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Supremo Tribunal Federal

Ementa e Acrdo

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16/09/2014

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL
RELATOR
REDATOR DO
ACRDO
RECTE.(S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI


: MIN. GILMAR MENDES
: AVELINO ANTONIO DONATTI
: CCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
: UNIO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO

DEMARCAO DE TERRAS INDGENAS. O MARCO


REFERENCIAL DA OCUPAO A PROMULGAO DA
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988. NECESSIDADE DE
OBSERVNCIA
DAS
SALVAGUARDAS
INSTITUCIONAIS.
PRECEDENTES. 1. A configurao de terras tradicionalmente ocupadas
pelos ndios, nos termos do art. 231, 1, da Constituio Federal, j foi
pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, com a edio da Smula 650,
que dispe: os incisos I e XI do art. 20 da Constituio Federal no alcanam
terras de aldeamentos extintos, ainda que ocupadas por indgenas em passado
remoto. 2. A data da promulgao da Constituio Federal (5.10.1988)
referencial insubstituvel do marco temporal para verificao da
existncia da comunidade indgena, bem como da efetiva e formal
ocupao fundiria pelos ndios (RE 219.983, DJ 17.9.1999; Pet. 3.388, DJe
24.9.2009). 3. Processo demarcatrio de terras indgenas deve observar as
salvaguardas institucionais definidas pelo Supremo Tribunal Federal na
Pet 3.388 (Raposa Serra do Sol). 4. No caso, laudo da FUNAI indica que,
h mais de setenta anos, no existe comunidade indgena e, portanto,
posse indgena na rea contestada. Na hiptese de a Unio entender ser
conveniente a desapropriao das terras em questo, dever seguir
procedimento especfico, com o pagamento de justa e prvia indenizao
ao seu legtimo proprietrio. 5. Recurso ordinrio provido para conceder
a segurana.

Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 6932831.

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Ementa e Acrdo

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RMS 29087 / DF
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do
Supremo Tribunal Federal, em Segunda Turma, sob a presidncia do
Senhor Ministro Celso de Mello, na conformidade da ata de julgamento e
das notas taquigrficas, por votao majoritria, dar provimento ao
recurso ordinrio, nos termos do voto do Relator.
Braslia,16 de setembro de 2014.
Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente.

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Relatrio

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19/11/2013

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL
RELATOR
RECTE.(S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI


: AVELINO ANTONIO DONATTI
: CCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
: UNIO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO

RE LAT RI O
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (RELATOR): Trata-se de
recurso ordinrio em mandado de segurana, com pedido de medida
liminar, interposto por Avelino Antonio Donatti, contra acrdo proferido
pela Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia.
Na origem, o writ foi impetrado contra ato do Ministro de Estado da
Justia, consubstanciado na Portaria 3.219, de 7/10/2009, na qual foi
declarada a posse permanente da terra indgena Guyraroka, situada em
rea do Estado do Mato Grosso do Sul, etnia Guarani Kaiow.
O STJ denegou a segurana pleiteada, em acrdo que recebeu a
seguinte ementa:
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - REA
INDGENA: DEMARCAO - PROPRIEDADE PARTICULAR ART. 231 DA CF88 - DELIMITAO - PRECEDENTE DO STF
NA PET 3.388RR (RESERVA INDGENA RAPOSA SERRA DO
SOL) - DILAO PROBATRIA - DESCABIMENTO DO WRIT.
1. A existncia de propriedade, devidamente registrada, no
inibe a FUNAI de investigar e demarcar terras indgenas.
2. Segundo o art. 231, 1 e 6, da CF88, pertencem aos
ndios as terras por estes tradicionalmente ocupadas, sendo nulos os
atos translativos de propriedade.
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3. A ocupao da terra pelos ndios transcende ao que se entende
pela mera posse da terra, no conceito do direito civil. Deve-se apurar
se a rea a ser demarcada guarda ligao anmica com a comunidade
indgena. Precedente do STF.
4. Pretenso deduzida pelo impetrante que no encontra
respaldo na documentao carreada aos autos, sendo necessria a
produo de prova para ilidir as constataes levadas a termo em
laudo elaborado pela FUNAI, fato que demonstra a inadequao do
writ.
5. Mandado de segurana denegado (art. 6, 5, da Lei
12.0162009) (fl. 179).

Os embargos declaratrios opostos foram rejeitados.


Inconformado, o ento impetrante interps este recurso ordinrio
sob a alegao de que o ato apontado como coator violou seu direito
lquido e certo ao transformar em terra indgena as terras cujo domnio e
posse [lhe] pertencem (fl. 241). Nessa linha, alega que
corrobora a ilegalidade e imoralidade administrativa o fato
incontroverso de que a posse e o domnio das terras do processo
administrativo e da portaria impugnada so exercidos somente pelo
recorrente, consoante resumo circunstanciado do relatrio
antropolgico elaborado pelo prprio rgo federal de assistncia ao
ndio (FUNAI) (fl. 241).

Afirma, mais, que o mencionado laudo antropolgico elaborado pela


FUNAI declara que a posse indgena nas terras do recorrente pretrita.
posse indgena passada. posse indgena remota. posse indgena tradicional
pela ocupao indgena pretrita, o que no atenderia ao preceito inscrito no
1 do artigo 231 da Carta da Repblica (fls. 241-242).
Sustenta o recorrente que no curso do mencionado processo
administrativo demarcatrio a FUNAI declarou unilateralmente que as
glebas a ele pertencentes seriam de ocupao tradicional indgena e que,
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sem a participao do Poder Judicirio nesse procedimento, existe afronta
ao seu direito de propriedade.
Nesse contexto, assevera que a autoridade apontada como coatora,
amparada no Decreto 1.775/1996 e por meio do processo administrativo que
ele mesmo instruiu e onde ele atua como juiz da prpria causa, baixou a portaria
hostilizada e atravs dela declarou a existncia de posse indgena onde 'no h a
presena de ndios' (fl. 243).
Aduz, outrossim, ser o Decreto 1.775/1996 absolutamente
inconstitucional e que o procedimento demarcatrio levado a efeito pela
FUNAI, bem como a portaria editada pelo Ministro de Estado da Justia,
tambm constituem afronta Constituio Federal, haja vista a garantia
do direito de propriedade assegurado ao recorrente em seu texto.
Aponta, por fim, que
(...) resta evidente que o Acrdo vergastado quando asseverou
que os ndios foram 'desapossados de suas terras nos anos 40',
incontroversamente reconheceu que as terras compreendidas na
portaria do recorrido esto totalmente desabitadas e desapossadas de
ndios desde aquela dcada (fl. 251).

Forte nessas premissas, requer seja deferida medida liminar inaudita


altera parte para suspender os efeitos da Portaria 3.219, de 7/10/2009, do
Ministro de Estado da Justia, at julgamento final desta ao.
Pleiteia, ainda, o provimento final deste recurso para que sejam
declaradas a nulidade absoluta do processo administrativo de demarcao de
TI Guyraroka, feito n 08620-1949/04 e n 08620-0484/04 e da mencionada
portaria, bem como a inconstitucionalidade incidental do Decreto
1.775/1996 (fl. 254).
Contrarrazes apresentadas pela Unio s fls. 262-267.
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RMS 29087 / DF

A Procuradoria Geral da Repblica manifestou-se pelo


desprovimento do recurso, reportando-se ao parecer elaborado nos autos
do RMS 27.828, apenso a estes autos, cuja ementa possui o seguinte teor:
Recurso em Mandado de Segurana. Demarcao de rea
indgena. Ausncia de ilegalidade atribuvel autoridade impetrada.
Direito lquido e certo no caracterizado. Pelo desprovimento da
iniciativa.

o relatrio.

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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

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SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL

VOTO
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (RELATOR):
Preliminarmente, cumpre destacar que este recurso ordinrio encontra-se
apensado ao RMS 27.828/DF.
Bem examinados os autos, entendo que a pretenso no merece
acolhida.
Isso porque, entendo, as razes expostas no recurso no tiveram o
condo de afastar as concluses assentadas no aresto combatido.
Como se percebe de sua leitura, o entendimento ali firmado, com
base em diversos precedentes desta Corte, foi o de que a pretenso
deduzida pelo ento impetrante, ora recorrente, no encontraria respaldo
na documentao acostada aos autos, sendo imprescindvel produo
probatria para afastar as constataes formuladas no laudo elaborado
pela FUNAI.
Como bem observado na deciso impugnada, o exame de todas as
alegaes expostas na exordial da impetrao, bem como nas razes
recursais, em face da complexidade da discusso que a permeia, no se
revela possvel sem apreciao adequada do contexto ftico-probatrio
que envolve a controvrsia, inexequvel, todavia, nos estreitos limites do
mandamus. Essa a jurisprudncia remansosa desta Corte, exemplificada
nas ementas dos seguintes julgados:
Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana. 2.
Desapropriao destinada reserva indgena. 3. Demarcao. 4.
Exigncia de dilao probatria. 5. Inadequao da via eleita.
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

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RMS 29087 / DF
Precedentes. 6. Recurso desprovido (RMS 24.531/DF, Rel. Min.
Gilmar Mendes - grifei).
MANDADO DE SEGURANA. HOMOLOGAO DO
PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE DEMARCAO
DAS TERRAS INDGENAS RAPOSA SERRA DO SOL.
IMPRESTABILIDADE DO LAUDO ANTROPOLGICO.
TERRAS TRADICIONALMENTE OCUPADAS POR NDIOS.
DIREITO ADQUIRIDO POSSE E AO DOMNIO DAS
TERRAS
OCUPADAS
IMEMORIALMENTE
PELOS
IMPETRANTES. COMPETNCIA PARA A HOMOLOGAO.
GARANTIA
DO
DEVIDO
PROCESSO
LEGAL
ADMINISTRATIVO. BOA-F ADMINISTRATIVA. ACESSO
JUSTIA. INADEQUAO DA VIA PROCESSUALMENTE
ESTREITA DO MANDADO DE SEGURANA. AUSNCIA DE
DIREITO LQUIDO E CERTO. A apreciao de questes como o
tamanho das fazendas dos impetrantes, a data do ingresso
deles nas terras em causa, a ocupao pelos ndios e o laudo
antropolgico (realizado no bojo do processo administrativo
de demarcao), tudo isso prprio das vias ordinrias e de
seus amplos espaos probatrios. Mandado de segurana no
conhecido, no ponto. Cabe Unio demarcar as terras
tradicionalmente ocupadas pelos ndios (caput do artigo 231 da
Constituio Federal). Donde competir ao Presidente da Repblica
homologar tal demarcao administrativa. A manifestao do
Conselho de Defesa Nacional no requisito de validade da
demarcao de terras indgenas, mesmo daquelas situadas em regio
de fronteira. No h que se falar em supresso das garantias do
contraditrio e da ampla defesa se aos impetrantes foi dada a
oportunidade de que trata o artigo 9 do Decreto 1.775/96 (MS
24.045, Rel. Min. Joaquim Barbosa). Na ausncia de ordem judicial a
impedir a realizao ou execuo de atos, a Administrao Pblica
segue no seu dinmico existir, baseada nas determinaes
constitucionais e legais. O procedimento administrativo de
demarcao das terras indgenas Raposa Serra do Sol no mais do
que o proceder conforme a natureza jurdica da Administrao

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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

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RMS 29087 / DF
Pblica, timbrada pelo auto-impulso e pela auto-executoriedade.
Mandado de Segurana parcialmente conhecido para se denegar a
segurana (MS 25.483/DF, Rel. Min. Carlos Britto sem grifos
no original).
Recurso ordinrio em mandado de segurana. 2. Acrdo do
Superior Tribunal de Justia. 3. Portaria do Ministro da Justia a
declarar os limites das terras indgenas e a demarcao de reas
indgenas (rea Indgena Rio Negro). 4. Alegao de que a rea
discutida pertence ao Estado do Amazonas, por serem terras
devolutas. 5. Satisfao dos requisitos de admissibilidade do
mandado de segurana - direito lquido e certo -,
independentemente da comprovao de ser devoluta a rea
demarcada. 6. Impossibilidade de discusso acerca da
dominialidade de terras no mbito do mandado de segurana.
7. Recurso desprovido (RMS 22.913/AM, Rel. Min. Gilmar
Mendes grifos meus).
MANDADO DE SEGURANA. DECRETO 94603, DE
14.7.87, QUE HOMOLOGOU A DEMARCAO DA REA
INDIGENA PANKARARU. SABER SE AS REAS OCUPADAS
PELOS IMPETRANTES SO, OU NO, TERRAS
INDIGENAS PARA EFEITO DE SUA INCLUSO NO
DECRETO QUE HOMOLOGOU A DEMARCAO DA REA
INDGENA PANKARARU QUESTO DE FATO QUE, POR
SER CONTROVERTIDA, NO PODE SER DESLINDADA EM
MANDADO DE SEGURANA. AUSNCIA DE DIREITO
LQUIDO E CERTO. OBSERVNCIA DAS NORMAS
ESTABELECIDAS NO ARTIGO 2 DO DECRETO 88118, DE
23.02.83,
SOB
CUJA
DISCIPLINA
SE
REALIZOU
EFETIVAMENTE O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE
DEMARCAO.
MANDADO
DE
SEGURANA
INDEFERIDO, RESSALVADAS AS VIAS ORDINRIAS (MS
20.751/DF, Rel. Min. Moreira Alves grifei).
MANDADO

DE

SEGURANA.

DECRETO

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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI

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RMS 29087 / DF
HOMOLOGATRIO DA DEMARCAO ADMINISTRATIVA
DA REA INDIGENA DENOMINADA 'GUASUTI', NO
ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL. ALEGADA
ILEGALIDADE,
POR
TRATAR-SE
DE
TERRAS
PARTICULARES, DETIDAS POR PRODUTORES RURAIS,
COM BASE EM TTULOS DE DOMNIO QUE REMONTAM A
1920. CONTROVRSIA CUJA DILUCIDAO IMPLICA A
NECESSIDADE
DE
APURAR
SE,
CONQUANTO
DESOCUPADAS PELOS NDIOS H CERCA DE 50 ANOS,
COMO ALEGADO, AS TERRAS EM QUESTO, EM ALGUMA
POCA, TERIAM SADO DO DOMNIO DA UNIO,
CIRCUNSTNCIA SEM A QUAL NO SE PODERIA
RECONHECER LEGITIMIDADE A ALIENAO QUE,
SEGUNDO SE ALEGA, DELAS FEZ O ESTADO-MEMBRO,
INICIANDO A CADEIA DOMINIAL ORA EXIBIDA PELOS
IMPETRANTES. QUESTO INSUSCETVEL DE SER
DILUCIDADA SEM AMPLA INSTRUO PROBATRIA, QUE
O RITO DO MANDADO DE SEGURANA NO COMPORTA.
CARNCIA DA AO (MS 21.575/MS, Rel. Min. Marco
Aurlio).

No mesmo sentido: MS 24.566/DF, Rel. Min. Marco Aurlio; MS


21.891/DF e RMS 22.080-AgR/DF, ambos de relatoria da Min. Ellen Gracie;
MS 20.215/MT, Rel. Min. Dcio Miranda; MS 20.453/MS, Rel. Min. Oscar
Corra; MS 20.723/DF, Rel. Min. Djaci Falco, e MS 20.234/MT, Rel. Min.
Cunha Peixoto.
Cito, ainda, por oportuno, as decises monocrticas proferidas nos
RMS 28.952/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, e MS 22.695/MG, Rel. Min. Celso
de Mello.
Nesse contexto, verifico que o decisum combatido em nenhum
momento se afastou do entendimento consolidado neste Tribunal a
respeito do tema relativo ao reconhecimento das terras de ocupao
tradicional pelos povos indgenas. Seno, vejamos:
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Na impetrao o autor no suscita qualquer nulidade no


trmite do processo administrativo de identificao da terra indgena,
insurgindo-se to-somente quanto ao fato da FUNAI ter includo na
terra indgena Guyrarok propriedade particular em que no h a
presena de ndios.
Examinada a legislao, temos como primeira norma o artigo
231 da Constituio Federal:
Art. 231. So reconhecidos aos ndios sua
organizao social, costumes, lnguas, crenas e tradies,
e os direitos originrios sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, competindo Unio demarclas, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
1 - So terras tradicionalmente ocupadas pelos
ndios as por eles habitadas em carter permanente, as
utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindveis preservao dos recursos ambientais
necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua
reproduo fsica e cultural, segundo seus usos,
costumes e tradies.
2 - As terras tradicionalmente ocupadas pelos
ndios destinam-se a sua posse permanente, cabendolhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e
dos lagos nelas existentes.
(...)
6 - So nulos e extintos, no produzindo efeitos
jurdicos, os atos que tenham por objeto a ocupao, o
domnio e a posse das terras a que se refere este artigo,
ou a explorao das riquezas naturais do solo, dos rios e
dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse
pblico da Unio, segundo o que dispuser lei
complementar, no gerando a nulidade e a extino
direito a indenizao ou a aes contra a Unio, salvo, na
forma da lei, quanto s benfeitorias derivadas da ocupao
de boa f.
O Constituinte Originrio, em razo da importncia do tema e

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buscando reparar erro histrico, reservou um captulo inteiro aos
ndios (captulo VIII), o que revela a preocupao em preservar o
habitat natural dessa populao, e com ela a organizao social,
costumes, lnguas, crenas e tradies, preservando a identidade dos
povos primitivos da terra.
Alega o impetrante que sua propriedade est inserida na rea
demarcada como terra indgena Guyrarok, de posse permanente do
grupo indgena Guarani Kaiow, fato que revela o equvoco da
administrao, considerando-se que est a propriedade registrada
devidamente registrada (sic) no cartrio de registros de imveis da
comarca de CaarapMS.
Fazendo-se incidir a norma ao caso concreto, diante da defesa da
propriedade, devidamente titulada, temos que o texto do art. 231,
1 e 6, da CF88 estabelece pertencem (sic) aos ndios as terras por
este tradicionalmente ocupadas, sendo nulos os atos translativos de
propriedade.
Logo, uma vez constatada a posse imemorial na rea, no se h
de invocar em defesa da propriedade o seu ttulo translativo, sendo
ainda inservvel a cadeia sucessria do domnio, documentos que
somente servem para demonstrar a boa-f dos atuais titulares, sem
eliminar o fato de que os ndios foram crescentemente usurpados das
terras de ocupao tradicional, sendo forados a tornarem-se
empregados nas fazendas para no deixar romper o vnculo social,
histrico e afetivo com os lugares que tinham como referncia de suas
vidas.
Revela-se pertinente para a compreenso do art. 231, 1, da
CF88, e para exame da questo, a leitura de trecho do voto exarado
pelo relator Min. Carlos Ayres Britto na Pet 3.388RR, Pleno, DJ
19032009, quando o STF discutiu a demarcao continuada da
reserva indgena Raposa Serra do Sol. Vejamos:
(...)
Como se pode constatar pelo texto transcrito, o ilustre Min.
Ayres Britto, no voto que envolveu rumorosa questo jurdica,
interpretou e conceituou termos ainda no enfrentados pela
jurisprudncia ptria de forma clara e objetiva.
Restou definido que a data da promulgao da Constituio

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(05101988) constitui o parmetro que deve ser levado em conta para
aferir-se a ocupao de terras pelos indgenas. Deve ser demonstrado
que os ndios, quela data, j estavam localizados na rea a ser
demarcada - MARCO TEMPORAL.
Ficou, ainda, definido que a ocupao da terra pelos ndios
transcende ao que se entende como mera posse da terra, no conceito de
direito civil. Deve-se apurar se a rea a ser demarcada guarda ligao
anmica com a comunidade; se os ndios tm a noo de que a
discutida regio forma um s ser com a comunidade: a cosmoviso
mencionada pelo Min. Britto - MARCO TRADICIONALISTA DA
OCUPAO.
No caso dos autos, como bem frisou o parecer ofertado pelo
Ministrio Pblico Federal, ficou demonstrado por meio de laudo
elaborado pela FUNAI que a comunidade Kaiow encontra-se na rea
a ser demarcada desde os anos de 1750-1760, tendo sido desapossados
de suas terras nos anos 40 por presso de fazendeiros (fl. 25).
Aferiu-se, ainda, que a comunidade indgena permaneceu na
regio trabalhando nas fazendas, cultivando costumes dos seus
ancestrais e mantendo laos com a terra. Confira-se no laudo:
(...)
A pretenso deduzida pelo impetrante no encontra respaldo na
documentao carreada aos autos, sendo necessria a produo de
prova para ilidir as constataes levadas a termo no laudo da FUNAI,
fato que demonstra a inadequao do writ, cabendo ao interessado
discutir a questo nas vias ordinrias (fls. 172-176 grifos no
original).

No que se refere, especificamente, alegao de ofensa aos


postulados do contraditrio e da ampla defesa em razo do mtodo
diferenciado de contestao nos processos demarcatrios de reas
indgenas, estabelecido pelo Decreto 1.775/1996, consigno que o
entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal est
consubstanciado em acrdos que portam as seguintes ementas:
MANDADO DE SEGURANA. DEMARCAO DE
TERRAS INDGENAS. RESPEITO AO CONTRADITRIO E

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AMPLA DEFESA. SEGURANA INDEFERIDA.
Imprescindibilidade de citao da FUNAI como litisconsorte
passiva necessria e ausncia de direito lquido e certo, por tratar a
questo de matria ftica. Preliminares rejeitadas.
Ao estabelecer um procedimento diferenciado para a
contestao de processos demarcatrios que se iniciaram antes
de sua vigncia, o Decreto 1.775/1996 no fere o direito ao
contraditrio e ampla defesa. Proporcionalidade das normas
impugnadas. Precedentes.
Segurana indeferida (MS 24.045/DF, Rel. Min. Joaquim
Barbosa - grifei).
RECURSO
ORDINRIO
EM
MANDADO
DE
SEGURANA. DEMARCAO DE TERRAS INDGENAS.
ALEGAO
DE
NULIDADE
DO
PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DEMARCATRIO.
INEXISTNCIA.
DECRETO
1.775/1996.
CONSTITUCIONALIDADE
RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
VIOLAO AOS PRINCPIOS DO CONTRADITRIO E DA
AMPLA
DEFESA.
NO
OCORRNCIA.
RECURSO
DESPROVIDO.
I - Esta Corte possui entendimento no sentido de que o marco
temporal previsto no art. 67 do ADCT no decadencial, mas que se
trata de um prazo programtico para concluso de demarcaes de
terras indgenas dentro de um perodo razovel. Precedentes.
II O processo administrativo visando demarcao de
terras indgenas regulamentado por legislao prpria - Lei
6.001/1973 e Decreto 1.775/1996 - cujas regras j foram
declaradas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal.
Precedentes.
III No h qualquer ofensa aos princpios do
contraditrio e da ampla defesa, pois conforme se verifica nos
autos, a recorrente teve oportunidade de se manifestar no
processo administrativo e apresentar suas razes, que foram
devidamente refutadas pela FUNAI.
IV Recurso a que se nega provimento (RMS 26.212/DF, de

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RMS 29087 / DF
minha relatoria - grifei).
Mandado de segurana.
- Tendo sido editado o Decreto n 1775/96, que garantiu o
contraditrio e a ampla defesa tambm aos proprietrios que j
estavam com seus imveis demarcados como terras indgenas desde
que o decreto homologatrio no tenha sido objeto de registro em
cartrio imobilirio ou na Secretaria do Patrimnio da Unio do
Ministrio da Fazenda, e, portanto, estando ainda em curso a
demarcao, ficaram prejudicados o incidente de inconstitucionalidade
relativamente ao Decreto n 22/91 e a alegao de cerceamento de
defesa.
- De h muito (assim, a ttulo de exemplo, nos MS 20.751,
20.723, 20.215, 20.234, 20.453 e 21.575), esta Corte vem acentuando
que a comprovao, quando contestada como no caso o foi, da
inexistncia da posse indgena no se faz de plano, mas, ao contrrio,
necessita da produo de provas, inclusive pericial, sendo, assim,
questo de fato controvertida, insusceptvel de ser apreciada em
mandado de segurana, que exige a certeza e a liquidez do direito.
Mandado de segurana que se julga prejudicado em parte e na
outra parte ele indeferido, ressalvadas, porm, ao impetrante as vias
ordinrias (MS 21.649/MS, Rel. Min. Moreira Alves).

Seguindo essa diretriz jurisprudencial, destaco do parecer elaborado


pelo Parquet federal:
(...) foi facultado o exerccio do contraditrio, em observncia
ao Decreto n 1.775/96, que erigiu tal condio de legalidade, mesmo
sendo a demarcao de terras indgenas processo meramente
declaratrio. A tanto, as razes da defesa foram apreciadas pela
Administrao Pblica, que as desacolheu em parecer fundamentado.
Inexiste, assim, eiva de nulidade formal a macular o procedimento
objeto do writ.
Ademais, em sede mandamental no h oportunidade para a
dilao probatria ou confronto de teses. A prova pr-constituda deve
afastar quaisquer resqucios de dvida, o que no ocorreu in casu (fl.

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RMS 29087 / DF
291 - grifos no original).

Desse modo, no h qualquer ofensa aos princpios do contraditrio


e da ampla defesa, pois, conforme se verifica nos autos, o recorrente teve
oportunidade de se manifestar no processo administrativo e apresentar
suas razes, que foram devidamente refutadas pela FUNAI (fl. 35).
Valho-me, por fim, mais uma vez, das consideraes lanadas pela
Procuradoria Geral da Repblica:
(...) a demarcao de terras indgenas matria propcia a
debates fervorosos e palco de interesses antagnicos. Convm, todavia,
ressaltar que a Constituio Federal de 1988 reconhece,
expressamente, o direito originrio das comunidades indgenas
sobre terras tradicionalmente ocupadas, conceituando-as como
aquelas 'que destinam-se a sua posse permanente, as utilizadas para
suas atividades produtivas, as imprescindveis preservao dos
recursos naturais necessrios ao seu bem-estar e as necessrias a sua
reproduo fsica e cultural, segundo usos, costumes e tradies' [CF,
art. 231, 1].
Assim, ao criar espcie de posse normativa em favor dos
povos indgenas, no erige como pressuposto a exatido dos
registros de ocupao anterior.
Outra consequncia a ser assinalada, tambm oriunda do texto
constitucional, a impossibilidade de se consolidarem quaisquer
direitos sobre as terras tradicionalmente ocupadas por ndios.
Estas devem ser objeto de mera declarao do poder pblico,
dando notcia de seu carter originrio. No prevalecem, em
tais circunstncias, ttulos dominiais concedidos pelos
estados, nulos de pleno direito face ao reconhecimento da
ocupao tradicional (fls. 291-292 grifei).

Isso posto, nego provimento ao recurso. Prejudicado, pois, o pedido


de medida liminar.

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Vista

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19/11/2013

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL

VISTA
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu tenho impresso,
Presidente, que aqui se coloca o problema da atualizao da
jurisprudncia do Tribunal, tendo em vista o caso de Raposa Serra do Sol.
Ali, o Tribunal acabou por fazer, pelo menos, consideraes que traduzem
uma crtica jurisprudncia at ento dominante, por exemplo, quanto ao
procedimento administrativo. Talvez no tenha sido objeto de discusso
no STJ, at porque a questo, talvez, seja anterior imagino , mas, por
exemplo, o Tribunal estabeleceu a necessidade de que se faa presente o
prprio Estado-membro.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO - (Presidente):
Trata-se de salvaguarda institucional que objetiva preservar o princpio da
Federao, a significar que se impe, quando for o caso, a necessria
participao do Estado-membro ou do Municpio no procedimento
administrativo de demarcao.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - O municpio. Ento
esses so pontos que precisam ser identificados. H, ainda, a
considerao de que necessrio que se prove a posse indgena em 5 de
outubro de 1988, para se evitar esses recuos histricos, que acabam por
tornar a discusso excessivamente abstrata. Ento, preciso que esses
elementos sejam contemplados, tendo em vista a discusso sobre a
liceidade do processo demarcatrio.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Agora, Ministro, eu concordo com Vossa Excelncia,
entendo que esses processos tm pecado por uma srie de falhas, sem

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RMS 29087 / DF
dvida nenhuma, mas eu penso at que o processo administrativo pode
ser atacado por outro tipo de recurso - por uma anulatria, por exemplo.
Mas em sede de mandado de segurana, que tem angustos limites
probatrios, eu no vejo como revolver toda essa documentao, essa
deciso, e declarar ilegal o ato do Ministro de Estado da Justia, que
passou por todo um procedimento, at ento, considerado lcito e hgido
pelo Supremo Tribunal Federal.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Eu vou pedir vista
dos autos, apenas para fazer essa verificao, porque, a mim, parece-me
que, em mandado de segurana, possvel, sim, verificar se os requisitos
estabelecidos quanto ao procedimento esto atendidos e, tambm, sobre a
eventual prova da presena indgena, no local, em 5 de outubro de 1988.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Eu concordo, em parte, com Vossa Excelncia, data venia,
quer dizer, os requisitos da ampla defesa, do devido processo legal, isso
ns sempre temos feito, sistematicamente, mas temos exigido a presena
de prova pr-constituda.
Eu tenho dvidas, permito-me express-las, neste aspecto, se que
ns podemos contraditar, sem prova pr-constituda, o laudo da FUNAI.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - s para deixar
claro, Ministro Lewandowski, o laudo da FUNAI que tem que seguir a
jurisprudncia do Tribunal a propsito.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Ah, sim, mas no a posteriori, depois de j emitido o laudo,
no podemos impor a ela que reveja os laudos j editados.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No, isso que eu
estou dizendo, ela tem que se orientar para fixar que a posse indgena
tem que ser fixada, identificada, em 5 de outubro de 1988.

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RMS 29087 / DF

O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - No, pois , eu acho que at possvel que se ingresse com
uma ao anulatria, eventualmente, mas, aqui, em sede de mandado de
segurana, para desconstituir uma portaria do Ministro da Justia.
Mas eu acho que est em boas mos.

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Extrato de Ata - 19/11/2013

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SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S) : AVELINO ANTONIO DONATTI
ADV.(A/S) : CCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : UNIO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
Deciso: Aps o voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, o julgamento foi suspenso em
virtude do pedido de vista formulado pelo Ministro Gilmar Mendes.
Impedido o Senhor Ministro Teori Zavascki. No participou,
justificadamente, deste julgamento, a Senhora Ministra Crmen
Lcia. Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Celso de
Mello. 2 Turma, 19.11.2013.
Presidncia da Senhora Ministra Crmen Lcia. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes,
Ricardo Lewandowski e Teori Zavascki.
Subprocurador-Geral da Repblica, Dr. Odim Brando Ferreira.
Ravena Siqueira
Secretria Substituta

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Voto Vista

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24/06/2014

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL

V O T O-VISTA
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: Trata-se de recurso
ordinrio em mandado de segurana, com pedido de liminar, interposto
contra acrdo proferido pela Primeira Seo do Superior Tribunal de
Justia.
O writ foi impetrado, na origem, contra ato do Ministro de Estado da
Justia, consubstanciado na Portaria 3.219, de 7.10.2009, na qual foi
declarada a posse permanente da terra indgena Guyraroka, situada em
rea do Estado do Mato Grosso do Sul, etnia Guarani Kaiow.
O STJ denegou a ordem por entender, sinteticamente, que a
existncia de propriedade, devidamente registrada, no inibe a FUNAI de
investigar e demarcar terras indgenas, que a ocupao de terra pelos
ndios transcende ao que se entende pela mera posse da terra, no conceito
de direito civil, mencionando, nesse aspecto, o caso Raposa Serra do Sol,
bem como que a pretenso deduzida pelo impetrante () no encontra
respaldo na documentao carreada aos autos, sendo necessria a
produo de prova para ilidir as constataes levadas a termo em laudo
elaborado pela FUNAI, fato que demonstra a inadequao do writ (fl.
179).
Rejeitados embargos de declarao (fl. 234).
Em recurso ordinrio a esta Corte, o impetrante alega que o ato em
questo violou direito lquido e certo ao transformar em indgenas terras
cujo domnio e posse lhe pertencem (fl. 241). Afirma no ser possvel
declarar posse indgena de terras onde no h presena de ndios e que
essa ausncia admitida, inclusive, pela deciso do STJ (fl. 245). Aponta
que esse acrdo adota mtodo de identificar as terras tradicionalmente
ocupadas pelos ndios (...) pela habitao e pela ocupao indgena
pretrita dada pelo laudo elaborado pela FUNAI (fl. 251).

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RMS 29087 / DF
Em sesso ocorrida em 19 de novembro de 2013, o Ministro Relator
negou provimento ao recurso por entender que a deciso impugnada
segue precedentes desta Casa em relao ao reconhecimento das terras de
ocupao tradicional pelos povos indgenas e pela ausncia de ofensa
aos postulados do contraditrio e da ampla defesa em razo do mtodo
diferenciado de contestao nos processos demarcatrios de reas
indgenas, estabelecido pelo Decreto 1.775/1996, nos termos do j
firmado pelo Supremo Tribunal Federal
Para melhor apreciar a questo, pedi vista dos autos.
Aps precisa anlise, verifico que o relatrio de identificao e
delimitao da terra indgena Guyrarok, elaborado pela FUNAI, indica
que a populao Kaiow residiu na terra reivindicada at o incio da
dcada de 1940 e que, a partir dessa poca, as presses dos fazendeiros
que comeam a comprar as terras na regio tornaram invivel a
permanncia de ndios no local (fl. 26).
Nos termos do laudo, que deu base edio da Portaria 3.219, objeto
da presente demanda:
Os Kaiow s deixaram a terra devido s presses que
receberam dos colonizadores que conseguiram os primeiros
ttulos de terras na regio. A ocupao da terra pelas fazendas
desarticulou a vida comunitria dos Kaiow, mas mesmo assim
muitas famlias lograram permanecer no local, trabalhando
como pees para os fazendeiros. Essa estratgia de
permanncia na terra foi praticada at incio da dcada de 1980,
quando as ltimas famlias foram obrigadas a deixar o local.
(fl. 30).

V-se, pois, que o laudo da FUNAI indica que h mais de setenta


anos no existe comunidade indgena e, portanto, posse indgena.
O acrdo do Superior Tribunal de Justia reitera que a
comunidade Kaiow encontra-se na rea a ser demarcada desde os anos
de 1750-1760, tendo sido desapossados de suas terras nos anos 40 por
presso dos fazendeiros, mas que alguns permaneceram na regio
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RMS 29087 / DF
trabalhando nas fazendas, cultivando costumes dos seus ancestrais e
mantendo laos com a terra. Nos termos da deciso do STJ, esse fato
seria suficiente para legitimar a demarcao pretendida.
Se esse critrio pudesse ser adotado, muito provavelmente teramos
de aceitar a demarcao de terras nas reas onde esto situados os antigos
aldeamentos indgenas em grandes cidades do Brasil, especialmente na
regio Norte e na Amaznia.
Diferente desse entendimento, a configurao de terras
tradicionalmente ocupadas pelos ndios, nos termos do art. 231, 1, da
Constituio Federal, j foi pacificada pelo Supremo Tribunal Federal,
com a edio da Smula 650, que dispe:os incisos I e XI do art. 20 da
Constituio Federal no alcanam terras de aldeamentos extintos, ainda que
ocupadas por indgenas em passado remoto..
No RE 219.983, precedente dessa Smula, o Min. Nelson Jobim
destacou, em relao ao reconhecimento de terras indgenas, que:
H um dado ftico necessrio: estarem os ndios na posse
da rea. um dado efetivo em que se leva em conta o conceito
objetivo de haver a posse. preciso deixar claro, tambm, que a
palavra tradicionalmente no posse imemorial, a forma de
possuir; no a posse no sentido da comunidade branca, mas,
sim, da comunidade indgena. Quer dizer, o conceito de posse
o conceito tradicional indgena, mas h um requisito ftico e
histrico da atualidade dessa posse, possuda de forma
tradicional. (RE 219.983, julg. em 9.12.1998).

Mesmo preceito foi seguido no julgamento do caso Raposa Serra do


Sol, em 19 de maro de 2009. Na Pet. 3.388, o Supremo Tribunal Federal
estipulou uma srie de fundamentos e salvaguardas institucionais
relativos demarcao de terras indgenas. Trata-se de orientaes no
apenas direcionados a esse caso especfico, mas a todos os processos
sobre mesmo tema.
Importante foi a reafirmao de marcos do processo demarcatrio, a
comear pelo marco temporal da ocupao. O objetivo principal dessa
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RMS 29087 / DF
delimitao foi procurar dar fim a disputas infindveis sobre terras, entre
ndios e fazendeiros, muitas das quais, como sabemos, bastante violentas.
Deixou-se claro, portanto, que o referencial insubstituvel para o
reconhecimento aos ndios dos direitos sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, a data da promulgao da Constituio
Federal, isto , 5 de outubro de 1988.
Como bem enfatizado no voto do Relator, Min. Ayres Britto:
Terras que tradicionalmente ocupam, atente-se, e no
aquelas que venham a ocupar. Tampouco as terras j ocupadas
em outras pocas, mas sem continuidade suficiente para
alcanar o marco objetivo do dia 5 de outubro de 1988. Marco
objetivo que reflete o decidido propsito constitucional de
colocar uma p de cal nas interminveis discusses sobre
qualquer outra referncia temporal de ocupao de rea
indgena. Mesmo que essa referncia estivesse grafada em
Constituio anterior. exprimir: a data de verificao do fato
em si da ocupao fundiria o dia 5 de outubro de 1988, e
nenhum outro.

Em complemento ao marco temporal, h o marco da tradicionalidade


da ocupao. No basta que a ocupao fundiria seja coincidente com o
dia e o ano da promulgao, preciso haver um tipo qualificadamente
tradicional de perdurabilidade da ocupao indgena, no sentido entre
anmico e psquico de que viver em determinadas terras tanto pertencer
a elas quanto elas pertencerem a eles, os ndios. (voto Min. Ayres Britto,
Pet. 3.388).
Nota-se, com isso, que o segundo marco complementar ao
primeiro. Apenas se a terra estiver sendo ocupada por ndios na data da
promulgao da Constituio Federal que se verifica a segunda questo,
ou seja, a efetiva relao dos ndios com a terra que ocupam. Ao
contrrio, se os ndios no estiverem ocupando as terras em 5 de outubro
de 1988, no necessrio aferir-se o segundo marco.
A deciso impugnada pelo presente recurso ordinrio chegou a
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RMS 29087 / DF
mencionar a Pet 3.388 e, inclusive, transcreveu trechos relativos
definio dos marcos temporal e tradicional, nela delimitados. Realizou,
contudo, equivocada interpretao da jurisprudncia desta Casa.
Como visto, h mais de setenta anos no existe comunidade
indgena na regio reivindicada. Isto , em 5 de outubro de 1988, marco
objetivo insubstituvel para o reconhecimento aos ndios dos direitos
sobre as terras que tradicionalmente ocupam, essas terras no eram
habitadas por comunidade indgena h quase meio sculo!
O marco temporal relaciona-se com a existncia da comunidade e a
efetiva e formal ocupao fundiria. Caso contrrio, em nada adiantaria o
estabelecimento de tais limites, que no serviriam para evitar a ocorrncia
de conflitos fundirios. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal,
repita-se, no compreende a palavra tradicionalmente como posse
imemorial.
Ressalto, ainda, ser possvel analisar, em recurso ordinrio em
mandado de segurana, se os requisitos do procedimento demarcatrio
foram corretamente seguidos.
Como indicado no voto do Ministro Relator, a jurisprudncia desta
Corte pacfica quanto constitucionalidade do processo demarcatrio
de reas indgenas, no que se refere, especificamente, alegao de
ofensa aos postulados do contraditrio e da ampla defesa, previsto no
Decreto 1.775/1996 (MS 21.649, Rel. Min. Moreira Alves; MS 24.045, Rel.
Min. Joaquim Barbosa).
Contudo, desde o julgamento do caso Raposa Serra do Sol, o
procedimento de demarcao de terras indgenas deve contar com mais
um pressuposto: a observncia das salvaguardas institucionais
reafirmadas pelo Supremo Tribunal Federal na Pet 3.388. O entendimento
da Corte ento assentado deve servir de apoio moral e persuasivo a todos
os casos sobre demarcao de terras indgenas.
Conforme ressaltei em meu voto naquela oportunidade:
O caso Raposa Serra do Sol , certamente, um dos mais
difceis e complexos j enfrentados por esta Corte em toda a sua
histria. Os mltiplos e diversificados fatores sociais envolvidos

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RMS 29087 / DF
numa imbricada teia de questes antropolgicas, polticas e
federativas faz desse julgamento um marco em nossa
jurisprudncia constitucional.
(...)
A deciso que tomamos hoje, portanto, deve tambm estar
voltada para o futuro. No devemos apenas mirar nossa
ateno retrospectiva para quase trs dcadas de conflitos nesse
difcil processo de demarcao da terra indgena Raposa Serra
do Sol. Devemos, isso sim, deixar fundadas as bases jurdicas
para o contnuo reconhecimento aos povos indgenas das terras
que tradicionalmente ocupam.
Essa a lio que temos a oportunidade de deixar
assentada no julgamento de hoje. Temos o dever de, em nome
da Constituio e de sua fora normativa, fixar os parmetros
para que o Estado brasileiro no apenas a Unio, mas a
federao em seu conjunto efetive os direitos fundamentais
indgenas por meio dos processos de demarcao.
A deciso de hoje, dessa forma, tem um inegvel cunho
pedaggico que no podemos menosprezar. As consideraes
que fiz aps muito refletir sobre o problema inclusive por
meio de verificao in loco de suas reais dimenses , levam em
conta esse contedo propedutico que nossa deciso pode
assumir em relao a outros processos de demarcao.
Assim, no pretendo, de maneira alguma, impor solues
definitivas e exatas para os problemas enfrentados. Analiso
todas as questes que no processo foram suscitadas e aceno,
com isso, para o futuro, numa hermenutica que leva em conta
um pensamento de possibilidades (Hberle).

Verifico, pela matrcula imobiliria, que as terras em questo foram


adquiridas de seu antigo proprietrio em 23 de agosto de 1988. H mais
de vinte e cinco anos, portanto, o recorrente seu legtimo detentor.
Na hiptese de a Unio, mesmo assim, entender ser conveniente a
desapropriao, por interesse social ou por utilidade pblica, de terras
como as do presente caso, dever seguir procedimento especfico, com o
pagamento de justa e prvia indenizao ao seu proprietrio.
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RMS 29087 / DF
E parece ser essa a orientao ortodoxa a ser observada. Se h
necessidade de terras para albergar populaes indgenas sem que
estejam presentes os requisitos da posse indgena, mister se faz que a
Unio se valha da desapropriao.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso ordinrio e concedo a
segurana para declarar a nulidade do processo administrativo de
demarcao de TI Guyraroka, bem como da Portaria n. 3.219, de
7.10.2009, do Ministro de Estado da Justia.

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Confirmao de Voto

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24/06/2014

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL

CONFIRMAO DE VOTO
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Senhor Presidente, quero apenas chamar, respeitosamente,
a ateno do douto Colegiado de que se trata de um recurso ordinrio em
mandado de segurana. O mandado de segurana, como se sabe, exige
prova pr-constituda, direito lquido e certo.
O acrdo combatido no STJ traz uma ementa e, desta ementa, eu
quero destacar apenas dois itens, que so os seguintes:
"A ocupao da terra pelos ndios transcende ao que se entende
pela mera posse da terra, no conceito do direito civil. Deve-se apurar
se a rea a ser demarcada guarda ligao anmica com a comunidade
indgena. Precedente do STF.
Pretenso deduzida pelo impetrante que no encontra respaldo
na documentao carreada aos autos, sendo necessria a produo de
prova para ilidir as constataes levadas a termo em laudo elaborado
pela FUNAI, fato que demonstra a inadequao do writ".

L se denegou o mandado de segurana. Eu, analisando com um


longo voto todo o alegado neste recurso, acabo por dizer o seguinte:
"Como bem observado na deciso impugnada, o exame de todas
as alegaes expostas na exordial da impetrao, bem como nas razes
recursais, em face da complexidade da discusso que a permeia, no se
revela possvel sem apreciao adequada do contexto ftico-probatrio
que envolve a controvrsia, inexequvel, todavia, nos estreitos limites
do mandamus".

A eu cito, aqui, uma copiosssima jurisprudncia, inclusive, data


venia, do prprio Ministro Gilmar Mendes, em que se assenta isso com
toda a clareza. Aqui, por exemplo, eu cito, dentre outros, um voto num
mandado de segurana do Ministro Moreira Alves, sempre muito
cuidadoso, em que, num trecho da ementa, disse o seguinte:
"MANDADO DE SEGURANA. DECRETO 94.603, DE
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 6762991.

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Confirmao de Voto

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RMS 29087 / DF
14.7.87, QUE HOMOLOGOU A DEMARCAO DA REA
INDGENA PANKARARU. SABER SE AS REAS OCUPADAS
PELOS IMPETRANTES SO, OU NO, TERRAS INDGENAS
PARA EFEITO DE SUA INCLUSO NO DECRETO QUE
HOMOLOGOU A DEMARCAO DA REA INDGENA
PANKARARU QUESTO DE FATO QUE, POR SER
CONTROVERTIDA, NO PODE SER DESLINDADA EM
MANDADO DE SEGURANA. AUSNCIA DE DIREITO
LIQUIDO E CERTO.

E h um caso muito parecido com esse, que foi julgado, aqui,


tambm, tendo como Relator o Ministro Marco Aurlio, de cuja ementa se
extrai o seguinte:
"[...] DECRETO HOMOLOGATRIO DA DEMARCAO
ADMINISTRATIVA DA REA INDGENA DENOMINADA
"GUASUTI", NO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL.
ALEGADA ILEGALIDADE, POR TRATAR-SE DE TERRAS
PARTICULARES, DETIDAS POR PRODUTORES RURAIS,
COM BASE EM TTULOS DE DOMNIO QUE REMONTAM A
1920. CONTROVRSIA CUJA DILUCIDAO IMPLICA A
NECESSIDADE
DE
APURAR-SE,
CONQUANTO
DESOCUPADAS PELOS NDIOS H CERCA DE 50 ANOS,
COMO ALEGADO, AS TERRAS EM QUESTO, EM ALGUMA
POCA, TERIAM SADO DO DOMNIO DA UNIO,
CIRCUNSTNCIA SEM A QUAL NO SE PODERIA
RECONHECER LEGITIMIDADE A ALIENAO QUE,
SEGUNDO SE ALEGA, DELAS FEZ O ESTADO-MEMBRO
[]".

Ento, o Ministro Marco Aurlio, que extremamente cuidadoso em


matria de desapropriaes para efeito de reforma agrria e, tambm,
para efeitos de terras indgenas, ele, aqui, com muita preciso, num caso,
exatamente idntico a esse.
Trago outra jurisprudncia, aqui, em que se mostra que o precedente
da Raposa Serra do Sol no pode ser estendido para alm daquele caso,
no tem nenhum efeito vinculante. De maneira que, para examinar se os
ndios saram, ou no, h muito tempo da terra, isto matria a ser
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Confirmao de Voto

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RMS 29087 / DF
decidida nas vias ordinrias, nas vias apropriadas, mas no em mandado
de segurana - como bem decidiu o STJ - e, muito menos, em recurso
ordinrio, em que se no aduz nenhuma prova nova, como no poderia,
alis, aduzir. Mas, discute-se, simplesmente, matria j repisada no
processo expropriatrio.
Mantenho meu ponto de vista, data venia, em que pese o brilhante
voto do Ministro Gilmar Mendes. Estou negando provimento ao recurso
ordinrio e julgando prejudicado o pedido de medida liminar.
Essa uma questo muito sria, realmente, para se decidir em
mandado de segurana. A Constituio, com todas as letras, no art. 231,
reconhece a posse das terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios; e o
4 diz o seguinte:
" 4 -As terras de que trata este artigo so inalienveis e
indisponveis, e os direitos sobre elas, imprescritveis".

uma expresso que o constituinte usa, um conjunto de palavras


das mais fortes no texto constitucional como um todo.
Ns sabemos que o que est havendo, hoje, em todo o Brasil,
lamentavelmente, um novo genocdio de indgenas, em vrias partes do
pas, em que os fazendeiros, criminosamente, ocupam terras que eram
dos ndios, e posse dos ndios, os expulsam manu militari, e depois os
expedientes jurdicos, os mais diversos - depois de esgotados os
expedientes, evidentemente, ilegais e at criminosos -, acabam
postergando o cumprimento desse importante dispositivo constitucional.
Apenas essas breves consideraes que fao, at com bastante
nfase, para reforar o meu ponto de vista.

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SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL
CONFIRMAO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Presidente, s para
deixar claro as questes que foram agora pontuadas.
Em primeiro lugar, o precedente de Raposa Serra do Sol no se
dirige apenas ao caso de Raposa Serra do Sol. Basta ler os enunciados
para saber que muitos deles no se aplicam Raposa Serra do Sol, at
porque j estava realizado. Na verdade, o Tribunal, ali, modulou os
efeitos para no anular aquela demarcao, tendo em vista as suas
implicaes, mas quis dizer, por exemplo, no se pode fazer demarcao
sem a participao de estados e municpios, porque aquilo era um caso
surreal em que a rea inteira do municpio foi colocada dentro da
demarcao da rea demarcada , acabando com uma unidade toda.
Ento, o que se assentou em Raposa Serra do Sol? Que nas novas
demarcaes claro, para as novas demarcaes tem que haver a
presena, no processo demarcatrio, de estados e municpios. Isso, claro,
no se aplica ao caso de Raposa Serra do Sol, at porque o Tribunal no
quis conceder a ordem naquele caso, no quis anular, em funo da
repercusso que isso teria e dos inconvenientes.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Vossa Excelncia me permite uma questo?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Sim.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - A Raposa Serra do Sol era um caso atpico, em que l se
reivindicava, praticamente, dois teros de um Estado-membro da
Federao brasileira.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Exatamente.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Agora, eu pergunto - e fao uma pergunta retrica: ser
que no caso de uma fazenda de pequeno, mdio, ou at grande porte, o

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RMS 29087 / DF
municpio e o estado devem ser chamados como litisconsortes? Data
venia, penso que uma demasia, com todo o respeito.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No caso de Mato
Grosso do Sul exatamente essa conflagrao que existe, em funo de se
estar fazendo demarcao de reas altamente produtivas. Ento, por isso
que a questo se coloca.
Claro, Copacabana certamente teve ndios, em algum momento; a
Avenida Atlntica certamente foi povoada de ndio. Adotar a tese que
est aqui posta nesse parecer, podemos resgatar esses apartamentos de
Copacabana, sem dvida nenhuma, porque certamente, em algum
momento, vai ter-se a posse indgena. Por isso que o Tribunal fixou o
critrio, inclusive em relao aos aldeamentos extintos que pegariam uma
boa parte de So Paulo. Hoje, um dos maiores municpios, e talvez um
dos maiores oramentos e dos maiores PIBs, o de Guarulhos. Ento se
esse argumento pudesse presidir, tivesse valia, certamente ns teramos
que voltar, e isso contraria, inclusive, a Smula do Supremo sobre os
aldeamentos extintos. Esse um ponto importante.
Agora, vamos dizer que, no obstante a rea deva ser concedida aos
ndios ou a rea dos ndios, j concedida, deva ser expandida, porque a
questo do conflito no Mato Grosso do Sul. Neste caso, faz-se o caminho
da desapropriao, foi o que foi dito em Raposa Serra do Sol. Agora, de
longe, as hipteses de Raposa Serra do Sol, claro, ns dissemos:
tecnicamente era um processo de carter concreto, era uma ao popular,
logo no teria efeito, mas isso no teria efeito "vinculante".
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Foi o que eu disse: vinculante.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Mas, no significa
que ns fizemos l uma boutade, que estivssemos brincando ao julgar
aquilo; at porque, o que ns dissemos? a Unio no pode amanh retirar
territrios a seu bel talante, e ns sabemos como isso feito, esses laudos,
laudo da FUNAI. E, veja, agora quanto tcnica, laudo da FUNAI
dizendo que houve ndio em algum momento, e isso suficiente para
retirar cidades inteiras de um dado local. Veja o risco que isso envolve

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RMS 29087 / DF
para todos, quer dizer, infelicitando inclusive os ndios que vo ser, na
verdade, no sujeitos, mas objeto desse tipo de insegurana.
E mais: ns estamos julgando s com base nos dados postos nos
autos. mandado de segurana, sim; mas ns estamos julgando com base
nos dados postos nos autos. O que ? Uma demarcao depois do nosso
julgamento, portanto sob essa diretriz. E ns estamos julgando com base
nos dados que j, a priori, atestam que a comunidade indgena j no
estaria l h mais de 70 anos. O prprio ttulo; esses so os dados, e esses
dados so insuprimveis, so inquestionveis, dados assumidos pelo
prprio STJ.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Desculpe. No, da ementa aqui do STJ, diz o seguinte:
pretenso deduzida pelo impetrante que no encontra respaldo na
documentao carreada aos autos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No. Mas, a
documentao probatria a do laudo.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Mas ns nos valemos do acrdo. Se o acrdo diz que a
pretenso no tem respaldo...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - No. O acrdo est
calcado no laudo da FUNAI, e o laudo da FUNAI diz que h mais de 70
anos no havia famlias indgenas.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (RELATOR) Mas so terras tradicionais, a Constituio assim o diz.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Terra tradicional
Copacabana, terra tradicional Guarulhos.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (RELATOR) Bem, mas Copacabana no chamou a ateno da ONU, e Mato Grosso do
Sul chamou, interessante isso, no ?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Agora, a ONU o
argumento para o qu?
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - No, Copacabana o argumento para o qu?

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RMS 29087 / DF
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - a posse
tradicional.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Para mostrar um argumento ad absurdum? Isso o que
estou dizendo, como a questo das terras quilombolas, h de se fazer a
devida distino. Eu ouvi dizer que existem quilombolas que reivindicam
as terras l da Lagoa, onde existem condomnios de luxo, claro que
modus in rebus.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - A soluo jurdica
est na desapropriao, segundo os parmetros. Agora, os dados que
esto no acrdo so claramente dados de que no havia posse indgena
h mais de 70 anos, e para isso o prprio acrdo do STJ diz que alguns
ndios continuaram, com base no laudo da FUNAI, a prestar servio
como pees.
O
SENHOR
MINISTRO
RICARDO
LEWANDOWSKI
(RELATOR) - Mas, o agronegcio quer isso mesmo: expulsa os ndios e
depois os contrata como boias-frias. assim que est acontecendo no
Brasil todo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Recentemente,
Ministro, ns encontramos ndios aqui em Braslia reivindicando a rea
do Noroeste. Certamente, ns que moramos em Braslia h muitos anos
sabemos que no tinha ndio em Braslia desde pelo menos a fundao,
mas, se retornarmos no tempo, vamos achar, como em outras reas do
Brasil todo. Agora, recentemente houve uma discusso sobre ndios no
Noroeste, em funo de um bairro que estava sendo criado. Certamente,
vamos encontrar ndios na construo civil, nas atividades de futebol, nas
atividades industriais, nem por isso se diz que eles, na origem, estavam
naquele local.
Ora, ento a questo posta no mandado de segurana, e prpria do
mandado de segurana, porque as provas esto pr-constitudas, por isso
que entendo que, no caso, segundo os parmetros que ns estabelecemos,
no havia posse indgena em 5 de outubro. Isso segundo o prprio laudo
da FUNAI que lastreia, depois, a portaria, e que lastreia tambm a

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RMS 29087 / DF
deciso do STJ.
Por isso que estou dando provimento ao recurso.

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Vista

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24/06/2014

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL
RELATOR
RECTE.(S)
ADV.(A/S)
RECDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)

: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI


: AVELINO ANTONIO DONATTI
: CCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
: UNIO
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
VISTA

A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Senhor Presidente, se o


Ministro-Relator e, agora, o Ministro que traz o voto-vista no se
incomodarem - e Vossa Excelncia que tambm votar -, considerando
ter no gabinete uma ao cvel originria exatamente da mesma etnia e na
mesma rea ,gostaria de pedir vista para trazer o mais rapidamente
possvel, pedindo que, mesmo o Ministro se afastando no incio do
segundo semestre, pudssemos votar, porque uma rea conflagrada,
pelo que a deciso ter repercusses importantes. Mas eu o trarei o mais
rapidamente possvel o voto-vista.
###

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Extrato de Ata - 24/06/2014

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SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S) : AVELINO ANTONIO DONATTI
ADV.(A/S) : CCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : UNIO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
Deciso: Aps o voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, o julgamento foi suspenso em
virtude do pedido de vista formulado pelo Ministro Gilmar Mendes.
Impedido o Senhor Ministro Teori Zavascki. No participou,
justificadamente, deste julgamento, a Senhora Ministra Crmen
Lcia. Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Celso de
Mello. 2 Turma, 19.11.2013.
Deciso: Depois do voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, e do voto do Ministro Gilmar
Mendes, que o provia para conceder o mandado de segurana, o
julgamento foi suspenso em virtude de pedido de vista formulado
pela Senhora Ministra Crmen Lcia. Impedido o Senhor Ministro
Teori Zavascki, Presidente. Presidiu, este julgamento, o Senhor
Ministro Celso de Mello. 2 Turma, 24.06.2014.
Presidncia do Senhor Ministro Teori Zavascki. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes,
Ricardo Lewandowski e Crmen Lcia.
Subprocurador-Geral da Repblica, Dr. Odim Brando Ferreira.
Ravena Siqueira
Secretria

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Voto Vista

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09/09/2014

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL
VOTO VISTA
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA:
1. Conforme relatado pelo Ministro Ricardo Lewandowski, este
recurso ordinrio em mandado de segurana foi interposto contra
acrdo da Primeira Seo do Superior Tribunal de Justia, que denegou
a ordem de segurana pretendida por Avelino Antonio Donatti,
consistente na anulao da Portaria n. 3.219, de 7.10.2009, do Ministro da
Justia, pela qual se declarou de posse permanente da etnia GuaraniKaiow a terra indgena denominada Guyraroka, na qual estaria situado
imvel rural titularizado pelo Recorrente. O acrdo recorrido foi
sintetizado na seguinte ementa:
ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL - REA
INDGENA: DEMARCAO - PROPRIEDADE PARTICULAR ART. 231 DA CF88 - DELIMITAO - PRECEDENTE DO STF
NA PET 3.388RR (RESERVA INDGENA RAPOSA SERRA DO
SOL) - DILAO PROBATRIA - DESCABIMENTO DO WRIT.
1. A existncia de propriedade, devidamente registrada, no inibe a
FUNAI de investigar e demarcar terras indgenas. 2. Segundo o art.
231, 1 e 6, da CF88, pertencem aos ndios as terras por estes
tradicionalmente ocupadas, sendo nulos os atos translativos de
propriedade. 3. A ocupao da terra pelos ndios transcende ao que se
entende pela mera posse da terra, no conceito do direito civil. Deve-se
apurar se a rea a ser demarcada guarda ligao anmica com a
comunidade indgena. Precedente do STF. 4. Pretenso deduzida pelo
impetrante que no encontra respaldo na documentao carreada aos
autos, sendo necessria a produo de prova para ilidir as constataes
levadas a termo em laudo elaborado pela FUNAI, fato que demonstra
a inadequao do writ. 5. Mandado de segurana denegado (art. 6,
5, da Lei 12.0162009) (fl. 179).

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RMS 29087 / DF

2. O Recorrente alega, em sntese, como relatado pelo Relator,


Ministro Ricardo Lewandowski, que o ato apontado como coator teria
violado seu direito lquido e certo, pois teria declarado como terra
indgena gleba de sua propriedade e sobre a qual exerceria com
exclusividade a posse, inexistindo ndios no local ao menos aps a dcada
de 1940.
Reala que o reconhecimento da posse tradicional indgena pela
ocupao da rea em tempos remotos desatenderia o 1 do art. 231 da
Constituio da Repblica e que a declarao administrativa e unilateral
de que seu imvel seria de ocupao tradicional indgena contrariaria seu
direito de propriedade.
Sustenta, ainda, a inconstitucionalidade do Decreto n. 1.775/1996,
que dispe sobre o processo administrativo de demarcao de terras
indgenas.
Pede o provimento de seu recurso para reformar a deciso recorrida
e anular a Portaria n. 3.219, de 7.10.2009, do Ministro da Justia, o
processo administrativo demarcatrio que lhe conferiu lastro e, ainda,
para declarar incidentalmente a inconstitucionalidade do Decreto n.
1.775/1996.
3. O Procurador-Geral da Repblica opinou pelo desprovimento do
presente recurso ordinrio.
4. Em 19.11.2013, iniciado o julgamento deste recurso, o Ministro
Ricardo Lewandowski proferiu voto no sentido de desprov-lo.
Em seu voto, Sua Excelncia destacou que os argumentos
expendidos pelo Recorrente seriam insuficientes para desconstituir os
fundamentos da deciso recorrida e que, nos termos da jurisprudncia

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RMS 29087 / DF
deste Supremo Tribunal, as questes controvertidas a respeito do
domnio de terras submetidas a processo administrativo demarcatrio e a
posse tradicional indgena sobre elas demandaria dilao probatria, a
evidenciar a inadequao da via processual eleita pelo Recorrente.
Ressaltou que os documentos que acompanham a inicial no
bastariam para refutar as concluses do laudo antropolgico elaborado
pela Funai e que o acrdo recorrido no destoaria da orientao firmada
por este Supremo Tribunal sobre o reconhecimento das terras de
ocupao tradicional dos povos indgenas.
Acrescentou, por fim, ter este Supremo Tribunal reconhecido a
constitucionalidade do Decreto n. 1.775/1996.
O julgamento foi suspenso por pedido de vista formulado pelo
Ministro Gilmar Mendes.
Em 24.6.2014, reiniciado o julgamento deste recurso ordinrio, o
Ministro Gilmar Mendes instaurou divergncia, por concluir que os
documentos carreados aos autos apontariam que a comunidade indgena
em questo (Guarani Kaiows) no habitava a rea declarada h mais de
setenta anos, o que teria sido reconhecido no laudo antropolgico
elaborado pela Funai e destacado no acrdo recorrido.
Assim, por entender necessria a conjugao das salvaguardas
institucionais estabelecidas por este Supremo Tribunal no julgamento do
emblemtico caso Raposa Serra do Sol (Petio n. 3.388/RR), em especial
as pertinentes configurao da posse tradicional indgena na regio (art.
231, 1, da Constituio da Repblica), proferiu voto no sentido de
prover o recurso para anular o ato tido como coator e o processo
administrativo de identificao que o precedeu.
Destacou sua Excelncia que o marco temporal da ocupao

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RMS 29087 / DF
indgena (5.10.1988), essencial ao reconhecimento dos direitos sobre as
terras reivindicadas, no teria sido observado e que a deciso recorrida
teria conferido interpretao equivocada ao precedente jurisprudencial
nela invocado (Petio n. 3.388/RR), ao sobrelevar a tradicionalidade da
ocupao sob a perspectiva anmica e psquica dos ndios, confundindo-a
com posse imemorial.
Registrou, ao final, que a no configurao dos requisitos
constitucionais para o reconhecimento da posse indgena no impediria a
Unio de desapropriar o imvel, mediante justa e prvia indenizao dos
proprietrios, se razes de interesse social ou de utilidade pblica assim
recomendassem.
5. Estas as anotaes que fao para rememorar o caso.
Pedi vista dos autos por reconhecer a gravidade da situao
fundiria h muito instaurada no Estado de Mato Grosso do Sul,
conduzindo ao acirramento do conflito entre ndios e proprietrios rurais,
detentores de ttulos cuja cadeia dominial remonta ao sculo passado e
cuja origem se tem na transmisso onerosa, ou no, pelo Poder Pblico de
extensas glebas de terra como meio de fomentar o desenvolvimento do
centro-oeste do pas.
O agravamento do conflito fundirio envolvendo ndios e no-ndios
na regio tem sido noticiado regularmente pelos veculos de
comunicao, que relatam a crescente hostilidade entre ndios e
proprietrios/posseiros e denunciam atos barbrie ali havidos. Informase que vidas tm sido ceifadas brutalmente em ambos os lados do conflito
e que a descrena na soluo da controvrsia tem conduzido a suicdios
como formas de protestos.
Inicio meu voto com o desassossego de saber da dificuldade em se
compor, judicialmente, uma soluo que atenda igualmente aos anseios

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da comunidade indgena, h muito desapossada de suas terras, e do
produtor rural, que, determinado a trabalhar para desenvolver
economicamente o interior do pas, confiando legitimamente na validade
do ttulo de domnio que lhe fora outorgado pelo Poder Pblico, se v
atualmente ameaado de perder o que por dcadas vem construindo.
O equacionamento do problema, que engloba fatores de ordem
social, econmica, territorial e poltica, deve assentar-se na garantia da
segurana nas relaes sociais e na confiana que todos devem ter na
atuao estatal. Por isso que, com as vnias do Ministro Relator, filio-me
ao entendimento externado no voto dissidente, por compreend-lo mais
consentneo com o que decidido por este Supremo Tribunal na Petio n.
3.388/RR.
Na assentada de 19.3.2009, este Supremo Tribunal concluiu o
julgamento daquela Petio n. 3.388/RR (Caso Raposa Serra do Sol). Pela
superlativa importncia histrico-cultural da causa, examinou-se o regime
jurdico constitucional de demarcao de terras indgenas no Brasil e
fixaram-se as balizas a serem observadas naquele processo demarcatrio.
Erigiram-se, naquela oportunidade, salvaguardas institucionais
intrinsecamente relacionadas e complementares que assegurariam a
validade daquela demarcao e serviriam de norte para as futuras.
O resultado desse julgado foi assim resumido, na parte em que
interessa ao deslinde da presente ao:
EMENTA: AO POPULAR. DEMARCAO DA
TERRA INDGENA RAPOSA SERRA DO SOL. INEXISTNCIA
DE
VCIOS
NO
PROCESSO
ADMINISTRATIVODEMARCATRIO. OBSERVNCIA DOS ARTS. 231 E 232 DA
CONSTITUIO FEDERAL, BEM COMO DA LEI N 6.001/73 E
SEUS
DECRETOS
REGULAMENTARES.
CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE DA PORTARIA N
534/2005, DO MINISTRO DA JUSTIA, ASSIM COMO DO

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DECRETO
PRESIDENCIAL
HOMOLOGATRIO.
RECONHECIMENTO DA CONDIO INDGENA DA REA
DEMARCADA,
EM
SUA
TOTALIDADE.
MODELO
CONTNUO DE DEMARCAO. CONSTITUCIONALIDADE.
REVELAO
DO
REGIME
CONSTITUCIONAL
DE
DEMARCAO DAS TERRAS INDGENAS. (...) VOTO DO
RELATOR QUE FAZ AGREGAR AOS RESPECTIVOS
FUNDAMENTOS
SALVAGUARDAS
INSTITUCIONAIS
DITADAS PELA SUPERLATIVA IMPORTNCIA HISTRICOCULTURAL DA CAUSA. SALVAGUARDAS AMPLIADAS A
PARTIR DE VOTO-VISTA DO MINISTRO MENEZES DIREITO
E DESLOCADAS PARA A PARTE DISPOSITIVA DA DECISO.
1. (...)
11. O CONTEDO POSITIVO DO ATO DE
DEMARCAO DAS TERRAS INDGENAS. 11.1. O marco
temporal de ocupao. A Constituio Federal trabalhou com data
certa a data da promulgao dela prpria (5 de outubro de 1988)
como insubstituvel referencial para o dado da ocupao de um
determinado espao geogrfico por essa ou aquela etnia aborgene; ou
seja, para o reconhecimento, aos ndios, dos direitos originrios sobre
as terras que tradicionalmente ocupam. 11.2. O marco da
tradicionalidade da ocupao. preciso que esse estar coletivamente
situado em certo espao fundirio tambm ostente o carter da
perdurabilidade, no sentido anmico e psquico de continuidade
etnogrfica. A tradicionalidade da posse nativa, no entanto, no se
perde onde, ao tempo da promulgao da Lei Maior de 1988, a
reocupao apenas no ocorreu por efeito de renitente esbulho por
parte de no-ndios. Caso das fazendas situadas na Terra Indgena
Raposa Serra do Sol, cuja ocupao no arrefeceu nos ndios sua
capacidade de resistncia e de afirmao da sua peculiar presena em
todo o complexo geogrfico da Raposa Serra do Sol. 11.3. O marco
da concreta abrangncia fundiria e da finalidade prtica da ocupao
tradicional. reas indgenas so demarcadas para servir
concretamente de habitao permanente dos ndios de uma
determinada etnia, de par com as terras utilizadas para suas
atividades produtivas, mais as imprescindveis preservao dos

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recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e ainda aquelas que
se revelarem necessrias reproduo fsica e cultural de cada qual
das comunidades tnico-indgenas, segundo seus usos, costumes e
tradies (usos, costumes e tradies deles, indgenas, e no usos,
costumes e tradies dos no-ndios). Terra indgena, no imaginrio
coletivo aborgine, no um simples objeto de direito, mas ganha a
dimenso de verdadeiro ente ou ser que resume em si toda
ancestralidade, toda coetaneidade e toda posteridade de uma etnia.
Donde a proibio constitucional de se remover os ndios das terras
por eles tradicionalmente ocupadas, assim como o reconhecimento do
direito a uma posse permanente e usufruto exclusivo, de parelha com a
regra de que todas essas terras so inalienveis e indisponveis, e os
direitos sobre elas, imprescritveis ( 4 do art. 231 da Constituio
Federal). O que termina por fazer desse tipo tradicional de posse um
heterodoxo instituto de Direito Constitucional, e no uma ortodoxa
figura de Direito Civil. Donde a clara inteleco de que os artigos 231
e 232 da Constituio Federal constituem um completo estatuto
jurdico da causa indgena. 11.4. O marco do conceito fundiariamente
extensivo do chamado princpio da proporcionalidade. A
Constituio de 1988 faz dos usos, costumes e tradies indgenas o
engate lgico para a compreenso, entre outras, das semnticas da
posse, da permanncia, da habitao, da produo econmica e da
reproduo fsica e cultural das etnias nativas. O prprio conceito do
chamado princpio da proporcionalidade, quando aplicado ao tema
da demarcao das terras indgenas, ganha um contedo
peculiarmente extensivo.
12. DIREITOS ORIGINRIOS. Os direitos dos ndios sobre
as terras que tradicionalmente ocupam foram constitucionalmente
reconhecidos, e no simplesmente outorgados, com o que o ato de
demarcao se orna de natureza declaratria, e no propriamente
constitutiva. Ato declaratrio de uma situao jurdica ativa
preexistente. Essa a razo de a Carta Magna hav-los chamado de
originrios, a traduzir um direito mais antigo do que qualquer
outro, de maneira a preponderar sobre pretensos direitos adquiridos,
mesmo os materializados em escrituras pblicas ou ttulos de
legitimao de posse em favor de no-ndios. Atos, estes, que a prpria

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Constituio declarou como nulos e extintos ( 6 do art. 231 da
CF).()
18. FUNDAMENTOS JURDICOS E SALVAGUARDAS
INSTITUCIONAIS QUE SE COMPLEMENTAM. Voto do relator
que faz agregar aos respectivos fundamentos salvaguardas
institucionais ditadas pela superlativa importncia histrico-cultural
da causa (grifos nossos).

Questionamentos sobre a compulsoriedade do atendimento das


diretrizes traadas neste julgamento em processos demarcatrios de
outras terras indgenas ensejaram a oposio de embargos de declarao.
Na assentada de 23.10.2013, por maioria, o Plenrio deste Supremo
Tribunal acolheu parcialmente os embargos de declarao:
EMENTA: EMBARGOS DE DECLARAO. AO
POPULAR. DEMARCAO DA TERRA INDGENA RAPOSA
SERRA DO SOL. 1. Embargos de declarao opostos pelo autor, por
assistentes, pelo Ministrio Pblico, pelas comunidades indgenas,
pelo Estado de Roraima e por terceiros. Recursos inadmitidos,
desprovidos, ou parcialmente providos para fins de mero
esclarecimento, sem efeitos modificativos.
(...)
3. As chamadas condies ou condicionantes foram consideradas
pressupostos para o reconhecimento da validade da demarcao
efetuada. No apenas por decorrerem, em essncia, da prpria
Constituio, mas tambm pela necessidade de se explicitarem as
diretrizes bsicas para o exerccio do usufruto indgena, de modo a
solucionar de forma efetiva as graves controvrsias existentes na
regio. Nesse sentido, as condies integram o objeto do que foi
decidido e fazem coisa julgada material. Isso significa que a sua
incidncia na Reserva da Raposa Serra do Sol no poder ser objeto de
questionamento em eventuais novos processos.
4. A deciso proferida em ao popular desprovida de fora
vinculante, em sentido tcnico. Nesses termos, os fundamentos
adotados pela Corte no se estendem, de forma automtica, a outros
processos em que se discuta matria similar. Sem prejuzo disso, o

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acrdo embargado ostenta a fora moral e persuasiva de uma deciso
da mais alta Corte do Pas, do que decorre um elevado nus
argumentativo nos casos em se cogite da superao de suas razes
(grifos nossos).

Extrai-se do voto condutor desse julgado, proferido pelo Ministro


Roberto Barroso, sucessor do Ministro Ayres Britto, o elucidativo
fragmento:
As condies em tela so elementos que a maioria dos Ministros
considerou pressupostos para o reconhecimento da demarcao vlida,
notadamente por decorrerem essencialmente da prpria Constituio.
Na prtica, a sua insero no acrdo pode ser lida da seguinte forma:
se o fundamento para se reconhecer a validade da demarcao o
sistema constitucional, a Corte achou por bem explicitar no apenas
esse resultado isoladamente, mas tambm as diretrizes desse mesmo
sistema que conferem substncia ao usufruto indgena e o
compatibilizam com outros elementos igualmente protegidos pela
Constituio. ()
Essa circunstncia, porm, no produz uma transformao da
coisa julgada em ato normativo geral e abstrato, vinculante para
outros eventuais processos que discutam matria similar. () Dessa
forma a deciso proferida na Pet 3.388/RR no vincula juzes e
tribunais quando do exame de outros processos, relativos a terras
indgenas diversas.
Apesar disso, seria igualmente equivocado afirmar que as
decises do Supremo Tribunal Federal se limitariam a resolver casos
concretos, sem qualquer repercusso sobre outras situaes. Ao
contrrio, a ausncia de vinculao formal no tem impedido que, nos
ltimos anos, a jurisprudncia da Corte venha exercendo o papel de
construir o sentido das normas constitucionais, estabelecendo
diretrizes que tm sido observadas pelos demais juzos e rgos do
Poder Pblico de forma geral. ()
apenas nesse sentido limitado que as condies indicadas no
acrdo embargado produzem efeitos sobre futuros processos, tendo
por objeto demarcaes distintas. Vale dizer: tendo a Corte enunciado
a sua compreenso acerca da matria, a partir da interpretao do

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sistema constitucional, apenas natural que esse pronunciamento
sirva de diretriz relevante para as autoridades estatais no apenas do
Poder Judicirio que venham a enfrentar novamente as mesmas
questes. O ponto foi objeto de registro expresso por parte do Ministro
Cezar Peluso (fls. 543 e 545):
(...) a postura que esta Corte est tomando hoje no de
julgamento de um caso qualquer, cujos efeitos se exaurem em
mbito mais ou menos limitado, mas autntico caso-padro, ou
leading case, que traa diretrizes no apenas para soluo da
hiptese, mas para disciplina de aes futuras e, em certo
sentido, at de aes pretritas, nesse tema.
Parece-me, da, justificada a pertinncia de certos
enunciados que deixem claro o pensamento da Corte a respeito.
Isso vale, principalmente, em relao s novas demarcaes, que
envolvem um complexo de interesses, direitos e poderes de vrios
sujeitos jurdicos, seja de direito pblico, seja de direito privado,
envolvendo, basicamente, questes de Segurana Nacional no
sentido estrito da expresso (...).
Desde logo (...), compreendo a inspirao de Sua
Excelncia [o Ministro Menezes Direito] ao fugir um pouco,
vamos dizer assim, das tcnicas tradicionais de comandos ou
disposies decisrias, com o propsito de deixar clara a postura
da Corte a respeito das questes ora suscitadas e prevenindo
outras que possam surgir em demarcaes futuras.
Isto : embora no tenha efeitos vinculantes em sentido formal, o
acrdo embargado ostenta a fora moral e persuasiva de uma deciso
da mais alta Corte do Pas, do que decorre um elevado nus
argumentativo nos casos em se cogite de superao das suas razes
(grifos nossos).

A eficcia subjetiva da deciso proferida no caso Raposa Serra do


Sol, dos fundamentos jurdicos que lhe deram suporte, foi ainda realada
pelo Ministro Teori Zavaski, que em seu voto pontuou:
[] preciso enfatizar que tais condicionantes representam, na
verdade, os fundamentos jurdicos adotados como pressupostos para a

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concluso, que foi pela procedncia parcial do pedido. De qualquer
modo, importante considerar que o acrdo embargado est revestido
dessa peculiar caracterstica de ter estabelecido a definio do regime
jurdico a ser observado em relao rea de terra indgena nele
demarcada. Isso desperta duas espcies relevantes de questionamento:
quanto sua eficcia subjetiva, ou seja, quanto aos efeitos da deciso
em face de terceiros no vinculados relao processual; e a segunda,
quanto sua eficcia temporal ()
[C]omo todo ato estatal, a sentena produz efeitos naturais de
amplitude subjetiva universal. ()
A eficcia universal do julgado, assim estabelecida,
particularmente significativa em se tratando de sentena proferida
pelo Supremo Tribunal Federal. A sua vocao expansiva e persuasiva
em relao s questes decididas fica realada pela superior autoridade
da chancela dessa mais alta Corte de Justia (grifos nossos).

Assim, conquanto se tenha recusado a eficcia vinculante formal


deste julgado, fixou-se que os pressupostos erigidos naquela deciso para
o reconhecimento da validade da demarcao realizada em Roraima
decorreriam da Constituio da Repblica, pelo que tais condicionantes
ou diretrizes l delineadas haveriam de ser consideradas em casos
futuros, especialmente pela fora jurdico-constitucional do precedente
histrico, cujos fundamentos ho de influir, direta ou indiretamente, na
aplicao do direito pelos magistrados.
o que se d na espcie. No seria adequado esperar que os demais
magistrados seguissem as diretrizes explicitadas como essenciais ao
reconhecimento da validade do processo demarcatrio de que tratou a
Petio n. 3.388/RR, decorrentes do detido exame do sistema
constitucional a envolver a questo indgena, e, em novo caso submetido
ao cuidado deste mesmo Supremo Tribunal, relegar a compreenso antes
formada sobre a matria.
Tem-se aqui, como sublinhado pelo Ministro Gilmar Mendes, a
necessidade de apurar se o processo de identificao e declarao da
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Terra Indgena Guyraroka como de posse permanente da etnia GuaraniKaiow seguiu os parmetros traados por este Supremo Tribunal.
Embora um juzo inicial da causa, formulado a partir da leitura do
acrdo recorrido, inclinasse-me ao reconhecimento da inadequao da
via processual eleita pelo Recorrente, pois, na linha dos precedentes
citados pelo eminente Relator, a controvrsia a respeito da comprovao
da posse tradicional indgena demandaria ampla instruo probatria,
ponto substancial foi destacado pela dissidncia: a incontrovrsia a
respeito da inexistncia de ndios na regio na data da promulgao da
Constituio da Repblica de 1988. Esse dado levou-me ao pedido de
vista dos autos para examinar as provas constitudas e acostadas aos
autos da impetrao.
Dessa anlise, conclu pela desnecessidade de instruo probatria,
pois os dados esto inseridos no laudo antropolgico que subsidiou a
concluso do processo administrativo que resultou no ato tido como
coator (Portaria n. 3.219/2009, do Ministro da Justia), sendo eles
abordados pela deciso recorrida.
Consta do laudo elaborado pelo antroplogo Levi Marques Pereira o
seguinte histrico da ocupao indgena:
[A] terra pretendida pela comunidade de Guyrarok est
localizada no interior do amplo territrio tradicional ocupados pelos
Kaiow antes do perodo colonial. ()
O estudo identificou vrias parentelas originrias de Guyrarok
e seus respectivos lderes esto determinados em retornar para a terra.
A maioria das pessoas com mais de trinta anos que compem essas
parentelas nasceram em Guyrarok e guardam uma viva memria do
territrio e da vida comunitria que a desenvolviam. ()
As informaes levantadas junto aos ndios do conta da
concentrao expressiva de populao Kaiow residindo na terra
reivindicada em carter permanente at o incio da dcada de 1940,

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ocupando os eixos dos crregos Karaku e Ypyt. A partir dessa poca
as presses dos fazendeiros que comeam a comprar as terras na regio
tornaram invivel a permanncia dos ndios no local. So vrias
famlias extensas relacionadas entre si por fortes laos de sociabilidade
(parentesco, aliana poltica e religiosa), caracterizando um tekoha
guasu ou tekoha pavm. ()
O levantamento da cadeia dominial das propriedades identifica a
origem e a qualificao dos ttulos de propriedades que incidem sobre a
Terra Indgena. Em sua maioria, as terras foram tituladas a partir da
dcada de 1940, quando estas voltam ao domnio da Unio, com o fim
dos contratos de arrendamento pela Cia Mate Laranjeiras. Os
primeiros proprietrios adquiriram as terras junto ao Governo do
Estado de Mato Grosso atravs de compra e, paulatinamente
expulsaram os ndios, prtica comum naquela poca; mesmo assim, a
presena indgena em Guyrarok como pees de fazendas, se prolonga
at a dcada de 1980, sendo parte de uma estratgia do grupo de
permanncia na terra onde sempre viveram. O Estado vendeu as
terras para particulares sem antes se certificar da ocupao indgena e
o SPI se omitiu no papel de defesa dos direitos indgenas, j que o
relatrio de um servidor desse rgo, datado de 1927, atesta a presena
indgena em Guyrarok (Ypyt), mas nada foi feito de concreto para
assegurar a posse indgena. ()
Os Kaiow s deixaram a terra devido s presses que receberam
dos colonizadores que conseguiram os primeiros ttulos de terras na
regio. A ocupao da terra pelas fazendas desarticulou a vida
comunitria dos Kaiow, mas mesmo assim muitas famlias lograram
permanecer no local, trabalhando como pees para os fazendeiros. Essa
estratgia de permanncia na terra foi praticada at incio da dcada
de 1980, quando as ltimas famlias foram obrigadas a deixar o local
(fls. 25-30).

Os excertos do laudo antropolgico afastam quaisquer dvidas


sobre a anterior ocupao indgena da regio na qual est inserido imvel
rural do Recorrente, adquirido em 23.8.1988. Todavia, o relato
igualmente capaz de esclarecer que, aps a dcada de 1940, quase a
totalidade da comunidade indgena composta pelos que hoje buscam
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retornar regio deixaram o local, mesmo que sob alegada presso dos
produtores rurais, tendo os ltimos integrantes dessa comunidade, que
remanesciam trabalhando nas fazendas, deixado a regio na dcada de
1980.
No h relato de violenta expulso dos ndios, conquanto haja
referncia a presses dos fazendeiros para a desocupao do territrio em
vista da ampliao da atividade agropastoril e de atuao de agentes da
extinto Servio de Proteo ao ndio SPI, o que teria resultado na
pulverizao das parentelas que compunham essa comunidade nas
reservas indgenas situadas nas adjacncias.
Disso decorre a concluso de que representantes desse grupamento
indgena, da etnia Guarani-Kaiow, no ocupavam a terra reivindicada
no momento da promulgao da Constituio da Repblica de 1988,
marco temporal erigido no julgamento da Petio n. 3.388/RR para o
reconhecimento da posse tradicional indgena.
nesse contexto que passo a perfilhar o entendimento externado
pelo Ministro Gilmar Mendes, segundo o qual o exame da ocupao
indgena para fins de reconhecimento do direito originrio terra e,
portanto, sua declarao como de posse indgena, deve passar pelo
atendimento das salvaguardas institucionais atinentes aos marcos
temporal e de tradicionalidade da ocupao.
Ao dissentir do voto proferido pelo Ministro Relator, Sua Excelncia,
o Ministro Gilmar Mendes, anotou:
Importante foi a reafirmao de marcos do processo
demarcatrio, a comear pelo marco temporal da ocupao. O objetivo
principal dessa delimitao foi procurar dar fim a disputas infindveis
sobre terras, entre ndios e fazendeiros, muitas da quais, como
sabemos, bastante violentas. Deixou-se claro, portanto, que o
referencial insubstituvel para o reconhecimento aos ndios dos

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direitos sobre as terras que tradicionalmente ocupam, a data da
promulgao da Constituio da Repblica, isto , 5 de outubro de
1988. ()
Em complementao ao marco temporal, h o marco da
tradicionalidade da ocupao. No basta que a ocupao fundiria seja
coincidente com o dia e o ano da promulgao, preciso haver um
tipo qualificadamente tradicional de perdurabilidade da ocupao
indgena, no sentido entre o anmico e psquico de que viver em
determinadas terras tanto pertencer a elas quanto elas pertencerem a
eles, os ndios. (voto min. Ayres Britto, Pet. 3.388). Nota-se, com
isso, que o segundo marco complementar ao primeiro. Apenas se a
terra estiver sendo ocupada por ndios na data da promulgao da
Constituio Federal que se verifica a segunda questo, ou seja, a
efetiva relao dos ndios com a terra que ocupam. Ao contrrio, se os
ndios no estiverem ocupando as terras em 5 de outubro de 1988, no
necessrio aferir-se o segundo marco.
A deciso impugnada pelo presente recurso ordinrio chegou a
mencionar a Pet 3.388 e, inclusive, transcreveu trechos relativos
definio de marcos temporal e tradicional, nela delimitados. Realizou,
contudo, interpretao equivocada da jurisprudncia desta Casa.
Como visto h mais de setenta anos no existe comunidade
indgena na regio reivindicada. Isto , em 5 de outubro de 1988,
marco objetivo insubstituvel () essas terras no eram habitadas por
comunidade indgena h quase meio sculo!
O marco temporal relaciona-se com a existncia da comunidade
e a efetiva e formal ocupao fundiria. Caso contrrio, em nada
adiantaria o estabelecimento de tais limites, que no serviriam para
evitar a ocorrncia de conflitos fundirios. A jurisprudncia do
Supremo Tribunal federal, repita-se, no compreende a palavra
tradicionalidade como posse imemorial (...)
Se h necessidade de terras para albergar populaes indgenas
sem que estejam presentes os requisitos da posse indgena, mister se
faz que a Unio se valha da desapropriao (grifos nossos).

Entendo, igualmente, no ser possvel o reconhecimento da


tradicionalidade da ocupao indgena apenas pela posse imemorial,
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pois, fosse isso possvel, seria instaurado quadro grave de insegurana
jurdica a desestabilizar a harmonia de que hoje gozam os cidados que
integram centros urbanos que, em tempos remotos, foram ocupados por
comunidades indgenas em aldeamentos extintos.
No julgamento da Petio n. 3.388/RR, buscou-se a soluo de
intrincado conflito fundirio que pendia h mais de 30 anos na Regio
Norte do pas, deixando como legado a fixao de balizas que pudessem
orientar a soluo de outros conflitos fundirios, atuais e futuros, a
denotar, em certa medida, a tentativa de uniformizao dos julgamentos,
de conferir previsibilidade s solues administrativas e judiciais, e de
restabelecer a confiana dos envolvidos na capacidade do Estado federal,
por seus rgos administrativos, judicirios e legislativos, equacionar a
questo.
esse, a meu ver, o objetivo que se deve perseguir.
Ressalto que a inquietao que deflui do desolador quadro de
instabilidade social e jurdica instalado na regio, que por anos tem
desamparado ambos os lados da disputa pela terra, no tem passado
despercebida.
O Poder Judicirio no desviou sua ateno da conturbada questo
indgena no Estado do Mato Grosso do Sul, tampouco se distanciou de
sua incumbncia constitucional de analis-la com profundidade e
apresentar alternativas, para construir solues capazes de pr fim a um
conflito no qual no h vencedores, apenas vencidos.
Nessa linha, menciono o trabalho desenvolvido pela Comisso sobre
a Questo Indgena em Mato Grosso do Sul, instalada no Frum de
Assuntos Fundirios do Conselho Nacional de Justia, as concluses e
sugestes por ela apresentadas no relatrio final dos trabalhos, concludo
em 24.7.2013.

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 54 de 74

RMS 29087 / DF

Essa Comisso, instituda pelo ento Presidente do Conselho


Nacional de Justia, Ministro Cezar Peluso, pela Portaria n. 60, de 30 de
junho de 2011 (modificada pelas Portarias ns. 53 e 71/2013), foi formada
por membros do Comit Executivo Nacional do Frum de Assuntos
Fundirios, da Advocacia-Geral da Unio, do Ministrio Pblico Federal,
da Fundao Nacional do ndio, do Conselho de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana, representantes das comunidades indgenas e dos
proprietrios rurais da regio, alm de estudiosos de reconhecida
competncia sobre a questo indigenista em Mato Grosso do Sul.
Composio notadamente heterognea formada para fazer representar
todos os interesses pautados.
Transcrevo passagens do relatrio final elaborado pela Comisso,
que, em certa medida, reflete a complexidade da questo posta em exame
nesta ao e que, ao final, vem corroborar a soluo aventada pela
dissidncia inaugurada pelo Ministro Gilmar Mendes.
A referida Comisso assim dimensionou a problemtica do conflito
de terras na regio:
A mera invocao do direito de propriedade, decorrente do
contrato de compra e venda ou da aquisio mediante justos ttulos
outorgados pelo prprio Estado ou da necessidade de se garantir o
desenvolvimento da economia no pode constituir, por si s, fator
impeditivo concretizao da vontade soberana do Constituinte de
1988, mas tambm no deve fundamentar a mera perda daqueles que
tm um ttulo conferido pelo prprio Estado.
Dessa forma, se os indgenas foram desapossados das terras a
eles destinadas de forma exclusiva, o justo ttulo tantas vezes
invocados pelos atuais ocupantes dessas terras, no serve para
descaracterizar a rea como terra indgena de ocupao tradicional.
Porm, e ao mesmo tempo, ao Estado incumbe o dever de reparar
integralmente os atuais proprietrios rurais.
A indigitada titulao, como de conhecimento pblico e

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 55 de 74

RMS 29087 / DF
notrio, foi precedida de um processo de colonizao do territrio da
ento Provncia de Mato Grosso, especialmente na regio sul do atual
Estado de Mato Grosso do Sul. Essa colonizao, de forma sinttica,
deu-se pelo incentivo para que brasileiros at ento residentes em
outras unidades da federao viessem ocupar a regio sul da Provncia
de Mato Grosso, de forma a consolidar o referido territrio, fruto da
vitria brasileira na Guerra do Paraguai, sempre com a transmisso
da ideia de se tratar de regio dotada de solo rico e a certeza da
conquista, por aqueles brasileiros, de seu to sonhado pedao de terra.
Ocorre que no to propagado frtil territrio vivia uma enorme
quantidade de ndios, principalmente da etnia Guarani, ocupando,
segundo o seu modo tradicional,uma vasta rea de terras.
Para acomodar os brasileiros que foram incentivados a ocupar e
produzir nessa regio, foi preciso encontrar uma soluo que
desobstrusse as terras da ocupao indgena, redundando na criao
das reservas em tamanho muito inferior ao de seus territrios
tradicionais - no incio do sculo XX, as quais foram utilizadas para
abrigar uma grande gama de ndios retirados de seus territrios
tradicionais, consistindo, atualmente, no nico espao de terras que
dispem para viver, cultivar, preservar os recursos ambientais
garantidores de seu bem estar (praticamente inexistentes nessas reas)
e reproduo fsica e cultural (o que tambm j no mais ocorre em
razo dos exguos espaos ocupados, levando, inclusive formao de
aldeias urbanas em diversos municpios de Mato Grosso do Sul).
O arremate da situao sinteticamente antes descrita foi a
titulao, via de regra onerosa, a esses brasileiros das reas (terras
ento tidas como dominicais) que passaram a ocupar, atos esses
praticados pelo ento Estado de Mato Grosso e tambm pela Unio
Federal.
Nessa situao reas tituladas pelo Estado , a resistncia
implementao da demarcao das terras indgenas encontra guarida
na seguinte descrio: em dado momento pretrito o Estado fomentou
que brasileiros viessem ocupar e viver no territrio do ento Estado de
Mato Grosso, o que efetivamente aconteceu, sendo que a essas pessoas
o prprio Estado em alguns casos chegou a outorgar ttulo de
propriedade das reas. Agora, passado muito tempo, o prprio Estado,

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Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 56 de 74

RMS 29087 / DF
no curso de processos demarcatrios de terras indgenas, identificou e
vem identificando algumas dessas reas como sendo terras
tradicionais indgenas, o que implica na nulidade dos ttulos
outorgados, nos termos do que dispe o art.231, 6, da Constituio
Federal, e redundar na perda da propriedade anteriormente titulada.
Como se v, preciso que todos os envolvidos nesse conflito
tenham essa viso, especialmente aqueles que representam os
interesses dos indgenas e dos produtores rurais, sob pena de jamais se
conseguir a to almejada concretizao das promessas do Constituinte,
que a todas as luzes no pode implicar em injustia para nenhuma das
partes envolvidas (fls. 92-94, grifos no original).

A partir dessa perspectiva, a Comisso concluiu:


Nessa linha de trabalho, em virtude da grave crise enfrentada
pelo Estado de Mato Grosso do Sul na questo indgena e tambm da
alta litigiosidade envolvendo a questo no Estado, a Comisso
concluiu que o modelo demarcatrio no pode ser o nico instrumento
para transferir terras para as comunidades indgenas. Releva
considerar que as terras em litgio no Estado do Mato Grosso do Sul
so, na sua imensa maioria, tituladas e produtivas, e por isso
invivel pensar-se em transferir sua posse sem minimamente
compensar o valor da terra nua. Dessa forma, a Comisso aponta
como alternativas para a soluo da questo indgena no Estado do
Mato Grosso do Sul, no que tange especificamente transferncia de
terras para as comunidades indgenas, a utilizao pela Unio e/ou
estado membro dos seguintes instrumentos jurdicos:
1. a concluso definitiva do processo administrativo
demarcatrio com indenizao das benfeitorias realizadas pelo
possuidor de boa-f;
2. a desapropriao de reas por interesse social;
3. a aquisio direta de terras;
4. o assentamento de pequenos proprietrios rurais;
5. a transao judicial;
6. e a indenizao do produtor rural por ato ilcito do Estado
decorrente da titulao considerada posteriormente ilegtima.

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RMS 29087 / DF

Pelo exposto, com base nos fundamentos acima expendidos e por


compartilhar das mesmas preocupaes com o acirramento do conflito na
regio, adiro proposta que me parece vocacionar-se construo de
soluo capaz de atenu-lo, peo vnia ao Ministro Relator, para
acompanhar a divergncia nos termos propostos pelo Ministro Gilmar
Mendes.

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Extrato de Ata - 09/09/2014

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 58 de 74

SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S) : AVELINO ANTONIO DONATTI
ADV.(A/S) : CCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : UNIO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
Deciso: Aps o voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, o julgamento foi suspenso em
virtude do pedido de vista formulado pelo Ministro Gilmar Mendes.
Impedido o Senhor Ministro Teori Zavascki. No participou,
justificadamente, deste julgamento, a Senhora Ministra Crmen
Lcia. Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Celso de
Mello. 2 Turma, 19.11.2013.
Deciso: Depois do voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, e do voto do Ministro Gilmar
Mendes, que o provia para conceder o mandado de segurana, o
julgamento foi suspenso em virtude de pedido de vista formulado
pela Senhora Ministra Crmen Lcia. Impedido o Senhor Ministro
Teori Zavascki, Presidente. Presidiu, este julgamento, o Senhor
Ministro Celso de Mello. 2 Turma, 24.06.2014.
Deciso: Depois do voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, e dos votos do Ministro Gilmar
Mendes e da Ministra Crmen Lcia, que o proviam para conceder o
mandado de segurana, decidiu-se por aguardar o voto do Senhor
Ministro Celso de Mello. Impedido o Senhor Ministro Teori Zavaski.
Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Celso de Mello.
Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. 2
Turma, 09.09.2014.
Presidncia do Senhor Ministro Teori Zavascki. Presentes
sesso os Senhores Ministros Gilmar Mendes, Ricardo Lewandowski e
Crmen Lcia. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Celso
de Mello.
Subprocurador-Geral
Branco.

da

Repblica,

Dr.

Paulo

Gustavo

Gonet

Ravena Siqueira
Secretria

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 59 de 74

16/09/2014

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL

VOTO

O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO - (Presidente): Cabe


observar, desde logo, que o exame da presente causa faz instaurar
discusso em torno de temas impregnados do mais alto relevo
constitucional, a comear por aquele que se refere questo da terra,
analisada sob a perspectiva dos povos indgenas.
No obstante a centralidade de que se reveste a questo pertinente s
relaes que os povos indgenas mantm com a terra, preciso ter
presente que o art. 231 da Constituio ao reconhecer aos ndios
direitos sobre as terras que tradicionalmente ocupam estabeleceu, de
maneira bastante precisa, quanto ao fato da ocupao indgena, um marco
temporal que, situado em 05 de outubro de 1988, atua como aquele
insubstituvel referencial a que aludiu, em seu voto, na Pet 3.388/RR, o
eminente Ministro AYRES BRITTO.
Isso significa que a proteo constitucional estende-se s terras
ocupadas pelos ndios, considerando-se, no entanto, para efeito dessa
ocupao, a data em que promulgada a vigente Constituio, vale dizer,
terras por eles j ocupadas h algum tempo, desde que existente a posse
indgena no momento da vigncia de nossa Lei Fundamental, tal como
assinalou, no julgamento da Pet 3.388/RR, o seu eminente Relator, ao
fazer referncia ao marco temporal da ocupao:
Aqui, preciso ver que a nossa Lei Maior trabalhou com
data certa: a data da promulgao dela prpria (5 de outubro
de 1988) como insubstituvel referencial para o reconhecimento,
aos ndios, dos direitos sobre as terras que tradicionalmente ocupam.

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 60 de 74

RMS 29087 / DF
Terras que tradicionalmente ocupam, atente-se, e no aquelas
que venham a ocupar. Tampouco as terras j ocupadas em
outras pocas, mas sem continuidade suficiente para alcanar
o marco objetivo do dia 5 de outubro de 1988. Marco objetivo
que reflete o decidido propsito constitucional de colocar uma p de
cal nas interminveis discusses sobre qualquer outra referncia
temporal de ocupao de rea indgena. Mesmo que essa referncia
estivesse grafada em Constituio anterior. exprimir: a data de
verificao do fato em si da ocupao fundiria o dia 5 de
outubro de 1988, e nenhum outro. Com o que se evita, a um s
tempo: a) a fraude da subitnea proliferao de aldeias, inclusive
mediante o recrutamento de ndios de outras regies do Brasil, quando
no de outros pases vizinhos, sob o nico propsito de artificializar
a expanso dos lindes da demarcao; b) a violncia da expulso de
ndios para descaracterizar a tradicionalidade da posse das suas terras,
data da vigente Constituio. Numa palavra, o entrar em vigor da
nova Lei Fundamental Brasileira a chapa radiogrfica da questo
indgena nesse delicado tema da ocupao das terras a demarcar pela
Unio para a posse permanente e usufruto exclusivo dessa ou daquela
etnia aborgine. (...). (grifei)

Extremamente precisa, a esse respeito, a observao que o saudoso


Ministro MENEZES DIREITO fez no voto que ento proferiu naquele
julgamento, enfatizando a necessidade de prestigiar-se a segurana
jurdica e de superar as dificuldades prticas de uma investigao imemorial
da ocupao indgena:
(...) Em primeiro lugar, as terras indgenas so terras
ocupadas pelos ndios. No terras que ocuparam em tempos
idos e no mais ocupam; no so terras que ocupavam at certa
data e no ocupam mais. So terras ocupadas pelos ndios quando
da promulgao da Constituio de 1988.
O marco para a determinao da ocupao indgena
(5/10/1988) decorre do prprio sistema constitucional de proteo aos
direitos dos ndios, que no poderia deixar de abranger todas as terras
indgenas existentes quando da promulgao da Constituio, sob

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RMS 29087 / DF
pena de ensejar um desapossamento ilcito dos ndios por no-ndios
aps sua entrada em vigor. Isso chegou a ocorrer aps a Constituio
de 1946, mesmo tendo ela assegurado o direito deles sobre suas terras. A
mesma razo pode ser extrada do voto do Ministro Victor Nunes
Leal no julgamento do RE n 44.585 (DJ de 11/10/1961).
A correta extenso da proteo iniciada pela Constituio
de 1988 exige, pois, que a presena dos ndios seja verificada na
data de sua promulgao (...).
A ocupao , portanto, um fato a ser verificado.
Em segundo lugar, as terras indgenas so terras ocupadas
tradicionalmente pelos ndios.
Para Jos Afonso da Silva, tantas vezes citado neste processo,
ao contrrio do que prevalecia nas Constituies anteriores, o
advrbio tradicionalmente no deve ser entendido como referente a
uma ocupao desde tempos mais que pretritos, uma ocupao
imemorial:
Terras tradicionalmente ocupadas no revela a uma
relao temporal. Se recorrermos ao Alvar de 1 de abril
de 1680, que reconhecia aos ndios as terras onde esto tal qual
as terras que ocupavam no serto, veremos que a expresso
ocupadas tradicionalmente no significa ocupao
imemorial. No quer dizer, pois, terras imemorialmente
ocupadas, ou seja, terras que eles estariam ocupando desde
pocas remotas que j se perderam na memria e, assim, somente
estas seriam as terras deles (...).
...................................................................................................
O conceito indica modo de ocupao, a maneira pela qual os
ndios se relacionam com a terra. um novo ngulo em relao ao
que previam as Constituies anteriores que, se de um lado justifica
a extenso geogrfica dos direitos a serem reconhecidos, de outro
pode significar a exigncia de que a ocupao pelos ndios se d em
conformidade com a cultura e o modus vivendi que se deseja
preservar.

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Voto - MIN. CELSO DE MELLO

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RMS 29087 / DF
A Constituio acabou adotando o termo que j vinha
previsto no art. 11 da Conveno n 107 da Organizao
Internacional do Trabalho OIT e no art. 14 da Conveno n 169,
que a substituiu.
Esse modo de ocupao, por sua vez, foi definido na prpria
Constituio, no 1 do art. 231.
.......................................................................................................
Terras que os ndios tradicionalmente ocupam so, desde logo,
terras j ocupadas h algum tempo pelos ndios no momento da
promulgao da Constituio. Cuida-se ao mesmo tempo de uma
presena constante e de uma persistncia nessas terras. Terras
eventualmente abandonadas no se prestam qualificao de
terras indgenas, como j afirmado na Smula n 650 deste
Supremo Tribunal Federal. Uma presena bem definida no espao
ao longo de certo tempo e uma persistncia dessa presena, o que
torna a habitao permanente outro fato a ser verificado.
.......................................................................................................
Proponho, por isso, que se adote como critrio
constitucional no a teoria do indigenato, mas, sim, a do fato
indgena.
A aferio do fato indgena em 5 de outubro de 1988
envolve uma escolha que prestigia a segurana jurdica e se
esquiva das dificuldades prticas de uma investigao imemorial da
ocupao indgena.
Mas a habitao permanente no o nico parmetro a ser
utilizado na identificao das terras indgenas. Em verdade, o
parmetro para identificar a base ou ncleo da ocupao das terras
indgenas, a partir do qual as demais expresses dessa ocupao
devem se manifestar. (grifei)

No se desconhece que a posse indgena das terras ocupadas na data


em que passou a viger a Constituio de 1988 exige, para configurar-se, para
alm da mera ocupao fsica, a conjugao de outros fatores, como aqueles
de carter econmico, de natureza cultural e antropolgica e, ainda, os de ndole
ecolgica, a evidenciar, em decorrncia de sua prpria complexidade, que a
posse indgena, tal como disciplinada pelo texto constitucional, no se reduz
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RMS 29087 / DF
dimenso nem se confunde com a noo ou com o conceito de posse
civil.
Vale referir, neste ponto, fragmento da douta e conhecida pea
jurdica que o eminente Ministro GILMAR MENDES elaborou, quando
Procurador da Repblica, ao oferecer, em nome da Unio Federal,
contestao na ACO 362/MT, Rel. Min. DJACI FALCO:
110. Cumpre notar, outrossim, que a posse a que se refere o
preceito constitucional no pode ser reduzida a conceito de posse do
Direito Civil, como pretendem os autores. A posse dos silvcolas
abrange todo o territrio indgena propriamente dito, isto , toda
rea por eles habitada, utilizada para seu sustento e necessria
preservao de sua identidade cultural. Tal peculiaridade no
passou despercebida ao saudoso Ministro Victor Nunes, que, em
pronunciamento verdadeiramente luminoso, fixou o efetivo
alcance da proteo constitucional posse dos silvcolas, como se
constata, in verbis:
Aqui no se trata do direito de propriedade comum: o
que se reservou foi o territrio dos ndios. (...). O objetivo da
Constituio Federal que ali permaneam os traos
culturais dos antigos habitantes, no s para sobrevivncia
dessa tribo, como para estudo dos etnlogos e para outros
efeitos de natureza cultural ou intelectual.
No est em jogo, propriamente, um conceito de posse,
nem de domnio, no sentido civilista dos vocbulos; trata-se do
habitat de um povo.
Se os ndios, na data da Constituio Federal,
ocupavam determinado territrio porque desse territrio
tiravam seus recursos alimentcios, embora sem terem
construes ou obras permanentes que testemunhassem posse de
acordo com o nosso conceito, essa rea, na qual e da qual
viviam, era necessria sua subsistncia. Essa rea, existente
na data da Constituio Federal, que se mandou respeitar.
(...).

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No foi isso que a Constituio quis. O que ela
determinou foi que, num verdadeiro parque indgena, com
todas as caractersticas culturais primitivas, pudessem
permanecer os ndios, vivendo naquele territrio, porque a
tanto equivale dizer que continuariam na posse do mesmo.
Entendo, portanto, que, embora a demarcao desse
territrio resultasse, originariamente, de uma lei do Estado, a
Constituio Federal disps sobre o assunto e retirou ao
Estado qualquer possibilidade de reduzir a rea que, na poca
da Constituio, era ocupada pelos ndios, ocupada no sentido
de utilizada por eles como seu ambiente ecolgico.
(RE n 44.585, Rel. Min. Victor Nunes, Referncias da Smula
do STF, 1970, v. 25, pp. 360/361).
..........................................................................................
112. Portanto, no se pode, conceitualmente, atribuir posse
de Direito Civil a mesma dimenso da posse indgena. Enquanto
aquela caracterizada como poder de fato, que se exerce sobre uma
coisa (...), a ocupao efetiva da terra pelo silvcola deve ser
definida tendo em vista os usos, costumes, tradies culturais e
religiosas. (...):
.......................................................................................................
114. No h dvida de que o conceito de posse indgena
dimana do prprio texto constitucional, como demonstrado no
preclaro voto proferido pelo saudoso Min. Victor Nunes. No h,
pois, como reduzir a sua expresso, por mais relevantes que possam
parecer os argumentos nesse sentido. (...). (grifei)

No constitui demasia observar, neste ponto, que as terras


tradicionalmente ocupadas pelos ndios, embora pertencentes ao
patrimnio da Unio (CF, art. 20, XI), acham-se afetadas, por efeito de
destinao constitucional, a fins especficos, voltados, unicamente,
proteo jurdica, social, antropolgica, econmica e cultural dos ndios,
dos grupos indgenas e das comunidades tribais.

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A Constituio da Repblica, na realidade, criou, em seu art. 231, 1,
uma propriedade vinculada ou reservada, destinada, de um lado, a assegurar
aos ndios o exerccio dos direitos que lhes foram outorgados
constitucionalmente (CF, art. 231, 2, 3 e 7) e, de outro, a proporcionar
s comunidades indgenas bem-estar e condies necessrias sua
reproduo fsica e cultural, segundo seus usos, costumes e tradies (CF,
art. 231, caput e seu 1).
Da a advertncia de LUIZ FELIPE BRUNO LOBO (Direito
Indigenista Brasileiro, p. 53, 1996, LTr), para quem A propriedade das
terras indgenas outorgada Unio nasce com o objetivo de mant-las
reservadas a seus legtimos possuidores. H um vnculo indissolvel entre a
reserva a que se destina e a natureza desta propriedade. Por esta razo so
terras inalienveis, indisponveis, inusucapveis e os direitos sobre elas so
imprescritveis (grifei).
Emerge, claramente, do texto constitucional que a questo da terra
representa o aspecto fundamental dos direitos e das prerrogativas
constitucionais assegurados ao ndio, pois este, sem a garantia de
permanncia nas terras por ele tradicionalmente ocupadas, expe-se ao
risco gravssimo da desintegrao cultural, da perda de sua identidade
tnica, da dissoluo de seus vnculos histricos, sociais e antropolgicos
e da eroso de sua prpria conscincia e percepo como integrante de
um povo e de uma nao que reverencia os locais msticos de sua adorao
espiritual e que celebra, neles, os mistrios insondveis do universo em que
vive.
por essa razo salienta JOS AFONSO DA SILVA (Curso de
Direito Constitucional Positivo, p. 856, item n. 3, 30 ed., 2008,
Malheiros) que o tema concernente aos direitos sobre as terras
indgenas transformou-se no ponto central dos direitos constitucionais dos
ndios, eis que, para eles, a terra tem um valor de sobrevivncia fsica e
cultural. que prossegue esse eminente constitucionalista no se

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ampararo os direitos dos ndios, se no se lhes assegurar a posse
permanente e a riqueza das terras por eles tradicionalmente ocupadas, pois a
disputa dessas terras e de sua riqueza (...) constitui o ncleo da questo
indgena hoje no Brasil (grifei).
A intensidade dessa proteo institucional revela-se to necessria
que o prprio legislador constituinte pr-excluiu do comrcio jurdico as
terras indgenas (res extra commercium), proclamando a nulidade e
declarando a extino de atos que tenham por objeto a ocupao, o
domnio e a posse de tais reas, considerando, ainda, ineficazes as
pactuaes negociais que visem a explorao das riquezas naturais nelas
existentes, sem possibilidade de quaisquer consequncias de ordem jurdica,
inclusive aquelas que provocam, por efeito de expressa recusa constitucional,
a prpria denegao do direito indenizao ou do acesso a aes
judiciais contra a Unio Federal, ressalvadas, unicamente, as benfeitorias
derivadas da ocupao de boa-f (CF, art. 231, 6).
Cumpre ter presente, por isso mesmo, a correta advertncia feita por
DALMO DE ABREU DALLARI (O que so Direitos das Pessoas,
p. 54/55, 1984, Brasiliense):
(...) ningum pode tornar-se dono de uma terra ocupada
por ndios. Todas as terras ocupadas por indgenas pertencem
Unio, mas os ndios tm direito posse permanente dessas terras
e a usar e consumir com exclusividade todas as riquezas que existem
nelas. Quem tiver adquirido, a qualquer tempo, mediante compra,
herana, doao ou algum outro ttulo, uma terra ocupada por
ndios, na realidade no adquiriu coisa alguma, pois estas terras
pertencem Unio e no podem ser negociadas. Os ttulos antigos
perderam todo o valor, dispondo a Constituio que os antigos
titulares ou seus sucessores no tero direito a qualquer
indenizao. (grifei)

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por tal razo que j se decidiu, no regime constitucional anterior


em que havia norma semelhante (CF/69, art. 198, 1) que hoje se acha
consubstanciada no art. 231, 6, da Constituio de 1988 , que a
existncia de eventual registro imobilirio de terras indgenas, ainda que em
nome de particular, qualificava-se como situao juridicamente irrelevante e
absolutamente ineficaz, pois, em tal ocorrendo, prevaleceria como ainda hoje
prevalece o comando da norma constitucional referida, que declara
nulos e sem nenhum efeito jurdico atos que tenham por objeto ou domnio a
posse ou a ocupao de terras habitadas por silvcolas (Revista do TFR,
vol. 104/237 grifei).
No obstante todas essas consideraes, a Unio Federal e a FUNAI
no podem atuar em desconformidade com os requisitos que esta Suprema
Corte fixou no julgamento da Pet 3.388/RR, particularmente aquele que
se refere ao marco temporal de 05 de outubro de 1988, data em que
promulgada a vigente Lei Fundamental da Repblica, tal como
expressamente posto em realce no prprio acrdo plenrio que julgou
aquela causa:
11. O CONTEDO POSITIVO DO ATO DE
DEMARCAO DAS TERRAS INDGENAS. 11.1. O marco
temporal de ocupao. A Constituio Federal trabalhou com
data certa a data da promulgao dela prpria (5 de outubro
de 1988) como insubstituvel referencial para o dado da
ocupao de um determinado espao geogrfico por essa ou aquela
etnia aborgene; ou seja, para o reconhecimento, aos ndios, dos
direitos originrios sobre as terras que tradicionalmente ocupam.
(grifei)

O eminente Ministro GILMAR MENDES, em seu douto voto-vista


proferido no presente julgamento, observou que deixou de ser respeitado esse
marco temporal de ocupao, pois, como assinalou em sua manifestao, a
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terra em questo (Guyrarok) j no era habitada h vrias dcadas pela
comunidade indgena Guarani Kaiow:
Aps precisa anlise, verifico que o relatrio de
identificao e delimitao da terra indgena Guyrarok,
elaborado pela FUNAI, indica que a populao Kaiow residiu
na terra reivindicada at o incio da dcada de 1940 e que, a partir
dessa poca, as presses dos fazendeiros que comeam a comprar as
terras na regio tornaram invivel a permanncia de ndios no local
(fl. 26).
...................................................................................................
V-se, pois, que o laudo da FUNAI indica que h mais de
setenta anos no existe comunidade indgena e, portanto, posse
indgena.
...................................................................................................
() a configurao de terras tradicionalmente ocupadas
pelos ndios, nos termos do art. 231, 1, da Constituio Federal, j
foi pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, com a edio da
Smula 650, que dispe:os incisos I e XI do art. 20 da Constituio
Federal no alcanam terras de aldeamentos extintos, ainda que
ocupadas por indgenas em passado remoto..
No RE 219.983, precedente dessa Smula, o Min. Nelson Jobim
destacou, em relao ao reconhecimento de terras indgenas, que:
H um dado ftico necessrio: estarem os ndios na posse
da rea. um dado efetivo em que se leva em conta o conceito
objetivo de haver a posse. preciso deixar claro, tambm, que
apalavra tradicionalmente no posse imemorial, a forma de
possuir; no a posse no sentido da comunidade branca, mas,
sim, da comunidade indgena. Quer dizer, o conceito de posse o
conceito tradicional indgena, mas h um requisito ftico e
histrico da atualidade dessa posse, possuda de forma
tradicional. (RE 219.983, julg. em 9.12.1998).
Mesmo preceito foi seguido no julgamento do caso Raposa
Serra do Sol, em 19 de maro de 2009. Na Pet. 3.388, o Supremo

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RMS 29087 / DF
Tribunal Federal estipulou uma srie de fundamentos e
salvaguardas institucionais relativos demarcao de terras
indgenas. Trata-se de orientaes no apenas direcionadas a esse
caso especfico, mas a todos os processos sobre mesmo tema.
Importante foi a reafirmao de marcos do processo
demarcatrio, a comear pelo marco temporal da ocupao. O
objetivo principal dessa delimitao foi procurar dar fim a
disputas infindveis sobre terras, entre ndios e fazendeiros, muitas
das quais, como sabemos, bastante violentas.
Deixou-se claro, portanto, que o referencial insubstituvel
para o reconhecimento aos ndios dos direitos sobre as terras que
tradicionalmente ocupam, a data da promulgao da
Constituio Federal, isto , 5 de outubro de 1988. (grifei)

Esse dado de ordem temporal assume indiscutvel relevo jurdico na


resoluo da presente controvrsia mandamental, pois o acrdo
emanado do E. Superior Tribunal de Justia, ao desconsiderar esse
referencial insubstituvel, diverge, frontalmente, das diretrizes
estabelecidas por esta Corte Suprema na Pet 3.388/RR.
importante enfatizar, neste ponto, que essas diretrizes, tais como
definidas pelo Supremo Tribunal Federal, acentuam a fora normativa da
Constituio Federal, pois derivam, essencialmente, do prprio texto de
nossa Lei Fundamental.
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal, ao julgar os embargos de
declarao opostos ao acrdo proferido na Pet 3.388/RR, reafirmou a
extrao eminentemente constitucional desses requisitos, assinalando-lhes a
condio de pressupostos legitimadores de validade do procedimento
administrativo das terras indgenas:
3. As chamadas condies ou condicionantes foram
consideradas pressupostos para o reconhecimento da validade da
demarcao efetuada. No apenas por decorrerem, em essncia, da
prpria Constituio, mas tambm pela necessidade de se

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explicitarem as diretrizes bsicas para o exerccio do usufruto indgena
().
(Pet 3.388-ED/RR, Rel. Min. ROBERTO BARROSO
grifei)

Cabe registrar, finalmente, de outro lado, que eventuais


necessidades, presentes ou futuras, das comunidades indgenas em geral
podero (e devero) ser atendidas pela Unio Federal, que dispe, para
tanto, de outros instrumentos administrativos, especialmente a
desapropriao, para equacionar questes pertinentes localizao dos
povos indgenas naqueles casos em que no se comprovar a ocupao do
espao geogrfico, por determinada etnia, na data de 05 de outubro de 1988,
erigida, pelo Supremo Tribunal Federal, como insubstituvel referencial
para efeito de reconhecimento, em favor dos ndios, dos direitos originrios
sobre as terras que tradicionalmente ocupam.
Sendo assim, e com estas consideraes, peo vnia ao eminente
Relator, para, acompanhando a divergncia manifestada pelos eminentes
Ministros GILMAR MENDES e CRMEN LCIA, dar provimento ao
presente recurso ordinrio.
o meu voto.

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Debate

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16/09/2014

SEGUNDA TURMA

RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087 DISTRITO


FEDERAL

DEBATE
O SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (PRESIDENTE) - Esse
precedente muito importante.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - . Eu ia at trazer,
Presidente, que h um caso comigo idntico, como eu disse quando eu
pedi vista, mas como eu no tinha liberado antes, eu o trarei, porque
idntico. Ento, com isso ns aplicaramos essa deciso provavelmente e
j no precisaramos de estender, porque esses votos acabam sendo muito
longos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - , o caso
emblemtico e coincide com a orientao que ns adotamos.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - No Plenrio.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Acho importante
destacar o fato de que esta colenda Turma reafirma, neste julgamento, as
diretrizes que o Plenrio do Supremo Tribunal Federal estabeleceu em
sua deciso proferida na Pet 3.388/RR, notadamente aquela que definiu,
como marco temporal ineliminvel, o dia 05/10/1988, data da promulgao
da vigente Constituio da Repblica.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Numa daquelas
diretivas, inclusive, isso ficou sintetizado.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Vale observar que
essas diretrizes, consubstanciadoras de salvaguardas de carter jurdico-institucional, qualificam-se como pressupostos legitimadores da
validade dos procedimentos administrativos de demarcao de terras
alegadamente indgenas.

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Debate

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 72 de 74

RMS 29087 / DF

Altamente conveniente, desse modo, que o eminente Advogado-Geral da Unio restabelea a vigncia da Portaria AGU n 303/2012,
suspensa desde a edio da Portaria AGU n 308/2012 e posteriores
alteraes, em ordem a adequar ao julgamento plenrio da Pet 3.388/RR a
atuao dos rgos jurdicos da FUNAI e da prpria Unio Federal, sempre
que se tratar de demarcao administrativa de terras indgenas.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Ao mesmo tempo,
importante para contribuir para uma certa pacificao do tema, dando
uma linha temporal e uma orientao e permitindo que a Unio aja,
quando for o caso, mediante desapropriao, para solver os conflitos que
se encetam nessa matria.
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA - Eu tentei trazer
junto, at para termos mais de uma deciso na mesma direo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Neste caso
especfico, inclusive, at bastante sintomtico, porque o impetrante do
mandado de segurana comprou essa rea ainda em 88. claro que
comprou a propriedade regular, recebeu-a, obviamente, desimpedida e j
explorada. Quer dizer, a rigor, o elemento de segurana jurdica aqui
patente.

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Supremo Tribunal Federal


Extrato de Ata - 16/09/2014

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 73 de 74

SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANA 29.087
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
REDATOR DO ACRDO : MIN. GILMAR MENDES
RECTE.(S) : AVELINO ANTONIO DONATTI
ADV.(A/S) : CCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : UNIO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIO
Deciso: Aps o voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, o julgamento foi suspenso em
virtude do pedido de vista formulado pelo Ministro Gilmar Mendes.
Impedido o Senhor Ministro Teori Zavascki. No participou,
justificadamente, deste julgamento, a Senhora Ministra Crmen
Lcia. Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Celso de
Mello. 2 Turma, 19.11.2013.
Deciso: Depois do voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, e do voto do Ministro Gilmar
Mendes, que o provia para conceder o mandado de segurana, o
julgamento foi suspenso em virtude de pedido de vista formulado
pela Senhora Ministra Crmen Lcia. Impedido o Senhor Ministro
Teori Zavascki, Presidente. Presidiu, este julgamento, o Senhor
Ministro Celso de Mello. 2 Turma, 24.06.2014.
Deciso: Depois do voto do Ministro Relator, que negava
provimento ao recurso ordinrio, e dos votos do Ministro Gilmar
Mendes e da Ministra Crmen Lcia, que o proviam para conceder o
mandado de segurana, decidiu-se por aguardar o voto do Senhor
Ministro Celso de Mello. Impedido o Senhor Ministro Teori Zavaski.
Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Celso de Mello.
Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes. 2
Turma, 09.09.2014.
Deciso: A Turma, por votao majoritria, deu provimento ao
recurso ordinrio e concedeu a segurana para declarar a nulidade
do processo administrativo de demarcao de TI Guyraroka, bem como
da Portaria n. 3.219, de 7.10.2009, do Ministro de Estado da
Justia, nos termos do voto do Senhor Ministro Gilmar Mendes,
vencido o Senhor Ministro Relator que lhe negava provimento.
Redigir o acrdo o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Impedido o
Senhor Ministro Teori Zavascki. Presidiu, este julgamento, o
Senhor Ministro Celso de Mello. 2 Turma, 16.09.2014.
Presidncia do Senhor Ministro Teori Zavascki. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes e

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documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 6812863

Supremo Tribunal Federal


Extrato de Ata - 16/09/2014

Inteiro Teor do Acrdo - Pgina 74 de 74

Crmen Lcia.
Subprocurador-Geral
Branco.

da

Repblica,

Dr.

Paulo

Gustavo

Gonet

Ravena Siqueira
Secretria

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