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GUILLERMO 0'DONNELL, TRANSIES

C U M A U T O R I T A R I SM O

Anlise do Autoritarismo Burocrtico, de Guillermo 0'Donnell, traduo de Cludia Schilling.


Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1990, 428 pp.

Paulo Srgio Pinheiro


O retorno Constituio e ao Estado de Direito, e ao governo civil, como ltima etapa das
transies polticas contemporneas, muito em especial na Amrica do Sul, no significa que a partir
desse momento a democracia estabelecida. O fim
da ditadura no necessariamente, j aprendemos,
a custo, o comeo da democracia. Um estudo de

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processos de transio democrtica que se limitasse ao exame das instituies polticas poderia
fazer crer que a guerra explcita das relaes de
poder que prevalecera durante a ditadura fosse
ento suspensa. E que as relaes de fora entre as
classes passassem por mgica a ser presididas pela
cidadania poltica. Mas, sabemos, em especial depois de Michel Foucault, toda pacificao da violncia imposta pelo Estado sempre falsa. E se esse
apontamento vale no geral, as pacificaes do arbtrio aps as transies polticas so em grande
medida ilusrias para a maior parte da populao.
As graves violaes de direitos humanos, endmicas em muitos pases que recente mente transitaram da ditadura para a democracia, podem ser um
indicador seguro da continuidade do arbtrio e do
terror em tempos de paz civil.

NOVOS ESTUDOS N 31 OUTUBRO DE 1991

Na cincia poltica, poucos como Guillermo


0'Donnell conseguiram fazer o percurso da anlise
dos regimes autoritrios, da compreenso dos processos de transio e da avaliao do legado do
autoritarismo e das continuidades como impasses
para a democratizao. Como teve ele condies
de realizar esse priplo quando tantos outros pararam em algumas dessas estaes? Raras anlises
polticas abriram caminhos e conseguiram dar uma
reviravolta sobre seus prprios termos. Para a argumentao aqui desenvolvida o ponto de partida
a Anlise do Autoritarismo Burocrtico (doravante
referido como AAB), que acaba de ser publicado
pela Paz e Terra.
A explicao mais evidente a extraordinria
capacidade de observao de Guillermo O'Donnell, resgatando os requisitos dos pais fundadores
da cincia poltica. Seu olhar sofrido com as iniquidades da matana argentina nos anos 1970 ou
diante da hierarquia, o clientelismo, o racismo e a
dissimulao da opresso no Brasil para onde se
transferiu da Argentina definiram poderosamente os objetos de sua reflexo. No prefcio
edio brasileira deixa patente amargas concluses
de alguns de seus estudos posteriores, que aqui
levaremos em conta, ao qualificar as novas democracias como "dbeis, institucionalmente pobres e
at agora incapazes de aliviar, para no dizer resolver, as enormes injustias e desigualdades que vm
historicamente de longe e que os respectivos regimes burocrtico-autoritrios, que promoveram ou
no algum crescimento econmico, s as tornaram
mais agudas" {AAB, p. 16). Fina sensibilidade que
lhe permite pousar com imensa delicadeza sobre
os temas, com o cuidado de impedir que o horror
testemunhado na ditadura no embace as imagens
descobertas aps a transio. Uma dedicao militante pela verit effeluale, indagao quase amorosa pelos fatos, pelas cenas e pelos protagonistas.

Uma nova concepo de Estado


A mais longnqua, a primeira explicao est
na formulao do conceito de burocrtico-autoritrio que permitiu cincia poltica abandonar as
anlises redutoras dos regimes de exceo militares coladas ao aparelho repressivo de Estado e ao
institucional-jurdico. Sem falarmos das remanes-

centes atribuies conspiratrias herdadas das


anlises do fascismo na vertente da Terceira Internacional. O'Donnell desenvolve a categoria de
autoritarismo, num intenso dilogo com Juan Linz,
Albert Hirschman, David Apter, Kalman Silvert,
Alfred Stepan, Phillipe Schmitter e Abraham Lowenthal, para lembrar apenas alguns. Abrindo
uma vertente totalmente inovadora para a compreenso das ditaduras latino-americanas, ao
expor engates de tipo novo, estruturais e superestruturais (ainda que cada vez seja mais difcil pensar a superestrutura como descolada da estrutura),
entre a tecnoburocracia, civil e militar, do Estado,
e os empresrios.
Por sua vez o tipo, assim chamemos, burocrtico-autoritrio tem condies de ser formulado
graas a uma concepo do Estado no mais encerrado nos contedos de exclusiva instrumentalidade nas mos da burguesia. No estamos diante
de "um Estado da burguesia", mas de um Estado
capitalista que garante e organiza as relaes sociais capitalistas, o que "inclui as classes dominadas, embora sua garantia destas seja no sentido de
rep-las ou reproduzi-las como classes dominadas" (AAB, p. 25). O Estado no somente o
"fiador coativo" mas tambm o organizador das
relaes sociais capitalistas. Para O'Donnell o Estado parte da sociedade, perdendo aquela aparncia "fetichizada do Estado-aparelho frente aos
sujeitos sociais", no mais aparecendo como um
terceiro externo s relaes fundamentais entre
aqueles sujeitos, considerado o Estado como parte
daquelas relaes. O fato de o Estado se apresentar
como agente do interesse geral, em consequncia
dessa posio especial, revela seu papel dissimulador mas indica igualmente um outro lado de verdade que "o ocultamento de um lado de falsidade": esse interesse geral parcializado, pois visa
assegurar a vigncia e a reproduo de certas relaes sociais.
Os limites dessa defesa do interesse geral pelo
Estado ficam mais claros porque 0'Donnell, alm
de dar conta do burocrtico-autoritrio,focaliza as
etapas oligrquicas anteriores aos perodos da interveno das classes populares, mostrando como
a categoria povo mascarou as restries cidadania. Com efeito, esta "ficou ligada ao debate sobre
as formas oligrquicas da democracia poltica, restrita e cheia de blefes, que tinha sido e continuava
parecendo um eficaz mecanismo de conteno da
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ecloso popular" (AAB, p. 33). A discusso sobre


democracia soava ento como uma "farsa", percebida mais como um expediente para conter aquela
ecloso, do que instrumento para favorecer a cidadania das classes populares.
Mas logo em seguida h um apontamento que
ir dar condies a 0'Donnell de transitar das
transformaes das instituies macropolticas para os impasses da micropoltica nas fases posteriores das transies que tanto o inquietaram. Ser o
que ele chamou no conjunto das outras crises (de
governo, regime, acumulao) de crise de dominao celular, "trata-se de uma crise no fundamento
da sociedade (incluindo [...] o Estado), das relaes
sociais que constituem as classes e suas formas de
articulao" (AAB, p. 55). Para examinar essa crise
0'Donnell j aponta reas de investigao que ir
retomar depois da grande pesquisa Transies do
Regime Autoritrio e Primeiras Concluses (So
Paulo, Vrtice, 1988), com Philippe Schmitter e
Lawrence Whitehead, como pautas de deferncia
em relao ao "superior" social, questionamentos
da autoridade na famlia e na escola, do mando no
local de trabalho. Para no hesitar em qualificar
que essa " a crise poltica suprema: crise do Estado, mas no s, nem tanto, do Estado como
aparelho, mas sim no seu aspecto fundamental do
sistema social de dominao do qual parte. Essa
crise a crise do Estado na sociedade, que naturalmente repercute a nvel de suas instituies. Mas s
pode ser entendida em toda a s ua profundidade
como crise da garantia poltica na dominao social" (AAB, p. 56).
essa noo de crise de dominao celular,
como crise no sis tema de dominao do Estado,
que dar condies a 0'Donnell de utilizar o conceito de "microdespotismo" confluncia com a
micro-sociologia de Gabriel Tarde, retomada por
Foucault, e das microcenas nas configuraes pensadas por Norbert Elias nos mais variados contextos sociais. Para entender como o autoritarismo
penetra, atravs de prticas no necessariamente ideologia , de forma capilar na sociedade,
para implantar, tornando-as efetivas, "a ordem e
autoridade, vertical e paternalista com que o prprio governoe o regime que se tentou implantar
em seus momentos mais triunfais se concebia a
si mesmo" (0'Donnell, G., "Democracia en la Argentina: Micro y Macro", in Oszlak, Oscar, org.,
Proceso, Crisis y Transicin Democrtica, Buenos
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Aires, Centro Editor de America Latina, 1984, p. 15).


No caso argentino (registro que mais tarde ir comparar com microcenas na sociedade brasileira), ali
surpreende as diversas manifestaes de autoritarismo e intolerncia: "O moralismo puritano e hipcrita da direita e, no poucas vezes, da esquerda;
a sempre remanescente viso maniquesta e paranide de nossa histria e seus fracassos; o racismo
de no poucos, no somente no anti-semitismo,
mas tambm no arrogante mito do pas 'branco' e
'europeu' em face de uma Amrica Latina ndia e
mulata; a fenomenal represso dos costumes e
identidade sexuais; a interao [...] entre a autoridade educacional repressiva e infantilizante, por
um lado, e rebelies de raiva anmica, pelo outro;
a reproduo de um modelo duramente patriarcal
de organizao familiar" ("Democracia...", p. 25).
Essas observaes de Guillermo 0'Donnell
vo permitir que se identifique uma espcie de
resistncia democratizao nesse nvel da dominao celular que exige alargar a pesquisa
como ele entre poucos fez alm do sistema
poltico propriamente dito. A abordagem de O'Donnell nos sugere o deslocamento das instituies polticas (que por sua vez no so deixadas de
lado, pois os bloqueios tambm se reproduzem
nelas, apesar do governo civil e da Constituio)
para as microcenas das interaes concretas, os
microdespotismos que sobrevivem ao burocrticoautoritria
Esse apontamento de O'Donnell tem duas
consequncias principais. Uma ao nvel do conceito de legado de autoritarismo, que passa a ser
investigado no somente como a consequncia
imediata da ditadura dos burocrticos-autoritrios
Outra como efeito da reproduo do autoritarismo
que perpassa a dominao oligrquica, os populismos, a transio e os novos regimes democrticos.
No se trata de um legado cristalizado, mas um
legado que se atualiza e se transforma.
Outro desenvolvimento posterior desta vertente de anlise a partir de AAB que o autoritarismo, alm das suas articulaes propriamente
ditas ao nvel do Estado, est "socialmente implantado", apontamento suscitado pelas observaes
sobre o caso brasileiro. Insistimos em que esse
instigante registro somente pode ser feito pela concepo do Estado atuando no acima mas dentro
do campo de foras na sociedade. Michel Debrun
tem demonstrado insistentemente que as pautas

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violentas do Estado na sociedade brasileira no so


impostas pelo Estado, mas so suscitadas pelas
prprias pautas autoritrias vigentes, no quadro de
um hiato largussimo entre as classes sociais, umas
correspondendo s outras, e no sendo originadas
pelas prticas violentas (ilegais) por parte dos aparelhos do Estado. O'Donnell, ao mais tarde expor
alguns exemplos de apropriao privada do espao pblico em So Paulo (no trfego, em estacionamentos pblicos), indagar se "essas microcenas
tm algo a ver com o grande tema da privatizao
ou colonizao do aparelho estatal, e com o patrimonialismo e o prebendalismo como modos dominantes de governar e de fazer poltica?" ("Situaes", Novos Estudos Cebrap, 22, outubro de

1988:45-52, p. 46).
Cautelosamente, 0'Donnell julga no final
deste mesmo artigo que seria "apressado e metodologicamente sacrlego argumentar que microcenas e macrodramas se relacionam diretamente ou se refletem mutuamente", mas
reconhece que nessas relaes pode estar o entendimento dos grandes dramas da poltica. E aponta
alguns dos problemas que poderiam ser explicados por esse foco nas microcenas: "incapacidade
de delimitar o pblico e o privado e, a partir disso,
na enorme dificuldade de construir as instituies
e elaborar as regras a partir das quais seja possvel
arquitetar as dimenses cvica e republicana, sem
as quais jamais alcanaremos um regime democrtico" ("Situaes", p. 51). Sob a cautela, estava
formulada uma inovadora proposta de ir alm das
macrocenas para melhor entender o precrio funcionamento das instituies polticas depois da
transio.
Violncia
Essa descida aos infernos das microcenas deu
condies para retomar nos regimes ps-transio
uma questo que j havia trabalhado na anlise dos
burocrticos-autoritrios: a represso e o medo.
No desprezou portanto as condies da evoluo
do monoplio da violncia do Estado, agora no
quadro do regime constitucional normal. So pouqussimas as anlises da transio que deram relevo a esses aspectos: Alfred Stepan, ao tratar da
violncia por excelncia no aparelho militar; Tho-

mas Skidmore, ao relacionar as pautas de represso durante a ditadura represso comum; e Phillippe Schmitter, ao indicar os altssimos nveis de
ilegalidade do novo regime democrtico. E O'Donnell. Temos dele uma das mais devastadoras interpretaes disponveis sobre a dependncia de nossas classes dominantes e governantes em relao
violncia fsica aberta, violence ouverte, para falarmos como Pierre Bourdieu. E mrito maior, fazendo articular esse recurso rotineiro violncia
ilegal com os sistemas de hierarquia que sempre
asseguraram a reproduo das formas de dominao no Brasil.
Esse desvendamento ficou mais realado por
ter sido feito no quadro comparativo entre o Brasil
e a Argentina, dando-lhe condies de iluminar as
duas. Foi o que lindamente realizou no ensaio "E
Eu com Isso? Notas sobre sociabilidade e poltica
na Argentina e no Brasil" (in O'Donnell, G., Contrapontos. Autoritarismo e Democratizao, So Paulo,
Vrtice, 1986), em que se encontra todo o domnio do
conhecimento do autoritarismo burocrtico e das
transies.
Por toda a histria do Brasil, as prticas dos
aparelhos repressivos e das classes dominantes
foram caracterizadas por um alto grau de ilegalidade, independentemente da existncia ou no de
garantias constitucionais. Para os pobres, miserveis e indigentes que sempre constituram a maioria da populao, durante a Colnia, o Imprio e a
Repblica podemos falar de um regime de exceo
que sobrevive a toda forma de regime, constitucional ou autoritrio. A histria da represso e da
violncia no Brasil sempre privilegiou os momentos de regime de exceo legal, mas deixou de lado
os perodos normais em que os pblicos-alvo
dessa represso no so mais dissidentes polticos,
mas aqueles contingentes da populao.
Justamente porque 0'Donnell na sua concepo de Estado tem clara a noo de que ele no
um estranho no sistema de relaes sociais, mas
lhe pertence, pode ver que a reproduo das pautas de dominao, s vezes na fronteira do terror,
tinha algo a ver com resistncias estruturais alm
do sistema poltico, alm da figura de metfora do
jogo de xadrez a nveis mltiplos da transio
(Transies..., p. 109). Era razovel esperar, levando em conta a evoluo histrica do Brasil, que
a modificao do regime poltico no implicaria a
desmontagem dessas resistncias ou continuidade,
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porque essas estruturas autoritrias no so dependentes do regime poltico. Era difcil perceber esses
aspectos antes de O'Donnell. Michel Debrun havia
mostrado com grande clareza o formidvel hiato
em termos de poder e cultura entre os dominantes
e os mais dominados, reproduzido com recurso a
altos nveis de coero. Roberto da Marta, relido
por 0'Donnell, h muito j havia levantado em
microcenas vrios ncleos de relacionamento em
torno das questes de hierarquia, violncia, ordem
e desordem. 0'Donnell prolongou essas luminosas
anotaes luz das perguntas e dos problemas dos
processos de transio e de democratizao. Depois de ter. chamado a ateno para "as escassas e
frgeis mediaes institucionais existentes entre a
poltica e a sociedade, que expressam e reforam
os e norme s hia t os que se pa ra m as ' e lit e s' da
grande maioria da populao" ("Transies, Continuidade e Alguns Paradoxos", in Reis, F.W. & O'Donnell, G. A Democracia no Brasil. Dilemas e
Perspectivas, So Paulo, Vrtice, 1988, p. 66), O'Donnell em seus vos se lanar num maravilhoso
looping, aquela extraordinria acrobacia em que
o
piloto com seu avio efetua um lao voando de
cabea para baixo no ponto mais alto da curva,
prosseguindo assim at completar o desenho do
crculo. O'Donnell parte das perguntas sobre o
autoritarismo-burocrticq
das
questes
do
macropoltico, tendo uma viso do Estado no instrumental exclusivamente para a burguesia, passa
pela transio, avana pela micropoltica, e retoma
ao terminar o lao novamente o macropoltico,
mas numa nova perspectiva.
E ento podemos concluir, depois do seu vo,
que os governos autoritrios foram bem-sucedidos
por to longo tempo (e s vezes com baixo emprego de violncia fatal durante a ditadura no Brasil, se comparado com a Argentina: no mais que
500 desaparecidos em face de mais de 30.000,
numa populao seis vezes menor) porque eles
puderam fazer valer alguns traos bsicos da cultura e das prticas autoritrias. O decisivo foi dar
mais um passo e reconhecer que as relaes de
poder depois do final do autoritarismo-burocrtico, ao nvel das microcenas, no se alteram substancialmente: os "micro e os macro-horrores de
cada autoritarismo os que j vm socialmente
implantados, e os que se tenta implantar politicamente contra sociedades mais rebeldes" (Contrapontos, p. 141) tero de ser discriminados se
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quisermos conhecer os possveis rumos dos novos


governos depois da transio...
E justamente "porque o autoritarismo est to
socialmente implantado no Brasil, o aparelho estatal foi e, sobretudo, apareceu, to poderoso e
decisivo, e acaparou tanto a encenao dos grandes episdios da vida nacional" (.Contrapontos, p.
141) que depois da transio ser extremamente
complicado reformar a violncia ilegal. O Estado
no governo civil e naquele democraticamente
eleito continua a segregar prticas arbitrrias, no
mais em consequncia da ilegalidade da ditadura,
mas porque, como j vimos antes, essas reiteram e
ecoam prticas autoritrias vigentes nas relaes
interpessoais que podem ser identificadas atravs
do exame das microcenas. Se o espao da representao poltica, mediao que permitia o reconhecimento da dupla condio de cidado e povo,
na Argentina foi arrasado por foras sociais muito
organizadas, no Brasil "esse espao demasiado
estreito, porque no se assenta em um sistema de
representao no qual estejam includos aqueles
para os quais tal mediao diferencialmente mais
importante, porque se acham nas camadas inferiores de uma marcada hierarquia social" (Contrapontos, p. 142). Essa ausncia estigmatiza a sociedade
poltica, que no Brasil "no seno, no pode ser,
alm das intenes e dos discursos, um espao to
estreito como elitista" (Contrapontos, p. 142).
Seria pueril esperar que o tempo da transio
da ditadura para o governo civil e o governo eleito
logo em seguida pudessem provocar mudanas
quase por reflexo ao nvel desse autoritarismo, que
est mais implantado ao nvel das prticas, das
mentalidades (Michel Debrun diria das ideologias
secundrias), das doutrinas ou das mudanas constitucionais. Em vez de mudana a esse nvel h mais
continuidade: constatao que vai permitir a O'Donnell introduzir a distino bsica que dever
abalar a retrica das transies. Na realidade, formula 0'Donnell, os processos de democratizao
comportam no uma, mas duas transies: uma, do
regime autoritrio at ser instalado o governo democrtico; a outra, deste governo at a efetiva vigncia de um regime democrtico. Em muitos pases Brasil, Argentina, Uruguai, Peru, Equador e
Repblica Dominicana, que realizaram a primeira
transio, a segunda ser igualmente prolongada.
Num momento recente, O'Donnell radicalizar essa distino ao afirmar que nada garante que

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essa segunda transio ser feita um dia: "novas


democracias podem regredir para o regime autoritrio, ou elas podem atolar-se numa situao frgil
e incerta. Essa situao pode ser duradoura, pode
inclusive no abrir caminhos para a realizao de
formas mais institucionalizadas de democracia"
("Democracia Delegativa?", artigo publicado neste
nmero de Novos Estudos). Para demonstrar os
fatores que iro determinar essa perspectiva de
longa e imprevisvel democratizao, O'Donnell
chama ateno para um aspecto da continuidade
do pessoal poltico do regime anterior, com a manuteno de "um estilo predominante de fazer poltica" marcado pelo clientelismo e pelo prebendalismo oligrquico: alis vigente antes, durante e
depois do regime autoritrio, um alto grau de continuidade do regime burocrtico-autoritrio brasileiro, tanto em relao ao passado, quanto ao perodo atual. Sendo a base de funcionamento deste
sistema, "patrimonialista e inerentemente personalista, a outorga aos poderosos, dos quais depende
o seu funcionamento, de prebendas em troca de
apoios. Para baixo, o mecanismo principal que faz
funcionar o sistema o clientelismo (na verdade,
as prebendas so o primeiro degrau de uma srie
de hierarquias clientelistas" ("Transies...", p. 66).
Esse intrincado percurso em espiral faz com que
Guillermo 0'Donnell v quebrar os espelhos
mgicos em que se miravam e se confirmavam
como triunfantes na democracia os protagonistas
remplis de soi-mme dos novos regimes. Dos cacos
irrompe o mais implacvel retrato, o mais completo que se tem at agora na cincia poltica, da
conjuntura atual. Pesam sobre o processo brasileiro imensas desigualdades, ao lado das "arcaicas
e repressivas relaes sociais sobre as quais se

apia sua burguesia e, num sentido mais geral, o


sistema de dominao social" ("Hiatos, Instituies
e Perspectivas Democrticas"' in Reis, Fbio Wanderley & 0'Donnell, G., A Democracia no Brasil.
Dilemas e Perspectivas, op. cit., p. 73). Um autoritarismo que "flutua no largo mar de uma tradio
sociocultural em que a distncia subjetiva entre as
classes extremamente grande" ("Transies...," p.
75), agravado pelo peso da herana da escravido.
Sociedade na qual as "relaes de fora enraizadas
numa histria que, no caso do Brasil, se apresenta
repetidamente enviesada contra a emergncia das
classes dominadas enquanto sujeitos polticos diferenciados" ("Transies...", p. 78). As consequncias tiradas dessas constataes so sombrias: mantendo-se essa configurao a democracia
resultante seria "sumamente elitista, continuaria
provocando as mltiplas disrupes que o estilo
patrimonialista impe a uma sociedade e economia to complexas, ratificaria um padro particularmente enviesado de crescimento e distribuio
e mais ou menos desembaraadamente seria re-.
pressiva de boa parte da populao" ("Transies...", p. 85).
A pergunta sobre se estamos diante de uma
transio estagnada parece ganhar resposta afirmativa medida que mais elementos so indicados. E
o que era ontem cenrio possvel, hoje se agrava
mais ainda na realidade. scienza poltica como
nossos pais fundadores queriam que fosse feita.
Reflexo fundadora, exigente, rigorosa da qual
Anlise do Autoritarismo Burocrtico foi o luminoso momento de partida.
Paulo Srgio Pinheiro professor de cincia poltica da
FFLCH e diretor do Ncleo de Estudos da Violncia, USP.

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