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A RELAO ENTRE A LEI COMPLEMENTAR E A LEI ORDINRIA

Gabriel Ivo
Procurador de Estado de Alagoas
Professor da Universidade Federal de Alagoas
Mestre e Doutor pela PUC/SP

I - INTRODUO
assente na doutrina que a lei complementar tem como caractersticas o quorum de
maioria absoluta que exige para ser aprovada, bem como a sua matria, que deve ser sempre aquela
expressamente prevista na Constituio Federal. Por meio de interpretao no se alarga o contedo
a ser designado lei complementar, delineado na norma que regula a sua criao. Assim, dada a
criao de lei complementar, deve a sua aprovao ocorrer por maioria absoluta e o seu contedo
deve ser aquele expressamente previsto na Constituio Federal. Na ausncia de indicao, ou na
forma genrica, conforme lei, segundo a lei, na forma da lei, o instrumento introdutor apto
para veicular a matria a lei ordinria.
A lei ordinria, que deve ser aprovada por maioria simples, tem como campo temtico
o resduo material. O que no for matria de lei complementar cai no campo da lei ordinria. Sendo
assim, entre elas, a lei complementar e a lei ordinria, no h hierarquia, seno campos normativos
distintos. Ambas, a lei complementar e a lei ordinria, retiram fundamento de validade da prpria
Constituio Federal.1 Por isso seria uma contradio de termos dizer que de uma eventual
inadequao de uma lei ordinria em face de uma lei complementar decorreria uma ilegalidade. No
h ilegalidade de lei. Ou a lei conforme Constituio, ou com ela entra em coliso. Um conflito
entre instrumentos primrios introdutores de normas resolve-se de dois modos: (i) se os instrumentos
forem aptos para dispor sobre a mesma matria, tem-se a revogao, que tema de direito
intertemporal; e (ii) se forem de campos normativos distintos, tem-se a inconstitucionalidade formal.
Assim, a lei ordinria que invadir campo temtico da lei complementar
inconstitucional. Inconstitucional formalmente, pois no poderia veicular aquela matria. O vcio
formal no s decorre de vcio no processo legislativo, mas tambm da matria prevista na
Constituio para cada instrumento introdutor de normas. J quanto a lei complementar que tratar de
assunto de lei ordinria, tolera-se a constitucionalidade. Uma anlise formalmente mais rigorosa no
1

Segundo MICHEL TEMER, a leitura do art. 59, III, indica que as leis ordinrias encontram seu fundamento de
validade, seu ser, no prprio Texto Constitucional, tal qual as leis complementares que encontram seu engate lgico na
Constituio. Portanto, no h hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinria. Elementos de Direito
Constitucional, Malheiros editores, So Paulo, 2008, p. 149.

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poderia assentir com tal raciocnio, mas considerando-se que o quorum da lei ordinria foi at
ultrapassado, permite-se. Entretanto, para que o legislador infraconstitucional no altere a norma de
estrutura contida na Constituio Federal, convertendo matria de lei ordinria em matria de lei
complementar, pacificado, na doutrina e na jurisprudncia, que no ser inconstitucional a lei
ordinria que dispuser em sentido diverso do que estatui um dispositivo de lei complementar que no
trata de assunto prprio de lei complementar, e sim de lei ordinria.2
que a lei complementar no altera, e nem poderia, a norma de estrutura contida na
Constituio Federal, que situa no campo da lei ordinria determinado assunto. O enunciado
enunciado, mesmo contido numa lei complementar, conserva o regime de lei ordinria. Melhor, por
no ter havido alterao da norma de estrutura contida na Constituio Federal, no est impedido o
legislador ordinrio de exercer a sua competncia. Embora o legislador complementar tenha
legislado sobre o assunto, ele permanece no campo da lei ordinria. O Supremo Tribunal Federal
entende que em tal situao o dispositivo pode ser revogado por outro dispositivo contido numa lei
ordinria.
As normas de estrutura so as que determinam qual instrumento introdutor
competente para veicular enunciado prescritivo com um especfico contedo. O enunciado
enunciado, que deveria ser veiculado por um instrumento introdutor de inferior hierarquia, em face
do seu fundamento de validade previsto na Constituio, no muda de status, at mesmo no caso de
hierarquia, por ter sido expressado por um instrumento introdutor de superior hierarquia. O
enunciado enunciado, que deveria ser conduzido ao mundo jurdico por uma lei ordinria, quando
veiculado por uma lei complementar pode ser modificado por uma lei ordinria.
Mas seria correto afirmar que a lei ordinria revoga a lei complementar? O Supremo
Tribunal Federal no RE 419.629/DF, DJ de 30.6.2006, fala expressamente em revogao.
EMENTA: I. Recurso extraordinrio e recurso especial: interposio simultnea:
inocorrncia, na espcie, de perda de objeto ou do interesse recursal do recurso
extraordinrio da entidade sindical: apesar de favorvel a deciso do Superior Tribunal
de Justia no recurso especial, no transitou em julgado e objeto de RE da parte
contrria.
II. Recurso extraordinrio contra acrdo do STJ em recurso especial: hiptese de
cabimento, por usurpao da competncia do Supremo Tribunal para o deslinde da

(...) no ser inconstitucional a lei ordinria que dispuser em sentido diverso do que estatui um dispositivo de lei
complementar que no trata de assunto prprio de lei complementar. O dispositivo da lei complementar, no caso, vale
como lei ordinria e pode-se ver revogado por regra inserida em lei ordinria. GILMAR FERREIRA MENDES e
PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, Curso de Direito Constitucional, 8 edio, Editora Revista dos Tribunais,
So Paulo, 2013, p. 874.

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questo. C. Pr. Civil, art. 543, 2. Precedente: AI 145.589-AgR, Pertence, RTJ


153/684.
1. No caso, a questo constitucional - definir se a matria era reservada lei
complementar ou poderia ser versada em lei ordinria - prejudicial da deciso do
recurso especial, e, portanto, deveria o STJ ter observado o disposto no art. 543, 2, do
C. Pr. Civil.
2. Em consequncia, d-se provimento ao RE da Unio para anular o acrdo do STJ
por usurpao da competncia do Supremo Tribunal e determinar que outro seja
proferido, adstrito s questes infraconstitucionais acaso aventadas, bem como, com
base no art. 543, 2, do C.Pr.Civil, negar provimento ao RE do SESCON-DF contra o
acrdo do TRF/1 Regio, em razo da jurisprudncia do Supremo Tribunal sobre a
questo constitucional de mrito.
III. PIS/COFINS: revogao pela L. 9.430/96 da iseno concedida s sociedades civis
de profisso pela LC 70/91.
1. A norma revogada - embora inserida formalmente em lei complementar - concedia
iseno de tributo federal e, portanto, submetia-se disposio de lei federal ordinria,
que outra lei ordinria da Unio, validamente, poderia revogar, como efetivamente
revogou.
2. No h violao do princpio da hierarquia das leis - rectius, da reserva constitucional
de lei complementar - cujo respeito exige seja observado o mbito material reservado
pela Constituio s leis complementares.
3. Nesse sentido, a jurisprudncia sedimentada do Tribunal, na trilha da deciso da ADC
1, 01.12.93, Moreira Alves, RTJ 156/721, e tambm pacificada na doutrina.
(destacamos)
A Lei n 9.430, de 1996, revogou iseno tributria concedida pela Lei Complementar
n 70, de 1991. A norma revogada concedia iseno de tributo federal e submetia-se a disposio de
lei ordinria. Assim, segundo inteleco do Supremo Tribunal Federal, a norma revogada - embora
inserida formalmente em lei complementar - concedia iseno de tributo federal e, portanto,
submetia-se a disposio de lei federal ordinria, que outra lei ordinria da Unio, validamente,
poderia revogar, como efetivamente revogou.
II - CONCEITO DE REVOGAO
Uma primeira questo que se coloca acerca da revogao consiste no seu conceito. O
que revogar? A revogao atinge a validade ou a vigncia da norma? A revogao consiste numa
mudana dos sistemas jurdicos por subtrao de normas, o que uma tpica caracterstica dos
sistemas dinmicos. Mas um ponto sempre enseja controvrsias doutrinrias quando se cuida de
apontar o sentido da revogao. Quando h revogao, o que acontece com a norma revogada? Cessa
a sua validade, deixando ela, assim, de pertencer ao sistema jurdico? Ou, como dizem outros, a

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revogao faz cessar a vigncia? A impossibilidade de a norma incidir e assim ficar destituda de
eficcia.3
HANS KELSEN, na Teoria Geral das Normas, afirma que por revogao deve
entender-se a abolio da validade de uma norma que est em validade por outra norma. Para
KELSEN, validade igual existncia e regularidade. Valer existir juridicamente. O sentido da
existncia de uma norma jurdica a sua validade. So vlidas as normas produzidas regularmente.
Diz KELSEN que a norma revocatria no determina, como as demais, uma conduta como devida.
Mas pe fim ao ser-devido de uma outra conduta prescrita na norma ento vlida, que passa, com a
revogao, a ser invlida,4 a no mais pertencer ao ordenamento jurdico. A norma revocatria, na
expresso de HANS KELSEN, no estatui um dever-ser, mas um no-dever-ser. Afirma
textualmente o autor: A norma que suprime a validade de uma outra, a qual fixa uma determinada
conduta como devida, no pode ser confundida com uma norma que estabelece como devida a
omisso dessa conduta; ela nem estabelece como devida uma conduta nem a omisso de uma
conduta. Ela no fixa o dever-ser de uma conduta ou de sua omisso, mas o no-dever-ser de uma
conduta ou da omisso, que numa outra norma fixado como devido.5
Para TRCIO SAMPAIO FERRAZ JNIOR, revogar significa retirar a validade por
meio de outra norma. Conforme afirma, a norma revogada no vale mais, no faz mais parte do
sistema. No fazendo mais parte, deixa de ser vigente. Revogar , pois, fazer cessar interrompendo,
definitivamente, o curso de sua vigncia. Como se pode perceber pelas afirmaes do mencionado
autor, afetada a validade da norma, sua vigncia, como consequncia, tambm perde o seu curso.
Mas tal situao, como quase tudo no mbito da Cincia do Direito, tendo em vista o
seu carter eminentemente conceptual, dista de ser um consenso. Outros autores afirmam que a
revogao no corta a validade, porm a vigncia. Vigncia significa a possibilidade de incidncia da
norma vlida, dada a concreo no mundo social do seu suporte ftico. A norma revogada continua
sendo vlida, mas destituda de vigncia, o que inibe, de forma definitiva, a sua incidncia quando os
fatos por ela previstos acontecerem no mundo fenomnico. JOSEF AGUIL afirma
peremptoriamente que la derogacin de una norma no implica su prdida de validez.6 No mesmo
3

A ausncia de vigncia impede tanto a eficcia legal, que a fora para transformar o suporte ftico em fato jurdico,
bem como a eficcia jurdica, que aquela que decorre do fato jurdico aps sua entrada no mundo jurdico. (grifamos)
4

GREGRIO ROBLES, ao tratar das normas revocatrias, diz que la funcin de este tipo de normas no es regular
ninguna accin, sino que se limitan a suprimir otra norma o normas ya existentes y que forman parte del sistema. La
norma derogatoria o derogante elimina a la norma derogada. Teoria del Derecho (fundamentos de teoria
comunicacional del derecho), volume I, editorial Civitas, Madrid, 1999, p. 189.
5

Teoria Geral das Normas, traduo de Jos Florentino Duarte, Srgio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 1986, p.
134.
6

Sobre la Derogacin Ensayo de Dinmica Jurdica, Fontamara, Mxico, 1999, p. 99.

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sentido, aduz LUIS MARIA DIEZ-PICAZO: La derogacin constituye, como es notorio, el modo
ms frecuente si bien no el nico de cesacin de la vigencia de las leyes, radicando su esencia en
un cambio de la voluntad del legislador.7
A disputa que se instala entre as duas correntes tem suas razes, porquanto alguns
problemas podem ser apontados. A crtica desferida contra a posio que defende que a revogao
atinge a validade das normas jurdicas menciona a ultra-atividade da norma revogada como um bice
intransponvel. Sendo a validade a existncia especfica de uma norma jurdica, como explicar que
uma norma no pertencente ao ordenamento jurdico continue sendo aplicada aos casos acorridos
durante o perodo em que era vlida, antes de haver sido revogada?
A mesma crtica manejada contra os que defendem a revogao como perda da
vigncia. Como aplicar uma norma que no mais vigente e, portanto, ineficaz? E mais: se a
revogao apenas retira a vigncia, permanecendo a norma vlida no sistema jurdico, h um outro
problema a ser superado: sendo revogada a norma revogadora, a norma revogada recobra a sua
vigncia, j que ela continua pertencendo ao ordenamento jurdico? Ora, se a norma revogadora
apenas impede, obstruindo, a incidncia da norma que se revogou, sendo ela, a norma revogadora,
revogada, nada impediria a incidncia da norma tida como revogada. A revogao teria ento o
efeito de suspender a vigncia da norma, porm nada poderia fazer quanto retomada dessa
vigncia, caso viesse a ser um dia revogada. Uma outra questo a ser considerada, caso se tome a
revogao como perda da vigncia, seria a revogao de uma norma durante o perodo de vacatio
legis. Como possvel revogar uma norma no vigente? No perodo de vacatio legis uma norma no
tem vigncia; poderia, ento, haver revogao?8 Qual seria, nesse caso, o objeto da revogao? A
validade ou a vigncia?
As dificuldades apresentadas so percebidas por PAULO DE BARROS CARVALHO,
que diz: muitos so os autores que apontam a ab-rogao como o preciso instante em que a validade
desaparece, deixando a norma de estar includa no ordenamento do direito positivo. Como explicar,
ento, que a norma ab-rogada continue sendo aplicada para situaes de fato anteriores sua abrogao? Estariam os rgos aplicando regras que no pertencem ao sistema?.9 O prprio Professor

La Derogacin de las Leyes, Editorial Civitas, Madrid, 1990, p. 33.

A possibilidade de revogao de uma norma no vigente relatada, citando exemplo, por MARCOS BERNARDES DE
MELLO: (...) mesmo possvel que uma norma jurdica deixe de existir sem ter sido vigente, sem que isso implique
qualquer contradio. Basta que tenha sido revogada antes de iniciar-se a sua vigncia, como aconteceu com o Cdigo
Penal baixado pelo Decreto-Lei n. 1.004/69. Teoria do Fato Jurdico plano da existncia, 12 edio, Editora
Saraiva, So Paulo, 2003, p. 78. Mais recentemente, o art. 374 do Cdigo Civil (Lei n 10.406, de 10.1.2002) foi
revogado antes de entrar em vigor.
9

Direito Tributrio - Fundamentos Jurdicos da Incidncia, 6 edio, editora Saraiva, So Paulo, 2008, p. 61.

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responde a sua indagao negativamente, e complementa dizendo que o conceito de ab-rogao


como forma de cortar-se a validade da norma que precisa ser repensado.10 E adiante aduz que a
regra ab-rogada permanece vlida no sistema at que se cumpra o tempo de sua possvel aplicao.
Vencido o trato de tempo, pela ocorrncia dos fatos extintivos que a legislao prev, agora sim
poderemos falar em desaparecimento da validade. O sistema S no conter mais a norma n. 11
Diante de tal situao, a revogao poderia atingir tanto a validade como a vigncia
das normas. A revogao retira a vigncia da norma jurdica revogada para o futuro. Acontecem os
fatos previstos na sua hiptese de incidncia, mas ela no incide para juridiciz-los, porquanto
desprovida de vigncia, de fora para disciplinar as condutas. No entanto, continua vigente para ser
aplicada aos casos que surgiram no lapso temporal anterior sua revogao, numa espcie de
vigncia residual. Agora, quando a revogao tem lugar no perodo conhecido como vacatio legis,
apanha a prpria validade, que tambm atingida quando for extinto o perodo de tempo da ultraatividade, ou seja, a vigncia para o passado.12
Assim, uma norma teria, conforme o caso, vigncia plena, compreendendo o passado
e o futuro, que retrataria a inesgotabilidade da incidncia toda vez que os fatos por ela previstos
acontecessem, e uma vigncia parcial, apenas para o passado, no caso de revogao, e futura, no
caso de vigncia nova.13
III - A REVOGAO E INSTRUMENTOS NORMATIVOS DISTINTOS
A revogao pode ocorrer entre instrumentos introdutores de normas diversos. Um
instrumento normativo de hierarquia superior, que fundamente a validade do inferior, pode revogar
uma espcie normativa que se encontre em patamar inferior. A Constituio Federal, por exemplo,
como tem a funo de fundamentar a validade,14pode revogar uma lei. A unidade do sistema jurdico
estabelece que todas as normas que o compem esto ligadas entre si, em relaes de coordenao e
subordinao, e so todas elas reconduzveis ao ncleo originrio, que fixa o critrio de validade.
10

Idem, ibidem, p. 61.

11

Idem, ibidem, p. 61.

12

(...), sempre que a norma jurdica seja ab-rogada, sem ter adquirido vigncia, ou quando a vigncia foi extinta aps
intervalo de tempo que impea sua aplicao, nesses casos a ab-rogao opera diretamente sobre a validade, agora sim,
expulsando-a do sistema. Eis hipteses em que a ab-rogao no incide sobre a vigncia, atingindo diretamente a
validade. PAULO DE BARROS CARVALHO, Idem, ibidem, p. 61.
13

PAULO DE BARROS CARVALHO, idem, ibidem, p. 61.

14

as normas pertencem ao sistema jurdico porque foram postas por um rgo e/ou fato costumeiro previsto direta ou
indiretamente no ncleo normativo originrio. MARCELO NEVES, Teoria da Inconstitucionalidade das Leis,
Editora Saraiva, So Paulo, 1988, p. 25.

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A Constituio, em face da sua posio hierrquica, possui fora ativa e passiva em


relao aos demais instrumentos introdutores de normas. A fora ativa consiste na capacidade de um
instrumento normativo criar novas normas jurdicas e modificar as j existentes. Assim, um
instrumento superior pode modificar qualquer outra norma jurdica que emane de um instrumento
normativo de hierarquia inferior. A fora passiva consiste na capacidade de cada instrumento
introdutor de resistir em face de outros instrumentos de hierarquia inferior. Uma norma jurdica
somente pode ser modificada por outra norma jurdica que emane de um instrumento normativo
superior ou igual, em face do critrio cronolgico. Nas palavras de IGNACIO DE OTTO, a esa
eficacia derogatoria que la norma superior tiene sobre la inferior se la denomina fuerza activa, y se
denomina fuerza pasiva a la resistencia que la norma superior tiene frente a la inferior y que consiste
en la nulidad de sta cuando contradiga a aqulla.15 Destarte, duas normas tm o mesmo nvel
hierrquico quando podem revogar-se entre si, quando possuem fora ativa, porm no fora passiva.
Quando a questo se move para a competncia com relao a uma determinada
matria, preciso que se faam alguns esclarecimentos, porquanto peculiaridades surgem que afetam
diretamente a revogao. A competncia estabelece que determinada matria s pode ser versada por
um especfico instrumento introdutor de normas, como o caso da lei complementar aqui tratado.
Uma primeira questo que se coloca est relacionada com a repartio de
competncias em face da forma federal de Estado, no caso o brasileiro. A federao, que consiste na
maneira como o direito em um determinado Estado produzido, cria, dentro do sistema total,
subsistemas. Cada subsistema s est subordinado hierarquicamente Constituio; a relao que se
forma entre eles de competncia. Assim, a revogao s ocorre dentro de cada subsistema. No
entre eles. Aqui, o princpio da competncia disciplina as relaes que se estabelecem entre os
diferentes subsistemas dentro de um ordenamento jurdico. A revogao intrassistemtica, no
intersistemtica.
Assim, um enunciado prescritivo veiculado por meio de instrumento normativo (uma
lei) da Unio no revoga dispositivo contido em lei estadual. O mesmo ocorre com a lei estadual em
relao lei municipal.16 Mesmo no caso da legislao concorrente, onde existe uma articulao de
matrias, e no propriamente uma separao, a revogao no se d. que, mesmo nessas situaes,
a matria a ser legislada no a mesma. Por isso, impossvel a revogao. Na hiptese do 3 do art.
24 da Constituio Federal, em que inexistindo lei federal sobre normas gerais podem os Estados15

Derecho Constitucional, sistema de fuentes, editorial Ariel, Barcelona, 1991, p. 89.

16

(...) pela conjugao do princpio federativo e de que consagra a autonomia municipal, deriva o reconhecimento da
isonomia das pessoas constitucionais como corolrio inevitvel que se afirma com indestrutvel certeza no contexto
jurdico brasileiro. PAULO DE BARROS CARVALHO, Curso de Direito Tributrio, 23 edio, editora Saraiva, So
Paulo, 2011, p 205.

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Membros exercer a competncia legislativa plena para atender s suas peculiaridades, a soluo do
4 do mesmo artigo no consiste em revogao, seno em mera suspenso de vigncia enquanto
perdurar a lei federal. Sendo esta revogada, o instrumento normativo estadual tem a sua vigncia
restaurada, que estava impedida por fora da lei federal sobre normas gerais.
Sob o regime constitucional passado, PONTES DE MIRANDA entendia que era
hiptese de revogao, no de suspenso de vigncia. Segundo o autor, a lei central exclui a lei
local, no s na sua incidncia, como no seu ser mesmo. Por isso, a lei federal, que ab-rogou, ou
derrogou, a lei local, pode ser, por sua vez, ab-rogada, ou derrogada, sem que volva vida a lei
estadual que aquela ab-rogara, ou derrogara. Quando a lei federal ab-roga outra lei federal, que por
sua vez ab-rogara ou derrogara lei estadual, restitui ao Estado-membro a competncia de legislar, e
no a lei mesma.17 A lio no cabe sob os auspcios da atual Constituio, porquanto a situao
no habita o stio da revogao. A lei federal sobre normas gerais encobre a lei estadual, impedindo a
sua incidncia. A revogao da lei federal tira o manto que encobria a lei estadual, fazendo surgir,
outra vez, sua vigncia. Vale aqui a lio, em tom de advertncia, de JOS AFONSO DA SILVA:
Note-se bem, o constituinte foi tcnico: a lei federal superveniente no revoga a lei estadual nem a
derroga no aspecto contraditrio, esta apenas perde sua aplicabilidade, porque fica com sua eficcia
suspensa. Quer dizer, tambm, sendo revogada a lei federal pura e simplesmente, a lei estadual
recobra sua eficcia e passa outra vez a incidir. 18
Outro ponto que merece ateno com relao lei oramentria. Dada a
peculiaridade do seu processo de formao, tendo em vista a importncia da matria que veicula,
vedado lei oramentria, embora seja uma lei ordinria, revogar dispositivo de uma outra lei
ordinria cujo contedo no se insira no mbito do denominado princpio da exclusividade, que
determina que a lei oramentria no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da
despesa. Do mesmo modo, no pode uma lei ordinria que no tenha sido aprovada por meio do
procedimento da lei oramentria alterar uma lei oramentria.19Fosse possvel a alterao, o
17

Comentrios Constituio de 1967, com a emenda n 1 de 1969, tomo II, Editora Forense, Rio de Janeiro, 1987,
pp. 178/179.
18

Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros editores, So Paulo, 35 edio, So Paulo, 2012, p. 504. Em
sentido diverso, mantendo, de certa forma, a lio de PONTES DE MIRANDA, o pensamento de PAULO LUIZ
NETTO LBO: O advento de normas gerais implicar a imediata revogao da legislao estadual que com elas seja
incompatvel ou cumulativa. No hiptese, contudo, da aplicao da regra lex posterior derogat priori, ou de
inconstitucionalidade, mas de simples revogao pelo carter necessariamente secundrio e transitrio da regra
suplementar que fixou seus prprios pressupostos, merc da inexistncia das normas gerais. Competncia Legislativa
Concorrente dos Estados-Membros na Constituio de 1988, Revista de Informao Legislativa, Senado Federal, n
101, Braslia, jan./mar de 1989, p. 100.
19

EMENTA: Revogao de dispositivos da lei oramentria estadual (Lei n 259-89), por outra lei de iniciativa
parlamentar (Lei n 294-90), tambm do Estado de Rondnia.
- Relevncia do fundamento jurdico do pedido, perante os artigos 165, III e 1666, 3, ambos da Constituio Federal.
- Urgncia caracterizada. Medida cautelar deferida (Ao Direta de Inconstitucionalidade n 411-5 Rondnia),
Relator Ministro Octvio Gallotti, D.J. 2.4.93, Ementrio n 1698-2.

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oramento poderia no curso do exerccio financeiro ser totalmente modificado, o que resultaria numa
aberta fraude Constituio. A Constituio Federal, no que toca lei oramentria, portanto,
estabelece uma reserva material, porquanto fixa quais matrias podem por meio dela ser
normatizadas, bem como cria um processo especial de elaborao.
IV - O CASO DA LEI COMPLEMENTAR E DA LEI ORDINRIA
No que concerne lei complementar e lei ordinria, alguns aspectos de
relacionamento merecem observaes. Conforme j mostrado linhas acima, a lei complementar se
afasta da lei ordinria por dois motivos: (i) material, e; (ii) formal. O primeiro deve-se
circunstncia de que determinadas matrias s podem ser veiculadas por intermdio de lei
complementar - a reserva da lei complementar. O segundo est relacionado forma de aprovao
da lei complementar, que no se contenta com maioria simples, exigindo maioria absoluta.
Em face da situao mostrada, duas situaes podem decorrer. Outro instrumento
normativo primrio, como uma lei ordinria, no pode veicular validamente, por meio do enunciado
enunciado, matria reservada a lei complementar. Mas o contrrio no ocorre. Um documento
normativo do tipo lei complementar pode regular qualquer matria, no somente a colocada sob sua
reserva. Tal situao, no entanto, no implica que no futuro aquela matria propriamente de lei
ordinria, mas contida no enunciado enunciado de uma lei complementar, no possa ser tratada por
meio de uma lei ordinria. A lei ordinria no fica paralisada ante a lei complementar nesses casos.
Aqui vale a distino entre enunciao enunciada e enunciado enunciado. Embora a enunciao
enunciada veicule um documento normativo do tipo lei complementar, o enunciado enunciado nele
contido permanece de lei ordinria por fora das normas de produo normativa (fundamento de
validade).
Assim, a lei ordinria futura no estar, rigorosamente, revogando disposio de uma
lei complementar, mas, to s, revogando um enunciado prescritivo com regime de lei ordinria,
contido, em face da situao narrada, numa lei complementar. No pode a lei ordinria revogar a lei
complementar, ou seja, a norma concreta e geral que se constri a partir da enunciao enunciada.
Pode, todavia, revogar o enunciado enunciado, sem ferir o princpio da competncia. O instrumento
normativo competente para fixar quais so as matrias que devem ser reguladas por meio de lei
complementar a Constituio Federal, por meio das suas normas de estrutura. No o legislador, por
intermdio de lei complementar. A incluso em lei complementar de dispositivo cujo contedo deve
ser, por determinao constitucional, de lei ordinria, no o transforma em matria de lei
complementar.

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Mas, mesmo no caso do enunciado enunciado, o contedo do instrumento normativo,


realmente se trata de revogao? Qual o sentido de revogao que se deve aplicar? E, no caso da
revogao da lei revogadora, a lei revogada restaura a sua eficcia, ou seja, a sua vigncia?
A soluo passa pelo sentido de revogao. Todos os sentidos de revogao at agora
mencionados no presente artigo tm sempre a marca da definitividade, seja afetando a validade ou a
vigncia. No caso da lei complementar e da lei ordinria, aqui estudado, podemos falar num outro
sentido de revogao, uma que afaste a vigncia temporariamente. que a edio da lei ordinria
que teve sua competncia usurpada pela lei complementar revoga a vigncia da lei complementar
enquanto ela, a lei ordinria, se mantiver vigente. Revogada, a disposio enunciado enunciado
da lei complementar recobra a sua vigncia e passa, a partir desse momento, a regular deonticamente
as condutas para as quais est vocacionada.20
Assim, teramos:
T1

T2

LC

LO
LCs/v

T3
LOr LCv

LC = lei complementar
LO = lei ordinria
LCs/v = lei complementar sem vigncia
LOr = lei ordinria revogada
LCv = lei complementar vigente
T1 = tempo 1; T2 = tempo 2;T3 = tempo 3

20

Poderamos dizer, com base na distino que alguns autores fazem entre ordenamento jurdico e sistema jurdico, que a
norma revogada no estaria no sistema existente em determinado tempo, mas permaneceria no ordenamento jurdico. O
ordenamento jurdico seria, portanto, o conjunto que contm uma sucesso de sistemas. A criao ou supresso de
enunciados prescritivos promove mudanas no sistema jurdico. O sistema jurdico do tempo t2, que experimentou
mudanas, no exatamente o mesmo do t1. por isso que alguns autores dizem que a cada alterao normativa surge
um novo sistema jurdico, e que a sucesso de sistemas jurdicos que consiste no ordenamento jurdico. A relao da
norma jurdica seria com sistema jurdico vigente em determinado momento; j a relao dos diversos sistemas com o
passar do tempo seria com o ordenamento jurdico. Mas, embora aceitemos uma mudana em cada alterao no sistema
jurdico, no seguimos essa linha terica. Tomamos sistema jurdico como sinnimo de ordenamento jurdico. A
quantidade de sistemas momentneos, sempre que houvesse o acrscimo ou diminuio de um enunciado prescritivo,
seria infinito tendo em vista a descentralizao esttica que ocorre quanto aos rgos competentes para produzir
enunciados prescritivos. Ver EUGENIO BULYGIN, Tempo y Validez, Anlisis Lgico y Derecho, Centro de Estudios
Constitucionales, Madrid, 1991, p. 197. No mesmo sentido TREK MOYSS MOUSSALLEM, Revogao em
Matria Tributria, editora Noeses, So Paulo, 2005, pag. 130 e ss.

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.
No exemplo mencionado no incio do presente texto, a revogao da lei ordinria
acarretaria o retorno da vigncia da lei complementar. A ausncia da iseno perduraria apenas
durante o perodo de vigncia da lei ordinria. que a lei complementar em discusso somente teve
a sua vigncia encoberta pela vigncia da lei ordinria. No saiu do mundo jurdico. Permaneceu
vlida, apenas no vigente.
V CONCLUSO
No domnio da teoria do direito, a palavra revogao utilizada para referir-se
retirada da validade de um instrumento normativo por outro, sendo tambm usada no sentido de
retirar a vigncia, para o futuro, de uma norma. No caso da relao da lei complementar com a lei
ordinria, aqui descrito, tem-se outro sentido de revogao: a revogao transitria. Aquela que
perdura no trato de tempo em que a lei revogadora, no caso uma lei ordinria, permanece vigente. A
vigncia da lei ordinria impede a vigncia da lei complementar. Revogada, a lei complementar que
estava com sua vigncia inibida readquire todo o seu vigor normativo. No caso apresentado acima, e
que toma o lugar apenas de exemplo, a revogao da lei ordinria restauraria a iseno. E no se trata
de repristinao, embora esta tambm merea elucidao.
Assim, na situao discutida no presente artigo, a lei ordinria superveniente no
revoga o instrumento introdutor de normas norma concreta e geral decorrente da enunciao
enunciada denominada lei complementar.21 E, conforme mostrado, tambm no revoga, no sentido
de definitividade, os enunciados enunciados nela contidos, apenas suspende ou encobre a sua
vigncia. E suspende a vigncia no exatamente por sua sucesso no tempo, mas por fora da norma
de estrutura contida na Constituio que situa a matria no stio da lei ordinria. A norma de
estrutura sustenta a lei ordinria. No seria possvel falar de revogao no sentido de definitividade,
pois se fosse assim a revogao da norma revogadora no restauraria a vigncia da norma revogada.
At porque a norma revogadora no pode ser revogada.
Como j advertira HANS KELSEN,22 o direito atua no campo semntico da
possibilidade. De nada adianta o direito incidir sobre a necessidade e a impossibilidade. Se a norma
prescreve o que factualmente impossvel, ou se prescreve o que factualmente necessrio, carece

21

A enunciao normativa produz os enunciados prescritos. Os enunciados prescritivos dividem-se em: a) enunciao
enunciada e b) enunciado enunciado. Esses enunciados compem o documento normativo. Da enunciao enunciada
construmos uma norma jurdica concreta e geral, o instrumento introdutor, como por exemplo a lei. Assim, a lei tambm
uma norma. A partir dos enunciados enunciados construmos demais normas, que significam o contedo da lei. Tais
normas podem ser gerais e abstratas, individuais e concretas etc.
22

Teoria Pura do Direito, 6 edio, traduo de Joo Baptista Machado, Armnio Amado editora, Coimbra, 1984, pp.
30 e 143.

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de sentido semntico.23 Tem apenas estrutura sinttica, mas no pode tocar a conduta alterando o seu
curso.24 Pois bem, regulando o impossvel o direito no cumpre com sua finalidade, que tipificar o
ftico. A norma revogadora impassvel de ser revogada, porquanto no mais existia no mundo
jurdico. O exaurimento da sua eficcia j havia cortado a sua relao de pertinencialidade com o
sistema jurdico. Assim, ao revogar o inexistente regulou o impossvel, o que consiste num semsentido dentico. Nada prescreveu.25 No caso da relao da lei complementar com a lei ordinria a
lei complementar restaura a sua vigncia. Restaura porque a lei ordinria no era uma norma
propriamente revogadora definitividade-, pois sendo uma norma revogadora no poderia ser
revogada e assim restaurar a vigncia da lei complementar, conforme aqui defendido.
No mundo das palavras devemos ter cuidado com seus sentidos. Revogao, como
outra qualquer palavra, pode assumir muitos sentidos. Por isso a importncia de definir o sentido
empregado, o que nem sempre acontece na linguagem do direito, seja a prescritiva ou a descritiva.
Mas a linguagem assim mesmo, vaga e ambgua. Isso tem o seu lado bom, pois permite economia
de palavras. Mas proporciona certas confuses. S no podemos fugir da linguagem. Ela sempre nos
alcana de forma inapelvel.

23

O Professor PAULO DE BARROS CARVALHO, desvela essa caracterstica do direito que consiste num limite
ontolgico de toda e qualquer regra jurdica: O antecedente da norma jurdica assenta no modo ontolgico da
possibilidade, quer dizer, os eventos da realidade tangvel recolhidos tero de pertencer ao campo do possvel. Se a
hiptese fizer a previso de fato impossvel, a consequncia, que prescreve uma relao dentica entre dois ou mais
sujeitos, nunca se instalar, no podendo a regra ter eficcia social. E complementa: Estaria comprometida no lado
semntico, tornando-se inoperante para a regulao das condutas intersubjetivas. Tratar-se-ia de um sem-sentido
dentico, ainda que pudesse satisfazer a critrios de organizao sinttica. Direito Tributrio - fundamentos Jurdicos
da incidncia, op. cit., p 27.
24

LOURIVAL VILANOVA, As Estruturas Lgicas e o Sistema do Direito Positivo, Editora Noeses, So Paulo, 2005,
p. 72.

25

Como anota EURICO MARCOS DINIZ DE SANTI, as normas jurdicas, necessariamente, incidem sobre suporte
factualmente possvel. Importa afirmar: condutas e situaes jurdicas impossveis no so alcanadas pelo direito. um
limite semntico. Lanamento Tributrio, 2 edio, editora Max Limonad, So Paulo, 1999, p. 40.

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