o propsito deste modelo adota-se a
seguinte definio:
overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos

de liderana, estratgia e controle postos em prtica para avaliar, direcionar e monitorar a atuao da gesto, com vistas conduo de polticas
pblicas e prestao de servios de interesse da sociedade.
PRINCPIOS BSICOS DE GOVERNANA PARA O SETOR PBLICO
A governana pblica, para ser efetiva, pressupe a existncia de um Estado

de Direito; de uma sociedade civil participativa no que tange aos assuntos pblicos; de uma burocracia imbuda de tica profissional; de polticas planejadas de
forma previsvel, aberta e transparente; e de um brao executivo que se responsabilize por suas aes (WORLD BANK, 2007).
Conforme sugerido pelo Banco Mundial, so princpios da boa governana: a legitimidade, a equidade, a responsabilidade, a eficincia, a probidade, a
transparncia e a accountability.
a) Legitimidade: princpio jurdico fundamental do Estado Democrtico
de Direito e critrio informativo do controle externo da administrao
pblica que amplia a incidncia do controle para alm da aplicao
GOVERNANA PBLICA
33
isolada do critrio da legalidade. No basta verificar se a lei foi cumprida, mas se o interesse pblico, o bem comum, foi alcanado. Admite
o ceticismo profissional de que nem sempre o que legal legtimo
(BRASIL, 2012).
b) Equidade: promover a equidade garantir as condies para que
todos tenham acesso ao exerccio de seus direitos civis - liberdade de
expresso, de acesso informao, de associao, de voto, igualdade
entre gneros -, polticos e sociais - sade, educao, moradia, segurana
(BRASIL, 2010c).
c) Responsabilidade: diz respeito ao zelo que os agentes de governana
devem ter pela sustentabilidade das organizaes, visando sua longevidade, incorporando consideraes de ordem social e ambiental na
definio dos negcios e operaes (IBGC, 2010).
d) Eficincia: fazer o que preciso ser feito com qualidade adequada
ao menor custo possvel. No se trata de reduo de custo de qualquer
maneira, mas de buscar a melhor relao entre qualidade do servio e
qualidade do gasto (BRASIL, 2010c).
e) Probidade: trata-se do dever dos servidores pblicos de demonstrar
probidade, zelo, economia e observncia s regras e aos procedimentos
do rgo ao utilizar, arrecadar, gerenciar e administrar bens e valores pblicos. Enfim, refere-se obrigao que tm os servidores de
demonstrar serem dignos de confiana (IFAC, 2001).
f ) Transparncia: caracteriza-se pela possibilidade de acesso a todas as
informaes relativas organizao pblica, sendo um dos requisitos
de controle do Estado pela sociedade civil. A adequada transparncia
resulta em um clima de confiana, tanto internamente quanto nas relaes de rgos e entidades com terceiros.
g) Accountability: As normas de auditoria da Intosai conceituam accountability como a obrigao que tm as pessoas ou entidades s quais
se tenham confiado recursos, includas as empresas e organizaes
pblicas, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e
programtica que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes
delegou essas responsabilidades (BRASIL, 2011). Espera-se que os
agentes de governana prestem contas de sua atuao de forma voluntria, assumindo integralmente as consequncias de seus atos e omisses
(IBGC, 2010).
34
PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE
DIRETRIZES PARA A BOA GOVERNANA
Para alcanar boa governana em rgos e entidades da administrao

pblica importante, de acordo como o CIPFA (2004):
a) focar o propsito da organizao em resultados para cidados e usurios
dos servios;
b) realizar, efetivamente, as funes e os papis definidos;
c) tomar decises embasadas em informaes de qualidade;
d) gerenciar riscos;
e) desenvolver a capacidade e a eficcia do corpo diretivo das organizaes;
f ) prestar contas e envolver efetivamente as partes interessadas;
g) ter clareza acerca do propsito da organizao, bem como dos resultados esperados para cidados e usurios dos servios;
h) certificar-se de que os usurios recebem um servio de alta qualidade;
i) certificar-se de que os contribuintes recebem algo de valor em troca dos
aportes financeiros providos;
j) definir claramente as funes das organizaes e as responsabilidades da
alta administrao e dos gestores, certificando-se de seu cumprimento;
l) ser claro sobre as relaes entre os membros da alta administrao e
a sociedade;
m) ser rigoroso e transparente sobre a forma como as decises so tomadas;
n) ter, e usar, estruturas de aconselhamento, apoio e informao de boa
qualidade;
o) certificar-se de que um sistema eficaz de gesto de risco esteja em
operao;
p) certificar-se de que os agentes (comissionados ou eleitos) tenham as
habilidades, o conhecimento e a experincia necessrios para um bom
desempenho;
q) desenvolver a capacidade de pessoas com responsabilidades de governo
e avaliar o seu desempenho, como indivduos e como grupo;
r) equilibrar, na composio do corpo diretivo, continuidade e renovao;
s) compreender as relaes formais e informais de prestao de contas;
t) tomar aes ativas e planejadas para dialogar com e prestar contas
sociedade, bem como engajar, efetivamente, organizaes parceiras e
partes interessadas;
GOVERNANA PBLICA
35
u) tomar aes ativas e planejadas de responsabilizao dos agentes;

v) garantir que a alta administrao se comporte de maneira exemplar,
promovendo, sustentando e garantindo a efetividade da governana; e
x) colocar em prtica os valores organizacionais.
NVEIS DE ANLISE
Considerando que a governana no isenta de custos e que os mecanismos, isoladamente, no produzem todos os resultados potencialmente
esperados, concebeu-se o presente referencial tomando por base quatro nveis
de anlise: os mecanismos de governana, os componentes, as prticas e os itens
de controle (Figura 7).
mecanismos
de governana
componentes
prticas
itens de
controle
FIGURA 7: Nveis de anlise do referencial bsico de governana.
MECANISMOS DE GOVERNANA
es
tr
a
l i de
g i
ra
at
Para que as funes de governana (avaliar, direcionar e monitorar) sejam

executadas de forma satisfatria, alguns mecanismos devem ser adotados: a
liderana, a estratgia e o controle (Figura 8).
c o n tro l e
FIGURA 8: Mecanismos de governana.
36
Liderana refere-se ao conjunto de prticas, de natureza humana ou comportamental, que assegura a existncia das condies mnimas para o exerccio
da boa governana, quais sejam: pessoas ntegras, capacitadas, competentes,
responsveis e motivadas ocupando os principais cargos das organizaes e
liderando os processos de trabalho.
Esses lderes so responsveis por conduzir o processo de estabelecimento
da estratgia necessria boa governana, envolvendo aspectos como: escuta
ativa de demandas, necessidades e expectativas das partes interessadas; avaliao do ambiente interno e externo da organizao; avaliao e prospeco
de cenrios; definio e alcance da estratgia; definio e monitoramento de
objetivos de curto, mdio e longo prazo; alinhamento de estratgias e operaes
das unidades de negcio e organizaes envolvidas ou afetadas.
Entretanto, para que esses processos sejam executados, existem riscos,
os quais devem ser avaliados e tratados. Para isso, conveniente o estabelecimento de controles e sua avaliao, transparncia e accountability, que envolve,
entre outras coisas, a prestao de contas das aes e a responsabilizao pelos
atos praticados.
De forma geral os trs mecanismos propostos (liderana, estratgia
e controle) podem ser aplicados a qualquer uma das quatro perspectivas de
observao (sociedade e Estado; entes federativos, esferas de poder e polticas
pblicas; rgos e entidades; e atividades intraorganizacionais), devendo, no
entanto, estarem alinhados de forma a garantir que direcionamentos de altos
nveis se reflitam em aes prticas pelos nveis subalternos.
COMPONENTES DOS MECANISMOS DE GOVERNANA
A cada um dos mecanismos de governana foi associado um conjunto

de componentes que contribuem direta, ou indiretamente, para o alcance dos
objetivos (Figura 9). So eles:
Liderana

pessoas e competncias (L1);

princpios e comportamentos (L2);
liderana organizacional (L3);
sistema de governana (L4);
GOVERNANA PBLICA
37
Estratgia
relacionamento com partes interessadas (E1);
estratgia organizacional (E2);
alinhamento transorganizacional (E3);
Controle
ra
E2
ia
l ide
tg
E1
ra
L4
st
gesto de riscos e controle interno (C1);

auditoria interna (C2); e
accountability e transparncia (C3).
E3
c o n t ro l e
FIGURA 9: Componentes dos mecanismos de governana
Vinculados a cada componente, foi associado um conjunto de prticas de

governana, descritas no captulo 6, que tm a finalidade de contribuir para que
os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam alcanados. De modo
semelhante, vinculou-se a cada prtica um conjunto de itens de controle8 os
quais constam de documento complementar a este referencial. Cabe destacar
que as prticas apresentadas representam um referencial bsico, no sendo,
portanto, exaustivas.
___________________________
8
38
Os itens de controle esto disponveis para consulta no portal corporativo do TCU.

Mais especificamente em: http://www.tcu.gov.br/governanca
CAPTULO 5 Prticas
de Governana
Para cada um dos componentes dos mecanismos de governana foi feita breve
descrio, identificadas prticas e associado glossrio de termos relacionados.
GOVERNANA EM RGOS E
ENTIDADES DA ADMINISTRAO PBLICA
ABRANGNCIA
MECANISMOS
liderana
estratgia
controle
L1
E1
C1
Pessoas e
competncias
Relacionamento com
partes interessadas
Gesto de riscos
e controle interno
L2
E2
C2
Princpios e
comportamentos
Estratgia
organizacional
Auditoria interna
COMPONENTES
L3
E3
C3
Liderana
organizacional
Alinhamento
transorganizacional
Accountability
e transparncia
L4
Sistema de
governana
FIGURA 10: Componentes dos mecanismos de governana.
A seguir, sero caracterizados cada um dos componentes e apresentadas

prticas de governana a eles relacionados. Cabe destacar que as prticas apresentadas representam um referencial bsico, no sendo, portanto, exaustivas.
GOVERNANA PBLICA
39
PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO LIDERANA

COMPONENTE L1 - PESSOAS E COMPETNCIAS
Os resultados de qualquer organizao dependem fundamentalmente

das pessoas que nela trabalham. Por essa razo, a organizao deve contar com
profissionais que possuam as competncias necessrias.
No contexto da governana, fundamental mobilizar conhecimentos,
habilidades e atitudes dos dirigentes em prol da otimizao dos resultados
organizacionais. Para isso, as boas prticas preconizam que os membros da alta
administrao devem ter as competncias necessrias para o exerccio do cargo.
Prticas relacionadas a pessoas e competncias
Prtica L1.1 - Estabelecer e dar transparncia ao processo de seleo
de membros de conselho de administrao ou equivalente e da alta
administrao.
Envolve definir e divulgar as competncias desejveis ou necessrias aos
membros de conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao,
bem como os critrios de seleo a serem observados. Alm disso, pressupe que
o processo de seleo seja executado de forma transparente, pautando-se pelos
critrios e competncias previamente definidos.
Prtica L1.2 - Assegurar a adequada capacitao dos membros da alta
administrao.
Implica definir diretrizes para o desenvolvimento dos membros da alta
administrao, alm de identificar as competncias desejveis ou necessrias e
desenvolv-las, considerando as lacunas de desenvolvimento observadas.
Prtica L1.3 - Estabelecer sistema de avaliao de desempenho de membros
da alta administrao.
Pressupe definir diretrizes para a avaliao de desempenho de membros
da alta administrao, bem como indicadores e metas de desempenho. Ademais,
40
PRTICAS DE GOVERNANA
implica que a avaliao seja realizada com base nos indicadores e metas previamente definidos e que seus resultados sejam divulgados.
Prtica L1.4 - Garantir que o conjunto de benefcios, caso exista, de membros
de conselho de administrao ou equivalente e da alta administrao seja
transparente e adequado para atrair bons profissionais e estimul-los a se
manterem focados nos resultados organizacionais.
Significa definir diretrizes e um conjunto de benefcios, financeiros e no
financeiros, para o reconhecimento de membros de conselho de administrao
ou equivalente e da alta administrao. Outrossim, implica que o conjunto de
benefcios definido seja coerente e adequado complexidade e responsabilidade dos papis e funes desempenhados e que sua concesso, no caso da alta
administrao, considere tanto o resultado organizacional como o desempenho
individual e coletivo. Por fim, o conjunto de benefcios concedidos deve ser
divulgado, ao menos de forma agregada, s partes interessadas.
Termos relacionados a pessoas e competncias
Gesto de pessoas: conjunto de prticas gerenciais e institucionais que visam
a estimular o desenvolvimento de competncias, a melhoria do desempenho,
a motivao e o comprometimento dos servidores com a instituio, bem
como a favorecer o alcance dos resultados institucionais (BRASIL, 2006).
Competncia: a mobilizao de conhecimentos, habilidades e atitudes
do servidor, no contexto de trabalho, para, individualmente ou em equipe,
alcanar os resultados esperados pela organizao (BRASIL, 2013).
Conhecimentos: so informaes assimiladas pelo indivduo, que lhe permitem identificar o que fazer, e por que fazer, numa determinada situao ou
contexto. So adquiridos ao longo da vida, no apenas por meio da educao
escolar ou treinamentos formais, mas tambm por meio de leitura, outras
estratgias informais ou mesmo a partir da experincia (BRASIL, 2013).
Habilidades: decorrem da capacidade do indivduo de aplicar o conhecimento no sentido de saber como fazer algo para lidar com determinada
situao ou contexto. Implicam realizar uma tarefa fsica (motora ou manipulativa) ou intelectual (processos ou operaes mentais) (BRASIL, 2013).
GOVERNANA PBLICA
41
Atitudes: envolvem aes do indivduo, que refletem sua predisposio ou

motivao a querer fazer algo para lidar com determinada situao ou contexto. Decorrem de sentimentos, crenas e valores de aceitao ou rejeio
em relao a pessoas, objetos ou situaes (BRASIL, 2013).
Avaliao de desempenho: refere-se avaliao dada a um servidor pelo
exerccio de suas atividades profissionais ao longo de um determinado perodo
avaliativo e ao alcance de metas previamente negociadas (BRASIL, 2013c).
Gesto do desempenho: a gesto de desempenho surgiu nos ltimos anos
como um conceito alternativo s tcnicas tradicionalmente utilizadas para
a avaliao de desempenho. O termo gesto d ao mecanismo de avaliao
a conotao de um processo que envolve atividades de planejamento, de
acompanhamento e de avaliao propriamente dita (GUIMARES, 1998).
42
COMPONENTE L2 - PRINCPIOS E COMPORTAMENTOS
No empenho pela excelncia na prestao de servios, as organizaes devem

contar, em seu quadro, com pessoas que possuam as competncias (conhecimentos, habilidades e atitudes) necessrias e que demonstrem elevados padres de
conduta tica.
A IFAC (2013) orienta que um dos princpios da boa governana consiste
no comprometimento da alta administrao com valores ticos, com integridade
e com observncia e cumprimento da lei. Portanto, papel dos dirigentes exercer
a liderana na promoo de valores ticos e de altos padres de comportamento
(OCDE, 2004).
Os padres de comportamento exigidos das pessoas vinculadas s organizaes do setor pblico devem estar definidos em cdigos de tica e conduta
formalmente institudos, claros e suficientemente detalhados, que devero ser
observados pelos membros da alta administrao, gestores e colaboradores
(IFAC, 2001).
Prticas relacionadas a princpios e comportamentos
Prtica L2.1 - Adotar cdigo de tica e conduta que defina padres de
comportamento dos membros do conselho de administrao ou equivalente
e da alta administrao.
Consiste em publicar cdigo de tica e de conduta aplicvel aos membros
do conselho de administrao ou equivalente, bem como aos membros da alta
administrao.
Tal documento detalha valores, princpios e comportamento esperados;
define tratamento de conflitos de interesses; estabelece a obrigatoriedade de
manifestao e registro de aspectos que possam conduzir a conflito de interesse;
e probe ou estabelece limites quanto ao recebimento de benefcios que possam influenciar ou parecer influenciar as aes dos membros de conselho e da
alta administrao.
Alm disso, o cdigo de tica e de conduta define sanes cabveis em
caso de seu descumprimento; mecanismos de monitoramento e avaliao do seu
cumprimento; e papis e responsabilidades dos envolvidos no monitoramento e
na avaliao do comportamento de seu pblico alvo.
GOVERNANA PBLICA
43
Prtica L2.2 - Estabelecer mecanismos de controle para evitar que

preconceitos, vieses ou conflitos de interesse influenciem as decises e as
aes de membros do conselho de administrao ou equivalente e da alta
administrao.
Refere-se a implantar mecanismos de controle com o objetivo de evitar que
pessoas envolvidas em possveis conflitos de interesse participem de decises e
aes relevantes, alm de outros mecanismos para receber e tratar denncias,
submetendo-as diretamente s instncias internas de governana, e possibilitar
o acompanhamento de denncias pelas partes interessadas.
Prtica L2.3 - Estabelecer mecanismos para garantir que a alta administrao
atue de acordo com padres de comportamento baseados nos valores e
princpios constitucionais, legais e organizacionais e no cdigo de tica e
conduta adotado.
Envolve implantar instncia interna de governana, com atribuio de
correio, responsvel pela avaliao da aderncia do comportamento da alta
administrao aos valores e princpios constitucionais, legais e organizacionais e
ao cdigo de tica e conduta adotado. Pressupe que no tenham sido comprovados desvios de comportamento de membros da alta administrao atual em
qualquer instncia de governana, interna ou externa.
Termos relacionados princpios e comportamentos
Princpios de conduta: dizem respeito ao estabelecimento e ao incentivo
aplicao de princpios associados legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade, eficincia e tica.
tica: significa tomar decises e agir pautando-se pelo respeito e compromisso com o bem, a honestidade, a dignidade, a lealdade, o decoro, o zelo, a
responsabilidade, a justia, a iseno, a solidariedade e a equidade.
44
COMPONENTE L3 - LIDERANA ORGANIZACIONAL
O modelo de liderana organizacional, tambm chamado de sistema de

liderana (BRASIL, 2013b), decorre da aplicao dos princpios da coordenao, da delegao de competncia (BRASIL, 1967) e do modelo de governana
adotado.
Por esses princpios fundamentais, a alta administrao estabelece uma
estrutura de unidades e subunidades funcionais, nomeia gestores para chefilas e a eles delega autoridade (mandato legal e poder sobre os recursos alocados) para executar os planos em direo ao cumprimento dos objetivos e das
metas institucionais.
A responsabilidade final pelos resultados produzidos sempre permanece
com a autoridade delegante. Por isso, a alta administrao responsvel pela
definio e avaliao dos controles internos que mitigaro o risco de mau uso do
poder delegado, sendo a auditoria interna uma estrutura de apoio comumente
utilizada para esse fim.
Prticas relacionadas a liderana organizacional
Prtica L3.1 - Avaliar, direcionar e monitorar a gesto da organizao,
especialmente quanto ao alcance de metas organizacionais.
Implica definir diretrizes para avaliao, direcionamento e monitoramento
da gesto da organizao. Pressupe, ainda, que o desempenho da gesto da
organizao, bem como sua conformidade com normas externas e diretrizes
internas, sejam avaliados, direcionados e monitorados pela alta administrao.
Prtica L3.2 - Responsabilizar-se pelo estabelecimento de polticas e
diretrizes para a gesto da organizao e pelo alcance dos resultados previstos.
Consiste em implantar sistema de controle interno para mitigar riscos
decorrentes de atos praticados pelos agentes delegados e definir metas de resultado para a organizao. Implica que o dirigente mximo da organizao se
responsabiliza tanto pelo estabelecimento de diretrizes e polticas para a gesto
da organizao como pelo alcance dos resultados.
GOVERNANA PBLICA
45
Prtica L3.3 - Assegurar, por meio de poltica de delegao e reserva de

poderes, a capacidade das instncias internas de governana de avaliar,
direcionar e monitorar a organizao.
Envolve definir diretrizes e limites para delegao de competncias associadas a decises crticas de negcio, alm de definir os mandatos dos membros
das instncias internas de governana e os requisitos para permanncia no cargo
ou funo. Pressupe, ainda, estabelecer diretrizes de transio dos membros da
alta administrao e das demais instncias internas de governana, bem como
um processo de escalonamento, para instncias de governana, de questes que
envolvem elementos crticos de negcio.
Prtica L3.4 - Responsabilizar-se pela gesto de riscos e controle interno.
Significa que a alta administrao avalia, direciona e monitora o sistema
de gesto de riscos e controle interno e estabelece medidas que asseguram que
os dirigentes implementem e monitorem prticas de gesto de riscos e controle
interno. Como resultado, a alta administrao avalia riscos-chave que podem
comprometer o alcance dos principais objetivos organizacionais e fornece direo clara para que eles sejam gerenciados.
Prtica L3.5 - Avaliar os resultados das atividades de controle e dos trabalhos
de auditoria e, se necessrio, determinar que sejam adotadas providncias.
Refere-se a definir diretrizes para o planejamento, implantao e avaliao das atividades de controle e de auditoria. Pressupe que a alta administrao se posicione em relao aos resultados das atividades de controle e
recomendaes dos trabalhos de auditoria, quando no se referirem a aes ou
omisses da prpria alta administrao. Neste caso, quem deve se posicionar
o conselho ou equivalente. Em ambos os casos, providncias so adotadas
sempre que necessrio.
46
COMPONENTE L4 - SISTEMA DE GOVERNANA
Sistema de governana refere-se ao modo como os diversos atores se

organizam, interagem e procedem para obter boa governana. Engloba as instncias internas e externas de governana, fluxo de informaes, processos de
trabalho e atividades relacionadas a avaliao, direcionamento e monitoramento
da organizao.
Depreende-se da que o alcance de uma boa governana pela organizao depende fundamentalmente da definio e implantao de um sistema de
governana ao mesmo tempo simples e robusto.
Prticas relacionadas ao sistema de governana
Prtica L4.1 - Estabelecer as instncias internas de governana da organizao.
Consiste em definir papis e responsabilidades do conselho de administrao ou equivalente, da alta administrao e das instncias internas de apoio
governana, contemplando atividades relacionadas tomada de deciso, elaborao, implementao e reviso de diretrizes, ao monitoramento e ao controle.
Ademais, pressupe que o conselho de administrao ou equivalente, a alta
administrao e as instncias internas de apoio governana tenham membros
designados e que estes realizem suas atividades regularmente.
Por fim, o sistema de governana deve estar definido e ser avaliado, direcionado e monitorado pela mais alta instncia interna de governana.
Prtica L4.2 - Garantir o balanceamento de poder e a segregao de funes
crticas.
Implica que as decises crticas que demandam segregao de funes estejam identificadas e as funes a elas relacionadas estejam segregadas, de modo
que o poder para tais decises no fique concentrado em uma nica instncia.
Outrossim, pressupe a definio de um limite de tempo para que o mesmo
indivduo exera uma funo ou papel associado a decises crticas de negcio, e
a implantao de controles destinados a reduzir o risco de que decises crticas
sejam tomadas sem garantia do princpio da segregao de funes.
GOVERNANA PBLICA
47
Prtica L4.3 - Estabelecer o sistema de governana da organizao e

divulg-lo para as partes interessadas.
Pressupe que o sistema de governana da organizao esteja definido e
implantado e que seja dado conhecimento das estruturas administrativas, dos
papis e responsabilidades das instncias de governana, dos processos de trabalho e dos fluxos de informao e de deciso s partes interessadas. Como
resultado, espera-se que o sistema de governana vigente na organizao seja
executado em conformidade com as definies e que as partes interessadas
conheam e interajam, dentro dos limites estabelecidos, com este sistema.
Termos relacionados ao sistema de governana
Balanceamento de poder e autoridade: sugere que se deve evitar a concentrao de poder, autoridade e responsabilidade nas mos de um ou de poucos
indivduos. Como regra bsica, decises e atividades crticas devem ser
tomadas ou executadas por colegiado constitudo por membros competentes
e mutuamente independentes.
Papis e responsabilidades das instncias de governana: diz respeito a
atribuio de responsabilidades aos membros, executivos e no executivos,
da cpula da organizao.
48
PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO ESTRATGIA

COMPONENTE E1 - RELACIONAMENTO COM PARTES INTERESSADAS
Considerando o necessrio foco das organizaes na prestao de servios

com eficincia, o alinhamento de suas aes com as expectativas das partes
interessadas fundamental para a otimizao de resultados.
De forma geral, essas organizaes precisam satisfazer gama complexa de
objetivos polticos, econmicos e sociais, o que as submete a um conjunto de
restries e influncias externas diferentes daquelas enfrentadas por empresas
do setor privado (IFAC, 2001). Logo, um modelo de governana deve propiciar
o equilbrio entre as legtimas expectativas das diferentes partes interessadas, a
responsabilidade e discricionariedade dos dirigentes e gestores e a necessidade
de prestar contas (IFAC, 2001).
Para garantir esse alinhamento, essencial que as organizaes estejam
abertas a ouvir as partes interessadas para conhecer necessidades e demandas;
avaliem o desempenho e os resultados organizacionais; e sejam transparentes,
prestando contas e fornecendo informaes completas, precisas, claras e tempestivas (IFAC, 2001).
Prticas relacionadas a relacionamento com partes interessadas
Prtica E1.1 - Estabelecer e divulgar canais de comunicao com as diferentes
partes interessadas e assegurar sua efetividade, consideradas as caractersticas
e possibilidades de acesso de cada pblico-alvo.
Envolve definir diretrizes da alta administrao para abertura de dados,
divulgao de informaes relacionadas rea de atuao da organizao e
comunicao com as diferentes partes interessadas e identificar as partes interessadas e as necessidades de informao decorrentes de exigncias normativas e
jurisprudenciais de publicidade e de demandas das partes interessadas.
Implica, ainda, implantar canais de comunicao para acesso, solicitao e
encaminhamento de dados e informaes, bem como mecanismos para tratar
dados e informaes recebidos pelos canais de comunicao.
Como resultado, espera-se que o pblico alvo utilize de fato o(s) canal(is)
de comunicao ou reconhea a sua disponibilidade e adequao.
GOVERNANA PBLICA
49
Prtica E1.2 - Promover a participao social, com envolvimento dos usurios,

da sociedade e das demais partes interessadas na governana da organizao.
Relaciona-se com definir diretrizes para participao social na governana
da organizao e identificar as partes interessadas, alm de implantar mecanismos que viabilizem a participao social na governana da organizao.
Como resultado, espera-se que a participao social ocorra em conformidade com as diretrizes estabelecidas.
Prtica E1.3 - Estabelecer relao objetiva e profissional com a mdia, com
outras organizaes e com auditores.
Significa definir diretrizes e implantar mecanismos de relacionamento
com a mdia, auditores e outras organizaes. Como resultado, espera-se que a
mdia, auditores internos e externos e outras organizaes pblicas e privadas
reconheam que o relacionamento com a organizao satisfatrio.
Prtica E1.4 - Assegurar que decises, estratgias, polticas, programas,
planos, aes, servios e produtos de responsabilidade da organizao atendam
ao maior nmero possvel de partes interessadas, de modo balanceado, sem
permitir a predominncia dos interesses de pessoas ou grupos.
Pressupe que estejam identificadas no apenas as partes interessadas, mas
tambm as semelhanas e distines entre elas, bem como suas necessidades
e expectativas. A partir da, cabe definir os critrios de priorizao e balanceamento no atendimento de necessidades das partes interessadas e implantar
processos de priorizao e balanceamento de decises, estratgias, polticas, programas, planos, aes, servios e produtos de responsabilidade da organizao
que as atendam.
Como resultado, espera-se que os critrios de priorizao e balanceamento
aplicados sejam transparentes e rastreveis e as diferentes partes interessadas
reconheam que suas necessidades e expectativas esto sendo consideradas.
50
Termos relacionados a relacionamento com partes interessadas

Partes interessadas (stakeholders): so pessoas, grupos ou instituies com
interesse em bens, servios ou benefcios pblicos, podendo ser afetados
positiva ou negativamente, ou mesmo envolvidos no processo de prestao
de servios pblicos. Em resumo, so aqueles cuja atuao e opinio deve ser
levada em conta na formulao de estratgias, na accountability e na transparncia. No setor pblico, abrangem: agentes polticos, servidores pblicos,
usurios de servios, fornecedores, mdia e cidados em geral, cada qual com
interesse legtimo na organizao pblica, mas no necessariamente com
direitos de propriedade (IFAC, 2001).
Efetividade: relao entre os resultados de uma interveno ou programa,
em termos de efeitos sobre a populao-alvo (impactos observados), e os
objetivos pretendidos (impactos esperados). Trata-se de verificar a ocorrncia
de mudanas na populao-alvo que poderiam ser razoavelmente atribudas
s aes avaliadas. Diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos a
mdio e longo prazo (BRASIL, 2012).
Equilbrio: nos recentes estudos sobre governana, destaca-se a importncia
de se assegurar que expectativas e necessidades das partes interessadas sejam
conhecidas e levadas em considerao pelos gestores, de modo a equilibrar
as foras dos diversos grupos de interesse e minimizar riscos que possam
impactar negativamente os resultados.
Relacionamento: os servidores pblicos devem tratar os cidados de maneira
solcita, tempestiva, fidedigna e corts, de modo a preservar a reputao da
organizao. Devem tambm se relacionar com os colegas de trabalho com
respeito e considerao e, com relao aos fornecedores, devem honrar os
contratos, pagar no tempo acordado, observar normativos e padres de qualidade, de modo a garantir a reputao da entidade (IFAC, 2001).
GOVERNANA PBLICA
51
COMPONENTE E2 - ESTRATGIA ORGANIZACIONAL
O papel fundamental atribudo s organizaes pblicas o de, por meio

dos servios prestados, ampliar, de forma sistmica e integrada, o bem estar social
e as oportunidades aos cidados. Para cumprir bem sua funo, a administrao
pblica deve possuir os recursos adequados e o capital humano necessrio de
modo a atuar com eficcia, eficincia, efetividade e economicidade em benefcio
da sociedade. Para isso importante traar claramente seus objetivos, definir
sua estratgia de atuao e adotar ferramentas capazes de orientar as aes
de melhoria.
A organizao, a partir de sua viso de futuro, da anlise dos ambientes interno
e externo e da sua misso institucional, deve formular suas estratgias, desdobr-las
em planos de ao e acompanhar sua implementao (BRASIL, 2010), oferecendo os meios necessrios ao alcance dos objetivos institucionais e maximizao
dos resultados.
Prticas relacionadas a estratgia organizacional
Prtica E2.1 - Estabelecer modelo de gesto da estratgia que considere
aspectos como transparncia e envolvimento das partes interessadas.
Implica definir modelo de gesto da estratgia, considerando aspectos como
transparncia e envolvimento das partes interessadas. Tal modelo deve explicitar
os processos necessrios, incluindo as etapas de formulao, desdobramento e
monitoramento da estratgia. Alm disso, explicita como as instncias internas
de governana participam da avaliao, direcionamento e monitoramento da
estratgia e como as partes interessadas so envolvidas nessas atividades.
Prtica E2.2 - Estabelecer a estratgia da organizao.
Consiste em definir a misso, a viso e a estratgia da organizao, compreendendo objetivos, iniciativas, indicadores e metas de desempenho. Pressupe
tambm o envolvimento das partes interessadas na formulao da estratgia e a
sua execuo.
52
Prtica E2.3 - Monitorar e avaliar a execuo da estratgia, os principais

indicadores e o desempenho da organizao.
Pressupe que estejam definidas tanto a estratgia da organizao como as
diretrizes para monitoramento e avaliao da execuo dessa estratgia. Implica,
ainda, acompanhar a execuo das iniciativas estratgicas e avaliar o desempenho da organizao, adotando aes de melhoria sempre que necessrio. Como
resultado, espera-se que a estratgia da organizao seja executada de acordo
com os objetivos e as metas definidos.
Termos relacionados a estratgia organizacional
Propsito da organizao: diz respeito aos motivos pelos quais a organizao foi criada. Compreende sua misso, sua viso de futuro e os resultados
que ela pretende alcanar.
Misso: representa a razo da existncia de uma organizao, ou seja, o que
ela faz, por que faz, para quem ela atua, e qual impacto visa a produzir na
sua clientela.
Viso de futuro: a expresso traduz a situao futura desejada pela organizao para si mesma. a imagem que ela tem a respeito de si e do seu futuro.
Representa seu sonho de realidade futura, o qual lhe serve de guia. A viso
estabelecida sobre os fins da organizao e corresponde direo suprema
que ela busca alcanar.
Objetivos estratgicos: so os fins a serem perseguidos pela organizao
para o cumprimento de sua misso e o alcance de sua viso de futuro. Constituem elo entre as diretrizes de uma organizao e seu referencial estratgico.
Traduzem, consideradas as demandas e expectativas dos clientes, os desafios
a serem enfrentados num determinado perodo.
Planejamento: refere-se ao desenvolvimento de processos, tcnicas e atitudes
administrativas que possibilitem avaliar as implicaes futuras de decises
presentes, de modo a reduzir a incerteza envolvida no processo decisrio
e, consequentemente, aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos e
desafios estabelecidos pela e para a organizao, maximizando resultados e
minimizando deficincias.
Gesto estratgica: conjunto de decises estratgicas que determina o
desempenho de uma organizao no longo prazo. Esse tipo de gesto inclui
GOVERNANA PBLICA
53
uma anlise profunda dos ambientes interno e externo e a formulao, a

implantao, a avaliao e o controle da estratgia.
Poltica: conjunto de aes e decises do governo voltado para a soluo
(ou no) de problemas da sociedade. a totalidade de aes, metas e planos
que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traam para alcanar o
bem-estar da sociedade e o interesse pblico (BRASIL, 2008).
Avaliao: anlise sistemtica de processos ou de resultados, em comparao
com um conjunto explcito ou implcito de padres, com o objetivo de contribuir para o seu aperfeioamento.
54
COMPONENTE E3 - ALINHAMENTO TRANSORGANIZACIONAL
MARINI e MARTINS (2006) defendem a necessidade de integrao

horizontal entre as polticas pblicas, o que significa que as aes e os objetivos
especficos das intervenes empreendidas pelas diversas entidades devem ser
alinhados para se reforarem mutuamente. Nos casos de polticas de natureza
transversal, especialmente, essencial que haja mecanismos institucionalizados
de coordenao, de forma a criar condies para a atuao conjunta e sinrgica,
evitando ainda superposies ou esforos mutuamente contraproducentes.
Para atender sua finalidade, de garantir o bem comum, o setor pblico precisa ser capaz de coordenar mltiplos atores polticos, administrativos, econmicos
e sociais. Nesse sentido, importante manter a coerncia e o alinhamento de
estratgias e objetivos entre as organizaes envolvidas; institucionalizar mecanismos de comunicao, colaborao e articulao entre os atores envolvidos; e
regular as operaes.
Cada um dos mltiplos atores dentro do governo tem seus prprios objetivos. Assim, para a governana efetiva, preciso definir objetivos coerentes e
alinhados entre todos os envolvidos na implementao da estratgia para que os
resultados esperados possam ser alcanados.
A obteno de resultados para a nao exige, cada vez mais, que as organizaes pblicas trabalhem em conjunto. Do contrrio, a fragmentao da misso
e a sobreposio de programas tornam-se realidade generalizada no mbito do
governo e muitos programas transversais deixam de ser bem coordenados. Ao
trabalharem em conjunto, as organizaes pblicas podem melhorar e sustentar
abordagens colaborativas para atingir as metas nacionais, os objetivos ou os
propsitos coletivos.
Prticas relacionadas a alinhamento transorganizacional
Prtica E3.1 - Estabelecer mecanismos de atuao conjunta com vistas
a formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas
transversais e descentralizadas.
Envolve, inicialmente, definir instncias de governana de polticas transversais e descentralizadas, bem como as normas e regulamentos necessrios
execuo dessas polticas. Pressupe, tambm, identificar as organizaes envol-
GOVERNANA PBLICA
55
vidas em tais polticas e, em conjunto com elas, definir objetivos, indicadores e

metas, alm das responsabilidades de cada organizao.
Implica que as aes de polticas transversais e descentralizadas sob responsabilidade da organizao sejam executadas em conformidade com o acordo
estabelecido e avaliadas, direcionadas e monitoradas pelas instncias internas
de governana.
Por fim, as informaes relevantes relativas s polticas transversais e descentralizadas so compartilhadas e comunicadas s instncias de governana e
demais partes interessadas.
Como resultado, espera-se que as demais organizaes envolvidas em
polticas transversais e descentralizadas reconheam que a organizao atua de
forma alinhada.
Termos relacionados a alinhamento transorganizacional
Poltica pblica: conjunto articulado e estruturado de aes e incentivos que
buscam alterar uma realidade em resposta a demandas e interesses dos atores
envolvidos (MARTINS, 2007).
Coordenao nas polticas: significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos
(MARTINS, 2003).
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PRTICAS RELATIVAS AO MECANISMO CONTROLE

COMPONENTE C1 - GESTO DE RISCOS E CONTROLE INTERNO
O desafio da governana nas organizaes do setor pblico determinar

quanto risco aceitar na busca do melhor valor para os cidados e demais partes interessadas, o que significa prestar servio de interesse pblico da melhor
maneira possvel (INTOSAI, 2007). O instrumento de governana para lidar
com esse desafio a gesto de riscos.
O risco inerente pode ser conceituado como aquele intrnseco atividade
que est sendo realizada. Se o risco inerente estiver em um nvel no aceitvel
para a organizao, controles internos devem ser implementados pelos gestores
para mitigar esses riscos.
Prticas relacionadas a gesto de riscos e controle interno
Prtica C1.1 - Estabelecer sistema de gesto de riscos e controle interno.
Refere-se a definir diretrizes para o sistema de gesto de riscos e controle
interno e implant-lo. Pressupe que os riscos crticos da organizao estejam
identificados e que os controles internos para mitig-los estejam implantados.
Requer, ainda, a implantao de um plano de continuidade relacionado aos elementos crticos de negcio e a atribuio da responsabilidade por coordenar o
sistema de gesto de riscos. As informaes resultantes do sistema so utilizadas
pelas instncias internas de governana para apoiar seus processos decisrios.
Prtica C1.2 - Monitorar e avaliar o sistema de gesto de riscos e controle
interno, a fim de assegurar que seja eficaz e contribua para a melhoria do
desempenho organizacional.
Pressupe que o sistema de gesto de riscos e controle interno seja monitorado e avaliado pela mais alta instncia interna de governana da organizao,
considerando aspectos como conformidade legal e regulamentar, aderncia a
boas prticas, alinhamento a estratgias da organizao e desempenho global.
Como resultado do monitoramento e avaliao, medidas visando o aprimoramento do sistema so implementadas sempre que necessrio.
GOVERNANA PBLICA
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Termos relacionados a gesto de riscos e controle interno

Risco o efeito da incerteza sobre os objetivos da organizao (ABNT,
2009b). Abrange eventos positivos, com o potencial de agregar valor, e negativos, com o potencial de destruir valor.
Controle interno um processo integrado e dinmico efetuado pela direo
e pelo corpo de colaboradores, estruturado para enfrentar riscos e fornecer
razovel segurana de que, na consecuo da misso da entidade, os seguintes
objetivos gerais sero alcanados: (1) execuo ordenada, tica, econmica,
eficiente e eficaz das operaes; (2) cumprimento das obrigaes de accountability; (3) cumprimento das leis e dos regulamentos aplicveis; (4) salvaguarda dos recursos, para evitar perdas, mau uso e dano (INTOSAI, 2004).
Evento: incidente ou ocorrncia, proveniente de fontes internas ou externas, que afeta a implementao da estratgia ou a realizao de objetivos
(INTOSAI, 2007).
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COMPONENTE C2 - AUDITORIA INTERNA
A auditoria interna existe basicamente para avaliar a eficcia dos controles

internos implantados pelos gestores. Trata-se de uma atividade independente
e objetiva de avaliao (assurance) e de consultoria, desenhada para adicionar
valor e melhorar as operaes de uma organizao. Ela auxilia uma organizao
a realizar seus objetivos a partir da aplicao de uma abordagem sistemtica e
disciplinada para avaliar e melhorar a eficcia dos processos de gesto de riscos,
controle e governana (IIA, 2011).
Recentemente, a funo da auditoria interna se expandiu, avaliando no s
os processos de controle, mas tambm o processo de gesto de risco e a governana da organizao.
Prticas relacionadas a auditoria interna
Prtica C2.1 - Estabelecer a funo de auditoria interna.
Envolve definir o propsito, autoridade e responsabilidade da auditoria
interna em estatuto que estabelea a sua posio dentro da organizao, autorize acesso aos recursos organizacionais necessrios ao desempenho dos seus
trabalhos e defina o escopo de suas atividades. Implica, ainda, a implantao da
funo de auditoria, resultando na produo de relatrios relevantes destinados
s instncias internas de governana.
Prtica C2.2 - Prover condies para que a auditoria interna seja
independente e proficiente.
Requer que a auditoria interna se reporte funcionalmente mais alta
instncia interna de governana e, administrativamente, alta administrao.
Envolve, ainda, definir diretrizes para o tratamento de conflitos de interesse na
funo de auditoria interna e identificar competncias necessrias ao desempenho de suas responsabilidades, provendo condies para que os auditores
internos possuam, coletivamente, as competncias identificadas.
GOVERNANA PBLICA
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Prtica C2.3 - Assegurar que a auditoria interna adicione valor organizao.

Relaciona-se com definir diretrizes para que a funo de auditoria interna
contribua para a melhoria dos processos de governana, de gesto e de gerenciamento de riscos e controles, assim como diretrizes para o planejamento
dos trabalhos, aprovando plano de auditoria interna, com base nos objetivos e
metas vigentes.
Pressupe executar os trabalhos de auditoria interna em conformidade
com as diretrizes e os planos definidos e avaliar o desempenho da funo de
auditoria interna, implementando medidas visando seu aprimoramento sempre
que necessrio.
Termos relacionados a auditoria interna
Estatuto de auditoria interna: documento formal que define o propsito, a
autoridade e a responsabilidade da atividade de auditoria interna. O estatuto
de auditoria interna estabelece a posio da atividade de auditoria interna
dentro da organizao; autoriza o acesso aos registros, ao pessoal e s propriedades fsicas relevantes para o desempenho dos trabalhos de auditoria; e
define o escopo das atividades de auditoria interna (IIA, 2011).
Proficiente: que detm os conhecimentos, as habilidades e outras competncias requeridas para o desempenho eficaz das responsabilidades profissionais
(IIA, 2011, item 1210).
Zelo profissional devido: zelo e habilidades esperados de um auditor interno
razoavelmente prudente e competente (IIA, 2011, item 1220).
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COMPONENTE C3 - ACCOUNTABILITY E TRANSPARNCIA
Os membros da alta administrao e dos conselhos de administrao

ou equivalente so os responsveis por prestar contas de sua atuao e devem
assumir, integralmente, as consequncias de seus atos e omisses (IBGC, 2009).
Tradicionalmente, a implementao do sistema de governana deve incluir
mecanismos de prestao de contas e de responsabilizao para garantir a adequada accountability. A IFAC (2013) acrescenta a estes mecanismos a necessidade
de um contexto de transparncia para garantir a efetividade da accountability.
A prestao de contas no deve restringir-se ao desempenho econmicofinanceiro, mas contemplar tambm os demais fatores (inclusive intangveis) que
norteiam a ao gerencial e que conduzem criao de valor para a organizao
(IBGC, 2009).
Prticas relacionadas a accountability e transparncia
Prtica C3.1 - Dar transparncia da organizao s partes interessadas,
admitindo-se o sigilo, como exceo, nos termos da lei.
Envolve identificar as exigncias normativas e jurisprudenciais de publicidade e as demandas por informao pelas partes interessadas. Relaciona-se,
ainda, com a definio, pela alta administrao, de diretrizes para abertura de
dados, divulgao de informaes relacionadas rea de atuao da organizao
e comunicao com as diferentes partes interessadas.
Implica que o catlogo de informaes s quais a organizao se compromete
a dar transparncia esteja definido e acessvel s partes interessadas e que as prprias
informaes s quais a organizao se compromete a dar transparncia esto disponveis para consulta, de acordo com as exigncias normativas e jurisprudenciais.
Como resultado, espera-se que as partes interessadas reconheam que suas
necessidades de informaes foram atendidas.
Prtica C3.2 - Prestar contas da implementao e dos resultados dos sistemas
de governana e de gesto, de acordo com a legislao vigente e com o
princpio de accountability.
Consiste em publicar, de acordo com exigncias normativas e jurisprudenciais, relatrios organizacionais e informaes produzidas por instncias
GOVERNANA PBLICA
61
externas de governana acerca da implementao e resultados dos sistemas

de governana e de gesto, de modo que as partes interessadas reconhecem a
prestao de contas como satisfatria.
Prtica C3.3 - Avaliar a imagem da organizao e a satisfao das partes
interessadas com seus servios e produtos.
Implica monitorar e avaliar a imagem da organizao perante as partes
interessadas, bem como a satisfao destas com servios e produtos sob responsabilidade da organizao, cuidando que aes de melhoria sejam implementadas sempre que necessrio.
Prtica C3.4 - Garantir que sejam apurados, de ofcio, indcios de
irregularidades, promovendo a responsabilizao em caso de comprovao.
Pressupe apurar indcios de irregularidade e aplicar sanes nos casos
comprovados, sempre em conformidade com diretrizes previamente definidas.
Garante, ainda, que casos comprovados de irregularidade resultem em encaminhamento tempestivo para os rgos de controle competentes.
Termos relacionados a accountability e transparncia
Accountability: conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os
decisores governamentais a prestar contas dos resultados de suas aes,
garantindo-se maiores transparncia e exposio das polticas pblicas
(MATIAS-PEREIRA, 2010). Promoo da transparncia por meio de informaes claras e justas (IIA, 2011). A accountability envolve, alm do dever e
da responsabilidade de prestar contas, o desejo de faz-lo de forma voluntria.
Transparncia: divulgao oportuna de todas as questes relevantes relacionadas organizao, inclusive situao financeira, desempenho, composio e governana da organizao (SLOMSKI, 2008). Transparncia nas
informaes, especialmente nas de alta relevncia, que impactem os negcios
e que envolvam resultados, oportunidades e riscos. A transparncia deve
situar-se dentro dos limites de exposio que no sejam conflitantes com a
salvaguarda de informaes (MATIAS-PEREIRA, 2010).
62
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70
REFERNCIAS
APNDICE I
Exemplos de Instncias de Governana
Exemplos de instncias de governana associadas a cada um dos Entes Federativos e Poderes da Unio esto indicadas a seguir. Trata-se de uma lista no
exaustiva de organizaes e estruturas administrativas envolvidas na governana
de rgos e entidades da Administrao Pblica.
Governo
Federal
Poder
Executivo
ou equivalente
Conselho da Repblica
Conselho de Defesa Nacional
Conselho Nacional de Educao
Conselho Nacional de Assistncia Social
Conselho Nacional de Sade
Instncia
Alta
interna de
administrao
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Presidente da
Repblica
Controle
Interno
Congresso
Nacional
Ministro de
Estado
Comit
de Poltica
Monetria
Tribunal de
Contas da
Unio
SecretrioExecutivo
Conselho Nacional de Seguros Privados

Conselho Nacional de Previdncia Social
Conselho Nacional de
Previdncia Complementar
Conselho Nacional de Trnsito
Conselho Nacional de Juventude
Conselho Nacional de Imigrao
Conselho Nacional dos Direitos da Mulher
Conselho Nacional do Servio
Social da Indstria
Conselho Nacional de Turismo
Conselho Nacional dos Direitos do Idoso
Conselho Nacional dos Direitos
da Criana e do Adolescente
GOVERNANA PBLICA
71
Governo
Federal
Poder
Executivo
ou equivalente
Alta administrao
Instncia
interna de
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Conselho Nacional de Promoo

da Igualdade Racial
Conselho Nacional de Politica Energtica
Conselho Nacional dos Direitos
da Pessoa com Deficincia
Conselho Nacional do Meio Ambiente
Conselho Nacional do Esporte
Conselho Nacional das Cidades
Conselho Nacional de Poltica
Criminal e Penitenciria
Conselho Nacional de Metrologia
Conselho Nacional de Biossegurana
Conselho Nacional do Idoso
Conselho Nacional do Petrleo
Conselho Nacional de
Polticas sobre Drogas
Conselho Nacional de Poltica Cultural
Conselho Nacional de Poltica Agrcola
Conselho Nacional de Poltica Energtica
Conselho Nacional de Integrao
de Polticas de Transporte
Poder
Legislativo
Plenrio da Cmara dos Deputados

Plenrio do Senado Federal
Presidente da
Cmara dos
Deputados
Controle
Interno Comits
Tribunal de
Contas da
Unio
Controle
Interno -
Congresso
Nacional
Comits
Conselho
Nacional
de Justia
Presidente do
Senado Federal
Poder
Judicirio
72
Plenrio do Tribunal
Presidente
de Tribunal
Controle social
Tribunal de
Contas da
Unio
EXEMPLOS DE INSTNCIAS DE GOVERNANA
Governo
Estadual
Poder
Executivo
ou equivalente
Instncia
interna de
apoio
governana
Instncia
externa de
governana
Controle
Interno -
Assembleia
Legislativa
Comits
Tribunal de
Contas do
Estado
Presidente da
Assembleia
Legislativa
Controle
Interno
Controle social
Comits
Tribunal de
Contas do
Estado
Presidente
de Tribunal
Controle
Interno
Assembleia
Legislativa
Comits
Tribunal de
Contas do
Estado
Alta administrao
Conselho Estadual de Sade
Governador
Conselho Estadual de Educao
Secretrios
Conselho Estadual de Habitao

Conselho Estadual de Trnsito
Conselho Estadual de Meio Ambiente
Conselho Estadual de Recursos Hdricos
Conselho Estadual de
Desenvolvimento Rural
Conselho Estadual de
Desenvolvimento Urbano
Conselho Estadual de Assistncia Social
Conselho Estadual de Juventude
Conselho Estadual de Cultura
Conselho Estadual de Turismo
Poder
Legislativo
Poder
Judicirio
Plenrio da Assembleia Legislativa
Plenrio do Tribunal
GOVERNANA PBLICA
73
Governo
Municipal
Poder
Executivo
ou equivalente
Alta administrao
Conselho Municipal de Sade
Prefeito
Conselho Municipal de Educao
Secretrios
Instncia
interna de
apoio
governana
Controle
Interno
Comits
Conselho Municipal do Fundef
Instncia
externa de
governana
Tribunal de
Contas do
Municpio
Tribunal de
Contas do
Estado
Conselho Municipal de
Alimentao Escolar
Assistncia Social
Conselho Municipal de Controle
Social do Bolsa Famlia
Conselho Municipal da Mulher
Conselho Municipal do Idoso
Conselho Municipal da
Criana e do Adolescente
Conselho Municipal de Defesa dos
Direitos da Pessoa com Deficincia
Conselho Municipal de Meio Ambiente
Poltica Cultural
Transportes Urbanos
Poder
Legislativo
74
Plenrio da Cmara de Vereadores
Presidente da
Cmara de
Vereadores
Controle
Interno
Controle social
Tribunal de
Contas do
Estado
EXEMPLOS DE INSTNCIAS DE GOVERNANA
APNDICE II Comparativo
entre verso 1 e verso 2
O Quadro 2 apresenta a relao entre as prticas de governana indicadas

na primeira e na segunda verso do referencial bsico de governana. Para
mais informaes sobre as prticas de governana que constam da verso 2
do referencial consulte a lista de itens de controle que est disponvel em:
http://www.tcu.gov.br/governanca.
QUADRO 2. Relao entre as prticas indicadas na primeira e na segunda verso do referencial
VERSO 2
VERSO 1
L1.1 - Estabelecer e dar transparncia

ao processo de seleo de membros
de conselho de administrao ou
equivalente e da alta administrao.
L.1.1 - Utilizar processo transparente e formalizado

que oriente a indicao, a seleo e a nomeao de
membros da alta administrao e da gesto operacional.
L1.2 - Assegurar a adequada capacitao

dos membros da alta administrao.
L1.2 - Assegurar a adequada capacitao dos

membros da alta administrao e da gesto
operacional, de modo que as competncias
necessrias execuo de suas atividades sejam
desenvolvidas. O processo de capacitao deve
ser realizado quando esses forem nomeados para
novas funes ou quando se fizer necessrio.
L1.3 - Estabelecer sistema de avaliao de

desempenho de membros da alta administrao.
L1.3 - Estabelecer sistema de avaliao

de desempenho dos membros e da alta
administrao e da gesto operacional.
L1.4 -Garantir que o conjunto de benefcios, caso

exista, de membros de conselho de administrao
ou equivalente e da alta administrao seja
transparente e adequado para atrair bons
profissionais e estimul-los a se manterem
focados nos resultados organizacionais.
L1.4 - Garantir que o conjunto dos benefcios da

alta administrao seja transparente e adequado
para atrair bons profissionais e estimul-los a se
manterem focados nos resultados organizacionais.
GOVERNANA PBLICA
75
VERSO 2
VERSO 1
L2.1 - Adotar cdigo de tica e conduta

que defina padres de comportamento dos
membros do conselho de administrao ou
equivalente e da alta administrao.
L2.1 - Adotar cdigo de tica e conduta

formalmente institudo e suficientemente detalhado
e claro que defina padres de comportamento
aplicveis aos membros dos conselhos, aos da alta
administrao e aos gerentes da organizao.
L2.2 - Estabelecer mecanismos de controle para

evitar que preconceitos, vieses ou conflitos de
interesse influenciem as decises e as aes
de membros do conselho de administrao
ou equivalente e da alta administrao.
L2.2 - Estabelecer mecanismos de controle adequados

para evitar que preconceitos, vieses ou conflitos de
interesse influenciem as decises e as aes de membros
dos conselhos, da alta administrao e de gerentes.
L2.3 - Estabelecer mecanismos para garantir que

a alta administrao atue de acordo com padres
de comportamento baseados nos valores e
princpios constitucionais, legais e organizacionais
e no cdigo de tica e conduta adotado.
L2.3 - Agir de acordo com padres de comportamento,

baseados nos valores e princpios constitucionais,
legais e institucionais e no cdigo de tica e conduta
adotado, servindo de exemplo para todos.
L3.1 - Avaliar, direcionar e monitorar a gesto

da organizao, especialmente quanto ao
alcance de metas organizacionais.
L3.1 - Avaliar, direcionar e monitorar a gesto da

organizao, especialmente o alcance de metas
institucionais e o comportamento dos membros
da alta administrao e dos gerentes.
L3.2 - Responsabilizar-se pelo estabelecimento de

polticas e diretrizes para a gesto da organizao
e pelo alcance dos resultados previstos.
L3.3 - Responsabilizar-se, perante as estruturas de

governana (internas e externas), pelo estabelecimento
de polticas e diretrizes para a gesto da organizao
e pelo alcance dos resultados previstos.
L3.3 - Assegurar, por meio de poltica de

delegao e reserva de poderes, a capacidade
das instncias internas de governana de
avaliar, direcionar e monitorar a organizao.
E4.1.Estabelecer e manter poltica de delegao e de

reserva de poderes, de forma a assegurar a capacidade
de avaliar, dirigir e monitorar a organizao.
L3.4 - Responsabilizar-se pela gesto

de riscos e controle interno.
L3.5 - Avaliar os resultados das

atividades de controle e dos trabalhos
de auditoria e, se necessrio, determinar
que sejam adotadas providncias.
76
C1.3 - Assegurar que a gesto de riscos e

o controle interno sejam parte integrante
dos processos organizacionais.
C1.1 - Fomentar a cultura de gesto de riscos como
fator essencial para implementar a estratgia, tomar
decises e realizar os objetivos da organizao.
L3.4 - Avaliar os resultados das atividades de
controle e dos trabalhos de auditoria e garantir
que sejam adotadas as providncias cabveis.
COMPARATIVO ENTRE VERSO 1 E VERSO 2
VERSO 2
VERSO 1
L3.2 - Definir os papis e distribuir as responsabilidades
entre os membros dos conselhos, da alta administrao
e os gerentes, de modo a garantir o balanceamento
de poder e a segregao de funes crticas.
L4.1 - Estabelecer as instncias internas

de governana da organizao.
L4.2 - Garantir o balanceamento de poder
e a segregao de funes crticas.
E4.2 - Definir os papis e distribuir as responsabilidades

entre os conselhos, a alta administrao e a gesto
operacional, de modo a garantir o balanceamento
de poder e a segregao de funes crticas.
E4.3 - Definir, de forma clara, procedimentos
e regulamentos afetos a gesto da estrutura
interna de governana, bem como os seguintes
processos:elaborao, implementao e reviso de
polticas; tomada de deciso, monitoramento e controle.
L4.3 - Estabelecer o sistema de governana da

organizao e divulg-lo para as partes interessadas.
E1.1 - Estabelecer e divulgar canais de comunicao

com as diferentes partes interessadas e assegurar
sua efetividade, consideradas as caractersticas e
possibilidades de acesso de cada pblico-alvo.
E1.3 - Publicar, para conhecimento de todas as

partes interessadas, a estrutura de governana
vigente na organizao, assim como os
papis e as responsabilidades definidos.
E1.2 - Estabelecer e divulgar canais de comunicao
e consulta com as diferentes partes interessadas e
assegurar sua efetividade, consideradas as caractersticas
e possibilidades de acesso de cada pblico-alvo.
L2.4 - Contribuir para a boa reputao da
organizao por meio de boas relaes com
o cidado e com outras instituies.
E1.2 - Promover a participao social,

com envolvimento dos usurios, da
sociedade e das demais partes interessadas
na governana da organizao.
E1.1 - Estabelecer modelo de participao social, no qual

se promova o envolvimento da sociedade, dos usurios e
demais partes interessadas na definio de prioridades.
E1.3 - Estabelecer relao objetiva e profissional com

a mdia, com outras organizaes e com auditores.
E1.4 - Estabelecer relao objetiva e profissional com

a mdia, com outras instituies e com auditores.
E1.4 - Assegurar que decises, estratgias, polticas,

programas, planos, aes, servios e produtos de
responsabilidade da organizao atendam ao
maior nmero possvel de partes interessadas, de
modo balanceado, sem permitir a predominncia
dos interesses de pessoas ou grupos.
E1.5 - Assegurar que decises, estratgias, planos, aes,

servios e produtos fornecidos pela organizao atendam
ao maior nmero possvel de partes interessadas,
de modo balanceado, equitativo, sem permitir a
predominncia dos interesses de pessoas ou grupos.
GOVERNANA PBLICA
77
VERSO 2
E2.1 - Estabelecer modelo de gesto da estratgia
que considere aspectos como transparncia
e envolvimento das partes interessadas.
VERSO 1
E2.1 - Estabelecer modelo de gesto da
estratgia que considere aspectos como
transparncia, comprometimento das partes
interessadas e foco em resultados.
E2.2 - Estabelecer modelo de gesto que favorea o
alinhamento de operaes estratgia e possibilite aferir
o alcance de benefcios, resultados,objetivos e metas.
E2.2 - Estabelecer a estratgia da organizao.
E2.3 - Estabelecer a estratgia da

organizao e formaliz-la.
E2.4 - Comunicar s partes interessadas
a estratgia da organizao.
E2.3 - Monitorar e avaliar a execuo

da estratgia, os principais indicadores
e o desempenho da organizao.
E2.5 - Monitorar e avaliar a execuo da

estratgia, os principais indicadores operacionais
e os resultados da organizao.
E3.1 - Estabelecer mecanismos de

atuao conjunta com vistas a formulao,
implementao, monitoramento e avaliao
de polticas transversais e descentralizadas.
E3.1 - Estabelecer mecanismos de articulao,

comunicao e colaborao que permitam alinhar
estratgias e operaes das organizaes envolvidas
em polticas transversais e descentralizadas.
E3.2 - Estabelecer, de comum acordo, objetivos
coerentes e alinhados entre todas as organizaes
envolvidas na implementao da estratgia, para que
os resultados esperados possam ser alcanados.
C1.4 - Considerar os riscos que tm impacto sobre
outras organizaes pblicas e demais partes
interessadas e comunicar, consultar e compartilhar
informaes regularmente com essas partes.
C1.1 - Estabelecer sistema de gesto

de riscos e controle interno.
C1.2 - Estabelecer poltica e estrutura integrada

de gesto de riscos e controle interno.
C1.2. Monitorar e avaliar o sistema de

gesto de riscos e controle interno, a fim de
assegurar que seja eficaz e contribua para a
melhoria do desempenho organizacional.
C1.5.Monitorar e analisar a gesto de riscos e o sistema

de controle interno, a fim de assegurar que sejam
eficazes e apoiem o desempenho organizacional.
C2.1. Estabelecer a funo de auditoria interna.
C2.1.Estabelecer estatuto que defina o propsito, a

autoridade e a responsabilidade da auditoria interna.
78
COMPARATIVO ENTRE VERSO 1 E VERSO 2
VERSO 2
VERSO 1
C2.2 - Prover condies para que a auditoria

interna seja independente e proficiente.
C2.2 - Prover condies para que a auditoria interna

seja independente e para que os auditores internos
sejam proficientes, atuem de forma objetiva e com
zelo profissional ao executar seus trabalhos.
C2.3 - Assegurar que a auditoria interna

adicione valor organizao.
C2.4 - Assegurar que a auditoria interna

adicione valor organizao.
C2.3 - Garantir que seja desenvolvido e mantido
um programa de garantia de qualidade e
melhoria da auditoria interna, compreendendo
todos os aspectos da atividade.
C3.1 - Dar transparncia da organizao

s partes interessadas, admitindo-se o
sigilo, como exceo, nos termos da lei.
C3.6 - Comprometer-se com a transparncia da

organizao s partes interessadas, admitindo-se
o sigilo, como exceo, nos termos da lei.
C3.2 - Prestar contas da implementao e dos

resultados dos sistemas de governana e de
gesto, de acordo com a legislao vigente
e com o princpio de accountability.
C3.1 - Publicar relatrios peridicos de desempenho dos

sistemas de governana e de gesto, de acordo com a
legislao vigente e com os princpios de accountability.
C3.2 - Publicar, juntamente com os relatrios peridicos,
parecer da auditoria interna quanto confiabilidade das
informaes prestadas, a regularidade das operaes
subjacentes e o desempenho das operaes.
C3.3 - Publicar a deciso quanto regularidade das
contas proferida pelo rgo de controle externo.
C3.4 - Publicar eventuais avaliaes da adequao
e do desempenho dos sistemas de governana e de
gesto realizadas pelos rgos de controle externo.
C3.3 - Avaliar a imagem da organizao

e a satisfao das partes interessadas
com seus servios e produtos.
C3.5 - Avaliar, periodicamente, o grau de satisfao

das partes interessadas com as estratgias e aes
da organizao, a satisfao quanto a servios e
produtos fornecidos, assim como avaliar a imagem, a
reputao e a confiana do pblico na organizao.
C3.4 - Garantir que sejam apurados, de ofcio,

indcios de irregularidades, promovendo a
responsabilizao em caso de comprovao.
C3.7 - De ofcio, garantir que sejam apurados os

fatos com indcio de irregularidade ou contrrios
poltica de governana, promovendo a
responsabilizao em caso de comprovao.
GOVERNANA PBLICA
79

REFERENCIAL BÁSICO de GOVERNANÇA Aplicável A Órgãos e Entidades Da Administração Pública

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REFERENCIAL

Copyright 2014, Tribunal de Contas de Unio

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

captulo 1. PERSPECTIVA HISTRICA

Governana no setor pblico

captulo 2. PERSPECTIVAS DE OBSERVAO

captulo 3. CONCEITOS FUNDAMENTAIS

Relao principal-agente no setor pblico

captulo 4. PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE

Princpios bsicos de governana para o setor pblico

captulo 5. PRTICAS DE GOVERNANA

Prticas relativas ao mecanismo liderana

APNDICE I EXEMPLOS DE INSTNCIAS DE GOVERNANA

APNDICE II COMPARATIVO ENTRE VERSO 1 E VERSO 2

de mecanismos de liderana, estratgia e controle postos em prtica para

Planejamento do Governo Federal, com elogiosos comentrios a respeito do

Referencial Bsico de Governana Aplicvel a

A origem da governana est associada ao momento em que organizaes

demonstraes contbeis fraudulentas ratificadas por empresas de auditorias,

GOVERNANA NO SETOR PBLICO

Especificamente no que se refere ao setor pblico, a crise fiscal dos anos

Segundo compilao realizada pela IFAC (2013b), as organizaes

representantes e que o poder no est concentrado no governo, mas emana

Art. 5 da Constituio Federal

Apesar do avano que tais estruturas significam para a melhoria da

Segundo a ifac (2013), governana compreende a estrutura (administrativa,

permitir que o bem comum prevalea sobre os interesses de pessoas ou grupos

A governana no setor pblico pode ser analisada sob quatro perspectivas

FIGURA 1: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.

Enquanto a primeira define as regras e os princpios que orientam a atuao

polticas pblicas e com as relaes entre estruturas e setores, incluindo diferentes

a vertente poltica da governana pblica, focada no desenvolvimento

PERSPECTIVA ENTES FEDERATIVOS, ESFERAS

a vertente poltico-administrativa da governana no setor pblico, com

a vertente corporativa da governana no setor pblico, com foco nas

PERSPECTIVA DE ATIVIDADES INTRAORGANIZACIONAIS

Governana sob a perspectiva de atividades intraorganizacionais pode

No setor pblico, entre as quatro perspectivas de observao (sociedade e

Referencial Bsico de Governana Aplicvel a

Cdigo das melhores prticas de governana corporativa (IBGC, 2009);

luz dessas e de outras fontes, foram sintetizados conceitos, fundamentos

overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos

Conforme detalhado no captulo 2, a governana no setor pblico pode

FIGURA 3: Perspectivas de observao da governana no setor pblico.

ste referencial tem por objeto de anlise a governana de rgos e entidades

RELAO PRINCIPAL-AGENTE NO SETOR PBLICO

FIGURA 4: Relao principal-agente em um modelo direto de interao.

SISTEMA DE GOVERNANA NO SETOR PBLICO

pessoas envolvidas direta, ou indiretamente, na avaliao, no direcionamento e

Exemplos de organizaes e estruturas administrativas que exercem, tipicamente, papis relacionados

a) A administrao executiva responsvel por avaliar, direcionar e

A governana de rgos e entidades da administrao pblica envolve trs

planejadas (programas) sejam executadas de tal maneira que atinjam seus

Enquanto a gesto inerente e integrada aos processos organizacionais,

FIGURA 6: Relao entre governana e gesto.

Governana tambm se preocupa com a qualidade do processo decisrio e

Considerando que no existe uma definio nica para o termo governana

overnana no setor pblico compreende essencialmente os mecanismos

PRINCPIOS BSICOS DE GOVERNANA PARA O SETOR PBLICO

A governana pblica, para ser efetiva, pressupe a existncia de um Estado

PRINCPIOS, DIRETRIZES E NVEIS DE ANLISE

DIRETRIZES PARA A BOA GOVERNANA