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UNIVERSIDADE FEDERAL DE UBERLNDIA

FACULDADE DE DIREITO PROFESSOR JACY DE ASSIS

Mateus Carvalho Rezende


Winston Carlos Martins Jnior

TRABALHO DE DIREITO ADMINISTRATIVO:


MANUAL DO PAD: NULIDADES

Uberlndia, julho de 2015

MATEUS CARVALHO REZENDE 11111DIR036


WINSTON CARLOS MARTINS JNIOR - 11111DIR052

TRABALHO DE DIREITO ADMINISTRATIVO:


MANUAL DO PAD: NULIDADES

Trabalho apresentado Faculdade de


Direito Professor Jacy de Assis, da
Universidade Federal de Uberlndia,
como requisito para aprovao na
disciplina de Direito Administrativo II.

Profa. Dra. Shirlei

Uberlndia, julho de 2015

1 - INTRODUO
Sem dvida alguma, o tpico das nulidades essencial no estudo do processo
administrativo, em especial sua modalidade disciplinar, que visa investigao de
infraes que, em tese, foram cometidas por funcionrios do poder pblico. Muito
comumente, tal procedimento confundido com o processo jurisdicional, embora este
possua princpios e trmites bastante diferentes daquele.
Entretanto, o problema dessa confuso vai muito alm dos aspectos formais: ele
pode afetar o prprio mrito da questo, na medida em que o desconhecimento do
procedimento administrativo um empecilho efetivao de justia. Isso, pois caso este
ou seu advogado no conheam seus trmites, tal pessoa pode sofrer srios prejuzos em
sua defesa, e nem sequer ter cincia de como san-los.
Diante disso, cumpre realizar uma anlise de como funciona o sistema de
nulidades do processo administrativo disciplinar, quais so suas espcies, quem pode
(ou deve) suscit-la e em quais circunstncias, bem como elencar exemplos prticos de
como isso ocorre em casos concretos.
2 - As nulidades e a Administrao Pblica
Quando no se observam as determinaes legais ou os princpios que norteiam
o processo administrativo, pode ocorrer a invalidade do processo disciplinar. Para Jos
Armando da Costuma, nulidade o vcio formal que, ao provocar prejuzo perquirio
da verdade material dos fatos do qual o funcionrio pblico acusado, prejudica a
validade do ato e, em consequncia, do processo.1
Deve-se observar que a seriedade do vcio pode ser to grande que pode ensejar a
declarao de nulidade do processo por uma comisso designada para tanto ou pelo
superior hierrquico. Ademais, tal invalidao pode ocorrer tanto durante o trmite
quanto posteriormente.2

1 UNIO, Controladoria Geral da. Manual de Processo Administrativo Disciplinar. Disponvel


em: http://www.unifesp.br/reitoria/cpp/images/CPP/documento/manual/manual-pad.pdf. Acesso
em: 01 jul. 2015. p. 319.
2 Ibidem, p. 320.

Neste ponto, cumpre fazer meno ao Poder de Autotutela da Administrao, que lhe
permite revisar seus prprios atos de ofcio quando eivados de nulidade. A esse respeito,
o STF j se manifestou em sua Smula 473, afirmando que a Administrao Pblica
pode anular seus prprios atos, se contaminados por vcios que os tornem ilegais, ou
revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade (respeitando-se, claro, os
direitos adquiridos). Nesse mesmo sentido, vem o art. 114 da Lei 8.112/90 chega a
afirmar se tratar tal prerrogativa de um verdadeiro dever, obrigando a Administrao a
rever seus atos.
Alm disso, deve-se atentar tambm para a disposio do art. 169 da Lei
8.112/90, o qual determina que, verificado vcio insanvel, a autoridade que instaurou o
processo administrativo, ou outra superior hierarquicamente, declarar sua nulidade
total ou parcial e ordenar a constituio de outra comisso para instaurar novo
processo.
Para se tratar do tema em questo, devem-se analisar as causas que ensejam a
invalidade do ato, ou seja, os tipos de vcio. Assim, para se analisar a validade ou no de
um ato, necessrio atentar-se aos seus elementos, quais sejam: sujeito, objeto, forma,
motivo e finalidade, como se interpreta do art. 2 da Lei 4.717/65 (Lei da Ao
Popular).
Mesmo que apenas um desses elementos seja fulminado por vcio, isso j o
bastante para que sua validade seja vulnerada. Todavia, necessrio observar que nem
todo vcio causa a nulidade completa do ato. De fato, h vcios considerados insanveis,
pois acarretam uma nulidade absoluta, completa do ato. Outros, por outro lado, so
considerados sanveis, j a nulidade deles decorrente apenas relativa, podendo ser
convalidada. a partir dessa anlise que se determinam as medidas a serem tomadas (a
anulao do ato, ou a sua convalidao).
Ademais, na lio de Jos Armando da Costa, os vcios processuais dividem-se
em trs grupos: nulos, anulveis ou meramente irregulares.3 Os primeiros seriam
aqueles cujos prejuzos causados ao acusado de um Processo Administrativo Disciplinar
so notrios e categricos. Os vcios anulveis seriam aqueles que engendram prejuzos
no to claros, devendo ser alegados e comprovados. Por fim, os vcios meramente
irregulares seriam aqueles que, por serem to insignificantes, no implicam um prejuzo
para as partes.
3 Ibidem, p. 321.

Paralelamente, a doutrina do Direito Administrativo, no que se refere em especfico


teoria das nulidades do ato administrativo, divide-se em duas correntes: uma monista e
outra dualista. Segundo Rafael Carvalho Rezende Oliveira, para a primeira teoria, os
atos administrativos considerados ilegais, via de regra, so nulos, no havendo que se
falar em nulidades relativas ou anulabilidades. Por outro lado, para os defensores da
teoria dualista, a ilegalidade dos atos administrativos pode se dar por anulabilidades ou
nulidades, a depender se os mesmos so, respectivamente, sanveis ou no.4
O posicionamento de Jos Armando da Costa semelhante ao da teoria dualista, pois o
autor afirma que os vcios de nulidade fulminam o ato de modo irreversvel, ao passo
que a anulabilidade e as irregularidades admitem o saneamento, ou convalidao.
Inclusive, em relao aos vcios insanveis, a declarao de sua nulidade retroage
poca de sua prtica, possuindo efeitos ex tunc.
Para tanto, necessrio que se observe o momento em que o ato invlido foi
praticado e qual a sua influncia nos atos posteriores a ele. Se o ato no possui maiores
repercusses no restante do Processo Administrativo Disciplinar, no faz sentido algum
desconsiderar todo o procedimento, pois no ser possvel afirmar que aquele ato
contaminou o restante deste. Nesse sentido, cumpre observar que devero ser refeitos
todos aqueles atos que atentarem contra disposies legais, princpios informadores do
processo e qualquer outro que possa vir a prejudicar a defesa do acusado.5
Ademais, necessrio que se frise a seriedade da declarao da nulidade total do
Processo Administrativo Disciplinar, pois caso se comprove que todo o procedimento
foi eivado de nulidade, a interrupo apenas resta interrompida com a instaurao de
procedimento disciplinar vlido. Nesse sentido, o entendimento do STJ:
Ementa:

ADMINISTRATIVO.

MANDADO

DE

SEGURANA. PROCESSO DISCIPLINAR. PRESCRIO.


INTERRUPO. DECLARAO DE NULIDADE DO
PROCESSO. EXTENSO DOS EFEITOS. CONTAGEM DO
PRAZO PRESCRICIONAL. A declarao de nulidade do
processo administrativo implica na desconstituio de todos os
seus atos, inclusive o de instaurao da comisso disciplinar, o
4 OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. Tpico 15.15.1.
5 UNIO, Controladoria Geral. Op. Cit. p. 321-322.

que resulta na inexistncia do ato interruptivo da prescrio, que


deve ser contada, consequentemente, desde o conhecimento do
fato lesivo at a instaurao do segundo processo disciplinar. In
casu, entre o conhecimento do fato, que se deu em outubro de
1994, e a instaurao do procedimento disciplinar vlido,
ocorrida em junho de 1999, no transcorreu o prazo
prescricional de 5 (cinco) anos previsto no inciso I do art. 142 da
Lei 8.112/90, aplicvel s infraes apenadas com demisso.
(MS 8.558/DF, Relator Ministro: Vicente Leal, Data do
julgamento: 27/11/2002, 3 Seo, Data da Publicao:
16/12/2002)
Ademais, embora o art. 169 da Lei 8.112 determinar que outra comisso deve ser
designada para dar prosseguimento ao processo, afirma o Manual de Procedimento
Administrativo Disciplinar da Controladoria-Geral da Unio que no h bice legal
repetio do mesmo colegiado.6 Entretanto, necessrio que a autoridade que nomeia a
comisso seja devidamente competente, at mesmo pelo respeito ao princpio do juiz
natural, que informa tanto o processo administrativo quanto o judicial.
Alm disso, deve-se observar que, como a comisso deve apenas investigar a fim de
encontrar, ou no, elementos que sustentem uma eventual responsabilizao, no h
problema que a comisso seja constituda posteriormente ocorrncia do fato.7
necessrio tambm que se observe que a Administrao possui um prazo para a
reviso de seus atos, aps o qual a alterao ser impossvel. Nesse sentido, o art. 54 da
Lei 9784/99 define que o direito da Administrao de anular os atos administrativos dos
quais decorram efeitos favorveis para seus destinatrios decai em cinco anos contados
da data de sua prtica. Todavia, interessante observar que o referido dispositivo traz
uma ressalva ao afirmar que o prazo de cinco anos no se aplica no caso de haver a
comprovao de m-f.
Pela simples interpretao do artigo em comento, conclui-se que, em havendo
m-f do administrado, o Poder Pblico teria um prazo como que eterno para rever
seus atos, o que no faz sentido. Se at mesmo na seara penal, onde a m-f clara no
6 Ibidem, p. 322.
7 Pginas 322 e 323.

momento da prtica do delito, existe a figura da prescrio, a qual limita temporalmente


o poder persecutrio do Estado, no faz sentido que a seara administrativa, muito mais
branda que a criminal, possua o poder infinito de persecuo.
Nessa esteira, tambm interessante observar a deciso do TRF da 5 Regio em
Apelao Cvel:
Ementa: (...) 1. O Decreto n 20.910, de 06.01.32, ao determinar
a prescrio qinqenria de qualquer ao contra ato
administrativo no fez qualquer distino entre nulidade e
anulabilidade. O prazo da prescrio incide em relao a
quaisquer direitos pessoais, como o so os decorrentes de
relao de servio pblico.
2. A prescrio qinqenal referida abrange qualquer direito ou
ao.
3. Se certo que o ato administrativo ilegtimo no se torna
vlido pelo tempo decorrido, qualquer que seja o perodo de sua
durao, pois, o que vicioso continua sempre vicioso. Certo,
tambm, que prescrever, no prazo de 5 (cinco) anos a ao do
interessado para o invalidar, por no se justificar a instabilidade
jurdica, mesmo que potencial, por todo e sempre.
4. Em conseqncia, se o interessado no agiu dentro dos cinco
anos autorizados pelo ordenamento positivo, o ato, mesmo
invlido, firma-se, estabiliza-se, no podendo mais ser anulado,
quer por meio administrativo, quer por deciso judicial. (TRF da
5 Regio, Apelao Cvel n 195-SE)
Como se percebe do julgado, no se faz diferena entre nulidade e anulabilidade,
de modo que qualquer uma pode ensejar a ao da Administrao Pblica. Portanto,
caber ao juiz, no caso concreto, analisar o grau de seriedade da falta cometida, a fim de
determinar se se trata de uma ou outra hiptese.8
Pois bem, declarada a nulidade do procedimento administrativo disciplinar, permite-se a
feitura de outra deciso, a qual pode ser at mesmo mais gravosa que a anterior. Isso se

8 Ibidem, p. 322-323.

justifica, pois o ato invlido foi extinto em sua integralidade, tornando-se inexistente no
mundo jurdico e, consequentemente, no mais apto a produzir efeitos.9
3 - O Princpio do Prejuzo10
De acordo com tal princpio, no h que se declarar a nulidade de um ato do processo
administrativo disciplinar se dele no decorrer nenhum prejuzo efetivo para o acusado.
importante observar que tal ditame j est presente h muito no Direito Penal; no
Cdigo de Processo Penal, os artigos 563 e 566 definem, respectivamente, que nenhum
ato ser declarado nulo se no prejudicar acusao ou defesa ou se no influenciar na
apurao da verdade real dos fatos ou na deciso da causa.
Ademais, levando-se em conta que a finalidade do procedimento disciplinar
descobrir a verdade dos fatos, necessrio permitir ao acusado a plena capacidade de
defesa. Nesse sentido, e novamente fazendo uma analogia com a seara criminal, pode-se
citar a Smula 523 do STF, que determina que, no processo penal, a falta de defesa
implica nulidade absoluta, mas a sua deficincia apenas causa anulao se dela decorrer
prejuzo comprovado.
No que tange ao processo disciplinar, necessrio que se observe tambm que o
mesmo se rege pelo formalismo moderado, de modo que alm da comprovao de
prejuzo, deve-se tambm demonstrar que os meios objetivados no poderiam ser
atingidos de outra forma.
4 - Nulidades em espcie
Importante ainda realizarmos sucinta anlise quanto s nulidades em espcie.
Estas so ocasionadas devido violao aos princpios e regras do direito
administrativo, de modo que podem gerar a total invalidade do PAD. Primeiramente,
importante observar que existem aquelas chamadas absolutas, as quais so insanveis e
no permitem a continuidade do PAD causando o seu fim, ou existem tambm as
relativas as quais, apesar de tambm apontarem um erro no processo, no so de
tamanha gravidade ao ponto de serem insanveis, pois nestes caos o dano aos princpios
9 Ibidem, 324.
10 Idem.

no presumido legalmente, cabendo s partes provarem a existncia do dano para


alegarem a nulidade.
Algumas nulidades, devido a sua importncia ou peculiariedade merecem uma
anlise mais apurada. Primeiramente, a alegao de cerceamento de defesa e prejuzo ao
contraditrio e a ampla defesa. O Superior Tribunal de Justia, em reiteradas decises,
j se manifestou que tal alegao deve ser procedida da demonstrao do efetivo dano
que a parte sofreu, conforme princpio do pas de nullite sans grief11.
Exemplo da aplicao da nulidade absoluta, se encontra no julgamento do Mandado de
Segurana MS 15.904/DF, a Corte Especial, em 2012, julgou procedente a nulidade
ocasionada durante o PAD pelo indeferimento do interrogatrio pessoal do investigado.
Foi demonstrado neste caso que a ausncia do referido ato ato essencial para garantir a
ampla defesa ao acusado.
Outro exemplo contundente se encontra no uso de provas produzidas no mbito
penal no PAD. Conforme jurisprudncia consolidada, no haver nulidade na prova
emprestada, se no mbito administrativo ao acusado for oferecida oportunidade de
ampla defesa quanto ao que for apresentado, como a apresentao das transcries das
gravaes realizadas na seara penal para que o investigado administrativamente tenha
oportunidade de se defender.
Nesse sentido decidiu a Terceira Seo no MS 10.154/DF, da Relatoria do Ministro
Rogrio Schietti Cruz: No h nulidade no Processo Administrativo Disciplinar, pela
utilizao de intercepo telefnica, quando esta se concretiza nos termos da Lei n
9.296/96.
Melhor explica ainda o Ministro Castro Meira da primeira seo do STJ, que
afastou as alegaes de nulidade pela utilizao de prova emprestada (interceptao
telefnica):

11 UNIO, Corregedoria Geral da. AS NULIDADES DO PROCESSO


ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA JURISPRUDNCIA DO SUPERIOR
TRIBUNAL DE JUSTIA. Disponvel em:
<http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/eventos/2014/iii-encontro-de-corregedorias-dopoder-executivo-federal/arquivos/nulidades-pad-jurisprudencia-stj.pdf>. Acesso em: 03 jul.
2015.

O impetrante alega que a Comisso deveria ter


periciado os udios e no utilizado mtodo unilateral,
vaidoso, pessoal no exame da entonao dos arquivos
(e-STJ fls. 08-10). Assevera, ainda, inexistir
elemento probatrio que demonstre que os terminais
telefnicos eram de propriedade eou estavam na posse do
Impetrante (e-STJ fl. 15).
A pretenso no prospera porque, como anteriormente
asseverado,

os

dados

obtidos

em

interceptaes

telefnicas, judicialmente autorizadas no mbito de


investigao criminal ou processual penal, podem ser
utilizados em processo administrativo disciplinar. Assim,
autorizado o uso da prova emprestada, no se pode exigir
que a Comisso Disciplinar realize percias nos udios
para que seja identificada a voz do impetrante, tampouco
comprove a titularidade dos aparelhos telefnicos. Tais
providncias deveriam ter sido requeridas nos autos do
processo criminal, pois s a autoridade que o preside tem
a competncia para examinar eventual vcio e, por
conseguinte, determinar a anulao da prova.
Alm disso, a Lei n 9.29696 no exige que a
interceptao seja submetida percia (...)
No Manual da Corregedoria Geral da Unio apresentado rol exemplificativo
das nulidades absolutas. Em relao Competncia existe a abertura de PAD por
autoridade incompetente ou ainda incompetncia da autoridade julgadora do processo.
Quanto comisso julgadora podemos citar a falta de formao para o cargo julgador,
comisso com nmero inferior ao estipulado em lei ou ainda com pessoas que no so
efetivas no servio pblico ou no estveis.
Cabonde ainda ressaltar com o art. 149 da Lei 8.112/90, cuja redao a
seguinte:

O processo disciplinar ser conduzido por comisso


composta de trs servidores estveis designados pela
autoridade competente, observado o disposto
no 3
do art. 143, que indicar, dentre eles, o seu presidente, que
dever ser ocupante de cargo efetivo superior ou de mesmo
nvel, ou ter nvel de escolaridade igual ou superior ao do
indiciado12

Assim, conforme exposto acima, a irregularidade na constituio da comisso tem o


condo de ocasionar nulidade absoluta.
No mesmo sentido:
Superior Tribunal de Justia, a exemplo dos julgados no MS
14.287/DF e MS 14.795/DF, ambos da Terceira Seo. No
primeiro, a Relatora, Ministra
Laurita Vaz, consignou
que: nulo o processo administrativo disciplinar no mbito
da Polcia Federal promovido por comisso processante
provisria, por afronta aos princpios da legalidade e do juzo
natural, em face da especialidade da regra contida no art. 53,
1., da Lei n. 4.878/65, que estabelece que o processo
disciplinar ser promovido por comisso permanente de
disciplina.13

Existem ainda, por fim, as nulidades absolutas quanto ao julgamento que so decises
sem fundamentao, discordncia entre o fato narrado e aquele descrito na deciso,
alm de julgamento que v de encontro aos instrumentos probatrios juntados.
Do mesmo modo, no se pode olvidar tambm das nulidades relativas as quais,
se no alegadas no devido tempo, preclui o direito de levant-las. Tal fato decorre do
chamado princpio do formalismo moderado (art. 22 da Lei 9.784/99) o qual no obriga
o PAD a seguir um formalismo rigoroso e demasiado durante seu andamento, alm de
que a nulidade s levantada caso seja provado o efetivo prejuzo advindo dela,
conforme se depreende do seguinte dispositivo da Lei 9.784/99: Art. 55 - Em deciso
da qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros,
os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria
Administrao.
Ademais, obsta falar ainda que a Administrao, valendo-se de seu poder de
autotutela, se assim entender, pode agir de ofcio a fim de sanar os vcios que
eventualmente surjam.
12 Idem.
13 Idem.

Outro ponto relevante infere quanto proibio de alegao de nulidade relativa


pela parte que a deu causa. Tal mandamento deriva do uso subsidirio do artigo 565 do
Cdigo de Processo Penal o qual afirma que a parte que deu causa nulidade relativa do
processo no a poder arguir, j que, em respeito lgica processual, ningum pode se
beneficiar de sua prpria torpeza.
Visto tais fundamentos, mister apresentar pequeno rol exemplificativo das
nulidades relativas. Primeiramente, existem as suspeies quanto aos membros da
comisso disciplinar, ou da autoridade que instituiu o PAD, ou ainda do servidor que ir
julgar o caso. Ademais, ainda nulidade passvel de ser sanada a existncia
superveniente de fato que impea membro da comisso de julgar o processo, ou ainda se
realizada citao por edital de investigado com endereo certo, este apresenta defesa em
tempo hbil.
Por fim, cumpre ainda citar que a citao ou notificao por edital de servidor
internado ou em endereo desconhecido suprida a nulidade com a atuao do
procurador no processo representando-o regularmente com a propositura da defesa
cabvel.
Por conseguinte, importante apresentar ainda a existncia das meras
irregularidades do processo. Estas devido a sua baixa gravosidade ao bom andamento
do processo no so classificadas como nulidades, mas vcios que afetam a forma
exteriorizada do ato.
Pode-se citar como exemplo a demora na concluso de processos, a qual
consolidada irregularidade, conforme se depreende do seguinte julgado:

Ementa: ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL.


PROCESSO
ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR.
CERCEAMENTO DE DEFESA. NO OCORRNCIA.
PRESCRIO NO OCORRNCIA. EXCESSO DE PRAZO
NA APRESENTAO DE PARECER PE-LA COMISSO
DISCIPLINAR. MERA IRREGULARIDADE QUE NO
GERA NULI-DADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
DISCIPLINAR.
EXISTNCIA
DE
SEN-TENA
CONDENATRIA TRANSITADA EM JULGADO.
[...]
2. O entendimento desta Corte no sentido de que eventuais
irregularidades relativas ao excesso de prazo para prtica de
atos, quando incapazes de trazer prejuzo ao militar

disciplinando, no ensejam nulidade do processo administrativo disciplinar. Precedentes.


[...]
5. Recurso ordinrio desprovido.
(RMS 22.032/GO, Relatora Ministra: Laurita Vaz, Data do
Julgamento: 16/12/2010, 5 Turma, Data da Publicao:
07/02/2011; grifos no original)

5 - Concluso
As nulidades no Processo Administrativo Disciplinar constituem matria que
merecem especial ateno frente prtica no mbito da Administrao Pblica. Muitos
servidores, desatentos quanto aos princpios da moralidade, legalidade, do prejuzo e
etc, deixam ou praticam variados atos que ocasionam na nulidade relativa ou absoluta
procedimentos investigatrios na Administrao. Portanto, o bom conhecimento das
nulidades que circundam o PAD representa requisito essencial para garantir o bom
seguimento e a satisfao dos objetivos apuratrios do procedimento iniciado.
Ademais, o conhecimento das nulidades no deve estar restrito apenas ao mbito
dos servidores, mas de todos os operadores do direito os quais se prontificam a ingressar
no mundo do direito administrativo. sabido que muitos profissionais confundem o
mbito administrativo como se fosse o Judicirio devido a similitude de ambos e
respeito a princpios bsicos como do contraditrio e ampla defesa, fungibilidade das
formas, formalismo e etc. Emeio observar que o processo administrativo guarda grandes
diferenciaes e peculiaridades, sendo o PAD includo neste ponto, de modo que no se
pode realizar confuses, sob risco de intentar em alguma nulidade.

Bibliografia:
UNIO, Controladoria Geral da. Manual de Processo Administrativo Disciplinar.
Disponvel

em:

http://www.unifesp.br/reitoria/cpp/images/CPP/documento/manual/manual-pad.pdf.
Acesso em: 01 jul. 2015. p. 319.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. Tpico
15.15.1.
UNIO,

Corregedoria

Geral

da. AS

NULIDADES

DO

PROCESSO

ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR NA JURISPRUDNCIA DO SUPERIOR


TRIBUNAL

DE

JUSTIA. Disponvel

em:

<http://www.cgu.gov.br/sobre/institucional/eventos/2014/iii-encontro-de-corregedoriasdo-poder-executivo-federal/arquivos/nulidades-pad-jurisprudencia-stj.pdf>. Acesso em:


03 jul. 2015.