UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO CARLOS

CENTRO DE CINCIAS EXATAS E DE TECNOLOGIA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ENGENHARIA URBANA

LIMITES ECONOMIA SOLIDRIA: LEGITIMIDADE E

LEGALIDADE. O CASO DA COOPERATIVA COOPERLIMP
E SEUS IMPACTOS NO DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL

RAFAEL DUARTE MOYA

So Carlos

2013

UNIVERSIDADE FEDERAL DE SO CARLOS

CENTRO DE CINCIAS EXATAS E DE TECNOLOGIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM ENGENHARIA URBANA

LIMITES ECONOMIA SOLIDRIA: LEGITIMIDADE E

LEGALIDADE. O CASO DA COOPERATIVA COOPERLIMP
E SEUS IMPACTOS NO DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL

RAFAEL DUARTE MOYA

Dissertao
apresentada
ao
Programa de
Ps-Graduao
em Engenharia Urbana da
Universidade Federal de So
Carlos, como parte dos requisitos
para a obteno do ttulo de
Mestre em Engenharia Urbana.
Orientao: Prof. Dr. Ioshiaqui
Shimbo

So Carlos

2013

Ficha catalogrfica elaborada pelo DePT da

Biblioteca Comunitria da UFSCar

M938Le

Moya, Rafael Duarte.

Limites economia solidria : legitimidade e legalidade. O
caso da Cooperativa Cooperlimp e seus impactos no
desenvolvimento territorial / Rafael Duarte Moya. -- So
Carlos : UFSCar, 2013.
94 f.
Dissertao (Mestrado) -- Universidade Federal de So
Carlos, 2013.
1. Economia solidria. 2. Desenvolvimento territorial. 3.
Ordenamento jurdico. 4. Cooperativismo. I. Ttulo.
CDD: 334.7 (20a)

s trabalhadoras da Cooperlimp
pela ousadia de terem construdo suas autonomias.
No foi em vo.

AGRADECIMENTOS

Meu agradecimento s pessoas sem as quais esse trabalho teria sido muito
mais rduo:
Aos meus pais pelo exemplo de bravura, persistncia e resilincia;
Aos meus familiares que sempre me receberam de braos abertos e
possibilitaram condies de permanncia em So Carlos, em especial,
Marinia Terezinha Duarte, que me abriu tantas portas;
Marcela Moreira, companheira de vida e de sonhos, pelo apoio, debates e
compartilhamento de angstias;
s equipes do Ncleo Multidisciplinar e Integrado de Estudos, Formao e
Interveno em Economia Solidria (NuMI-EcoSol), sucessor da Incubadora
Regional de Cooperativas Populares da Universidade Federal de So Carlos
(INCOOP/UFSCar) e da Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares da
Universidade Estadual de Campinas (ITCP/Unicamp) que sempre me
auxiliaram, e foram fontes fundamentais de experimentao e reflexes;
Ao meu orientador Ioshiaqui Shimbo, pela ateno, pacincia, cobrana no
rigor cientfico e, principalmente, pelo entendimento da importncia desta
dissertao;
Prefeitura Municipal de So Carlos e ao Ministrio Pblico do Trabalho da
15 Regio pela facilidade e celeridade com os quais me possibilitaram o
acesso aos procedimentos administrativos.

RESUMO
MOYA, Rafael Duarte. Limites Economia Solidria: legitimidade e
legalidade. O caso da Cooperativa Cooperlimp e seus impactos no
desenvolvimento territorial. Dissertao de Mestrado. Programa de PsGraduao em Engenharia Urbana, Universidade Federal de So Carlos, So
Carlos, 2010.
A partir da identificao de um bolso de pobreza em uma cidade de mdio
porte de um municpio do interior do estado de So Paulo, uma incubadora
universitria iniciou, em 1998, um trabalho de levantamento de necessidades
juntamente com a populao moradora de uma determinada regio do
municpio de So Carlos. Assim, em 1999, foi fundada a Cooperlimp. Em 2009,
a cooperativa assinou um Termo de Ajustamento de Conduta com o Ministrio
Pblico do Trabalho, no qual se comprometia a encerrar suas atividades at
janeiro de 2011. Os danos produzidos por essa medida foram mltiplos,
profundos e graves. O objetivo da presente pesquisa o de buscar no
ordenamento jurdico brasileiro, de maneira geral, se este seria capaz de
atender s necessidades do Associativismo Produtivo, em especial o
cooperativismo popular e as estruturas organizativas da Economia Solidria.
Apresentam-se os limites do ordenamento jurdico, os limites do entendimento
dos atores envolvidos em face dos desafios da Economia Solidria em especial
da implementao de polticas pblicas, a relao entre legalidade e
legitimidade, seus impactos territoriais e consequncias sociais.
Palavras

Chaves:

Economia

Solidria;

Ordenamento Jurdico; Cooperativismo popular.

Desenvolvimento

Territorial;

ABSTRACT
From the identification of a pocket of poverty in a medium-sized city in a city in
the state of So Paulo, an incubator started university in 1998, a work of lifting
needs along with the population living in a particular region So Carlos. Thus
was founded in 1999 Cooperlimp. In 2009, the cooperative signed a Term of
Conduct Adjustment with the Prosecution Office of Labor, in which it would
terminate its activities until January 2011. The damage caused by this measure
were taken multiple, deeply and profound. The aim of this research is to seek
the Brazilian legal system, in general, if it would be able to meet the needs of
Productive Associations, especially popular cooperatives and organizational
structures of the Solidarity Economy. It shows the limits of the law, the limits of
the understanding of the actors involved in the face of the challenges of
Solidarity Economy, particularly the implementation of public policies, the
relationship between legality and legitimacy, their territorial impacts and social
consequences.
Key Words: Solidarity Economy; Territorial Development; legal system;
Cooperatives.

LISTA DE FIGURAS:
FIGURA 1 Quadro demonstrativo da Transversalidade da Economia Solidria
no Governo ................................................................................................... 24
FIGURA 2 Linha do Tempo de Atuao da SENAES ............................... 25
FIGURA 3 - Distribuio de Projetos por aes agregadas (2003-2010)
SENAES ....................................................................................................... 26
FIGURA 4 - QUADRO DA LEGISLAO FEDERAL ATINENTE ECONOMIA
SOLIDRIA ............................................................................................................. 42

FIGURA 5 DISTRIBUIO DOS COOPERADOS DA COOPERLIMP POR

SEXO ............................................................................................................ 57
FIGURA 6 RENDA DOS COOPERADOS (AS) ANTES DO INGRESSO NA
COOPERLIMP ........................................................................................................ 58

FIGURA 7 DISTRIBUIO DOS (AS) COOPERADOS(AS) DA COOPERLIMP POR

FAIXA ETRIA ........................................................................................................ 58
FIGURA 8 - RELAO DE COOPERADO(AS) COM E SEM ANTECEDENTES
CRIMINAIS .............................................................................................................. 59
FIGURA 9 - DISTRIBUIO DOS(AS) COOPERADOS(AS) DA COOPERLIMP POR
GRAU DE ESCOLARIDADE .................................................................................. 59
FIGURA 10 - PRESENA TERRITORIAL DOS ASSOCIADOS COOPERLIMP.61
FIGURA 11 NMERO DE TRABALHADORES ASSOCIADOS E POSTOS DE
TRABALHO DURANTE A EXISTNCIA DO EES DE LIMPEZA ......................... 83

LISTA DE SIGLAS
ACP Ao Civil Pblica
AGU Advocacia Geral da Unio
AJUFE - Associao dos Juzes Federais do Brasil
ANAMATRA - Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho
ANPT - Associao Nacional dos Procuradores Federais
CLT Consolidao das Leis Trabalhistas
COOPERCOOK Cooperativa de Prestao de Servios em Culinria de So
Carlos
COOPERLIMP Cooperativa de Limpeza Jardim Gonzaga Organizao
EcoSol Economia Solidria
ES Economia Solidria
EES Empreendimento Econmico Solidrio
DRT (SDRT) Delegacia Regional do Trabalho
INCOOP - Incubadora Regional de Cooperativas Populares da Universidade
Federal de So Carlos
MPT Ministrio Pblico do Trabalho
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
OCB - Organizao das Cooperativas Brasileiras
OIT Organizao Internacional do Trabalho
ONG Organizao No-Governamental
PMSC Prefeitura Municipal de So Carlos
SENAES Secretaria Nacional de Economia Solidria
TAC Termo de Ajustamento (Ajuste) de Conduta
TST Tribunal Superior do Trabalho
UFSCar Universidade Federal de So Carlos

SUMRIO

APRESENTAO .................................................................................. 12
CAPTULO 1 ECONOMIA SOLIDRIA E DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL. SUA LEGALIDADE E SUA LEGITIMIDADE ...............

15

1.1. Economia Solidria e as Polticas Pblicas .......................... 15

1.1.1. Economia Solidria. Conceito e possibilidades .....

16

1.1.2. Polticas Pblicas em Economia Solidria ............. 20

1.2. Economia Solidria como estratgia de desenvolvimento
territorial ...................................................................................... 28
1.3. Economia Solidria e seu lugar no Ordenamento Jurdico.
Contradies entre legalidade e legitimidade............................... 34
1.3.1. Formalizao dos empreendimentos econmico
solidrios ............................................................................ 35
1.3.2. Economia Solidria e sua legalidade ........................ 38
1.3.3. Economia Solidria e sua legitimidade...................... 42

CAPTULO 2 PERGUNTAS, HIPTESES, ESTRATGIAS GERAIS,

COLETA E ANLISE DOS DADOS ....................................................... 46
2.1. Perguntas de Pesquisa ........................................................ 46
2.2. Hipteses Iniciais ................................................................. 47
2.3. Estratgias Gerais e Mtodo de Coleta e Anlise dos
Dados .......................................................................................... 48
CAPTULO 3 COOPERATIVA DE LIMPEZA DO JARDIM GONZAGA
ORGANIZAO, A COOPERLIMP ........................................................ 51
3.1. Enfrentar a ordem estabelecida. Cooperlimp e sua trajetria..51
3.2. Cooperlimp e seus impactos ao desenvolvimento territorial.
Precarizao ou autonomia? ................................................................... 54

CAPTULO 4 MINISTRIO PBLICO DO TRABALHO, TRABALHO

ASSOCIADO E A COOPERLIMP. AS CONTRADIES ENTRE LEGALIDADE
E LEGITIMIDADE ............................................................
63
4.1. Os Termos de Ajustamento de Conduta contra alguns tipos de
cooperativas de servios e a judicializao das polticas pblicas .......... 63
4.2. O Termo de Ajustamento de Conduta entre Cooperlimp e o
Ministrio Pblico do Trabalho e seus impactos....................................... 72

CONCLUSES ........................................................................................ 83

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ........................................................ 87

12

APRESENTAO

A partir da identificao de um bolso de pobreza em uma cidade de

mdio porte de um municpio do interior do estado de So Paulo, uma
incubadora universitria iniciou, em 1998, um trabalho de levantamento de
necessidades locais juntamente com a populao moradora de uma
determinada regio do municpio de So Carlos, bem como de apresentao
de informaes sobre possibilidades de organizao para o trabalho no campo
da economia solidria. A partir dessa iniciativa, um conjunto de moradores do
bairro, com o apoio da INCOOP, organizou e criou uma cooperativa de
limpeza.
Em 2009, a cooperativa apresentava-se consolidada, com cerca de
duzentos cooperados. Alm disso, tinha sede prpria, administrava cerca de
cento e cinquenta postos de trabalho em diferentes locais e enfrentava desafios
muito mais complexos do que os que inicialmente se apresentaram, mantendo,
no entanto, sua confiana nos princpios cooperativistas e na autogesto.
Os resultados alcanados pela iniciativa eram evidentes tanto para seus
cooperados como para a sociedade em que estavam inseridos. Podem ser
destacados como resultados relevantes, a insero no mercado de trabalho e,
consequentemente, obteno de renda pelos cooperados. Enquanto conjunto
de pessoas, elas ainda se capacitaram do ponto de vista administrativo ou
gerencial para lidar com parceiros e clientes, sejam do setor pblico ou privado,
a quem prestavam servios, para desenvolver atividades especializadas de
limpeza. Perante a comunidade, os cooperados passaram a serem percebidos
de outras formas, menos estigmatizados pela excluso, sendo conhecidos pela
participao na cooperativa e solicitados a atuarem em outras esferas de
organizao no bairro.
Em 2009, a Cooperlimp assinou um Termo de Ajustamento de Conduta
com o Ministrio Pblico do Trabalho da 15 Regio, no qual se comprometia a
encerrar suas atividades at janeiro de 2011. Os danos produzidos por essa
medida tomada Ministrio Pblico do Trabalho foram mltiplos, profundos e

13
graves. Centenas de pessoas tiveram seus postos de trabalhos extintos aps
esforos de mais de dez anos. Esse trabalho foi capaz de mudar o perfil do
prprio

bairro

oferecer

condies

de

cidadania

para

pessoas

sistematicamente excludas das oportunidades que a sociedade distribui de

forma injusta. A ameaa concreta de extino da cooperativa favoreceu, ainda,
uma evaso por parte de um grande nmero de cooperados, temerosos pelo
seu fim, o que desencadeou dificuldades administrativas, tanto para gerir os
contratos de prestao de servios ainda em andamento quanto para promover
um funcionamento harmnico da coletividade.
A relao do autor deste trabalho com o tema se deve assessoria
jurdica realizada pelo junto Incoop, a partir de 2010. Desde a abertura do
Inqurito Civil que levou ao Termo de Ajustamento de Conduta, foram
realizadas reunies para discutir possibilidades de enfrentamento s medidas
do Ministrio Pblico do Trabalho. Essa medida no ajustou conduta alguma,
mas somente determinou a extino, enquanto atividade econmica, da
Cooperlimp. No final de 2010, as tratativas realizadas com a Cooperlimp,
Incoop, Prefeitura Municipal de So Carlos, levaram o autor da presente
dissertao a propor Ao judicial contra o Ministrio Pblico do Trabalho junto
Justia do Trabalho.
O objetivo da presente pesquisa buscar, no ordenamento jurdico
brasileiro, se este seria capaz de atender s necessidades do Associativismo
Produtivo, em especial, do cooperativismo popular e das estruturas
organizativas da Economia Solidria. Assim, busca-se compreender de que
forma os atuais empreendimentos econmicos solidrios esbarrariam no
modelo jurdico vigente e quais seriam os obstculos a serem superados.
Modelo este no apenas positivado, mas tambm interpretativo, j que sua
legitimidade sendo esta uma hiptese inicial tambm contestada pelo
Ministrio Pblico do Trabalho.
Ainda, com o vis analtico das variveis caractersticas do problema,
objetiva-se tambm verificar o Termo de Ajustamento de Conduta firmado pela
Cooperlimp e pelo Ministrio Pblico do Trabalho da 15 Regio. A proposta
ser apresentar os limites do ordenamento jurdico, os limites do entendimento
dos atores envolvidos em face aos desafios da Economia Solidria, em

14
especial, da implementao de polticas pblicas de Estado e de governo, seus
impactos territoriais e consequncias sociais.
Tem-se por objetivo sobrelevar as imbricaes entre legalidade e
legitimidade, ou seja, o intercruzamento entre Direito e Economia Solidria e
seus impactos territoriais.

15

CAPTULO 1 ECONOMIA SOLIDRIA E DESENVOLVIMENTO

TERRITORIAL. SUA LEGALIDADE E SUA LEGITIMIDADE
A Economia Solidria apresenta diversas vertentes de atuao e anlise.
Suas abordagens e perspectivas podem ter como objetivo a incluso social; a
estratgia de desenvolvimento territorial ou de desenvolvimento humano; a
articulao com a economia capitalista, atuando de forma pblica e no
monetria, ou ainda, como um processo revolucionrio. A proposta do presente
captulo trabalhar na perspectiva das imbricaes de sua legalidade dentro
do ordenamento jurdico, sua implementao por meio das polticas pblicas,
seus objetivos e, no menos importante, sua legitimidade.

1.1. Economia Solidria e as Polticas Pblicas

A Economia Solidria, tal como concebida de maneira mais
consolidada no Brasil, pode ser definida, segundo o Atlas de Economia
Solidria (2006) como:
... um conjunto de atividades econmicas de produo,
distribuio, consumo, poupana e crdito organizadas e
realizadas

solidariamente

por

trabalhadores

trabalhadoras sob a forma coletiva autogestionria.1

Nesse conjunto de atividades e formas de organizao, destacam-se
quatro caractersticas: cooperao, autogesto, dimenso econmica e
solidariedade. Outro conceito usado para o termo Economia Solidria,
comumente utilizado por alguns autores e gestores pblicos, de um
movimento de Economia Solidria do qual fazem parte uma srie de instncias
de organizao governamental e da sociedade civil, instituies de fomento,
alm dos prprios empreendimentos de base essencialmente popular.
1

Atlas da Economia Solidria no Brasil 2005. Braslia: MTE, SENAES, 2006.

16
1.1.1. ECONOMIA SOLIDRIA. CONCEITO E POSSIBILIDADES

A Economia Solidria apresenta diversas vertentes de atuaes e

anlises. Suas abordagens e perspectivas podem ter como objetivo a incluso
social, a estratgia de desenvolvimento territorial ou de desenvolvimento
humano, a articulao com a economia capitalista, atuando de forma pblica e
no monetria, ou ainda, como um processo revolucionrio.
Devido existncia de uma diversificada gama de modelos, Paul Singer
(2002) afirma que a extraordinria variedade de organizaes que compem o
campo da Economia Solidria permite formular a hiptese de que ela poder se
estender a todos os campos de atividade econmica, uma vez que no haveria,
em princpio, um tipo de produo e distribuio que no possa ser organizado
como empreendimento solidrio. Singer (2002) afirma, ainda, que a Economia
Solidria surge como modo de produo e distribuio alternativo ao
capitalismo, caracterizando-a como um projeto de sntese dialtica: O modo
solidrio de produo e distribuio parece primeira vista um hbrido entre
capitalismo e pequena produo de mercadorias. Mas, na realidade, ele
constitui uma sntese que supera ambos (SINGER, 2002).2 O autor, assim,
coloca a Economia Solidria no movimento da histria como sucessora do
sistema capitalista. Esta ter, como principais caractersticas, de acordo com
Singer, a substituio do modo de produo privado pelo coletivo e do princpio
da competio pelo da solidariedade. Segundo Gaiger (2003)3, o quadro
promissor da economia solidria, alm de capitanear rapidamente o apoio de
ativistas, organizaes sociais e rgos pblicos, levantou interesse especial
tanto sobre o problema da viabilidade desses empreendimentos como sobre a
natureza e o significado contido nos seus traos sociais caractersticos de
socializao dos bens de produo e do trabalho.
Setores da esquerda, reconhecendo ali uma nova expresso dos ideais
histricos das lutas operrias e dos movimentos populares, passaram a
2

SINGER, Paul. Introduo Economia Solidria. So Paulo: Fundao Perseu Abramo,

2002.
3
GAIGER, Luiz Incio Germany. Caderno CRH, Salvador, n. 39, p. 181-211, jul./dez. 2003

17
integrar a economia solidria em seus debates, em programas de mudana
social e em sua viso estratgica de construo socialista. Com isso, podiam
v-la seja como um campo de trabalho institucional, um alvo de polticas
pblicas de conteno da pobreza, seja ainda como uma nova frente de lutas
de carter estratgico. Vises, conceitos e prticas cruzavam-se e buscavam
promover a economia solidria como uma resposta para os excludos, como
base de um modelo de desenvolvimento comprometido com os trabalhadores,
como sada ante o aprofundamento das injustias das polticas neoliberais e do
prprio capitalismo de maneira geral.
Ainda no que se refere Economia Solidria, no caso da Europa,
conceituando-a como Economia Social, o jurista portugus Rui Namorado
salienta:
A fluidez dos seus limites e a tenso entre as vrias
lgicas que nelas convivem podem gerar dificuldades
jurdicas novas, impondo a juristas e legisladores o risco
crescente de serem colocados perante problemas que
lhes exijam particular criatividade e uma particular
capacidade lgica.4
A Economia Solidria se constitui, ento, como um movimento social
que vem se fortalecendo nestes ltimos 20 anos, por meio da organizao
popular, que rene diversos atores sociais, classificados em: Empreendimentos
Econmicos Solidrios (EES), gestores pblicos e entidades de fomento.
(CORTEGOSO e SHIMBO, 2005).
A expresso Economia Solidria (doravante ES), conforme Motta
(2010), foi usada de modo pioneiro, no Brasil, em 1996, por Paul Singer, em
um artigo publicado, em 11 de junho, no jornal Folha de So Paulo, intitulado
Economia solidria contra o desemprego. Nesse artigo, abordou-se a
definio da ES como projeto de governo para a prefeitura de So Paulo, na
campanha da ento candidata reeleio Luiza Erundina, em cujo primeiro
governo Paul Singer foi Secretrio de Planejamento. A ES considerada como
4

NAMORADO, Rui. Os quadros jurdicos da economia social - uma introduo ao caso portugus.

18
uma forma concreta de prtica econmica e tambm um projeto de
transformao social e, por isso, vista como uma causa. Como realidade
existente e como utopia, h vises que associam a solidariedade ao
socialismo, e outras que a consideram com uma alternativa para os pobres, por
exemplo. Com a expanso do sistema capitalista como tendncia global, surge
um mercado de trabalho cada vez mais excludente. Assim, diante das
limitaes impostas pelo atual quadro socioeconmico, a busca por novos
meios de trabalho para atender a essa massa excluda de indivduos com
potencial para participar do processo produtivo um aspecto que deve ser
levado em conta, um desafio para superao da dificuldade a que est sujeita a
maioria, enquanto a concentrao de renda acumula benefcios para alguns
poucos. Logo, essa excluso social que marca do panorama atual econmico
tem gerado o aparecimento de formas alternativas de trabalho.
Com o desemprego em massa cada vez mais latente em diversas
regies do mundo, o enfraquecimento do movimento sindical5, o fracasso das
experincias socialistas de modelo sovitico, comeam a emergir novas formas
de reao e propostas alternativas ao sistema capitalista. Isso reforado pelo
cenrio de crtica ao padro de desenvolvimento capitalista, com seus efeitos
destrutivos ao meio ambiente e sua promoo de desigualdades sociais cada
vez maiores. Nessa conjuntura e na perspectiva de sociedades mais justas,
inmeros movimentos sociais aparecem como respostas crise, dentre eles, o
movimento de Economia Solidria.
A Economia Solidria nasce de uma recuperao do debate do
movimento operrio do sculo XIX, em busca de uma sociedade mais justa e
solidria, contando, com a influncia dos movimentos contraculturais do final da
dcada de 1960, quando inmeros movimentos sociais e tnicos trouxeram
uma nova viso da dimenso social, da sua relao com o econmico e da
relao do homem com o meio ambiente.

Segundo Armando Boito Jr. (In SANTANA; RAMALHO, 2003), embora haja regies do
planeta em que o sindicalismo esteja crescendo, h um refluxo, ao menos como tendncia
dominante, na parte ocidental da Europa e em quase todo continente americano, tanto na
Amrica do Norte como na Amrica do Sul.

19
Paul Singer (2002) afirma que as razes histricas da Economia Solidria
encontram-se nos primrdios do capitalismo industrial, quando surgiram as
primeiras cooperativas como forma de reao da classe operria pobreza e
difuso das mquinas-ferramenta e do motor a vapor, no incio do sculo XIX.
As cooperativas, cuja estruturao obedecia aos valores bsicos do movimento
operrio, de igualdade e democracia, sintetizados na ideologia socialista, eram
tentativas, por parte dos trabalhadores, de recuperar trabalho e autonomia
econmica, aproveitando as novas foras produtivas resultantes da Primeira
Revoluo Industrial. Singer afirma que, embora no seja criao intelectual de
algum, mas uma criao em processo contnuo de trabalhadores em luta
contra o capitalismo, os autores socialistas denominados utpicos da primeira
metade

do

sculo

XIX

teriam

influenciado

decisivamente

para

desenvolvimento da Economia Solidria.

Um argumento importante, que faz um contraponto viso acima
exposta, trazido por Barbosa (2005)6, para o qual a vinculao da economia
solidria a um movimento social e s narrativas anticapitalistas demonstraria
uma proposio distinta de enfrentamento do desemprego estrutural e da
informalidade do trabalho. Porm, segundo a autora, uma controvrsia se
instalaria na base argumentativa e de atuao dos sujeitos polticos envolvidos:
a economia solidria acompanha as recentes tendncias dominantes no mundo
capitalista contemporneo quanto aos programas de gerao de renda em
consonncia com a reestruturao produtiva e desregulao no campo da
proteo social. A resposta a isso, no contexto material e ideolgico, seria
fomentar formas de ocupao: algumas vezes, ampliando o espao econmico
nas periferias e reas empobrecidas do campo e da cidade, enquanto, tambm
se fomenta, por outro lado, a cultura do autoemprego, o que contribui
significativamente para essas novas ideias das classes dominantes.

BARBOSA, Rosangela Nair de Carvalho. A Economia Solidria Como Poltica Pblica: uma
tendncia de gerao de renda e ressignificao do trabalho no Brasil. Tese de doutorado.
Puc-SP 2005

20
1.1.2. POLTICAS PBLICAS EM ECONOMIA SOLIDRIA

Com o processo de redemocratizao do Brasil a partir da dcada de

1980, as foras democrticas tinham como horizonte um projeto ampliado e
participativo, tendo como um dos seus principais elementos a ampliao da
participao poltica na esfera pblica, assim como a criao de mecanismos
institucionais de participao e elaborao de polticas pblicas. Tal projeto se
deparou, na dcada de 1990, com uma viso ascendente de base neoliberal
que propunha a reduo do tamanho do Estado, ao mesmo tempo em que
estimulava maior presena das organizaes da sociedade civil na execuo
das polticas pblicas. As duas vises trazem como perspectiva no o cidado
enquanto indivduo, mas sua expresso coletiva, em sua grande maioria em
estruturas associativas. Segundo Bucci (2006):
O Estado brasileiro constitudo aps a Revoluo de 1930 ,
portanto,

um

Estado

estruturalmente

heterogneo

contraditrio. um Estado Social sem nunca ter conseguido

instaurar uma sociedade de bem-estar: moderno e avanado
em determinados setores da economia, mas tradicional e
repressor em boa parte das questes sociais.7

Com tais mudanas, a transferncia de renda ao capital, que levou a

uma superexplorao do trabalho, faz-se por meio de um mecanismo poltico
do processo social contemporneo, que a inflexo na atuao do Estado,
demonstrando, assim, que essa uma questo econmica e de poder.
A atuao poltica mais conservadora e liberal do Estado, principalmente
nas dcadas de 80 e 90, associada ao recuo das lutas sociais levou a
condies

polticas

culturais

favorveis

interiorizao

das

desregulamentaes sociais enquanto crena e prticas. As grandes

7

BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas - Reflexes sobre o conceito jurdico. So
Paulo: Saraiva, 2006.

21
desigualdades advindas dessa prtica geraram, ento, mais despropores em
favor do capital mundializado, como define Chesnays (1996)8. Segundo
Pochmann:
Seja qual a resposta, dependendo de onde se queira chegar,
torna-se inegvel reconhecer o espao de oportunidades da
economia solidria no Brasil. Mesmo no mbito da atual fase
inicial da economia solidria, cabe chamar a ateno para seus
limites enquanto no houver a concretizao de um conjunto
amplo de polticas pblicas. (POCHMANN, 2004, p. 23-34)9

A promoo da Economia Solidria conta fortemente com entidades de

apoio, assessoria e fomento. So organizaes pblicas e privadas, em geral,
sem fins lucrativos, e tambm prefeituras, que visam a desenvolver aes nas
vrias modalidades de apoio direto, capacitao, assessoria, incubao,
assistncia tcnica, de gesto e acompanhamento junto aos empreendimentos
de Economia Solidria. Segundo o ATLAS (2006), so associaes (ONGs),
incubadoras universitrias, alm de entidades do poder pblico. Para a
SENAES (2013)10, no Brasil, a ideia de construo de uma ES comea a
ganhar fora mediante o grande nmero de experincias associativas que
passam a ser organizadas pelos trabalhadores no meio urbano e rural, em
distintos contextos econmicos e sociais, junto a experincias em empresas
falidas ou em crise, recuperadas pelos trabalhadores; grupos e associaes
comunitrias de

carter formal ou informal; associaes e cooperativas

constitudas por agricultores/as familiares e assentados da reforma agrria;

cooperativas urbanas (de trabalho, consumo e servios); grupos de finanas
solidrias, dentre outros. Frente a esse contexto, o movimento social da ES, no
Brasil,

organiza-se

junto

aos

movimentos

populares,

durante

redemocratizao do pas e ganha visibilidade a partir da dcada de 90. No

CHESNAIS, Franois. A mundializao do capital. So Paulo: Xam, 1996.

POCHMANN, Mrcio. Economia Solidria no Brasil: possibilidades e limites. In IPEA,
Mercado de Trabalho. Nota Tcnica. 2004.
10
Avanos e desafios para as polticas pblicas de Economia Solidria no Governo Federal 2003/2010. Braslia: MTE, SENAES, 2012.
9

22
que se refere ao formato dessas polticas pblicas, segundo Bucci (2006)11, as
polticas pblicas podem ter distintos suportes legais. Alm disso, podem ser
expressas em disposies constitucionais, ou em leis, ou ainda em normas
infralegais, como decretos e portarias e at mesmo instrumentos jurdicos de
outra natureza, como contratos de concesso de servios pblicos.
As polticas pblicas que incentivam e apoiam iniciativas de Economia
Solidria tm por princpio a negao de um sistema nico para o trabalho.
Assume-se a naturalizao da fragmentao e heterogeneidade do trabalho;
reconhecem-se as diversas atividades informais com que os trabalhadores
ganham seu sustento de forma, vinculando-as em coletivos de produo.
Assim, a perspectiva de trabalho reconceituada, admitindo-se a perspectiva
de formalizao em cooperativas e associaes, no apenas como empresas.
Aponta-se esta como a opo para qualificar o trabalho informal em termos de
produtividade, aumento de renda e proteo social.
Seria, portanto, a economia solidria a possibilidade de redeno do
esprio trabalho informal que sempre marcou a histria trabalhista do pas e
que cresce estruturalmente nos ltimos tempos, em grande medida pela
corroso das garantias trabalhistas. Dessa maneira, observa-se que diversas
polticas pblicas assumem uma ao propositiva e se faz isso por meio do
ampliao do entendimento do trabalho agora tambm como trabalho
associado, e se intenciona dar estatuto social s prticas econmicas
informais, organizadas em produo coletiva. Em quadro elucidativo, Barbosa
(2005)12 sistematiza algumas das principais polticas no mbito do Governo
Federal na rea da Economia Solidria:

11

BUCCI, op.cit.
BARBOSA, Rosangela Nair de Carvalho. A Economia Solidria como Poltica Pblica:
uma tendncia de gerao de renda e ressignificao do trabalho no Brasil. Tese
(Doutorado em Servio Social) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo. 2005
12

23
Figura 1. Quadro demonstrativo da transversalidade da Economia Solidria no
Governo Federal13

A Secretaria Nacional de Economia Solidria, criada no incio do

governo Lula em 2003, dentro da estrutura do Ministrio do Trabalho e
Emprego, tem por escopo apoiar e induzir o crescimento das iniciativas em
13

Barbosa, op. cit

24
Economia Solidria, em seu relatrio publicado em 2013, assim apresenta a
sntese de sua linha do tempo que demonstra aes de apoio e incentivo
iniciativas de ES:14
FIGURA 2 Linha do Tempo de Atuao da SENAES

Fonte: Avanos e desafios para as polticas pblicas de Economia Solidria no

Governo Federal - 2003/2010. Braslia: MTE, SENAES, 2012.

14

SENAES, 2012, op. cit, pg. 22.

25
E ainda, uma sntese dos investimentos realizados pela SENAES15:

FIGURA 3 - Distribuio de Projetos por aes agregadas (2003-2010) SENAES

No que se refere consistncia e fora institucional dessas polticas,

Frana Filho (2002)16 aponta que elas apresentam grandes desafios para sua
efetividade; o maior deles diz respeito ao nvel de fragilidade institucional sob o
qual repousa tais polticas. Este tem a ver com a ausncia de um marco
institucional que fortalea esse campo de prticas, o que torna as iniciativas
polticas desse gnero muito vulnerveis em relao s conjunturas polticas.

15

16

SENAES, 2012, op. cit. pg. 26

FRANA FILHO, Genauto Carvalho de. Terceiro Setor, Economia Social, Economia Solidria
e Economia Popular: traando fronteiras conceituais. In Bahia Anlise & Dados, Salvador, v.
12, n1, p. 09-19, junho de 2002.

26
Deve-se somar a isso o prprio reconhecimento institucional ainda limitado do
tema e sua incompreenso importante em muitos contextos, ficando o xito
institucional relativo em alguns casos muito dependente das caractersticas e
sensibilidade do gestor pblico responsvel pela poltica.
J, no que se refere ao debate sobre o conceito de polticas pblicas e
sua formatao jurdica e os diversos processos pelos quais passam as
polticas pblicas, Bucci (2006)17 define que Poltica Pblica o programa de
ao governamental que resulta de um processo ou conjunto de processos
juridicamente regulados processo eleitoral, processo de planejamento,
processo de governo, processo oramentrio, processo legislativo, processo
administrativo, processo judicial que busca coordenar os meios disposio
do Estado e as atividades privadas, com o objetivo de realizar as funes
socialmente relevantes e politicamente determinadas. Segundo a autora, a
poltica pblica deve visar realizao de objetivos definidos, expressando a
escolha de prioridades, a reserva de meios necessrios sua compreenso e
o intervalo de tempo em que se espera o alcance dos resultados.
Dessa maneira, nota-se que h diferena substancial quanto a polticas
de Estado e polticas de governo, seja do ponto de vista da sua profundidade,
durao ou alcance. Bucci (2006)18 ainda sintetiza a diferena entre polticas
pblicas de governo e de Estado, considerando que a poltica pblica tem um
componente de ao estratgica, ou seja, incorpora elementos sobre a ao
necessria e possvel naquele momento determinado, naquele conjunto
institucional e projeta-os para o futuro mais prximo. No entanto, h polticas
cujo horizonte temporal medido em dcadas so as chamadas polticas de
Estado , e h outras que se realizam como partes de um programa maior, so
as ditas polticas de governo(BUCCI, ibidem, p.19).
Assim, nota-se que, ainda que de maneira dbil e desconexa, h
evidncias de que as Polticas Pblicas de Economia Solidria, mesmo
considerando-se seu significativo avano nos oito anos de Governo Lula, no

17

BUCCI, op. cit.

18

BUCCI, ibidem, p. 19

27
so centrais em nenhuma das aes do Governo Federal, seja essa Poltica
Pblica de Estado ou de governo. Fato inclusive reconhecido pela prpria
SENAES (2012) quanto constatao da necessidade e viabilidade da
consolidao da ES como poltica de Estado. Portanto, isso significaria avanar
na institucionalizao e na ampliao das Polticas Pblicas de Economia
Solidria, tornando esta permanente na estrutura do Estado Brasileiro.
Exemplo dessa desconexo entre as polticas que, no mesmo ano da criao
da Secretaria Nacional de Economia Solidria, em 2003, o Governo Federal,
por meio da Advocacia Geral da Unio, firma Termo de Ajuste de Conduta,
comprometendo-se a no mais contratar algumas cooperativas de servio. Tais
contradies no se do apenas na relao Ministrio Pblico, Executivo e
Judicirio. Elas surgem inclusive no mbito do prprio Governo Federal, como
demonstra SENAES (2013)19, a qual expe que uma das primeiras demandas
recebidas pela Secretaria, ainda antes de ser formalmente criada, foi a
solicitao da Confederao Brasileira das Cooperativas de Trabalho
(COOTRABALHO) para que intercedesse junto aos auditores fiscais do MTE,
no sentido de solicitar que fossem mais criteriosos na fiscalizao das
cooperativas deste segmento. Isso porque, segundo a entidade, o Ministrio
vivia uma contradio: por um lado, criava uma secretaria para estimular o
cooperativismo, e, por outro, combatia o trabalho das cooperativas, como se
todas fossem fraudulentas. Ainda segundo a Secretaria, considera-se que um
dos principais avanos nessa rea foi a ampliao do tema trabalho, para alm
do tradicional e constitudo tema do trabalho individual e subordinado, trazendo
tona o trabalho cooperado e associativo.
Como o Estado pode ter polticas pblicas de fomento Economia
Solidria e, de outro lado, via assinatura de Termos de Ajustamento de
Condutas com o Ministrio Pblico do Trabalho e outros rgos, combater os
resultados dessas polticas pblicas?

19

SENAES, op. cit,. 2012. p. 30.

28

1.2. Economia Solidria como estratgia de desenvolvimento

territorial

A economia solidria do sculo XXI, diferentemente do que o

cooperativismo dos sculos XIX e XX, quando as pessoas buscavam melhorias
na qualidade de vida em virtude das precrias condies de trabalho e da
patente desigualdade social, advm da crise do trabalho assalariado, pois a
falta de emprego levou milhes de pessoas busca por alternativas de
sobrevivncia. Segundo Cruz (2006), isso desemboca na informalidade, na
delinquncia, ou na economia solidria.20
Na perspectiva de Barbosa (2005), os pases de alta renda e fora
produtiva desenvolvida no, necessariamente, seguiram o modelo do
empreendedorismo. Na anlise dos dados, verifica-se que a questo da
motivao seria ainda mais reveladora dessa variao, pois seria possvel
distinguir claramente que, nos pases de renda alta, o empreendedorismo seria
motivado pela oportunidade e, nos pases perifricos, nos quais o Brasil est
inserido, o principal fator seria a necessidade causada pelo alto percentual de
desemprego, desigualdade social e frgil proteo social pblica. As variveis
escolaridade e renda, abordadas na pesquisa apresentada pela autora,
tambm, revelam essa realidade social mais perversa entre os pases pobres,
pois os empreendedores brasileiros no somam mais que cinco anos de
estudos, enquanto o ndice de diplomao universitria alto na maioria dos
pases centrais.
De modo que possvel verificar que o empreendedorismo se
constitui de fato numa alternativa de ocupao imposta pela
agenda burguesa dominante, ao passo que tambm uma
escolha

poltica

de

perspectiva

de

desenvolvimento

sociabilidade.(BARBOSA, op cit, p.67)

Ainda, a Economia Solidria, de maneira geral, tem se apoiado

fortemente na perspectiva territorial, entendendo o espao como um conjunto
20

CRUZ, Antonio. Polticas Pblicas para a Economia Solidria: fronteira entre poltica social e
poltica para o desenvolvimento local. In: Sociedade em Debate, Pelotas, 2006.

29
indissocivel de sistemas de objetos e de sistema de aes, sendo os
primeiros artificiais, como hidreltricas, fbricas, estradas etc., e com inteno
mercantil ou simblica, enquanto as segundas so racionais, obedecendo a
fins e meios hegemnicos. As interaes entre objetos e aes dependem da
carga de cincia e tcnica presentes, alm da percepo de que objetos
condicionam aes que criam novos objetos ou se realizam sobre eles. Dessa
forma, o espao se transforma, e surgem regies/lugares diferentes.
Fundamental , ainda, ressaltar a conceituao de desenvolvimento. Segundo
Sen (2010, p. 10):

A expanso da liberdade vista, por essa abordagem, como o

principal fim e o principal meio do desenvolvimento. O
desenvolvimento consiste na eliminao das privaes de
liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das
pessoas de exercer ponderadamente sua condio de agente.
A eliminao de privaes de liberdades substanciais,
argumenta-se aqui, constitutiva do desenvolvimento.

Em 2006, foi publicado o Atlas da Economia Solidria no Brasil, um

mapeamento da Economia Solidria no pas. Esse Atlas identificou 14.954
empreendimentos econmicos solidrios em 2.274 municpios, localizados nas
cinco regies brasileiras. Considerando a distribuio territorial, a pesquisa
destacou uma maior concentrao dos empreendimentos na regio Nordeste,
com 44% (6.549). Os restantes esto distribudos em: 17% (2.592), na regio
Sul; 14% (2.144, sendo 641 espalhados por 147 cidades no estado de So
Paulo), na regio Sudeste; 13% (1.884), na Regio Norte, e 12% (1.785), na
regio Centro-oeste. Os baixos ndices socioeconmicos da regio Nordeste
podem ser relacionados grande concentrao de EES nessa regio, uma vez
que tais experincias podem representar uma opo importante de trabalho e
renda para pessoas que se encontram excludas do mercado de trabalho.
Metade (50%) dos EES atua exclusivamente na rea rural, 33%
exclusivamente na rea urbana e 17% atuam tanto na rea rural quanto

30
urbana. No Sudeste, 60% atuam na rea urbana ( a maior porcentagem entre
as regies), 27%, na rea rural e o restante, em ambas as reas.
Quanto s atividades desenvolvidas pelos grupos, temos: Produo
Agropecuria, Extrativismo e Pesca (41%); Produo e Servios de Alimentos
e Bebidas (18%); Produo de Artefatos Artesanais (14%); produo Txtil e
Confeces (9%); Prestao de Servios (6%); Produo Industrial (4%);
Servios de Coleta e Reciclagem de Materiais (3%); Produo de Fitoterpicos,
Limpeza e Higiene (2%); Servios Relativos a Crditos e Finanas (1%);
Produo Mineral (0,5%) e Produo e Servios Diversos (1,5%). Esses dados
confirmam a presena de empreendimentos associativos na rea rural,
voltados, principalmente, para a produo agrcola, extrativismo e pesca.
Quanto ao compromisso e a participao social dos EES, do nmero
total, 58,2% afirmaram participar de movimentos sociais e populares e 42,2%
de redes ou fruns de Economia Solidria. Avaliando-se a situao da regio
Sudeste, constatou-se que cerca de 50% dos EES participam de movimentos
sociais e populares, e a mesma porcentagem participa de redes ou fruns de
Economia Solidria, enquanto quase 60% deles tm algum tipo de
envolvimento em ao social ou comunitria. A cooperao entre os
empreendimentos apresentou baixos ndices na pesquisa. Os atos levados em
considerao pela pesquisa para definir se um EES efetua a cooperao com
outro(s) EES ou no foram a aquisio de insumos dos prprios associados ou
de outros empreendimentos econmicos solidrios e a comercializao/troca
de seus produtos ou servios com outros empreendimentos da Economia
Solidria. Aproximadamente um tero dos empreendimentos afirmou estar
nessa situao (37%), dentre eles, o Sudeste a regio com o pior ndice, com
apenas 26%.
Em

relao

dificuldades

enfrentadas,

as

mais

comentadas

relacionam-se comercializao dos produtos da atividade (61%), acesso ao

crdito (49%), e apoio ou assistncia tcnica (27%). Os EES do Sudeste
apresentam a mesma dificuldade da mdia nacional no que se refere
comercializao (cerca de 60%), menor dificuldade em relao ao crdito
(cerca de 30%) e ao apoio ou assistncia tcnica (cerca de 20%).

31
De acordo com a pesquisa, 13% dos EES no so organizados com
vistas obteno de resultados financeiros ou no informaram essa finalidade.
Entre os EES que se organizam em torno de uma atividade econmica, 38%
conseguem obter sobras em suas atividades, 33% no as obtm, mas
conseguem arcar com as despesas realizadas, e 16% no obtiveram
faturamento suficiente para pagar suas despesas. No que se refere retirada,
50% apresentaram retirada com valor de at meio salrio mnimo. Em 26,1%, a
remunerao de meio a um salrio mnimo. Cerca de 15% dos
empreendimentos obtm retiradas que giram em torno de 1 a 2 salrios
mnimos, em 7% a 8%, entre 2 e 5 salrios, e apenas 1% a 2% dos
empreendimentos conseguem proporcionar retiradas acima dos 5 salrios
mnimos para seus scios.
Foi verificado que mais de um milho e 250 mil pessoas esto
associadas nos EES, e mais de 25 mil trabalhadores e trabalhadoras, embora
no-scios, possuem algum vnculo com os empreendimentos. Destes,
498.918 atuam em EES rurais, 268.911 em EES urbanos e 482.872 em EES
simultaneamente rurais e urbanos.
No que se refere questo de gnero, foi constatado que do nmero
total dos participantes associados aos EES, 450.663 (36%) so mulheres e
801.219 (64%) so homens, que esto distribudos da seguinte maneira: das
mulheres (sobre os 36%), 33,7% (SE 27,2%) encontram-se em EES atuantes
na rea rural; 47,4%, na rea urbana e 32%, nas reas rural e urbana; j os
homens (sobre os 64%), 66,3% esto nos EES da rea rural; 52,6%, na rea
urbana e 68%, nas reas rural e urbana. H cerca de 2.300 empreendimentos
constitudos exclusivamente por mulheres (16%), cerca de 1.500 cujos scios
so unicamente homens (11%), e os restantes (73%) so formados por
homens e mulheres.
Quanto forma de organizao, 54% esto sob o formato de
associao, 33% so grupos informais, 11%, cooperativas, 2%, em outras
formas de organizao. Somando-se as associaes, que estariam em um
formato jurdico inadequado, conforme demonstrado no subitem anterior, e os
grupos informais, chega-se a um resultado de que 87% dos empreendimentos

32
de Economia Solidria estariam na ilegalidade, ou ao menos, em um formato
inadequado do ponto de vista jurdico.
Assim, percebe-se que a implementao de polticas em Economia
Solidria tem um forte cunho territorial. Sobre essa questo, defende Ferreira
(2010)21 que a abordagem Territorial do Desenvolvimento ou Desenvolvimento
Territorial prev a reestruturao do conjunto de polticas pblicas e do sistema
de gesto do Estado, a descentralizao a partir da democracia participativa,
em que a democracia se tornaria sinnimo de local. Buscam-se, a partir disso,
novos referenciais para a orientao dos modos de representar, agir e fazer.
H a transformao do territrio em instrumento, tecnologia, meio de gerar
trabalho, renda, novos atores e relaes de poder, novas redes sociais
baseadas em relaes de parceria. Dessa maneira, o desenvolvimento se daria
por meio de formas alternativas, devido ao foco nas particularidades de cada
lugar em detrimento do pensamento que pretende globalizar todos os
territrios. Seriam, portanto, processos de desenvolvimento que no tm sua
operacionalizao imposta, mas tm como protagonista a prpria populao.
Segundo Frana Filho (2006)22, existem duas concepes no que se
refere viso da implementao da poltica de Economia Solidria, que pode
ser divididas em concepo insercional-competitiva, a qual tem como foco a
qualificao profissional, e a concepo sustentvel solidria. Esta, para o
autor, uma concepo que consiste, sobretudo, na construo de estratgias
territoriais de desenvolvimento em torno do fomento de uma outra dinmica
econmica,

baseada

na

construo

fortalecimento

de

circuitos

socioprodutivos locais integrados ao tecido das relaes sociais, polticas e

culturais de um lugar. Alm de uma poltica de gerao de trabalho e renda
para parcelas marginalizadas da sociedade; trata-se, portanto, de uma

21

FERREIRA, Danilo Malta. Economia Solidria como estratgia para o desenvolvimento

territorial: atuao da INCOOP no Jardim Gonzaga e entorno. Dissertao de Mestrado.
UFSCar, 2010
22

FRANA FILHO, Genauto Carvalho. Polticas pblicas de economia solidria no Brasil:

caractersticas, desafios e vocao. In FRANA FILHO, Genauto Carvalho et al (Orgs.). Ao
pblica e economia solidria: uma perspectiva internacional.Porto Alegre: Ed. Da UFRGS, 2006.
p. 259-267.

33
concepo de poltica estratgica, na medida em que pensa o desenvolvimento
centrado em contextos territoriais especficos.

Dessa forma, a proposta de atuao consiste em utilizar a conjuntura da

Economia Solidria apontada acima como espaos de organizao da
sociedade, pois estes so mais do que indivduos ou pessoas jurdicas, mas
coletivos concretos ou entes organizados, que apresentam, portanto, forte
legitimidade nos territrios em que atuam. A proposta de uma poltica de
Economia Solidria no seria a de promover sadas individuais, uma forma to
reforada pelo ordenamento jurdico existente, segundo uma lgica de
empreendedorismo pautada em valores de competio e sucesso pessoal.
Conclui Frana Filho (op. cit) que as iniciativas apoiadas no mbito da ES so
pensadas

em

termos

da

possibilidade

de

constituio

de

circuitos

socioprodutivos mais amplos, que se articulam no espao de um territrio

especfico, onde a maior importncia atribuda organizao dos grupos e
fortalecimento das redes sociais e polticas, com o fomento do associativismo
local. Trata-se de buscar operar novas institucionalidades ou marcos
regulatrios territoriais, ressignificando-se o sentido das prticas econmicas
que vo se operar em relao estreita com a prpria vida social, poltica,
cultural e ambiental nos seus respectivos territrios. O econmico passa a
fazer sentido apenas em relao a outras esferas da vida local, assim como,
enquanto modo de articulao associativa entre produtores e consumidores
locais a fim de evitar processos de excluso.
A perspectiva da implementao da Economia Solidria como estratgia
de desenvolvimento territorial tambm um dos escopos da SENAES (2012)23,
cuja

compreenso

da

ES

enquanto

estratgia

para

promoo

de

desenvolvimento sempre esteve na atuao da secretaria, ao considerar e

atuar no contexto prprio das comunidades, principalmente as urbanas, junto
s quais ela passou a desenvolver suas polticas como forma de potencializar
processos endgenos de mobilizao das capacidades locais, sejam elas
humanas, sociais, polticas e culturais, seja ainda pela ampliao ou pelo
23

SENAES, op. cit., p. 74

34
aproveitamento das potencialidades econmicas locais, que estimulam o
aprofundamento das relaes de democracia e cidadania, cuja finalidade seria
o bem-viver coletivizado. Posteriormente, tais polticas teriam por objetivo
inserirem-se e contriburem em algumas dinmicas mais amplas que, em certa
medida, passaram a orientar a ao do Governo no tema Desenvolvimento.
Isso pode ser constatado, pois o Desenvolvimento Urbano, segundo o
Ministrio das Cidades, pode ser definido como melhoria das condies
materiais e subjetivas de vida nas cidades, com diminuio da desigualdade
social e garantia de sustentabilidade ambiental, social e econmica. Ao lado da
dimenso quantitativa da infraestrutura, dos servios e dos equipamentos
urbanos, o desenvolvimento urbano envolveria tambm uma ampliao da
expresso social, cultural e poltica do indivduo e da coletividade, em
contraponto aos preconceitos, a segregao, a discriminao, ao clientelismo e
a cooptao (MINISTRIO DAS CIDADES, 2004).

1.3. Economia Solidria e seu lugar no Ordenamento Jurdico.

Contradies entre legalidade e legitimidade
Considerando-se que o objetivo da presente pesquisa o de buscar, no
ordenamento jurdico brasileiro, se o este seria capaz de atender s
necessidades do associativismo produtivo, em especial, o cooperativismo
popular e as estruturas organizativas da Economia Solidria, propomo-nos a
refletir sobre de que forma os atuais empreendimentos econmicos solidrios
esbarrariam no modelo jurdico vigente e quais os obstculos a serem
superados. Esse modelo no apenas positivado, mas tambm interpretativo,
j que sua legitimidade tambm essa uma hiptese da qual partimos
contestada pelo Ministrio Pblico do Trabalho, o que ser abordado com mais
nfase no captulo 4.

35
1.3.1.

FORMALIZAO

DOS

EMPREENDIMENTOS

ECONMICO-

SOLIDRIOS

No que tange Economia Solidria e ao cooperativismo popular como

um todo, h um limitador de difcil superao: a interpretao jurdica do
Liberalismo no Brasil que cria a pessoa jurdica, representao formal da
coletividade e que na sua constituio abandona a complexidade das relaes
coletivas e sua autonomia. Para Frana Filho (2002)24, com a noo de
Economia Solidria, a questo que se coloca aquela de um novo
relacionamento

entre

economia

sociedade.

Certas

caractersticas

organizacionais, particularmente no que se refere ao aspecto democrtico da

organizao do trabalho, so sublinhadas na apreenso desse termo,
sobretudo da inscrio sociopoltica das experincias que fundam essa noo.
Esta a razo pela qual entendemos que, para alm de um conceito servindo
para a identificao de certo nmero de experincias com um estatuto diferente
daquele da empresa capitalista, a noo de economia solidria remete a uma
perspectiva de regulao, colocada como uma questo de escolha de um
projeto poltico de sociedade. Isso se d em funo da dimenso histrica
desse fenmeno e das suas caractersticas fundamentais. Admitir a
possibilidade de outra forma de regulao da sociedade atravs da ideia de
economia solidria significaria reconhecer outra possibilidade de sustentao
das formas de vida de indivduos em sociedade, no centradas nas esferas do
Estado e do mercado.
Nota-se que a grande questo do marco-legal para a Economia Solidria
pode ser dividida em trs pontos: particularidade da Economia Solidria nas
reformas, sejam elas tributria, previdenciria ou trabalhista; diferenciao da
economia solidria perante a dinmica econmica como um todo e seu
tratamento tributrio e de comercializao; e regulao do trabalho. Essa
questo reconhecida pela SENAES (2012) 25, ao deixar consignado em seu
24

FRANA FILHO, Genauto Carvalho de. Terceiro Setor, Economia Social, Economia Solidria
e Economia Popular: traando fronteiras conceituais. In Bahia Anlise & Dados, Salvador, v.
12, n1, p. 09-19, junho de 2002.
25

SENAES, 2012, op. cit., p. 44.

36
relatrio que o crescimento e fortalecimento da ES, que envolve uma
diversidade de relaes e instituies, ainda no apresenta um correspondente
jurdico que comporte sua complexidade e realidade. Assim, muitas das
iniciativas de ES se utilizam da forma jurdica da cooperativa para se
regularizarem. Contudo, a legislao cooperativista existente hoje limitada
para dar conta da realidade de todas as necessidades. Sobre a inexistncia de
estatutos legais que garantam o adequado desenvolvimento da Economia
Solidria, na viso de Pochmann (2004) 26, emergem cinco grandes lacunas,
cujo papel das polticas pblicas pode ser determinante no fortalecimento e
consolidao da economia solidria no pas. Salienta-se a necessidade de uma
definio a respeito da regulao pblica que defina o estatuto da economia
solidria. Assim, pode-se enfrentar a lacuna decorrente do vazio legal que
confunde a tica solidria com concorrncia desleal e mesmo com falsas
cooperativas que fraudam os direitos legtimos dos empregados assalariados,
ou seja, trata-se da constituio de um cdigo prprio do trabalho sob o regime
da economia solidria.
No que se refere s demandas do marco-legal da Economia Solidria,
segundo Gediel (2003)27, as caractersticas delas seriam pontuais e,
geralmente, elas decorrem da absoluta inadequao da legislao vigente,
para tratar da vida associativa, dos modelos autogestionrios e das
cooperativas, porque o direito no foi pensado para o trabalho coletivo, para as
realidades coletivas. Nessa perspectiva, o direito tem uma viso individualista
e, quando um grupo se organiza sob formas associativas, este se expressa,
juridicamente como uma unidade (pessoa jurdica), embora por trs dessa
unidade se esconda uma pluralidade e uma diversidade que no consegue ser,
de maneira alguma, captada pela forma jurdica. Portanto, h uma ditadura da
forma jurdica que no responde s necessidades do grupo, das atividades e
da complexidade de insero desse grupo no mercado.
Como demonstra o Atlas da Economia Solidria (2006), 84% dos
empreendimentos econmicos solidrios formalizados so cooperativas e
26
27

POCHMANN, Mrcio. Nota Tcnica. Revista do IPEA, agosto 2004.

GEDIEL, Jos Antonio. Marco Legal e as Polticas Pblicas de Economia Solidria, in

Cadernos da Fundao Luis Eduardo Magalhes, 2003, p. 115-122

37
associaes. Ainda quanto forma de organizao, os empreendimentos
econmicos solidrios esto distribudos em: cooperativas, associaes,
grupos informais e outros (Sociedades Mercantis, entre outros). No Brasil, a
maior parte dos empreendimentos est organizada sob a forma de associao
(54%), seguida dos Grupos Informais (33%) e Organizaes Cooperativas
(11%) e outras formas de organizao (2%). Essa distribuio diferenciada
de acordo com as regies. Nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
predomina o perl nacional, diferentemente das regies Sul e Sudeste, onde h
uma menor participao das associaes e maior participao dos grupos
informais.
Ao longo dos anos, a figura jurdica associativa sempre deu conta da
roupagem institucional para diversas formas de expresso de grupos dentro da
sociedade brasileira. Ao analisar o Cdigo Civil de 1916, revogado pelo atual
Cdigo Civil de 2002, oo artigo 16 classificava as pessoas jurdicas de direito
privado como: sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou
literrias, as associaes de utilidade pblica e as fundaes; sociedades
mercantis. Tal classificao no diferenciava as sociedades civis, que tinham
finalidade lucrativa, das associaes, que no tinham finalidade lucrativa.
Porm, o Cdigo Civil de 2002 distingue com clareza as categorias de pessoas
jurdicas de direito privado. Segundo a lei, associaes so constitudas pela
unio de pessoas para fins no econmicos (art. 53); fundaes que so
constitudas por uma dotao especial de bens, que especificar para o que de
destina; sociedades (empresariais) que tm finalidade econmica e distribuem
entre os scios os resultados (art. 981). Estas podem ser sociedades
empresariais ou cooperativas; as organizaes religiosas; os partidos polticos;
as empresas individuais de responsabilidade limitada.
Como afirma Rech (2000), a iniciativa cooperativista nunca foi
efetivamente apoiada, principal motivo pelo qual a participao percentual da
populao em cooperativas tem sido pouco relevante no decorrer dos anos.
Segundo Rech (ibidem, p. 16), Ao longo de nossa histria, ao contrrio,
sempre houve quem se preocupasse em limitar as suas possibilidades. Desse
modo, com os limites impostos (pelo poder pblico principalmente) e pela
pouca tradio de iniciativas econmicas coletivas, o cooperativismo brasileiro

38
nunca conseguiu grande desenvolvimento. Rech (ibidem) aponta o nmero de
4.000 cooperativas em todo o territrio nacional, no ano de 1960, com maior
concentrao no Sul do pas. Em 1981, havia 3.833 cooperativas em todo o
Brasil, e, em 1998, o nmero aumentou para 5.102 28

1.3.2. ECONOMIA SOLIDRIA E SUA LEGALIDADE

A Lei 5.764 de 16 de dezembro de 1971, que rege atualmente o assunto,
feita durante a ditadura civil-militar, que perdurou de 1964 a 1984, acarretou a
concentrao das cooperativas nas mos dos grandes produtores e industriais
(RECH, 2001). Essa Lei imps uma estrutura muito rgida na organizao das
cooperativas, de modo que, ao invs de permitir o desenvolvimento do modelo
cooperativista, acabou por impor tantos limites que tornou difcil sua
constituio e funcionamento. Nesse perodo, o cooperativismo se tornou
fortemente regulado e centralizado devido ao monoplio da Organizao das
Cooperativas Brasileiras (OCB), organizao de representao oficial imposta
pela Lei 5.764/71. A deficincia e ostracismo dessa lei, inclusive reconhecida
pela SENAES (2013)

29

, pois, em relao Lei Geral do Cooperativismo, o

atual marco regulatrio do cooperativismo est amplamente superado, por um

lado, pela Constituio Federal de 1988 e pelo Novo Cdigo Civil e, por outro,
pelo prprio desenvolvimento das experincias cooperativas nas ultimas
dcadas, j que estas se espalharam e se fortaleceram em outros setores,
crescendo em nmero e complexidade. Diante dessa constatao, desde a
dcada de 90, projetos de leis tramitam no Congresso Nacional, propondo um
novo marco jurdico para o cooperativismo no Brasil.
A Constituio Federal de 1988 abriu algumas perspectivas de
liberalizao do sistema cooperativista, tal qual a proibio da obrigatoriedade
de filiao em qualquer instncia de representao oficial ou extraoficial e da

28

RECH, Daniel. Cooperativas: uma alternativa de organizao popular. Rio de Janeiro: DP&A
editora, 2000.
29

SENAES, 2012, op. cit. pg. 47.

39
interferncia de organismos externos, sejam eles estatais ou paraestatais (art.
5, inciso XVIII).
Em 1994, com a alterao do artigo 442 da Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT) pela Lei 8.949, ocorreu um grande crescimento no nmero de
cooperativas de trabalho existentes no pas. O pargrafo nico, criado no artigo
442, dispe: Qualquer que seja o ramo de atividade da sociedade cooperativa,
no existe vnculo empregatcio entre ela e seus associados, nem entre estes e
os tomadores de servios daquela. Esse dispositivo se tornou muito
controverso, pois muitos juristas entendem-no como uma forma de ensejar a
iniciativa de cooperativas fraudulentas, e, como consequncia, muitas vezes,
subjugam tal dispositivo na tentativa de conter a explorao contra os
trabalhadores e preservar a primazia da CLT nas relaes de trabalho. Pode-se
observar que a existncia de cooperativas fraudulentas, que objetivam apenas
fugir s responsabilidades trabalhistas, acaba estigmatizando esse tipo de
sociedade, percebida, muitas vezes, como propcia fraude.
O ponto central do que tem causado grandes problemas s diversas
cooperativas ligadas ao movimento de Economia Solidria, segundo Gediel
(2003), alis, outra questo que seria de difcil tratamento no campo jurdico,
diz respeito oposio entre capital e trabalho nas denominadas cooperativas
de trabalho, identificadas de maneira mais adequada, como cooperativas de
mo-de-obra. Tais cooperativas so formadas por pessoas e grupos que tm
como nica fonte de sobrevivncia seu prprio trabalho. Com base em muitas
situaes de evidente fraude aos direitos sociais dos trabalhadores, foi se
formando certo consenso, entre os juristas, que os levou a concluir que todo
trabalho associativo ou cooperativo uma forma de rebaixamento das
condies do trabalhador. Esse consenso afasta, portanto, a possibilidade de
discusso sobre as formas de autonomia dos trabalhadores, o que acaba
gerando grandes problemas para essas cooperativas, como o reconhecimento
de vnculo empregatcio, por exemplo. Afirma-se ainda que Dentro dessa

40
lgica ao trabalhador sobrou apenas o trabalho subordinado. 30 O quadro a
seguir demonstra todo o arcabouo legal acerca do cooperativismo e do
associativismo produtivo no Brasil.
Figura 4. QUADRO DA LEGISLAO FEDERAL ATINENTE ECONOMIA
SOLIDRIA
Tipo
Constituio
Federal

Lei

Dispositivos
Arts. 5, XVIII; 146,
III, c, 174, 2

Cdigo Civil

10.406/2002

Cooperativas

5764/1971

Art. 44; 53 61 e
1093 1096;
Toda a Lei

Cooperativas de
Trabalho

12690/2012

Toda a Lei

Cooperativa
Social
Organizao da
Sociedade Civil
de Interesse
Pblico OSCIP

9867/1999

Toda a Lei

9790/1999

Art. 3, IX

Lei de
Licitaes
Lei de
Alimentao
Escolar
Cooperativas de
Crdito

8666/1993

Art.24,inciso XXVII

11947/2009

Art. 14, 1

130/2009

Toda a Lei

Decreto
7358/2010

Todo o Decreto

Decreto
5063/2004

Arts. 18,19 e 20

Institui Sistema
Nacional do
Comrcio Justo
e Solidrio
Cria a Secretaria
Nacional de
Econ. Solidria

Descrio
Direito livre associao;
benefcios tributrios; incentivo e estmulo ao cooperativismo e outras formas de
associativismo
Definio de pessoa jurdica;
regulao das associaes
Descrio de todas as
questes cooperativistas
Cooperativas de trabalho
divididas em coop. de
produo e de servios a
partir de 7 pessoas
Trata
das
cooperativas
sociais
Permite que uma associao
com o ttulo de OSCIP,
possa
realizar
experimentao, no lucrativa, de
novos
modelos
scioprodutivos e de sistemas
alternativos de produo,
comrcio,
emprego
e
crdito
Dispensa de licitao para
Cooperativas de Catadores
Dispensa de licitao e
obrigatoriedade de compras
da agricultura familiar
Regula as cooperativas de
crdito

Traz
definies
e
regulamenta o apoio ao
Sistema Nacional Comrcio
Justo e Solidrio
Atribuies e estrutura da
Secretaria
Nacional
de
Economia Solidria

Fonte: Elaborado pelo autor.

30

GEDIEL, Jos Antonio. Marco Legal e as Polticas Pblicas de Economia Solidria, in Cadernos da
Fundao Luis Eduardo Magalhes, 2003, p. 115-122

41
As cooperativas de trabalho, caso do objeto em estudo, enquadram-se
plenamente na legislao nacional, pois so consideradas cooperativas sociedades de
pessoas, de natureza civil, que tm personalidade jurdica prpria, organizadas no
para a obteno de lucro, mas para a prestao de servios a seus associados. Antes
mesmo da edio da lei 12690/2012, que trata das cooperativas de trabalho, a
legislao em vigor j permitia a existncia de cooperativas nos moldes da estudada
no presente trabalho. Reforando a legalidade, Rizzardo defende:
O ordenamento jurdico ptrio admite a cooperativa de trabalho (art.
442, pargrafo nico, da CLT e Lei n5.764/71), que pode ser de
produo ou de servios. A cooperativa de prestao de servios
pode ser intermediadora de mo de obra, em carter permanente,
desde que seja para atividade-meio da tomadora dos servios e no
haja subordinao do trabalhador cooperado tomadora dos
servios nem a pessoalidade na prestao dos servios (Smula n
331 do TST). Ademais, os traos distintivos na verdadeira
cooperativa, em contraprestao fraudulenta (cf. Recomendao n
193 da OIT), so a espontaneidade na formao, a autonomia dos
cooperados, a autogesto da cooperativa e a liberdade de
associao. (RIZZARDO, 2012,)31

Ressalte-se ainda que, no caso da Cooperlimp, no havia subordinao

por parte da tomadora de servios, pois o trabalho era determinado na
contratao do servio e no diariamente pela tomadora. Ainda assim, em que
pese certa regularidade da mesma pessoa no posto de trabalho, as escalas
tambm eram determinadas internamente cooperativa e no, com o tomador
de servio.

31

RIZZARDO, Arnaldo. Direito de Empresa. So Paulo: Forense, 2012

42
1.3.3. ECONOMIA SOLIDRIA E SUA LEGITIMIDADE

Em que se pese o forte respaldo legal, o ordenamento jurdico brasileiro,

de maneira geral, no capaz de atender plenamente s necessidades do
Associativismo Produtivo, em especial o cooperativismo popular e as estruturas
organizativas da Economia Solidria. Assim, os empreendimentos econmicos
solidrios esbarram no modelo jurdico vigente. Na constitucionalizao de
direitos, em especial o direito livre associao, a autonomia coletiva
relativizada, pois a pessoa jurdica, a fico inventada pelos juristas para
formatao das coletividades, limitada pelo Direito. Isso porque o sujeito de
direito e a pessoa humana tm tempo, histria e territrio determinado, o que
dificulta assim, o ajustes de empreendimentos econmico solidrios padres
previamente definidos pela legislao. Nos casos em que o ordenamento
jurdico atual seja insuficiente para atender aos objetivos da Economia
Solidria, vale ressaltar a crtica ao positivismo jurdico elaborado por
Dworking:

[...] quando advogados raciocinam sobre ou questionam

direitos ou obrigaes, particularmente nos casos difceis em
que nossos problemas com esses conceitos parecem mais
agudos, eles usam padres (standards) que no funcionam
como regras, mas operam diferentemente como princpios,
polticas (policies) e outras espcies de padres. [...] Chamo
poltica aquele tipo de padro que estabelece um objetivo para
ser atingido, geralmente uma melhoria de carter econmico,
poltico ou social na comunidade [...] e princpio um padro que
deve ser observado, no porque v proporcionar ou assegurar
uma questo econmica, poltica ou social considerada
desejvel, mas porque uma exigncia de justia, equidade ou
alguma outra dimenso de moralidade.(DWORKING, 2012,)

Dentro ainda da discusso sobre a essncia liberal do nosso

ordenamento jurdico, se, por um lado, o Estado atua no sentido de evitar o
controle social da produo e faz isso, impondo a contraditria relao entre

43
iguais que so livres, o que, em tese, garantiria a eficcia da fora de trabalho
no processo de explorao, alm de criar uma estrutura legal que normatiza a
relao de foras desproporcional como equivalentes, operando o despotismo
no trabalho, com a salvaguarda estatal para a propriedade, meios de produo
e produto e controladores. Por outro lado, o Estado atua para reprimir supostos
abusos e fraudes legislao da trabalhista por terceiros que teriam por
objetivo no cumprirem as legislaes de proteo dos trabalhadores. Para
Bucci (2006), o nvel de tenso entre as garantias de direitos sociais dentro do
ordenamento jurdico brasileiro seria ainda maior, pois a Constituio brasileira
de 1988 foi carregada com os direitos compreendidos na tarefa de
redemocratizao do pas e sobrecarregada com as aspiraes relativas
superao da profunda desigualdade social produzida ao longo de sua
histria.
As aes em Economia Solidria so estimuladas em termos da
possibilidade de constituio de circuitos socioprodutivos mais amplos que se
articulam no espao de um territrio especfico, onde a grande importncia
atribuda organizao dos grupos e fortalecimento das redes sociais e
polticas, com o fomento e estmulo ao associativismo local. Busca-se operar
novas institucionalidades ou marcos regulatrios territoriais, ressignificando o
sentido das prticas econmicas que vo operar em relao estreita com a
prpria vida social, poltica, cultural e ambiental nos seus respectivos territrios.
O econmico passa a fazer sentido apenas em relao a outras esferas da vida
local, assim como, enquanto modo de articulao associativa entre produtores
e consumidores locais, a fim de evitar processos de excluso.
As interaes intragovernamentais se apresentam, hoje, muito mais
como uma vocao para as polticas de Economia Solidria. importante
destacar tambm as articulaes com entidades da sociedade civil, que
representam condies para a efetividade de tais polticas. Assim, segundo
Frana Filho (2002), essas polticas no se constroem ou podem ser
implementadas prescindindo de razovel grau de articulaes que so
realizadas, em geral, por organizaes da sociedade civil e universidades que
acumularam conhecimento acerca dessa realidade de uma economia popular e
solidria, bem como dos meios de foment-la, que passam a interagir com o

44
poder pblico na concepo e implementao de tais polticas. O efeito mais
visvel dessa articulao entre sociedade civil e Estado, na constituio dessas
polticas, encontra-se no prprio formato prtico que elas costumam assumir
enquanto

espaos

pblicos

de

discusso,

reflexo,

elaborao

encaminhamento de propostas e ideias. A nfase na constituio de centros

pblicos como estratgia

de

implementao de tais polticas,

como

particularmente ilustrado nos casos de Recife e So Paulo, revela talvez aquilo

que exista de mais inovador nesse gnero novo de poltica pblica no Brasil,
sinalizando novos padres de definio das relaes entre Estado e sociedade.
O autor ainda prossegue afirmando, que h uma tendncia de
redemocratizao significativa das relaes entre Estado e sociedade, elas
evidentemente no ocorrem sem dificuldades no espao da constituio de tais
polticas. Muitas seriam as tenses e frices caracterizando tal relao, o que
parece apontar um paradoxo constitutivo da sua natureza mesmo, ou seja, o de
supor um padro de relao que sempre o mesmo de cooperao e conflito.
Vale ressaltar que o grau de consistncia em tais interaes varia de acordo
com o nvel de organizao do campo da economia popular e solidria em
cada contexto de realidade, bem como das prprias caractersticas e
composio desse tecido organizativo local. Ou seja, o tipo de entidade
parceira pode variar significativamente entre uma realidade e outra, com
reflexos evidentes sobre a prpria consistncia da poltica.
O que fica patente que a liberdade, no caso, a de livre associao, na
busca por melhores condies de vida e de autonomia, no seria apenas o
ncleo de fundamentao do Direito, ela o valor central para uma teoria da
legitimidade. A grande questo a de focalizar o primado de princpios de uma
legtima organizao social da liberdade. Em autores como Dworkin (2002) e
Habermas (1997), tal pressuposto deriva do respeito democracia e
soberania popular, e, no dizer de Canotilho (2005), permite acompanhar novas
leituras dos problemas poltico-constitucionais nos quadros do pluralismo
poltico, econmico e social.
Dessa maneira, ante a dicotomia proteo dos direitos legtimos dos
trabalhadores e o direito livre associao, no caso, para fins econmicos, a
grande questo que fica para os juristas se livrar de um modelo metodolgico

45
que busca padronizar e assumir a grande complexidade de relaes e
sentidos. O modelo jurdico que busca a cientificidade, a neutralidade, modelo
este que sustenta um discurso jurdico liberal-individualista e a cultura
tecnicista-formalista, demonstra um profundo processo de esgotamento como
fica patente no escopo da presente dissertao. Segundo Wolkmer (2002),
essa disfuncionalidade decorre da prpria crise de legitimidade, da
elaborao e aplicao da justia, bem como da crescente complexidade das
novas formas de produo do capital e das incisivas contradies sociais das
sociedades contemporneas. Natural, ento, seria substituir os paradigmas
racionais de fundamentao jurdica (jusnaturalismo e positivismo), quando
eles no mais acompanham as incontestes transformaes sociais e
econmicas pelas quais passam as modernas sociedades polticas. Desse
modo, a empreitada se reveste de importncia na medida em que vai ao
encontro de todo um questionamento sobre a premncia de construir, no
contexto da modernidade latino-americana, um projeto de superao das
tradies relaes tico-jurdicas desiguais e injustas 32

32

WOLKMER, Antonio Carlos. Introduo ao pensamento jurdico crtico. 4. ed., So Paulo: Saraiva,
2002, pg. XV

46

CAPTULO 2 PERGUNTAS, HIPTESES, ESTRATGIAS

GERAIS, COLETA E ANLISE DOS DADOS
A seguir sero apresentados os elementos metodolgicos constituintes
da pesquisa, bem como a anlise dos dados coletados ao longo desse
processo.
2.1. PERGUNTAS DE PESQUISA
- Quais so os avanos e dificuldades do movimento de Economia Solidria e
os limites jurdicos das vrias iniciativas, em particular as cooperativas de
trabalho?
- Quais as atuais diretrizes gerais para as polticas pblicas de Estado e de
Governo que fomentam e garantem as cooperativas de trabalho?
- De que maneira o Estado brasileiro atua de maneira conflitante, por um lado
apoiando empreendimentos econmicos solidrios, entidades de fomento etc.,
e por outro lado, atua no processo de criminalizao do trabalho associado, por
meio de iniciativas como da Advocacia Geral da Unio e mais enfaticamente do
Ministrio Pblico do Trabalho?
- Quais so as variveis que influenciaram na deciso do MPT em dar incios
aos TACs em todo o pas?
- Quais os impactos em decorrncia da aplicao dos TACs a cooperativas de
trabalho organizadas pela populao pobre no pas?
- Quais variveis interferem na atuao do Ministrio Pblico do Trabalho ao
lidar com Empreendimentos Econmico Solidrios?
- Que condies relativas ao papel e atuao do Estado favorecem e quais
desfavorecem a existncia e o funcionamento de Empreendimento Econmico
Solidrios?

47
- A legislao (ou a falta dela) foram fatores determinantes para a aplicao
dos TACs?
2.2. HIPTESES INICIAIS
Em um primeiro momento, a hiptese principal que norteia a presente
dissertao a de que as cooperativas de trabalho que se aproximam dos
princpios de Economia Solidria, na perspectiva da organizao coletiva
autogestionria e do trabalho associado, com a incluso de pessoas
historicamente excludas, foram criminalizadas por interpretaes jurdicas
equivocadas que levaram extino de centenas de postos de trabalhos, e
isso teve impactos negativos no territrio, particularmente o bairro do Gonzaga
e entornos no municpio de So Carlos.
Buscou-se demonstrar que existe um profundo descompasso, em
especial pelo carter temporal, entre o texto normativo do cooperativismo, o
entendimento do Estado brasileiro em especial, o Ministrio Pblico do
Trabalho e a luta travada pelo movimento de Economia Solidria. Das leituras
e pesquisas iniciais, parte-se da hiptese de que um rgo estatal, qual seja o
Ministrio Pblico do Trabalho, no entende como legtima a atuao de
cooperativas de servios e que atua de maneira a inviabiliz-las. Percebe-se
que uma questo de difcil tratamento, no campo jurdico, diz respeito
oposio entre capital e trabalho nas denominadas cooperativas de trabalho,
identificadas mais adequadamente como cooperativas de mo-de-obra. Tais
cooperativas, geralmente, so formadas por pessoas e grupos que tm como
nica fonte de sobrevivncia seu prprio trabalho. Na nossa sociedade, com
base em situaes de evidente fraude aos direitos sociais dos trabalhadores,
foi se formando certo consenso entre os juristas, conforme apresentado no
captulo anterior, que os levou a concluir que todo trabalho associativo ou
cooperativo uma forma de rebaixamento das condies do trabalhador,
afastando, assim, a possibilidade de discusso sobre as formas de autonomia
dos trabalhadores, o que acaba gerando grandes problemas para essas
cooperativas, como o reconhecimento de vnculo empregatcio.

48
O objetivo deste trabalho, portanto, o de buscar no ordenamento
jurdico brasileiro, como um todo, se o este seria capaz de atender s
necessidades do Associativismo Produtivo, em especial, ao cooperativismo
popular e s estruturas organizativas da Economia Solidria. Assim, busca-se
entender de que forma os atuais empreendimentos econmicos solidrios
esbarrariam no modelo jurdico vigente e quais os obstculos a serem
superados.
Na constitucionalizao de direitos, em especial o direito livre
associao, a autonomia coletiva seria problematizada por reflexes que se
apresentariam. Alm disso, buscar-se-ia compreender que a pessoa jurdica, a
fico inventada pelos juristas para apreenso das coletividades, limitada
violentamente pelo Direito, porque o sujeito de direito e a pessoa humana tm
tempo, histria e territrio determinado.
Uma hiptese a de que o Ministrio Pblico do Trabalho no
entenderia como legtimo o direito ao trabalho associado de pessoas pobres,
em especial em cooperativas de servios. Apesar do reconhecimento da
legalidade, o MPT resolveu combater tais cooperativas, no importando se elas
seriam legtimas cooperativas ou no.

2.3. ESTRATGIAS GERAIS E MTODO DE COLETA E ANLISE DE

DADOS

Tendo como caracterizao uma pesquisa ps-fato, o mtodo da

pesquisa ser um modo de trabalho que envolver o denominado silogismo
indutivo, caracterizado pela apresentao de uma premissa menor, um caso
nico, que envolve a questo jurdica da Cooperativa Cooperlimp, seguida de
uma premissa maior, que o ordenamento jurdico brasileiro, ambos
sintetizados numa consequente afirmao que valeria para comprovao das
teses apresentadas, quais sejam as consequncias, na verso jurdica dos
efeitos, no mundo da vida, daquilo que se analisa, a partir do referido mtodo,

49
no caso, o problema jurdico da Cooperativa Cooperlimp. A premissa partiria do
seguinte pressuposto terico: os instrumentos jurdicos de conservao da
sociedade dos proprietrios no sistema capitalista e sua consequente ordem
jurdica liberal dificultam a afirmao das coletividades no presente caso, das
coletividades representadas pela organizao coletiva de trabalhadores
(cooperativas e associaes), fundamentalmente, porque a natureza dos
direitos das referidas coletividades so os direitos sociais, e estes tm, no seu
cdigo gentico, a propriedade privada e o individualismo, na sua fase
moderna, qual seja individualismo burgus. Essa afirmao no parte apenas
da anlise da literalidade da lei, mas, sobretudo, da atuao e manifestao de
agentes estatais, em nosso caso, o Ministrio Pblico do Trabalho.
Quanto ao estudo de caso, foi analisado o Termo de Ajustamento de
Conduta, firmado pelo Ministrio Pblico do Trabalho da 15 Regio com a
Cooperlimp. No caso especfico da Cooperativa Cooperlimp, o trabalho ter
como

fonte

anlises

de

dados

estatsticos,

documentos,

processos

administrativos que buscam ilustrar os impasses os quais apontariam para uma

interpretao dos limites jurdicos para a Economia Solidria, no apenas
limites legais, mas tambm de interpretaes acerca de sua legitimidade.
Pretende-se tambm analisar suas consequncias para os cooperados e para
a administrao pblica do municpio de So Carlos, bem como os impactos do
fim das atividades econmicas da cooperativa. Segundo essa tica, ser
estudada a posio dos princpios da Economia Solidria em conexo com os
princpios jurdicos, legitimando as reivindicaes e a existncia jurdica dos
empreendimentos autogestionrios.
O autor teve acesso a dois processos administrativos, um da Prefeitura
Municipal de So Carlos e outro do Ministrio Pblico do Trabalho. Os
processos contm uma srie de atas, pareceres, despachos, audincias que
demonstram de maneira explcita como cada ator portou-se diante dos fatos.
Na Incoop/UFSCar, foram obtidas as atas e os encaminhamentos da
incubadora ante a problemtica da Cooperlimp. A partir do acesso aos
documentos, iniciou-se a anlise dos fatos, dividindo-os em categorias
cronologicamente

subsequentes,

em

agentes

favorveis,

contrrios,

indiferentes; hipteses provveis, outras fontes de evidncia, aspectos legais,

50
aspectos de legitimidade, impactos, diferentes posicionamentos. O objetivo
visualizar em quais momentos e por quais motivos alguns fatos confluram no
mesmo sentido e qual o papel na ao ou omisso de cada agente.

51

CAPTULO 3 A COOPERATIVA DE LIMPEZA DO JARDIM

GONZAGA ORGANIZAO. A COOPERLIMP

Cooperativa

de

Limpeza

do

Jardim

Gonzaga

Organizao

(COOPERLIMP) foi inaugurada no dia 30 de maio de 1999. As fundadoras

foram dezenove mulheres e um homem que constituram o primeiro grupo de
cooperados. Importante descrio foi feita por Coser (2005) 33, que relata que a
atividade de limpeza foi escolhida pelo grupo por algumas particularidades. A
primeira era que a limpeza era uma atividade que todos tinham capacidade de
executar. Alm disso, grande parte das pessoas j fazia faxinas, trabalhando
como empregadas domsticas ou em contratos temporrios por empresas que
realizam servios de limpeza terceirizados; portanto, j existia uma certa
quantidade de informaes sobre a atividade que seria realizada pelo grupo,
mesmo que de maneira no organizada e padronizada. Outra questo era que
a atividade no demandava capital de giro, uma vez que era possvel comprar
material e pagar a prazo, no sendo necessrios grandes investimentos. Por
fim, havia, na Universidade, rumores sobre a possibilidade de os servios de
limpeza serem terceirizados e, por experincia da Incubadora da Universidade
Federal Rio de Janeiro, na qual outra cooperativa de limpeza realizava tais
servios, esta Cooperativa teria oportunidade de iniciar um trabalho
semelhante.

3.1. Histrico da Cooperlimp

Diversas descries realizadas por Coser (2005) e Oliveira Filho (2010)34
abordam que, antes da deciso pela atividade de limpeza, foi realizado um
33

COSER, Danila Secolim. Sistematizao e Anlise do Processo de Constituio,

Consolidao e Aspectos da Evoluo de uma Cooperativa Popular de Limpeza.
Monografia de bacharelado, curso de graduao em Psicologia da UFSCar, So Carlos, 2005.
34

OLIVEIRA FILHO, Marco Aurlio Maia Barbosa de. Cultura Solidria e Cooperativas
Populares. Rotatividade dos scios e desafios autogesto. Um estudo de caso em So
Carlos. Brasil. Dissertao de Mestrado, apresentada ao Programa de Ps-Graduao em
Sociologia da Faculdade de Cincias e Letras Unesp/Araraquara, (2010).

52
pequeno estudo de viabilidade, comparando os servios prestados por
empresas de terceirizao de limpeza, em termos dos nmeros, quantidade de
envolvidos e preo. No havia cooperativas, mas haviam empresas de servios
terceirizados de limpeza que atuam no municpio. O grande diferencial em
relao s empresas que atendiam bem ao mercado seria que a cooperativa,
garantindo ganhos compatveis com o trabalho ou mesmo superiores, tinha a
possibilidade de competir em relao ao preo. Assim, mesmo praticando
preos finais mais baixos, as cooperadas receberiam, nessa situao, mais do
que o que era pago pelas empresas a seus funcionrios, por no haver o
intermedirio. Sobre o pblico alvo da iniciativa, Valncio et al35 destacam que
o grupo do bairro que participava das reunies, no incio, era majoritariamente
constitudo por trabalhadoras desempregadas. O grupo mostrou certo
conhecimento acerca dos fatores estruturais que ocasionavam aquela situao,
e que era necessria uma nova forma de relacionamento social na esfera do
trabalho para super-la. Foi percebida a emergncia de uma simpatia por parte
do grupo pela proposta de formar uma cooperativa, cuja incubao a
Universidade estimulava. Assim, da interao inicial at a formao definitiva
da cooperativa de limpeza, diversas metodologias foram utilizadas. As
entrevistas deram suporte aos primeiros diagnsticos acerca das aspiraes
profissionais e perfil escolar dos moradores. O mapeamento de representaes
indicou lideranas e responsveis para cada uma das tarefas a serem
cumpridas. Buscou-se estabelecer com o grupo um processo de identificao e
reconhecimento de seu potencial para efetivao da cooperativa como
alternativa de trabalho.
Em parecer apresentado pela Procuradoria Jurdica da UFSCar ao
Ministrio Pblico do Trabalho na ocasio de audincia realizada em 04 de
junho de 2001:
(...) a constituio da COOPERLIMP foi efetivada em harmonia
com as normas legais em vigor, e cuidadosamente arquitetada

35

VALNCIO, Norma Felicidade L. da Silva et al. Incubadora de Cooperativas Populares: uma

alternativa precarizao do trabalho. In: Economia Solidria Volume 1. S/d. Disponvel em:
<http://www.ecosol.org.br/txt.htm>. Acesso em: 02 fev 2011.

53
pelos prprios cooperados, com o acompanhamento tcnico
prestados pelos Professores, Servidores e Discentes da
UFSCAR. Realmente, compulsando as cpias dos processos
administrativos em referncia, constata-se que a Cooperativa
COOPERLIMP o resultado de um projeto acadmico
conduzido por Professores de diversos Departamentos da
UFSCAR. (...) Vale dizer, a UFSCAR, com a colaborao da
comunidade acadmica, composta por professores, servidores
tcnico-administrativos

discentes,

no

intuito

de

dar

cumprimento sua misso constitucional de promover no

apenas o ensino e a pesquisa, mas tambm a extenso (CF,
art. 207, Lei 9394/96, art. 52/53), engendrou um projeto
especfico para, dentre outros objetivos, promover o resgate da
cidadania de pessoas colocadas margem da sociedade, e
sem perspectiva alguma de obterem uma melhora na qualidade
de suas vidas utilizando-se de meios prprios para tanto.36

Em 2009, a cooperativa, consolidava-se, com cerca de 200 cooperadas,

possua sede prpria, administrava cerca de 150 postos de trabalho em
diferentes locais, mantendo, sua prtica dos mtodos cooperativistas e do
movimento de economia solidria. Os resultados alcanados pela iniciativa
tanto para seus cooperados como para a sociedade em que estavam inseridos
eram evidentes. Podem ser destacados, como resultados relevantes, a
insero no mercado de trabalho e consequentemente obteno de renda
pelos cooperados. Como conjunto de pessoas, elas ainda se capacitaram do
ponto de vista administrativo ou gerencial, para lidar com parceiros e empresas
a quem prestavam servios, para desenvolver atividades especializadas de
limpeza etc. Perante a comunidade, os cooperados passaram a ser percebidos
de outras formas, menos estigmatizados pela excluso, sendo conhecidos pela
cooperativa e solicitados a atuar em outras esferas de organizao no bairro.
Todavia, em 2009, a Cooperlimp assinou o Termo de Ajustamento de
Conduta com o Ministrio Pblico do Trabalho, no qual se comprometia a
encerrar suas atividades at janeiro de 2011. Os danos produzidos por essa
36

Parecer da Procuradoria Jurdica UFSCAR. Srgio de Oliveira Netto e Lilia Formigoni

54
medida tomada pelo Ministrio Pblico do Trabalho foram mltiplos, profundos
e graves. O encerramento das atividades da cooperativa ao final do perodo
estabelecido tem como resultado mais facilmente identificvel mais de 200
famlias de uma determinada regio de So Carlos, que tiveram ceifados, por
meio de um TAC, seus postos de trabalho. Diversas mulheres comearam a
trabalhar por meio de contratao da empresa que assumiu suas funes na
prestao de servios para antigos clientes da Cooperlimp.
Centenas de pessoas tiveram seus postos de trabalhos destrudos aps
esforos de mais de 10 anos, que foram capazes de mudar o perfil do prprio
bairro e oferecer condies de cidadania para pessoas sistematicamente
excludas das oportunidades que a sociedade distribui de forma injusta. A
ameaa concreta de extino da cooperativa favoreceu, ainda, uma evaso por
parte de um grande nmero de cooperados, temerosos pelo seu fim,
desencadeando dificuldades administrativas, tanto para gerir os contratos de
trabalhos ainda em andamento, quanto para promover um funcionamento
harmnico da coletividade.

3.2. Cooperlimp e o Desenvolvimento Territorial

Segundo o relatrio de atividades em Bolsas de Extenso da Incubadora

Regional de Cooperativas Populares, por meio de um estudo chamado
Condies de Vida e Pobreza em So Carlos; uma abordagem multidisciplinar,
NPD-DCSo/UFSCAR(2011)37, observou-se que o bairro Jardim Gonzaga,
localizado na periferia de So Carlos, seria carente de aes de combate
misria. Com o levantamento do perfil educacional e ocupacional dos
moradores, iniciou-se a participao da Incubadora atravs de discusses com
os moradores sobre o tema da economia solidria. Surgiu, ento, o interesse e

37

INCUBADORA REGIONAL DE COOPERATIVAS POPULARES. Relatrio de atividades em Bolsas de

Extenso da Incubadora Regional de Cooperativas Populares, 2011.

55
perspectiva sobre a criao de uma cooperativa de servios gerais como
alternativa de trabalho e gerao de renda.
As mobilizaes iniciais se mostraram muito promissoras como
demonstra Valncio et. al. (op cit), pois o grupo do bairro, majoritariamente
constitudo por trabalhadoras desempregadas, mostrou ser conhecedor de que
havia fatores estruturais que os levavam quela situao e que, portanto, era
necessrio elaborar no apenas uma nova massa de conhecimento para
super-la, mas uma nova forma de relacionamento social na esfera do
trabalho.
O grupo da cooperativa de limpeza contava, segundo Faleiros (apud
COSER, 2005), com 33 pessoas, sendo 31 mulheres. Com idades variando de
18 a 64 anos, a maioria dessas pessoas estava desempregada e realizava
servios temporrios. Todas eram moradoras do bairro e apresentavam baixo
grau de escolaridade (analfabetos, semianalfabetos ou com o primeiro grau
incompleto). A cooperativa manteve sua atividade por mais de 10 anos, tendo
alcanado cerca de 300 scios e vencido a grande maioria dos editais pblicos
de que participou, por meio dos quais garantiu trabalho e renda para pessoas
que, nesse perodo, ocuparam os cerca de 250 postos de trabalho abertos.

Distribuio dos(as) cooperados(as)

da COOPERLIMP por sexo
29%
Mulheres
Homens
71%

Grfico 1 Distribuio dos(as) cooperados(as) da COOPERLIMP por sexo.

Fonte: Parecer apresentado pela Prefeitura de So Carlos ao MPT

56
A admisso de novos scios na COOPERLIMP levava em conta o critrio da
renda: O grfico abaixo mostra que 83% das cooperadas no tinham nenhuma
renda antes da entrada na cooperativa.

Renda dos cooperados antes do

ingresso na COOPERLIMP

17%
Com renda
Sem renda
83%

Grfico 2 Renda dos cooperados antes do ingresso na COOPERLIMP.

Fonte: Parecer apresentado pela Prefeitura de So Carlos ao MPT

As cooperadas pertenciam s mais variadas faixas etrias, de dezenove

a sessenta e cinco. Havia ainda a preocupao em aceitar tanto jovens sem
experincia profissional anterior, quanto pessoas acima da faixa dos 40 anos
de idade, esse ltimo grupo perfazendo um total de 34% das scias.

57

Distribuio dos(as) cooperados(as)

da COOPERLIMP por faixa etria
57

Nmero de pessoas

60
50

40

40

35

33

26

30

28

20

15

12

10

0
19-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60-64 64-69

Idade

Grfico 3 Distribuio dos(as) cooperados(as) da COOPERLIMP por faixa etria.

Fonte: Parecer apresentado pela Prefeitura de So Carlos ao MPT

Uma das caractersticas marcantes da Cooperlimp tambm era a de

garantir a entrada de pessoas oriundas do sistema carcerrios e auxiliar na
reinsero social de pessoas com antecedentes criminais. importante
destacar ainda que a COOPERLIMP tinha entre seus scios, dois portadores
de necessidades especiais.

Relao de cooperado(as) com e sem

antecedentes criminais

12%

Sem antecedentes
Com antecedentes

88%

Grfico 4 Relao de cooperado(as) com e sem antecedentes criminais.

Fonte: Parecer apresentado pela Prefeitura de So Carlos ao MPT

58

No que se refere escolaridade, 21% dos scios so analfabetos e 45%

das pessoas tinham apenas ensino fundamental incompleto.

Distribuio dos(as) cooperados(as)

da COOPERLIMP por grau de
escolaridade

23%

1%

21%

Analfabetos(as)
Fundamental incompleto
Fundamental completo
Mdio incompleto

2%

Mdio completo

8%

45%

Curso tcnico

Grfico 5 Distribuio dos(as) cooperados(as) da COOPERLIMP por grau de

escolaridade.
Fonte: Parecer apresentado pela Prefeitura de So Carlos ao MPT

Em que pesem todos os desafios sociais, comerciais e jurdicos

enfrentados pela Cooperlimp, ela teve atuao marcante no territrio. Apoiou
outros EES no territrio, inclusive financeiramente, evidenciando o aumento da
compreenso dos princpios de solidariedade e cooperao. O EES de Sabo
Caseiro que se dedica produo de sabo a partir da utilizao do leo de
resduos de fritura e que tem baixo impacto ambiental e teve a oportunidade de
uso de espao fsico cedido pela Cooperlimp, para produo e realizao de
reunies. O grupo de produo de sabo recebeu a oferta de uso de um
espao resultante da ampliao da sede da cooperativa, por um perodo de
seis meses sem pagamento de aluguel, como condio para que o grupo se
estruturasse. Aps esse perodo de apoio, o empreendimento obteve renda
para locar um espao prprio. A Cooperlimp ainda divulgava e facilitava a
comercializao do sabo.

59
Outro fato que evidencia a grande relao com o territrio que esta
aprovou em assembleia o emprstimo de seu veiculo para apoio para outros
empreendimentos similares. A cooperativa ainda teve papel central na iniciativa
de constituio de um EES de Horta Comunitria no bairro, principalmente
durante o perodo em que o grupo no possua um terreno para suas
atividades prticas; cedia ainda seu veculo para tarefas como transporte de
ferramentas e insumos para a horta e indicou pessoas para participao nesse
empreendimento solidrio.
Assim, houve avanos quanto estratgia do EES de Limpeza em
assumir protagonismo de aes de Economia Solidria no territrio, na medida
em que se responsabilizou por diversas aes e demandas apresentadas pela
Incubadora como levantamento de oportunidades de trabalho coletivo; coorganizao de Feiras de Trocas, Clube de Troca, Compras Coletivas e Banco
Comunitrio. Desenvolveu ainda outras atividades no territrio como a
montagem de uma biblioteca a partir de livros doados e atividades culturais
como oficinas de capoeira, grafite, pipa, culinria, sade bocal, xadrez e circo;
apoiou a realizao do Cine Gonzaguinha, outras atividades de audiovisual e
grupo de leitura com jovens que cumprem medidas scio-educativas.
Tais fatos se potencializam ao considerar que a grande maioria dos
membros da cooperativa residia em um mesmo territrio, isto , o bairro do
Jardim Gonzaga, como demonstrado na figura a seguir.

60
Figura 5: presena territorial dos associados Cooperlimp

Quanto ao acompanhamento das atividades e ateno aos princpios

cooperativistas, segundo Cortegoso (2012)38, que durante o perodo de
atividade a cooperativa contou com o acompanhamento da Incubadora
Regional de Cooperativas Populares da UFSCar, seja para apoio aos servios
do empreendimento, quando de seu incio, como forma de auxlio a um projeto
institucional, quanto, posteriormente, ao estender contratos firmados a partir de
participao do empreendimento em edital de compra pblica, na ocasio do
impedimento de contratao de cooperativas de servio nesse tipo de atividade
por rgos pblicos federais, como ser trabalhado de maneira mais
aprofundada, no captulo 4. A cooperativa recebeu apoio do poder executivo
municipal, a partir da criao de setor de apoio Economia Solidria, para
38

CORTEGOSO et. al. Contradies entre interesses e necessidades populares, e a ao do

poder pblico em relao s cooperativas de servio caso Cooperlimp In Encontro Nacional
de Pesquisadores em Economia Solidria, 2012.

61
atendimento a suas necessidades como empreendimento nesse campo,
participou nas oportunidades de compra pblica de servios para atendimento
s necessidades municipais em sua atividade produtiva. Entre outras aes, a
cooperativa ainda participou da criao do Frum Municipal de Economia
Solidria; para a criao da lei municipal de Economia Solidria de So Carlos;
apoiou e auxiliou grupos de moradores do territrio para a criao de iniciativas
econmicas solidrias: foi reportagem de emissoras de TV como exemplo de
cooperativas populares e recebeu visitas de outros empreendimentos, de
pesquisadores

estudantes

envolvidos

com

Economia

Solidria.

Estabeleceu tambm parcerias com grupos religiosos, organizaes civis e

comerciais que deram apoio ao empreendimento, tornando-o um smbolo e
razo de orgulho na regio em que teve origem e na qual manteve seu foco de
interesse em termos de melhorias para a comunidade.39
importante ressaltar o protagonismo das mulheres na Cooperlimp e
sua relao com o desenvolvimento. Segundo Sen (2010)40, as mulheres j
no so mais receptoras passivas de auxlio para melhorar seu bem estar, elas
so vistas cada vez mais, tanto pelos homens como por si prprias, como
agentes ativos de mudana, promotoras dinmicas de transformaes sociais
que podem alterar a vida das mulheres e dos homens. Segundo o autor,
trabalhos empricos recentes evidenciaram o modo como o respeito e a
considerao pelo bem estar das mulheres so acentuadamente influenciados
por variveis como o potencial das mulheres para auferir uma renda
independente, encontrar emprego fora de casa, ter direito de propriedade, ser
alfabetizadas. Nos pases em desenvolvimento, mesmo a desvantagem
feminina no quesito da sobrevivncia, em comparao com os homens, parece
diminuir drasticamente quando h progresso da condio de agente das
mulheres. Prossegue que, portanto, a influncia de um poder maior e da
condio de agente independente das mulheres inclui a correo das
iniquidades que arrunam a vida e o bem estar das mulheres em comparao
com a situao dos homens. As vidas que as mulheres salvam por meio de
39

CORTEGOSO, ibidem.

40

SEN, op. cit.

62
uma condio de agente mais poderosa certamente incluem as suas prprias.
Assim, a participao econmica das mulheres tanto uma recompensa em si,
como uma grande influncia para a mudana social em geral.

63

CAPTULO 4 MINISTRIO PBLICO DO TRABALHO E A

COOPERLIMP

O ano de 2003 foi um ano de muito otimismo para o movimento de

Economia Solidria. Com a posse de Lula como Presidente da Repblica, as
esperanas na implementao de polticas pblicas em Economia Solidria
eram muito grandes, dado o histrico de implementao de polticas desse tipo
nos governos administrados pelo Partido dos Trabalhadores. Porm, para a
surpresa de muitos que atuavam na rea, o Ministrio Pblico do Trabalho,
particularmente

Procurador

Geral

do

Trabalho,

cargo

mximo

na

representao do rgo, e a Unio representada pelo Procurador Geral da

Unio firmaram um Termo de Ajustamento de Conduta que impactaria direta e
imediatamente em diversas cooperativas em todo o pas. Seu efeito ainda de
perpetuaria por muitos anos em diversas esferas do Estado brasileiro. Tal fato
seria o ponto alto de um processo que se construa h certo tempo, ao longo
do pas como ser possvel verificar.

4.1. Os Termos de Ajustamento de Conduta contra alguns tipos

de cooperativas de servios e judicializao das polticas
pblicas

Por anos, em especial aps o ano de 1994, com a alterao do artigo

442 da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), pela Lei 8.949, ocorreu um
grande crescimento no nmero de cooperativas de trabalho existentes no pas.
Segundo SENAES (2012)41, a secretaria relacionada s cooperativas de
trabalho dedicou esforos para formulao de uma nova base jurdica para
esse segmento. Reconhece ainda o tema que se busca regular de alta
41

SENAES, 2012, op. cit. pg 46 - 47

64
complexidade, pois as falsas cooperativas se proliferavam no pas ao mesmo
tempo em que as verdadeiras e legtimas cooperativas de trabalho eram e so
precocemente impedidas de funcionar devido insegurana jurdica existente.
Na oportunidade, a SENAES tambm provocou o debate sobre a necessidade
do marco regulatrio especfico das cooperativas de trabalho, buscando
aprofundar o dilogo com diversos sujeitos sociais envolvidos na temtica. A
SENAES apresentou ainda alternativa para estancar o processo de
precarizao, feito atravs de falsas cooperativas, mas, ao mesmo tempo,
garantir a existncia das legtimas, a proposta de constar dentro dessa
legislao a garantia dos direitos dos trabalhadores associados, considerando
que os direitos trabalhistas so previstos constitucionalmente no Brasil, para
todos os trabalhadores e trabalhadoras.
Na defesa dos interesses difusos e coletivos, a legislao brasileira
autoriza rgos pblicos, que tenham legitimidade para ajuizar uma Ao Civil
Pblica, a possibilidade de tomarem do autor de comportamento lesivo a
direitos transindividuais o compromisso de ajustamento de sua conduta (TAC)
s exigncias legais. O comprometimento preliminar do termo de compromisso
de ajustamento de conduta apresenta dupla natureza. Caso o compromisso
seja tomado de particulares, seu fundamento torna-se semelhante ao poder de
polcia, j que se impe aos administrados uma limitao individual em
benefcio do interesse coletivo. Caso este seja firmado entre rgos pblicos,
aproxima-se a uma espcie de convnio, no qual apenas uma das partes ter
obrigaes. A finalidade essencial do Termo de Ajustamento de Conduta a de
buscar a soluo extrajudicial de litgios que envolvem direitos difusos e
coletivos, pois possibilita a cessao de comportamento tido como lesivo aos
interesses transindividuais, assim, sem a necessidade da propositura de uma
ao judicial.
O compromisso de ajustamento de conduta, que normalmente feito
pelo Ministrio Pblico, faz com que os pactuantes acreditem que o acordo
poderia gerar uma situao de irrevogabilidade, no sendo, assim, permitido
seu descumprimento, mesmo que suas clusulas estejam em desconformidade
com a lei ou no associadas proteo do interesse pblico, princpio
primordial desse instrumento jurdico.

65
O Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre as partes teve ainda
como testemunhas, que tambm firmaram o referido TAC, o presidente da
Associao Nacional dos Magistrados da Justia do Trabalho ANAMATRA, o
Presidente da Associao dos Juzes Federais do Brasil AJUFE e da
Presidente da Associao Nacional dos Procuradores Federais ANPT.
Segundo Cortegoso, Shimbo e Moya (2010)42, em aproximadamente seis anos,
essa prtica do MPT disseminou-se, particularmente, em certas regies do
pas, e aparentemente, de forma mais significativa, naquelas em que empresas
capitalistas que atuam na rea tiveram seus interesses econmicos
contrariados pelo avano de empreendimentos solidrios desse tipo, e
passaram a exercer seu poder financeiro com presso sobre o prprio
Ministrio Pblico. Uma disseminao que tem levado, nos ltimos anos,
assinatura de termos de ajustamento de conduta que probem tais cooperativas
de prestar servios mesmo no mbito do setor privado. Em que pese a grande
citao, para maior esclarecimento, importante explicitar o contedo do referido
TAC:

CONSIDERANDO que toda relao jurdica de trabalho cuja

prestao laboral no eventual seja ofertada pessoalmente
pelo obreiro, em estado de subordinao e mediante
contraprestao pecuniria, ser regida obrigatoriamente pela
Consolidao das Leis do Trabalho ou por estatuto prprio,
quando se tratar de relao de trabalho de natureza estatutria,
com a Administrao Pblica;
CONSIDERANDO que a legislao consolidada em seu art. 9,
comina de nulidade absoluta todos os atos praticados com o
intuito de desvirtuar, impedir ou fraudar a aplicao da lei
trabalhista;
CONSIDERANDO que as sociedades cooperativas, segundo a
Lei n. 5.764, de 16.12.1971, art. 4, "(...) so sociedades de
pessoas, com forma e natureza jurdica prprias, de natureza

42

CORTEGOSO et. al. op. cit.

66
civil, no sujeitas falncia, constitudas para prestar servios
aos associados".
CONSIDERANDO que as cooperativas podem prestar servios
a no associados somente em carter excepcional e desde que
tal faculdade atenda aos objetivos sociais previstos na sua
norma estatutria, (art. 86, da Lei n. 5.764, de 16.12.1971),
aspecto legal que revela a patente impossibilidade jurdica das
cooperativas funcionarem como agncias de locao de mode-obra terceirizada;
CONSIDERANDO

que

administrao

pblica

est

inexoravelmente jungida ao princpio da legalidade, e que a

prtica do merchandagem vedada pelo art. 3, da CLT e
repelida pela jurisprudncia sumulada do C. TST (En. 331);
CONSIDERANDO

que

os

trabalhadores

aliciados

por

cooperativas de mo-de-obra, que prestam servios de

natureza subordinada UNIO embora laborem em situao
ftica idntica a dos empregados das empresas prestadoras de
servios terceirizveis, encontram-se margem de qualquer
proteo jurdico-laboral, sendo-lhes sonegada a incidncia de
normas

protetivas

do

trabalho,

especialmente

quelas

destinadas a tutelar a segurana e higidez do trabalho

subordinado, o que afronta o princpio da isonomia, a dignidade
da pessoa humana e os valores sociais do trabalho (arts. 5,
caput e 1, III e IV da Constituio Federal);
CONSIDERANDO que num processo de terceirizao o
tomador dos servios (no caso a administrao pblica) tem
responsabilidade sucessiva por eventuais dbitos trabalhistas
do fornecedor de mo-de-obra, nos termos do Enunciado 331,
do TST, o que poderia gerar graves prejuzos financeiros ao
errio, na hiptese de se apurar a presena dos requisitos do
art. 3, da CLT na atividade de intermediao de mo-de-obra
patrocinada por falsas cooperativas;
CONSIDERANDO o teor da Recomendao Para a Promoo
das Cooperativas aprovada na 90 sesso, da OIT
Organizao Internacional do Trabalho, em junho de 2002,
dispondo que os Estados devem implementar polticas nos

67
sentido de: "8.1.b Garantir que as cooperativas no sejam
criadas para, ou direcionadas a, o no cumprimento das lei do
trabalho ou usadas para estabelecer relaes de emprego
disfarados, e combater pseudocooperativas que violam os
direitos dos trabalhadores velando para que a lei trabalhista
seja aplicada em todas as empresas.

Baseando-se nestes considerandos, as partes acordaram que:

A UNIO abster-se- de contratar trabalhadores, por meio de

cooperativas de mo-de-obra, para a prestao de servios
ligados s suas atividades-fim ou meio, quando o labor, por sua
prpria

natureza,

demandar

execuo

em

estado

de

subordinao, quer em relao ao tomador, ou em relao ao

fornecedor dos servios, constituindo elemento essencial ao
desenvolvimento e prestao dos servios terceirizados,(...)

Seguindo o TAC, foram elencadas as atividades econmicas que a

Unio abster-se- de contratar por meio de cooperativas:

a) Servios de limpeza;
b) Servios de conservao;
c) Servios de segurana, de vigilncia e de portaria;
d) Servios de recepo;
e) Servios de copeiragem;
f) Servios de reprografia;
g) Servios de telefonia;
h) Servios de manuteno de prdios, de equipamentos, de
veculos e de instalaes;
i) Servios de secretariado e secretariado executivo;
j) Servios de auxiliar de escritrio;

68
k) Servios de auxiliar administrativo;
l) Servios de office boy (contnuo);
m) Servios de digitao;
n) Servios de assessoria de imprensa e de relaes
pblicas;
o) Servios de motorista, no caso de os veculos serem
fornecidos pelo prprio rgo licitante;
p) Servios de ascensorista;
q) Servios de enfermagem; e
r) Servios de agentes comunitrios de sade.

Tal fato, sob o ponto de vista jurdico, contraria uma srie de questes
jurdicas de mbito constitucional e infraconstitucional. Presumindo que a
motivao do Ministrio Pblico, ao firmar o TAC, foi a suposta fraude que
estaria ocorrendo em muitos contratos, como vcio de um ato jurdico, deveria
ser provada por quem alega, como determina o Cdigo Civil brasileiro. No se
presume. A contratao de empresas interpostas para prestarem servios, via
cooperativas de trabalho, no configura, automaticamente, fraude. Sobre esse
debate Pontes (2007)43 salienta que tal denominao foi utilizada aqui em
virtude da utilizao indiscriminada da expresso cooperativa de trabalho, para
designar cooperativas absolutamente diversas, ou seja, desde cooperativas de
produo de bens ou de servios, ou cooperativas de trabalhadores que
vendem fora de trabalho, ou mo de obra ou at cooperativas fraudulentas. O
conceito utilizado para designar o termo cooperativa de trabalho referente
cooperativa formada por trabalhadores auto-organizados, que privados da
propriedade dos meios de produo, vendem a sua fora de trabalho por
intermdio da cooperativa. Conclui que a cooperativa de trabalho constitui-se,
em regra, como forma de precarizao do trabalho. Mas no se configura como
cooperativa fraudulenta, pois a cooperativa no est submetida ao capitalista,

43

PONTES, Daniela Regina. Parecer n. 50/2007. In Estudos de Direito Cooperativo e

Cidadania. GEDIEL, Jos Antonio Peres, Curitiba: Programa de Ps-Graduao em Direito da
UFPR, n. 3, 2008

69
mas aos trabalhadores individualmente, durante o perodo da execuo de
seus trabalhos.
J o Ministrio Pblico do Trabalho alega que a uma cooperativa
fraudulenta devem ser garantidos o contraditrio e a ampla defesa. Entretanto,
nenhum ato administrativo pode ser superior aos princpios constitucionais,
ainda que praticados pelo Ministrio Pblico. Tal iniciativa, por parte do
Ministrio Pblico agrediu diversos princpios constitucionais, por exemplo:

Art. 5. (...)
II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma
coisa seno em virtude de lei;
XVII - plena a liberdade de associao para fins lcitos,
vedada a de carter paramilitar;
XVIII - a criao de associaes e, na forma da lei, a de
cooperativas independem de autorizao, sendo vedada a
interferncia estatal em seu funcionamento;
XIX - as associaes s podero ser compulsoriamente
dissolvidas ou ter suas atividades suspensas por deciso
judicial, exigindo-se, no primeiro caso, o trnsito em julgado;
LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem
o devido processo legal;
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e
aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e
ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;
LVII - ningum ser considerado culpado at o trnsito em
julgado de sentena penal condenatria;

Ainda,

Constituio

Federal

garante

incentivo

estmulo

ao

Cooperativismo: Art. 174. [...] 2 - A lei apoiar e estimular o cooperativismo

e outras formas de associativismo.
A violao do princpio da presuno de inocncia, devido ao processo
legal da ampla defesa, est contida, ainda que no se admita, no corpo do
Termo de Ajustamento de Conduta, no qual se limita a possibilidade do

70
exerccio da livre iniciativa. Segundo Paul Singer (s.d.)44, a formao de falsas
cooperativas apenas uma das formas de precarizar o trabalho de que
dispem as empresas que desejam faz-lo. Existem outras. Por isso, a
destruio das cooperativas ditas de mo de obra no impede e nem previne a
destruio do assalariamento regular e, com ela, a expropriao de certo
nmero cada vez maior de trabalhadores de seus direitos constitucionais. E
prossegue que, em vez de perseguir algumas formas de precarizao do
trabalho, como as cooperativas ditas de mo de obra, na v esperana de
restaurar o assalariamento regular, o que precisamos fazer generalizar os
direitos trabalhistas como direitos humanos de todos que trabalham, sejam
autnomos individuais ou coletivos, sejam assalariados ou estatutrios.
inegvel a possibilidade do controle judicial das polticas pblicas, seja
pelo judicirio, seja pelo Ministrio Pblico. Porm o assunto deve ser visto
com cautela, como demonstra Appio (2006)45, um governo de juzes seria de
todo lamentvel, no pelo simples fato de que no tenham sido eleitos para
gerirem a mquina administrativa ou para inovarem no ordenamento jurdico,
mas pela simples razo de no detm mandato fixo. Segundo o autor no h
qualquer garantia de que um governo de juzes seria moralmente superior ao
de representantes eleitos, na medida em que os valores e princpios
constitucionais so maleveis por conta de sua textura aberta, o que permite
uma interpretao muito ampla acerca de seu contedo. Isso poderia conduzir
prevalncia dos interesses do Poder Judicirio enquanto grupo poltico, e no
os interesses reais dos cidados. Portanto, a principal funo do Poder
Judicirio brasileiro no contexto poltico do sculo XXI ser de permitir a efetiva
participao de grupos e segmentos da sociedade que no tm acesso aos
canais de comunicao com o poder poltico. Nesse sentido, no caberia ao
Poder Judicirio se utilizar de uma discricionariedade poltica quando do exame
das omisses do Estado, mas, sim, possibilitar que o jogo poltico se
desenvolva a partir de regras equitativas que considerem com igual respeito
todos os cidados.
44

SINGER, Paul. In http://www.mte.gov.br/ecosolidaria/prog_cooperativatrabalho2.pdf

45

APPIO, Eduardo. Discricionariedade poltica do Poder Judicirio. Curitiba: Juru, 2006.

71
evidente que o Ministrio Pblico tem um papel proeminente na
efetivao de polticas pblicas, pois como aborda Bucci (2006) no por
acaso que o Ministrio Pblico tem a experincia mais consolidada nesse
campo, graas a instrumentos institudos com o advento da Lei da Ao Civil
Pblica, o inqurito civil (art. 8, 1, da Lei n. 7347/85) e o termo de
ajustamento de conduta, que tm induzido comportamentos ativos, por parte
dos titulares das competncias para a formulao e implementao das
polticas pblicas, no sentido de superar omisses, dentro dos limites concretos
postos para sua ao.
O mecanismo do ajustamento de conduta parece, em geral, mais
conveniente ao interesse pblico, porque insta o administrador
pblico a agir, sem lhe tolher certa margem de discricionariedade,
que lhe permita manter ntegra a lgica do conjunto da ao do
governo ou do rgo pblico.46

No caso dos TACs em discusso na presente dissertao, a ao do

MPT

foi

interromper,

tolher,

determinadas

polticas

pblicas

em

desenvolvimento, ocasionando assim leses muito mais profundas do que o

fechamento de uma cooperativa, no dizer de Sen:
Analogamente, a ausncia da liberdade para efetuar transaes
pode ser uma questo importante em si em muitos contextos.
bvio que isso se aplica particularmente quando a liberdade dos
mercados de trabalho negada por leis, regulamentaes ou
convenes.(...) A perda da liberdade pela ausncia de escolha de
emprego e pela forma de trabalho tirnica pode ser, em si, uma
privao fundamental (...) O desenvolvimento de mercados livres em
geral e da livre procura de emprego em particular um fato muito
valorizado em estudos histricos. At mesmo o grande crtico do

46

BUCCI op. cit., pg. 32

72
capitalismo, Karl Marx, viu a emergncia da liberdade de emprego
como um progresso importantssimo. (Sen, 2010)47

4.2. O Termo de Ajustamento de Conduta entre Cooperlimp e o

Ministrio Pblico do Trabalho

Em diversos momentos, o Ministrio Pblico do Trabalho colocou-se

frontalmente contra a existncia de Cooperativas de prestadoras de servios.
Em despacho proferido em 21 de fevereiro de 2003, um Procurador do
Trabalho assim aborda a questo:

O caminho escolhido pelo denunciado, a formao do INCOOP, para

o combate misria e desigualdade social (doc. 02, do anexo I),
no constitui um dos mais vantajosos para os trabalhadores, tendo
em

vista

diversas

possibilidades

de

programas

de

desenvolvimento profissional dessas pessoas (incentivo formao

de micro e mdias empresas; treinamento tcnico-profissional com
recursos didticos da Universidade e, consequente recolocao no
mercado de trabalho por meio de qualificao profissional; dao de
cursos profissionalizantes ; etc.), muito mais consonantes com os fins
de uma Universidade; uma vez que a gerao de empregos no se
encontra entre seus fins imediatos, no obstante, sua atuao na
rea de ensino e pesquisa repercuta nesse setor de realidade social.

Prossegue o parecer, atacando o modo de trabalho cooperativista:

Ademais, que parece imediatamente benfico aos trabalhadores,
poder ser posteriormente prejudicial, pois estaro alijados do
recebimento dos seus mais comezinhos direitos trabalhistas com a

47

SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras,

2010.

73
adoo irregular de falsas cooperativas por diversos setores da
sociedade.

Seguindo na sua argumentao, o Procurador coloca sua concluso nos

seguintes termos:
Desconhecendo os efeitos nefastos da sua iniciativa, o denunciado
utiliza o cooperativismo de pessoas pobres como objeto de
pesquisa (doc. 51 do anexo I vol. 1), com a transformao de seres
humanos em cobaias, posto que os efeitos nefastos dessa iniciativa
somente aumentaro o fomento de substituio de mo-de-obra
permanente pela de falsos cooperados.

Talvez o promotor que realizou o parecer acima no conhea o escopo

dos fundadores da INCOOP, que abordam a temtica em uma outra
perspectiva. Segundo Valncio et. al48, a Incubadora no apenas se apresenta
como uma ao sincrnica ao grande problema do desemprego crescente que
assola o pas, mas tambm emancipadora. Sobretudo, se vista como uma
resposta superadora do debate acerca das condies de empregabilidade da
populao economicamente ativa, na perspectiva de uma conjuntura que
defende e implementa uma flexibilizao das relaes de trabalho que mal
acoberta a apartao social pura e simples. Emerge, assim, a Incubadora,
como resposta que agrega aqueles que se encontram excludos da vida social,
excluso essa que se manifestaria tanto no que diz respeito produo
material como na tica do consumo, e emerge tambm como possibilidade de
constituio de um conhecimento interdisciplinar, tendo em vista uma
transdisciplinariedade.
Com base nesses entendimentos, no dia 24 de fevereiro de 2003, o MPT
instaura inqurito civil contra a UFSCar. No dia 28 de abril de 2003, ocorre
mais uma audincia, da qual participam a professora que acompanhou os
trabalhos de incubao da cooperativa e a representante da Cooperlimp.
48

VALNCIO, Norma Felicidade L. da Silva et al. Incubadora de Cooperativas Populares: uma

alternativa precarizao do trabalho. In: Economia Solidria Volume 1. S/d. Disponvel em:
<http://www.ecosol.org.br/txt.htm>. Acesso em: 05 de abril de 2011.

74
Nessa ocasio, assim salienta a professora Ana Lucia Cortegoso, em
transcrio da ata da audincia na sede do MPT:

A Incubadora Regional de Cooperativas Populares nasceu com a

inteno de fomentar o verdadeiro cooperativismo nas comunidades
carentes; que os projetos da Incubadora se destinam a orientar e
incentivar projetos sociais com a finalidade de aumentar a renda e a
capacitao profissional, bem como o exerccio da cidadania dessas
populaes.

No dia 30 de abril de 2003, o MPT notifica a Cooperlimp a apresentar no

prazo de dez dias cpias de recolhimento do INSS, FGTS e pagamento de
frias e 13 salrio dos cooperados que prestam servios no restaurante da
Universidade de So Carlos, bem como dos demais cooperados que esto
trabalhando. Ressalte-se que no havia, poca, nenhum dispositivo legal
que obrigasse que uma cooperativa com a natureza da Cooperlimp recolhesse
tais tributos. No dia 23 de maio de 2003, Cooperlimp protocola resposta
afirmando o no recolhimento dos referidos tributos, j que sempre havia sido
considerada sua constituio enquanto cooperativa.
Em outra audincia, no 01 de setembro de 2003, o MPT informa tanto
UFSCAR como Cooperlimp sobre o TAC firmado em Braslia como
discorremos no item anterior. O representante da UFSCAR informa sobre os
dois contratos que a Cooperlimp tem com a universidade. concedido prazo
de noventa dias para a cooperativa estudar sadas para o impasse colocado
pelo MPT e a AGU. Inclusive cogita-se a possibilidade da alterao do seu
formato jurdico para o de microempresa. Com esse fato, a Cooperlimp sofre
seu primeiro golpe, vislumbrando assim, a perda do seu mais importante
contrato, qual seja, com a UFSCAR. Buscando sadas ao impasse, a
Cooperlimp requer mais prazo junto ao MPT. No dia 05 de dezembro de 2003,
o Inqurito Civil remetido ao Ncleo Especializado de Combate s
Cooperativas Fraudulentas, departamento da prpria Procuradoria Regional do
Trabalho da 15 Regio.
Em maio de 2004, o contrato da Cooperlimp com a UFSCAR se
encerrou e no pode ser mais renovado, considerado o princpio da hierarquia

75
que rege o Direito Pblico, sendo a UFSCAR um ente da Unio. A Cooperlimp
permanece apenas com contrato com a Prefeitura Municipal de So Carlos e
dois contratos com particulares. Ao longo desse processo, a Cooperlimp firma
contratos com a Prefeitura Municipal de So Carlos. Em 11 de junho de 2003,
firma contrato com a Secretaria de Sade de So Carlos por doze meses, no
valor de R$ 247.968,00 e, em 13 de abril de 2004, a Cooperlimp celebra
contrato com a Prefeitura Municipal de So Carlos no valor de R$ 563.948,20,
por dez meses.
Na ocasio em que o MPT toma conhecimento dos contratos da
Cooperlimp com a PMSC, expede ofcio solicitando que a DRT averigue se
esta est intermediando mo de obra. Ao cumprir a diligncia, assim
descrevem os dois Auditores Fiscais do Trabalho, que no identificaram
nenhuma irregularidade:
Atendendo ao processo em epgrafe, efetivamos diligncias
junto Prefeitura de So Carlos, onde solicitamos a
documentao anexa; e entrevistamos trabalhadores e a
diretora presidente da COOPERLIMP. Ao que pudemos
constatar, a cooperativa est devida e legalmente constituda,
sendo dirigida por seus prprios membros, assessorados pela
Incubadora de Empresas da UFSCAR. A atividade da
cooperativa voltada especificamente para a rea de limpeza,
higienizao e conservao de ambientes. Na Prefeitura
Municipal os cooperados atuam nessa atividade em vrios
setores, conforme documentos anexos.

No entanto, o MPT no aceita o relatrio apresentado pela DRT. Em

novo despacho, datado de 04 de novembro de 2005, segundo a Procuradora
do Trabalho:
A fiscalizao realizada pela SDT junto Prefeitura apenas
constatou que a COOPERLIMP vem atuando em diversos setores do
ente pblico, no trazendo qualquer concluso quanto ao tipo de
relao mantida entre cooperados e administrao pblica, ou
mesmo entre cooperados e a diretoria da cooperativa.

76
Prossegue ainda o MPT, fazendo alegaes de maneira genrica:
Alguns

elementos

extrados

dos

prprios

documentos

que

acompanharam o relatrio fiscal trazem indcios de fraude na

contratao da COOPERLIMP, tal como a coincidncia entre a data
de admisso da quase totalidade dos cooperados e a data de
assinatura do contrato com a Prefeitura.

Fato que salta aos olhos que, em 16 de janeiro de 2001, o Auditor

havia indicado possvel fraude, mas o MPT no adotou o mesmo rigor no
relatrio. Prossegue ainda o despacho com uma srie de exigncias DRT:

a) como ocorreu a admisso dos cooperados (atravs de quem,

quem os selecionou, para onde encaminharam currculo/ficha, houve
entrevistas, onde ocorreu a seleo, foram estabelecidas condies
de ingresso, etc.);
b) que funes exercem;
c) quem distribui e supervisiona os servios;
d) quem fornece o material e os equipamentos de trabalho;
e) quais os horrios de trabalho;
f) consequncias para faltas justificadas e no justificadas;
g) onde est estabelecida a cooperativa;
h) so convocados e efetivamente participam das assembleias,
quando e onde ocorreram;
i) quem o presidente da cooperativa, onde ele trabalha;
j) forma de remunerao e valores;
k) houve pagamento de algum valor alm do salrio;
l) recebem 13 salrio, frias, horas extras e FGTS;
m) onde trabalhavam anteriormente.

Conclui ainda, notificando, novamente, a UFSCAR, para que informe,

em 10 dias, se mantm contrato com alguma outra cooperativa de mo de
obra, que no a COOPERLIMP.

77
No satisfeito com as respostas e ofcios das entidades pblicas (DRT,
UFSCAR), o MPT realiza diligncia at a UFSCAR, em 09 de agosto de 2006,
ou seja, mais de dois anos depois do encerramento do contrato da
COOPERLIMP com a Universidade. Assim exposto o relatrio do MPT: ...a
COOPERLIMP no mais trabalha na UFSCAR, mas na Prefeitura do Municpio
de So Carlos, mas ainda no houve fiscalizao no novo posto de trabalho
da empresa. Importante destacar os termos utilizados, que em si, indicam o
que de fato o MPT quer identificar na COOPERLIMP. Termos como empresa,
posto de trabalho, no mais trabalha, atuando assim de maneira
explicitamente tendenciosa. Porm muito diferente o relatrio feito pela DRT,
que acompanhou o MPT no mesmo dia:
Em reunio aps a diligncia e no tendo sido encontradas
evidncias de fraude ao registro do vnculo empregatcio, ficou
decidido que o Ministrio Pblico do Trabalho iniciaria a investigao
dos contratos da PMSC com a cooperativa, encaminhando o
processo Subdelegacia do Trabalho em So Carlos, se necessrio.

Depois de quase dois anos sem atividades, o MPT notifica a

COOPERLIMP e seus tomadores de servios a comparecerem em doze dias,
isto , no dia 20 de agosto de 2008, para audincia de possvel firmamento de
TAC.
A identificao da linha de atuao contra as cooperativas de servios
tambm corroborada com a audincia ocorrida em 20 de agosto de 2008,
com a presena do municpio de So Carlos, da PROHAB So Carlos e do
Fundo Municipal de Sade bem como a COOPERLIMP, quando se registra:
Em seguida, o MPT passou a discorrer sobre o entendimento que predomina
na instituio, a respeito do desenvolvimento de atividades de limpeza e
conservao, via cooperativa, a terceiros. Os efeitos do TAC firmado em 2003,
em Braslia, tambm so mencionados: Foram mencionadas as assinaturas de
Termos de Compromisso firmado com a Unio Federal e o Estado de So
Paulo, onde, dentre outras questes, se consignou a impossibilidade da
terceirizao de tais servios por meio de cooperativa. Ainda, todas as partes
saram da audincia com um prazo de trinta dias para se manifestarem acerca

78
da assinatura ou no do TAC. Decorrido o prazo, a PMSC requer e obtm mais
trinta dias de prazo, sob a alegao de que:

No ltimo ms, a Municipalidade vem realizando discusses com as

partes envolvidas, visando soluo da questo colocada pelo
Ministrio Pblico do Trabalho com o menor impacto social possvel;
nesse sentido, o Departamento de Apoio Economia Solidria da
Secretaria Municipal de Desenvolvimento Sustentvel, Cincia e
Tecnologia est elaborando estudos.

Ressalte-se ainda que a COOPERLIMP tambm requereu a dilao do prazo

por mais trinta dias, sob o argumento de que ainda no havia realizado sua
Assembleia para a deciso.
Nesse nterim, a INCOOP junta aos autos vasto material sobre todo o
processo de incubao da COOPERLIMP. Porm, no dia 13 de novembro de
2008, a PMSC informa ao MPT que tem interesse em firmar o TAC. No dia da
audincia, dia 18 de dezembro de 2008, a PMSC apresenta estudo produzido
pelo Departamento de Apoio Economia Solidria, no qual ressalta a
importncia da Cooperlimp para a cidade. Como ltima tentativa, a PMSC
prope ao MPT alguns termos para a assinatura do TAC:
- Imediata insero nos editais de processos licitatrios da
Municipalidade de clusula vedando a participao de cooperativas,
sempre que o objeto visar contratao de mo-de-obra;
- manuteno dos contratos em vigor da COOPERLIMP com a
Prefeitura, o Fundo Municipal de Sade e a PROHAB, por um
perodo de at 2 (dois) anos, atendidos os requisitos da Lei Federal
n. 8666/93, considerando ser este o tempo necessrio para
implementar projetos com alternativas de trabalho e renda dos
cooperados;
- caso Vossa Senhoria entenda que o contrato em vigor com a
COOPERCOOK enquadra-se na vedao aqui tratada, propomos a
manuteno do mesmo, por um perodo de at 1 (um) ano, atendidos

79
os requisitos da Lei Federal 8666/93, considerando que, diante do
menor nmero de cooperados, este o tempo necessrio para
implementar projetos com alternativas de trabalho e renda para os
mesmos. A celebrao do termo de compromisso no impediria a
prestao de servios de outra natureza pela Cooperativa, para os
quais no haja impedimento, tais como de produo e fornecimento
de alimentos (coffee break, jantares etc.);
- a COOPERLIMP e a COOPERCOOK no prestaro servios de
fornecimento de mo-de-obra para outros clientes, pblicos ou
privados.
Por fim, considerando que tramita no Senado Federal o Projeto de
Lei n 131 de 2008, propomos que conste no ajuste que, em caso de
alterao da legislao referente ao tema, o mesmo dever ser
revisto.

Em audincia realizada no dia 28 de janeiro de 2009, assinado o

Termo de Ajustamento de Conduta entre a Prefeitura Municipal de So Carlos
e o Ministrio Pblico do Trabalho, que cede ao proposto pela Prefeitura
concedendo mais dois anos de contratao para a Cooperlimp e um ano para a
Coopercook. Neste mesmo dia, a Cooperlimp tambm assina Termo de
Ajustamento de Conduta com o MPT nos seguintes termos:
1) Compromete-se, imediatamente, a no fornecer mo-de-obra a
terceiros, pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas.
Pargrafo 1. Considera-se fornecimento de mo-de-obra por
cooperativa a intermediao de trabalhadores de uma ou vrias
profisses (inexistindo assim vnculo de solidariedade entre seus
associados), que no detenham os meios de produo, e cujos
servios sejam prestados a terceiros pelos seus associados.
Pargrafo 2. Em carter excepcional e pelo prazo de at 2 (dois)
anos, ressalvam-se as contrataes em vigor com a administrao
pblica direta e indireta de So Carlos.

80

Assim, a Cooperlimp assinou um Termo de Ajustamento de Conduta

que, no ajustou sua conduta, mas sim encerrou qualquer conduta econmica.
De maneira evidente, mesmo reconhecendo que a Cooperlimp estava,
inequivocamente, respaldada legalmente, o MPT procedeu na assinatura do
TAC, impondo assim sua viso poltica do cooperativismo e da economia
solidria. Fundamental a compreenso de que, ainda que houvesse lacunas
legais na atuao da cooperativa, a poltica pblica deveria funcionar em uma
dimenso diferente da norma tradicional estruturada sobre a coero. Como
destaca Massa-Arzabe (2006):

estrutura

da

poltica

pblica,

ao

contrrio,

permite

encaminhamento e tratamento do problema de forma mais razovel e

possibilitando aos agentes causadores do problema em questo uma
reconceitualizao de si, de suas prprias aes frente ao mundo e
da realidade em seu entorno.49

Para essa questo adverte Habermas (1999):

Mesmo no Estado social, o direito no deve ser completamente

reduzido poltica se a tenso interna entre facticidade validade, e
dessa normatividade da lei, no quiser ser extinta: A lei se torna
um instrumento da poltica se a tenso interna, e ao mesmo tempo o
prprio meio legal estipula as condies procedimentais sob as quais
a poltica pode ter a lei sua disposio50.

Ressalte-se a evidente contrariedade ideolgica do MPT ante as prticas

da Cooperlimp. Mszars (2004) defende que as ideologias dominantes da
ordem social estabelecida desfrutam de uma importante posio privilegiada

49

MASSA-ARZABE, Patrcia Helena. Dimenso jurdica das Polticas Pblicas. In, BUCCI,
Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas - Reflexes sobre o conceito jurdico. So Paulo:
Saraiva, 2006.
50

HABERMAS, Jrgen. Between and norms.Cambridge: Polity, 1997, p. 458

81
em relao a todas as variantes de contraconscincias, fazendo valer os
mecanismos autorreprodutivos da sociedade, tendo como apoio principais
instituies econmicas, culturais e polticas. Portanto, a ideologia, nesse
sentido, tem forte potencial de transformao ou destruio social.51
Considerando, assim, a permeabilidade das questes ideolgicas e valorativas
nas decises, no caso, do MPT, a partir da viso de Guerra Filho (2001):
a hermenutica crtica no rejeita a ideologia (...); mas exige que a
ideologia do Direito no permanea inconsciente e que, tornando-a
consciente, possa estar o jurista em condies de question-la
quanto aos seus efeitos na vida social...52

Em argumentao que explica bem a insistncia e a tenacidade do MPT

em punir a atuao da Cooperlimp, Habermas (1997) apresenta sua
conceituao no sentido de:
para quem a verdade algo inseparvel da sociedade que a
concebe e essencialmente animada por um interesse, nem sempre
confessado, parte-se de uma concepo prvia, de certa forma
considerada justa, de organizao social, o que possibilita em caso
de discrepncia, a denncia ideolgica53

O jurista brasileiro Canado Trindade, juiz na Corte Interamericana de

Direitos Humanos, em sentena proferida em 19 de novembro de 1999, no
caso Villagrn Morales y Otros Caso de los Nios de la Calle, apresentou a
tese da inviolabilidade do projeto de vida, isto , da indisponibilidade das
condies integrveis ao universo conceitual do direito de reparao quando
violado. Segundo ele, em livre traduo:
o projeto de vida se encontra vinculado liberdade, como o direito de
cada pessoa escolher seu prprio destino (...). O projeto de vida
51

MSZARS, Istvn. O Poder da ideologia. So Paulo: Boitempo, 2004, p. 233

52

GUERRA FILHO, Willis Santiago. A filosofia do Direito aplicada ao Direito Processual e

Teoria da Constituio. So Paulo: Ed. Atlas, SP, 2001, pp. 102 e 103
53

HABERMAS, ibidem

82
envolve plenamente o ideal da Declarao Americana de 1848 de
exaltar o esprito como finalidade suprema e categoria mxima da
existncia humana.

Como demonstra o grfico a seguir, a cooperativa teve o nmero de

membros sempre em ascendncia. Em 2008, contava com mais de 250
cooperadas, sendo uma cooperativa de propores muito maiores que a
maioria dos empreendimentos econmico solidrios do pas. Importante se
atentar para o fato que, com a assinatura do TAC, em 2009, o nmero de
membros se torna estagnado e, em 2011 a cooperativa encerra suas
atividades.

Nmero de trabalhadores associados e postos de trabalho durante a existncia da Cooperlimp

Fonte: Elaborado pela equipe da INCOOP

83

CONCLUSO

No incio da presente pesquisa, a hiptese inicial era de que o

ordenamento jurdico brasileiro, calcado em princpios liberais, era insuficiente
para garantir o pleno funcionamento das estruturas de Economia Solidria. De
fato, premente a necessidade de a legislao brasileira estipular o conceito
de cooperativa mais prximo da realidade socioeconmica atual, quando
considerada a Recomendao n 193, da Organizao Internacional do
Trabalho, e de distinguir as verdadeiras cooperativas de trabalho das de
prticas fraudulentas, mas sem coibir o cooperativismo. Alm disso, tambm
premente a urgncia de garantir a possibilidade de que haja figuras jurdicas
que lidem com a complexidade e diversidade dos empreendimentos
econmico-solidrios.
Para tanto, identifica-se a necessidade de que os empreendimentos
econmico-solidrios, de maneira geral, e as cooperativas de trabalho,
particularmente, possam dispor de mecanismos de autorregulaco com base
nos seus objetivos estatutrios e sociais, mas esse tipo de questo o
ordenamento jurdico do pas no consegue resolver adequadamente. Por
conseguinte, necessrio novo marco regulatrio para o cooperativismo no
Brasil, de modo a contemplar a atual realidade e trazer para a formalidade
milhares de empreendimentos econmicos que so cooperativas de fato, mas
no cooperativas de direito, devido justamente defasagem entre o marco
regulatrio vigente e o mundo real. No se trata de renegar todo o arcabouo
legal, pois, como vimos, a Cooperlimp estava amparada pela legislao. A
pretenso constituir o Direito como instrumento estratgico de efetiva
alterao das prticas reais vigentes, capaz de impulsionar a construo de
uma organizao social mais justa e democrtica.
No se nega que existam no pas inmeras cooperativas fraudulentas
que atuam no sentido de burlar a legislao trabalhista. Porm, no se pode
entender como razovel que, para o combate dessas cooperativas, o MPT,
com o aval de entidades do Judicirio e do Executivo, possa limitar a existncia
e a atuao de cooperativas legtimas. O que se tem diante disso a negao

84
de princpios constitucionais mais elementares. Em nossas pesquisas de vasto
material documental, fica evidente a discordncia ideolgica por parte de
amplos setores do Estado brasileiro com a atuao de cooperativas. Como
esto dentro da legalidade, a forma privilegiada de combat-las tem sido os
TACs pois o mesmo corre ao largo de ritos legais e se do, quase sempre, sob
coao de futuros processos judiciais, seja em face do empreendimento, seja
em face do contratante dos servios. De acordo com os termos destes TACs e
das posturas do Judicirio e do Ministrio Pblico do Trabalho que, o
principal, e talvez nico cooperativismo a ser combatido o de pessoas
pobres, que tm a ousadia de prescindirem de um patro.
Fica evidente que o Estado brasileiro atua de maneira contraditria pois,
se de um lado h uma srie de polticas pblicas, de Estado e de governo, que
incentivam e estimulam o cooperativismo, de outro, este mesmo Estado atua
no sentido de inviabilizar tais iniciativas. Com as leituras e anlises de
documentos e mesmo em nossa atuao profissional, podemos concluir que os
inimigos, no apenas do cooperativismo popular, mas do associativismo
produtivo de pessoas pobres de maneira geral, so inmeros. So empresas
capitalistas que veem concorrentes aos quais no conseguem vencer
comercialmente, so sindicatos que creem adversrios em suas bases de
atuao, so entes estatais que se julgam paladinos da proteo ao
trabalhador sob a CLT, mas que tiram o direito dos trabalhadores de
prescindirem do empregador.
Um ponto a ser estudado e debruado em ocasies posteriores o
efeito nefasto que o TAC teve no territrio em que a Cooperlimp atuava. Alis,
importante ressaltar, o referido termo de ajustamento de conduta no ajustou
conduta alguma, mas sim encerrou a conduta da cooperativa. Elencamos
nessa dissertao um caso especfico, mas so inmeros os casos ao redor do
pas. Exemplos destes empreendimentos de pessoas que optaram por
construrem sua autonomia, buscarem ganhos reais e imediatos maiores para o
melhor

provimento

de

si

de

sua

famlia,

esto

repletos.

Estes

empreendedores sociais sofrem inmeros processos cveis, criminais, aes

civis pblicas, perseguies em tribunais de contas etc. Pessoas que so

85
cotidianamente perseguidas por se organizarem e atuarem de maneira
cooperativa e solidria.
O aparecimento do cooperativismo revolucionrio - aquele ligado ao
movimento operrio, e que tem estreita relao com a luta e o projeto poltico
socialista - nas primeiras dcadas do sculo XX, organizado pelos
anarcossindicalistas que chegaram ao Brasil no final do sculo XIX, oriundos
da Europa, marcaram o incio do movimento sindicalista brasileiro. Eles
organizaram cooperativas e outras associaes de carter mutualista, que
tinham como objetivo a ajuda mtua e apresentavam estreita relao com a
luta revolucionria. Desse modo, ainda nas primeiras experincias, o
anarquismo foi a maior fora poltico-sindical que projetava um papel poltico
revolucionrio no cooperativismo.
Segundo Mszros, o Estado moderno a arquitetura coerente para
garantir a produtividade do sistema - via sua expansividade e dinamismo na
extrao do trabalho excedente. Mas a crise do capital, coloca em relevo a
crise das instituies do Estado como vemos contemporaneamente. Na
realidade, o Estado viabiliza a estrutura coesiva necessria a essa condio
expansionista e a extrao do sobretrabalho, sem que isso se passe como
explorao ou provoque rebelio; ao mesmo tempo, o faz constituindo-se como
uma estrutura parte do capital.
Dentro da discusso sobre a essncia liberal do nosso ordenamento
jurdico, por um lado, o Estado atua no sentido de evitar o controle social da
produo e faz isso impondo a contraditria relao entre iguais que so livres,
o que garantiria a eficcia da fora de trabalho no processo de explorao.
Para tanto, cria uma estrutura legal que normatiza essa relao de foras
desproporcional como equivalentes, operando o despotismo no trabalho com a
salvaguarda estatal para a propriedade, meios de produo e produto e
controladores. Quando um grupo de mulheres, com o apoio da Universidade,
ousou romper essa lgica, buscando, assim, sua autonomia, ainda que
amarradas s lgicas de mercado em sua atuao, foram violentamente
restringidas em seus direitos constitucionais mais bsicos, mesmo que, para
isso, o brao estatal, via MPT, tivesse que colocar de lado princpios

86
constitucionais como livre iniciativa, liberdade de associao, autonomia da
vontade etc.
Objetivou-se, com a dissertao, fazer a crtica ao pensamento jurdico
dominante, particularmente no Ministrio Pblico do Trabalho e no Judicirio. O
modelo de cientificidade em que se baseia o discurso jurdico liberalindividualista pode estar em profundo esgotamento e, as prticas econmicosolidrias vm desnudar isso. Esse descompasso possivelmente decorra da
crise de legitimidade, da elaborao e aplicao da justia, assim como, da
complexidade, cada vez maior, das novas formas de produo do capital e das
gritantes contradies sociais das sociedades contemporneas, s quais,
mesmo amplos setores do movimento social e partidos contestatrios da ordem
estabelecida, no conseguem dar respostas. Portanto, as prticas econmicosolidrias no pedem aval ao ordenamento jurdico estabelecido, simplesmente
acontecem, forando assim a derrocada de paradigmas racionais de
fundamentao jurdica para a superao das relaes tico-jurdicas injustas,
e isso se d, como pode ser visto, por meio de prticas legais insurgentes.

87
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