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AS TRS GERAES DE REFORMAS EDUCACIONAIS E OS DESAFIOS DO

ENSINO BSICO
Alberto de Mello e Souza UERJ
amello@openlink.com.br
Marly de Abreu Costa UERJ
marlyabreu@gmail.com
Resumo: O artigo discute as reformas educacionais de terceira gerao necessrias para superar os
resultados adversos do ensino bsico. Inicialmente, descreve as reformas de primeira e segunda
geraes, relacionadas com a qualidade dos insumos e com a questo federativa. As reformas de
terceira gerao apresentam duas vertentes. Enquanto a primeira mantm a gesto e o financiamento
pblicos, na segunda h alguma forma de privatizao. O trabalho conclui que existe um leque de
mudanas que evita a privatizao e proporciona resultados desejveis.
Palavras-chave: reformas educacionais; ensino bsico; gesto.

1. INTRODUO
O artigo tem como propsito discutir as reformas educacionais que se fazem necessrias
para superar os resultados adversos do ensino bsico, revelados pela baixa proficincia dos
alunos e por outros indicadores educacionais, como a taxa de repetncia. A discusso aborda a
complexidade crescente das reformas para, em seguida, apresentar as duas vertentes ligadas
terceira gerao de reformas.
As reformas educacionais podem ocorrer num plano micro, afetando um pequeno grupo
de escolas, ou em sistemas educacionais. Nesta discusso, estamos interessados em reformas
de mbito nacional, geralmente definidas e estimuladas pelo Governo Federal. Essas reformas
visam alterar a concepo e a organizao do trabalho escolar, ampliar os recursos
educacionais e redefinir regras institucionais e mecanismos de gesto. O processo de reformas
desencadeado atravs de legislao e normas nacionais, acompanhadas pela criao e
reformulao de rgos, disponibilidade de novos recursos e a melhoria dos sistemas de
informaes, necessria para a construo de indicadores educacionais, capazes de aferir os
resultados conseguidos.
Muitas vezes, a avaliao das reformas fica prejudicada devido s dificuldades de
controlar os fatores intervenientes ou de dispor de medidas capazes de revelar o impacto
dessas reformas em seus beneficirios finais. Alm disso, atrasos e descontinuidades
administrativas dificultam a percepo dos acontecimentos e nem sempre possvel
dimensionar as aes realizadas. Tambm, existem situaes onde a resistncia corporativa, o
baixo envolvimento das pessoas com as mudanas e a reduzida capacidade institucional
limitam, de forma silenciosa, as suas conseqncias. Finalmente, a difuso e o impacto das

reformas sobre as escolas esto longe de ser uniformes, atingindo primeiro e com mais
intensidade, por exemplo, as escolas urbanas e, posteriormente, as escolas rurais.
A abordagem das reformas educacionais aqui seguida define uma tipologia que reflete de um
lado os aspectos simultneos e interligados de algumas medidas e, do outro, destaque a
seqncia dos eventos que caracteriza as diferentes geraes. As reformas educacionais do
ensino bsico podem ser agrupadas em trs geraes, caracterizadas por objetivos distintos. O
trabalho contm cinco sees. Alm desta introduo, na seo seguinte so discutidas as
reformas de primeira e de segunda geraes. Na terceira seo, so identificados os problemas
crticos da escola pblica. A prxima seo caracteriza as duas vertentes da terceira gerao
de reformas, baseadas em lgicas distintas: a da competitividade interna que busca superar a
inrcia e a burocracia atravs de mecanismos de estmulos dirigidos principalmente aos
professores; e a da competitividade externa das escolas, relacionada com a escolha das escolas
pelos alunos e algum tipo de privatizao. Finalmente, as concluses destacam alguns pontos
da discusso.
2. REFORMAS DE PRIMEIRA E SEGUNDA GERAES
O trao dominante da primeira gerao de reformas o de buscar suprir a escola com os
recursos indispensveis ao seu funcionamento e de assegurar um padro de qualidade capaz
de propiciar o domnio da escrita, da leitura e da aritmtica nas sries iniciais. Esses recursos
referem-se principalmente ao professor qualificado, produo e distribuio do livro
didtico aos alunos e existncia de prdios confortveis e de equipamentos escolares.
Deveramos tambm mencionar a merenda escolar o e transporte escolar, acessrios
importantes para a escola. A merenda escolar beneficia, h anos, praticamente todos os alunos
necessitados. A oferta de transporte escolar est crescendo, principalmente na zona rural; na
zona urbana, comum haver o passe escolar.
fcil verificar a execuo dessas reformas. Basta ver se a proporo dos professores
leigos est caindo, se os livros didticos chegam em nmero adequado escola e se os
programas que asseguram escola um padro mnimo de seus equipamentos escolares esto
sendo implementados. A lgica simples: dotar a escola com recursos adequados, tudo o
mais constante, leva a uma melhoria da aprendizagem nas sries iniciais.
Mas constata-se, entre outros, que: a) o professor no faz o melhor uso do tempo em sala de
aula por limitaes metodolgicas; b) os pais dos alunos no participam, como devem, nas
atividades escolares; e c) o processo decisrio da escola afetado pelas restries
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burocrticas. Ou seja, percebe-se logo que existem outros impedimentos ao bom


funcionamento das escolas e que melhores resultados freqentemente esto associados a uma
gesto mais efetiva e ao nvel scio econmico dos alunos.
O importante a assinalar que as reformas da primeira gerao podem mudar
drasticamente as condies de ensino, como sugere Heyneman ( 2005 ), ao passarem do nvel
A para o nvel C, penltimo nvel em sua escala de qualidade da educao. Neste nvel,
correspondem gastos nosalariais quarenta vezes maiores do que no primeiro nvel, o que se
reflete na maior disponibilidade e variedade do livro didtico, com repercusses importantes
sobre o trabalho do professor na sala de aula.
Essas reformas so pouco polmicas. s vezes, vm acompanhadas de maior
autonomia da escola. E, secundariamente, buscam reduzir a heterogeneidade das escolas
pblicas. O que se questiona a falta de capilaridade, evidenciada pela lentido para
beneficiar as escolas rurais, especialmente no Nordeste. Exemplo de outro fracasso o atraso
do ensino mdio em receber livros didticos. Mas a reduo do nmero de professores leigos
e a oferta de livro didtico no ensino fundamental so aspectos positivos. Resta a questo dos
prdios escolares. Freqentemente usados de forma intensiva e partilhada pelas redes
municipal e estadual e abrigando nveis de ensino diferentes, a soluo desses problemas, por
envolver o dualismo das redes caberia segunda gerao de reformas.
Estas reformas lidam com o impacto educacional da questo federativa em duas linhas
principais: uma maior equidade na distribuio dos recursos entre as redes estadual e
municipais e a definio dos papis e responsabilidades educacionais dos entes federativos
relativos aos nveis do ensino bsico. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), desde 1998, redistribui os recursos
de um fundo constitudo por uma cesta de impostos. O sucesso do FUNDEF devido a duas
caractersticas. Primeira, sua natureza automtica, devido ao uso de regras bem definidas
sobre as fontes de recursos que constituem o fundo. Segunda, sua finalidade redistributiva,
assegurada pela distribuio dos recursos do fundo entre o estado e os municpios de maneira
proporcional ao nmero das matrculas no ensino fundamental e complementada pelo papel
compensatrio da Unio.1
Os impactos do padro de gastos do FUNDEF podem ser assim descritos: a)
favorecimento da expanso das matrculas do ensino fundamental; b) melhoria salarial de
professores nos municpios mais pobres; e c) redefinio progressiva das redes, com a
municipalizao crescente do ensino fundamental. Essa redefinio ainda enfrenta muitos
desafios e merece maior ateno.2
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Existem redes municipais com escolas de ensino mdio, assim como matrculas
estaduais no ensino fundamental3. Essa situao vista como anmala e temporria; a falta de
um amplo esforo de racionalizao a torna permanente. Os efeitos so um nmero maior de
turnos nas escolas que deveriam abrigar apenas uma rede e, preferencialmente, um nico
turno, e uma sobrecarga na gesto de alunos e professores que deveriam estar em outra rede.
A definio dos sistemas educacionais de estados e municpios, estabelecida pela Lei
9394/96 Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)-, encontra muitas
dificuldades para ser obedecida. O segundo segmento do ensino fundamental assemelha-se
mais organizao do ensino mdio, por disciplinas, do que do primeiro segmento, onde um
professor atua em cada turma. Isto cria uma resistncia dos municpios em assumi-lo. E em
numerosos casos, os municpios tm uma reduzida capacidade de gesto, relacionada com o
baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e agravada, freqentemente, pela baixa
densidade populacional.
Deve-se reconhecer que a rpida expanso recente das matrculas dificultou os
esforos para reordenar os sistemas educacionais e, desta forma, permitir que usufrussem as
vantagens da especializao. As escolas passaram a conviver com mais turnos e muitas
serviam s duas redes, estadual e municipal, para atender s presses da demanda. A oferta de
vagas no ensino mdio noturno, por exemplo, reflete a falta de vagas no turno diurno. Neste
caso, muitos alunos que poderiam cursar o turno diurno, onde a qualidade do ensino maior,
so forados a cursar o perodo noturno.4
O fato das escolas atenderem a alunos das duas redes gera uma indefinio das
responsabilidades de cada rede pela manuteno e construo de novas escolas.5 Nestas
circunstncias, fica difcil reduzir o nmero de turnos das escolas para ampliar a carga horria
para um mnimo de cinco horas dirias. Essa reduo permite separar o ensino mdio do
fundamental e, desta forma, assegura que os equipamentos escolares sejam mais adequados ao
bitipo dos alunos e que os laboratrios de informtica e cincias, bem como a biblioteca,
sejam voltados para atender a um nvel de ensino especfico.
Sabe-se que as novas coortes nas faixas etrias de 7-14 anos e 15-17 anos so
menores, refletindo uma queda da populao jovem. A correo do fluxo em conseqncia da
reduo prevista na taxa de repetncia tambm atua na direo de reduzir o nmero de vagas
necessrio. Como, atualmente, a taxa de escolarizao lquida no ensino fundamental est
prxima de 100%, pode-se afirmar que, em muitos casos, no haver necessidade de construir
escolas. J no ensino mdio a expanso da demanda deve pressionar por algum tempo, pois a
taxa lquida inferior a 50%.
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Portanto, a maioria dos investimentos em novas escolas do ensino fundamental ser


para descongestionar as escolas existentes. No ensino mdio, a essas necessidades se soma a
expanso das matrculas, exigindo investimentos pesados em prdios escolares e
equipamentos. No entanto, a convergncia das taxas de escolarizao lquida e bruta atua no
sentido oposto, reduzindo a necessidade de expandir as matrculas.
Uma questo merecedora de ateno diz respeito atrofia do papel dos estados no
desenvolvimento de polticas voltadas para a qualidade do ensino, ligada ao nmero
insuficiente de profissionais especializados. Existem trs funes que cabem ao estado
executar e que devem beneficiar indistintamente as escolas pblicas. Estas funes so
interligadas, gerando uma sinergia que aumenta as repercusses desejveis sobre a qualidade
do ensino.
A primeira funo a de interpretar e disseminar os resultados das avaliaes de
escolas, como o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) e a Prova Brasil,
realizadas pelo Ministrio de Educao (MEC). Esta avaliao leva a constataes em, pelo
menos, duas reas importantes: as deficincias de aprendizagem de temas especficos dos
currculos e a identificao de escolas com uma proficincia mdia baixa. No primeiro caso,
as medidas corretivas abrangem a capacitao de professores e o ajuste nos currculos que
considere formas de raciocnio adequadas ao desenvolvimento mental dos alunos.
No segundo caso, a funo de superviso escolar, entendida como o apoio do estado s
necessidades da escola, percebidas atravs de visitas e de diagnsticos, particularmente til.
Esta funo j foi exercida pelo governo federal, mas acabou relegada a uma virtual extino
pelo estado. Atualmente, a maior autonomia da escola convive com o distanciamento da
secretaria estadual de educao, o que prejudica especialmente as piores escolas.
A terceira funo refere-se formao inicial e continuada do professor. Os estados
so os maiores empregadores de professores provenientes das licenciaturas e, como tal,
deveriam exercer uma influncia sobre, principalmente, as universidades pblicas buscando
atualizar os contedos curriculares. Igualmente, deveriam oferecer estgios em escolas
pblicas aos licenciandos, com o objetivo de adapt-los s condies de trabalho existentes
nestas escolas. J a formao continuada do professor seria focada nos aspectos curriculares
identificados na avaliao de escolas como os mais necessitados de ateno.
Os estados devem oferecer assistncia tcnica aos municpios, especialmente os
municpios pequenos e pobres, com dificuldades de assumir, alm da educao infantil, o
primeiro segmento do ensino fundamental. Nestes casos, duas solues merecem ateno.
Primeira, a organizao de um consrcio de municpios vizinhos para administrar, de forma
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integrada, as redes municipais sob a superviso do estado. Segunda, uma poltica


redistributiva dentro do estado, permitindo que municpios de baixo IDH recebam uma quota
maior do FUNDEF, capaz de compensar a sua maior precariedade institucional6
Houve uma importante re-centralizao em favor da Unio em aspectos que dizem
respeito definio dos currculos, expressa pelos Parmetros Curriculares Nacionais (PCN),
e avaliao educacional realizada pelo SAEB, que permitiu o desenho de um quadro
insatisfatrio sobre o desempenho dos alunos, mostrando o despreparo das escolas para
enfrentar a massificao ocorrida. Esforos tambm foram feitos na produo de indicadores
educacionais dotados de maior preciso, que mostravam a expanso do acesso ao ensino
fundamental, combinada com a elevada reteno do fluxo de estudantes.
Pode-se concluir que a implementao das principais reformas de segunda gerao mostra
resultados desiguais. As iniciativas por parte do MEC foram bem sucedidas, como
exemplificadas pelo FUNDEF e pelo SAEB, embora tenha havido reas negligenciadas, como
a da formao inicial dos professores, especialmente nas universidades federais, e reas de
sucesso limitado, como a compreenso e disseminao dos PCN. J os estados, confrontados
pela demanda do ensino mdio, tiveram resultados modestos tanto na definio das
responsabilidades dos sistemas educacionais, que continuam confusas, como no
desenvolvimento de funes voltadas para a qualidade do ensino, ainda incipientes.
3. DESAFIOS ATUAIS DA ESCOLA PBLICA
Duas constataes sobre a escola pblica podem ser feitas. Primeira, que alguns
problemas nodais da educao, embora possam apresentar diferenas regionais, so comuns a
praticamente todos os estados. Segunda, que a escola pblica no tem mecanismos auto
corretivos, capazes de atacar esses problemas. Da a importncia de formular e implementar
reformas educacionais que possibilitem superar este estado de coisas. Pode-se reconhecer
como estratgico o problema do fluxo escolar por duas razes. Primeira, porque o atraso
escolar reduz significativamente a aprendizagem do aluno.7 Segunda, porque a reduo do
atraso escolar permite liberar vagas e outros recursos, que podem beneficiar o processo
educacional.
No passado, para atacar o problema do fluxo, foram concebidas intervenes, como a
promoo automtica e a acelerao de aprendizagem. Essas intervenes se mostraram
inadequadas ou insuficientes. Existe uma frouxido no uso dos recursos destinados pela
escola para a aprendizagem de seus alunos. Ou seja, independente do nvel de recursos que a
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escola dispe, existe uma ineficincia sistmica no seu uso, ligada a regras inadequadas e
gesto burocrtica exercida pelas secretarias de educao.
Os desafios so grandes. No perodo entre 1999 e 2004, os indicadores de fluxo, como as
taxas de repetncia e evaso, revelam, para praticamente todo o pas, uma surpreendente
piora. Assim, por exemplo, a taxa de repetncia para o ensino mdio regular aumentou de
17,2% em 1998 para 22,5% em 2004. A taxa de evaso aumentou, no mesmo perodo, de
5,7% para 9,6%. Este aumento inesperado e inaceitvel destas taxas acentua a urgncia da
discusso de reformas.
Comparaes entre os ensinos mdio (3 srie) pblico e particular, com base no
SAEB 2003, mostram resultados muito superiores para este ltimo. Assim que a
proficincia mdia nacional em matemtica de 265,9 no caso da escola pblica e de 340,5
para a escola particular. Esta diferena significa que a distncia da proficincia mdia entre as
escolas particular e pblica superior a um desvio-padro desta ltima ( Mello e Souza, 2007,
p. 44).
Embora uma causa destes resultados possa estar na origem social mais elevada das
famlias dos alunos da escola particular, a contribuio dos fatores escolares inegvel. Esta
contribuio se d por trs canais principais: a) as diferentes legislaes e regras a que esto
submetidas as escolas pblica e particular, em especial as diferentes legislaes trabalhistas;
b) a

maior importncia da aprendizagem como objetivo central da escola particular,

contrastando com objetivos mais dispersos da escola pblica; e c) a quase inexistncia de


mecanismos corretivos na escola pblica.
Nas escolas particulares existe uma constante avaliao do trabalho dos professores,
bem como a possibilidade de estimular os que tenham tido uma atuao meritria e substituir
professores que tenham mostrado desempenho insuficiente. Estas condies de trabalho
contrastam com a autonomia restrita da escola pblica e as regras mais complacentes a que
esto submetidas.
Aspectos ligados ao comportamento, como assiduidade e participao, so
devidamente considerados pelas escolas particulares. De grande relevo a questo disciplinar
em sala de aula, motivo de diferenas notrias entre escolas pblicas e particulares. Essas
diferenas resultam da diluio de responsabilidades nas escolas pblicas, com repercusses
indesejveis sobre a aprendizagem de seus alunos.
Uma das causas principais da ineficincia da escola pblica reside na legislao
trabalhista vigente para os professores, caracterizada por custos elevados para os estados e
municpios, decorrentes da aposentadoria precoce, das licenas e faltas permitidas e de um
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sistema de promoes que pouco considera o desempenho do professor. Em funo desses


custos elevados, comum recorrer a contratos de trabalho temporrios ou deixar alunos sem
professor.
A insatisfao com o exerccio da profisso (ambiente de trabalho penoso e salrios
baixos), refletida no apenas na atuao em sala de aula dos professores, mas na vlvula de
escape das faltas, que chegam a cerca de 10% dos dias de trabalho em So Paulo.8 Essas faltas
acarretam em um elevado prejuzo em funo da necessidade da contratao de professores
substitutos. Outro problema notrio a insuficincia de professores. Os dados so eloqentes:
no Rio de Janeiro, so 20 mil alunos sem aula. Em Pernambuco, so 100 mil crianas de 7 a
14 anos sem aula.9
Deve haver clareza quanto aos objetivos centrais da escola e uma definio de
responsabilidades

de

cobranas.

escola

pblica

persegue

vrios

objetivos

simultaneamente, que expressam vontades de seus constituintes, como professores, pais e


alunos ou que esto definidos nas regras e orientaes fixadas pela secretaria de educao.
Com isto, grande o tempo dos diretores gasto em tarefas administrativas e objetivos
secundrios, que no esto focados na melhoria do ensino. Na escola particular existe um
dilogo predominante entre os pais dos alunos e a direo da escola, pouco sujeito
interferncia de outros grupos e interesses corporativos.
Outras influncias positivas sobre a escola particular decorrem do ambiente de
competitividade existente entre elas. Esta competitividade por prestgio, no caso das escolas
que disputam os melhores alunos atravs de processo seletivo, e por preenchimento das vagas,
no caso das demais. claro que a competitividade pode apresentar menor intensidade em
vrios casos, como o da ausncia de escolas prximas. Mas sempre existe a disputa por
clientela, as vezes acirrada pela queda da renda familiar. E esta competio que assegura a
existncia dos mecanismos auto corretivos na escola particular. Na escola pblica, a falta de
clareza quanto aos objetivos e metas, aliada ao reduzido papel dos incentivos, sinaliza uma
displicncia quanto aos resultados, acentuada pela baixa autonomia.
A ineficincia da escola pblica acaba por se projetar sobre a questo de recursos,
toldando a viso que se tem do problema. Inicialmente, deve ficar claro que existe um dficit
de recursos no ensino bsico, como revelado pela relao entre o custo unitrio do ensino
superior e o custo unitrio do ensino mdio. Enquanto esta relao em pases da OECD
raramente superior a trs (sendo 1,0 na Frana e 2,4 nos Estados Unidos), no Brasil igual a
dez (Tafner, 2006). Ou seja, a duplicao dos recursos para o ensino bsico apenas reduziria o

hiato de recursos neste nvel de ensino, comparativamente situao existente em pases da


OECD.
Esses recursos no incluem aqueles destinados aos investimentos na expanso dos
prdios escolares e na compra de equipamentos e laboratrios, indispensveis para a reduo
do nmero de turnos e a ampliao da carga horria para, pelo menos, cinco horas dirias.
Quando se discute eficincia, a preocupao com o aumento de gastos correntes ao longo do
tempo, devido a fatores como a reduo do tamanho da turma e os maiores salrios dos
professores, cujos reflexos na proficincia dos alunos so duvidosos.10
A criao de um mecanismo auto corretivo para as escolas pblicas pode se dar
atravs da fixao de metas para objetivos como a reduo da taxa de repetncia. Essas metas
podem ser definidas para cada escola, nvel de ensino e, at mesmo, srie. As escolas que
atingirem as metas devem receber recursos adicionais. Uma fonte desses recursos poder estar
ligada aos ganhos de eficincia proporcionados pela menor repetncia. Mais difcil
estabelecer punies para as escolas incapazes de atingirem um patamar mnimo. Uma
possibilidade a substituio da diretoria por medida administrativa.
Outras reformas devem lidar com os problemas da legislao de pessoal, que hoje
produz uma entropia considervel. Salrios mais elevados tero de ser combinados, entre
outros, com a avaliao dos professores e a obteno das metas pela escola. Ou seja, haver
estmulos e prmios associados idia de excelncia.
4. VERTENTES DA TERCEIRA GERAO DE REFORMAS
A terceira gerao de reformas enfrenta os fracassos de um sistema de educao de
massas, acreditando que, por mais complexos que sejam, os problemas podem ser enfrentados
por comportamentos favorecidos por estmulos corretos. A atuao da escola pblica vista
como contraproducente principalmente porque a gesto escolar no consegue induzir e
motivar as pessoas a executarem as tarefas necessrias na forma desejvel.
E a razo deste fracasso est na burocratizao das relaes, que valoriza a aderncia a
regras escritas, e na diversidade dos interesses atuantes, que resulta do controle democrtico
da escola pblica.11 Essas regras so herdadas da administrao pblica e impostas ao
ambiente escolar, sem considerar que o trabalho do professor est pouco sujeito aos controles
e, portanto, hierarquia existente.
Uma diferena essencial entre a escola particular e a escola pblica a atribuio das
responsabilidades e das decises. A ambigidade e o escapismo das regras burocrticas, bem
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como as dificuldades de punio, solapam o exerccio da autoridade no caso das escolas


pblicas. A conseqncia que os comportamentos tendem para a mediocridade, resultando
em uma baixa inovao pedaggica, j que os incentivos predominantes favorecem a
preservao do status quo. O surgimento de um etos da escola pblica mais compatvel com o
sucesso dos alunos parece ser o avano que a competitividade deve trazer.
Vista desse ngulo, a questo ampliar os incentivos que produzem os resultados
desejveis, como seriam o pagamento por mrito dos professores e sanes a comportamentos
indisciplinados. Deve-se reconhecer que o trabalho na escola limitado por vrios fatores. A
atuao dos professores afetada, por exemplo, pela precariedade dos equipamentos e
condies fsicas da escola, por deficincias na formao inicial e por alunos com baixo nvel
scio econmico. Mesmo com a presena desses fatores, o desempenho da escola seria muito
superior se existisse um conjunto de incentivos que focasse o trabalho do professor na
aprendizagem dos alunos.
Existem duas vertentes para atacar o problema. A primeira vertente busca uma maior
competitividade interna ou dentro da escola ao atribuir a falta de estmulos a regras que
podem ser alteradas, mesmo mantendo os recursos e a gesto na esfera pblica. A lgica das
reformas de: a) conceder maior autonomia direo, especialmente na gesto dos
professores, para que a escola possa premiar e punir seus docentes; b) oferecer incentivos
salariais aos professores e exigir a contrapartida da avaliao dos professores a cada
quadrinio; c) estabelecer metas, que expressem a viabilidade de melhorar o ensino, criando
obrigaes a serem partilhadas por todos e d) ampliar as possibilidades da comunidade
participar, assegurando a transparncia dos resultados dos alunos e o acesso ao processo
decisrio.
A segunda vertente acredita que a hierarquia e a burocracia reinantes na escola
pblica, o principal problema existente, so inerentes ao seu sistema poltico e controle
democrtico. Neste caso, a lgica das reformas a de substituir essa organizao da escola
por uma outra, baseada na competitividade externa, ou seja, entre as escolas. A
competitividade externa resulta do exerccio pelos pais dos alunos do direito de escolher a
escola para seus filhos. Este exerccio gera presses sobre as escolas, j que aquelas julgadas
piores pelas famlias acabaro por perder alunos e receita. Como resposta s decises das
famlias, a direo das escolas ser compelida a tomar as decises necessrias para evitar
perda significativa de alunos.
Estas mudanas requerem regras mais flexveis para a contratao de pessoal, a autonomia
da escola, a escolha da metodologia do ensino e a organizao curricular. A organizao da
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escola deixa de ser burocrtica para ser regulamentada por regras que facilitam os ajustes
necessrios ao cumprimento das metas. Para tal, preciso adotar alguma forma de
privatizao, seja a gesto privada, como nas escolas charter, seja mudanas no mecanismo
do financiamento pblico, com a incluso do ensino particular, como no caso dos vouchers.
O que se quer ampliar a influncia das famlias sobre as decises da escola.

Competitividade interna e incentivos


A competitividade interna diz respeito principalmente a melhores resultados na sala de

aula atravs de maiores incentivos aos professores. Neste sentido, a implantao de salrios
competitivos, que estimulem a formao de professores mais qualificados, ser inevitvel.
Enquanto perdurar, carncia de profissionais em algumas reas de conhecimento pode ser
suprida por pagamento de bnus e, at mesmo, por regras salariais distintas. Ao mesmo
tempo, a direo da escola deve ter menor grau de tolerncia com comportamentos
inaceitveis de professores e alunos.
Os atrativos atuais da carreira docente, como aposentadoria para as professoras aos vinte e
cinco anos, estabilidade no emprego, estabilidade no emprego, sistema generoso de licenas e
facilidade no abono de faltas, no esto ligados atuao em sala de aula e tero de ser
revistos. O mesmo se d com as regras de promoo, baseadas no tempo de servio e em
diplomas de cursos universitrios. Nem os anos de experincia do professor, nem seus
diplomas resultam necessariamente em um melhor trabalho, expresso pela aprendizagem de
seus alunos.
Uma alternativa superior seria a de premiar a atuao do professor em sala de aula,
medida atravs dos resultados de seus alunos. A remunerao vinculada a essa atuao
caracterizaria um sistema meritrio. Entretanto, difcil separar, metodologicamente, a
atuao dos professores dos demais fatores que contribuem para esses resultados (Hanushek e
Raymond, 2003). Ganhos salariais poderiam estar vinculados ao desempenho do professor em
avaliaes realizadas a cada quadrinio. Esta avaliao de professores, embora preconizada
pela LDB 9394/96, ainda no foi implementada.
As escolas deveriam ter metas de desempenho, definidas por ganhos de proficincia dos
alunos e por correes no fluxo escolar. Essas metas poderiam ser quadrienais, para obedecer
periodicidade bienal dos testes de proficincia. As metas seriam fixadas pela superviso
escolar, dentro de parmetros definidos pela secretaria estadual de educao. Para a
consecuo dessas metas, elas devem ser desdobradas em uma srie de aes executadas no
dia a dia da escola, nas quais indispensvel a participao de pais e da comunidade. Os
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mecanismos de cobrana, tanto na esfera pedaggica, como na esfera disciplinar, surgem da


necessidade de atingir as metas e revelam como a competitividade interna atua.
Devido s idias e hbitos arraigados, haver resistncias s mudanas propostas.
Algumas resistncias so de natureza corporativa, pois os sindicatos podem se sentir
ameaados por uma perda de representatividade. Outras expressam a dificuldade de mudar
rotinas pessoais e de aceitar novas exigncias. Mudanas na legislao tambm podem
enfrentar dificuldades no poder legislativo. Entretanto, os custos da inao se traduzem em
expectativas diminudas, cidadania enfraquecida e baixa coeso social. Estudo recente no
deixa dvidas que as escolas que adotam procedimentos como os sugeridos acima atingem
melhores resultados do que as escolas tradicionais (Hanushek e Raymond, 2003).

Competitividade externa, escolha de escola e privatizao


Em face de uma situao onde a escola pesadamente burocrtica e h poucas presses

para realizar um trabalho mais exigente, uma sada oferecer aos pais dos alunos a
possibilidade de escolha entre escolas. Os pais so os principais interessados (stakeholders)
pela educao dos filhos, mas no sistema tradicional so poucas as oportunidades de expressar
esse interesse e influenciar decises. A escolha da escola pelos pais premia as boas escolas e
coloca a necessidade das que perderam alunos de identificar e atacar os problemas. Estas
presses dependem da informao a que tm acesso os pais sobre o desempenho das escolas
na vizinhana.
Deve-se entender que a possibilidade de escolha da escola est sempre ligada a uma forma
de privatizao. O conceito de privatizao, quando aplicado esfera da educao, tem duas
acepes: de recursos e de gesto. Esta definio deixa de lado certas nuanas e interpretaes
legais, que podem ser vistas em KEMERER (2001). No primeiro caso, existe uma utilizao
de recursos pblicos que favorece a expanso da educao particular. So exemplos bolsas de
estudo e outras formas de subveno, como a transferncia de recursos pblicos s escolas e
os vouchers.
O voucher recebido pelas famlias e utilizado como pagamento em escolas pblicas e
particulares que participam do programa. Ao mudar o canal de distribuio de recursos
pblicos, estimula a competio entre escolas e amplia a escolha dos alunos (MOE, 2002).
Escolas pblicas e particulares podem participar, desde que sujeitas regulamentao
especfica formulada pelo Estado. Essas escolas buscam um ambiente capaz de estimular
decises adequadas soluo dos problemas defrontados pelos alunos. Desta forma,
possvel focar a ateno nas aes prioritrias, ainda que resguardando princpios
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inegociveis, como igualdade de acesso e gratuidade da escola pblica. Uma das experincias
mais antigas com o voucher a do Chile, iniciada em 1980. (CARNOY e MCEWAN,
2001)
Outra modalidade de transferncia de recursos pblicos se d atravs de vantagens fiscais.
No caso brasileiro, pode-se mencionar a deduo do imposto de renda de uma parcela dos
gastos educacionais de famlias e o abatimento de tributos devidos pelas universidades
particulares que participam do Programa Universidade para Todos (PROUNI). Nestes casos,
os recursos pblicos favorecem a expanso de instituies de ensino privado na medida em
que os alunos mudam decises em funo dessas vantagens fiscais.
A privatizao da gesto ocorre com a sua transferncia para o setor privado, seja atravs
de uma empresa, seja atravs de uma cooperativa ou grupo de pessoas, embora os prdios
escolares e os recursos continuem pblicos.12 So firmados contratos, estabelecendo metas e
condies a serem obedecidas pelo gestor privado.
Um exemplo desse tipo de privatizao so as escolas charter, que podem tomar
maiores iniciativas no campo pedaggico e na escolha dos professores, dispondo de grande
autonomia em relao s autoridades locais. Essas escolas esto sujeitas competitividade
externa e devem obedecer a conceitos da educao pblica, como o acesso igual para todos,
sem a realizao de testes, e a gratuidade plena. Na prtica, as condies de adoo das
escolas charter em quatro estados americanos variaram bastante em funo da situao do
legislativo, da liderana do governador e da fora do sindicato dos professores (HASSEL,
1999).
Outra possibilidade, descrita na proposta de Chubb e Moe (1990), consiste na introduo
do princpio da escolha em apenas escolas pblicas. Neste caso, os recursos so repassados
diretamente s escolas em funo do nmero de alunos e existe uma autonomia da escola,
equivalente ao que aqui foi definido como privatizao da gesto.
A privatizao substitui, em parte, o governo pelo mercado, ao assegurar o poder de
escolha aos alunos e tornar a escola, financeiramente, dependente desta escolha. . A
competitividade sofre restries porque cabe ao governo, atravs da regulamentao das
escolas e dos contratos, definir padres de comportamento aceitveis. No caso dos vouchers,
existem regras que definem as escolas pblicas e privadas que podero ser escolhidas, como
exemplificadas nos casos do Chile e de Milwaukee ( CARNOY e MCEWAN, 2001; HESS,
2002). No Brasil, o PROUNI beneficia o setor privado, sob os argumentos de vagas ociosas
nas universidades particulares, custos unitrios baixos e abertura de oportunidades.

13

A importncia crescente do papel da regulamentao em privatizaes pode ser vista pelo


voucher, concebido como uma transferncia de renda modesta para ajudar as famlias a
escolher e pagar as escolas de sua preferncia. Nesta concepo, a proposta do voucher
formulada por Milton Friedman destinava-se a favorecer o ensino particular, numa viso
libertria. Posteriormente, revista por Christopher Jencks, tornou-se uma proposta para
enfrentar as deficincias da escola pblica e, com forte regulamentao, beneficiar os
estudantes mais necessitados. A introduo do voucher nos Estados Unidos foi em
Milwaukee, em 1990. Neste caso, apenas crianas de famlias com baixa renda tinham acesso
ao programa, predominantemente desenvolvido em escolas pblicas.13 As experincias de
Milwaukee e de outras duas localidades que adotaram o voucher revelam que o impacto
sobre o sistema de escolas foi amortecido por restries de ordem prtica (HESS, 2002).
Existem dois aspectos da regulamentao que merecem ateno. Para evitar a
concentrao de bons alunos nas melhores escolas, definido um percentual de alunos que
ingressa por sorteio ou por mtodo semelhante. Desta forma, a qualidade da escola deixa de
ser fortemente influenciada pela auto-seleo de seus alunos. Outro aspecto diz respeito
gratuidade. Normalmente, as escolas particulares no podem cobrar de seus alunos. E para
estimular a aceitao de alunos com algum dficit de aprendizagem, o valor pago escola
aumentado.
5. CONCLUSES
Podemos distinguir trs geraes de reformas. A primeira refere-se dotao dos
recursos mnimos para a escola. A segunda diz respeito influncia da federao sobre os
sistemas educacionais. Como visto, ainda falta completar as reformas de segunda gerao,
favorecendo as funes de qualidade no mbito dos estados, abrindo espao para uma carga
horria mnima de cinco horas dirias, definindo com clareza as responsabilidades do estado e
dos municpios e melhorando a formao dos professores. O atraso destas reformas coloca em
questo a capacidade institucional dos estados de exercerem sua liderana na soluo de
problemas, devido falta de pessoal especializado e s dificuldades de negociao com os
municpios. A terceira gerao aborda a questo dos estmulos corretos em suas duas
vertentes.
Para nossos propsitos, basta-nos reconhecer trs tipos de escolas pblicas ligados a
polticas educacionais distintas. Primeira, a escola pblica tradicional, com gesto e
financiamento pblicos, obedecendo a uma estrutura burocrtica emanada das leis do servio
14

pblico. Segunda, a escola pblica, com gesto e financiamento pblicos, mas com regras
flexveis e maior autonomia na gesto. Terceira, a escola na qual o financiamento continua
pblico, mas a distribuio desses recursos est ligada escolha da escola pelos pais. Neste
caso, a gesto pode se tornar privada, como nas escolas charter ou os recursos pblicos
podem beneficiar, atravs dos vouchers, as escolas pblicas particulares.
A defesa da escola pblica tradicional utiliza, de forma predominante, a idia de que o
ensino pblico uma fora a favor da maior homogeneidade social e cuja responsabilidade
essencial pertence ao Estado. Desta forma, tambm assegurada a laicidade das escolas. A
primeira parte deste argumento no contempla a expanso recente do ensino bsico, que ao
atingir o estgio da massificao, caracterizado pelo acesso universal, deixou de oferecer
nveis de proficincia e de concluso aceitveis.
A segunda parte do argumento afirma que a escola pblica deve ficar no mbito do
Estado, obedecendo ao seu ordenamento legal, que abrange a carreira do professor, as
relaes entre as instncias administrativas, as regras para a gesto no mbito escolar e os
mecanismos de alocao dos recursos. A questo que se coloca como superar os efeitos
negativos, em um sistema massificado, da hierarquia e da burocracia, que causam decises
lentas e incapazes de atuar sobre os problemas defrontados pelas escolas.
Cabe entender que o papel essencial do Estado no est ligado a um tipo especfico de
regras burocrticas. Ao contrrio, deve-se reconhecer que as mesmas regras da administrao
pblica, quando aplicadas escola, esto fadadas ao insucesso posto que a aula no
comparvel a uma tarefa administrativa, que requer controles burocrticos.
Uma comparao entre as solues que ampliam a competitividade favorece, a nosso
ver, aquela aqui chamada de competitividade interna. Primeiro, a resistncia s solues que
envolvem alguma forma de privatizao ser grande, como visto nos conflitos histricos
ocorridos no contexto da discusso das reformas. Segundo, a existncia da dualidade das
escolas, onde convivem as redes estadual e municipais, dificulta a introduo do direito de
escolha da escola, pois as duas redes podem no adotar a mesma poltica. Terceiro, a
competitividade externa pressupe que as escolas pblicas tenham infra-estrutura satisfatria
e apenas um turno. No Brasil, os investimentos para recuperao e expanso da rede escolar
sero elevados.
Quarto, para o mecanismo da escolha de escolas gerar as presses a serem
transformadas em aes preciso que os pais tenham ampla informao sobre as escolas e
que as escolas sejam capazes de adotar os padres desejados pelos alunos. Existe uma
simetria de informaes, ou seja, quanto maior a classe social, maiores as informaes
15

disponveis. Pode-se concluir que as melhores escolas tero os melhores alunos e as maiores
presses. Neste caso, as piores escolas de uma vizinhana no tero como competir.
No Brasil, existem possibilidades de escolha da escola, pois no h a obrigao da
escola ficar na mesma vizinhana onde reside o aluno. O que faltam so os incentivos para a
escola responder s presses, relacionados carreira e aos salrios dos professores, ao
estabelecimento de metas e maior autonomia de gesto. Estas reformas parecem ser mais
fceis de serem introduzidas diretamente nas redes estaduais e municipais do que atravs da
criao de novas instituies ou de mudanas nos canais de financiamento.
O desafio das reformas grande e seu sucesso estar ligado aceitao pela opinio
pblica e pelas famlias. A questo : se at agora pouco mudou, por que mais ir mudar no
futuro? O cerne do problema mudar o comportamento de alunos e professores, atravs de
estmulos adequados. Esta a preocupao das reformas de terceira gerao. Como j
aprendido com o FUNDEF e outros programas de transferncia de recursos, as escolas e os
entes federativos reagem positivamente s vantagens, financeiras ou no, que lhes so
oferecidas.
NOTAS
1
As maiores crticas ao FUNDEF so relativas a aspectos operacionais: matrculas inexistentes e dificuldades de
controle dos gastos educacionais .
2
Uma discusso dos problemas da descentralizao educacional no incio da dcada de 90 apresentada em
Mello e Souza, 1995.
3

A questo dos contratos de trabalho dos professores tambm merece ateno, por haver discrepncia do
tratamento em redes diferentes. Mas seus efeitos sobre a qualidade do ensino parecem ser menores do que o
congestionamento das escolas e no sero discutidos aqui.
4

Ver a respeito Mello e Souza et al. (2006).

O FUNDEF desconsidera o nmero de horas que o aluno passa na escola, o que estimula o uso intensivo das
escolas. Os sistemas educacionais que investem em melhores escolas e na reduo do nmero de turnos nada
recebem a mais do FUNDEF, criando uma distoro.
6

A penalizao de municpios pobres expressa pela contribuio lquida de recursos ao FUNDEF, foi constatada
por Esteves, 2005.
7
8
9

Os elevados efeitos do atraso no ingresso e da repetncia foram constatados por Mello e Souza, 2005
Ver O Estado de So Paulo, p. A-26 e A-27. 15 de abril de 2007.
Ver O Globo, p 3,4 e 8. 15 de abril de 2007.

10

Ver, por exemplo, o debate entre Hanushek, 1996 e Hedges e Greenwald, 1996.

11

Sobre o contraste entre o controle democrtico das escolas e a atuao do mercado, ver Chubb e Moe, 1990.

16

12

Um exemplo de privatizao de gesto no Brasil o de Maring (Paran), cuja experincia parece ter sido
positiva, embora curta. (Corra, 1993).
13

Para uma descrio da evoluo da idia do voucher ver Moe, 2002. Cap. 1.

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