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Una propuesta de abordaje del proceso de despliegue del Estado Nacional Argentino
durante el periodo 2003-201.
Introduccin.
Cuando asumimos el carcter central del concepto de dispositivo de gestin
(DG) en la serie -incipiente an- de trabajos (Tiranti 2013; Gradin 2013; Tiranti y
Gradin 2012) desarrollados para el abordaje de polticas estatales con anclaje territorial,
nos encontramos con la necesidad de profundizar tanto en su encuadre terico como en
la construccin de herramientas que potencien sus posibilidades como concepto
analtico. Son estos dos vectores los que guan este trabajo, el de la construccin de un
encadenamiento terico que contenga y contextualice el concepto de DG, y el de la
construccin de herramientas metodolgicas que permitan potenciar sus posibilidades
analticas.
El proceso abierto post crisis 2001 - 2002 de reconstruccin de la capacidad de
intervencin y despliegue del Estado Nacional en el territorio (Garca Delgado, 2006,
2011; Garca Delgado Ruiz del Ferrier, 2013) evidenci, a nuestro entender, la falta de
herramientas conceptuales desde la ciencia poltica y las teoras de las polticas
pblicas, que den cuenta de este proceso, su complejidad y su riqueza. La necesidad de
ampliar la mirada, reconocer matices, reconciliar los aspectos macro y micro de este
proceso, as como del peso de la estructura social y la capacidad de agencia de los
actores, y de recuperar la perspectiva del poder dentro de la implementacin y el
funcionamiento de la poltica estatal, orientaron nuestra bsqueda terica metodolgica en pos de un marco analtico que nos permita comprender el despliegue
territorial del Estado Nacional en el periodo 2003 - 2013.
En el concepto dispositivo de gestin se inscriben una multiplicidad de
elementos del orden de los saberes y discursos; las tecnologas, sus mecanismos,
procedimientos, normas y rutinas; y diferentes actores (estatales y no estatales), con sus
experiencias, prcticas, expectativas y relaciones de poder. Todos estos elementos se
vinculan entre s con la finalidad de conseguir un efecto, en este caso, la
implementacin de una poltica. Se comprende que el estudio de las polticas estatales
permite una visin del Estado en accin, desagregado y descongelado como estructura
global y puesto en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras
fuerzas sociales. En este sentido, analizar las polticas estatales en trminos de
dispositivos (Tiranti, 2013; Natalucci et all, 2013; Anunnziata, 2013; Gradin, 2013;
Dallorso, 2012; Gradin Tiranti, 2012, Carballeda, 2010) nos permite centrar la mirada
en el ncleo de politicidad que siempre le es inherente (Vilas, 2011), y nos propone
trasladar el foco de preocupacin de la mirada normativa por la productividad, la
eficiencia o la capacidad estatal, a un inters por el funcionamiento particular y concreto
de la poltica como de las relaciones de poder que se ponen en juego durante el proceso
social que implica el Estado en movimiento. De la misma forma, consideramos
importante comprender cules son los soportes materiales sobre los cuales hace pie el
sentido estratgico y sobre los cuales se da la disputa tctica de los elementos que
componen los dispositivos de gestin.
Este trabajo es parte del camino planteado. Es por eso que en una primera
instancia desarrollaremos las principales perspectivas que signaron el anlisis de las
polticas pblicas como campo de estudio, haciendo hincapi en las diferentes
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estrategias analticas que adopt cada una, y dejando establecido el escenario en el cual
nos insertamos y con el cual discutimos. El segundo apartado lo destinamos a
desarrollar el concepto de Dispositivo de Gestin y las ideas principales que conforman
su continente terico, dejando para el final una descripcin de las herramientas
analticas que fuimos desarrollando para el mismo, con el objetivo de reflexionar en
torno a su utilidad para comprender el proceso de despliegue territorial del Estado
Nacional argentino en el periodo 2003 - 2013.
Del New Public Management (NPM) y el neo institucionalismo, a la construccin
de un nuevo paradigma de gestin.
Luego de los acontecimientos de nuestro pas de 2001 - 2002, la salida de la
crisis social, econmica y poltica, requiri de un Estado fuerte, interventor y promotor
que orientar el proceso de desarrollo. Este nuevo escenario puso al Estado en el centro
de la discusin, pero esta vez no para desarmarlo sino para reconstruir su legitimidad y
representatividad, otorgndole un nuevo sentido estratgico, el desarrollo y la inclusin
social. Desde la poltica macroeconmica hasta la poltica de asistencia social, era
necesario reconstruir el Estado, dotarlo de nuevas herramientas, instrumentos,
mecanismos, actores, recursos y capacidades que le permitieran hacer frente a los
desafos y oportunidades que se abran. Este escenario reconfigur el accionar estatal
tanto en su relacin con el mercado como con la sociedad, sentando las bases para la
construccin de un nuevo modelo de gestin pblica de clara ruptura con el paradigma
neoliberal que haba dominado (durante la ltima dcada del siglo pasado) las miradas
sobre el Estado y la gestin del mismo. Profundicemos esto ltimo.
A partir de una visin del mundo basada en cierta perspectiva de la
globalizacin unipolar, la sociedad de mercado, y el concepto de gobernanza, entre
otros, se siguieron enfoques especficos de la gestin y la administracin pblica
(Garca Delgado, 2013:14) que rompieron con dcadas de centralidad del modelo
clsico o weberiano, paulatinamente desplazado por un nuevo enfoque conocido como
New Public Management (NPM) (Osborne y Gaebler, 1994) . En un intento por
trasladar un modelo gerencial del sector privado al pblico, la NPM (hegemnica a la
hora de guiar los procesos de reformas durante la dcada de los `90 en nuestro pas)
puso el acento en la construccin y aplicacin de nuevas herramientas e instrumentos,
poniendo el nfasis programtico en alcanzar los mayores niveles de eficacia y
eficiencia. Un paradigma que concibe a la consecucin de resultados como el nuevo eje
del accionar estatal, lo que implica no solamente el reemplazo de la rigurosa vigilancia
por las normas y procedimientos caracterstica del modelo weberiano, sino la
necesidad de definir claramente los programas de polticas y sus objetivos, y establecer
estndares e indicadores que permitan medir si se han alcanzado las metas y si se lo ha
hecho de forma eficiente (Abal Medina, 2012:11) . Por otro lado, este enfoque
neoempresarial postulaba un proceso de despolitizacin de la burocracia estatal,
promoviendo estructuras de gestin flexible, capaz de gestionar en base a criterios
tcnicos, libre de influencias y responsabilidades polticas. Esta crtica a la politizacin
de la burocracia estatal, no solamente busc identificar y definir define una de las
causas de los magros resultados obtenidos por la accin estatal, sino que principalmente
despolitizaba el proceso de reforma estructural que se llevara a cabo. Los aos de
aplicacin del recetario neoliberal, no slo expusieron la ineficacia para garantizar las
condiciones necesarias para el crecimiento econmico (por no mencionar sus
consecuencias sociales), sino principalmente en la carencia de una institucin que
funcione como sostn social (aportando los componentes de coordinacin y
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los fines que los actores se plantean.(Vilas, 2012:58). Estos ltimos doce aos de la
Argentina marcan un profundo cambio de poca,
luego de un perodo caracterizado por la inestabilidad poltica, de la mano de
recetas de ajuste fiscal que parecan no tener fin, la dcada ya concluida logr
reposicionar a la poltica, como la arena propia del debate y el espacio capaz
de orientar al conjunto de la sociedad. No se ausentaron los conflictos, sino que
estos se desplazaron notablemente de una lgica de libre concurrencia, de
competencia en trminos de mercado, a la centralidad estatal como actor clave
en el complejo entramado econmico y social, dotado de mayores niveles de
autonoma frente a la resolucin de aquellos (De Piero, 2012:175)
En lnea con lo anterior, en una entrevista con la Revista Cuestiones de Sociologa ,
Garca Delgado seala que:
el (tercer) desafo es consolidar un modelo de gestin pblica de carcter
poltico estratgico. El Estado deja de ser observado slo como reservorio de lo
instituido, para presentarse como campo de lo instituyente, de las
transformaciones que propone la poltica. Esta gestin de la transformacin
es el desafo a encarar que el institucionalismo no logra desentraar. Del mismo
modo, si bien la NGP explora caminos de mayor eficacia y agilidad, tampoco
reconoce que la gestin opera en contextos de actividad poltica, y por lo tanto,
de transformacin (...)en el campo cientfico todava hay un debate que dar
sobre las polticas pblicas, sus enfoques, los marcos tericos y analticos en el
que se inscriben, pues estos cambios se enmarcan todava dentro de un proceso
en configuracin. Este es, creemos, uno de los principales desafos intelectuales
de nuestro tiempo.
Por otra parte, describe el cambio de poca subrayando que:
nos encontramos ante la construccin de un nuevo paradigma diferente al
neoliberal (el productivo-inclusivo) que tiene cierta pretensin de universalidad,
pero que sin enfatizar el particularismo o la historizacin de procesos
intransmisibles por los cuales se producen sinergias nacionales entre el Estado
y la sociedad civil, no deja de afirmar la singularidad de las experiencias
nacionales. Asimismo, presupone la presencia de un modelo de gestin pblica
que a la vez que integra elementos de los enfoques anteriores en forma
pragmtica, presenta creatividad e innovacin. El nuevo paradigma coloca as
el nfasis en los fines y en los roles del Estado nacional sobre los automatismos
y la autorregulacin de los mercados. (Garcia delgado, 2013: 15)
Como afirmamos al inicio del trabajo, la recuperacin del rol del Estado en el
modelo de desarrollo de un pas, como sucedi en Argentina desde el 2003, puso en
tensin el acervo terico conceptual utilizado usualmente en el abordaje de las polticas
pblicas. Los anlisis neoinstitucionalistas y de la nueva gestin pblica no logran, a
nuestro entender, dar cuenta de la complejidad y riqueza de este fenmeno. Esta
recuperacin de la capacidad de despliegue y de intervencin del Estado Nacional no
puede ser explicada sin hacer referencia a los diferentes actores involucrados, sus
saberes, prcticas y tecnologas, as como sin poner en relieve al contexto estructural en
el cual se inscribe, y el proceso social, poltico, econmico y cultural del cual emergen.
A su vez, las polticas a partir de las cuales el Estado Nacional se despleg en el
territorio no pueden ser analizadas desconociendo su sentido estratgico. Es decir, su
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Cuadro N1