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1 Edio

Nathalie Beghin e Carmela Zigoni


(Organizadoras)

Braslia, 2014

Coordenao Geral
Nathalie Beghin Inesc
Pesquisadores
Carmela Zigoni Inesc
Gisele Craveiro GPOPAI/USP
Marcelo Tavares GPOPAI/USP
Organizao
Nathalie Beghin Inesc
Carmela Zigoni Inesc
Traduo e reviso
Luiz Marcos B. L. de Vasconcelos e Master
Language Tradues e Interpretao Ltda.
Projeto Grfico
Lia Magalhes Graa Silva

O financiamento para esta pesquisa foi fornecido atravs da Fundao World Wide Web Explorando os Impactos Emergentes de Dados
Abertos em Pases em Desenvolvimento, projeto de pesquisa apoiado pela concesso 107075
do Centro do Canad International Development Research (web.idrc.ca). Saiba mais em
www.opendataresearch.org / emergingimpacts.


Avaliando os websites de transparncia oramentria nacionais e subnacionais e medindo impactos de dados abertos sobre direitos humanos no Brasil/
Organizao: Nathalie Beghin e Carmela Zigoni. Braslia: Instituto de Estudos
Socioeconmicos, 2014.

117 pginas
ISBN 978-85-87386-31-1

1. Dados Abertos 2. Transparncia oramentria 3. Direitos Humanos.

Equipe INESC
Conselho Diretor
Adriana de Carvalho B. Ramos Barreto
Caetano Ernesto Pereira Arajo
Guacira Cesar de Oliveira
Mrcia Anita Sprandel
Srgio Haddad
Conselho Fiscal
Silvia Ramos
Armando Martinho Bardou Raggio
Iliana Alves Canoff
Colegiado de Gesto
Iara Pietricovsky de Oliveira
Jos Antonio Moroni
Coordenadora da Assessoria Poltica
Nathalie Beghin
Gerente Financeiro-Administrativo e de
Pessoal
Maria Lcia Jaime
Assistente do Colegiado de Gesto
Ana Paula Felipe
Assessores(as) Polticos(as)
Alessandra Cardoso
Carmela Zigoni
Cleomar Manhas
Mrcia Hora Acioli

Auxiliares Administrativos
Adalberto Vieira dos Santos
Eugnia Christina Alves Santana
Isabela Mara dos Santos da Silva
Estagiria
Ana Jlia Barros Farias Zacks
Auxiliar de Servios Gerais
Josemar Vieira dos Santos
Assistentes de Contabilidade
Miria Thereza Brando Consglio
Ricardo Santana da Silva
Prestadores de Servios:
Contabilidade
LC Mangueira Contabilidade
(Prestadora Rosa Din Gomes Ferreira)
Assessoria de Comunicao
Empresa Vrtice
Gisliene Hesse (Jornalista responsvel)
Informtica
Leal Tecnologia (Tcnico Leandro Rodrigues)
(Resp. Thiago Leal 01621751163).
Apoio Institucional:
Actionaid Kindernothilfe, Charles Stewart
Mott Foundation, Christian Aid, Embaixada do Reino dos Pases Baixos, Fastenopfer,

Fundao Avina, Fundao Ford, International Budget Partnership (IBP),


Instituto C&A, Instituto Heinrich
Bll, KNH Kinder Not Hilfe (KNH),
Norwegian Church Aid, Oxfam, Po
para o Mundo: Servio Protestante
para o Desenvolvimento, Institute for
Research in economics and Business
Administration (SNF), Unicef e World
Wide Web Foundation.
Esta uma publicao do Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos.
Todas as opinies aqui expressas no
necessariamente refletem a opinio
da rede ODDC, World Wide Web Foundation ou do Canadas International
Development Research Centre. Os
contedos podem ser livremente utilizados, desde que a fonte seja citada.
Para o acesso s bases de dados da
pesquisa quantitativa em formato
aberto, entrar em contato com
inesc@inesc.org.br.
Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos
SCS, QD 01 Bloco L, 13 Andar, cobertura,
Ed. Mrcia, Braslia/DF CEP: 70.307-900.
E-mail: inesc@inesc.org.br Telefone: (61)
3212-0200; www.inesc.org.br. Publicado no
Brasil. Contedo disponvel na Internet.

Glossrio de Siglas ...................................................................................

Resumo Executivo
Uma pesquisa indita no Brasil.................................................................

Ainda falta muito para as informaes oramentrias

Sumrio

estarem disponveis em dados abertos .................................................

12

1. Introduo..........................................................................................................

18

2. Etapa quantitativa
Dados abertos e oramento pblico: avaliando
a performance de governos .....................................................................

29

2.1 Objetivos ...............................................................................................

29

2.2 Metodologia ..........................................................................................

30

2.3 Resultados.............................................................................................

36

2.3.1 As informaes so completas ..........................................

38

2.3.2 Em geral os dados no so primrios ..............................

39

2.3.3 A maior parte dos governos no oferece informaes


atualizadas .......................................................................................

42

2.3.4 O acesso s informaes no assegurado a todos...

44

2.3.5. Avanos se verificam no que se refere


disponibilizao de dados processveis por mquina ..........

45

2.3.6. O acesso livre, no discrimina o usurio ..................

48

2.3.7. Os dados so relativamente apresentados em


formato no proprietrio ..........................................................................

49

2.3.8. No se sabe se os dados possuem licena ...............................

49

2.4. Ranking dos Websites ........................................................................

50

2.5 Concluses ............................................................................................

52

3. Etapa qualitativa
Dados abertos e oramento pblico: impactos na percepo de
intermedirios .............................................................................................

55

3.1 Objetivo ..................................................................................................

55

3.2 Metodologia ..........................................................................................

58

3.2.1 Roteiro de Entrevista ...........................................................

60

3.2.2 Mapeamento dos Entrevistados .......................................

61

3.2.3 Perfil dos entrevistados(as), instituies


e organizaes .................................................................................

64

3.3 Resultados .............................................................................................

69

3.3.1 O que so dados abertos? .................................................

69

3.3.2 Como so acessados os dados abertos? .......................

77

3.3.3. O que feito com os dados abertos que acessa? .......

79

3.3.4. O que entende por uso e reuso dos dados? ..................

82

3.3.5 Qual o impacto dos dados abertos? ................................

83

3.4 Concluses ...........................................................................................

88

4. Consideraes Finais .....................................................................................

91

5. Referncias bibliogrficas ............................................................................

94

6. Referncias Digitais .........................................................................................

97

Anexo 1
Questionrio pesquisa quantitativa ..................................................

100

Anexo 2
Roteiro de entrevistas pesquisa qualitativa .....................................

108

Glossrio de
Siglas

CGU Controladoria Geral da Unio


CFEMEA Centro Feminista de Estudos e
Assessoria
CSV Comma Separated Values
DGA Dados Governamentais Abertos
eMAG Modelo de Acessibilidade de
Governo Eletrnico
GPOPAI/USP Grupo de Pesquisa em
Polticas Pblicas para o Acesso
Informao da Universidade de So Paulo
IBP International Budget Partnership
INESC Instituto de Estudos
Socioeconomicos
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada
ITGPM ndice de Transparncia de
Gesto Pblica Municipal
LAI Lei de Acesso Informao
OBI Open Budget Index

ODDC Open Data for Developing Countries


OFAT Oramento Federal ao Alcance de
Todos
OGD Open Government Data
OGP Open Government Partnership
OKF Brasil Open Knowledge Foundation
Brasil
PDF Portable Document Format
SIAFI Sistema Integrado de Administrao
Financeira do Governo Federal
SIOP Sistema Integrado de
Planejamento e Oramento
SISTN Sistema de Coleta de Dados
Contbeis
SOF Secretaria de Oramento Federal
UFRPE Universidade Federal Rural de
Pernambuco
UFPE Universidade Federal de
Pernambuco
8

Resumo
Executivo

Uma pesquisa indita no Brasil1


Poder acessar informaes oramentrias fundamental para a transparncia do setor pblico e, assim, aumentar sua efetividade e accountability. Recentemente, iniciou-se um movimento para que os dados sejam abertos, isto , disponveis livremente, em tempo hbil e para qualquer cidado. Trata-se de um processo novo, ainda em
construo, e com caractersticas que variam de acordo com o pas em que ocorre.
No Brasil, a disponibilizao de dados referentes gesto pblica se intensificou a partir da aprovao da Lei de Acesso Informao (LAI)2, em 2011, a qual
regula os procedimentos a serem observados pelos entes federados com o fim
de garantir o acesso da sociedade informao.
Agradecemos, em especial, valiosa participao de Tim Davis, da equipe do ODDC, que contribuiu com comentrios fundamentais em todo percurso de pesquisa. Agradecemos, ainda, a todas e todos que nos concederam entrevistas, compartilhando experincias sobre o cenrio de dados abertos noBrasil.
1

Lei N 12.527, de 18 de novembro de 2011.

O Inesc vem atuando h cerca de duas dcadas na anlise do oramento pblico, considerando o conceito de justia tributria e o desenvolvimento da metodologia Oramento e Direitos,3 o monitoramento e decodificao do processo
oramentrio federal e sua execuo financeira, elaborando anlises tcnicas
sobre os gastos pblicos em geral, mas tambm sobre especificidades quando
da abordagem dos chamados oramentos temticos: socioambiental, igualdade racial, segurana alimentar e nutricional, polticas voltadas para crianas e
adolescentes, para povos indgenas e segurana pblica.
A atuao da organizao na temtica especfica de dados abertos mais recente. Em 2011, o Inesc lanou a pesquisa Transparncia Oramentria nas Capitais Brasileiras4, desenvolvida a partir de metodologia da International Budget Partnership (IBP). Em 2013, disponibilizou a ferramenta O Oramento ao
Seu Alcance5, em parceria com a Open Knowledge Foundation Brasil (OKF Brasil), elaborada a partir de estruturas livres, como a do OpenSpending.org, e de
dados abertos do oramento federal brasileiro para ampliar o acesso a um nmero mais amplo e diversificado de usurios a partir de uma visualizao mais
http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanos.
3

Barbosa, Lucdio (coordenao). Pesquisa Inesc: Transparncia Oramentria nas Capitais do Brasil. 2011. Em: Biblioteca
digital Inesc: http://www.inesc.org.br/noticias/biblioteca/textos/Transparencia%20Orcamentaria%20-%20Original
4

Pgina eletrnica da ferramenta: http://orcamento.inesc.org.br/2013

10

simples. Alm disso, o Inesc tambm integra a Open Government Partnership


OGP (Parceria para Governos Abertos), fazendo parte de seu comit de direo
(steering committee) como representante da sociedade civil.
nesse contexto que o Inesc se props a desenvolver a pesquisa Measuring open datas impact of Brazilian national and sub-national budget transparency websites and its impacts on peoples rights, realizada no mbito do
Open Data for Developing Countries (ODDC), uma iniciativa da World Wide
Web Foundation.
A presente pesquisa possui carter exploratrio e busca contribuir para aumentar o conhecimento sobre dados abertos no Brasil. A pesquisa se divide em
duas etapas, uma quantitativa e outra qualitativa. A etapa quantitativa teve
por objetivo mensurar o alcance das regras impostas pela nova legislao brasileira em relao transparncia oramentria em formato de dados abertos.
Para esse fim, foram analisados 27 websites das capitais, um site do governo
federal e o site do Senado. Alm disso, foi estabelecido um ranking desses 29
entes nacionais e subnacionais. A etapa qualitativa visou complementar os dados advindos da etapa quantitativa, buscando captar os impactos que dados
abertos possam ter no alargamento dos direitos humanos no Brasil a partir da
percepo de usurios mais qualificados sobre o acesso e anlise de dados
abertos, os chamados intermedirios.

11

Toda a pesquisa, em suas duas etapas, se orienta pelos Oito Princpios de


Dados Abertos, como definidos no Open Data Handbook6, para elaborao dos
instrumentos de coleta de informaes. De modo a potencializar a reflexo, foi
estabelecida uma parceria com o Grupo de Pesquisa em Polticas Pblicas para
o Acesso Informao da Universidade de So Paulo (Gpopai-Usp).

Ainda falta muito para as informaes oramentrias estarem


disponveis em dados abertos
A etapa quantitativa demonstrou que as informaes so completas, que em geral os dados no so primrios, que a maior parte dos governos no oferece informaes atualizadas, que o acesso s informaes no assegurado para todos, que
avanos se verificam no que se refere disponibilizao de dados processveis por
mquina, que o acesso no discrimina o usurio, que os dados em geral so apresentados em formatos que no possuem proprietrio e que no se sabe se os dados
possuem licena. A Tabela 1 revela a enorme distncia existente entre a realidade
e os preceitos legais que determinam a publicao das informaes oramentrias
em formato aberto. Nenhuma capital, e tampouco o Governo Federal e o Senado,
obteve a pontuao mxima, que seria de 10. As melhores posies foram as das
6

http://opendatahandbook.org/

12

prefeituras do Rio de Janeiro, So Lus e Joo Pessoa, embora, ainda assim, tenham
apresentando valores bem aqum do desejado. Note-se que 13 capitais apresentam baixa performance, com pontuao menor ou igual a 2 atendendo somente
os critrios de dados completos e no discriminatrios. V-se que a regio geogrfica no fator explicativo de bom desempenho, diferentemente do que se poderia
imaginar. Prefeituras de melhor poder econmico, como a de So Paulo, ocupam
posio de pouco destaque. J municpios pertencentes a regies mais pobres,
como os de So Lus e Teresina, esto entre os primeiros da lista.
Os resultados do levantamento qualitativo confirmam os achados da pesquisa
quantitativa no que se refere necessidade de aprimoramento da abertura dos dados
no Brasil. Entretanto, mesmo com essas limitaes, os intermedirios percebem
avanos relativos aos direitos humanos como resultado dos dados abertos no
pas. Percebem, ainda, que o acesso aos dados empoderador da sociedade civil.
Os intermedirios fazem reuso diversificado das informaes (apps, relatrios
analticos, artigos de mdia) a partir de processos complexos (contratao de tcnicos,
orientao de estudantes, desenvolvimento de software para processamento de
dados, entre outros) e realizam atividades variadas de disseminao (reunies com
movimentos sociais locais, redes sociais de internet, imprensa, reunies com o
Governo). Avaliam muito positivamente a Lei de Acesso Informao, mas queixamse que as informaes, em geral, no so completas, atuais e confiveis.

13

Tabela 1. Ranking dos Portais de Transparncia


Posio
1

Ente da federao
Prefeitura do Rio de Janeiro
Prefeitura de So Luis
Prefeitura de Joo Pessoa
Controladoria Geral da Unio
Prefeitura de Teresina
Senado Federal
Prefeitura de Palmas
Prefeitura de Macei
Prefeitura de Curitiba
Prefeitura de Salvador
Prefeitura de So Paulo
Prefeitura de Boa Vista
Prefeitura de Recife
Prefeitura de Belm
Prefeitura de Florianpolis
Prefeitura de Macap
Prefeitura de Fortaleza
Prefeitura de Porto Alegre
Prefeitura de Cuiab
Governo do Distrito Federal
Prefeitura de Vitria
Prefeitura de Goinia
Prefeitura de Porto Velho
Prefeitura de Belo Horizonte
Prefeitura de Natal
Prefeitura de Aracaj
Prefeitura de Campo Grande
Prefeitura de Rio Branco
Prefeitura de Manaus

Fonte e ElaboraSo: Gpopai/Usp, 2014.

TOTAL
6
6
6
5
5
5
4
4
4
3
3
3
3
3
3
3
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
1

Completo
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
-

Primrio

Atual

1
1
1
1
1
-

Acessvel
1
1
-

Processvel
3
2
3
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
-

No discriminatrio
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1

No proprietrio
1
1
1
1
1
1
-

Licena livre
-

14

Note-se que h compreenso comum de que o reuso de dados corresponde a


formas mais complexas de processamento dos dados do que a simples leitura, como
o desenvolvimento de um app ou a redao de um texto analtico, entre outras.
Outro resultado relevado pelo estudo qualitativo que alguns princpios
so mais conhecidos do que outros: os intermedirios percebem os dados que
acessam como completos, no muito atuais e no discriminatrios. Quanto
primariedade e processabilidade por mquina, para os intermedirios esses
princpios s so importantes quando o uso dos dados feito por meio de
softwares e apps para o perfil de intermedirios que faz o uso a partir de
leitura e escrita, esses princpios tm importncia secundria. No que se refere
acessibilidade, ela no foi vista como um problema, provavelmente porque
no havia pessoas com deficincia entre os entrevistados. No que diz respeito
ao princpio no discriminatrio, este no considerado relevante para
os intermedirios entrevistados, o que demonstra a fraqueza do debate dos
usurios sobre segurana e privacidade dos dados e regulao da internet. O
mesmo pode ser dito em relao ao princpio no proprietrio, sobre o qual
tambm no h reflexo elaborada por parte da maioria dos intermedirios.
Por fim, quanto ao princpio livre de licena, apesar de termos no universo
de intermedirios alguns ativistas de software livre, nenhum deles soube dizer
se as fontes de dados abertos consultadas utilizavam estruturas digitais livres

15

de licena o que coincide com o resultado da etapa quantitativa, na qual se


verificou que os portais de governo pesquisados simplesmente desconsideram
a apresentao dessa informao.
A pesquisa realizada abre caminhos para novas investigaes, na medida em
que o campo de dados abertos no Brasil est em pleno desenvolvimento e as mudanas no acesso e impactos tm se mostrado rpidas e complexas. Em primeiro
lugar, necessrio reproduzir o ranking dos websites em outros anos, considerando os mesmos critrios de pontuao, a fim de se medir se os governos buscaram ou no melhorar a abertura de seus dados. Nesse sentido, os resultados
aqui apresentados sero utilizados, na etapa de disseminao da pesquisa, para
provocar debates pblicos e incidncia poltica, j que existe uma lei que regulamenta a abertura dos dados e h esferas responsveis por fiscalizar as estruturas
governamentais (Ministrio Pblico, Ouvidorias, etc.). Em segundo lugar, a partir da verificao do desconhecimento dos usurios acerca de questes importantes como licena, propriedade e acessibilidade, assim como de dificuldades
em lidar com bases de dados complexas, observou-se a necessidade de estudos
que possam dimensionar em que medida os governos brasileiros esto efetivamente promovendo o acesso aos dados e, consequentemente, a participao e
o controle social. Uma pesquisa fundamental seria a de se mapear iniciativas e
investimentos dos governos em desenvolvimento tecnolgico, organizao de

16

informaes e design visando tornar os dados mais amistosos e acessveis, como


criao de websites interativos, promoo de concursos de apps, atividades de
formao, entre outras.

17

1. Introduo

Poder acessar informaes oramentrias fundamental para a transparncia


do setor pblico e, assim, aumentar sua efetividade e accountability7. Recentemente, iniciou-se um movimento para que os dados sejam abertos, isto , disponveis livremente, em tempo hbil e para qualquer cidado. Trata-se de um processo novo, ainda em construo, e com caractersticas que variam de acordo
com o pas em que ocorre.
No Brasil, a disponibilizao de dados referentes gesto pblica se intensificou a partir da aprovao da Lei de Acesso Informao (LAI)8, em 2011, a qual
regula os procedimentos a serem observados pelos entes federados com o fim
de garantir o acesso a informao sociedade, bem como os demais instrumentos legislativos que a acompanham9.
7

O conceito de accountability entendido como prestao de contas, transparncia e responsabilizao.

Lei N 12.527, de 18 de novembro de 2011.

Por exemplo, o Decreto N 7.724, de 16 de maio de 2012, que Regulamenta a Lei n 12.527, de 18 de novembro de
2011, que dispe sobre o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do caput do art. 5, no inciso II do 3 do
9

18

Os dados sobre oramento pblico so disponibilizados por meio de ferramentas digitais e, atualmente, possvel encontrar pginas eletrnicas de transparncia oramentria tanto em nvel federal como estadual e municipal. Em nvel federal, atendendo ao previsto na LAI, os rgos pblicos criaram, progressivamente,
formas de dar acesso aos dados e hoje se pode contar com pginas eletrnicas
por unidade oramentria (ou seja, por rgo cada Ministrio, Agncia Pblica,
Empresa Estatal, etc. possui seu prprio website com dados abertos), mas tambm
com ferramentas que concentram os dados do oramento das diversas unidades
em um s portal, como o caso do Portal Siga Brasil10. Devemos considerar, ainda,
que as iniciativas de abrir os dados iniciaram-se h uma dcada, tendo como marco o lanamento do Portal da Transparncia, em novembro de 200411. Nesse sentido, embora ainda no tenhamos uma cultura de dados abertos no pas, h um
processo em curso h dez anos, com reflexos que j se fazem sentir na sociedade.
art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio. Em outras palavras, esse decreto regulamenta os procedimentos para
a garantia do acesso a informao e para a classificao de informaes sob restrio de acesso, observados grau
e prazo de sigilo. Analiticamente, podemos dizer que esse decreto se inspira nos Oito Princpios de Dados Abertos
definidos pelo Open Government Working Group (e adotados pela DataPrev Empresa de Tecnologia e Informaes
da Previdncia Social; por exemplo: http://portal.dataprev.gov.br/tag/principios-de-dados-abertos/).
O Portal Siga Brasil uma iniciativa do Senado Federal e disponibiliza os dados do oramento da Unio. Nos
ltimos anos, o Inesc tem sido o responsvel pela elaborao dos oramentos temticos que so disponibilizados
nesse portal (http://www12.senado.gov.br/orcamento/tematico).
10

Regulamentado pelo Decreto N 5.482 de Junho de 2005, que dispe sobre a divulgao de dados e informaes
pelos rgos e entidades da administrao pblica federal por meio da Rede Mundial de Computadores - Internet.
11

19

No Brasil, as principais ferramentas de disponibilizao de dados oramentrios concentrados da Unio so o Portal da Transparncia do Governo Federal12,
uma iniciativa da Controladoria Geral da Unio (CGU), lanada em novembro de
2004, a qual gerou forte impacto na sociedade brasileira por ser a precursora; o
Portal Siga Brasil13, uma iniciativa do Senado Federal que consiste em um sistema de informaes sobre oramento pblico que permite acesso ao SIAFI14 e a
outras bases de dados sobre planos e oramentos pblicos por meio de uma nica ferramenta de consulta; e o Oramento Federal ao Alcance de Todos (OFAT), da
Secretaria de Oramento Federal (SOF)15, um documento simplificado que visa
potencializar a acessibilidade aos complexos dados oramentrios16.
O Inesc vem atuando h cerca de duas dcadas na anlise do oramento pblico,
considerando o conceito de justia tributria e o desenvolvimento da metodologia
12

http://www.portaltransparencia.gov.br

13

http://www12.senado.gov.br/orcamento

Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal, que consiste no principal instrumento utilizado
para registro, acompanhamento e controle da execuo oramentria, financeira e patrimonial do Governo Federal.
14

O rgo responsvel por coordenar a poltica oramentria e monitor-la a Secretaria de Oramento Federal
(SOF). De acordo com o Decreto 7.675 de 20/01/2012, Art. 17, Secretaria de Oramento Federal compete: I - coordenar, consolidar e supervisionar a elaborao da lei de diretrizes oramentrias e da proposta oramentria da
Unio, compreendendo os oramentos fiscal e da seguridade social; II - estabelecer as normas necessrias elaborao e implementao dos oramentos federais sob sua responsabilidade; III - proceder, sem prejuzo da competncia atribuda a outros rgos, ao acompanhamento da execuo oramentria.
15

16

http://www.orcamentofederal.gov.br/educacao-orcamentaria/ofat/ofat

20

Oramento e Direitos17. Assim, realiza o monitoramento e decodificao do processo


oramentrio federal e sua execuo financeira, elaborando anlises tcnicas sobre
os gastos pblicos em geral, mas tambm sobre especificidades quando da abordagem dos chamados oramentos temticos, hospedados no Portal Siga Brasil:
socioambiental, da igualdade racial, para povos indgenas, polticas voltadas para
crianas e adolescentes, segurana pblica, segurana alimentar e nutricional, entre outros18. As questes fiscal e oramentria tambm se constituem em eixo da incidncia poltica, formao e construo de conhecimento por parte da instituio.
preciso dizer que, embora o Inesc tenha muitos anos de expertise em monitoramento e anlise do oramento, bem como de incidncia poltica (advocacy)
nessa perspectiva, a atuao da organizao na temtica especfica de dados
abertos mais recente. Em 2011, o Inesc lanou a pesquisa Transparncia Oramentria nas Capitais Brasileiras19, desenvolvida a partir de metodologia da
International Budget Partnership (IBP). Em 2013, lana a ferramenta O Oramento ao Seu Alcance20, em parceria com a Open Knowledge Foundation Brasil (OKF
http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/textos/cartilhas-e-manuais-1/orcamento-e-direitos-construindo-um-metodo-de-analise-do-orcamento-a-luz-dos-direitos-humanos.
17

18

http://www12.senado.gov.br/orcamento/tematico.

Barbosa, Lucdio (coordenao). Pesquisa Inesc: Transparncia Oramentria nas Capitais do Brasil. 2011. Em: Biblioteca digital Inesc: http://www.inesc.org.br/noticias/biblioteca/textos/Transparencia%20Orcamentaria%20-%20Original
19

20

Pgina eletrnica da ferramenta: http://orcamento.inesc.org.br/2013.

21

Brasil), elaborada a partir de estruturas livres, como a do OpenSpending.org, e


de dados abertos do oramento federal brasileiro para ampliar o acesso a um nmero mais amplo e diversificado de usurios a partir de uma visualizao mais
simples. Alm disso, o Inesc tambm integra a Open Government Partnership
OGP (Parceria para Governos Abertos), fazendo parte de seu comit de direo
(steering committee) como representante da sociedade civil.
nesse contexto que o Inesc se props a desenvolver a pesquisa Avaliando
os websites de transparncia oramentria nacionais e sub- nacionais e medindo
impactos de dados abertos sobre direitos humanos no Brasil21, realizada no mbito da Open Data for Developing Countries (ODDC), uma iniciativa da World Wide
Web Foundation.
A presente pesquisa possui carter exploratrio e busca contribuir para aumentar o conhecimento sobre dados abertos no Brasil e na perspectiva comparada internacional. A pesquisa se divide em duas etapas, uma quantitativa
e outra qualitativa. A etapa quantitativa tem por objetivo mensurar o alcance
das regras impostas pela nova legislao a partir da avaliao e produo de um
ranking dos 27 websites da transparncia das capitais e dois de nvel federal. A
etapa qualitativa visa complementar os dados advindos da etapa quantitativa,
Measuring open datas impact of Brazilian national and sub-national budget transparency websites and its impacts on peoples rights.
21

22

buscando captar os impactos que dados abertos possam ter no alargamento dos
direitos humanos no Brasil a partir da percepo de usurios mais qualificados
sobre o acesso e anlise de dados abertos. Toda a pesquisa, em suas duas etapas, se orienta pelos Oito Princpios de Dados Abertos, como definidos no Open
Data Handbook, para elaborao dos instrumentos de pesquisa, como detalharemos nos respectivos tpicos de exposio da metodologia.
De modo a potencializar a reflexo, foi realizada parceria com o Grupo de
Pesquisa em Polticas Pblicas para o Acesso Informao da Universidade de
So Paulo (Gpopai-Usp). O Gpopai um grupo de pesquisa reconhecido por sua
abordagem ao tema dos dados abertos, seja pela produo acadmica, seja no
desenvolvimento de aplicativos digitais, acompanhados de projetos de formao voltados para a promoo da cidadania, como a ferramenta Cuidando do
Meu Bairro22. Nesse sentido, o desenho da etapa quantitativa foi desenvolvido
conjuntamente, contando com a expertise do Gpopai em pesquisas quantitativas relacionadas a dados abertos e com a expertise das pesquisadoras do Inesc
com relao a oramento e transparncia pblica.
Considerando o levantamento bibliogrfico realizado pelo Gpopai-Usp,
a etapa quantitativa se insere no cenrio de estudos que tm se dedicado ao
tema da qualidade da divulgao de informao governamental, sobretudo
22

http://www.gpopai.usp.br/cuidando/

23

oramentria, por meio de portais na internet. Groff & Pitman (2004) estudaram
os 100 maiores municpios dos EUA. Rodrguez & Bolvar (2006) propuseram um
ndice que avalia sites de informao financeira com base nos padres espanhis
de contabilidade pblica local.
Questes similares foram observadas em iniciativas que estudaram a divulgao no nvel municipal espanhol (Bolvar, Prez & Hernandez, 2007), as quais
propuseram um ndice de divulgao de informao oramentria e sugeriram
um ndice de divulgao para comparar relatrios financeiros em suporte de papel e digital on-line, considerando caractersticas da qualidade da informao.
Outro estudo (Pina, Torres & Royo, 2007) examinou cinco sites do governo local
(o website da capital e das quatro maiores cidades subsequentes) de 15 pases
europeus. Tal pesquisa tinha dois grupos de itens de informao financeira e no
financeira: itens relativos prestao de contas financeiras publicadas na internet (performance, informaes econmico-financeiras, sociais e meio ambiente)
e itens relativos transparncia, interatividade, usabilidade e maturidade.
O nvel municipal tambm estudado em Jorge et al. (2011), em pesquisa que
combina questes de informao oramentria e financeira a ser divulgada com
opes de disponibilidade, ou seja, de acesso/visibilidade, formato e modo de entrega e prope um ndice de divulgao. Os pesquisadores avaliaram uma amostra de 94 municpios por meio de sites institucionais, 49 da Itlia e 45 de Portugal.

24

No contexto brasileiro, Cruz et al. (2012) estudaram o nvel de informao na administrao pblica publicada nos sites das homepages de 96 municpios brasileiros
includos entre os 100 mais populosos. Eles tentaram verificar quais as caractersticas
e indicadores socioeconmicos dos municpios que poderiam contribuir para explicar o nvel de transparncia observado. O nvel de transparncia na administrao
pblica foi estabelecido a partir de um modelo de pesquisa chamado ndice de Transparncia de Gesto Pblica Municipal (ITGP -M), construdo com base em cdigos internacionais de boa governana e transparncia, na legislao brasileira e nas experincias de estudos anteriores de natureza semelhante realizados no Brasil e exterior.
Em um contexto de disponibilizao de dados governamentais, nasce o termo
Open Government Data (OGD), o qual se tornou popular no comeo de 2008 aps
a publicao de um conjunto de princpios por ativistas nos EUA em dezembro
de 2007 (Craveiro, 2013). O termo OGD, em portugus Dados Governamentais
Abertos (DGA), denota qualquer dado produzido por setores pblicos para uso
de qualquer indivduo para qualquer propsito (Robinson et al., 2009) e os princpios que visam garantir o direito a informao so os seguintes OKF, 201123:
1) Completos: Todos os dados pblicos so disponibilizados. Dados so informaes eletronicamente gravadas, incluindo, mas no se limitando a, documentos, bancos de dados, transcries e gravaes audiovisuais. Dados
23

Fonte: Laboratrio Brasileiro de Cultura Digital & NICBr, 2011.

25

pblicos so dados que no esto sujeitos a limitaes vlidas de privacidade, segurana ou controle de acesso, reguladas por estatutos.
2) Primrios: Os dados so publicados na forma coletada na fonte, com a mais
fina granularidade possvel, e no de forma agregada ou transformada.
3) Atuais: Os dados so disponibilizados o quo rapidamente seja necessrio
para preservar o seu valor.
4) Acessveis: Os dados so disponibilizados para o pblico mais amplo possvel e para os propsitos mais variados possveis.
5) Processveis por mquina: Os dados so estruturados para possibilitar o
seu processamento automatizado.
6) Acesso no discriminatrio: Os dados esto disponveis a todos, sem que
seja necessria identificao ou registro.
7) Formatos no proprietrios: Os dados esto disponveis em um formato
sobre o qual nenhum ente tenha controle exclusivo.
8) Livres de licenas: Os dados no esto sujeitos a regulaes de direitos autorais, marcas, patentes ou segredo industrial. Restries razoveis de privacidade, segurana e controle de acesso podem ser permitidas na forma
regulada por estatutos.
Os dados abertos possibilitam a ampliao do reuso dos dados oramentrios; entretanto, percebe-se na literatura cientfica sobre a avaliao de portais

26

de transparncia e tambm em avaliaes promovidas por organizaes da sociedade civil como, por exemplo, o Open Budget Index (OBI), realizado em vrios
pases, que elas ainda no abordam plenamente ou, em alguns casos, sequer
parcialmente, a interseco entre a disponibilizao da informao oramentria e os dados abertos.
Outro ponto que merece destaque que as avaliaes internacionais geralmente esto mais focadas nos portais do governo central (federal no caso do
Brasil) e mister que se compreenda realidades heterogneas do nvel subnacional. Nesse sentido, o presente estudo desenvolveu uma metodologia especfica
e indita para a realizao desse ranking das capitais no que concerne aos seus
websites de transparncia, que apresentaremos adiante.
O potencial da investigao qualitativa captar, por meio de narrativas estruturadas em um roteiro, semelhanas e diferenas entre os agentes em seus
contextos de ao a partir de seu prprio acmulo (background) de conhecimentos e discursos. O mtodo qualitativo tem a especificidade de ser aplicvel a pequenos grupos de pessoas e organizaes, no tendo como objetivo principal
construir informaes estatsticas representativas para uma populao, diferentemente dos mtodos quantitativos. Note-se, contudo, que o mtodo qualitativo, ainda que no estatisticamente representativo, exemplar de um grupo
social que se quer conhecer melhor, permitindo tecer algumas generalizaes. A

27

dimenso subjetiva das narrativas controlada por meio do roteiro semiestruturado de entrevista, alm de ser delimitada pelo contexto sociocultural compartilhado pelos entrevistados, pelo contato com a temtica dos dados abertos e
pelas caractersticas comuns (o perfil) dos membros do grupo a ser pesquisado.
Por ser capaz de apreender outros nveis da realidade social, entendemos que
o estudo qualitativo ser complementar pesquisa quantitativa, permitindo levantar novas hipteses que podero ser objeto de estudos futuros.
Salientamos que a temtica de dados abertos de extrema relevncia para o
Inesc, uma vez que impacta a questo dos direitos humanos e cidadania. Consideramos que esta primeira pesquisa no mbito do ODDC traz resultados relevantes que podero ser imediatamente apropriados pela comunidade interessada, bem como servirem de base para novas pesquisas, comparativas ou de nvel
mais aprofundado, sobre determinadas temticas.
Este relatrio est estruturado da seguinte forma: em primeiro lugar, ser
apresentada a etapa quantitativa, objetivos, metodologia, resultados, especialmente o ranking de pontuao dos websites por princpio, e a somatria geral.
Na sequncia, ser apresentada a pesquisa qualitativa, tambm considerando
objetivos, metodologia e resultados analticos. Por fim, sero feitas consideraes finais, pontuando intersees entre as investigaes, aspectos conclusivos
e sinalizando questes em aberto para novas investigaes.

28

2. Etapa
quantitativa
Dados abertos e
oramento pblico:
avaliando a
performance de
governos

2.1 Objetivos:
O objetivo geral da construo do ranking da transparncia das capitais foi
produzir uma informao consistente acerca de dados abertos e transparncia
pblica no Brasil por meio da avaliao dos principais portais de transparncia
do pas, mais especificamente os sites do poder executivo (Federal, Distrito Federal e municipal de 26 capitais) e o site do poder legislativo federal (Senado).
Essa avaliao tem o potencial de instrumentalizar a sociedade para o debate
acerca da efetividade das aes governamentais voltadas para a abertura dos
seus dados, especificamente de oramento, bem como de medir a efetividade
de legislaes recentes de mbito nacional com relao a dados abertos.
O projeto de pesquisa tambm definiu dois objetivos especficos:
Desenvolver e aplicar um levantamento para verificar a qualidade dos dados
oramentrios disponibilizados em portais de dados abertos governamentais.

29

Fazer um comparativo quantitativo, tomando como base os oito princpios


de dados abertos, os quais so interpretados para o contexto especfico
dos dados oramentrios com base nos cdigos de boas prticas, regulamentaes e leis aplicveis, a saber:
Code of Good Practices on Fiscal Transparency (FMI, 2007);
Constituio da Repblica Federativa do Brasil;
Lei Complementar no 101/2000;
Lei Complementar no 131/2009;
Lei no 4.320/1964;
Decreto 7.185/2010;
Manual tcnico do oramento 2013;
Lei de Acesso Informao (Lei no 12.527/2011).

2.2 Metodologia:
A pesquisa quantitativa foi realizada para avaliar se os dados dos portais da transparncia relacionados com receitas e despesas de execuo do Governo Federal,
do Governo do Distrito Federal e dos governos das capitais aderem aos princpios de DGA sistematizados por Craveiro (2013). Basicamente, a metodologia se
apoia nos oitos princpios dos dados abertos mencionados na seo anterior.

30

Em oramento, h dois grandes grupos de informaes que so planejados


anualmente: receitas e despesas. Para identificar o atendimento ao primeiro
princpio, dados devem ser completos, necessrio que o portal apresente esses dois grupos para o ano de 2013.
O oramento brasileiro tem, tanto na receita como na despesa, uma classificao numrica. Por exemplo, conforme o Decreto 7.185/2010, na despesa
os nveis que devem ser publicados so unidade oramentria (1), funo (2),
subfuno (3), natureza da despesa (4) e fonte dos recursos (5). Nessa numerao, alguns nmeros formam uma hierarquia onde um subnvel um detalhamento do nvel imediatamente superior, ou seja, o total do valor de funo (2)
a somatria de todas as despesas em subfuno (3). Assim, o nvel 1 o mais
agregado e o nvel 3 o mais primrio. Essa lgica no se repete para natureza
de despesa (4) e fonte de recursos (5), pois esses so elementos da classificao cujo propsito outro, como o de identificar a origem do dinheiro pblico
para a despesa em questo. Essa classificao nos d o nvel de desagregao
da informao e, consequentemente, o quanto o site aderente ao princpio da
primariedade. O Decreto 7.185/2010 estabelece trs campos de informaes
de receitas que devem ser publicados sociedade e 12 campos relativos a despesas, totalizando 15 campos que devem ser publicados e que foram verificados no universo definido nesta pesquisa.

31

Para o terceiro princpio, dados devem ser atuais, foi considerada a data da
ltima receita ou despesa publicada dentro do prazo estabelecido no Decreto
7.185/2010, ou seja, um dia til.
Sobre o quarto princpio, dados devem ser acessveis, considerou-se que o site
deve adotar os padres da recomendao de acessibilidade para sites do governo brasileiro, a e-MAG24. Essa recomendao tem como base outros modelos internacionais
e classifica as prticas de desenvolvimento de sites em aes P1 (aquelas que, se
no cumpridas, impedem o acesso ao site), P2 (que no impedem o acesso ao site
mais dificultam) e P3 (que facilitam o acesso). Por exemplo, prover descrio em texto das imagens ao do tipo P1, pois sem essa descrio um programa leitor de tela
no l a um deficiente visual o significado da imagem, impedindo seu entendimento.
Tambm foram consideradas possveis tecnologias que dificultariam o acesso por mquina, logo contrariando o quarto princpio, como o uso da tecnologia
CAPTCHA25, que depende de interveno humana para o acesso aos dados. Nota-se aqui que os oito princpios possuem alguma interseco e/ou dependncia,
como no caso dos dois primeiros, pois no se espera que os dados sejam primrios se no forem completos, nem que possam ser processados se os formatos
dos dados no forem acessveis.
24

http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/e-MAG

25

http://pt.wikipedia.org/wiki/CAPTCHA

32

O quinto princpio, dados devem ser processveis por mquina, foi tratado
em trs observaes, porque depende de os dados poderem ser acessados por
mquina, serem baixados e estarem em formatos no proprietrios para que a
informao possa ser lida e processada. Tambm importante colocar que, dentro da categoria machine-processable, esse trabalho adotar os nveis presentes
no modelo das cinco estrelas proposto por Tim Berners-Lee (2010).
Para o sexto princpio, no discriminatrio, foi considerada a necessidade
de algum acesso especial ou cadastro. Nesse quesito, quando no foi observada
a necessidade de fornecimento de informaes para o acesso, o site foi considerado no discriminatrio. Para este estudo, ser levada em considerao apenas
a oferta de dados na verso para o grande pblico e no alternativas dadas a
especialistas mediante cadastro.
O stimo princpio, dados devem ser no proprietrios, foi tratado observando-se algumas opes de formatos conhecidos (PDF, CSV, XLS, XML) e um campo
aberto para casos no previstos.
O oitavo princpio, dados devem ter licenas livres, tambm foi tratado buscando-se por licenas de uso dos dados e observando se elas previam alguma
restrio.
A Tabela 1 sumariza explicaes sobre nosso arcabouo.

33

Princpio
1. Completo

2. Primrio

3. Atual

4. Acessvel

5. Processvel por
mquina
6. No discriminatrio
7. No Proprietrio
8. Livre de licena

Tabela 1. Arcabouo de Validao


Critrios de Pontuao

Presena de informaes sobre receitas e despesas para o ano


de 2013 (pontuao 0 ou 1).
Observao das categorias e fases das receitas e despesas
(pontuao 0 ou 1; para estas, os 15 campos de informaes de
receitas e despesas previstos no Decreto 7.185/2010 devem ser
publicados).
A data da ltima atualizao de 2013 deve ser de 24 horas.
(pontuao 0 ou 1)
No apresentar erros do tipo P1, aqueles que impedem o acesso
informao, pontuao 1; conforme os padres da e-MAG
avaliados por meio do programa de validao automtica ASES
do Governo Eletrnico (pontuao 0 ou 1).
PDF no pontua, XLS pontua 1, CSV ou XML pontuam 2, se existir
CSV e outras alternativas mais sofisticadas, equivalentes a 4 e 5
estrelas do modelo de Tim Berners-Lee, pontua 3.
Foi verificado se havia necessidade de algum acesso especial ou
cadastro (pontuao 0 ou 1).
PDF e XLS (sem pontuao) e CSV (pontua 1).
Foi verificada a existncia de licenas de uso dos dados e se elas
previam alguma restrio (pontuao 0 ou 1).

Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

Para observar a conformidade de


cada site com o arcabouo, foi elaborado um questionrio (em anexo) com 20
questes para identificao do site e avaliao de cada princpio. A identificao
inclui endereo eletrnico, possvel redirecionamento de site, endereo do site
redirecionado, estado, regio, nome do
ente federativo e tipo de ente federativo.
Para observar o primeiro princpio
de DGA, foi respondida uma questo
de mltipla escolha para marcar a publicao de receitas e despesas. S foi
considerado completo o site que apresentou os dois grupos de execuo oramentria, independente da primariedade dos dados.
Para o princpio primrio, foram
respondidas duas perguntas, uma
para receitas e outra para despesas,

34

onde foi marcada a existncia de cada campo de publicao indicado no Decreto


7.185/2010, ou seja, quinze campos26. Para os dados de um site serem considerados primrios, deveriam conter todas as informaes previstas na lei.
Para verificar a atualidade dos dados, foi anotada a data da ltima receita ou
despesa publicada, quando possvel, e foi comparado se ela estava dentro de um
dia til de prazo para publicao, conforme previsto no Decreto 7.185/2010.
Para verificar a acessibilidade do site, considerada como quarto princpio de
DGA para uma experincia do usurio, foi utilizado o programa ASES27 fornecido
pelo Governo Federal. Trata-se de um avaliador da recomendao e-MAG de sites
que identifica se existem erros do tipo P1, P2 e P3; por exemplo, se uma imagem
no tem descrio, apontado um erro do tipo P1. Foi dada pontuao 0 somente aos sites que apresentassem erros tipo P1. Alm do ASES, para a e-MAG existe
o avaliador online DaSilva; no entanto, o ASES mais completo segundo os prprios desenvolvedores do DaSilva28.
A observao das pginas da internet pesquisadas baseada na experincia
do usurio no site, mas para contemplar o quinto princpio foi verificado se
Receita: Previso, Lanamento e Arrecadao; Despesa: Empenhada, Liquidada, Paga, Unidade Oramentria,
Funo, Sub-Funo, Natureza de Despesa, Fonte de Recursos, Tipo de Licitao, Nmero do Processo, Beneficirio,
Bem/Servio Prestado.
26

27

http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/e-MAG/ases-avaliador-e-simulador-de-acessibilidade-sitios

28

http://www.acessobrasil.org.br/softwares/

35

fornecido download de dados em algum formato de arquivo. No foi verificada a


qualidade dos dados baixados, apenas a possibilidade de se obter os dados em
outros formatos de arquivo.
Quanto ao sexto princpio, foi verificada a necessidade de identificao do usurio ou de alguns de seus dados. Se existisse a obrigao de cesso de algum tipo de
informao do usurio para o fornecimento de dados, era dada pontuao 0.
Para o stimo princpio, foram verificados os tipos de formato disponibilizados para download na interface do usurio. No foi verificado se existia algum
tipo de erro de formatao.
Apesar de constar na legislao brasileira, para verificar se dados sobre a execuo do oramento podiam ser usados livremente, sem licena, considerou-se
apenas a declarao explcita de liberdade de uso dos dados nos sites avaliados. Na ausncia dessa declarao explcita, os dados foram considerados sem
licena.

2.3 Resultados:
As observaes das pginas de transparncia analisadas foram organizadas
numa planilha e pontuadas considerando os oito princpios de DGA, como sumarizado na Tabela 1.

36

A Figura 1 apresenta uma viso percentual da conformidade dos sites pesquisados com os Princpios de DGA, com a linha externa equivalente a 100%. Nota-se que somente os princpios completo e no discriminatrio so atendidos
pela maioria absoluta das pginas de transparncia. Os outros seis princpios
no so atendidos ao menos pela metade das pginas de transparncia.
Figura 1: Conformidade dos sites de transparncia governamentais pesquisados
com Princpios de Dados Governamentais Abertos (DGA)

Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

Para uma viso mais detalhada da realidade brasileira, sero colocadas a seguir observaes e consideraes de pontuao para cada princpio. A ordem

37

de portais colocada em cada tabela a mesma do ranking apresentado ao final


desta seo.

2.3.1 As informaes so completas:


Dos 29 sites avaliados, 28 continham informaes de receitas e despesas
(96,55%). A exceo foi o site do Municpio de Manaus (AM), onde no constava
informao de receitas.
Nenhum site continha todas as informaes previstas no Decreto 7.185/2010.
Por exemplo, o site de transparncia do Governo Federal, mantido pela Controladoria Geral da Unio, no apresentou informaes de receitas lanadas. Nenhum site apresentou todas as informaes de receitas e somente os sites dos
municpios de Salvador (BA) e Porto Alegre (RS) continham os doze campos de
despesas previstos no decreto.
Com base nos Princpios de DGA, pginas com diferenas na quantidade de
informaes de receitas e despesas ficaram numa mesma colocao. A Tabela 2
contm uma lista de entes da federao com a marcao de um (tique) para
os que atendem ao princpio completo. As colunas receitas e despesas contm a quantidade de campos publicados de acordo com o Decreto 7.185/2010.
Para que o princpio completo seja atendido, necessrio existirem informaes

38

Tabela 2. Avaliao do princpio completo, receitas e despesas.


Ente da federao
Completo
Receitas (mximo 3)
Despesas (mximo 12)
Prefeitura do Rio de Janeiro

2
11
Prefeitura de So Lus

1
10
Prefeitura de Joo Pessoa

1
8
Controladoria Geral da Unio

2
11
Prefeitura de Teresina

2
9
Senado Federal

2
6
Prefeitura de Palmas

2
9
Prefeitura de Macei

1
9
Prefeitura de Curitiba

1
6
Prefeitura de Salvador

2
12
Prefeitura de So Paulo

2
11
Prefeitura de Boa Vista

2
10
Prefeitura de Recife

2
7
Prefeitura de Belm

0
9
Prefeitura de Florianpolis

1
8
Prefeitura de Macap

2
6
Prefeitura de Fortaleza

2
11
Prefeitura de Porto Alegre

1
12
Prefeitura de Cuiab

1
11
Governo do Distrito Federal

2
9
Prefeitura de Vitria

1
8
Prefeitura de Goinia

1
8
Prefeitura de Porto Velho

1
8
Prefeitura de Belo Horizonte

2
6
Prefeitura de Natal

0
7
Prefeitura de Aracaju

1
6
Prefeitura de Campo Grande

1
2
Prefeitura de Rio Branco

1
2
Prefeitura de Manaus

0
9
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

de receitas e despesas. A exceo foi o


site da Prefeitura de Manaus, por no
apresentar receitas na pgina de transparncia. Dois casos, os da Prefeitura
do Municpio de Belm e da Prefeitura
de Natal, apresentavam receitas, mas
no conforme o Decreto 7.185/2010;
no entanto, como foram publicados
valores de receitas, eles foram considerados em conformidade com o princpio completo.

2.3.2 Em geral os dados no so


primrios:
A Tabela 3 contm as fases de receitas
que devem ser publicadas de acordo
com o Decreto 7.185/2010, a saber, receitas previstas, lanadas e arrecadadas. Publicar as trs fases requisito

39

Tabela 3. Primariedade da publicao de receitas


Ente da federao
Prevista
Lanada
Arrecadada
Prefeitura do Rio de Janeiro

Prefeitura de So Lus

Prefeitura de Joo Pessoa

Controladoria Geral da Unio

Prefeitura de Teresina

Senado Federal

Prefeitura de Palmas

Prefeitura de Macei

Prefeitura de Curitiba

Prefeitura de Salvador

Prefeitura de So Paulo

Prefeitura de Boa Vista

Prefeitura de Recife

Prefeitura de Belm

Prefeitura de Florianpolis

Prefeitura de Macap

Prefeitura de Fortaleza

Prefeitura de Porto Alegre

Prefeitura de Cuiab

Governo do Distrito Federal

Prefeitura de Vitria

Prefeitura de Goinia

Prefeitura de Porto Velho

Prefeitura de Belo Horizonte

Prefeitura de Natal

Prefeitura de Aracaju

Prefeitura de Campo Grande

Prefeitura de Rio Branco

Prefeitura de Manaus

Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

para atender ao princpio primrio em relao s receitas.


Nenhuma das pginas de transparncia observadas apresentou as trs informaes. A arrecadao de receitas a informao mais presente nas pginas e somente a Controladoria Geral da Unio publica as receitas lanadas. As lacunas
na Tabela 3 sugerem falta de observncia da lei pelos entes
da federao no que se refere publicao de receitas, resultando em falta de dados para os consumidores que usam as
pginas de transparncia como fonte de pesquisa.
De modo semelhante, a Tabela 4 contm a relao de entes da federao e as informaes de publicao obrigatria
de despesas da execuo do oramento pblico, totalizando
doze campos. Nesse caso, conforme Decreto 7.185/2010, devem ser publicadas trs informaes de fases da execuo
de despesas (empenhada, liquidada e paga), seis de classificao (unidade oramentria, funo, subfuno, natureza
de despesa, fonte de recursos e tipo de licitao) e trs detalhando a licitao correspondente despesa (no. de processo, beneficirio e bem/servio prestado).

40

Tabela 4. Primariedade da publicao de despesas


Unidade
Natureza da Fonte de
Ente da federao
Empenhada Liquidada Paga
Funo Subfuno
Oramentria
despesa
recursos
Prefeitura do Rio de Janeiro

Prefeitura de So Lus

Prefeitura de Joo Pessoa

Controladoria Geral da Unio

Prefeitura de Teresina

Senado Federal

Prefeitura de Palmas

Prefeitura de Macei

Prefeitura de Curitiba

Prefeitura de Salvador

Prefeitura de So Paulo

Prefeitura de Boa Vista

Prefeitura de Recife

Prefeitura de Belm

Prefeitura de Florianpolis

Prefeitura de Macap

Prefeitura de Fortaleza

Prefeitura de Porto Alegre

Prefeitura de Cuiab

Governo do Distrito Federal

Prefeitura de Vitria

Prefeitura de Goinia

Prefeitura de Porto Velho

Prefeitura de Belo Horizonte

Prefeitura de Natal

Prefeitura de Aracaju

Prefeitura de Campo Grande

Prefeitura de Rio Branco

Prefeitura de Manaus

Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

Tipo de
licitao

N do
Bem/servio
Beneficirio
processo
prestado

41

O Decreto 7.185/2010, utilizado como parmetro de primariedade, no estabelece regras para publicao de pagamentos parcelados de uma mesma licitao; portanto, podem-se publicar valores agregados por licitao. No entanto,
no publicar detalhes de processos licitatrios significa, alm de no cumprimento do decreto, publicar dados mais agregados do que a lei prev. Como as
tabelas seguem a ordem do ranking apresentado no final desta seo, a Prefeitura de Manaus ficou na ltima posio, embora tenha publicado nove das doze
informaes obrigatrias.

2.3.3 A maior parte dos governos no oferece informaes atualizadas:


Para identificar a atualidade dos dados publicados, foi procurada em cada pgina de transparncia a ltima data de receitas e despesas. Para pontuar no princpio atual, preciso que a diferena entre a ltima data de receita ou despesa
publicada e o dia de observao seja de um dia til. Dessa forma, uma pgina
observada num domingo deveria apresentar informaes de quinta-feira, pois
no Brasil o sbado no dia til, assim as receitas e despesas executadas na
sexta-feira podem ser publicadas na segunda-feira.
Cinco sites (17,24%) apresentaram informaes dentro do prazo de um dia
til previsto em lei: Boa Vista (RR), Florianpolis (SC), Macap (AP), Palmas (TO) e

42

Tabela 5. Avaliao do princpio atual e data observada


Ente da federao
ltima publicao
Dia
Prefeitura do Rio de Janeiro
sem informao suficiente

Prefeitura de So Lus
sem informao suficiente

Prefeitura de Joo Pessoa


sem informao suficiente

Controladoria Geral da Unio


sem informao suficiente

Prefeitura de Teresina
sem informao suficiente

Senado Federal
superior a um dia til
9
Prefeitura de Palmas
dentro de um dia til
14
Prefeitura de Macei
dentro de um dia til
14
Prefeitura de Curitiba
sem informao suficiente

Prefeitura de Salvador
sem informao suficiente

Prefeitura de So Paulo
sem informao suficiente

Prefeitura de Boa Vista


dentro de um dia til
19
Prefeitura de Recife
sem informao suficiente

Prefeitura de Belm
sem informao suficiente

Prefeitura de Florianpolis
dentro de um dia til
29
Prefeitura de Macap
dentro de um dia til
16
Prefeitura de Fortaleza
superior a um dia til
14
Prefeitura de Porto Alegre
sem informao suficiente

Prefeitura de Cuiab
sem informao suficiente

Governo do Distrito Federal


sem informao suficiente

Prefeitura de Vitria
superior a um dia til
8
Prefeitura de Goinia
sem informao suficiente

Prefeitura de Porto Velho


superior a um dia til
14
Prefeitura de Belo Horizonte
superior a um dia til
31
Prefeitura de Natal
sem informao suficiente

Prefeitura de Aracaju
sem informao suficiente

Prefeitura de Campo Grande


sem informao suficiente

Prefeitura de Rio Branco


sem informao suficiente

Prefeitura de Manaus
superior a um dia til
1

Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

Ms

11
10

10
11
11
11

11
10
11

10
11
11
8
11

11
11
11
10
7
10

11
11

Ano
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013

2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013
2013

Macei (AL). A Tabela 5 apresenta a lista de entes da federao, a situao da


ltima publicao e dados da ltima
data de publicao encontrada. Pginas sem dia e/ou ms de publicao
no permitem a avaliao de atualidade dos dados, assim, esto sem informao suficiente para pontuar na
anlise do princpio atual. Nesses casos, ficaram com pontuao zero.
Na Figura 2, colocado o percentual de pginas e a situao de publicao: 62% no publicam informao
suficiente para avaliao e 17% das
pginas observadas estavam dentro do prazo estabelecido no Decreto
7.185/2010.
43

Figura 2: Percentual da avaliao do princpio atual

Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

2.3.4 O acesso s informaes no assegurado a todos:


Para avaliar a conformidade das pginas de transparncia com o princpio acessvel, foi utilizado o programa ASES, do Governo Federal, que analisa a pgina
HTML e verifica se o cdigo est em conformidade com o padro de acessibilidade e-MAG. Erros do tipo P1 so problemas de design na pgina que impedem o
acesso a informao por portadores de necessidades especiais, como, por exemplo, a falta de descrio de uma imagem que impea que programas leitores de
tela para deficientes visuais ditem o que ela representa, o que equivale falta

44

Tabela 6. Avaliao da e-MAG com o programa ASES


Ente da federao
Erros P1 Erros P2 Erros P3
Prefeitura do Rio de Janeiro
19
34
1
Prefeitura de So Lus
0
8
0
Prefeitura de Joo Pessoa
22
5
0
Controladoria Geral da Unio
3
21
0
Prefeitura de Teresina
5
0
0
Senado Federal
12
25
0
Prefeitura de Palmas
1
1
1
Prefeitura de Macei
57
0
0
Prefeitura de Curitiba
0
0
0
Prefeitura de Salvador
26
16
3
Prefeitura de So Paulo
6
22
2
Prefeitura de Boa Vista
10
2
0
Prefeitura de Recife
20
3
0
Prefeitura de Belm
37
55
9
Prefeitura de Florianpolis
46
2
0
Prefeitura de Macap
62
51
0
Prefeitura de Fortaleza
27
2
0
Prefeitura de Porto Alegre
8
0
0
Prefeitura de Cuiab
32
4
0
Governo do Distrito Federal
4
18
6
Prefeitura de Vitria
19
9
7
Prefeitura de Goinia
10
1
0
Prefeitura de Porto Velho
12
1
0
Prefeitura de Belo Horizonte
112
56
1
Prefeitura de Natal
18
2
0
Prefeitura de Aracaju
10
3
1
Prefeitura de Campo Grande
25
2
0
Prefeitura de Rio Branco
32
11
0
Prefeitura de Manaus
103
24
1
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

de legenda em um filme em outra lngua para quem a desconhece. A Tabela 6 traz a contagem de erros por pgina de
transparncia.
Dois sites (6,90%) no continham erros P1 quando analisados com o programa ASES: Curitiba (PR) e So Lus (MA).
Podemos observar que os erros P1 so os mais presentes nas
pginas de transparncia avaliadas pelo programa ASES. Somente dois portais no apresentaram erros desse tipo; portanto, somente esses dois pontuaram no princpio acessvel.

2.3.5. Avanos se verificam no que se refere


disponibilizao de dados processveis por mquina:
Treze sites apresentaram informaes suficientes para receber pontuao quanto ao princpio processvel por mquina (44,83%), sendo que sete forneciam somente download
em XLS, quatro em CSV e dois em XML. Todas as pginas de
transparncia observadas so desenvolvidas com tecnologia
Web, caso contrrio no seria possvel visualiz-las nos programas navegadores de Internet. A linguagem utilizada no

45

desenvolvimento dessas pginas chamada Hypertext Markup Language, mais


conhecida pela sigla HTML. Essa linguagem tambm o formato de arquivo que
os programas navegadores reconhecem para apresentar ao usurio as pginas
de transparncia.
HTML no propriamente um formato de publicao de dados, mas sim de
apresentao de informaes aos visitantes de pginas eletrnicas na Web. Isso
significa que esse formato atende as necessidades de visualizao por seres humanos, mas no o processamento por mquina. Para que um sistema possa processar as informaes de uma pgina HTML, necessrio um esforo de programao manual para que os dados sejam extrados corretamente. Um exemplo
de formato de processamento mais fcil o CSV (Comma Separated Values) que
pode ser aberto num programa de planilha eletrnica, como o Libreoffice Calc
e o Microsoft Excel. O CSV tem dados organizados em linhas e colunas, sendo a
primeira linha a do nome dos campos referentes aos dados. Assim, o esforo de
processar essas informaes menor que o necessrio em uma pgina HTML.
De fato, um usurio mais experiente no uso de planilha eletrnica pode utilizar
algumas frmulas e criar grficos a partir dos dados no CSV.
A necessidade de maior ou menor esforo humano para que dados sejam processveis por mquina est diretamente ligada forma como as informaes
so disponibilizadas. Outro exemplo de formato de difcil extrao de dados o

46

PDF (Portable Document Format), onde uma simples ao de copiar e colar texto
muitas vezes demanda esforo do usurio na organizao do texto copiado. Dessa forma, HTML e PDF so formatos que apresentam informaes para humanos,
mas de difcil processamento por mquina. CSV um exemplo de formato que
utilizado por humanos em programas de planilha eletrnica, pois a organizao
dos dados em colunas e linhas permite a utilizao de ferramentas desses aplicativos, o que significa que os dados so processveis por mquina.
A Tabela 7 contm todos os formatos encontrados na observao das pginas de transparncia. Como essas pginas so desenvolvidas em HTML, esse
formato est marcado para todos os entes da federao. Alm dos formatos
HTML, CSV e PDF, tambm foram encontrados dados nos formatos XLS/X, que
controlado pela Microsoft, e nos formatos abertos XML (eXtensible Markup
Language) e SQL (Structured Query Language), ambos processveis por mquina. Nessa tabela, os formatos abertos e processveis por mquinas foram
marcados com uma estrela.
No foi objeto desta pesquisa avaliar a qualidade dos dados obtidos por
download, pois o foco estava na experincia do usurio nas pginas de transparncia. No entanto, foi avaliada a existncia de dados nos arquivo baixados. No
caso da Prefeitura de Joo Pessoa, apesar de existir a possibilidade de download de dados nos formatos CSV e XML, observou-se que, por algum problema

47

Tabela 7. Avaliao de formatos de publicao

Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

Nome do ente da federao

HTML

PDF

XLS/X

CSV

XML

SQL

Prefeitura do Rio de Janeiro

Prefeitura de So Luis

Prefeitura de Joo Pessoa

tambm foram encontrados dados em

Controladoria Geral da Unio

Prefeitura de Teresina

SQL para download e, nesse caso, os

Senado Federal

dados estavam presentes. Esse tam-

Prefeitura de Palmas

Prefeitura de Macei

bm foi o nico ente da federao que

Prefeitura de Curitiba

Prefeitura de Salvador

Prefeitura de So Paulo

Prefeitura de Boa Vista

Prefeitura de Recife

Prefeitura de Belm

Prefeitura de Florianpolis

Prefeitura de Macap

Nenhum site discriminava o tipo de

Prefeitura de Fortaleza

Prefeitura de Porto Alegre

usurio para acesso aos dados; no

Prefeitura de Cuiab

entanto, a ferramenta do Senado Fe-

Governo do Distrito Federal

Prefeitura de Vitria

deral, no site Siga Brasil, possui dois

Prefeitura de Goinia

Prefeitura de Porto Velho

Prefeitura de Belo Horizonte

Prefeitura de Natal

servao, foi utilizada a opo Aces-

Prefeitura de Aracaj

Prefeitura de Campo Grande

so Livre, por no exigir cadastro para

Prefeitura de Rio Branco

Prefeitura de Manaus

na pgina, no existem dados. Porm,

fornecia dados em SQL.

2.3.6. O acesso livre, no


discrimina o usurio:

tipos de acesso, chamados Acesso


Livre e Acesso Especialista. Na ob-

acesso aos dados.

48

2.3.7. A minoria apresenta os dados em formato no proprietrio


Como assinalado acima, para o stimo princpio, foram verificados os tipos
de formatos disponibilizados para download na interface do usurio. Como o
HTML um padro aberto, ou seja, que no controlado exclusivamente por
uma empresa, todas as pginas de transparncia atenderiam ao princpio no
proprietrio se considerssemos apenas a linguagem utilizada no desenvolvimento das pginas de transparncia. No entanto, considerando o princpio
processvel por mquina, para o qual treze sites receberam pontuao, sendo que sete forneciam somente download em XLS, quatro em CSV e dois em
XML, seis dos sites analisados (20,69%) fornecem arquivos em formatos no
proprietrios.

2.3.8. No se sabe se os dados possuem licena:


Nenhum site declarava explicitamente licena de uso dos dados, seja livre ou
restritiva. Dessa forma, nenhum estado recebeu pontuao para o princpio
livre de licena.
49

2.4. Ranking dos Websites:


A Tabela 8 contm o ranking das pginas de transparncia e a pontuao em
cada um dos oito princpios de DGA. A pontuao 0 (zero) foi substituda por
um - (trao) para enfatizar a visualizao dos pontos atribudos. Trs entes
da federao ficaram empatados na primeira, segunda e terceira posio. Sete
ficaram na quarta posio, doze na quinta e um na sexta posio. Entre os que
ficaram na primeira posio, houve diferenas na composio da pontuao,
pois as prefeituras do Rio de Janeiro e de Joo Pessoa pontuaram trs em processvel e a prefeitura de So Lus pontuou dois, mas esta foi a nica das trs
que pontuou em acessvel. No entanto, no grupo das primeiras prefeituras,
Rio de Janeiro est acima de So Lus e logo abaixo Joo Pessoa. Essa ordem
foi colocada pela quantidade de dados de primariedade que cada um publica.
Nas Tabelas 2, 3 e 4, podemos observar que a prefeitura do Rio de Janeiro publica 13 campos dos obrigatrios pelo Decreto 7.185/2010, So Lus publica 11
e Joo Pessoa, 9.
Dessa forma, podemos pensar que nos grupos das prefeituras na quinta posio, a prefeitura do Municpio de Rio Branco est mais prxima da sexta posio
e a prefeitura de Fortaleza est mais prxima da quarta posio.

50

Posio Ente da federao


Prefeitura do Rio de Janeiro
1
Prefeitura de So Luis
Prefeitura de Joo Pessoa
Controladoria Geral da Unio
2
Prefeitura de Teresina
Senado Federal
Prefeitura de Palmas
3
Prefeitura de Macei
Prefeitura de Curitiba
Prefeitura de Salvador
Prefeitura de So Paulo
Prefeitura de Boa Vista
4
Prefeitura de Recife
Prefeitura de Belm
Prefeitura de Florianpolis
Prefeitura de Macap
Prefeitura de Fortaleza
Prefeitura de Porto Alegre
Prefeitura de Cuiab
Governo do Distrito Federal
Prefeitura de Vitria
Prefeitura de Goinia
5
Prefeitura de Porto Velho
Prefeitura de Belo Horizonte
Prefeitura de Natal
Prefeitura de Aracaj
Prefeitura de Campo Grande
Prefeitura de Rio Branco
6
Prefeitura de Manaus
Fonte e Elaborao: Gpopai/Usp, 2014.

Tabela 8. Ranking dos portais de transparncia


Pontuao Completo Primrio Atual Acessvel
Processvel
6
1
3
6
1
1
2
6
1
3
5
1
2
5
1
2
5
1
2
4
1
1
1
4
1
1
1
4
1
1
1
3
1
1
3
1
1
3
1
1
3
1
1
3
1
1
3
1
1
3
1
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
2
1
1
-

No discriminatrio No proprietrio Licena livre


1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
-

51

2.5 Concluses:
Esta pesquisa teve como objetivo fazer a anlise da oferta de dados e informaes
relativas execuo oramentria em portais de transparncia de capitais brasileiras, alm do site da Controladoria Geral da Unio e do Senado Federal, o Siga Brasil.
Buscou-se dar um panorama das informaes ofertadas aos cidados interessados em exercer o controle social do oramento pblico considerando, principalmente, o nvel subnacional, o dos maiores municpios de cada estado. importante observar que, no Brasil, muitas polticas pblicas importantes so de
incumbncia do executivo municipal e, alm disso, os cidados em geral tm
maior interesse em acompanhar as decises tomadas no nvel local, onde se
sentem mais afetados por elas.
O carter indito deste levantamento reside na avaliao da oferta de dados
em relao aos princpios dos dados abertos , pois entendemos que o reuso dos
dados governamentais ofertados pode colocar o controle social, o empoderamento cidado e o combate corrupo em outros patamares.
No cenrio obtido, vimos que todos os entes pesquisados possuem um portal
de transparncia, observando a Lei Complementar 131; no entanto, decepcionante constatar que nenhum ente oferece o detalhamento e a primariedade previstos no Decreto 7.185/2010, que regulamenta a Lei Complementar 131.

52

Os dados teis para o controle social efetivo so dados atuais e o arcabouo


legal brasileiro bastante avanado nesse ponto, estabelecendo 24 horas teis
aps o gasto. Nos sites pesquisados, comprovadamente 17% deles obedeceram
ao limite imposto.
Esperava-se tambm que os portais fossem acessveis e, nesta pesquisa, optamos por avaliar se foram construdos de forma que no exclussem pessoas que
tivessem limitaes. Infelizmente, apenas dois dos portais de nosso universo pesquisado foram considerados acessveis. Por outro lado, importante ressaltar que
nenhum dos sites pesquisados requisitava login, senha ou qualquer forma de justificativa ao acesso e, portanto, todos foram considerados no discriminatrios.
Uma das maiores contribuies desta pesquisa foi fazer o levantamento das
formas e formatos de disponibilizao dos dados cidadania, expressado nas
dimenses processvel por mquina e formatos no proprietrios. Todos os
portais oferecem dados em pginas HTML e a maioria tambm oferece documentos em PDF, mas ainda que os mesmos sejam adequados para leitura e interpretao por uma pessoa, eles dificultam extremamente o seu reuso se, por
exemplo, um cidado desejasse utilizar algum software de planilha eletrnica
para fazer clculos.
interessante notar que a discusso do movimento de dados abertos
governamentais j influencia alguns governos e isso foi percebido no universo

53

pesquisado, onde dados tambm so fornecidos de maneira semiestruturada


(XLS e CSV) e estruturada, com formatos proprietrios e tambm abertos.
Para finalizar, a inexistncia de licena explcita para o reuso dos dados nos
portais de transparncia aponta que uma grande discusso sobre a poltica de
licenciamento de dados no Brasil ainda est por ser feita.

54

3. Etapa
qualitativa
Dados abertos
e oramento
pblico: impactos
na percepo de
intermedirios

3.1 Objetivos
O objetivo da etapa qualitativa da pesquisa foi avaliar/dimensionar, por meio de
entrevistas com intermedirios de dados abertos (de oramento, mas no s), o
impacto desses dados no alargamento dos direitos humanos e da cidadania no
Brasil. Os intermedirios de dados abertos so aqueles que se apoderam dos
dados e os transformam e recombinam para, ento, reapresent-los ao pblico,
uma vez que muitos dados no atingiro diretamente os usurios finais29, ou seja,
organizaes ou agentes individuais que de alguma forma processam, analisam
e/ou reusam os dados existentes de forma a potencializar o acesso s informaes disponveis sociedade.
Diversos produtos podem ser elaborados com dados abertos por esses intermedirios (uso e reuso): desde artigos jornalsticos ou tcnico-cientficos at
29

Fonte: governoeletronico.gov.br, acesso em set/2013.

55

ferramentas digitais com tecnologias capazes de processar os dados e apresent-los em outros formatos. nesse cenrio diverso de acesso, uso e reuso dos
dados que partimos da hiptese inicial de que os intermedirios poderiam ter
diferentes nveis de compreenso das polticas de transparncia, dos princpios
consensuados relativos aos dados abertos, da legislao que regulamenta o
acesso e das formas prticas de se avaliar se o acesso ou no efetivo quando se
est diante de uma plataforma digital que disponibiliza os dados. Esse pressuposto se confirmou com as entrevistas, como veremos a seguir.
Considerando esse ponto de partida, buscou-se compreender o acesso, uso e
reuso produzidos por intermedirios de dados abertos referentes ao oramento
pblico, ou seja, quais so suas motivaes para trabalhar dados referentes
ao ciclo oramentrio, como trabalham, quem pretendem atingir, que tipos de
informaes mais amistosas esto produzindo e o que sugerem para o aprimoramento dos dados oficiais na direo de uma transparncia maior.
A partir dos dados sobre acesso, uso e reuso, buscou-se ento levantar os efeitos e impactos dos dados abertos tanto nas rotinas das organizaes quanto na
promoo de direitos humanos e cidadania, perceptveis, por exemplo, por meio
de exemplos de incidncias polticas efetivas junto aos poderes legislativo e executivo, pela promoo de debates pblicos gerados por artigos de mdia ou por
projetos de formao com movimentos sociais locais.

56

Considerou-se, na interlocuo, o perodo determinado pela publicao da


Lei de Acesso Informao, ou seja, de 2011 aos dias de hoje. No entanto, devido
existncia de legislaes anteriores, como a abertura dos dados realizada pelo
Portal da Transparncia do Governo Federal em 2004, os entrevistados trazem
um perodo mais amplo na reflexo sobre a abertura dos dados no pas.
O projeto de pesquisa tambm definiu objetivos especficos, a saber:
Identificar as motivaes dos intermedirios para trabalhar com transparncia oramentria;
Verificar em que medida esses intermedirios sabem o que so dados abertos;
Verificar como os intermedirios usam e tambm reusam dados abertos;
Verificar se no reuso dos dados os intermedirios os disponibilizam em formato aberto;
Levantar as percepes dos intermedirios sobre o impacto do seu trabalho no alargamento dos direitos humanos no Brasil;
Identificar possveis evidncias que sustentem essas percepes;
Levantar sugestes.
No tpico sobre resultados, veremos em que medida os objetivos foram alcanados e tambm alguns relatos exemplares que podem sinalizar a necessidade de investigaes posteriores.

57

3.2 Metodologia:
De acordo com o projeto de pesquisa em tela, objetivou-se com esta investigao
Medir a percepo da transparncia oramentria e acessibilidade, e seu impacto
na vida das pessoas. Se nos remetemos aos estudos de avaliao de polticas
pblicas, possvel definir melhor os contornos e limites desta pesquisa, que
pretende captar percepo e medir impactos. Os estudos de avaliao podem ter como objeto as seguintes dimenses30:
a) Processos: estudos sobre os pontos que favorecem ou dificultam os processos de implementao de uma poltica ou programa, a includos seus
desenhos e dimenses organizacionais e institucionais.
b) Resultados, que englobam:
i) Desempenho (ou resultados em um sentido estrito, outcomes), que se
refere aos produtos do programa, tais como definidos em suas metas;
ii) Impacto: mudanas na situao dos beneficirios, provocadas diretamente pelo programa;
iii) Efeitos: outros resultados do programa, sociais ou institucionais,
esperados ou no, que acabam se produzindo em decorrncia do
programa.
30

Draibe, 2001 apud Vaitsman, Rodrigues & Paes-Sousa. MDS, Unesco, 2006.

58

Assim, partiu-se do pressuposto de que pesquisas de avaliao de impactos


procuram estabelecer relaes de causalidade identificando mudanas positivas, negativas ou inexistentes em determinado contexto social a partir de um
elemento novo. Neste estudo, as causas de mudana uma mudana pontual
nas rotinas das organizaes que acessam dados do oramento pblico; e uma
mudana cultural gerada pela alterao na legislao e forma de acesso ao oramento pblico seriam a disponibilizao de dados sobre oramento em ferramentas digitais.
Posteriormente, a partir da rede de compartilhamento de metodologias proporcionada pela coordenao do projeto Web Foundation , foram incorporados os conceitos de outcomes e impacts, definidos, de acordo com os materiais
disponibilizados, da seguinte forma: Outcomes: The results of what has been
done (Is anyone better off as a result? Positive and negative outcomes; Unexpected
outcomes); Impact: Wider influence, the demonstrable contribution to society.31
importante salientar que, nessa perspectiva, a metodologia desenhada inicialmente teve alguns aperfeioamentos, fruto da dinmica metodolgica da
prpria Web Foundation: as reunies com a rede de pesquisadores, bem como
a disponibilizao de textos e apresentaes em uma nica plataforma compartilhada, subsidiaram reflexes que alteram a forma final de abordagem da
31

Fonte: Clarifyng terms. Drive compartilhado da pesquisa ODDC. Acesso em 2014.

59

pesquisa. Por exemplo, o roteiro de entrevistas foi desenhado a partir do modelo


follow the data (siga os dados)32, buscando levar os entrevistados a construir
seus argumentos e conceituaes a partir dos dados, fontes e produtos.

3.2.1 Roteiro de Entrevista:


O roteiro de entrevista (em anexo) foi desenhado a partir do modelo siga os
dados, de forma a alcanar a percepo sobre os Oito Princpios de Dados Abertos sem perguntar diretamente e de imediato sobre conceitos. Primeiramente,
os entrevistados eram provocados a citar suas fontes de dados e a descrever o
processo de uso (acesso, problemas, benefcios), bem como os produtos concretos produzidos (artigos, softwares, pginas eletrnicas, etc.). Posteriormente,
deveriam dissertar sobre mudanas na rotina da organizao (ONG, jornal) ou
da pessoa (jornalista, ativista) ou seja, quais consultas foram incorporadas ao
trabalho rotineiro, quais produtos (uso e reuso) elaboram e quais as formas de
disseminao desses produtos. Subsequentemente, eram ento questionados
diretamente sobre os conceitos (O que so dados abertos? Como define uso e
A metodologia follow the data foi sugerida no mbito do suporte da pesquisa na World Wide Web Foundation e
consiste em methods that can be used to understand how data is being used in practice, and to trace the different
actors involved in the use of data Fonte: Follow the data: understanding the social life of data. Drive compartilhado
da pesquisa ODDC. Acesso em 2014.
32

60

reuso? Como avalia os oito princpios?). Por fim, o roteiro contemplava a questo
da percepo dos agentes intermedirios dos dados abertos sobre o impacto nos
direitos e na cidadania da populao, ou seja, como avaliam mudanas sociais
observveis a partir da sua perspectiva.
O pr-teste do roteiro foi realizado em novembro de 2013, com membros de
duas ONGs (CFEMEA e OKF Brasil), mostrando-se adequado, no necessitando
ajustes relevantes em sua estrutura e contedo. Aps o pr-teste, foram realizadas as demais entrevistas nos meses de novembro e dezembro de 2013 e de
janeiro e fevereiro de 2014. As entrevistas foram realizadas presencialmente ou
por ferramentas de comunicao digital a distancia (Skype, Hangout Google,
etc.) e gravadas para posterior degravao e anlise os entrevistados foram
previamente informados de que estariam sendo gravados.
Ressalte-se que o roteiro orienta o entrevistador na interao dialgica em
busca de respostas coerentes. Assim, as entrevistas permitem comparabilidade,
mas no se trata de tabular as respostas e correspondncias como em um survey
(instrumento quantitativo), mas de encontrar padres de sentido e mapear a diversidade nas respostas que possibilitem a elaborao de snteses.
61

3.2.2. Mapeamento dos Entrevistados:


O mapeamento dos entrevistados obedeceu a alguns critrios especficos.
No projeto de pesquisa, foram definidas cinco categorias de intermedirios
potenciais usurios dos dados abertos, com atuao de abrangncia nacional,
que pudessem compor um universo de pesquisa que captasse diferentes tipos
de atuao com relao aos dados abertos de oramento: ONGs, jornalistas, universidades, hackers33 e o prprio governo. A pesquisadora do Inesc participou do
2 Encontro Nacional de Dados Abertos em 201334, onde foi possvel conhecer o
campo formado por grupos interessados em dados abertos no Brasil, e mapear
algumas pessoas para entrevistas.
Um segundo momento, aps entrar em contato com algumas organizaes
e realizar pesquisa na internet, consistiu em selecionar sujeitos dentro dessas
categorias que se destacaram no campo dos dados abertos no Brasil, seja por
atividades de disseminao de dados, seja pelo desenvolvimento inovador de

Existem diversas definies do que seja hacker, mas todas se aproximam no sentido geral. Segundo o Manual dos Dados
Abertos: Governo (2011, pg.7), traduzido do Open Data Manual e editado no Brasil, hacker uma pessoa que sente prazer
em ter uma compreenso profunda dos processos internos de um sistema, de um computador ou de uma rede informtica em
especfico. O termo frequentemente colocado em um contexto pejorativo, em que cracker seria o nome correto.
33

34

Evento organizado em parceria pelo W3C e Governo Federal (http://2.encontro.dados.gov.br/).

62

aplicativos de reuso de dados governamentais35. Registra-se que as entrevistas


tiveram durao mdia de 1 hora e foram realizadas pela assessora do Inesc,
Carmela Zigoni.
Quadro 1. Perfil dos Entrevistados
Organizao

Categoria

Principal atuao com dados abertos

Entrevistado

CFEMEA
OKF Brasil

ONG
ONG

Anlise do oramento federal de polticas para mulheres.


Escola de Dados; Desenvolvimento de Ferramentas de Reuso.

Priscilla Brito
Everton Zanella

Data da
entrevista Meio
06/11/13 Presencial
19/11/13 Skype

Jornal O Estado de So Paulo

Jornalista

Basmetro

Daniel Bramatti

02/12/13

GoogleHangout

Natalia Viana

23/01/14

Skype

Kellyton Britto

13/12/13

Skype

Bernadette Farias
08/01/13
Lscio

Skype

Agncia Pblica de Jornalismo


Jornalista
Investigativo
UFRPE
Academia

Matrias jornalsticas sobre investimentos pblicos, com destaque para impactos


de grandes empreedimentos na Amaznia e relativos Copa do Mundo.
meucongressonacional.com
reas de interesse para pesquisas: Integrao de Dados, Dataspaces,
PDMS, Web Semntica, Linked data, XML, Qualidade da Informao e
Sistemas de Suporte de Decises.

UFPE

Academia

IPEA

Instituto de
Pesquisa

Pesquisa sobre efetividade da LAI.

Rodrigo Orair e
Jos Maurcio

19/12/13

Skype

Governo

Plataformas voltadas para a participao social.

Ricardo Poppi

19/02/14

Skype

Secretaria Geral da Presidncia


da Repblica (CoordenaoGeral de Novas Mdias e Outras
Linguagens de Participao).

Fonte e Elaborao: Inesc, 2014.


A Universidade Federal de Pernambuco, por exemplo, emergiu como um campo em pleno desenvolvimento para
alm do eixo Rio-SP: Pernambuco e Cear tm se desenvolvido como zonas de desenvolvimento e inovao em tecnologia da informao no Brasil e, com isso, a pesquisa acadmica voltada para dados abertos tem se tornado frtil.
Fonte: ComputerWorld: O Porta Voz do Mercado de TI e Comunicao, acesso em 2014. (http://computerworld.com.
br/negocios/2013/02/01/bahia-ceara-e-pernambuco-sao-os-que-mais-investem-em-ti-no-brasil/).
35

63

preciso salientar, de imediato, um primeiro resultado da pesquisa: de fato,


a realizao das entrevistas demonstra que essas categorias so hbridas por
exemplo, o professor e pesquisador Kellyton Brito tambm pode ser considerado um hacker: premiado em concurso de aplicativos de reuso de dados em 2013,
Brito tambm desenvolve aes de forma independente, no necessariamente
com apoio da Universidade. Outro exemplo o do IPEA, que um instituto de pesquisa, mas tambm uma instncia governamental; e o da OKF Brasil, uma ONG
que conta com membros de perfil hacker. Ser apresentada a seguir uma breve
descrio dos perfis das instituies, organizaes e pessoas entrevistadas.

3.2.3 Perfil dos entrevistados(as), instituies e organizaes:


a) ONGs:
Centro Feminista de Estudo e Assessoria - CFEMEA (ONG): organizao
brasileira, no governamental, sem fins lucrativos, que atua h 23 anos
com os seguintes marcos tericos e polticos: feminismo, direitos humanos, democracia e igualdade racial (fonte: http://CFEMEA.org.br/). O
CFEMEA realiza uso de dados abertos para leitura do oramento pblico
federal brasileiro e responsvel pelo Oramento Temtico Mulher,
hospedado no website de transparncia oramentria do Senado Federal,

64

Siga Brasil (http://www12.senado.gov.br/orcamento/tematicomulher).


Priscilla Brito cientista poltica e atua com oramento desde 2011 no
CFEMEA. Seu trabalho consiste em analisar os dados abertos do oramento pblico federal relacionado s polticas pblicas para as mulheres, realizar advocacy junto ao executivo e ao legislativo e promover
atividades de formao visando empoderar movimentos sociais de
mulheres (mulheres do campo, por exemplo) quanto s informaes
levantadas e analisadas. A metodologia do Oramento Temtico Mulher desenvolvida a partir do dilogo com movimentos de mulheres e
do apoio de consultoras tcnicas externas.
Open Knowledge Foundation Brasil - OKF (ONG): organizao no governamental que consiste na verso brasileira de uma rede mundial pelo
conhecimento livre, definido como qualquer bem seja contedo, dados ou informao em geral que qualquer um livre para usar, reutilizar
e redistribuir sem restrio. (fonte: http://br.okfn.org/). Realiza diversos
projetos para uso de dados abertos, a exemplo do desenvolvimento da
ferramenta de monitoramento do oramento federal feita em parceria
com o Inesc. Destaca-se outro produto dessa organizao, a Escola de
Dados, uma iniciativa voltada para a formao dos cidados para a leitura de dados abertos, mas que conta tambm com uma rede de trocas

65

pedaggicas e treinamentos em programao, entre outras atividades


(fonte: http://escoladedados.org/).
Everton Zanella Alvarenga: atualmente diretor executivo da OKF no
Brasil, em portugus Uma rede pelo conhecimento livre.
b) Jornalismo:
Jornal O Estado de So Paulo: tradicional jornal brasileiro de grande
circulao (http://www.estadao.com.br/).
Daniel Bramatti (Jornalista): reprter do Editorial de Poltica e do Ncleo de Dados do jornal O Estado de So Paulo e responsvel pelo
desenvolvimento e manuteno do Basmetro, um aplicativo que
monitora as atividades do Parlamento com relao ao comportamento dos parlamentares presena em plenria, votaes, coalizes,
bancadas, visando mapear as tendncias polticas atuantes no Congresso Nacional. Atua desde 2009 com dados estatsticos produzidos
na Academia e com dados abertos, em sua maioria relacionados a
eleies.
Pblica Agncia de Jornalismo Investigativo: a organizao aposta num
modelo de jornalismo sem fins lucrativos para manter independncia.
Todas as reportagens so livremente reproduzidas por diversos veculos sob a licena creative commons. Sua misso produzir reportagens

66

pautadas pelo interesse pblico sobre as grandes questes do pas do


ponto de vista da populao visando ao fortalecimento do direito
informao, qualificao do debate democrtico e promoo dos
direitos humanos. Os principais eixos investigativos so: preparativos
para a Copa do Mundo de 2014; megainvestimentos na Amaznia; e
ditadura militar. Seus parceiros incluem centros independentes de jornalismo da Amrica Latina, Estados Unidos e Europa e veculos tradicionais e expoentes das novas mdias. Alm de produzir, a Pblica atua
para promover o jornalismo investigativo independente por meio de
programas de formao para jovens jornalistas e bolsas de reportagem.
(Fonte: http://www.apublica.org/)
Natalia Viana: premiada jornalista e diretora da Pblica Agncia de Jornalismo Investigativo. Trabalhou em veculos brasileiros como a revista
Caros Amigos e colaborou com a BBC, o The Guardian, o The Independent, o The Sunday Times, o The Nation e o WikiLeaks, coordenando o
vazamento de documentos brasileiros.
c) Pesquisa:
Kellyton Brito: professor do Departamento de Informtica da Universidade
Federal Rural de Pernambuco (http://www.ufrpe.br/). Vencedor do Hackathon da Cmara dos Deputados realizado em 2013, com o aplicativo Meu

67

Congresso Nacional (http://meucongressonacional.com/), que reusa dados


abertos do oramento dos gabinetes de deputados e senadores.
Bernadette Farias Loscio professora assistente no Centro de Informtica (CIn) da Universidade Federal de Pernambuco - UFPE, Brasil. PhD
em cincia da computao pela Universidade Federal de Pernambuco
e tem mestrado pela Universidade Federal do Cear. Recentemente,
coordenou a abertura dos dados da Prefeitura de Recife e do Portal da
Transparncia daquela cidade, alm de ter prestado consultoria para
abertura de dados no Governo da Costa Rica.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA): uma fundao pblica federal vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. Suas atividades de pesquisa fornecem suporte tcnico
e institucional s aes governamentais para a formulao e reformulao de polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiros
(http://www.IPEA.gov.br/portal/).
Rodrigo Orair e Jos Maurcio: Pesquisadores da Coordenao de Finanas
Pblicas da Diretoria de Estudos de Polticas Macroeconmicas do IPEA.
d) Governo:
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica: rgo responsvel pelo
dilogo da Presidncia da Repblica com os movimentos sociais. Realiza

68

mediao e fortalecimento institucional de organizaes da sociedade


civil ou instncias mistas, como o Conselho Nacional de Juventude.
Ricardo Poppi: membro da Coordenao-Geral de Novas Mdias e
Outras Linguagens de Participao.

3.3 Resultados:
3.3.1 O que so dados abertos?
Durantes as entrevistas, aps seguirmos os dados abertos, ou seja, aps questionarmos os entrevistados sobre fontes e usos dos dados, chegamos a um momento em que deliberadamente solicitamos uma conceituao sobre a temtica, de maneira mais direta: em poucas palavras, como voc definiria dados
abertos?. Os entrevistados so alertados para o fato de ser uma elaborao discursiva, sem consulta; logo, devem sentir-se vontade e tentar transmitir o que
compreendem sobre esse conceito.
Podemos dizer que o resultado similar em todas as respostas e identificamos alguns padres. Com relao aos dados abertos em si, seriam dados disponveis de maneira rpida, ampla, ao pblico em geral, de forma eficiente,
peridica, um dado seguro, que esteja de acordo com normas institucionais de

69

disponibilizao, que atenda aquele usurio que busca o dado. O depoimento


de um dos jornalistas ilustra tal compreenso: uma poltica de gesto de dados
que privilegia a transparncia e que incentiva o uso comunitrio e a inovao em
relao aos dados.
H outro aspecto recorrente na definio de dados abertos, a saber, a informao que esses dados buscam traduzir. Sabemos que dados e informaes podem
ser conceituados de maneiras diferentes (o dado como uma unidade menor que
compe a informao), mas em todos os casos essas dimenses se confundem,
uma vez que aos intermedirios interessa o dado que expresse algum sentido. A
LAI define informao como sinnima a dado: Informao: dados, processados
ou no, que podem ser utilizados para produo e transmisso de conhecimento,
contidos em qualquer meio, suporte ou formato.
Com relao a esse aspecto, os entrevistados compreendem que a informao deve ser simples e simultaneamente direta, apresentada com clareza,
transparente, gratuita (no necessite ter dinheiro para ter acesso) e utilizvel. Nesse sentido, percebe-se uma crtica com relao ao Governo, por existir
muita informao disponvel, mas apresentada de maneira desencontrada,
incomparvel, com nveis diferentes de desagregao ou organizada em
categorias diferentes. Para alguns entrevistados, especialmente de organizaes da sociedade civil, o detalhamento ou seja, o aspecto primrio dos

70

dados pode se mostrar prejudicial para o efetivo acesso aos dados. Outra
questo que surgiu tanto na definio, quanto na questo da promoo dos
direitos, a dos BigData, ou seja, no basta abrir os dados, necessrio compreender o que importante e como estruturar os dados de forma a torn-los
teis e efetivamente acessveis.
Um dos entrevistados apresenta uma dimenso interessante sobre dados e
informaes: criando o conceito de ciclo de vida dos dados, o respondente, da
categoria acadmico, ressalta a existncia de dados zumbis, ou seja, dados
que parecem estar vivos mas no esto, uma vez que so estticos no sentido de
s possibilitarem consultas, no permitindo processamento por encontrarem-se
em formato PDF ou por no estarem atualizados.
Em geral, os depoimentos dos entrevistados refletem o conhecimento sobre
os cinco primeiros princpios de dados abertos (completo, primrio, atual, acessvel e processvel por mquina). No que diz respeito ao princpio de no discriminatrio, todos compreendem o que , mas alguns s compreenderam do que
se tratava quando explicado com exemplos pela entrevistadora. Quanto a no
proprietrio, a maioria no sabia do que se tratava, inclusive os entrevistados
das categorias de pesquisa e jornalismo.
Quanto ao princpio livre de licena, a maioria sabe o que significa, mas no
considerou essa informao relevante em suas consultas a dados nos portais de

71

dados abertos, no sabendo responder se as pginas eletrnicas consultadas


eram livres de licena ou no. Isso pode refletir duas questes: o debate sobre
conhecimento livre no disseminado na sociedade, nem mesmo entre os usurios mais qualificados de dados abertos. Com exceo dos acadmicos da rea
de TI e hackers, os demais intermedirios terceirizam a parte tecnolgica do uso
e reuso de dados para outros profissionais, mais alinhados com o debate de desenvolvimento de softwares, etc. No entanto, ao checarmos as licenas dos websites das organizaes a que pertencem, temos o seguinte cenrio:
Quadro 2. Informao sobre Licena dos Websites das Organizaes
Organizao
Licena do site da organizao a que pertence
H copyleft para contedos, mas no h informao sobre a
CFEMEA
licena do site.
Todo contedo desse site licenciado sob uma Licena Creative
OKF Brasil
Commons Atribuio 3.0 Unported (todas jurisdies). See
more at: http://br.okfn.org/sobre/#sthash.EuapAWrx.dpuf
Jornal O Estado de
Copyright 2013 - Grupo Estado - Cdigo Fonte sob a licena
So Paulo Estado Dados
AGPL - Contedo sob a licena Creative Commons By-SA.
H copyleft para contedos, mas no h informao sobre a
Pblica Agncia de Jornalismo Investigativo
licena do site.
MeuCongressoNacional.com
Licence free.
IPEA
Creative Commons Atribuio 2.5 Brasil
Prefeitura de Recife
Licena Privada
Secretaria Geral da Presidncia da Repblica
Sem informao sobre a poltica de licena na pgina oficial.
Fonte Elaborao: Inesc, 2014.

72

A maioria, como podemos observar, adota licena livre ou, no mnimo, uma
licena de conhecimento aberto relativa aos contedos. Nas entrevistas, captamos que alguns dos produtos de reuso so abertos (cdigos de aplicativos e
bases de dados), outros no, como textos em formato PDF porm, como h
sensibilidade para o copyleft, podemos afirmar que, de um modo geral, disponibilizam os dados em formato aberto. O dado da prtica das organizaes
de ter websites com licenas relativamente abertas e com polticas de copyleft
contrasta com o desconhecimento em relao a essas condutas das fontes oficiais de dados abertos que consultam, se so livres de licena ou no, e devemos
considerar que, no contexto brasileiro, ainda no h um marco regulatrio para
internet e o debate sobre formatos livres de licena avana e retrocede na agenda poltica do executivo: hoje, na prtica, fica a critrio do gestor da pasta definir
a licena dos portais oficiais.
No que concerne poltica de licena dos websites que eles acessam, a pesquisadora checou um a um os portais, a realidade que ela identificou a seguinte:

73

Quadro 3. Informao sobre Licena dos Websites Oficiais Acessados pelas Organizaes
Portal
Licena
Cmara dos Deputados
Nenhuma informao fornecida.
(atividade legislativa)
Senado Federal
Nenhuma informao fornecida.
(atividade legislativa)
Cmara dos Deputados
Nenhuma informao fornecida.
(dados oramentrios do rgo)
Senado Federal
Nenhuma informao fornecida.
(dados oramentrios do rgo)
Portal da Transparncia
Nenhuma informao fornecida.
Siga Brasil
Nenhuma informao fornecida.
Informao pouco clara no site. Desenvolvido em parceria
SIOP
com a Universidade de Braslia (Federal), e a Dell.
Sistema de Votao da
Nenhuma informao fornecida.
Plenria da Cmara
Receita Federal
Nenhuma informao fornecida.
SISTN
Nenhuma informao fornecida.
(Caixa Econmica Federal)
Fonte: Inesc, 2014.

Nesse sentido, a no percepo dos intermedirios quanto a esse princpio


pode tambm estar influenciada pelo fato de nenhum deles trazer informao
sobre a licena, ainda que seja restritiva.
Tambm solicitamos aos entrevistados que fizessem uma avaliao da Lei
de Acesso Informao e todos eles a avaliaram positivamente tanto em seu
contedo, considerado completo e politicamente correto, quanto ao seu impacto social, na medida em que essa Lei regulamenta o acesso e refora a cultura

74

da transparncia pblica. Todos consideraram que a Lei promove o empoderamento da sociedade. Destacaram alguns aspectos positivos, como a importncia dessa regulamentao e de o texto conter regras claras e detalhadas para a
disponibilizao dos dados e o aspecto de ser uma norma que abrange as trs
esferas de poder (federal, estadual, municipal). No que diz respeito s regras de
disponibilizao de dados, podemos dizer que a LAI reflete, em alguma medida, os oito princpios de dados abertos, especialmente quanto acessibilidade
(regulamentada inclusive por outra Lei especfica, a e-MAG), primariedade dos
dados, disponibilidade digital, integridade (confiabilidade), formato aberto, no
proprietrio, entre outras. Nesse sentido, a prpria existncia da Lei faz com que
os intermedirios dos dados reflitam sobre alguns aspectos importantes relativos a dados abertos e sua definio. Para o grupo de jornalistas, h uma positividade particular na LAI:
Para ns jornalistas, por exemplo, comum ouvirmos o questionamento para
que voc quer esses dados? e, nesse sentido, o servidor pblico, que , digamos,
o guardio daqueles dados, no pode interferir no fim que ser dado aos dados.
Ento a Lei refora os direitos dos cidados, pois quanto mais ferramentas o
cidado tem para explorar o manancial de informaes que o governo produz,
mais valor ele gera no debate pblico. (Jornalista).

75

Mas h tambm crticas, associadas necessidade de aperfeioamentos na


efetivao da mesma os entrevistados consideram que nem todos os governos
O professor Kellyton Britto, desenvolvedor
da ferramenta premiada Meu Congresso Nacional (http://meucongressonacional.com/),
utiliza com fontes os portais da Cmara dos
Deputados e Senado Federal, acrescidas dos
dados da Receita Federal. Para ele o fundamental que os dados no so completos.
Por exemplo, nos dados de recursos do Congresso Nacional, existem deputados com valor zero gasto, o que seria uma inverdade,
uma vez que, ao se consultar outras fontes da
prpria Cmara dos Deputados (notas fiscais
em papel, por exemplo), observa-se que esses gastos esto registrados. Ou seja, os parlamentares no esto alimentando a base
que disponibilizada ao pblico. Avalia que
os dados desses portais so atuais, porque
idealmente a atualizao diria; no entanto, ele ressalta: Mas como no so completos, ento s so atuais os dos parlamentares que efetivamente alimentam as bases.

(estaduais e municipais) tm cincia da necessidade de cumprimento da LAI e


de que existem sanes para esse descumprimento36. Outra questo o fato de
a instncia para recursos quando da negativa de abrir os dados ser o prprio Estado, o que dificulta a tramitao rpida e imparcial: um dos entrevistados cita a
possibilidade de, por exemplo, se criar um conselho misto entre sociedade civil
e governo para monitorar o cumprimento da LAI.
Os pesquisadores do IPEA possuem uma avaliao mais precisa e informada sobre a LAI, derivada do fato de estarem realizando uma pesquisa, que ser
lanada em 2014, sobre a efetividade da lei com relao ao usurio cidado
comum. Os pesquisadores adiantam que h dificuldades de acesso quando se
trata de um cidado comum invocar a LAI para conseguir dados indisponveis.
Reforando essa percepo, um dos jornalistas entrevistados relatou uma crtica semelhante para casos em que, quando o usurio dos dados necessita
de uma informao que no est na internet ou no consegue compreend-la, existe um caminho burocrtico junto ao rgo de governo que pode ser
Advertncia;multa; resciso do vnculo com o poder pblico;suspenso temporria de participar em licitao
e impedimento de contratar com a administrao pblica por prazo no superior a 2 (dois) anos; edeclarao de
inidoneidade para licitar ou contratar com a administrao pblica, at que seja promovida a reabilitao perante a
prpria autoridade que aplicou a penalidade. (Fonte: Lei de Acesso Informao).
36

76

uma limitao efetividade da Lei: o jornalista (intermedirio) deve solicitar


a informao ao setor de comunicao do rgo, que conta com uma equipe
de jornalistas e publicitrios que desconhecem as informaes solicitadas e
No caso do Basmetro (http://estadaodados.com/basometro/), so usados principalmente os portais da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Os dados mais
importantes dessa ferramenta so aqueles
relacionados s votaes em plenria no
Parlamento. No entanto, como aponta Daniel Bramatti, os dados no esto disponibilizados da mesma forma nos dois portais.
Aps uma coleta manual, pois a coleta no
automtica, preciso limpar os dados (reviso humana), o que representa um fator de
dificuldade, uma vez que no possvel fazer
atualizao em tempo real, o que gera um
delay entre o acontecido e o que est no Basmetro. O entrevistado ressalta a colaborao de tcnicos das duas casas, que auxiliam
o jornal em caso de dvidas.

precisam retransmitir a demanda para um gestor pblico da poltica que efetivamente tem gerncia sobre as informaes. Nesse sentido, podemos questionar se os setores de comunicao dos rgos so os mais adequados para
receber demandas por informaes e, se afirmativo, se no seria o caso de
reformular ento as reas de comunicao, trazendo outras expertises para
esses ambientes.

3.3.2. Como so acessados os dados abertos?


Como dito anteriormente, de maneira geral, os entrevistados no conhecem os
oito princpios de dados abertos conforme definidos internacionalmente, mas
eles demonstraram compreender especialmente os cinco primeiros quando
questionados sobre a prtica de acessar os dados, tanto em seus contornos prticos (tcnicos) como polticos. Os websites acessados pelos entrevistados do
nosso universo so, em geral, os mesmos e, nesse sentido, foi possvel sistematizar no quadro abaixo essa percepo.

77

Quadro 4. Percepo dos Usurios sobre os Websites de Dados Abertos que Acessam

Princpio Portal
Cmara dos Deputados
(atividade legislativa)
Senado Federal
(atividade legislativa)
Cmara dos Deputados
(dados oramentrios
do rgo)
Senado Federal
(dados oramentrios
do rgo)
Portal da
Transparncia

Processveis

No

No

Livre de

por mquina

discriminatrio

proprietrio

licena

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

No

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

No sabe

No sabe

No

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

No sabe

No sabe

Sim/no sabe

Sim/no
sabe

No sabe

No
explicitado
no site

Completos

Primrios

Atuais

Accessveis

Sim

No

Sim

Sim

No

No

Sim

Sim/no

Sim

Sim
Sim/no

Siga Brasil

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

(cadastro para usurio


avanado)

Sim

No sabem.

SIOP
Sistema de Votao da
Plenria da Cmara

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

No sabe

No sabe

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

No sabe

No sabe

No sabe

Receita Federal

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

No sabe

No sabe

SISTN
(Caixa Econmica
Federal)

No

Sim

No

Sim

No

Sim

No sabe

Fonte/Elaborao: Inesc, 2014.

No
(necessita CNPJ e captcha)

Sim

78

3.3.3. O que feito com os dados abertos que acessa?


Os entrevistados produzem produtos de naturezas diversas, de acordo com os
objetivos de suas organizaes e seu pertencimento institucional. Abaixo, a sistematizao dos usos feitos pelos intermedirios:

Organizao

Categoria

CFEMEA

ONG

OKF Brasil

ONG

Principal
atuao com dados abertos
Anlise do oramento federal
de polticas para mulheres.

Escola de Dados;
Desenvolvimento de Ferramentas
de Reuso.

Quadro 5. Uso dos dados abertos


Coleta, leitura,
Produtos
processamento.
Uso e reuso
Contratao
Relatrio;
de consultorias
Artigos acadmicos;
especializadas em
Nota Tcnica;
oramento pblico;
Metodologia para
Extrao de dados
SigaBrasil;
sobre oramento e
Cartas para
polticas pblicas;
Parlamentares;
Anlise e Produo de Semforo
Relatrio.
da Execuo
Oramentria.
Coleta e leitura tcnica, Ferramentas de
Desenvolvimento
Reuso (Oramento
de aplicativos e
ao Seu Alcance
ferramentas digitais,
Inesc);
Formao da
Cursos on line;
comunidade hacker,
Vdeos tutoriais.
ONGs e movimentos
sociais.

Disseminao da
Informao
Reunies com gestores
pblicos;
Audincias no
Congresso Nacional;
Oficinas com
movimentos sociais;
redes sociais
(facebook, twitter);
Contedos para mdia.

Impactos
mensurveis
Movimentos
de mulheres
formados;
Emendas
parlamentares
incorporadas ao
oramento;
Polticas Pblicas
melhoradas.

Website OKF Brasil;


ONGs e
Website interativo
movimentos
(Escola de dados);
formados no tema
Formao a distncia e
de dados abertos,
presencial;
capazes de gerir
Redes de
ferramentas
compartilhamento de
digitais;
conhecimento livre na
Hackers capazes
internet;
desenvolver
Redes sociais (facebook,
programaes.
twitter, canal youtube).

79

Jornal O Estado
de So Paulo

Jornalista

Basmetro

Coleta, leitura dos


Basmetro;
dados, alimentao da Artigos jornalsticos;
ferramenta;
Livro.
Anlise poltica dos
dados e produo de
contedos jornalsticos;
Dilogo com a
Academia.

Pblica Agncia
de Jornalismo
Investigativo

Jornalista

Matrias jornalsticas sobre


Coleta em sites oficiais; Artigos;
investimentos pblicos, com
Leitura realizada por
Vdeos;
destaque para impactos de grandes
jornalistas, com auxlio Debates pblicos.
empreedimentos na Amaznia e
ou no de parcerias
relativos Copa do Mundo;
e participao dos
Wikileaks no Brasil.
leitores;
Bolsas para jovens
jornalistas.

Website;
Redes sociais
(facebook, twitter);
Concursos temticos.

UFRPE

Academia

meucongressonacional.com

Coleta de dados,
avaliao, limpeza;
Desenvolvimento do
aplicativo;
Publicao em meio
digital.

Website do aplicativo;
Redes sociais
(facebook, twitter);
Entrevistas para a
midia.

UFPE

Academia

Desenvolvimento de pesquisas
(integrao de dados,
Dataspaces, PDMS, Web
Semntica, Linked data, XML,
Qualidade da Informao e
Sistemas de Suporte de Decises);
Consultorias para governos.

Websites de
Websites de
No monitorado pela
Avaliao de bases de
transparncia
transparncia na
intermediria.
dados e estruturao de
estruturados;
internet;
abertura de dados para
Contedos
Produo acadmica
governos (Prefeitura
acadmicos;
publicada.
de Recife e Governo da
Orientao de alunos N de alunos orientados.
Costa Rica).

Aplicativo.

na Universidade.

Jornal digital;
Redes sociais,
(facebook, twitter).

Acadmicos
escreveram um
livro usando dados
gerados pelo
aplicativo;
Acesso
ferramenta e
compartilhamento
de matrias.
Acesso e
compartilhamento
de matrias;
Dilogo com
o Governo e
movimentos
sociais;
Novas investigaes
jornalsticas
pautadas pela
sociedade.
Premiao do
aplicativo;
Nmero alto
de acessos
ferramenta.

80

IPEA

Instituto de
Pesquisa

Secretaria Geral
da Presidncia
da Repblica.

Governo

Pesquisa sobre efetividade


da LAI.

Avaliao de bases de
dados;
Desenvolvimento de
software para quebra
automtica de PDFs;
Organizao dos dados
em nova base;
Anlise e produo
de notas tcnicas e
relatrios;
Dilogos com
setores de governo;
elaborao de
pesquisas avaliativas.
Plataformas voltadas para a
Realizao de parcerias
participao social, controle
para construo
social e interatividade cidad
de websites (UnB,
(Consocial, Web Cidadania
movimentos sociais,
Xingu, Sistema de Participao
Ongs);
Social do Governo Federal;
Reunies com gestores
Consultas Pblicas Digitais,
de diversos Ministrios
entre outras);
para transferncia de
Articulao de polticas voltadas
conhecimento;
para dados abertos no Brasil
Reunies com Tcnicos
(2 Plano de Ao Parceria
da Informao de
Governo Aberto, Infraestrutura
diversos Ministrios para
Nacional de Dados, Marco Civil
formao de expertise.
da Internet, entre outras).

Fonte e Elaborao: Inesc, 2014.

Projetos de Pesquisa; Reunies com gestores


Relatrios de
pblicos;
Pesquisa;
Entrevistas para
Notas Tcnicas;
jornalistas.

Websites on line;
Redes sociais de
rgos de governo
ativas (visitantes,
compartilhamentos,
comentrios,
acessos).

Polticas pblicas
aperfeioadas

Website;
Nmero de
Redes sociais
acessos s
(facebook, twitter);
plataformas de
Espaos analgicos
participao
(reunies, conferncias
(websites, redes
pblicas);
sociais);
Mdia jornalstica.
Nmero de
sugestes
registradas em
consultas digitais;

81

3.3.4. O que entende por uso e reuso dos dados?


No campo dos dados abertos, frequentemente utilizamos as noes de uso e
reuso de dados. No entanto, na etapa de elaborao deste projeto de pesquisa, ao consultarmos a literatura especializada nos deparamos com um vazio
conceitual com relao a esses termos. Afinal, o que define e diferencia uso e
reuso?
A partir dos resultados encontrados, podemos afirmar que uso e reuso so
termos ainda pouco refletidos pelos usurios. Aps estimular essa racionalizao dos termos por meio da entrevista, revelou-se o entendimento comum de
que essa diferena estaria relacionada ao tipo de uso que se faria dos dados.
Vejamos, abaixo, algumas definies nas palavras dos entrevistados:
Eu diria que o Basmetro faz o reuso dos dados da Cmara Legislativa, porque
os dados so apresentados de outra forma, ou seja, voc precisa capturar, retrabalhar e republicar. O que caracteriza o reuso a dimenso informativa que
acrescentada no processo. (Categoria Jornalista, 2013).
Uso, ter acesso aos dados e disponibiliz-los a terceiros, e o reuso seria usar
esses dados para outro tipo de aplicao, realizar uma operao de minerao
de dados em cima, cruzar com outras bases para gerar novas informaes, ou

82

seja, gerar informao e servios de forma secundria a partir dos dados brutos,
fazendo cruzamentos, atualizaes. (Categoria Acadmico).

Uso se relacionaria a um acesso simples aos dados disponibilizados (acessar,


ler) e reuso estaria associado a formas de processamento dos dados, como o desenvolvimento de um aplicativo ou a redao de um texto, entre outras.

3.3.5. Qual o impacto dos dados abertos?


No que diz respeito aos impactos dos dados abertos, podemos afirmar que j
possvel visualizar a sua configurao a partir dos produtos elaborados com os
dados, conforme observado no Quadro 5. Neste tpico, abordamos alguns impactos identificados na narrativa dos intermedirios de dados abertos. O impacto dos dados abertos pode ser metaforizado como um efeito cascata ou domin,
como explicado abaixo.
Um impacto relevante de cunho pedaggico e cultural: os dados abertos se
tornaram um tema na sociedade brasileira. um tema que se debate, em torno do
qual se realizam formaes, seminrios, pesquisas, premiaes, artigos jornalsticos, reunies de movimentos sociais e aperfeioamentos de polticas pblicas.
Embora os dados abertos no sejam sinnimo de dados abertos do oramento,

83

o conhecimento sobre dados abertos impacta diretamente a transparncia pblica, uma vez que os gastos governamentais, especialmente pela fora de questes como desperdcio de recursos, corrupo e incapacidade dos governos de
divulgar polticas pblicas efetivas e eficientes, geram interesse na sociedade.
Esse interesse, quando acrescido de informaes qualificadas, alimenta o controle social por parte da sociedade civil organizada ou de indivduos. E a pesquisa
demonstra que tanto as ONGs como a Universidade e a mdia esto mobilizadas
para compreender melhor a temtica dos dados abertos, os prprios dados disponveis na internet, visando monitorar os rgos competentes e politizar esse
campo de disputas no sentido da promoo dos direitos e da cidadania.
Isso gera outras demandas: os intermedirios so unnimes em relatar dificuldades no acesso aos dados e os motivos so variados. Alguns conhecem
pouco o desenho das polticas pblicas, a estrutura dos gastos e as leis que os
regulamentam. Outros no esto familiarizados com as ferramentas tecnolgicas, desde as mais bsicas de estruturao de bases de dados, como o Excel,
at as mais sofisticadas, como o Siga Brasil, por exemplo. H ainda a dificuldade de intermedirios que se deparam com bases de dados muito diferenciadas
ou com categorias pouco padronizadas, o que implica na construo de novas
bases para anlise. Todas essas questes geram, portanto, a demanda por uma
apresentao mais confivel dos dados para que os intermedirios possam fazer

84

o seu papel de mediar dados complexos para a sociedade, tornando-os mais


amigveis. H consenso de que o Governo deveria investir nesse processo de
promoo do acesso, em desenvolvimento tecnolgico, visando disponibilizar
os dados por meio de aplicativos interativos e acessveis (como para celulares),
melhorando a qualidade dos dados e formando a populao para esse acesso
e uso. Para o representante do Governo entrevistado, h um processo em curso
que tem se aperfeioado, mas, como todo processo cultural, o prprio Estado
precisa de um tempo de mudana para estar apto no s a abrir os dados, mas a
formar as pessoas que iro gerenciar a abertura, a disponibilizao sociedade
(metadados) e os impactos gerados por essas informaes. Nesse sentido, o consumo de dados abertos um ato de participao social em si, que gera debates
e provoca o Estado a fazer mudanas.
H um impacto peculiar a ser destacado, a saber, o impacto na prxis de campos de conhecimento. A abertura dos dados no Brasil tem transformado profisses, e destacaremos dois exemplos. O primeiro deles o dos jornalistas, os
quais em plena era de produo de contedos e informaes por parte de praticamente qualquer pessoa tm reinventado seu ofcio de diversas formas: hoje,
no Brasil, j existem grupos debatendo o jornalismo de dados e tentando pratic-lo, como o caso dos entrevistados nesta pesquisa. O 2 Encontro Nacional de
Dados Abertos (Braslia, 2013) contou com a presena de um jornalista convidado

85

para dissertar sobre essa pauta, sendo ele o responsvel pela traduo, para o
portugus, do Data Journalism Handbook.
Outro exemplo a mudana na rotina da pesquisa em economia aplicada,
que deve lidar com um novo padro de dados para anlise de finanas. Segundo
um de nossos entrevistados:
Mudou um pouco o perfil da pesquisa de finanas pblicas aplicadas, porque
antes voc no tinha informaes, ento era preciso construir bases de dados,
fazer pesquisas primrias. Hoje o quadro diferente, de excesso de informaes. Ento voc vai ter o SisTN, voc vai ter 27 portais de transparncia dos
Estados, fora os portais dos Tribunais de Contas Estaduais, dos municpios.
Ento para a pesquisa aplicada agora o problema como estruturar dados e
tirar contedo que seja compatvel com o que a gente precisa nos estudos. H
uma tendncia na economia estatstica em torno dos big data, ou seja, como
trabalhar com este caldo informacional. (Economista, categoria Instituto de
Pesquisa).

Em longo prazo, ser possvel desenvolver pesquisas especificas nesse campo


de transformao de trabalho, em que a tecnologia impacta a prtica, mas tambm a concepo de mundo (ontologias), e gera novas formas de produo de
conhecimento (epistemologias).

86

Outro impacto digno de nota a maior qualificao das organizaes e movimentos da sociedade civil para realizarem o monitoramento das polticas e gastos pblicos, processo que implica no alargamento dos direitos. Os dados abertos, especialmente atravs do trabalho dos intermedirios em processar dados
e formar pessoas, tm contribudo para o empoderamento de movimentos e a
progressiva mudana de cultura com relao ao acesso a informaes pblicas.
Esse fenmeno complexo, pois implica em processos de formao dos movimentos sociais para qualificar a incidncia poltica. Tambm implica em formar
uma rede permanente de hackers e desenvolvedores para compartilhamento de
cdigos e estruturas e tambm de temas polticos intrnsecos do debate sobre
dados abertos. Ou seja, podemos visualizar uma alimentao em rede desse
campo, voltada para a produo do conhecimento e promoo dos direitos.
Por fim, h um ltimo ponto de impacto que gostaramos de ressaltar: todos
os entrevistados avaliam positivamente a Lei de Acesso a Informao e a abertura de dados no Brasil e consideram que esse processo promotor de direitos
humanos, cidadania, empoderamento da sociedade e que, portanto, ele impacta positivamente a sociedade brasileira. A LAI, na percepo dos mediadores da
informao, estabelece as bases reguladoras para a abertura dos dados pblicos
e cabe aos gestores, com a participao da sociedade e a fiscalizao dos poderes judicirios, efetivar essa Lei de maneira ampla.

87

necessrio continuar a monitorar esse processo, visando registrar mudanas


e medir impactos de forma mais precisa e em espaos de tempo maiores (pesquisas longitudinais, por exemplo).

3.4 Concluses:
A partir do levantamento e anlise da percepo dos entrevistados, podemos
delinear algumas concluses. Sobre a identificao das motivaes dos intermedirios para trabalhar com transparncia oramentria, conclumos que os
intermedirios selecionados apoiam-se tanto no engajamento poltico atuar
com dados abertos parte de suas agendas de promoo da transparncia pblica e direitos como na motivao profissional, a saber, tornar suas organizaes capazes de processar e analisar dados abertos as torna mais legtimas no
campo dos dilogos pblicos, produo intelectual e de mdia sobre polticas e
gastos pblicos, bem como direitos e cidadania.
Quanto a verificar em que medida esses intermedirios sabem o que so
dados abertos, podemos concluir que os entrevistados tm esse conhecimento e, no que concerne aos oito princpios como definidos internacionalmente, podemos afirmar que seu conhecimento relativamente bom,
principalmente dos cinco primeiros, possivelmente porque so os mais

88

relevantes para suas prticas cotidianas de processamento e anlise dos dados. Os entrevistados hesitaram em alguns momentos quanto a conceituaes, demonstrando quo novo esse campo do ponto de vista acadmico
e tambm da prtica social.
O objetivo de verificar como os intermedirios usam e reusam os dados abertos foi cumprido e podemos concluir que h usos variados, complexos e bastante ricos desses dados. Alm disso, verificamos que a conceituao de uso e reuso
feita de maneira intuitiva, ainda no especificada de maneira sistemtica.
Quanto a verificar se, no reuso dos dados, os intermedirios os disponibilizam em formato aberto, podemos concluir, baseando-nos no Quadro 2, que em
geral eles disponibilizam as informaes de suas organizaes em plataformas
livres ou permitem o copyleft de seus contedos. Essa prtica contrasta com a
descoberta de que o princpio livre de licena no tem relevncia quando os
entrevistados buscam os dados abertos nas plataformas oficiais na internet, j
que a maioria disse no saber ou no ter prestado ateno nisso.
Foi realizado o levantamento das percepes dos intermedirios sobre o impacto de seu trabalho no alargamento dos direitos humanos no Brasil e foi observado que consensual entre os entrevistados a percepo de uma mudana geral na cultura de transparncia pblica a partir da recente abertura de dados no
pas. Quanto aos seus produtos, puderam relatar impactos relativos a respostas

89

da sociedade, tanto de movimentos sociais como de instituies pblicas e esferas polticas oficiais, com relao aos produtos que produzem (Quadro 5).
Por ltimo, conclumos que, mesmo com filiaes institucionais diferenciadas,
bem como papis e posturas polticas diversas, os entrevistados tendem a ter percepes bastante semelhantes sobre os dados abertos no Brasil: avanos na legislao tm gerado mudanas sociais importantes e a participao da sociedade
civil organizada no processamento, anlise e disseminao dos dados fundamental para tornar esse processo democrtico e promotor de direitos e cidadania.

90

4. Consideraes
Finais

A pesquisa realizada sobre impactos, considerando a mensurao da transparncia em nvel nacional e subnacional, bem como no campo dos direitos humanos e da cidadania, mostrou-se reveladora de diversas questes, tanto com relao aos avanos do processo de abertura de dados no Brasil como a deficincias
e limitaes ainda por serem superadas.
A etapa quantitativa demonstrou que, no universo pesquisado, as informaes so completas, que em geral os dados no so primrios, que a maior parte
dos governos no oferece informaes atualizadas, que o acesso s informaes
no assegurado para todos, que avanos se verificam no que se refere
disponibilizao de dados processveis por mquina, que o acesso no discrimina o usurio, que os dados so relativamente apresentados em formatos que
no possuem proprietrio e que no se sabe se os dados possuem licena.
A etapa qualitativa revelou que os intermedirios percebem avanos relativos
aos direitos provocados pelos dados abertos no Brasil, que o acesso aos dados
empoderador da sociedade civil, que o reuso de dados sistemtico, criativo e

91

bastante diversificado, mas que h demanda dos usurios por informao mais
completa, atual e confivel.
Descortinou-se, ainda, que h princpios mais conhecidos do que outros pelos
intermedirios e que esse fenmeno pode ter diferentes causas. Nesse sentido,
vale a pena destacar algumas intersees entre as duas etapas: os intermedirios percebem os dados que acessam como completos, no muito atuais e no
discriminatrios. Quanto primariedade e processabilidade por mquina identificadas na etapa quantitativa como princpios no atendidos, para os intermedirios so princpios importantes somente se o uso dos dados feito por meio
de softwares e apps para o perfil de intermedirios que fazem o uso a partir de
leitura e escrita, esses princpios tm importncia secundria. Quanto acessibilidade, a pesquisa quantitativa demonstra que os portais no so desenhados
para atender pessoas com deficincia, o que no foi captado na etapa qualitativa,
talvez por no existir no universo de intermedirios pesquisado nenhum usurio
que necessitasse de formas alternativas de acesso. Quanto ao princpio no discriminatrio, embora todos os sites pesquisados na etapa quantitativa ofeream
livre acesso, esse princpio no relevante para os intermedirios entrevistados,
o que demonstra relativa fraqueza do debate dos usurios sobre segurana e
privacidade de dados e regulao da internet. O mesmo pode ser dito quanto ao
princpio no proprietrio, sobre o qual tambm no h uma reflexo elaborada

92

por parte da maioria dos intermedirios. Por fim, quanto ao princpio livre de
licena, apesar de termos no universo de intermedirios alguns ativistas de software livre, nenhum deles soube dizer se as fontes de dados abertos consultadas
utilizavam estruturas digitais livres de licena o que no de se admirar, pois
nenhum dos portais de governo pesquisados apresenta essa informao.
Por fim, possvel afirmar que h uma mudana em curso no Brasil com relao discusso de dados abertos e, por consequncia, em campos distintos e
conectados: o campo da transparncia pblica, especialmente relativa ao oramento; o campo das tecnologias digitais e novas mdias; e o campo dos direitos,
trespassando os dois anteriores. Existem paradigmas sendo quebrados a partir
dessa interseo, como o patrimonialismo brasileiro relativo ao que pblico. E
h tambm reconfiguraes e processos de construo, tenses e negociaes
a sociedade civil e os governos so atores fundamentais nesses novos processos,
guardadas suas distintas responsabilidades e papis na sociedade.

93

5. Referncias
bibliogrficas

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w3.org/DesignIssues/LinkedData.html. Accesso em: 10/01/2014.
BOLVAR, M. P. RODRGUEZ, PREZ, C. CABA E HERNNDEZ, A. M. LPEZ. Cultural contexts and governmental digital reporting. International Review of Administrative Sciences, 2006, 72(2), pp. 269-290.
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CRAVEIRO, G.S., ALBUQUERQUE, J.P E SANTANA, M. S. Assessing Open Government Budgetary Data in Brazil International Conference on Digital Society, 2013,
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94

CRUZ, C. F., FERREIRA, A. S., SILVA, L. M. E MACEDO, M. S. Transparncia da gesto


pblica municipal: um estudo a partir dos portais eletrnicos dos maiores municpios brasileiros, Revista de Administrao Pblica, jan./fev., 2012, 46(1), pp.153-76.
GROFF, J. E. E PITMAN, M. K.. Municipal Financial Reporting on the World Wide
Web: A Survey of Financial Data Displayed on the Official Websites of the 100
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JORGE, S., S, P. M., PATTARO, A. F. E LOURENO, R. P. Local Government financial transparency in Portugal and Italy: a comparative exploratory study on its
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LABORATRIO BRASILEIRO DE CULTURA DIGITAL & NICBr. Manual dos Dados Abertos: governo. Traduzido e adaptado do Open Data Manual - W3C. (Colaborao:
Comunidade Transparncia Hacker e Everton Zanella Alvarenga). So Paulo: Comit Gestor da Internet no Brasil: 2011.
95

PINA, V., TORRES L. E ROYO, S. Are ICTs Improving Transparency and Accountability

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against Hunger in Brazil Policy Papers /17. Jeni Vaitsman, Roberto W. S. Rodrigues
& Rmulo Paes-Sousa, Management of Social Transformations. Brazil: 2006.

96

6. Referncias
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http://dados.gov.br/dados-abertos/
http://www.od4d.org/2013/01/17/usoereuso/
http://br.okfn.org/2013/08/28/dados-meio-abertos-sobre-o-uso-e-reuso-dos-dados-governamentais-brasileiros/
www.gpopai.usp.br
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/decreto/d7185.htm
http://www.governoeletronico.gov.br/acoes-e-projetos/e-MAG

97

http://edemocracia.camara.gov.br/
http://www.consocial.prefeitura.sp.gov.br/
http://www.cidadedemocratica.org.br/competitions/4-qual-seu-sonho-para-o-xingu
http://www.apublica.org/
http://www12.senado.gov.br/orcamento/sigabrasil
http://www.portaltransparencia.gov.br/
https://www1.siop.planejamento.gov.br/acessopublico/?pp=acessopublico
http://www.spm.gov.br/
http://www.pac.gov.br/
http://www.planejamento.gov.br/

98

http://www2.camara.leg.br/transparencia/dados-abertos
http://dadosabertos.senado.gov.br/
http://www.receita.fazenda.gov.br/pessoajuridica/cnpj/cnpjreva/cnpjreva_
solicitacao.asp
https://www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon_internet/index.jsp
http://portaltransparencia.recife.pe.gov.br/codigos/web/geral/home.php
http://blog.estadaodados.com/

99

INESC: Portais de transparncia oramentria 2013


Este questionrio poder ser respondido diversas vezes para uma mesma URL/
API, para cada ano. Ele inclui 20 perguntas.

Anexo 1.
Questionrio
pesquisa quantitativa

Navegao e busca de informaes


Este grupo de questes deve ser respondido com a viso de quem navega pela
pgina de transparncia. Devem ser consideradas apenas ferramentas online; se
for necessrio baixar algum arquivo, ainda que um texto simples, que dependa
de outro programa que no seja o navegador, esse arquivo no deve ser considerado neste grupo de questes.
Endereo eletrnico (url): *
Por favor, coloque sua resposta aqui: _____________________
Os dados oramentrios so encontrados: *
Por favor, escolha as opes que se aplicam:
( ) no domnio visitado
( ) em outro domnio redirecionado da pgina visitada
O domnio de uma pgina a parte principal de um endereo eletrnico, como brasil.gov.br ou tce.sp.gov.br. Na maioria das vezes, h alguma identificao na frente,
como www ou portal, que pode mudar durante a navegao, mas o responsvel
pelos dados o mesmo; nesse caso deve-se considerar estar no mesmo domnio.

100

No caso de ter sido redirecionado, o endereo eletrnico (url) redirecionado :


S responder essa pergunta sob as seguintes condies:
A resposta foi em outro domnio redirecionado da pgina visitada na questo
2 [a2] (Os dados oramentrios so encontrados:)
Por favor, coloque sua resposta aqui: ___________
A pgina de transparncia oramentria mantida por: *
Favor escolher apenas uma das opes a seguir:
( ) Prefeitura do Municpio
( ) Governo Estadual
( ) Governo Federal
( ) Tribunal de Contas
Os dados oramentrios so referentes a: *
Favor escolher apenas uma das opes a seguir:
( ) Municpio
( ) Capital estadual
( ) Estado/UF
( ) Unio
( ) Tribunal de contas
Em algumas situaes, o responsvel pela pgina s indica seus prprios gastos;
nesse caso, deve-se escolher a opo unidade responsvel pela pgina.

101

Unidade Federativa: *
Favor escolher apenas uma das opes a seguir:
( ) AC, Acre
( ) AL, Alagoas
( ) AP, Amap
( ) AM, Amazonas
( ) BA, Bahia
( ) CE, Cear
( ) DF, Distrito Federal
( ) ES, Esprito Santo
( ) GO, Gois
( ) MA, Maranho
( ) MT, Mato Grosso
( ) MS, Mato Grosso do Sul
( ) MG, Minas Gerais
( ) PA, Par
( ) PB, Paraba
( ) PR, Paran
( ) PE, Pernambuco
( ) PI, Piau

(
(
(
(
(
(
(
(
(
(

) RJ, Rio de Janeiro


) RN, Rio Grande do Norte
) RS, Rio Grande do Sul
) RO, Rondnia
) RR, Roraima
) SC, Santa Catarina
) SP, So Paulo
) SE, Sergipe
) TO, Tocantins
) Outros

Nome do ente da federao: *


Por favor, coloque sua resposta aqui:
___________
Ex.: Estado de So Paulo, Tribunal de
Contas do Municpio de So Paulo.
Na pgina so apresentadas
informaes de: *
Por favor, escolha as opes que se
aplicam:
( ) informaes gerais do oramento

102

( ) receitas
( ) despesas
Com relao s receitas, foi encontrado no site (humanos): *
S responder essa pergunta sob as seguintes condies:
A resposta foi na questo 8 [p1] (Na pgina so apresentadas informaes de:)
Por favor, escolha a resposta adequada para cada item:

Receita prevista
Receita lanada
Receita arrecadada
Receita recolhida
Categoria econmica
Origem
Espcie
Rubrica
Alnea
Subalnea
Detalhes abaixo de subalnea

Sim

No sei

No

Observaes sobre as receitas:


S responder essa pergunta sob as seguintes condies:
A resposta foi na questo 8 [p1] (Na pgina so apresentadas informaes de:)

103

Por favor, coloque sua resposta aqui: ___________


Com relao s despesas foi encontrado no site (para humanos): *
S responder essa pergunta sob as seguintes condies:
A resposta foi na questo 8 [p1] (Na pgina so apresentadas informaes de:)
Por favor, escolha a resposta adequada para cada item:
Sim No sei No
Despesa orada
Despesa empenhada
Despesa liquidada
Despesa paga
rgo
Unidade oramentria/gestora
Funo
Subfuno
Programa
Ao
Natureza da despesa
Fonte de recursos
Tipo de licitao
N processo licitatrio
Beneficirio
Bem ou servio prestado

104

Observaes sobre as despesas:


S responder essa pergunta sob as seguintes condies:
A resposta foi na questo 8 [p1] (Na pgina so apresentadas informaes de:)
Por favor, coloque sua resposta aqui: ___________
Existem sries temporais de dados: *
Por favor, escolha as opes que se aplicam:
( ) do ano atual
( ) dos ltimos 2-5 anos
( ) dos ltimos 6-10 anos
( ) falta alguns anos
Qual a ltima data de despesa ou receita registrada
Por favor, coloque sua(s) resposta(s) aqui:
( ) dia
( ) ms

( ) ano

Foi encontrado algum obstculo/requisito tcnico para acesso aos dados ou


ao site:
Por favor, escolha as opes que se aplicam:
( ) CAPTCHA
( ) necessitava plugin Flash
( ) necessitava plugin Java
( ) falta udio para DV

105

Outros: ___________
Considere qualquer coisa que precise ser instalada alm do navegador e obstculos que devem ser resolvidos por humanos, como CAPTCHA. Se houver qualquer mecanismo que dificulte acesso por deficientes visuais (DV) sem udio, escolher a opo falta udio para DV.
Conforme teste realizado com o validador de acessibilidade, o site atende a
e-MAG?*
Favor escolher apenas uma das opes a seguir:
( ) sim
( ) no
( ) parcialmente
( ) no foi possvel usar o validador
Comente aqui sua escolha: ___________
disponibilizado o download de dados nos formatos:
Por favor, escolha as opes que se aplicam:
( ) PDF
( ) XLS/X
( ) CSV, ODC
( ) JSON
( ) XML

106

( ) XHTML/RDFa
( ) RDF
( ) link quebrado
Outros: ___________
Nota-se restrio de acesso aos dados ou alguma parte? *
Favor escolher apenas uma das opes a seguir:
( ) o acesso depende de cadastro prvio de usurio
( ) parte dos dados depende de cadastro de usurio
( ) existe um cadastro opcional
( ) no h restrio de acesso
Sobre o licenciamento de uso dos dados: *
Favor escolher apenas uma das opes a seguir:
( ) no existem licenas visveis sobre os dados
( ) existem licenas e elas restringem o uso
( ) existem licenas que permitem o livre uso dos dados
Observaes sobre o licenciamento
Por favor, coloque sua resposta aqui: ___________
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Medindo os impactos dos Dados Abertos

Anexo 2.
Roteiro de
entrevistas
pesquisa qualitativa

1. Cabealho
1.1. Data:
1.2. Hora de incio da entrevista:
1.3. Hora de trmino da entrevista:
1.4. Pesquisador responsvel:
1.5. Meio (Telefone, Skype, Presencial):
2. Caracterizao do entrevistado
2.1. Assinalar a qual categoria pertence (ONG, Mdia, Academia, Hacker, Governo).
2.2. Nome:
2.3. Cargo:
2.4. Organizao:
2.5. Desde quando trabalha com o oramento pblico/ciclo oramentrio?
(em anos);
2.6. Descreva brevemente a atuao de sua organizao (ou individual) no que
diz respeito ao oramento pblico, dados abertos, direitos humanos.
2.7. Sua atuao ou da sua organizao auxilia a promoo os direitos humanos?

108

3. Motivaes
3.1. Quais motivaes o levam a trabalhar com oramento pblico/dados
abertos/direitos humanos?
3.2. Qual o pblico que busca atingir?
4. Dados abertos
4.1. Produtos
4.1.1. Fale-me um pouco sobre os produtos que voc ou sua organizao tem
produzido com informao de oramento (textos, artigos, softwares, jogos,
vdeos, atividades de formao, incidncia junto ao poder pblico).
4.1.2. Sobre a utilizao dos dados: como se deu a transformao do dado
coletado na fonte em outro produto? Descreva brevemente o processo
de como os dados so usados, o que deu certo e o que no deu (narrativa).
4.2. Acesso aos dados abertos
4.2.1. Quais so os dados que acessa, que dados interessam para os seus
objetivos? Quais so as fontes que utiliza para obter informaes sobre oramento (websites)? Busca informaes diretamente em sites de
transparncia ou busca informaes j processadas por outras fontes?
Pedir para especificar os endereos dos sites consultados.
4.2.2. Que software voc utiliza para acessar os dados? Voc ou sua organizao utilizam software livre (Linux, Ubuntu) ou privado (Windows, Apple)?

109

4.2.3. Como voc sabe que tem autorizao para transformar os dados coletados em outros produtos?
Agora gostaria de falar um pouco sobre dados abertos.
4.2.4. Voc sabe o que so dados abertos? (Isso no um teste, se no souber no tem qualquer problema).
4.2.5. Se afirmativo, como define dados abertos? (Se negativo, registrar que
o entrevistado no sabe o que so dados abertos).
4.2.6. Voc sabe o que uso e reuso de dados abertos? Como definiria uso
e reuso?
Agora vou fazer perguntas referentes s informaes que voc acessa no principal site com o qual trabalha a temtica oramentria (lembrar ao entrevistado o
site que ele citou no comeo da entrevista)
4.2.7. Primrio e completo: acha os dados que precisa? Esto desagregados
a contento? Qual nvel de desagregao utiliza? J aconteceu de procurar um dado e no ach-lo? Se afirmativo, que tipo de dado?
4.2.8. Atual: A periodicidade com a qual esto disponibilizadas as informaes adequada?
4.2.9. Acessvel: Tem dificuldades em acessar os dados? Se afirmativo, que
tipo de dificuldade enfrenta?
4.2.10. Processado por mquina: os dados esto disponveis para reuso automtico por mquina (exel, csv, xlm)? Ou encontra dados em formatos

110

que deve retrabalhar quase que manualmente (pdf)?


4.2.11. No discriminatrio: nos sites com os quais trabalha consegue acessar
dados diretamente ou precisa fazer algum tipo de cadastro?
4.2.12. Livre de licena: sabe dizer se tem autorizao explcita para analisar/
reutilizar os dados que acessa? (geralmente essa informao fica abaixo, na pgina inicial, em letra pequena)
4.2.13. No proprietrio: ao tentar baixar os dados dos sites que utiliza, percebeu se era necessrio algum programa especfico, privado, tanto para
baixar quanto para salvar as informaes (Windows, Office, Java, Outro)? Teve que comprar um software especfico para trabalhar com essas informaes?
5. Uso de dados abertos:
Para voc, o que mais importante quando trabalha com os dados oramentrios que coleta (as respostas tm a ver com as caractersticas dos dados abertos
tentar priorizar):
5.1. Completos (nada importante, importante, muito importante)
5.2. Atuais (nada importante, importante, muito importante)
5.3. Accessveis, isto , sem qualquer dificuldade para serem acessados, tipo
cadastro (nada importante, importante, muito importante)
5.4. Processados por mquina (nada importante, importante, muito importante)

111

5.5.
5.6.
5.7.
5.8.

No proprietrio (nada importante, importante, muito importante)


No discriminatrio (nada importante, importante, muito importante)
Livre de licena (nada importante, importante, muito importante)
A disponibilizao dos dados em formato aberto, isto , que atendem as
caractersticas acima listadas, mudou sua forma de trabalhar? Como?
Permite a produo de novas informaes de maneiras que antes no
eram possveis?
5.9. A forma como disponibiliza os dados para o seu pblico tambm est em
formato aberto? Se negativo, como os apresenta ao pblico?
6. Impacto dos dados abertos
6.1. Houve algum produto que teve projeo na mdia, redes sociais ou nas comunidades com as quais trabalha (rdio, reunies abertas, escolas, servios)?
6.2. Como voc avalia, de modo geral, o uso dos dados que produz? Considera que
isso empoderou voc, a organizao, as comunidades com as quais atua?
6.3. Como descreveria o impacto gerado pelas informaes que produz na
rea oramentria em termos gerais? No que diz respeito aos direitos humanos?
6.4. No que baseia essa percepo?
6.5. Como avalia a Lei de Acesso Informao em relao aos direitos humanos?

112

7. Sugestes
7.1. Se tivesse que apresentar sugestes aos responsveis pelos sites que utiliza (na rea oramentria), quais seriam?
7.2. Se pudesse aprimorar sua atuao nesse campo, o que faria?
7.3. Comentrios adicionais?
8. Identificando novos intermedirios
8.1. Pode citar at 3 (trs) pessoas ou organizaes que atuam no reuso dos
dados oramentrios da Unio?

113

Avaliando os websites de transparncia oramentria nacionais e sub-nacionais e


medindo impactos de dados abertos sobre direitos humanos no Brasil de INESC Instituto de Estudos Socioeconomicos est licenciado com uma Licena Creative
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