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O

MODO

DE

ORGANIZAO

ECONOMIAS NACIONAIS NO SCULO XX

FUNCIONAMENTO

DAS

Ana Bela Nunes

0 Introduo

Na fase actual da economia mundial contempornea, a eficincia


econmica e as consequncias ambientais dos sistemas econmicos
concretos vm, h j algum tempo, a ser questionadas, levando mesmo
sua rpida e profunda transformao na ltima dcada.
Esses sistemas foram o resultado de adaptaes a factos
econmicos que surgiram ao longo dos ltimos dois sculos

e em

especial desde meados da segunda dcada do nosso sculo.


Perspectivar

historicamente

as

formas

de

organizao

de

funcionamento dos espaos econmicos relevantes neste perodo


parece ser um exerccio fundamental para compreender os processos
de transio em curso na economia mundial.
Assim, este texto pretende sintetizar a evoluo dos sistemas
3

econmicos concretos a partir da Primeira Guerra Mundial .


O tipo de espao relevante escolhido para a anlise aqui
4

desenvolvida a economia nacional , apesar de o funcionamento da


economia mundial contempornea e de o aparecimento de espaos

Este texto serviu de base lio de sntese apresentada em provas pblicas de agregao
realizadas em 1996 no Instituto Superior de Economia e Gesto. Agradeo os comentrios do
arguente da prova, Prof. Doutor Nuno Valrio, e dos dois consultores annimos desta revista.
2
Para uma caracterizao sistemtica da poca do crescimento econmico moderno, em que se
inseriram e evoluram as sociedades humanas nos ltimos cerca de 200 anos, v. Kuznets (1969)
ou Nunes e Valrio (1995).
3
A evoluo dos sistemas econmicos concretos at Primeira Guerra Mundial durante o
crescimento econmico moderno no cabe no mbito deste trabalho. Essa anlise
naturalmente tambm importante uma vez que nesse perodo o sistema capitalista de mercado
liberal se fortaleceu e alastrou, sem rival, em detrimento de formas de funcionamento rotineiras
ou baseadas no mando tradicional e de formas de organizao comunitrias. Tanto os processos
de modernizao como os de integrao dos espaos econmicos levados a cabo at ao incio
deste sculo esto estreitamente associados consolidao e cristalizao daquele sistema
econmico.
4
Para uma noo de economia nacional e de outros espaos econmicos relevantes v. Nunes e
1

supranacionais, mais ou menos formais, terem vindo a condicionar


5

crescentemente os espaos nacionais .


No ponto 1 so sistematizados os aspectos tericos relevantes
6

para a anlise que aqui se desenvolve .


No ponto 2 apresentam-se, naturalmente de forma exemplificativa
e a partir de uma matriz tipificadora, casos concretos que correspondem
a economias nacionais em certos perodos histricos significativos para
os objectivos do trabalho.
No ponto 3, como concluso do estudo da evoluo dos sistemas
econmicos concretos do perodo aps a Primeira Guerra, faz-se uma
breve referncia estabilidade relativa e s tendncias evolutivas
7

daqueles sistemas .

1 - Os sistemas econmicos. Matrizes modelares simples


1.1 - Modos de organizao e funcionamento: sistema capitalista de
mercado e sistema socialista de direco central

Em sentido amplo um sistema econmico pode ser definido como


uma rede de instituies e organizaes cujo objectivo o desempenho
8

da funo econmica de uma sociedade.


Existem basicamente dois enfoques, com interesse analtico, na

Valrio (1995), pp. 44-47.


5
A importncia dos espaos supranacionais no sculo xx e o seu impacte regulador sobre as
economias nacionais deve-se a um conjunto de transformaes importantes. Por um lado, o
aparecimento de uma economia mundial contempornea, nica economia global existente, que
foi sempre uma economia-mundo capitalista de mercado, mas que tendeu a funcionar no psguerra com alguma regulao atravs da criao de instituies e organizaes de coordenao
e controlo internacional (o GATT, o FMI e o BIRD, a OECE/OCDE, as agncias especializadas
das Naes Unidas, etc.) com interferncia clara nas formas de interveno econmica
nacionais. Por outro lado, as tentativas mais ou menos bem conseguidas de constituir espaos
supranacionais tanto a nvel das economias de mercado (CEE, EFTA, NAFTA, MERCOSUL)
como das economias de direco central (COMECON), que reduzem o mbito das polticas
econmicas nacionais e levam aceitao de intervenes decididas supranacionalmente.
6
No se pretende aqui tratar as teorias e tcnicas econmicas dos sistemas econmicos.
Algumas referncias bibliogrficas nesse mbito encontram-se em Nunes (1996a).
7
No se pretende igualmente fazer aqui um balano da eficincia relativa dos sistemas
econmicos no sculo xx. Em Maddison (1995) so apresentados dados quantitativos sobre um
nmero significativo de economias que permitem essa avaliao por conjunturas relevantes.
8
O desempenho da funo econmica numa sociedade tem a ver com as condies materiais
da vida humana concretamente a afectao de bens e servios escassos para a satisfao das
necessidades econmicas.
2

abordagem dos sistemas econmicos: o modo de funcionamento e


modo de organizao.
Por modo de funcionamento entende-se a forma como as
diversas unidades econmicas que compem a sociedade coordenam
entre si os seus planos individuais. Relaciona-se com o grau de
centralizao nas decises sobre a afectao dos recursos e bens finais
e com as formas de controlo econmico. Entende-se por controlo
9

econmico as formas e mecanismos de interveno do estado

utilizados para tentar melhorar a eficincia, corrigir perturbaes ou


falhas nas formas de coordenao dominantes.
As economias em que as decises sobre aquela afectao so
tomadas predominantemente de forma descentralizada pelas unidades
microeconmicas (empresas e famlias na linguagem comum da teoria
econmica), atravs da sua interaco no mercado em funo de
mecanismos de preos e de restries oramentais, so designadas
economias de mercado. As economias em que as decises sobre a
afectao so tomadas predominantemente por aco administrativa
centralizada de autoridades estatais so designadas economias de
direco central.
Por modo de organizao em sentido estrito entende-se as
caractersticas das unidades econmicas, aspecto que se relaciona, em
termos globais, com a estrutura da propriedade, nomeadamente com o
predomnio da propriedade privada ou da propriedade pblica.
As economias em cujo sistema econmico predomina a
propriedade privada dos meios de produo fundamentais so
referenciadas com o termo capitalista. As economias em cujo sistema
econmico predomina a propriedade pblica, basicamente estatal, dos
meios de produo fundamentais so referenciadas com o termo
socialista

10

9
Note-se que a aco do estado pode ser a deciso de no intervir, deixando os
mecanismos de mercado actuarem.
10
No cabe aqui desenvolver a questo, relativamente complexa e com uma forte
componente jurdico-poltica, da distino entre propriedade pblica, propriedade estatal e
propriedade social. Lavigne (1970) e Kornai (1992) so referncias teis para a discusso destas
noes. Em rigor a propriedade social (diferencivel em funo dos objectivos da sua

11

A considerao simultnea desta dupla abordagem

pode

conduzir a uma representao matricial dos sistemas econmicos onde


possvel colocar na diagonal principal o que so considerados os dois
modelos tericos de base relevantes para a anlise do perodo em
estudo: o sistema capitalista de mercado

12

e o sistema socialista de

13

direco central . O quadro 1.1 apresenta a referida matriz.


Acredita-se que o cruzamento das duas abordagens aumentar a
capacidade analtica, em especial para estudos comparativos de
14

sistemas concretos, como se espera demonstrar no ponto 2 .


Contudo, para que esta afirmao seja verdadeira necessrio
precisar alguns aspectos relativamente a cada uma das duas
abordagens utilizadas.

actividade), enquanto propriedade da colectividade no seu conjunto, s seria atingida no


comunismo, tendo na propriedade estatal (pblica) e na propriedade cooperativa (privada)
formas intermdias. Para os objectivos desta anlise optmos por associar o termo economia
socialista ao predomnio da propriedade estatal (pblica), apesar da importncia da propriedade
cooperativa nas economias socialistas. Note-se ainda, contudo, que as formas cooperativas e de
gesto colectiva dos trabalhadores, enquanto forma global de organizao econmica, so
historicamente raras e pouco duradouras, como veremos no ponto 2. Por outro lado, nas poucas
experincias histricas relevantes, <[...] the transformaron was forced upon society by the
politicai leadership and although at the beginning the initiative from the top had enthusiastic
support among at least a part of the population, it was subsequently institutionalized and forced
through, without countenancing any deviation from the central party line Kornai (1990a), p.
19.
11
De acordo com Valrio (1986) o primeiro enfoque corresponde viso clssica sobre sistemas
econmicos em que se enquadra a perspectiva da sntese neoclssica, enquanto o segundo
corresponde abordagem institucionalista a que pertence a perspectiva do materialismo
histrico.
12
Resumidamente o modelo puro de sistema capitalista de mercado caracteriza-se pela
existncia apenas de propriedade privada dos meios de produo e por uma descentralizao
completa em que todas as decises econmicas sobre a afectao de recursos e de bens finais
so tomadas a nvel das unidades microeconmicas atravs do funcionamento de um mercado
que leva flexibilidade perfeita dos preos e em que estes reflectem com preciso os custos
sociais.
13
Resumidamente o modelo puro de sistema socialista de direco central caracteriza-se
pela existncia apenas de propriedade estatal dos meios de produo e por uma centralizao
completa em que as decises econmicas sobre a afectao de recursos e de bens finais so
tomadas a nvel das autoridades centrais estatais atravs da centralizao instantnea de toda a
informao necessria. A informao suposta ser verdadeira e as unidades econmicas so
supostas actuar de acordo com a hiptese de consenso perfeito de valores.
14
No cabe agora discutir at que ponto estes dois critrios, partida diferentes,
conduzem a diferenas considerveis na anlise dos sistemas econmicos ou, pelo contrrio,
so realmente dois modos de traduzir situaes semelhantes. Trata-se de um tema com grande
actualidade a propsito dos processos de transio. No ponto 2, em que se consideram casos
concretos, deixar-se-o referncias relevantes para enquadrar esta questo.

QUADRO 1.1
Modo

Sistemas econmicos. Matriz modelar simples


Modo de organizao

De

Capitalismo

funcionamento
Mercado

Socialismo

Sistema capitalista de mercado

Direco central

Sistema socialista
de direco central

1.2 Tipos de interveno estatal e mecanismos de controlo

No que respeita s formas de funcionamento til classificar os


tipos de interveno estatal e mecanismos de controlo. F-lo-emos
agregando-as em funo dos nossos objectivos especficos, pelo que os
grupos que a seguir se consideram e descrevem brevemente no so
mutuamente exclusivos.

1.2.1 - A poltica econmica conjuntural

Trata-se de um tipo de interveno que se generaliza e se torna


muito activo nas economias capitalistas de mercado a partir da dcada
de 30, mesmo nas de tradio e tendncia mais liberal. Note-se que,
embora o seu objectivo principal no seja alterar a afectao de
recursos ou de bens finais - mas estabilizar a economia ao longo do
ciclo econmico atravs da poltica monetria e oramental, com
incidncia no nvel geral de preos e no nvel de emprego - acaba por,
de forma difusa e no discricionria, ter influncia em termos de
afectao. Como adiante se referir, a poltica econmica conjuntural
muitas vezes um elemento importante na operacionalidade de certas
formas de planeamento e adquire meios mais complexos associados s
preocupaes e polticas de concertao social - polticas de
rendimentos e preos.

1.2.2 - As formas de interveno indirectas

Trata-se de formas de interveno que actuam sobretudo atravs

do mercado, isto sem obstaculizar o seu funcionamento. O seu


principal objectivo o de corrigir distores objectivas ou subjectivas
nele surgidas. Neste caso as medidas influenciam a afectao de
recursos atravs da alterao dos preos relativos dos recursos ou dos
bens. Algumas medidas face a situaes que exigem correco de
efeitos colaterais da actividade econmica (poluio, etc.) e a conteno
do poder de mercado no que respeita actividade produtiva, e de
desequilbrios na distribuio de rendimentos no que respeita ao
consumo, so as mais tpicas. Assim, subsdios e impostos por um lado
e as polticas anti-trust, ou de defesa da concorrncia, so os
mecanismos mais comuns de aco do Estado a este nvel.

1.2.3 - As formas de interveno directa

Trata-se de formas administrativas de interveno atravs da


aco directa sobre preos e quantidades, com interferncia no
funcionamento do mercado. As medidas de controlo e fixao de preos
(matrias primas e energticas, bens agrcolas, arrendamentos para
habitao, ...) e da variedade ou estrutura da produo, racionamento
(bens energticos, agrcolas, ...) e as medidas discricionrias relativas a
certos sectores e unidades produtivas (condies de estabelecimento e
de encerramento de unidades produtivas) so as mais vulgares. Falha
do mercado, como no caso dos bens pblicos, e de outros processos
produtivos em que se verificam externalidades, monoplios naturais incluindo os provocados por economias de escala e de gama so as
situaes clssicas de aplicao deste tipo de medidas e levam mesmo
centralizao no fornecimento de certos bens, se bem que no
forosamente na sua produo. De uma forma geral trata-se de medidas
imperativas.

1.2.4 - As formas de planeamento

15

O plano enquanto mtodo de aco econmico inerente a todas


as formas de organizao e funcionamento da economia e a todos os
tipos de unidades econmicas, uma vez que, naquele sentido, todas
elas, mesmo nos sistemas econmicos menos complexos, elaboram
planos a nvel microeconmico - Eucken (1947). Para os objectivos
descritivos e analticos desta lio interessam no entanto, os planos
macroeconmicos que so formulados e implementados por autoridades
centrais e que visam atingir certas metas macroeconmicas desejveis
num

determinado

prazo.

Aparecem

geralmente

associados

preocupaes e poltica de crescimento.


usual agrupar os diversos tipos de planeamento de acordo com
o grau de compulsividade com que ele incide sobre as unidades
microeconmicas e com o menor ou maior peso das aces directas e
indirectas utilizadas.

1.2.4.1 - Planeamento indicativo

Trata-se de um mecanismo em que as autoridades centrais


procuram orientar

actividade

das unidades microeconmicas,

nomeadamente das empresas, de modo a melhorar a eficincia da


economia, sem lhes impor decises. possvel, em funo do tipo de
instrumentos utilizados e do peso da propriedade estatal, distinguir
vrias formas deste tipo de planeamento.

a. Planeamento indicativo de previso. - Em alguns casos o


instrumento do planeamento o simples fornecimento, como bem

15

Para j no se far referncia distino entre formas de planeamento centralizado e


descentralizado, muito comum a propsito de algumas reformas ocorridas aps os anos 60 nos
sistemas econmicos de socialismo de direco central. A questo mais geral do que a que se
liga ao planeamento. A descentralizao econmica tem a ver com o grau menor ou maior com
que a autoridade transferida dos nveis hierrquicos superiores para os inferiores. A relevncia
desta distino tem a ver sobretudo com a descentralizao administrativa que ocorre quando as
empresas vem a sua capacidade de deciso aumentada em detrimento de unidades
administrativas hierarquicamente superiores. V. a este propsito Bornstein (1973) e Brus (1968).
7

pblico, de informao econmica, sobretudo previses


comportamento

de

variveis

estratgicas;

neste

16

caso

do
os

objectivos so publicitados como mais uma informao, no


estando includos os meios para os realizar.

b. Planeamento indicativo simples. - A tendncia foi para estes


planos inclurem decises sobre o sector pblico, nomeadamente
o consumo e o investimento pblicos, bem como as despesas
correntes

das

empresas

pblicas.

poltica

monetria,

oramental e fiscal igualmente utilizada como instrumento do


plano. Ele , neste caso, fundamentalmente uma forma de
coordenar em termos globais a afectao de recursos pblicos e
influenciar pela procura o sector no estatal.

c. Planeamento indicativo de regulao. - Noutros casos o


planeamento utiliza, para alm dos instrumentos acima referidos,
formas mais directas para influenciar as decises do sector
privado, nomeadamente incentivos financeiros, podendo mesmo
assentar no estabelecimento de contratos com empresas.

d. Planeamento indicativo director. - Nestes casos a implementao


do plano passa no apenas por uma afectao centralizada de
uma ou outra varivel (ex.: investimento) e pelo controlo estatal
de mecanismos de mercado, nomeadamente a formao de
preos, taxa de juro, crdito, impostos, mas ainda por vantagens
econmicas ex-post, incluindo distribuio de recursos pblicos,
para as empresas que aceitem contribuir para a implementao
do plano.

e. Planeamento social. - Trata-se de um termo que se aplica a

16

A incerteza provocada pela ignorncia mtua das intenes dos diferentes agentes
econmicos, um factor importante de inibio de investimentos; a existencia de uma base
expectativas idnticas reduz as incertezas endgenas.

situaes em que desempenha papel fundamental a concertao


social, geralmente por promoo das autoridades centrais, mas
no forosamente. Em alguns casos um instrumento/objectivo
essencial do planeamento macroeconmico.

1.2.4.2 - Planeamento imperativo

Trata-se de um mecanismo de coordenao tpico do sistema de


direco

central

em

que

as

autoridades

centrais

orientam

compulsivamente a actividade das empresas atravs de um plano


operacional em que os meios de execuo so ordens directas,
tipicamente baseadas na afectao fsica dos recursos. Em caso de no
cumprimento por parte das unidades econmicas das ordens emitidas,
haver sanes negativas econmicas e mesmo sociais e polticas e,
inversamente, sanes positivas para as unidades que cumpram as
metas estabelecidas.

1.3 - Estrutura da propriedade

No que respeita estrutura da propriedade necessrio sublinhar


alguns aspectos relevantes.
Em primeiro lugar, os bens cuja propriedade est em causa so
os meios de produo fundamentais e a construo das matrizes
assenta no conceito de propriedade real. Por razes de clareza, no
ser considerada, na construo das matrizes que a seguir se
apresentam, a distino entre o conceito de propriedade formal (jurdico)
e o conceito de propriedade real (econmico). Esta distino, contudo,
relevante para a anlise do funcionamento efectivo dos sistemas
concretos, uma vez que a sua complexidade leva a situaes em que
no h coincidncia entre os titulares da propriedade e os que detm a
capacidade efectiva de decidir sobre a utilizao dos meios de produo
fundamentais, com implicaes nos mecanismos de coordenao e
controlo. Contudo, na anlise da matriz de casos concretos que faremos

a partir do quadro 2, far-se-o referncias a situaes em que no existe


coincidncia entre os dois tipos de propriedade.
Referimos acima, como critrio de identificao dos sistemas
econmicos, as formas de propriedade dos bens de produo
nomeadamente a distino entre propriedade privada e propriedade
pblica. De entre as formas de propriedade pblica, a mais importante
a propriedade estatal.
Os sistemas econmicos concretos, se bem que mantendo os
aspectos dominantes em termos de formas de funcionamento e
organizao, modificam-se muito em funo do modo como as unidades
produtivas bsicas se organizam. Este aspecto implica a existncia de
variantes relevantes de um dado sistema econmico. Com a eventual
excepo da ltima meia dcada, ter sido o sistema capitalista de
mercado, mais do que o sistema socialista de direco central, que ter
visto o surgimento de variantes mais significativas que tendencialmente
representam um aumento da capacidade de deciso sobre a utilizao
17

de meios de produo por parte do Estado .


Este facto tem a ver com as transformaes inerentes poca do
crescimento

econmico

moderno

decorrentes

das

inovaes

tecnolgicas, organizativas e espaciais (com consequncias

na

alterao da estrutura da produo). Sucintamente, elas trouxeram


modificaes na escala mnima das unidades produtivas, com tendncia
mesmo, em alguns sectores, para situaes de monoplio. Esta
tendncia levou a formas de interveno estatal e mesmo ao desenvolvimento de empresas estatais ou quasi-estatais. O desenvolvimento do
processo de urbanizao decorrente da industrializao, por um lado, o
carcter de certos bens e servios no novo contexto (ligado a
preocupaes de maior igualdade no acesso a bens essenciais), por

17

As discusses e tentativas de implementao de reformas na URSS e nas democracias


populares at segunda metade da dcada de 80 estavam fundamentalmente focadas sobre as
empresas pblicas. Tratava-se fundamentalmente das questes do aumento da sua autonomia e
da criao de incentivos ao aumento da produtividade, para alm de tcnicas de
descentralizao administrativa. No se colocava a questo da alterao da estrutura
organizativa, concretamente a privatizao de parte mais ou menos significativa das empresas
pblicas operando em sectores importantes. Esta questo s viria a ser colocada timidamente
em 1985 e de forma radical j na dcada de 90. Os casos das reformas implementadas na
Jugoslvia e na Hungria na dcada de 60 no alteram, no fundamental, esta apreciao.
10

outro lado, criaram situaes de externalidades que esto ligadas ao


alargamento

da

interveno

estatal

mesmo

das

suas

18

responsabilidades directas na actividade produtiva .


Finalmente, note-se que o peso relativo da propriedade estatal
condiciona naturalmente o tipo de interveno e os mecanismos de
controlo utilizados nas sociedades concretas.
Justifica-se assim a decomposio das primeiras filas (primeira
linha e primeira coluna) da matriz apresentada no quadro 1.1 para
tipificar sistemas concretos na economia mundial contempornea.
O quadro 1.2. apresenta essa decomposio e associa os
sistemas concretos com as formas de controlo acima sistematizadas.

QUADRO 1.2
Sistemas econmicos. Matriz de formas de coordenao e controlo
Modo de organizao

Modo
De
funcionamento

Capitalismo

Capitalismo de

privado

Estado

Socialismo

Poltica econmica

Mercado no
regulado

Poltica econmica

conjuntural complexa.

conjuntural clssica.

Formas indirectas.

Formas indirectas.

Formas directas clssicas.

Formas directas clssicas.

Plano de previso ou

Plano de previso.

indicativo simples.

Plano social.
Poltica econmica
conjuntural clssica.
Mercado

Formas indirectas.

regulado

Formas directas .
Plano indicativo simples ou de
regulao

Direco
central

Poltica econmica
conjuntural clssica.

Poltica econmica

Formas indirectas.

conjuntural.

Formas directas .

Formas indirectas.

Plano indicativo simples ou

Formas directas .

de regulao.

Plano indicativo director.

Plano social.
Formas directas tpicas de

situao de excepo.
Planeamento imperativo.

Formas directas.
Planeamento imperativo.

18

Factores polticos e culturais inerentes evoluo do crescimento econmico moderno,


nomeadamente ao alastramento do processo e aps a constituio da economia mundial
contempornea, acentuam esta tendncia. o caso da maior incidncia de tenses
internacionais e do surgimento de conflitos importantes a nvel regional e mesmo mundial.
Outro aspecto tem a ver com a relutncia da sociedade permitir que empresas privadas operem,
pelo menos em estdios iniciais, em certas reas cientficas e tecnolgicas. O caso da energia
atmica, da explorao espacial ou da gentica so disso exemplo

11

A primeira linha da matriz corresponde s situaes em que as


formas e meios tpicos de interveno do Estado no controlo do
funcionamento de mercado so:

A poltica econmica conjuntural;


O que se descreveu como formas indirectas de interveno
e controlo;
O que se descreveu como formas directas clssicas de
interveno e controlo, nomeadamente face a situaes de
externalidades e de monoplio natural;
O que se descreveu como formas no reguladoras ou
directoras

de

planeamento

indicativo;

em

alguns

casos

importncia do planeamento social.

A segunda linha da matriz corresponde s situaes em que as


formas e meios tpicos de interveno do Estado no controlo e
funcionamento do mercado so:

A poltica econmica conjuntural;


O que se descreveu como formas indirectas de interveno
e controlo;
O que se descreveu como formas directas; neste caso
outras para alm das utilizadas em situaes clssicas,
nomeadamente as medidas de controlo de preos, da estrutura
da produo e mesmo medidas discricionrias sectoriais;
Programas de

infra-estruturas pblicas, planeamento

indicativo simples e de regulao e, em alguns casos e perodos,


planeamento director e social.

A terceira linha da matriz corresponde s situaes em que as


formas e meios tpicos de interveno do Estado visam substituir de
forma

decisiva

os

mecanismos

de

mercado

como

forma

de

coordenao, nomeadamente:

12

Atravs do que se descreveu como formas directas de


interveno [...]; [...] com relevo para o planeamento imperativo como
instrumento.

A considerao do peso da propriedade estatal, por intercepo


das colunas, permite precisar, nomeadamente no caso das situaes de
capitalismo, as formas e os meios de interveno do Estado.
Um menor peso da propriedade estatal, correspondente aos
casos a colocar na primeira coluna, implica, nomeadamente:

Uma aplicao da poltica econmica conjuntural que s


excepcionalmente ultrapassa as formas mais tradicionais da
poltica monetria e oramental (incluindo a poltica fiscal);
O que se descreveu como formas directas clssicas de
interveno e em casos excepcionais aces administrativas mais
condicionantes da actividade econmica;
A aplicao de formas mais flexveis de planeamento
indicativo

(previsionais

ou

programas

de

construo

de

infraestruturas); em alguns casos aplicao de formas de


planeamento mais interventoras em situaes particulares.

Um peso relativo maior da propriedade estatal, correspondente


aos casos a situar na segunda coluna, implica, nomeadamente:

Nas situaes no excepcionais, uma aplicao mais


alargada e sistemtica da poltica econmica conjuntural, que tem
na poltica de rendimentos e preos uma componente importante
ligada s preocupaes do estado de bem-estar;
O que se descreveu como formas directas que passam em
muitos casos por um sector pblico produtivo importante, pela
criao de incentivos econmicos e pela definio de prioridades
na afectao de certos recursos;
Formas de planeamento indicativo mais interventor e
excepcionalmente

planeamento

imperativo;

casos

com
13

importncia do planeamento social.

Os casos em que a propriedade estatal predomina correspondem


a situaes em que:

As

formas

administrativas

de

controlo

so

as

fundamentais;
O planeamento tende a tomar formas directoras e
imperativas; em alguns casos em que o mercado tem importncia
ele encarado como um instrumento do plano, isto , de controlo
do planeamento.

2 - Os sistemas econmicos concretos. Uma matriz de casos

A matriz que se segue classifica, de forma exemplificativa,


apenas um reduzido nmero de economias nacionais em diferentes
fases histricas. Escolheram-se os casos tratados basicamente em
funo da disponibilidade de informao e da tipicidade das suas
19

caractersticas face rede de classificaes proposta .


No se pretendeu, naturalmente, considerar individualmente
todos os casos includos na matriz. Entre seguir com pormenor a
passagem de um para outro elemento da matriz de um pequeno nmero
de economias nacionais ou fazer observaes gerais sobre o tipo de
situaes concretas localizadas nos diferentes elementos da matriz,
optmos pelo segunda hiptese.

19

Dados os objectivos pedaggicos com que este texto foi concebido, outros factores presidiram
ainda escolha dos casos classificados, nomeadamente a sua capacidade de suscitar
controvrsia e a possibilidade de lanar relatrios de avaliao de conhecimento sobre casos ou
anlise comparativa de situaes. Por exemplo, comparao dos processos de transio das
economias de guerra para economias de paz e dos processos actuais de transio das
economias de direco central.

14

QUADRO 2
Sistemas econmicos. Matriz de casos concretos
Modo de organizao

Modo
de
funcionamento

Capitalismo privado

Capitalismo de Estado

Socialismo

Todos CEM 1914 / 19201931


Mercado no
regulado

EUA (1933-1939)
Gr-Bretanha (1931-1939)
Frana (1936-1939)
EUA (1946-1961)

Sucia (1932-)
Holanda (1946/7-)
Blgica (1946/7-)

ustria (1950-)

Alemanha (1948-1960)
China/ZEE (1979-)
Frana (1946-)

Mercado
regulado

Portugal (1933-1974)
Japo (1948/9-)
NIC/sia (1965-)

Gr-Bretanha (1947-)
Itlia (1947-)
Portugal (1975-)
URSS/Rssia (1990-)
Dem. Pop. (1989/90-)

Rssia/URSS (1921-1928)
Jugoslvia (1950/65-1990)
Hungria (1968-1989)
URSS (1985-1989)
China (1979-)
URSS (1928-1985)

Direco
central

Economias de guerra.

Dem. Pop. (1948/89-1990)

Alemanha (1933-1945).

Rssia (1918-1921)
China (1949-1979)

Notas
CEM - crescimento econmico moderno.
ZEE - zonas econmicas especiais.
NIC - novos pases industrializados.
Apesar das referncias que se seguem sobre as situaes aqui contempladas, vale a pena explicar a
escolha das datas incluidas na matriz:
1 No que respeita aos casos de capitalismo:
As primeiras datas dos anos 30 correspondem ao incio da poltica inflacionista anticclica,
marcados quer pelas primeiras desvalorizaes monetrias quer por alteraes polticas
ou de regime (Frente Popular em Frana, subida sustentada ao poder do Partido SocialDemocrata na Sucia, nazismo, que dura at ao fim da guerra, na Alemanha, Estado
Novo, que dura, na prtica, at 1974).
As primeiras datas do ps-guerra correspondem ao atingir da estabilidade econmica, marcadas
muitas vezes por reformas monetrias, como no caso da Alemanha, da Blgica, da
Holanda ou do Japo, ou mesmo ao fim da economia de guerra, quando o racionamento
dos bens, o controlo de preos, produo e distribuio por vezes se prolongam muito
para alm do trmino do conflito, como no caso da ustria.
As datas da dcada de 60 correspondem a viragens para maior interveno econmica por parte
do Estado e paralelamente, no caso dos NIC, o sucesso da entrada no crescimento
econmico moderno (CEM).
As datas de 1979 e 1989/90 correspondem a alteraes na poltica econmica e em alguns casos
do regime das economias socialistas em transio para economias capitalistas de
mercado regulado.
No que respeita aos casos de socialismo as datas so mais claras uma vez que correspondem s
fases tpicas por que passaram as economias socialistas consideradas: o comunismo de
guerra na Rssia (1918-1921), a NEP na Russe/ URSS (1921-1928), os planos

15

quinquenais na URSS (1928-1985) e nas democracias populares (1948-1989/90); as


reformas do socialismo de mercado na Jugoslvia em 1950 e sobretudo em 1965, na
Hungria em 1968, e na China com a poltica eclctica em 1979, depois de um perodo de
socialismo de direco central (com vrias fases) desde a revoluo socialista em 1949.

2.1 - Mercado no regulado e capitalismo privado

Esto includos neste elemento da matriz os casos em que


predomina a propriedade privada, formal e real, e o mercado no
regulado como forma de coordenao.
Cabem aqui tipicamente todas as economias nacionais que
entraram na poca do crescimento econmico moderno at aos anos 20
(com excepo do perodo da Primeira Guerra Mundial), facto
sinteticamente referenciado no quadro com a expresso todos CEM->
1914/1920-1931. A interveno do Estado na economia de acordo com
os princpios econmicos liberais limitava-se a assegurar o fornecimento
dos bens pblicos tradicionais, nomeadamente a defesa e a justia, e
garantir o funcionamento dos mecanismos de mercado concorrencial.
Esto aqui igualmente includos os casos de aplicao de um dos
tipos de poltica conjuntural de resposta crise e depresso da viragem
da dcada de 20 para a dcada de 30, nomeadamente o que podemos
designar por intervencionismo simples, em que se inclui a Frana, a
Inglaterra e ainda a poltica de New Deal do Presidente Roosevelt nos
EUA. Este caso pode suscitar alguma controvrsia uma vez que
surgiram ento algumas formas directas de interveno menos
clssicas, para alm da poltica tpica, inicialmente deflacionista e
posteriormente inflacionista aplicadas na generalidade dos pases.
Refiram-se nomeadamente, no domnio da agricultura, o controlo de
quantidades e a fixao excepcional de preos e as medidas de mbito
social. Estes aspectos podem ser argumentos vlidos para a deslocao
do caso americano para o elemento da matriz correspondente
20

intercepo do mercado regulado e capitalismo privado .

20

Esta opo, contudo, colide com o facto de nos casos classificados como mercado regulado e
capitalismo privado estarem fundamentalmente os casos em que a poltica da gesto da oferta
tem maior importncia que a da gesto da procura.
16

Incluem-se ainda neste elemento os casos que so referidos, por


alguns autores, como a variante neoliberal da economia mista em
especial os casos dos EUA e da Alemanha. A partir dos finais dos anos
50 no caso alemo e do incio dos anos 60 nos EUA a evoluo tomarse-ia bem menos liberal sugerindo a sua deslocao para elementos
21

com maior peso da regulao econmica - v. Van der Wee (1987) .


possvel que igualmente se pudessem colocar neste espao as
tentativas mais consistentes de aplicao da ideologia neoliberal dos
anos 80, nomeadamente os casos precoces ingls e americano, em que
se verificaram reformas fiscais, desregulao (nomeadamente o
desmantelamento dos sistemas de fixao de preos e de segurana
22

social), privatizaes e tentativas de saneamento oramental .


Provavelmente, a partir dos finais dos anos 80 e incio dos anos 90,
quando as tendncias neoliberais se difundiram, pode defender-se
igualmente que outros casos que aparecem nas situaes de
capitalismo de Estado (com mercado regulado ou no) deveriam
igualmente transitar para este elemento.
O caso chins no perodo posterior a 1979, quando foram
implementadas reformas econmicas, aceleradas na segunda metade
dos anos 80 e sobretudo aps 1992, de difcil classificao na grelha
de sistemas econmicos da matriz em anlise. Contudo, essas reformas
conduziram implementao de uma poltica eclctica, que, em rigor,
criaram mais do que uma economia nacional no mbito do territrio
chins. Assim, existem as chamadas zonas econmicas especiais
que so tendencialmente integrveis na situao agora em anlise, isto
, como um sistema capitalista (onde predominam empresas privadas,

21

Contudo, possvel defender a continuao da incluso do casos alemo e americano (a


chamada Nova Economia de Kennedy) nos anos 60 neste elemento da matriz, uma vez que
se trataria de um keynesianismo menos dirigista, caracterizado por aces compensatrias e
preventivas, com base na poltica fiscal, com estabilizadores automticos, sem aces sectoriais
directas. V. a este propsito Thomas (1990).
22
Note-se, contudo, que estes casos se enquadram nas polticas de estmulo oferta e so
contrarias ao estimulo da procura de tipo keynesiano, mesmo de dirigismo leve que so as mais
activas contempladas neste tipo de situao. Por outro lado os efeitos prticos em alguns
aspectos no foram to liberais como isso. V. Van der Wee (1990), Thomas (1990) e Pelagidis
(1996)

17

existe grande participao de capitais estrangeiros e onde as empresas


pblicas ou mistas so geridas pela iniciativa privada) de mercado no
(ou pouco) regulado. Trata-se de verdadeiras economias nacionais
protegidas por entraves circulao de bens e factores com o exterior,
sujeitas a regimes fiscais e polticas econmicas prprias.

2.2 - Mercado no regulado e capitalismo de Estado

Esto includos neste elemento da matriz os casos em que a


propriedade pblica relativamente maior do que no caso anterior mas
o mercado, como forma de coordenao econmica, continua a ser
pouco regulado.
Algumas conjunturas de pequenas economias europeias, cuja
entrada na poca de crescimento econmico moderno foi relativamente
precoce, so situaes exemplificativas.
o caso da poltica conjuntural de resposta crise e depresso
da viragem da dcada de 20 para a dcada de 30, que podemos
designar por social democracia, e de que a Sucia ser o exemplo mais
claro. Corresponde antecipao da poltica de estado de bem-estar e
de economia mista que viria a difundir-se no ps-Segunda Guerra na
Europa Ocidental, com a subida ao poder dos partidos sociais,
democratas, socialistas e trabalhistas.
Alguns casos de economia mista do ps-guerra com uma forte
componente de economia de bem-estar so igualmente caractersticos
deste elemento da matriz, nomeadamente os que se enquadram no que
Van der Wee (1987) considera ser a variante concertao central para
sublinhar o papel do processo de entendimento entre organizaes
sindicais e patronais.
No que respeita propriedade existem economias em que o
sector pblico significativo em alguns sectores industriais, na banca e
sobretudo nos servios pblicos (sem interferncia directa na gesto das
empresas pblicas por parte das autoridades), como na Sucia e na
ustria, Butschek e Baltzarek (1994), e casos em que a propriedade

18

cooperativa em sectores agro-industriais e de consumo importante,


como na Sucia. Noutras economias, como a Holanda, o sector pblico
relativamente pequeno.
No que respeita s formas de controlo econmico os casos
includos caracterizam-se por uma poltica econmica conjuntural
estreitamente ligada ao planeamento social muito flexvel, mais ou
menos centralizado (consoante os casos) e em que a poltica de
rendimentos e preos fundamental, e ainda pela existncia de uma
23

forte legislao social . Em algumas economias verifica-se a utilizao


de algumas medidas e mecanismos automticos de reequilbrio
24

anticclicos originais para controlar algumas variveis . O planeamento,


25

por vezes sofisticado, como na Holanda , em outras situaes


basicamente previsional, como na Sucia, Lindebeck (1975).
Na linha da observao feita acima sobre as situaes de
mercado no regulado e capitalismo privado, a propsito das tendncias
neoliberais na Gr-Bretanha e nos EUA, poder-se- identificar, em
algumas

das

economias

colocadas

neste

elemento,

menor

preocupao com o bem estar e a igualdade sociais a favor da


26

estabilizao econmica verificada a partir do incio da dcada de 90 ,


e em consequncia, motivo para as deslocar para aquele tipo de
situao. Pelas mesmas razes ento referidas em nota optmos por
no o fazer.

2.3 Mercado regulado e capitalismo privado

Esto aqui colocadas economias em que a propriedade pblica


relativamente pouco importante mas em que o mercado, como forma de
coordenao econmica, est sujeito a forte regulao.

23

A anlise do modelo sueco, em Meidner (1994), particularmente claro deste tipo de


funcionamento econmico.
24

o caso do investimento na Sucia, em que foram criados um imposto sobre o


investimento e um fundo de reserva de investimento.
25
Essa sofisticao deve-se ao economista Tinbergen, cujo contributo nesta rea foi
premiado com o Prmio Nobel.
26
Ser o caso da Sucia a partir de 1991, segundo Meidner (1994).
19

Incluem-se neste elemento casos caracterizados por regimes de


tipo autoritrio estveis, com capacidade de controlo social e objectivos
e meios interventores para levar a cabo processos de recuperao ou
modernizao econmicas.
No que respeita estrutura da propriedade verifica-se o
predomnio da propriedade privada. Ele esmagador no caso
portugus, em que se verifica mesmo a proibio constitucional de
27

criao de novas empresas pblicas . No caso do Japo, no perodo


considerado, a propriedade pblica relativamente maior, apesar de,
em termos comparativos com outras economias mistas, o sector
nacionalizado na indstria ser pequeno. O mesmo se verifica nos
primeiros novos pases industrializados asiticos com pequenas
28

excepes em alguns perodos . Note-se que, quanto capacidade de


deciso sobre o funcionamento corrente das unidades produtivas
(propriedade real), nomeadamente no que respeita afectao de
recursos e sua utilizao ela dos detentores das empresas.
No que respeita aos mecanismos de interveno estatal so de
salientar seis aspectos fundamentais: a grande importncia da poltica
conjuntural (oramental, fiscal, monetria e cambial) com objectivos
29

igualmente estruturais ; a poltica de subsdios e incentivos a certos


sectores; a utilizao de formas de planeamento indicativo, mais ou
menos bem sucedidas, incluindo programao de investimentos pblicos
no longo prazo, para enquadrar a definio de estratgia econmica
com escolha mesmo de sectores prioritrios; a constituio de
organismo de interveno e controlo, como o MITI no Japo, e mesmo
sistemas de controlo administrativo directo (como o regime de
condicionamento industrial em Portugal) com efeito na capacidade

27

A nica excepo ausncia de novas empresas totalmente pblicas, no perodo do Estado


Novo, seria o Banco de Fomento Nacional, criado em 1959, apesar da importncia da presena
financeira do Estado em algumas empresas e sectores. Para mais pormenores v., por exemplo,
Mata e Valrio (1994) ou Nunes (1996b).
28
No que respeita s economias asiticas, a propsito das estratgias de industrializao, v.
Adams e Davis (1995), pp. 21-22.
29
o caso, nomeadamente, da escolha de modelos de crescimento assentes na substituio de
importaes ou na promoo das exportaes. V. ainda Adams e Davis (1995), pp. 11-18.
20

30

produtiva ; o controlo directo das associaes sindicais e patronais,


factor inerente a regimes autoritrios.

2.4 - Mercado regulado e capitalismo de Estado

Esto includos neste elemento da matriz os casos em que a


propriedade pblica relativamente importante e o mercado, como
forma de coordenao econmica, est sujeito a mecanismos e formas
de controlo por parte do Estado.
As

economias

que

estes

casos

correspondem

so

decomponveis em dois tipos. Um primeiro constitudo pelas


economias mistas do aps-guerra que alguns referenciam por
neocolectivistas - Van der Wee (1987) - e que inclui nomeadamente a
Frana, a Itlia, a Gr-Bretanha e Portugal aps meados da dcada de
70. Um outro tipo abrange a maioria das economias da Europa Central e
de Leste durante os processos de transio iniciados no incio da
presente dcada.
Quanto aos casos de economia mista vale a pena relembrar
sucintamente alguns aspectos: um sector pblico produtivo na indstria
31

que chega a pesar entre 25 % e 50 % ; uma grande importncia da


poltica econmica conjuntural (poltica oramental, fiscal, monetria,
rendimentos e preos); a existncia de uma rede de servios pblicos,
ligada ao estado de bem-estar; o controlo de alguns preos e fixao de
salrios mnimos; formas de planeamento, em alguns casos regulador
para sectores essenciais (Frana), noutros casos alvo de alguma
desconfiana sendo apenas introduzido tardiamente e sem poltica industrial de longo prazo (Gr-Bretanha); existncia em alguns casos de
planos de investimento de longo prazo sem contudo substiturem os
mercados de capital.

30

A eficincia do planeamento, funo dos seus meios, da sua flexibilidade e do seu grau de
integrao global e da aco dos organismos e instituies referidos, depende de caso para
caso. A propsito das economias asiticas e nomeadamente do Japo v., por exempo, Smith
(1995); a propsito de Portugal v. Nunes (1996b) ou mais especificamente Silva (1984).
31
Note-se que quase sempre a gesto das empresas pblicas no est sujeita a aco directa
das autoridades estatais.
21

Quanto aos processos de transio da Europa Central e de Leste


a sua classificao, como a sua caracterizao, envolve dificuldades
particulares dado que, por definio, no so situaes estabilizadas. O
contexto internacional e a instabilidade poltica, face s alteraes de
regime,

se

no

guerra,

so

elementos

condicionantes

das

transformaes. Mesmo assim possvel apresentar aspectos comuns


aos principais casos relevantes que justificam a sua incluso neste
elemento da matriz.
No que respeita estrutura da propriedade verifica-se o aumento
significativo do peso da propriedade privada (mais de 50 % do VAB dos
sectores

do

comrcio

servios),

apesar

das

dificuldades,

nomeadamente em garantir os direitos de propriedade e em criar


esquemas de privatizao das empresas estatais.
No que respeita coordenao e controlo so de realar os
seguintes aspectos: a importncia das polticas conjunturais de
estabilizao macroeconmica especialmente na luta contra a (hiper)
32

inflao, o desemprego e os desequilbrios oramental e externo ; a


reforma dos preos no sentido da sua liberalizao, com quebras,
muitas vezes radicais, de subsdios e incentivos, em ligao aos
aspectos de estabilizao; o alargamento dos mecanismos de mercado
na afectao dos recursos paralelamente reduo do mbito da
planificao econmica; controlo de alguns aspectos dos processos de
privatizao nomeadamente das grandes empresas estatais e das
bolsas de valores.

2.5 Mercado regulado e socialismo

Incluram-se neste elemento da matriz os casos em que a


propriedade pblica maioritria e o mercado, como forma de
coordenao econmica, est sujeito a mecanismos e formas de

32

Sobre a causa destes problemas, a importncia e dificuldade em super-los e a sua


estreita ligao com os processos de transformao estrutural, como a reforma dos
preos, v., entre outros, Baldassari e Mundell (ed.) (1993), Berend (1994) e Gylfason
(1995).
22

controlo importantes por parte do Estado.


Encontram-se neste elemento da matriz fundamentalmente casos
de reforma do sistema socialista, isto situaes em que se verificam
alteraes nos mtodos e instituies com o objectivo de melhorar ou
aperfeioar o seu funcionamento no sentido amplo do termo, como por
exemplo, modificaes do tipo de planeamento e organizao do
trabalho. Trata-se de fases em que a procura de ganhos de eficincia
econmica no implica a mudana da estrutura poltica e ideolgica,
apesar de em alguns casos (Hungria e URSS) se ter verificado menor
rigidez da estrutura poltica. Tambm as relaes de propriedade no
sofrem alteraes sensveis, pelo que alguns consideram tratar-se
fundamentalmente de economias de direco central baseadas no
controlo burocrtico

33

directo em que apenas se considera o mercado

um instrumento mais ou menos importante do socialismo, em rigor um


instrumento de controlo da direco central.
Muitos analistas, contudo, defendem que, pelo menos nos casos
da Jugoslvia, Hungria, Rssia/URSS (no perodo da NEP) e China,
aspectos fundamentais da operacionalidade da direco central foram
34

alterados ; o perodo da segunda metade da dcada de 80 na URSS


ter sido demasiado curto para grandes certezas relativamente sua
35

classificao .
Uma breve descrio geral das tendncias das reformas das
economias de leste aqui contempladas permitir justificar a sua Incluso
neste elemento da matriz.
No que respeita propriedade, o sector pblico mantm-se
maioritrio. Efectivamente o aumento do sector privado que por vezes
uma mudana radical, s atinge seriamente sectores especficos como
o caso da agricultura na China

36

e na Jugoslvia onde o seu peso se

33

Sobre o conceito de burocracia nas economias de direco central, v. Kornai (1992).


Para anlises mais circunstanciadas destes casos v. para os casos da Europa de Leste Aldcroft e
Morewood (1995), Brus (1968), Brus (1986) e Kornai (1990b), para as experincias soviticas Davis,
Harrision e Wheatcroft (1994), Gregory e Stuart (1994) e Lavigne (1994), para o caso chins Lee e Reisen
(1994), Watson (1994) e World Bank (1990).
35
As alteraes contnuas de legislao e.a resistncia a sua implementao dificultam a avaliao dos
efeitos das reformas no sistema.
36
A reforma agrcola estabeleceu um sistema de responsabilidade contratual que deu liberdade aos
34

23

tornou esmagador. Noutros, como a URSS de Gorbatchev, a legalizao


incentivou a constituio de cooperativas no sector agrcola. Os sectores
de reparao e manuteno, transporte de bens e passageiros,
construo, comrcio a retalho e outros servios passam a depender
muito da pequena iniciativa familiar, mas muitas vezes so actividades
complementares ao emprego no sector pblico. No sector industrial, a
situao diferente; mesmo no caso mais favorvel da NEP, a
privatizao repercute-se de forma marginal no VAB e na populao
activa empregue e a empresa privada fortemente controlada quer por
restries em termos de trabalho assalariado quer atravs de contratos
com o Estado; no caso da China desenvolvem-se os contratos de
leasing por parte do Estado a favor de entidades privadas e a melhoria
dos rendimentos dos agricultores permitiu o aparecimento a nvel rural
da pequena iniciativa privada; noutras situaes aparecem empresas em
propriedade conjunta com o estado.
Note-se que nunca, nem Lenine, nem Tito, nem Gorbatchev, nem
Deng Xiaoping deixaram de afirmar que a propriedade estatal/colectiva
era a mais importante e aquela em que deveria assentar a organizao
da actividade econmica.
Por outro lado surgem, neste conjunto de economias, situaes
em que no existe correspondncia entre a propriedade formal e a
propriedade real e em que, muitas vezes, o que est em causa quando
se afirma o aumento do sector privado apenas a capacidade de
deciso, geralmente corrente, e a gesto privadas e no a propriedade
jurdica. Os casos da Jugoslvia e da China so disto exemplo.
37

Quanto coordenao e controlo , dois aspectos merecem


referncia: transformao do planeamento e dos mecanismos de
controlo directo e a poltica macroeconmica conjuntural.

camponeses para disporem de uma parte, progressivamente mais significativa, da produo, uma vez
garantida uma parte para as agncias estatais a um preo estabelecido. Progressivamente a relao
entre o campons e o estado tornou-se a de um rendeiro a um prazo muito largo, preparando uma
eventual alienao formal da propriedade por parte do Estado.
37
No se faz aqui referncia a aspectos no directamente relevantes para a classificao das formas de
interveno e controlo de acordo com a tipologia referida no ponto 1, nomeadamente reorganizaes a
nvel das organizaes superiores (ministrios e regies) no sentido da maior descentralizao, como na
China e a nvel das organizaes inferiores (empresas), nomeadamente juno de empresas, como foi o
caso da formao de trusts na URSS durante a fase da NEP.
24

No que respeita ao primeiro aspecto h que realar a alterao da


concepo do plano, do sistema dos seus indicadores e a reduo do
seu mbito. No caso jugoslavo o macroplano no tem carcter
imperativo para a actividade das empresas sendo basicamente
informativo

definidor

de

rcios

essenciais

macroeconmicos,

coexistindo planos diversos a vrios nveis; na Hungria o planeamento,


de tipo director, apenas se mantm para o longo prazo, apenas fixa
imperativamente um ou outro indicador estratgico, nomeadamente a
taxa de investimento, sendo deixado s empresas liberdade de dispor de
parte dos lucros e de recorrer ao crdito (como acontece igualmente no
caso jugoslavo onde se verificou mesmo liberalizao da actividade
bancria); as empresas podem no aceitar as directrizes emanadas dos
ministrios depois de ouvidas, sofrendo naturalmente ex post. Por outro
lado, esta evoluo corresponde descentralizao e utilizao de
instrumentos indirectos no discricionrios na execuo do plano (leis,
normas, regras, impostos, subsdios, preos, taxa de juro e taxa de
cmbio), implementao de contratos entre as empresas para
aumentar as relaes horizontais e aceitao do mercado como
38

instrumento do socialismo e de controlo do planeamento . Contudo


verifica-se genericamente pouca liberalizao dos preos que continuam
a ser maioritariamente fixados administrativamente, com excepo do
sector agrcola na China em que o mecanismo de mercado funciona.
Para alm do caso chins, o jugoslavo, em que paralelamente se verifica
algum esforo de aproximao dos preos internacionais e a
liberalizao progressiva do comrcio externo, so os que mais evoluem
neste sentido.
Em alguns casos em que as reformas foram mais longe
verificaram-se desequilbrios econmicos importantes que levaram
implementao de polticas macroeconmicas com o objectivo de
controlar dfices e inflao, como no caso da Jugoslvia, da China e da
Hungria.

38

Nomeadamente para superar as dificuldades de processamento de informao inerente


direco central particularmente grave quando os meios tcnicos de planeamento so ainda
rudimentares, como no caso dos anos 20 na URSS.
25

2.6 Direco central e capitalismo estatal

Incluram-se neste elemento da matriz os casos em que a


propriedade pblica importante nos sectores essenciais e o modo de
funcionamento a direco central.
Dois tipos de situaes merecem referncia: as conjunturas de
guerra e a experincia nazi, um terceiro tipo de resposta depresso do
39

incio dos anos 30 .


No que respeita estrutura da propriedade encontram-se aqui
situaes tpicas em que a distino entre propriedade formal e real se
coloca de forma mais clara. Formalmente a propriedade mantm-se
privada no havendo expanso do sector pblico produtivo (ausncia de
nacionalizaes), salvo em alguns casos (Gr-Bretanha) no sector da
indstria de armamento; na Alemanha nos anos 30 ter havido mesmo
algumas privatizaes face a necessidades financeiras. Contudo, a
capacidade real de utilizao dos recursos e dos bens intermdios e
finais, tanto no sector produtivo (sector da indstria transformadora e
sector agrcola) como no sector da distribuio foi centralizada pelas
40

autoridades estatais .
Quanto ao modo de funcionamento de salientar o controlo
directo centralizado e o planeamento imperativo da actividade produtiva
e de acumulao com consequncias directas no consumo. No que
respeita Primeira Guerra Mundial, eles foram mais precoces e radicais
nos Imprios Alemo e Austro-Hngaro que no caso dos aliados.
Abrangeram as matrias-primas (Departamento das matrias-primas de
guerra: qumicas, algodo, metais no ferrosos - cobre ...), as fbricas
ligadas produo militar (desde 1912), o transporte martimo e as
importaes,

distribuio

dos

bens

escassos

importados,

reorganizao da produo interna para aumentar a auto-suficincia


(caso da agricultura) e a cartelizao dos principais ramos da indstria

39

Hardach (1987), Milward (1987), Kindleberg (1987), Bettelheim (1971) e Temin (1991) so
algumas referncias que enquadram estas situaes.
26

que facilitou o controlo estatal e o planeamento econmico, muitas


vezes de iniciativa privada (W. Rathenau). No caso dos produtos
agrcolas foram criados departamentos especializados por produtos que
controlavam a sua compra, armazenagem e venda. Na ustria os
camponeses tiveram de aceitar requisies a preos fixados como na
fase do comunismo de guerra na Rssia. Na economia nazi o controlo
de preos e quantidades fez-se atravs de quotas e ordens de
afectao; o planeamento imperativo (pouco eficiente) inclua a maioria
dos sectores (mesmo o agrcola) mas no os transportes e o
recrutamento de mo-de-obra.

2.7 Direco central e socialismo

Incluram-se neste elemento da matriz os casos em que a


propriedade pblica dominante e o modo de funcionamento a
direco central.
Corresponde tipicamente aos casos da URSS, das democracias
populares e da China nos perodos definidos na quadro 2. Centremo-nos
na URSS 1928-1985, uma vez que as experincias so bastante
paraleias, apesar de particularismos interessantes - v. Aldcroft e
Morewood (1995).
As reformas econmicas soviticas pr-Gorbachev (Liberman anos 50, Kosygin - anos 60 e Brejnev - finais dos anos 70 (Programa
para Melhorar os Mecanismos Econmicos) no modificaram as
caractersticas essenciais quer da organizao quer do funcionamento
do sistema institudo a partir da dcada de 30. Os esforos de melhorar
os mecanismos de tomadas de deciso e simultaneamente de manter o
controlo da direco da economia acabaram por ter pouco impacte. O
mecanismo de afectao de recursos dominante continuou a ser o de
planeamento de balanos apesar de algumas inovaes tcnicas e
41

tecnolgicas .

40
41

Isto no significa que os lucros privados dos grandes produtores no tenham sido protegidos.
So o caso das matrizes input-output e da computao.

27

No que respeita estrutura da propriedade, o predomnio da


propriedade estatal no posto em causa pela importncia da
propriedade colectiva dos meios de produo em alguns sectores, em
especial da propriedade cooperativa no sector agrcola ou pelo lento e
sempre limitado crescimento, geralmente em sectores marginais, da
iniciativa privada a nvel da chamada segunda economia.
Quanto ao modo de funcionamento, ele assentou no controlo
directo e centralizado em que o planeamento imperativo anual se
revelou como primeiro instrumento de coordenao operacional e em
que os objectivos so tendencialmente definidos em termos fsicos. Os
objectivos de produo da empresa e as decises de investimento so
determinados por direco superior, por vezes ao detalhe. Os meios
essenciais so os balanos materiais, a fixao de quotas, de preos e
salrios, os coeficientes tcnicos. Os desvios durante a execuo do
plano exigem ajustamentos atravs de meios de controlo que minorem a
impossibilidade de respostas automticas de um sistema de direco
central. A coero, a alterao dos planos das empresas, os mercados
suplementares para transaces entre empresas so alguns desses
meios.
A afectao do factor trabalho feita pelo mercado (apesar de
casos de direco imperativa) mas com limitaes uma vez que o
Estado tem o monoplio da procura de trabalho e de informao e
determina a estrutura de salrios.
A afectao de bens de consumo depende da autoridade central
que define os recursos a afectar produo de bens de consumo. Os
bens so tendencialmente repartidos em vrios blocos e distribudos
regionalmente; cabe depois ao mercado afectar individualmente os bens
atravs de lojas retalhistas geralmente dirigidas pelo estado. Contudo, o
sistema de preos no definido pelo mercado (uma vez que h
determinao central do volume e dos preos). No sector agrcola
cooperativo, para a parte da produo resultante de actividade privada e
a parte que excede as entregas fixadas pelas autoridades a preos
determinados, o mercado funciona de forma mais prxima de um
sistema de mercado tpico.
28

3 - Concluso: a propsito das tendncias de evoluo dos


sistemas econmicos

A anlise realizada conduz a algumas breves concluses a


propsito da evoluo dos sistemas econmicos aps a Primeira Guerra
Mundial.

3.1 A estabilidade relativa dos sistemas econmicos

De uma forma geral, quanto mais afastados da diagonal principal


esto os casos, mais instveis so as situaes a que correspondem e
menor nmero de casos existe. Assim, verifica-se ao longo do sculo XX
a tendncia concentrao das economias nacionais nas situaes de
mercado no regulado e capitalismo privado, mercado regulado e
capitalismo de estado e direco central e socialismo.
Este

facto

deve-se

que

certas

situaes

apresentam

incoerncias por no ser pacfico impor formas de coordenao e


controlo administrativas centralizadas a empresas privadas, como
parece ser de algum modo inconsistente coordenar e controlar
basicamente pelo mercado estruturas em que o peso do sector pblico
predominante. Trata-se de casos em que a ligao entre os elementos
do par ordenado da matriz tnue ou provoca frico/repulso minando
42

a sustentao das situaes .


O esquema apresentado no quadro 3.1 pretende traduzir esta
realidade.

42

As formas de deciso impessoal Inerentes ao mercado so difceis de compatibilizar com


o exerccio da propriedade por parte do Estado; por outro lado, a imposio da direco central
colide com os direitos de propriedade no que respeita capacidade de deciso privada. Em
Eidem e Viotti (1978) e sobretudo em Kornai (1990a) e Kornai (1992) encontram-se anlises
circunstanciadas sobre a coerncia/viabilidade/espontaneidade do sistema capitalista de
mercado e de socialismo clssico (de direco central) e a incoerncia/inviabilidade a longo
prazo/no espontaneidade das formas concretas de socialismo de mercado, apesar de, em
termos tericos, Lange (1936-7) demonstrar a viabilidade deste sistema.
29

QUADRO 3.1
Sistemas econmicos: grau de estabilidade

Privada

Mercado

Mista

Mercado regulado

Estatal

Direco central

Cooperativa/Autogesto

__

Coordenao associativa

Ligao estvel

_____ Ligao pouco estvel


------- Ligao efmera

Neste esquema acresce, relativamente ao conjunto das situaes


contempladas na matriz, uma outra ligao: as formas de propriedade
cooperativa e autogesto com a forma de coordenao associativa. A
sua introduo aqui (na prtica considerada menos importante que as
outras) tem a ver com dois aspectos, um de carcter terico outro de
carcter emprico.
Por um lado trata-se de uma ligao particularmente cara aos
primeiros socialistas e considerada como a essncia do sistema ideal.
Refiro-me fundamentalmente aos chamados socialistas utpicos, em
especial a Proudhon, mas tambm a Marx e a Lenine.
Por outro lado ela foi tentada implementar em duas situaes
histricas

que

despertaram,

independentemente

da

sua

pouca

importncia real, grande interesse: a Jugoslvia aps 1950 e a China na


altura do grande salto em frente e da revoluo cultural.
A experincia destas situaes demonstrou, contudo, que a
verdadeira ligao das formas de propriedade cooperativa e da
autogesto aos mecanismos de coordenao foi ou com a direco
central ou com o mercado regulado. A ligao terica apenas se
mantm na prtica como forma de coordenao no predominante mas
auxiliar.

30

3.2 - Tendncias de evoluo dos sistemas

Os quadros 3.2.1 e 3.2.2, que se seguem pretendem detectar as


tendncias verificadas ao longo do perodo e as previsveis a mais ou
menos curto prazo.
No que respeita s tendncias j verificadas resolveu-se, para
manter os esquemas de fcil leitura, no incluir a transformao das
economias de mercado no regulado e de capitalismo privado do
princpio do sculo XX. Trata-se da situao originria de praticamente
todas as economias cujos casos so aqui tratados, com a eventual
excepo do Japo, e de casos em que a transformao inicial se ter
dado a partir de economias cujo modo de funcionamento maioritrio
regionalmente no seria o mercado mas a rotina ou o mando
43

tradicional . o caso nomeadamente da China.


Pela mesma razo no se incluiu a tendncia para a
convergncia dos diversos tipos de economia mista desenvolvidos no
ps-Segunda Guerra Mundial e que se ter verificado na dcada de 60.
Quanto prospeco h que referir que o problema da no
referncia s formas de coordenao e controlo Internacionais, se
coloca ainda com mais acuidade para a anlise de eventuais cenrios
futuros,

uma

vez

que

processo

de

integrao

econmica

supranacional e mesmo escala mundial se vislumbra cada vez mais


intenso

extenso

mesmo

com

capacidade

de

se

impor

significativamente s formas nacionais.

43

Sobre estes conceitos v., nomeadamente, Hicks (1969) e Valrio (1986).

31

QUADRO 3.2.1
Sistemas econmicos: tendncia I

Modo de organizao
Modo
de funcionamento
Capitalismo privado

Capitalismo de Estado

Socialismo

Mercado no
regulado
Mercado
Regulado

Direco
central

Tendncia verificada
Tendncia provvel

Este primeiro cenrio reflecte as tendncias mais recentes


verificadas em praticamente todo o mundo para a desregulao e
privatizao e paralelamente para formas internacionais de coordenao
baseadas na reorganizao das unidades produtivas escala mundial.
Note-se, contudo, que na realidade aquelas tendncias se tero ficado,
em alguns aspectos, bem aqum do esperado e desejado pelos
responsveis dessas polticas. V., por exemplo, Pelagidis (1996), que
prova como a tendncia neoliberal dos anos 80 acabou por criar
estados, mesmo nas economias mais desenvolvidas de mercado, mais
despesistas e selectivamente mais intervencionistas.

32

QUADRO 3.2.2
Sistemas econmicos: tendncia II

Modo de organizao
Modo
de funcionamento
Capitalismo privado

Capitalismo de Estado

Socialismo

Mercado no
regulado
Mercado
Regulado

Direco
central

Tendncia verificada
Tendncia provvel

Este segundo cenrio reflecte a continuao das tendncias do


ps-Segunda Guerra no sentido da manuteno da economia mista e do
estado de bem-estar. Ele reflecte as dificuldades que as ideias e prticas
neoliberais dos ltimos anos tm sentido face aos problemas sociais, de
desestruturao econmica e de co-evoluo dos sistemas econmicos
e da bioesfera, mais ou menos complexos, surgidos. Segundo alguns
autores - v. ainda Pelagidis (1996) -, esses problemas tendem a agravarse e a exigir a manuteno de forte controlo estatal.

33

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