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GERALDO ALCKMIN

Governador do Estado de So Paulo


ROGERIO HAMAM
Secretrio de Estado de Desenvolvimento Social
HENRIQUE ALBERTO ALMIRATES JNIOR
Secretrio Adjunto
CARLOS ALBERTO FACHINI
Chefe de Gabinete

SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL - SEDS


Rua Bela Cintra, 1032 - Cerqueira Csar - So Paulo / SP
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Pabx.: (11) 2763-8000

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2014

ESCOLA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL


DO ESTADO DE SO PAULO - EDESP
EQUIPE TCNICA
SIDNEI TEIXEIRA DE CASTRO
Diretor Executivo
ANDR LUIZ MACHADO DE LIMA
Diretor Tcnico II
VERA TERESA ALVES
Diretor I
HLIO LLIS LEITE
Especialista em Desenvolvimento Social
RACHEL DE PAULA ROSSI
Apoio Administrativo
DCI
DIREO DE ARTE
DIAGRAMAO E CRIAO
Denise Maria Valsechi Plici
Rudnei Ferreira Souza

APRESENTAO
A Escola de Desenvolvimento Social do Estado de So Paulo
EDESP tem a grata satisfao de apresentar os Cadernos
de Estudos EDESP Assistncia Social em Debate, uma
compilao de textos organizada pela equipe desta Escola
para comemorar os dois anos de sua fundao.
A proposta desta publicao promover uma leitura reflexiva
a respeito de algumas noes fundamentais que balizam a
histria recente da Assistncia Social no Brasil, pontuada
por mudanas nos marcos legais e pela adoo de novos
paradigmas de formulao de polticas sociais que respondam
aos desafios decorrentes das desigualdades sociais no pas.
Tendo em vista o conceito de Educao Continuada que
norteia as aes educativas da EDESP, os textos apresentados
nas pginas a seguir oferecem subsdios conceituais aos
profissionais que atuam no campo socioassistencial, como
gestores, tcnicos, conselheiros municipais e estaduais e
profissionais de entidades sociais focados no enfrentamento
da pobreza e na promoo da incluso social.
Boa leitura!
ROGERIO HAMAM
Secretario de Estado de Desenvolvimento Social

INTRODUO
Esta primeira edio dos Cadernos de Estudos EDESP Assistncia Social em Debate uma compilao de quatro artigos que discutem temas pertinentes implementao da
poltica de Assistncia Social no Brasil, como o desenvolvimento do Estado de bem-estar social, a adoo de novas polticas sociais, o papel estratgico do Estado na incluso social
e os desafios da gesto financeira como processo tcnico
e poltico.
Os textos organizados nesta publicao, apresentados ori
ginalmente em apostilas dos cursos promovidos pela Secretaria de Desenvolvimento Social SEDS em 2012, abrigam
diversos olhares sobre a Assistncia Social, porm articulados
pelo prisma de autores envolvidos com o tema nos mbitos
acadmico e profissional.
O artigo que abre este Caderno, Bem-Estar Brasileira: origens, estrutura, princpios e desafios, demonstra como a conformao jurdica e institucional do Estado Social deve ser
compreendida luz do seu processo histrico de formao,
enfatizando que o projeto social do Estado brasileiro precisa
ser constantemente atualizado.
O texto A Poltica Nacional de Assistncia Social de 1988 e a
Nova Poltica de Assistncia Social Iniciada em 2004 aponta
cinco novos desafios para os gestores e operadores da Poltica Nacional de Assistncia Social, ao considerar a articulao
de medidas, processos, servios e programas sociais a chavemestra para a incluso e o desenvolvimento de grupos marcados pela vulnerabilidade social.
O artigo intitulado A Rede no Contexto da Poltica de Assistncia Social discute como vrias redes podem ser construdas,
acionadas e alimentadas pelos processos de gesto, levando
em conta o desafio de pensar e construir a interveno em
rede e com as redes, entendendo-as como instrumento estratgico de universalizao e aprofundamento de direitos.
Por fim, o texto O Financiamento Pblico da Assistncia Social destaca a sistemtica de gesto e de anlise dos principais avanos e desafios do gasto pblico, levando em conta
algumas estratgias para a estruturao do financiamento e
do controle social em meio correlao de foras sociais e
polticas envolvidas na administrao dos recursos pblicos.

SUMRIO
ESTUDO I
BEM-ESTAR BRASILEIRA: ORIGENS, ESTRUTURA, PRINCPIOS E DESAFIOS

Daniel Cabaleiro Saldanha 07


1.
2.
3.
4.
5.

Breve sntese histrica: conceitos e evoluo


08
Estado social: axiologia e fundamentos jurdicos
11
Estado social: estrutura e caractersticas
12
Constituio de 1988: o bem-estar brasileira
15
Concluses
16

ESTUDO II
A POLTICA NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DE 1988 E A NOVA
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL INICIADA EM 2004

Maria do Carmo Brant de Carvalho

21

1. Para relembrar! 22
2. A consolidao da poltica de Assistncia Social no sculo XXI
24
3. A Nova Poltica de Assistncia Social de 2004: novos desafios
26
ESTUDO III
A REDE NO CONTEXTO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

Maria Luiza Mestriner 37


1. A Rede: concepo e propriedades
38
2. Tipologia das redes 44
3. A rede na poltica de Assistncia Social
45
3.1 Rede socioassistencial 46
3.2 Rede intersetorial 48
ESTUDO IV
O FINANCIAMENTO PBLICO DA ASSISTNCIA SOCIAL

Fernando A. Brando 51
O Pacto federativo 52
1. Introduo 52
2. O Financiamento da Assistncia Social: dever do Estado
53
3. O SUAS e a Nova Lgica para o Financiamento
55
4. As Transferncias Fundo a Fundo
57
5. Medidas de Garantia de Aplicao dos Recursos
na Finalidade Pactuada - Os Pisos
58

6. O Impacto na Organizao dos Oramentos e


nas Finanas Pblicas
Subnacionais 59
7. A Estrutura dos Fundos de Assistncia Social
60
8. Avanos e Desafios
62
8.1 Dimensionamento do Gasto Pblico com Assistncia Social
62
8.2 Avanos e Desafios para Fortalecer o Financiamento
63
8.3 A Prestao de Contas das Aplicaes e o Controle Social
64
9. Concluso 66

ESTUDO I

BEM-ESTAR
BRASILEIRA:
ORIGENS, ESTRUTURA,
PRINCPIOS E
DESAFIOS

8 | Caderno de Estudos Edesp

BEM-ESTAR BRASILEIRA:
ORIGENS, ESTRUTURA,
PRINCPIOS E DESAFIOS
*Daniel Cabaleiro Saldanha

A conformao jurdica e institucional do Estado Social deve


ser compreendida luz do seu processo histrico de formao. A partir desta premissa, Daniel C. Saldanha faz uma
breve exposio das mudanas ocorridas na Poltica de Assistncia Social para demonstrar que o projeto social do Estado brasileiro no pode ser tomado como dogma de interveno total e acabada, mas que precisa ser constantemente
atua lizada. Nessa perspectiva, o autor entende que as estratgias de proteo social devem partir do pressuposto da
tutela existencial mnima dos pblicos-alvo, e somente na au
sncia de condies prprias dos indivduos, alm de serem
articuladas com o valor do trabalho.

1. Breve sntese histrica: conceitos e evoluo


Atribuiu-se a Antoine-Franois Momoro o motto da evoluo
Francesa: libert, egalit, fraternit [liberdade, igualdade,
fraternidade]. A admisso dos valores centrais do humanismo
e do Iluminismo no interior da Revoluo, mais que desnudar
sua origem burguesa, lanou as bases da moderna compreenso de direitos individuais e Estado. Desde a Revoluo, o
conceito de Estado passa a ser interpretado sob a perspectiva
do contratualismo1, em que a proteo dos direitos individuais
integra o cerne dessa pactuao abstrata, em que os indivduos abdicam de sua liberdade original para preservar um
ncleo de direitos individuais, permanentemente ameaados
no Estado de natureza.
Apropriando a divisa francesa, Norberto Bobbio2 desponta no
contexto dos estudos dos direitos individuais sob a perspectiva do geracionismo os direitos fundamentais passam a ser
compreendidos em seu processo histrico de densificao e
ampliao, na medida em que se vo agregando a um ncleo
originrio outros direitos, os quais se tornam, paulatinamente,
igualmente oponveis ao Estado. Os chamados direitos de primeira gerao so aqueles que se ligam ao conceito de liberdade, corporificados na trade liberdade, propriedade e vida.
Os direitos de segunda gerao so os que se atrelam ao
conceito de igualdade, abarcando o ncleo de direitos sociais
e econmicos. Por sua vez, os direitos de terceira gerao
conectam-se ao conceito de fraternidade, incluindo uma gama
mais ampla, mas tambm mais etrea,3 de tutelas: o direito
ao meio ambiente, a proteo ao consumidor e o direito
participao democrtica do a tnica dessa terceira gerao.
1 O contratualismo perfilha, em essncia, trs grandes correntes que se ligam a trs teorias do contrato social: Rousseau, Hobbes e Locke.
Cf. ROUSSEAU, Jean Jacques. Contrato social. Lisboa: Presena, 1973; HOBBES, Thomas. Leviat ou matria, forma e poder de um Estado
eclesistico e civil. Trad. Joo Paulo Monteiro et al. So Paulo: Abril Cultural, 1974; LOCKE, John. Second Treatise of Civil Government. Oxford:
Basil Blackwell, 1948.
2 BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. 11. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 6; CARVALHO NETTO, Menelick de. Requisitos pragmticos da interpretao jurdica sob o paradigma do Estado democrtico de direito. Revista de Direito Comparado, Belo
Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais, v. 3, p. 481, mai. 1999.
3 Direitos que se convencionou chamar direitos coletivos, direitos individuais homogneos e direitos difusos. Direitos coletivos so aqueles que
pertencem a determinada categoria, como os direitos coletivos do trabalho; direitos individuais homogneos so aqueles que tocam a determinada
categoria, mas so indivisveis; j direitos difusos so aqueles sem um titular individualizado, sendo considerada sua detentora toda a coletividade.

Caderno de Estudos Edesp | 9

cada gerao de direitos corresponde um modelo de Estado organizado em torno da proteo a esse ncleo normativo-garantidor. Enquanto a primeira gerao se reporta ao
chamado Estado liberal, a segunda gerao forma o substrato
normativo-axiolgico do Estado social, o qual, contemporaneamente, tenciona converter-se em Estado democrtico de
direito, tornando efetivos os direitos de terceira O Estado liberal
gerao. O Estado liberal nasce como reao ao
ancien rgime, para garantir as liberdades individ- nasce como
uais primrias, o direito propriedade privada e reao ao
os direitos polticos. O Estado, tambm chamado ancien rgime,
gendrmico em aluso ao aparato de segurana
pblica, manifestao concreta da presena do para garantir
Estado, encontra o contentamento de seu destino as liberdades
na garantia vida, no direito de livre manifestao
do pensamento, na garantia da livre iniciativa e na individuais
liberdade de culto, satisfazendo-se em tutelar o primrias, o direito
valor fundamente da liberdade.
propriedade
Como paradigma poltico e jurdico dominante privada e os
entre o fim do sculo XVIII e a Primeira Guerra direitos polticos
Mundial, quando conhece seu primeiro choque, o
Estado liberal foi o arranjo institucional e poltico do capitalismo nascente, permitindo sua expanso como sistema de
produo, merc, inclusive, de sua vocao universalista.
A ecloso da Primeira Guerra e suas consequncias deletrias
confrontaram o modelo liberal com suas chagas: a incapacidade de garantir minimum minimorum vital a todos os concidados. Assim diz-nos Fbio Lucas sobre a derrocada no
modelo liberal:
A vitria do liberalismo na Revoluo Francesa, a ascenso da burguesia,
a destruio do poder autocrtico, o extermnio do absolutismo trouxeram
novos padres de vida para a humanidade, no mundo ocidental. A prpria
rotina do pensamento, o linguajar cotidiano foram tocados pela nova hierarquizao de valores. Os ideais liberais galgaram a crista dos acontecimentos,
na mar montante dos valores histricos a que se apegaram. Assentadas
as bases do regime liberal, atendidas as reivindicaes da burguesia vitoriosa, um otimismo generalizado tomou os espritos. Os direitos polticos do
homem eram apregoados com nfase e calor. Os princpios de igualdade e
liberdade representavam peas valiosas do relicrio poltico. Mas a verdade
que o regime liberal apenas fez prevalecer os privilgios de uma classe: a
burguesia. Os direitos to eloquentemente proclamados constituam prerrogativas de uma minoria apenas, da classe detentora de poder econmico
bastante para promover a efetivao de seus reclamos. A liberdade, palavra
mgica com que se tentou arrebatar os entusiasmos, permaneceu para a
grande maioria como simples palavra. Sua aplicao efetiva, por exemplo,
no campo das regras contratuais, no era todavia experimentada, uma vez
que a liberdade de contratar exige, precedentemente, do contratante, a
posse de um objeto sobre o qual recasse tal liberdade. Ora, os bens da vida
se concentravam nas mos de poucos.4

4 LUCAS, Fbio. Contedo social nas constituies brasileiras. Belo Horizonte: Faculdade de Cincias Econmicas, 1959. p. 15.

10 | Caderno de Estudos Edesp

Assim, em 1917, a Constituio mexicana inaugura a era


das Constituies sociais, estampando em seu texto um
complexo de direitos sociais, oponveis ao Estado, cujo
atendimento reclamaria no apenas o esforo individual, mas
tambm a permanente interveno do Estado, inclusive no
domnio econmico. O crescimento econmico,
O crescimento
a sociedade de massas, a estratificao social e,
econmico, a
sobretudo, a urbanizao operaram como um fermento de ideias, viabilizando a transgresso de
sociedade de
um modelo. Enquanto as repblicas ocidentais tri
massas, a
lharam o caminho do Estado social, ou social-deestratificao
mocracia, como em Weimar, em 1919, o Oriente
social e, sobretudo, conheceu o caminho do socialismo, fermentado
nas revolues europeias da dcada de 1840. O
a urbanizao
Manifesto Comunista de 1848, a Doutrina Social
operaram como
da Igreja, sobretudo materializada na encclica
Rerum Novarum, e o intervencionismo estatal de
um fermento de
cariz keynesiano foram o substrato para o soerguiideias, viabilizando mento do Estado social ocidental.
a transgresso de
O homem das Constituies do ps-guerra no
um modelo
ser, apenas, o homo politicus, mas tambm, sobretudo, um homem social.5 O fim da Belle poque (msica impressionista, obras de Proust, art nouveau), a runa do imprio
austro-hngaro, a Revoluo Russa e a ascenso norte-ame
ricana marcam a superao do modelo liberal dos oitocentos
pelo Estado social, que permanece, conquanto permanentemente atualizado, no eixo da formao dos Estados ocidentais contemporneos. Ao mesmo tempo que, na Unio das
Repblicas Socialistas Soviticas, o totalitarismo granjeava
espao, com a supresso das bases institucionais do Estado
liberal, apresentando humanidade a alternativa socialista, a
Alemanha mostraria ao Ocidente o modelo da social- democracia, editando a Constituio de Weimar de 1919.
Na Amrica do Norte, a crise de 1929 pe em xeque o modelo de desenvolvimento industrialista liberal. Os escritos de
Keynes expem o miasma do sistema, deixando claro que as
distores empiricamente verificveis do mercado so por si
mesmas suficientes para derrubar um modelo que se constri
sobre bases abstratas. Keynes demonstra que, no curto prazo,
a expanso da demanda agregada pode gerar crescimento,
sem inflao. Essa meta deveria ser perseguida pelo governo,
na medida em que no longo prazo (dos clssicos) todos estaremos mortos. Franklin Delano Roosevelt leva a termo seu
New Deal, no sem a oposio de diversos setores da sociedade oposio que alada esfera jurdica, por intermdio
da arguio de diversos dispositivos do New Deal perante a
Suprema Corte dos EUA, nos anos 1935-36. Nos EUA, pois,
a transio para o Estado social d-se por via democrtica.
No Brasil, entretanto, tivemos Vargas, no Antnio Carlos. O
trabalhismo varguista representar o primeiro esboo de um
Estado social nacional.
5 MIRKINE-GUETZVITCH, Boris. Lonu et la doctrine moderne des droits de lhomme. Paris: A. Pedone, 1951. p. 179.

Caderno de Estudos Edesp | 11

A estrutura do Estado social nascente impulsiona e catalisa


a prpria organizao poltica da sociedade civil. As agremiaes polticas assumem as feies modernas dos partidos
polticos, que fornecem a organizao de base da democracia, convertendo-se em verdadeira infraestrutura dos regimes
polticos.6
No Brasil, o Estado social ainda tardaria a ser implantado de
modo explcito. Embora os trabalhos de Celso Furtado7, sob
inspirao da escola cepalina8, tenham dado azo ao incio da
interveno do Estado no domnio econmico, as Constituies de 1934, 1946 e 1967 e a emenda de 1969 foram
tmidas na construo da teia normativa de proteo, que caracteriza o Estado social.

2. Estado social: axiologia e fundamentos jurdicos


Se o Estado liberal clssico funda-se na ideia de uma liberdade
abstrata, o Estado social vai arrimar-se na ideia de igualdade.
No, contudo, em uma ideia de igualdade formal, mas antes
em uma igualdade que inclui em seu contedo axiolgico o
valor trabalho. Os trabalhos de Hegel, fundamentalmente, vo
inserir o valor trabalho no plano axiolgico do Estado contemporneo. O trabalho passa a ser compreendido como medium
da liberdade: o trabalho libertador, que se colhe da alegoria
da dialtica do senhor e do escravo. O trabalhador, na medida
em que nega sua alienao e se reconhece no seu senhor,
torna-se agente ativo de sua libertao. A igualdade
do Estado social pretende, pois, tornar-se uma igualdade material. Na Constituinte de 1933, Joo Mangabeira assim afirmou: A igualdade perante a lei no basta para resolver as
contradies criadas pela produo capitalista. O essencial
igual oportunidade para a consecuo dos objetivos da pessoa
humana. E para igual oportunidade preciso igual condio.
No entroncamento entre socialismo, liberalismo e democracia, estruturado sob o valor trabalho, surge o Estado social.
O Estado social representar, assim, uma conquista do socia
lismo democrtico, que, abandonando o dogma do laissezfaire, adota um intervencionista, com vistas a garantir o pleno
emprego e os parmetros de dignidade a ele associados9.
O constitucionalismo social ser, na Europa, fruto de um ecletismo poltico, que pode ser observado na forma- O trabalhador,
o da coalizo que d origem constituio de
Weimar: ento uniram-se o socialismo reformista na medida em
(SPD), o liberalismo burgus (DDP) e o catolicismo que nega sua
poltico do Zentrum10. O Estado social surge, as- alienao e se
sim, como uma espcie de Estado de exceo permanente11, porque tem em sua raiz uma soluo reconhece no seu
poltica pr-ordenada a confrontar o socialismo so- senhor, torna-se
vitico. O Estado social, pois, vai se articular no
agente ativo de
entorno de quatro grandes alternativas: o
sua libertao
6 LUCAS, Fbio, op. cit. pp. 20-1.
7 Cf. FURTADO, Celso. Formao econmica do Brasil. So Paulo: Companhia das Letras, 2009.
8 Escola de pensamento econmico que enunciou a teoria da deteriorao dos termos de troca, que seria a razo do subdesenvolvimento latinoamericano.
9 PEREZ LUO, Antonio Enrique. Derechos humanos, Estado de derecho y constitucin. 5. ed. Madri: Tecnos, 1995. pp. 223-4.
10 Centro. No sentido poltico do termo.
11 Cf. BERCOVICI, Gilberto. Constituio e Estado de exceo permanente: atualidade de Weimar. Rio de Janeiro: Azougue, 2004.NOB_RH_
cap2_P6.indd 28 20/01/12 16:26 Poltica de Assistncia Social | 29

12 | Caderno de Estudos Edesp

Estado social conservador, o Estado de justia social, o


Estado de transio socialista e o Estado das ditaduras. O Ocidente, aqui includo o Brasil, trilhou o caminho do Estado de
justia social, inspirado nas quatro liberdades de Roosevelt: a
liberdade de expresso, a liberdade de culto, a liberdade do
medo e a liberdade das necessidades. As liberdades deixam
de ser meios de resistncia ao Estado, como quis o paradigma liberal. Passa-se a assumir as condies de liberdade:
quer-se um Estado libertador.
O constitucionalismo social ser a marca normativa. Editamse cartas constitucionais de contedo programtico profundo,
com fins sociais especficos, que ultrapassam o plano meramente formal e normativo. O poltico predomina sobre o jurdico12, o Executivo prepondera e se hipertrofia, ganham fora o
partido e a polcia, instituies no disciplinadas por normas,
como lembra Celso Laffer13. Constituio poltica soma-se
uma Constituio social e uma Constituio econmica. O
Estado social ser senhor de um constitucionalismo dirigente,
como o denomina J. J. Canotilho14. A Constituio extravasa
os limites procedimentais, para se converter em um documento material, um instrument of government, para definir
competncias, regular processos, estabelecer limites e, sobretudo, traar as grandes diretrizes de planejamento social,
econmico e poltico.

3. Estado social: estrutura e caractersticas


O Estado social caracteriza-se por seu perfil interventor. A
regulao que exerce busca no apenas evitar
O crescimento
os efeitos deletrios do capitalismo industrial
econmico, a
(fome, excluso social, marginalizao, desamparo), mas tambm assume papel de destaque na
sociedade de
chamada administrao da escassez. A atividade
massas, a
estatal, porm, no se esgota na mera regulao
estratificao
e no entabulamento de contramedidas: expandesocial e, sobretudo, se para o domnio das previdncias positivas, as
quais se materializam nas prestaes estatais.
a urbanizao
operaram como
A agncia do Estado social coloca-se diante de um
dilema: a opo entre um dirigismo holstico e a
um fermento de
gesto experimental do futuro. Enquanto aquela,
ideias, viabilizando baseada em concepes polticas globais fundadas
a transgresso de em uma mundividncia globalizante e dogmaticamente hermtica, almeja concretizar um projeto
um modelo
global de um sistema social timo (a exemplo do
marxismo), essa parte da premissa de que todo esforo de
planejamento , por princpio, incompleto, na medida em que
todas as iniciativas so tentativas experimentais de ultrapassar resistncias15.
O chamado Estado social no relega os indivduos a sua
prpria sorte. Antes, caracteriza-se pela ideia de preservao
12 O embate entre decisionismo schmittiano e normativismo kelseniano pode ser amplamente aprofundado em HELLER, Hermann. Teora del
Estado. Trad. Luis Tobo. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1992.
13 LAFFER, Celso. A reconstruo dos direitos humanos: um dilogo com o pensamento de Hannah Arendt. So Paulo: Companhia das Letras,
1988. p. 10.
14 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Constituio dirigente e vinculao do legislador. 2. ed. Coimbra: Coimbra, 2001. NOB_RH_cap2_P6.indd
29 20/01/12 16:26
15 ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria geral do Estado. Trad. Aires Coutinho e J. J. G. Canotilho. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997.

Caderno de Estudos Edesp | 13

do bem-estar pblico e da justia social. No Estado-providncia, a previdncia existencial (Forsthoff) transformada em


funo administrativa. Em uma sociedade altamente complexa e diferenciada, os indivduos so fortemente dependentes do abastecimento de consumo elementares. Alm disso,
o Estado assume responsabilidades em campos como assistncia social, proteo ao trabalho, apoio famlia, poltica
de sade, fomento da construo habitacional, planejamento
urbanstico e ordenamento territorial supralocal, preservao
do meio ambiente, fomento das cincias, ajudas pblicas em
caso de risco existencial. O Estado social converte-se, pois,
em agente da justia distributiva.
Ao Estado social pe-se um dilema: de uma parte, cabe-lhe
velar pela justia social, pelo bem-estar geral e por uma distribuio adequada dos bens materiais e espirituais; de outra,
v-se instado a preservar a liberdade de empresa e o desenvolvimento autnomo da personalidade individual.
No contexto desse dilema confrontam-se os dois princpios
constitutivos do Estado social contemporneo: o princpio da
universalidade e o princpio da subsidiariedade.
Ao passo que aquele estende a teia protetiva do Estado a
todos, esse apregoa a interveno estatal em caso de falha
da gesto privada da vida do cidado. Em relao exigncia
de reforar os direitos dos cidados, pensa-se, por vezes, em
admitir sua participao em processos de regulao estatal,
esquecendo-se de que o direito autodeterminao pode
se efetivar de modo ainda mais destacado pela autonomia
privada, que remete o indivduo ao risco de conformar, por
responsabilidade prpria, suas relaes. tambm nesse contexto que se pe a discusso acerca de privatizao e reprivatizao e da prestao direta. Ao passo que o Estado pode
arrogar-se a condio de provedor universal, pode, tambm,
e teoricamente sem fragilizar direitos, entregar a prestao de
servios ao ente privado, fazendo vigorar o princpio da subsidiariedade, em que a regulao estatal deve incidir apenas
quando a autorregulao no funcione to bem ou melhor.
Em suma, pode o Estado social, alm de prestar servios,
comprar servios, para oferec-los queles que tenciona proteger, sem que uma alternativa, ou outra, implique fragilizao de direitos, seno a fata morgana que as fices ideolgicas pretendem ver?
A caracterstica fundamental do Estado social sua relao
de dependncia intrnseca quanto ao planejamento, que opera
como instrumento de conformao racional da sociedade. A
nota fundamental da poltica moderna no a inveno do
planejamento, mas o extraordinrio aumento de sua necessidade e sua complexificao. Nesse sentido, o Estado social
no pode abrir mo da distribuio das funes de planejamento, cujo mbito compete s:

14 | Caderno de Estudos Edesp

instncias polticas: a seleo de objetivos, a ponderao e


a delimitao de um objetivo em relao a outros e a formulao programtica;
A caracterstica
fundamental do
Estado social
sua relao de
dependncia
intrnseca quanto
ao planejamento,
que opera como
instrumento de
conformao
racional da
sociedade

instncias burocrticas: coordenao tcnica,


produo de bases de informao, materiais e objetivos, elaborao de instrumentos jurdicos mais
econmicos e eficazes, sinalizao de efeitos
secundrios e anlise da execuo.
O Estado social no pode, pois, prescindir da burocracia, compreendida como um conjunto organizativo de funcionrios especializados, com uma
distribuio horizontal e vertical de funes, to
econmica quanto possvel, e a garantia de uma
coordenao eficaz. Com Max Weber, podemos
afirmar que a moderna administrao de massas tem de escolher entre burocratizao e
mero diletantismo16.

A burocracia deve possuir as seguintes caractersticas:

especializao;
coordenao e formalizao;
previsibilidade e imparcialidade;
economicidade.

Da extramos outra caracterstica do Estado social: a burocracia tem peso especfico, opera como um ncleo de poder
prprio, fazendo do saber do servio capital poltico.
Essa influncia se deve, em essncia, a sua estrutura enraizada, coordenada e disciplinada, ao esprit de corps, aos conhe
cimentos especficos e seu monoplio, em especial os conhecimentos jurdicos e sua estabilidade. O papel de fator neutral
da burocracia, a qual, em essncia, pr-ordenada a manter
um equilbrio de poderes e transies, vem sendo minado por
um fenmeno recente, especialmente saliente no Brasil contemporneo, que a politizao da burocracia. Nesse sentido, quanto menos transparente se torna o entrelaamento
normativo e mais inchada se torna a burocracia, tanto mais
o Executivo subtrai-se ao controle parlamentar, de modo que
os partidos tentam sujeitar esse poderio da burocracia a seu
controle. O fator neutral converte-se em fator casa.

16 WEBER, Max. The theory of social and economic organization. Nova Iorque: Simon and Schuster, 1997. pp. 324 ss.

Caderno de Estudos Edesp | 15

4. Constituio de 1988: o bem-estar brasileira


Esperamos a Constituio como o vigia espera a alvorada,
disse-nos Ulisses Guimares por ocasio do encerramento dos
trabalhos da Constituinte e da promulgao da Carta Cidad
de 1988. Fortemente marcado pelos anos do regime militar
que se instalara em 1964, o legislador constituinte construiu
uma carta vocacionada plenitude, estampando um rol amplo de direitos sociais e econmicos, todos imantados pelo
princpio da universalidade.
Os direitos sociais so minudentemente tratados nos Artigos
6 a 11. A ordem social merece tratamento especfico no Ttulo VII, explicitando o legislador o primado do trabalho, no
Artigo 193. O Sistema de Seguridade Social passa a compreender a sade, a previdncia e a assistncia social. Calha
observar que, ao passo que a previdncia se estrutura em
carter contributivo e solidrio, a sade e a assistncia social
agasalham, de modo explcito, o princpio da universalidade.
O projeto da Constituio de 1988 logo encontrou embaraos sob a perspectiva de sua implementao concreta. Os
direitos sociais passaram a ser interpretados como princpios
programticos de eficcia limitada. O avano do texto constitucional exps o descompasso com a realidade cotidiana da
administrao. Entre direitos constitucionalmente garantidos,
de alada eminentemente poltica, e a impossibilidade ftica
de implementao, de cariz gerencial, coloca-se o Poder Judicirio, que, gradativamente, vem assumindo protagonismo no
cenrio republicano.
O chamado ativismo judicial surge no como reao
hipertrofia do Executivo (caracterstica do Estado social), mas
como paliativo ante a inoperabilidade de um Estado social
programtico e, qui, utpico.
A jurisprudncia recente do STF arrola inmeras questes que
tangenciam a organizao da proteo social, cabendo destacar:
a (no) adoo do princpio da vedao do retrocesso
(cf. ADI 1664-MC);
o princpio da reserva do possvel e a prestao de servios de sade;
a eficcia horizontal dos direitos fundamentais;
o carter no exaustivo dos direitos positivados
na Constituio.

16 | Caderno de Estudos Edesp

5. Concluses
A conformao jurdica e institucional do Estado social deve
ser compreendida luz de seu processo histrico de formao.
O projeto social do Estado no pode ser tido como o
dogma de uma interveno holstica e total, mas, antes, como gesto experimental do futuro, que precisa ser
constantemente atualizada.
As estratgias de proteo social tm um objetivo precpuo:
tutelar o mnimo existencial na ausncia de condies prprias
do indivduo para o fazer (princpio da subsidiariedade). Notese que a estratgia de proteo se articula com o valor
trabalho, medida que a agncia daquelas ocorre, em geral,
nos momentos de cessao da atividade laborativa.
No deve haver apego aos meios, mas aos objetivos.
A crise do Estado social, que se anuncia na Europa, tende a
anunciar a emergncia de um novo paradigma, em cujo mbito deve permanecer a essncia protetiva, mas, agora, abrindo
espao para os influxos:
democrtico (exigncia de governana);
gerencial (reviso das estratgias de fomento);
performativo (exigncia de reviso dos modelos de exerccio
da proteo);
poltico (ponderao entre universalizao e subsidiariedade);
estratgico (exigncia de redefinio programtica).
*Sobre o autor:

Bacharel e mestre em Direito pela Universidade Federal de


Minas Gerais (UFMG), laureado com o prmio Baro do Rio
Branco. Alm disso, foi assessor especial do governador do
Estado de Minas Gerais e advogado.

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Caderno de Estudos Edesp | 21

ESTUDO II

A POLTICA NACIONAL
DE ASSISTNCIA
SOCIAL DE 1998 E A
NOVA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL

22 | Caderno de Estudos Edesp

A POLTICA NACIONAL DE
ASSISTNCIA SOCIAL DE 1998 E A
NOVA POLTICA DE ASSISTNCIA
SOCIAL INICIADA EM 2004
*Maria do Carmo Brant de Carvalho

Maria do Carmo Brant entende que, para a Assistncia Social,


a articulao de medidas, processos, servios e programa
sociais a chave-mestre que viabiliza a incluso social e o
desenvolvimento de capacidades de grupos marcados pela
vulnerabilidade, pobreza e excluso. No Brasil, segundo a autora, est em curso no momento um processo de redefinio
conceitual e operativa das polticas voltadas a reduzir as
desigualdades sociais, o qual tem como lgica inovadora a
implementao e abertura. Neste artigo, Brant aponta cinco
novos desafios para os gestores e operadores da Poltica Nacional de Assistncia Social.

1. Para relembrar!
No Brasil do sculo XX, pouco se avanou na consolidao de
uma poltica de assistncia social. Embora reconhecida como
prtica pblica imprescindvel ante o grave quadro de pobreza
de parte majoritria de sua populao, no alou condio
de poltica pblica. Havia no imaginrio societrio e tambm
no de gestores e formuladores da poltica social uma resistncia a essa poltica percebida como subsidiria e transitria.
Com o alcance de um Welfare State no seria necessrio um
campo da assistncia social; todos os cidados estariam cobertos por polticas bsicas e universais (sade, educao,
previdncia social, trabalho...).
No foi o que aconteceu no Brasil nem tampouco no mundo;
a pobreza persistiu e as desigualdades sociais cresceram.
No Brasil, a Poltica de Assistncia Social foi reconhecida
como poltica de Estado muito tardiamente. At o fim do sculo XX, a assistncia social em nosso pas foi fortemente
assumida pela sociedade-providncia, seguindo os padres
de benemerncia, seletividade, tutela e filantropia. De fato, at 1988 a assistncia social no De fato, at 1988
era reconhecida como misso do Estado; este atu- a assistncia
ava supletivamente.
social no era
Ao se apresentar na carta constitucional de 1988 reconhecida como
como funo de seguridade social, a assistncia misso do Estado;
social passa a integrar o trip da proteo social, este atuava
embora esse trip tenha se constitudo de forma
fragmentada, sem um projeto comum: poltica de supletivamente

Caderno de Estudos Edesp | 23

sade para todos os cidados; previdncia social como segurana devida ao trabalhador; assistncia social para aqueles
que, vivendo nas malhas da vulnerabilidade social, necessitam da proteo do Estado.
Sua inscrio na carta constitucional de 1988 foi o primeiro
passo para ser reconhecida como poltica pblica estatal de
proteo social.
Desde ento, se afirmou como poltica inquestionvel em sua
relevncia social. Inovou e institui mecanismos de proteo
social no contributiva enquanto direito do cidado; e ganhou
robustez junto parcela da populao atingida por conjunturas, contextos ou processos produtores de vulnerabilidade
social.

Avanos no reconhecimento da Poltica de Assistncia Social e sua regulao


Um primeiro avano foi a promulgao da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) em 1993. Na sequncia, progrediu no
refinamento de conceitos que a afirmam como poltica pblica
de proteo social, obtendo sucesso em seu reconhecimento
poltico e conceitual.
Outro avano se expressou na velocidade com que implementou os mecanismos propugnados em lei na garantia de participao e gesto compartilhada.
Implantou e deu voz aos conselhos municipais, estaduais e
nacional de assistncia social; implantou igualmente o Fundo
de Assistncia Social nas trs esferas de governo; e avanou
na construo e na aprovao de planos municipais, estaduais
e nacional de assistncia social.
As conferncias municipais, estaduais e nacionais, por sua
vez, se tornaram grandes fruns na formao de competncias de gesto, consensos e avanos nessa poltica.
Em 1998, foi aprovada a primeira Poltica Nacional de
Assistncia Social ps-Lei Orgnica da Assistncia Social,
que ratificou os caminhos trilhados at ento e fortaleceu os
processos de descentralizao e municipalizao da ao da
poltica. Vem dessa poltica um diagnstico mais denso da
gesto pblica dessa rea realizada pelos municpios brasileiros,
classificados ento em gesto plena, gesto bsica e gesto
inicial. Essa classificao permitiu o melhor acompanhamento
e o fortalecimento de polticas e planos municipais e estaduais
de assistncia social.
A poltica nacional de 1998 criou as condies para o salto
que se deu com a poltica nacional de 2004.
1 As leis infraconstitucionais, objetivando assegurar maior participao da sociedade nos fruns de deciso, instituram, entre outras medidas,
conselhos nas diversas polticas pblicas, com participao paritria entre governo e sociedade civil, visando deciso e ao controle sobre as
aes da poltica.

24 | Caderno de Estudos Edesp

2. A Consolidao da poltica de Assistncia


Social no Sculo XXI
Em 2004, foi aprovada a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e nela a proposio de uma regulao dos servios socioassistenciais pautados em parmetros, padres,
critrios e respeito ao pacto federativo na sua operacionalizao: o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).
Em julho de 2005, foi ento aprovado o SUAS, um sistema
nacional de ordenao da gesto das aes socioassistenciais
parametradas em regulao e obedincia ao pacto federativo
e reconhecimento dos direitos socioassistenciais do cidado.
Podemos dizer que o SUAS se espelha no Sistema nico de
Sade (SUS).
O SUAS introduz uma nova organizao da ateno pblica
redefinindo e especificando os servios socioassistenciais de
modo hierarquizado em proteo bsica e especial:
elege como unidade de interveno a famlia, objetivando
romper com as tradicionais segmentaes de seu pblico-alvo
(crianas, adolescentes, mulheres, idosos...);
elege o territrio municipal e seus microterritrios como lcus privilegiado de operao dos servios socioassistenciais
de proteo bsica, assegurando a perspectiva estratgica de
uma ao protetiva que recai simultaneamente no binmio
famlia e territrio;
define servios bsicos de pouca, mdia e alta complexidade, introduzindo a concepo importante de criar e implementar sistemas de vigilncia da proteo social (monitoramento pela via de mapas da pobreza e excluso social, ndices
de vulnerabilidade social, mapas de vulnerabilidade social...);
elege o Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS)
como equipamento e servio de Proteo Social Bsica loca
lizado em territrios de vulnerabilidade social, com a funo
de organizar, coordenar e executar os servios de Proteo
Social Bsica;
elege o Centro de Referncia Especializado de Assistncia
Social (CREAS) como equipamento e servio de proteo especial de mdia complexidade junto a famlias cujos vnculos
familiares e comunitrios no foram rompidos2.
Com o SUAS, h uma clara retomada pelo Estado de uma
ao pblica delegada tradicionalmente a iniciativas filantrpicas da sociedade civil.

2 Consultar Aldaza Sposati, 2005; 2006.

Caderno de Estudos Edesp | 25

A assistncia social explicitada como poltica de proteo


social, tendo um campo prprio de atenes e proviso social: articula uma rede de seguranas contra riscos pessoais e
sociais a indivduos, famlias e coletividades, viabilizando um
conjunto de servios, programas, benefcios e transferncias
de recursos materiais e monetrios, que devem ser planejados, monitorados e avaliados continuamente3.
Os servios socioassistenciais CRAS e CREAS integram
em seus objetivos o desenvolvimento de aes de proteo
social, vigilncia e defesa social sempre na perspectiva territorializada, com foco na matricialidade sociofamiliar. na
integrao dessas consignas que desenvolvem um novo modelo assistencial coerente com o SUAS. Isso porque uma ao
que no integralize proteo, vigilncia e defesa social deixa
de ser uma proteo social efetiva movida com processos e
estratgias capazes de produzir reduo de vulnerabilidades e
incluso social.
A implantao de unidades CRAS e CREAS em
todo o territrio nacional tem sido expressiva nos
anos recentes (esto implantados em quase todos os municpios brasileiros o que j uma
enorme conquista em to pouco tempo). Assim,
os benefcios assistenciais parecem ter ganhado
maior expanso e visibilidade no desempenho
dessa poltica.

Com o SUAS, h
uma clara
retomada
pelo Estado
de uma ao
pblica delegada
tradicionalmente
Os benefcios monetrios ou em espcie no mbito
da assistncia social sempre foram considerados a iniciativas
insumos imprescindveis na proposta de cobertura filantrpicas da
da proteo social.
sociedade civil
A LOAS (1993) j havia institudo o Benefcio de
Prestao Continuada da Assistncia Social (BPC), que o
benefcio monetrio de prestao continuada para idosos e
pessoas portadoras de deficincia incapacitadas para o trabalho. E nos anos recentes foi criada uma profuso de novos
benefcios temporrios (Bolsa Famlia, renda mnima, agente
jovem e outros de deciso dos Estados ou municpios).
Podemos afirmar mesmo que programas robustos de transferncia de renda marcam a Poltica Nacional de Assistncia
Social. Cerca de 13 milhes de famlias esto cobertas pelo
programa Bolsa Famlia. Resultados de seu impacto podem
ser evidenciados na reduo da pobreza e, ainda que timidamente, nas taxas de desigualdades de renda.
preciso lembrar que outros benefcios assistenciais foram
introduzidos nas demais polticas setoriais com vistas a promover acesso e equidade no usufruto de bens e servios de
ateno bsica. o caso, por exemplo, da locao social na
habitao, da merenda escolar na educao ou do aviamento
de receitas na sade.
3 Consultar capacita SUAS, 2008.

26 | Caderno de Estudos Edesp

As vulnerabilidades sociais so cumulativas, interdependentes e concentradas em coletivos (famlias e territrios/comunidades). A experincia brasileira, diferente de outros pases
da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico (OCDE), inovou ao incidir sobre a famlia e o territrio.
A Poltica de Assistncia Social, destinando-se preferencialmente a unidades grupais (famlias e comunidades), e no a
indivduos, maximiza seus efeitos protetivos.
Para muitos profissionais, os benefcios apresentam-se como
um reassistencialismo da poltica pblica; para outros, representam um reconhecimento do direito do cidado (com renda
insuficiente ou nula) a transferncias monetrias. Nesse caso,
eles projetam uma nova gerao de poltica social e um ainda
tmido projeto de redistribuio da riqueza produzida.

3. A Nova Poltica de Assistncia Social de 2004:


novos desafios
As expresses sofridas da pobreza so inmeras: pequenas
e grandes demandas de justia, acesso limitado a servios
pblicos e precariedade de moradia, renda e emprego em
consequncia das enormes desigualdades na apropriao
da riqueza, na apropriao de bens e servios e no exerccio
do poder.
O ncleo das tenses sociais deslocou-se da fbrica para a
cidade, para as periferias ou centros de cidade degradados,
aqueles onde se concentram os grupos mais frgeis, mais
pobres, mais estigmatizados. Ocorreu, portanto, um deslocamento da questo social anteriormente centrada no trabalho
e na fbrica, finca-se atualmente no territrio da cidade4.
Observa-se uma progressiva exacerbao de processos de
segregao residencial nas grandes cidades e um isolamento
social dos mais vulnerveis, decorrente de transformaes
nos mercados de trabalho e nas estruturas de oportunidades
que so fonte de formao de recursos humanos e de capital
social5.
As excluses so menos caracterizadas para o sujeito como
estruturais e mais como derivadas da impossibilidade individual de valer-se das oportunidades de acessar e usufruir
com sucesso as riquezas e bens societrios. Essa percepo
generalizada apresenta a inclinao de individualizar as lutas
coletivas (Dubet, 2001. p. 15).
Estamos vivendo em uma sociedade complexa e, nela, as novas expresses da questo social exigem mudanas no foco e
na conduo da poltica social; vm sendo rompidos modelos
de polticas assentadas em recortes setoriais, segmentados.
4 Franois Dubet, 2001.
5 Katzman, 2001.

Caderno de Estudos Edesp | 27

Est em curso uma redefinio conceitual e operativa das


polticas sociais: integralidade na formulao das polticas e
transversalidade como lgica de implementao e abertura
participao; redefinio da dimenso substantiva das polticas voltada a reduzir desigualdades sociais e a promover a
insero social em suas mltiplas dimenses6.

Primeiro desafio: afirmar-se como um campo prprio e seto-

rial da poltica social e, simultaneamente, integrar-se ao conjunto da poltica social; articular-se proativamente na ao
intersetorial com as demais polticas.
Os novos valores sociopolticos pressionam gestores pblicos
a inovar arranjos e desenhos da poltica e programas sociais:
quer-se polticas fundamentadas na lgica da cidadania,
mas com clara direo em favor de aes integradas
em torno do cidado e do territrio como eixos de um
desenvolvimento sustentvel;
quer-se foco no territrio e em suas populaes como
portadoras de identidades, saberes, experincias e projetos de
futuro que precisam ser reconhecidos no fazer dos servios.
Os cidados querem dos servios pblicos abertura para
sua participao;
quer-se romper com a nfase nas vulnerabilidades e carncias da populao, apostando-se ao contrrio no reconhecimento e no destaque de suas potencialidades e fortalezas;
quer-se novas relaes entre Estado e sociedade civil para
recuperar a confiana social perdida7.
Costumamos dizer que a gesto da poltica pblica tornou-se
complexa. Obedece a diretrizes gestoras de descentralizao,
territorializao da poltica, autonomia dos servios, participao deliberativa da sociedade (prescritas na Constituio
federal de 1988 e em leis infraconstitucionais) e outras, como
a intersetorialidade, derivadas das presses mais recentes na
busca da efetividade da poltica.
Tanto a intersetorialidade na conduo da ao pblica
quanto o princpio de compartilhar aes com organizaes da sociedade civil so uma consequncia das demandas colocadas ao Estado na gesto contempornea da
ao pblica.
H um claro consenso de que nenhuma poltica por si s
ganha efetividade social. Nenhum servio pode tudo: carece
de complementaridades multissetoriais; da mesma forma, carece da participao das redes sociais presentes no territrio.
Tambm a territorializao ganha novo reconhecimento: os servios esto no territrio, pertencem ao coletivo

6 Gom, 2004.
7 Uma das atribuies inerentes ao Estado desenvolver a confiana social pblica. Os agentes dos servios pblicos tm uma atribuio nobre,
que gerar confiana social pblica. Quando a confiana social est perdida, o servio perde igualmente seu atributo principal, que qualificar a
cidadania. A confiana a prpria potncia, a prpria fora ou o trampolim que nos impulsiona (Teixeira, 2006).

28 | Caderno de Estudos Edesp

comunitrio e, portanto, devem operar de forma integrada


e articulada nos vrios sujeitos e espaos de convivncia,
interlocuo e aprendizagem existentes no territrio com o
propsito de ampliar e otimizar as oportunidades de pertencimento e incluso social de seus habitantes.
Nessa nova compreenso, a gesto da poltica pblica
chamada a imprimir sistemas abertos de coordenao e conduzir aes articuladas em redes multi-institucionais e intersetoriais com vistas a mobilizar vontades, induzir, pactuar e
fazer acontecer processos e aes de maior densidade e maior
impacto na vida do cidado.
A novidade maior na gesto da poltica social pblica a de
ao em redes e conformao de programas em rede.

Segundo desafio: o crescimento alarmante das desigualdades sociais e condies de vida na pobreza agravadas nos
grandes centros urbanos e no isolamento rural.
Diante das enormes desigualdades sociais, da pobreza e da
excluso, a poltica pblica tensionada entre duas opes
diversas: uma que busca enfrentar as desigualdades sociais e reduzi-las; e outra que busca acomodar e minorar as
condies adversas resultantes da desigualdade social.
Muitos estudiosos contemporneos constatam que, na Amrica Latina, estamos instaurando preferencialmente um Estado
de Proteo Social, na perspectiva de minorar os efeitos da
desigualdade social.
Afirma-se assim uma poltica de proteo social e nela a
assistncia social tem prioridade absoluta com nfase em
um conjunto de transferncias e prestaes no contributivas
distintas das prestaes contnuas dos servios sociais bsicos8,9.
A funo de assistncia social registrou um gasto de exato
1% do PIB em 2004. um montante expressivo. Supera o
gasto pblico somado em Habitao, Saneamento, Gesto
Ambiental e Cultura. (Afonso, 2006. p. 15)
Afonso assinala ainda a opo nacional por gastos crescentes
nos programas de transferncia de renda e sua expressiva
concentrao no governo central (72% do gasto nacional),
enquanto os municpios pesam muito mais do que os Estados
(19% contra 9%). (Afonso, 2006. p. 15)
As metas de cobertura atingidas pelos programas de transferncia de renda, no Brasil, atestam uma ruptura em relao aos
focos anteriores da poltica social.
8 A implantao do SUAS e o carter macio do Bolsa Famlia deixaram explcitas duas formas de financiamento federal na assistncia social: a)
fundo a fundo, direcionada para os servios socioassistenciais; e b) valor de transferncia em benefcio direto ao cidado. Trata-se de dois modos
de transferncia: uma entre rgos pblicos, ou melhor, fundos pblicos, e outra direta ao beneficirio. Essa segunda forma de montante muito
superior ao financiamento dos servios.
9 Sobre o Estado de proteo social na Amrica Latina, consultar Claudia Serrano, Cepal , 2005.

Caderno de Estudos Edesp | 29

Embora o programa Bolsa Famlia possua, pelas suas


condicionalidades, um desenho multissetorial, no conseguiu
uma implantao intersetorial. No conquistou:
[...] uma abordagem integrada com outras polticas pblicas
sociais, bem como com as polticas de desenvolvimento regional ou local, que, em ambos os casos, permitissem enfrentar essa questo estrutural. (Afonso, 2006, p. 4)
Na implantao do SUAS, observou-se um esforo indito
comparado a outras polticas sociais quanto expanso de
servios, em particular a rede de CRAS. Em 2007, eram 4.195
CRAS implantados no territrio nacional; em 2009, foram
registrados 5.798 CRAS distribudos em 4.329 municpios10.
No entanto, tais servios padecem de um baixo investimento.
As equipes tcnicas alocadas so insuficientes e apresentam
em geral formao precria; alm disso, observa-se ausncia de infraestrutura fsica adequada e, consequentemente,
restries a inovaes substantivas.
Mas essa questo generalizvel quando se observa o investimento social nos demais servios pblicos operados pelas
demais polticas. O forte aumento dos benefcios sociais nos
ltimos anos no foi acompanhado de melhoria na oferta e no
acesso universal a servios pblicos, especialmente no caso
de saneamento e habitao.
O Brasil Sem Misria, programa recm-lanado pelo governo
federal (2011), como prioridade da presidente Dilma Rousseff,
sinaliza para mudanas na opo poltica de enfrentamento da
pobreza. Sem descartar o programa Bolsa Famlia, pretende
atrel-lo expanso de servios pblicos bsicos.

Terceiro desafio: agir no binmio famlia e territrio.


Na Poltica de Assistncia Social, ganham centralidade a famlia e a comunidade percebidas como sujeitos estratgicos no
fortalecimento emancipatrio de seus membros. , portanto,
condio necessria trabalhar famlia e territrio/comunidade
como um duplo dialtico. H ainda pouco investimento nessa
direo.
Para assegurar proteo a famlias em situao de vulnerabilidade, j assumimos a importncia de lhes assegurar o acesso
a servios bsicos. Mas esse quesito insuficiente.
As redes sociais presentes no territrio precisam ser envolvidas na garantia de vnculos relacionais e de pertencimento,
condio imprescindvel para ganhos duradouros de proteo
e incluso social.
Assim conjugada a ao junto s famlias, importante mobilizar e articular os ativos sociais do territrio organizaes,
10 Fonte: censo CRAS/MDS.

30 | Caderno de Estudos Edesp

servios e projetos do territrio , visando ao fortalecimento


da proteo e ao desenvolvimento social.
Essa, porm, no uma tarefa simples. Os CRAS atuam em
territrios marcados pela vulnerabilidade e pelo isolamento
social. Dessa forma, a proteo social deve chegar a esses
territrios combinando aes voltadas ao fortalecimento das
redes sociais existentes, que por sua vez precisam ser alimentadas com aportes socioculturais.
O excesso de desigualdade impe uma nova agenda de
polticas de incluso orientadas a debilitar os fatores geradores de dinmicas produtoras de desigualdade e vulnerabilidades sociais e a promover a insero social em suas
mltiplas dimenses.11
Os aportes socioculturais funcionam como motor estratgico
que pode alavancar e ampliar o capital sociocultural necessrio
para mover mudanas a partir do interior do prprio coletivo
aprisionado s garras da desigualdade social. O capital sociocultural alargado funciona como potncia capaz de debilitar
os fatores que fazem essa populao sucumbir s malhas da
desigualdade.
Obviamente, seria ingnuo no reconhecer o papel central da
prpria poltica pblica: as estruturas de oportunidades advm de polticas de Estado comprometidas com a reduo das
desigualdades. Porm, mesmo que acreditemos na vontade
poltica e no poder das polticas, ainda assim h um esforo
endgeno na populao que pode emergir quando esta alimentada de um maior capital sociocultural.12
A escassez ou a limitao das relaes sociais um dos
componentes da vulnerabilidade social, pois solapa as
oportunidades de acessar capital sociocultural. Da mesma
forma que o precrio ou mesmo nulo acesso a servios
pblicos que as polticas pblicas oferecem no campo da
sade, habitao, educao e cultura priva indivduos e grupos
de desenvolvimento de suas capacidades substantivas, privaos igualmente de espaos e fruns pblicos de interlocuo
poltica, o que tambm os impede de uso real de
A escassez ou a
suas liberdades substantivas13. No possuem voz
limitao das
e vez na expresso poltica de seus interesses
e demandas. H uma reduo de oportunidades
relaes sociais
para acumular capital sociocultural.
um dos
componentes da O CRAS, por sua natureza, se localiza em territrios cujos ndices de desigualdadee vulneravulnerabilidade
bilidade social so expressivos; mesmo com um
social, pois solapa modelo socioassistencial mais orgnico, as caracas oportunidades tersticas que assumem a desigualdade social exigem uma interveno pblica que transversalize
de acessar capital as aes da poltica social combinadas a maior insociocultural
vestimento social junto a redes sociais existentes.
11 Gom, 2004.
12 Capital social , frequentemente, definido com relao a grupos, redes, normas e confiana de que as pessoas dispem. Ao contrrio dos outros
tipos de capital, que so tangveis e beneficiam principalmente seu proprietrio, o capital social est integrado nos relacionamentos entre indivduos
ou entre instituies e beneficia a todos (Coleman, 1988, 1990).
13 Sen, 2000.

Caderno de Estudos Edesp | 31

Os territrios marcados pela alta vulnerabilidade social introduzem um crculo perverso e reiterativo de mo dupla: por um
lado, populaes que resistem s poucas, rarefeitas e descontnuas intervenes pblicas; por outro, polticas pblicas que
no chegam a esses territrios na forma de equipamentos/
servios com um articulado espectro de possibilidades de ampliao de repertrio sociocultural e alterao de qualidade
de vida.
H mesmo um risco que atravessa todos os servios pblicos
e suas intenes de mudana. Os servios, em nosso caso
o CRAS, enredam-se rapidamente num processo homogeneizador: CRAS/famlia/territrio (coletivo); e assim ratificam
a segregao de oportunidades culturais.
Por mais que o CRAS faa investimentos na famlia, sem interveno simultnea no territrio, no se reduzem duradouramente os efeitos de vulnerabilidades sociais cumulativas.

Quarto desafio: articulao e intersetorialidade.


Como j referido anteriormente, o CRAS deve conquistar ancoragens intersetoriais e interinstituies no territrio para
propiciar uma rede mais alargada de proteo social.
A articulao hoje uma das habilidades mais valorizadas
no trabalho social, pois os programas sociais cada vez mais
contm arranjos multissetoriais e multi-institucionais. Os processos de articulao partem do princpio de que intersetoria
lidade e complementaridade entre servios das diversas polticas pblicas e entre sujeitos sociais do governo, da sociedade
e da comunidade so indispensveis para produzir alterao
na qualidade de vida de nossas populaes.
So as articulaes que costuram a oferta de oportunidades e
de acesso a servios e relaes no territrio; conjugam e integram a populao-alvo a uma cadeia de programas e servios
complementares entre si.
As vulnerabilidades que as famlias apresentam atravessam,
em geral, as dimenses de habitabilidade, renda, trabalho,
sade, identificao civil e social, educao, convivncia sociocomunitria, suportes e apoios prpria dinmica intrafamiliar. Para atender a essas necessidades e demandas da
famlia, preciso atuar na mobilizao e na induo de aes
pblicas multissetoriais; no fortalecimento e na disponibilidade de redes locais de interveno social; e na readequao
da oferta programtica disponvel, quando necessria.

32 | Caderno de Estudos Edesp

Assim, as principais aes junto s famlias supem:


assegurar suporte e apoio individual/grupal s famlias;
assegurar um dinmico e efetivo suporte comunitrio
s famlias;
assegurar mltiplas oportunidades de aprendizagem e
melhoria da qualidade de vida.
Essas garantias dependem do acionamento de processos e
relaes que mobilizem a coautoria das famlias na prpria
melhoria de suas condies de vida e na aquisio de habilidades necessrias sua integrao nas redes locais, assim
como nos ganhos de autonomia progressiva para enfrentar,
com xito, as condies estruturais geralmente associadas a
situaes de pobreza.
H, portanto, a ao de articular e fortalecer as redes comunitrias na oferta e na produo de servios e programas
sociais complementares de capacitao, entretenimento, convivncia, apoio de proximidade, desenvolvimento de capaci
dades, melhoria da habitabilidade e empreendimentos produtivos geradores de trabalho e renda. No h mais possibilidade
de pensar em prover proteo social sem o consrcio dos
demais servios, espaos, sujeitos, oportunidades e relaes
existentes no territrio.

Quinto desafio: pesquisa e inovao na conduo das aes


socioassistenciais.

A sociedade contempornea, cuja marca a complexidade,


exige inovaes metodolgicas e processuais na conduo da
proteo social.
J alcanamos inmeros insumos no campo dessa poltica
(regulao e implantao dos servios socioassistenciais e
benefcios de transferncia de renda, entre outros); h inclusive maior conscincia nacional quanto s desigualdades sociais e suas resultantes; h na sociedade um sentimento de
intolerncia com situaes de pobreza persistente e aspirao
por maior equidade. Nesse contexto, hora de investir na
qualidade e na efetividade da oferta da proteo social.
Nunca demais insistir que a sociedade em que vivemos
e, nela, o estgio produtivo alcanado tornou-se extremamente excludente com aqueles que no dominam seus cdigos. Para dominar esses cdigos, a maior escolaridade tal
qual conhecemos no suficiente. preciso adquirir outras
habilidades no plano da sociabilidade, exerccio de valores,
ampliao de repertrio cultural, participao na vida pblica,

Caderno de Estudos Edesp | 33

fluncia comunicativa e domnio de outras linguagens de forma a se sentir competente para acessar as riquezas da sociedade e obter ganhos de pertencimento e reconhecimento de
sua cidadania, para assim enfrentar decisivamente a precariedade habitacional e de qualidade de vida.
Portanto, temos outro desafio: o da inovao de agendas,
metodologias, estratgias e processos de proteo social.
Tanto o programa Brasil Sem Misria quanto o projeto Bandeirantes, no Estado de So Paulo (e programas similares em
alguns outros Estados), nos abrem oportunidades de inovao
e nos instigam a repensar agendas e processos protetivos.
Como partir das demandas e interesses da famlia invertendo uma agenda de oportunidades ainda hoje centrada nas
decises governamentais e a oferta de pacotes padronizados?
Como reconhecer e caminhar a partir de agendas definidas
pela famlia?
Como alterar qualidade de vida investindo mais assertivamente na habitabilidade e no conforto socioambiental?
Como conhecer e partir dos saberes vividos pelos grupos
em situao de vulnerabilidade? Como revelar e valer-se de
seus aprendizados prvios, seus talentos e foras para mover
novos aprendizados?
Como operar grupos socioeducativos e de convivncia colocando efetivo foco no desenvolvimento da capacidade comunicativa, porta necessria ampliao de capital sociocultural
(motor indispensvel de mudanas)?
Como articular os agentes das cadeias produtivas presentes
no territrio e, com elas, propiciar incluso produtiva?
Como propiciar aos jovens uma formao que incida efetivamente no desenvolvimento de competncias para circularem
em seu meio com maior autoconfiana?
Como motivar e enfrentar a inrcia que toma conta dos mais
pobres na busca de padres de vida mais dignos?
Como processar ganhos de inventividade na proteo de
populaes moradoras de rua, em situao de drogadio ou
fortemente violadas nos seus direitos?
Essas e muitas outras questes nos instigam a propor inovaes de agendas metodolgicas/processuais.
Sem dvida, para tal, os trabalhadores sociais necessitam
de formao. Porm, a prpria formao carece de inovao: os profissionais formam-se na ao/reflexo/ao, na

34 | Caderno de Estudos Edesp

troca de experincias e em intercmbios que ampliem vises


e propiciem o desenho e a experimentao de novos processos de ao. Dizemos sempre que as universidades tm
falhado no processo formativo que os novos trabalhadores
sociais carecem.
CRAS e CREAS solicitam melhor formao para costurar a
destinao de benefcios com processos e projetos socioassistenciais voltados a alcanar resultados protetivos da maior
importncia: a melhoria da qualidade de vida, ganhos de pertencimento social, maior autonomia da famlia e resolutividade para operar seu cotidiano de vida.
A matria-prima da ao de assistncia social a articulao de medidas, processos, servios e programas sociais que
viabilizem a incluso social e o desenvolvimento de capacidades substantivas dos grupos marcados pela vulnerabilidade,
pobreza e excluso.
A proteo social pressupe tornar a famlia mais competente
para acessar e usufruir de bens, servios e riquezas societrios. Sabemos que so necessrios servios e processos
que deem conta de desenvolver autonomia e competncias
substantivas junto s famlias estigmatizadas pela pobreza,
para que elas circulem nessa sociedade complexa com maiores recursos socioculturais.
*Sobre o autor

doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade


Catlica de So Paulo (PUC-SP) e ps-doutorada em Cincia
Poltica Aplicada pela cole des Hautes tudes en Sciences
Sociales de Paris, na Frana. Atuou como professora no programa de ps-graduao em Servio Social da PUC-SP. autora de vrios trabalhos publicados e tem ampla experincia
em gesto pblica. Atualmente presta consultoria a diversos
projetos governamentais nas reas de Habitao, Assistncia
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Novos_desafios_a_descentralizacao_fiscal_no_Brasil.pdf>e
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Caderno de Estudos Edesp | 37

ESTUDO III

A REDE NO CONTEXTO
DA POLTICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL

38 | Caderno de Estudos Edesp

Maria Luiza Mestriner *

Neste artigo Maria Luiza Mestriner explora com criatividade a


temtica rede no contexto da Poltica de Assistncia Social,
demonstrando que vrias redes podem ser construdas, acionadas e alimentadas pelos processos de gesto: a rede socioassistencial, a rede intersetorial, a rede social informal, as
microrredes territoriais, as macrorredes municipais etc. Temse, no contexto da Poltica de Assistncia Social e da estruturao do SUAS, o desafio de pensar e construir a interveno
em rede e com as redes. Dessa forma, o texto prope ao leitor
(a) usar o termo rede no plural, contribuindo com o debate
sobre a integrao das aes em rede (e com as redes), entendendo-a como instrumento estratgico de universalizao
e aprofundamento de direitos.

1. A Rede: concepo e propriedades


A palavra rede tem longa histria: vem do latim retis, que
significa entrelaamento de fios, com aberturas regulares, formando uma malha flexvel.
A organizao em rede, por sua vez, tem origem na Idade
Mdia, quando o povo se organizava em laos de solidariedade horizontal para sobreviver sociedade feudal, que se
dividia em trs ordens rigidamente hierarquizadas.
Mesmo no campo acadmico, essa temtica no novidade.
Pode-se dizer que a concepo de rede como sistema de
laos realimentados provm da Biologia, quando na dcada
de 1920 se estudavam teias alimentares e ciclos de vida. Na
Fsica tambm as descries de rede no diferem de tal
conceito, ainda que sejam ilustradas em sua linguagem com
equaes matemticas.
J a Sociologia vai incorporar tal conceito mais tardiamente.
Acompanhando as fortes manifestaes coletivas surgidas
em vrios pases, o termo foi assimilado em produes de
novas teorias acerca dos movimentos sociais. Algumas abordagens, como as de Touraine, Melucci, Habermas e Mouffe,
utilizam o conceito num nvel macro e sistmico, destacando
a pluralidade de atores coletivos engajados em processos de
luta pela transformao social; enquanto outras, como as de
Guattari, Krner e Evers, tendem mais a um micronvel, relacionando o conceito ao cotidiano da vida societria.
Tais estudos vo se desdobrar em novas teorias associadas
ao legado marxista (Teoria dos Novos Movimentos Sociais
Europa, Cohen, 1985), no que se refere s utopias coletivas nos processos de emancipao social; ou associadas
tradio funcionalista (Teoria da Mobilizao de Recursos
Estados Unidos) para anlise de aes coletivas, s quais
vo agregar contribuies do behaviorismo relativas s orientaes psicolgicas para os comportamentos coletivos.

Caderno de Estudos Edesp | 39

Essas teorias sero superadas em suas limitaes e dicotomias mais no final do sculo XX, quando os movimentos sociais lutam tanto por inovaes no mundo da cultura quanto
por reivindicaes, participaes e integrao no mundo da
poltica institucional. O dilogo entre as duas tendncias vai
se intensificar a com landermans, Kriesi e Tarrow (1988), Eyerman e Jamison (1996) e Ayres (1997) (conforme relatrio
do Ncleo de Estudos sobre Movimentos Sociais PUC
SP, 1999).
O conceito de rede vai, assim, sendo trabalhado interdisciplinarmente, inspirado quase sempre por vrias correntes do
chamado pensamento sistmico e das teorias da complexidade, adequando-se a cada campo de estudo e pesquisa. E,
em paralelo, continua sendo empregado em antigas e novas
formas de organizao social que passam por relaes familiares e interpessoais, pelo campo dos movimentos sociais do
Estado e de suas polticas, sendo assimilado inclusive pela
esfera da produo e da circulao de mercadorias e servios.
Principalmente depois dos avanos tecnolgico e dos meios de comunicao, o termo rede passou a ser bastante
disseminado e at banalizado. a imagem mais usada para
designar sistemas ou desenhos organizativos que envolvem
grande quantidade de elementos, dispersos no espao geogrfico, mas com alguma comunicao entre si. Isso significa
que muito do que se chama, hoje, de rede (como as cadeias
de servios, unidades fabris, emissoras de TV etc.) no passa
de sistemas hierarquizados, com controle central, de onde
emanam decises e regras a que as unidades descentralizadas
devem obedecer.
Confundem-se, assim, organizaes capilarizadas e estruturas tentaculares com redes. Mas, quando o poder no se distribui, no se constituem redes.
Faz-se fundamental, portanto, uma reflexo conceitual mais
densa sobre o tema, detalhando principalmente suas propriedades. O conceito se torna exigente ao ser visto como
alternativa estratgica, com potencialidade para processos
capa zes de responder a demandas de articulao, conectividade e descentralizao das esferas contemporneas de
interveno social, que so hoje mais complexas e visam
transformao social.
Colocam-se como a grande possibilidade de ao coletiva,
para os movimentos sociais, os programas de desenvolvi
mento social sustentvel, polticas pblicas com carter includente e emancipatrio, que, por sua multidimensionalidade,
exigem uma gama ampla de parcerias e, consequentemente,
horizontalidade no processo de organizao e empoderamento dos atores responsveis por conduzi-los.

40 | Caderno de Estudos Edesp

O desafio no
O desafio no enfrentamento dos problemas sociais
e das novas postulaes por direitos, alm de se
enfrentamento
fazer transversal s vrias reas de interveno,
dos problemas
tem exigido dos sistemas de gesto processos
cada vez mais inovadores. Alm dos ganhos trazisociais e das
novas postulaes dos pela tecnologia, a inovao tem que se fazer
pela criatividade, pela produo de ideias e por
por direitos tem
novas formas de pensar e agir, demandando estudos e pesquisas de vrias reas de conhecimento.
exigido dos
sistemas de
Principalmente para assumir o carter emancigesto processos patrio e includente, o processo de desenvolvi
mento social necessita investir pedagogicamente
cada vez mais
na capacidade de participao cidad e na capainovadores.
cidade de fazer polticas, pelas quais se demo
cratiza a prpria poltica e o poder. Necessita, principalmente,
ampliar a base de agentes decisores e empreendedores.
Assim, h que se ampliar, dinamizar e refinar ao mximo
as abordagens realidade social, e, para isso, a criao de
parcerias e atuao articulada tem sido a grande alternativa. A rede tem sido em princpio a possibilidade de as intervenes serem integrais e abrangentes e fonte de drstica
reorganizao das relaes de poder, como afirma Manuel
Castells (2000).
Mas, nesse enfoque, a rede no pode ser tomada apenas como
um padro organizacional, um jeito de dispor de elementos e
instituies de maneira horizontal (como pensa certa tecno
cracia do planejamento). Ela, alm de potencializar a possibilidade de articular pessoas e instituies em funo de inte
resses e demandas coletivas, temticas, programas e aes
afins, deve investir na capacitao de agentes e na participao da prpria populao; constitui-se numa possibilidade
estratgica no processo de criao de consensos, criao de
coeso e corresponsabilizao exerccio fundamental no
fortalecimento da democracia e da publicizao do Estado e
das organizaes da sociedade civil.
Com esse carter,
Com esse carter, a rede no se configura apenas
a rede no se
como soma de servios, mas como uma articulao de resposta a uma demanda ou problemtica
configura apenas
social, ganhando condies de mais efetividade
como soma de
nos resultados e alteraes almejadas na realiservios, mas como dade. Deve ser, portanto, estruturada sob a tica
da responsabilidade pblica.
uma articulao
de resposta a
Portanto, ela prima por reestruturar as relaes de
poder pela horizontalidade e respeito autonomia
uma demanda
de seus integrantes, caracterizando- se por reunir
ou problemtica
pessoas e instituies com objetivos comuns,
social
numa estrutura de organizao absolutamente
democrtica e descentralizada na tomada de decises.

Caderno de Estudos Edesp | 41

Diferencia-se absolutamente das organizaes tradicionais,


que geralmente se estruturam de forma piramidal e com o
poder centralizado. Sua arquitetura no verticalizada, aberta, descentralizada, plural e dinmica. Sua capacidade de
operar sem hierarquia constitui assim uma das propriedades
mais inovadoras da rede.
E, embora deva ter um animador, articulador, prescinde
de comandos. Seus elementos so na verdade comandados pelo respeito s regras estabelecidas em conjunto e s
propostas pactuadas.
Caracteriza-se essencialmente pela multiliderana (ou liderana circunstancial) e desconcentrao de poder: no estabelecendo centro decisrio, uma vez que no tem poder concentrado. Cada elemento pode ser o centro de deliberaes e
aes, em determinados momentos, de forma temporria ou
permanente, compondo aes simultneas ou at diferenciadas, das quais nem todos necessariamente participam.
Correlaciona ento autonomia com interdependncia. Nem
sempre ser composta de iguais. Supe a convivncia de organizaes que, embora afins, sejam diferenciadas em suas
especificidades, para o alcance de completude nas intervenes. Quanto mais aglutinar organizaes diferenciadas, mais
abrangncia a rede ter. E ser a preservao da autonomia
de cada um que obter o reconhecimento dessa diversidade
e o respeito a ela. Cada um membro por vontade prpria e
pelo desejo de compor um projeto coletivo.
Dadas as diferenas, os elementos de estruturao em rede
necessitam se ajustar uns aos outros, dependendo de prioridades e circunstncias, por vezes at em funo de acertos
ou dificuldades, desafios ou conflitos, encontrando modos coordenados de funcionamento. A rede caracteriza-se, assim,
por uma dinmica e um movimento constante e intenso de
arranjos e rearranjos.
Sua prpria configurao representativa da maleabilidade
requerida, embora s esse desenho seu no d conta da autonomia no sistema de relacionamento almejado. Como elenca
Cssio Martinho (2005), inspirado em Capra (2001), outras
propriedades formatam o conceito em pauta.
A conectividade a propriedade privilegiada que qualifica as
relaes, os acordos e os pactos. essa propriedade que deflagra a dinmica da rede, que a pe em movimento, que s
acontece quando as ligaes se estabelecem de modo contnuo.
Quanto maior for o nmero de conexes ou seja, de canais
ativados de comunicao entre organizaes, agentes e territrios (linhas ligando os pontos), mais qualificada, densa,

42 | Caderno de Estudos Edesp

integrada, coesa e orgnica ser a rede. Seu poder advm


desse conjunto de conexes, o qual lhe d uma forma orgnica, desenhando-lhe uma arquitetura bastante imbricada.
A medida da rede , assim, avaliada pelo nmero de conexes
(linhas) obtidas e no pelo nmero de organizaes (pontos)
conectadas, o que possibilita afirmar que a qualidade da rede
depende muito mais das linhas que dos pontos conectados.
No entanto, h que se observar tambm que nem tudo que
conectado rede. Conectar estruturas novas ou em processo de inovao com estruturas conservadoras e resistentes;
procedimentos renovados de agir com modos tradicionais;
metodologias empoderadoras com comportamentos paliativos
e assistencialistas isso dificilmente se constituir uma rede.
Essa formatao prescinde, portanto, de um perodo de conferimento da coerncia entre intencionalidade, objetivos e formas de agir das organizaes, de ajustamentos conceitual e
metodolgico para estabelecimento de pactos comuns e afins.
Desse procedimento dependem a agilidade e a facilidade das
conexes estabelecidas e do agir articulado.
A maleabilidade vai tambm estimular as propriedades de expanso e multiplicao infindvel de conexes e seu processo
de descentralizao.
Nessa arquitetura flexvel, seus pontos (ou elementos) ganham a possibilidade de se comunicarem livremente entre si
e se realimentarem em todas as direes, caracterizando a
mais bvia de suas propriedades, que a no linearidade. As
relaes nesta proposta no sero sempre lineares; podero
ocorrer em intensidades, por motivaes e em tempos diferenciados, se regulando entre si.
Num processo ativo e descentralizado de comunicao, informao e troca, circulando livremente entre todos os pontos,
incentivaro novas articulaes e at microrredes dentro das
redes. Conexes formam novas conexes, e, na maioria das
vezes, so essas microrredes que alimentam a rede maior com
experincias, conhecimentos e insumos mais especializados.
A no linearidade e a transitividade permitiro que as microrredes se multipliquem, se desdobrem, se misturem e se comuniquem dinamicamente pela ao de pontos que alastram
suas conexes no s interna, mas tambm externamente.
Um ponto de rede em potencial uma via de passagem para
outro ou outros pontos. A possibilidade de acionamento ,
assim, infindvel e fluir quando uma demanda, um desafio,
uma convocao for necessria.
Toda essa dinmica ser facilitada ainda pela configurao aberta que a rede conseguir alcanar. O grau de

Caderno de Estudos Edesp | 43

abertura obtido que ir potencializar e maximizar as possibilidades de descentralizao e extenso das conexes para
todas as direes e com o meio externo. Como em ondas ou
crculos cada vez mais amplos, as conexes e as relaes
se expandem, conectando novas redes ou redes externas
j estabelecidas.
E dessa possibilidade de abertura emerge seu dinamismo organizacional. Os limites da rede sero empurrados na proporo
dessa soma de propriedades. Na perspectiva democrtica de
realizao de trabalho coletivo, com livre circulao de informaes, liberdade de opinio, disponibilidade negociao e
deciso compartilhada, sero criadas formas de organizao,
facilitando a interao entre os participantes, desenvolvendo o estabelecimento de parcerias e alianas, que funcionaro de forma participativa e cooperativa nas aes conjuntas
ou articuladas.
Os propsitos comuns e os compromissos alianados no compartilhamento de valores assumidos coletivamente firmam uma espcie de cdigo
de conduta tica de respeito e reconhecimento
mtuo, que orientar os procedimentos e a atuao. As diferenas e especializaes sero vistas
como fundamentais para que a ao ganhe complementao e globalidade, levando a competio
a ser gradativamente substituda pela cooperao
valor fundamental para a ao conjunta ou articulada.

As redes so
estruturas flexveis
que se sustentam
em formas no
institucionais de
organizao. Por
isso, requerem
um modo de
operao distinto
do funcionamento
das formais e
hierrquicas

Nessa direo ser essencial o cuidado com a circulao de informaes. fundamental que os
mecanismos utilizados sejam formais e facilitados
a todos os participantes, que devem ter acesso a
todas as informaes veiculadas. Alm de circular
livremente e com a possibilidade de ser emitida
por todos os pontos, a comunicao deve trazer a legitimidade das fontes, sendo objetiva, voltada aos pactos e propostas alianadas e realimentada com retornos.

A forma no linear de comunicao ser capaz de produzir


um processo circular de aprendizagem crescente a alimentar
a contnua reorganizao de sua configurao, fortalecendo
os grupos de trabalho.
A rede um espao de relacionamento grupal, portanto deve
promover a interao entre os participantes. Tal interao implica comunicao intensa e influncias coletivas, troca de
saberes e conhecimento, possibilitando que se ajustem ideias,
concepes, valores e vises de mundo essenciais para o
acompanhamento da ao. Um bom sistema de comunicao
possibilita no s a troca, mas a autorregulao coletiva.
ela que transforma um conjunto de elementos dspares em um
todo orgnico, em um time.

44 | Caderno de Estudos Edesp

A interao implica Finalmente, pode-se afirmar que, embora o sistema de atuao em rede requeira um sistema abcomunicao
erto, democrtico, no contraditrio tambm
intensa e
pensar que ele possa alternar sistemas de governana ou assumir uma governana colegiada.
influncias
coletivas entre
O interessante, no entanto, que isso se faa no
os participantes,
s com participao, mas numa gesto de planejamento, monitoramento e avaliao, principaltroca de saberes
mente se esse processo se der de forma estrate conhecimento,
gica e situacional. Um planejamento que se faz e
essenciais para o
refaz pela atualizao constante do conhecimento
acompanhamento da realidade, que se instrumentaliza de monitoramento processual e que reordena sistematicada ao.
mente a ao parametrado por definio precisa
de indicadores de resultados. Sendo, ainda, responsabilizadora, tal governana se far eficiente e eficaz e, portanto mais
efetiva que os comandos habituais.
Os pactos obtidos pela coeso grupal e por consensos na
verdade sero mais acompanhados por processos de autocontrole e autorregulao. O respeito aos propsitos e aos
valores comuns e sua atualizao e repactuao permanente
sero os garantidores do sucesso das realizaes e mantero
a rede em movimento.

2. Tipologia das redes


No campo das polticas pblicas, foi se formatando um quadro
tipolgico de redes, com deflagadores diferenciados, mas que
facilitam a conexo entre elas.
As mais comumente acionadas so:
REDES TEMTICAS, que se organizam em torno de um
tema, segmento ou rea de atuao (sade, assistncia social, meio ambiente etc.) ou por questes mais pontuais dentro
dessas reas (infncia, desnutrio infantil, gravidez precoce,
capacitao de jovens etc.). Elas se caracterizam pelo foco
estabelecido, ganhando especializaes e especificidades.
REDES GEOGRFICAS, REGIONAIS OU LOCAIS, que tm
como ponto de aglutinao determinada regio geogrfica
(um municpio, um Estado, um bairro, uma macro ou microrregio etc.) com vista a uma atuao sobre sua realidade social, poltica e cultural. Essas redes, embora tenham um foco
geogrfico de atuao, no devem se fechar a seu contexto
maior, para evitar o sentido de confinamento. Elas devem se
articular com redes maiores, agregando valor construo do
sistema nico que as polticas objetivam.
REDES ORGANIZACIONAIS, que, em geral, so vinculadas
a uma entidade suprainstitucional, isto , congregam insti-

Caderno de Estudos Edesp | 45

tuies autnomas filiadas (federaes, associaes de entidades, fruns etc.) ou organizaes complexas, compostas
de unidades dispersas territorialmente. Mesmo no mbito de
polticas, fundamental que os servios e programas descentralizados ou no se articulem entre si, estabelecendo a completude interna necessria, compondo seu campo prprio de
forma coerente. Embora num primeiro momento essas redes
possam ser acionadas com tais parmetros, ser o cruzamento entre elas que criar uma dinmica mais competente na
prtica. A territorializao possibilitar a proximidade da realidade local, nas peculiaridades de seus problemas e situaes,
para um diagnstico mais preciso e uma ao mais adequada.
E a fomentao de microrredes temticas em seu interior possibilitar uma ao cruzada e mais criativa, sem dvida.

3. A rede na poltica de Assistncia Social


A ideia de parceria e atuao em rede vem sendo privilegiada
pela Assistncia Social desde a Constituio de 1988, quando passou a ser definida como Poltica de Proteo Social no
contributiva, integrada ao trip da Seguridade Social junto
com a Previdncia Social e a Sade.
A Seguridade Social compreende um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade destinado a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social. (CF 1988 art. 194)
Para tanto, essa Constituio trata dos servios de interesse
pblico (Ttulo VIII) prevendo seu exerccio pela ao compartilhada entre Estado e particulares, estes atuando sob superviso daquele (CF 1988 arts. 197, 204 e 205).
Tal proposio ganha ainda nova nfase, com a Norma Operacional Bsica do Sistema nico da Assistncia Social (NOB/
SUAS 2005), quando a Assistncia Social colocada como
poltica social a ser reordenada num sistema nico de mbito nacional, devendo compatibilizar, integrar e dar unidade
a suas realizaes, entre as instncias de governo, na relao
pblico-privada e com as demais polticas pblicas, em parcerias num sistema regido por normas tcnicas, metodologias e
protocolos em padres mais inovadores.
A Assistncia Social, construda historicamente na concepo
de subsidiariedade, e se organizando a partir de relaes por
meio de convnios para auxlios e subvenes com organizaes filantrpicas, ao assumir o status de poltica garantidora
de direitos sociais, v-se na contingncia de ruptura definitiva
com esses paradigmas tradicionais, pelo compromisso estabelecido com a efetivao de direitos sociais.
Nesse processo de reconstruo, o desafio ganhar rapidamente profissionalismo e competncia tcnica, superando
fatores histricos com grande fora de reproduo, como o

46 | Caderno de Estudos Edesp

assistencialismo e o clientelismo. E, caracterizada pela primazia estatal, mas complementando-se com a contribuio da
sociedade civil, no s no controle, mas tambm na prestao de servios, v-se na urgncia de capacitao contnua e
permanente no s de seus prprios recursos humanos, mas
tambm dos quadros das organizaes privadas, com vista ao
ajustamento s novas diretrizes e princpios de ao.
Assim, a parceria e a atuao em rede vai possibilitar o ajustamento conceitual e referenciador das atuaes nas funes
estabelecidas proteo social / vigilncia social / defesa de
direitos e hierarquizao pela Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial, j num novo sistema de regulao, que
vise completude e integralidade das aes no mbito socioassistencial, com vista reconstruo da especificidade e
do campo prprio da Poltica de Assistncia Social.

3.1 Rede socioassistencial


Para alcanar esses propsitos a NOB/SUAS define:
A rede socioassistencial um conjunto integrado de aes
de iniciativa pblica e da sociedade que ofertam e operam
benefcios, servios, programas e projetos, o que supe a articulao entre todas essas unidades de proviso de proteo
social, sob a hierarquia bsica e especial e ainda por nveis de
complexidade. (NOB/SUAS 2005)
Explicita dessa forma que servios e benefcios devam ser
oferecidos pelos diferentes rgos federativos, em gesto direta ou por entidades e organizaes vinculadas ao Servio
nico de Assistncia Social (SUAS), devendo responder coletivamente a necessidades sociais de ampla parcela da populao por um conjunto organizado de atividades, de relevncia
pblica e responsabilidade do Estado, sejam elas prestadas
por ente pblico ou privado.
Tal articulao vai supor a mobilizao de um processo
de cooperao e horizontalidade, uma vez que as organizaes privadas que ofertam tais provises so autnomas
em relao ao Estado. Mas, para serem efetivas e terem complementaridade a suas aes, so movidas pelos mesmos interesses de qualificao, ganho de efetividade e integrao a
um sistema nico amplo e organizado.
Assim, os objetivos gerais dessa rede interna Poltica de Assistncia Social visam a:
ampliar a cobertura e a completude das aes socioassistenciais voltadas a indivduos, famlias e territrios em vulnerabilidade;

Caderno de Estudos Edesp | 47

fazer produzir e circular benefcios e servios inovadores


direcionados aos eixos priorizados pela PNAS 2004 matricialidade sociofamiliar e territorializao;
superar as atenes paliativas garantindo continuidade, padro de qualidade aos servios e ganho de resolutividade;
identificar-se com as diretrizes e princpios direcionados ao
empoderamento, autonomia e participao dos beneficiados,
pelo apoio ao enfrentamento de suas vulnerabilidades e riscos
sociais;
construir novos compromissos em torno de interesses comuns, desencadeando processos inovadores de gesto e de
metodologias de atuao;
criar fluxos e canais de comunicao, de referencia e contrarreferncia para o sistema de ateno populao;
construir campos de aproximao e de interconexo entre disciplinas e reas de saberes, baseados na compreenso
multidimensional dos determinantes da questo social.
Em apoio a tais objetivos o Decreto 6.308 de 14/12/2007
dispe sobre as entidades e as organizaes de Assistncia
Social de que trata o art. 3 da Lei Orgnica da Assistncia
Social (LOAS), classificando-as em trs categorias: entidades
de atendimento, de assessoramento e de defesa de direitos,
e caracterizando, dentre suas disposies, as de atendimento como aquelas que, de forma continuada, permanente e
planejada, prestam servios, executam programas ou projetos
e concedem benefcios de proteo social bsica ou especial,
dirigidos s famlias e indivduos em situaes de vulnerabilidades ou risco social e pessoal, nos termos da LOAS.
E detalha o que considera servio socioassistencial:
Meio de acesso a seguranas sociais, produzindo aquisies
pessoais e sociais aos usurios, operando integradamente
as funes de proteo social, defesa de direitos e vigilncia social, pelo desenvolvimento de atividades continuadas,
prestadas por um conjunto de provises, recursos e atenes
profissionalizadas, numa unidade fsica, com localizao,
abrangncia territorial e pblico definido.
Estabelece que os servios devem produzir mudanas duradouras na condio de vida da populao, em resposta s
suas necessidades e expectativas. Isso significa que exige
ampla qualificao profissional dos seus agentes, qualificao esta que agregue competncias tcnicas, especialidades
e sistema relacional adequado entre os atores da oferta e da
demanda.

48 | Caderno de Estudos Edesp

Enfatiza ainda a competncia articuladora que possibilite a


superao da fragmentao e o estabelecimento de vnculos
entre benefcios e servios, programas, projetos e atividades,
que planejados e avaliados sejam prestaes integradas em
rede de proteo social e garantia de direitos.
Visando favorecer a definio de seu campo especfico e
ganho de racionalidade e unidade na configurao de poltica em sistema nico, vai detalhar novas orientaes pela
Resoluo 109, de 11/11/09, como a tipificao dos servios
socioassistenciais.
Essa Resoluo possibilita aos servios padronizao nacional, pela referncia unitria de contedos e sistemas de funcionamento, cumprindo princpios de equidade e igualdade,
com padro indeclinvel e garantido em toda a rede de proteo social. Reafirma princpios e diretrizes da poltica, alm
dos servios que compem a rede de ateno na proteo
social bsica e na proteo social especial (mdia e alta complexidade) e a articulao entre estas protees. Reafirmando
a autonomia das organizaes afins entidades sociais, conselhos e servios estatais , estabelece a tipificao como
instrumento de dilogo, negociao e ao conjugada.
A Resoluo CNAS 16/2010 tambm facilita tal articulao,
definindo o critrio para inscrio de entidades e organizaes
de assistncia social e o Protocolo de Gesto Integrada entre
Servios, Benefcios e Transferncias de Renda.
Orienta assim o sistema de capacitao e informao contnua que fundamentar as vias e os fluxos de articulao,
no s internamente, mas com servios das demais polticas,
contribuindo sobretudo com sistemas de acompanhamento e
avaliao do plano municipal e sua integrao ao SUAS.
A Poltica de Assistncia Social ganha assim um acervo
amplo de normatizaes voltadas atuao em rede, com
orientaes oficiais e precisas, visando garantir essa nfase metodolgica no fazer social cotidiano dos seus
rgos gestores.

3.2 Rede intersetorial


Com seu campo de atuao bem definido e articulado, a
Poltica de Assistncia Social ganha condies favorveis
composio intersetorial.
Enfrentando amplo quadro de presso social que se faz com
postulaes de direitos sociais, demandas e reivindicaes
coletivas cada vez maiores, derivadas da complexidade do
quadro social, as polticas pblicas tm sido exigidas a somar
esforos e competncias, aliadas criatividade e inovao
na gesto e nas metodologias de interveno, para atuao

Caderno de Estudos Edesp | 49

com resolutividade. Ao mesmo tempo, a realidade mutante


e complexa exige de todas elas amplo processo de conhecimento da realidade, flexibilidade e agilidade nas intervenes.
Assim, a parceria e a atuao em rede no hoje
apenas demanda da Assistncia Social. Pactos e
propostas articuladas e conjuntos tm sido buscados amplamente, pois privilegiam a melhor utilizao de recursos pblicos humanos, polticos,
tcnicos e materiais; colaboram na superao
da fragmentao, paralelismo e superposio de
aes; e propiciam intervenes mais abrangentes, com alcance de patamares de vida mais efetivos para os segmentos sociais atendidos.
Na Assistncia Social esse tipo de abordagem
constitui-se na possibilidade de superao da sua
incompletude, conquista de conhecimento mais
global da realidade, realizao de atenes mais
integradas e superao da prtica de transferncia
de responsabilidades.

As polticas
pblicas tm
sido exigidas a
somar esforos
e competncias
para atuao com
resolutividade. A
realidade mutante
e complexa exige
de todas elas
amplo processo
de conhecimento
da realidade,
flexibilidade e
agilidade

Principalmente os eixos estabelecidos, de matricialidade e territorializao, tm levado a essa


abordagem estratgica. A localizao dos Centros de Referncia da Assistncia Social (CRAS)
em territrios prximos dos beneficirios vai permitir a composio de redes microterritorializadas, com vista a intervenes em problemas coletivos, com complementao de especialidades que atendam de forma harmonizada s demandas
de faixas etrias e problemas relacionados a ciclos de vida de
familiares atingidos.

Tambm importante considerar que, para alm da articulao institucional, nesses microterritrios, conta-se com ampla
possibilidade de agregar os movimentos e as dinmicas comunitrias. A gesto por proximidade encontra presena ativa de
redes sociais informais e pode ainda fortalecer seus vnculos
de pertencimento e participao.
E os fluxos e as conexes entre CRAS e CREAS exigem comunicao entre essas micro e as macrorredes municipais para
atenes mais especializadas no mbito dos graus de complexidade. Mesmo as condicionalidades exigidas pelo PTR,
que envolvem sade e educao, j fornecem a base para
alianas e pactos municipalizados e territorializados.
Assim, neste novo contexto, composto dos novos postulados
normativos, os gestores da Assistncia Social esto tendo que
se conduzir completamente abertos e preparados colaborao com outros entes institucionais, com outros setores, com
outros gestores, com subordinados e superiores, para que a
rede se faa em todas as direes interna e externamente.

50 | Caderno de Estudos Edesp

E ser dessa postura profissional com certeza que decorrer


a assimilao da ideia integral de rede, no apenas como
modismo ou postulao doutrinria, mas como exigncia profissional assumida e conduzida em todo o seu potencial.
* Sobre o autor:

Graduao em Servio Social pela Unaerp Ribeiro Preto.


Mestrado e doutorado em Servio Social pela PUC So Paulo. Especializao em Gesto Social e Administrao de Organizaes do Terceiro Setor pela Fundao Getulio Vargas
So Paulo. Atualmente pesquisadora do Centro de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais (Cedepe) da
PUC So Paulo e scia-diretora da Ativa Consultoria em
Gesto Social.

Bibliografia
CAPRA, F. A teia da vida uma nova compreenso cientfica
dos sistemas vivos. So Paulo: Cultrix/ Amana-Key, 2001.
CASTELLS, M. A Sociedade em rede. So Paulo: Paz e
Terra, 2000.
MARTINHO, C. Redes uma introduo s dinmicas
da conectividade e da auto-organizao. Braslia: WWF
Brasil, 2003.
MARTINHO, C. Conectividade e horizontalidade uma introduo s redes. In Compromisso Ao, v. 2. Seminrios
regionais 2003. Abrinq / Unicef / Fundao Ford, 2005.
NOGUEIRA, M. A. Articulao, redes e parcerias recursos
para agir numa sociedade desigual e mutante. In Compromisso Ao, v. 3. Gesto da poltica da infncia e adolescncia
no Brasil. Abrinq / Unicef / Fundao Ford, 2005.
RELATRIO SEMESTRAL do Ncleo de Estudos sobre Movimentos Sociais. Subgrupo sobre redes. Programa de Psgraduao. So Paulo: PUC, 1999. Mimeo.
NORMA OPERACIONAL BSICA / PNAS 2004. Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional da Assistncia Social. Braslia, nov. 2004.
NORMA OPERACIONAL BSICA / SUAS 2005. Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria Nacional da Assistncia Social. Braslia, jul. 2005.
RESOLUO 109. Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais MDS / SAS D.O. Braslia, 25/11/2009.
PROTOCOLO DE GESTO INTEGRADA DE SERVIOS, BENEFCIOS E TRANSFERNCIAS DE RENDA NO SUAS MDS /
SAS Comisso Intergestores Tripartite. Braslia, 2010.

Caderno de Estudos Edesp | 51

ESTUDO IV

O FINANCIAMENTO
PBLICO DA
ASSISTNCIA SOCIAL

52 | Caderno de Estudos Edesp

*Fernando A. Brando

O texto de Fernando A. Brando tem o mrito de situar o


financiamento como processo poltico e tcnico. Nesta
tica, o financiamento decorre das escolhas, preferncias e
decises tomadas pelos agentes do mbito poltico; isto , o
financiamento pblico um elemento fundamental no estudo
das polticas sociais, uma vez que reflete a correlao de
foras sociais e polticas envolvidas na utilizao dos recursos
pblicos. Os desdobramentos dessa responsabilidade conjunta
dos governos federal, estadual e municipal so explicados no
mbito da sistemtica de gesto e de anlise dos principais
avanos e desafios do gasto pblico, levando em conta
algumas estratgias para a estruturao do financiamento e
do controle social.

O PACTO FEDERATIVO PELA ASSISTNCIA SOCIAL

1. INTRODUO
Durante sculos, os servios requeridos pela populao, no
mbito da assistncia social, foram fornecidos exclusivamente
pelas entidades filantrpicas e tambm pelas organizaes
no governamentais (ONGs), que passaram a integrar esse
cenrio histrico a partir do fim da Segunda Guerra Mundial1.
Todas essas entidades de assistncia social, eventualmente
ou sistematicamente, recebiam recursos dos governos na forma de subveno.
A influncia dos
movimentos
sociais na
Assembleia
Constituinte
resultou na
definio da
Assistncia
Social como
uma das polticas
integrantes da
Seguridade
Social, junto com
a Sade e a
Previdncia.

Nos anos 1980, principalmente quando da Constituinte, as ONGs e as entidades filantrpicas se


encontravam organizadas em grupos afins, que
tinham entre seus objetivos definir estratgias em
relao aos programas nacionais lanados pelo
governo federal, alm de disputar recursos dos oramentos pblicos. O governo federal era ento o
principal financiador.
Essas associaes se organizavam em subsetores, ento chamados de redes, por exemplo:
rede de creches, rede de ateno a crianas
e adolescentes, aos idosos, s pessoas com
deficincia etc. Assim, reproduziam a estrutura
de organizao dos movimentos sociais que lutavam pela garantia de direitos e pela implantao
de polticas de proteo social.

A influncia dos movimentos sociais na Assembleia Constituinte resultou na definio da Assistncia Social como uma das polticas integrantes da Seguridade Social, junto com a Sade e a Previdncia.

1 As ONGs surgiram da ao da Organizao das Naes Unidas (ONU), que institucionalizou um programa voltado para o desenvolvimento e a
superao da pobreza denominado desenvolvimento de comunidade. A capacitao das comunidades era obtida por intermdio de organizaes
que recebiam recursos dos governos e da prpria ONU para produzir e difundir conhecimentos nas comunidades (AMMANN, S. B., 1992).
2 Nessa poca, os programas nacionais estavam reduzidos ao estabelecimento de metas regionais a serem alcanadas pelas entidades, j que a
oferta de servios pblicos por organismos estatais era, praticamente, inexistente e de baixa qualidade.

Caderno de Estudos Edesp | 53

A Constituio Federal de 1988, ao dispor sobre as aes


governamentais na rea de Assistncia Social, atribuiu
ao Estado, em sua esfera federal, a responsabilidade pela
elaborao e pela coordenao das normas gerais. Coube
s esferas subnacionais a execuo de programas e aes
socioassistenciais, em atuao direta ou por meio das entidades
beneficentes e de assistncia social, de forma concorrente, ou
seja, exercida simultaneamente e em igualdade de condies
entre Estado e organizaes de natureza pblico-privada.

2. O FINANCIAMENTO DA ASSISTNCIA SOCIAL


DEVER DO ESTADO
A Constituio Federal Brasileira de 1988 determina que a
Seguridade Social seja financiada por toda a sociedade, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos municpios. Tambm dispe que, em lei, sejam definados os critrios de transferncia da Unio para os Estados, para o Distrito Federal e para
os
municpios, e dos Estados para os municpios (art. 195
e 10).
A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) Lei Federal
8.742/93 estabelece que o financiamento Assistncia Social, de responsabilidade da Unio, seja feito com os recursos
aportados no Fundo Nacionais de Assistncia Social (FNAS)
art. 28. E que as transferncias de recursos da Unio para
os Estados, o Distrito Federal e os municpios sejam feitas
mediante prvia comprovao de efetiva instituio e funcionamento de: i) Conselhos de Assistncia Social de composio paritria entre governo e sociedade civil; ii) Fundos de
Assistncia Social com orientao e controle dos respectivos
conselhos de Assistncia Social; iii) planos de Assistncia Social; e iv) aporte de recursos prprios alocados nos respectivos fundos de Assistncia Social (art. 30).
Efetivamente, ao dispor sobre a organizao da Assistncia
Social, a LOAS estabeleceu as bases para a constituio da
gesto da poltica na forma de sistema (art. 5). Da mesma
forma, o financiamento passou a ser responsabilidade conjunta dos entes federados.
Entretanto, nos anos seguintes publicao da LOAS, o financiamento federal s aes de Assistncia Social continuou
sendo feito por meio de convnios firmados com entidades
filantrpicas e ONGs e por aes diretas da Unio, a cargo
da Legio Brasileira de Assistncia (LBA). Aps a extino
da LBA (1995), a estratgia federal, para a continuidade do
financiamento, foi transferir recursos para os governos estaduais, que j no tinham competncia de execuo e se
limitavam a repassar os recursos recebidos para prefeituras
municipais e entidades por elas conveniadas.

54 | Caderno de Estudos Edesp

O financiamento do oramento federal assistncia social,


no perodo que antecede a LOAS, e tambm nos anos imediatamente posteriores, destinado a aes desarticuladas,
paralelas e sobrepostas entregues a vrios rgos. As rubricas que recebiam recursos sob o ttulo de Assistncia Social continham aes e programas que no coadunavam com
o escopo estabelecido pela LOAS. Tem-se como exemplo,
na sade, as aes de distribuio de medicamentos, bolsaalimentao, aparelhos de rteses e prteses e passes para
transporte coletivo; na educao, a distribuio de material
didtico, merenda escolar e, recentemente, os programas de
bolsa-escola... (BOSCHETTI & OLIVEIRA, 2002, p.116).
A LOAS estabeleceu que pelo FNAS, sob comando nico,
transitasse todo o recurso federal aportado funo Assistncia Social. Verifica-se, porm, que uma parte significativa das aes que receberam recursos federais da funo
Assistncia Social, entre 1996 e 2003, transitou fora do
Fundo (PINHEIRO).
O modelo
sistmico previsto
pela LOAS
pressups a
superao de um
legado de pouca
organicidade

O modelo sistmico previsto pela LOAS pressups a superao de um legado de pouca organicidade, fragmentao institucional, poucos
recursos, aes pontuais e baixa capacidade tcnica. Entretanto, as metas de reduo de gastos
e de dficit pblico nortearam o reordenamento institucional da rea, com o consequente o
arrefecimento da capacidade do Estado de prover
servios (LIMA).

Em dezembro de 2003, a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social aprovou construir uma agenda para 2004,
para que, sob a coordenao do Ministrio da Assistncia Social, seja implantado, o Sistema nico de Assistncia
Social SUAS , de forma descentralizada, regionalizada e
hierarquizada, com base no territrio.3
Em outubro de 2004, por meio da Resoluo 145, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) aprovou a nova
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), que estabeleceu os princpios e as diretrizes para institucionalizar a gesto
descentralizada e participativa, buscando assim promover as
regras estabelecidas pela Constituio Federal de 1988 e pela
LOAS. Em julho de 2005, o CNAS aprovou a nova Norma
Operacional Bsica da Assistncia Social (NOB/SUAS).
Nesse contexto, a PNAS 2004 e a NOB/SUAS 2005 objetiva, no campo do financiamento, enfrentar, pelo menos, trs
grandes desafios:
a) Agrupar todos os recursos dos oramentos pblicos destinados Assistncia Social em unidades oramentrias especficas, nos trs nveis de governo;
3 Relatrio da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, dez. 2003. III Deliberaes, Painel III, 2.

Caderno de Estudos Edesp | 55

b) Estruturar e dar capacidade de gesto aos Fundos de Assistncia Social para que possam garantir financiamento, de
forma continuada, a servios, programas, benefcios e aes
de Assistncia Social, eliminando assim de vez a descontinuidade e a ineficcia no gasto pblico;
c) Consolidar, mediante incentivos financeiros, a estruturao
de servios e programas em consonncia com os princpios e
as diretrizes da LOAS, afastando as prticas assistencialistas
e clientelistas.
Alm da reorganizao oramentria e financeira, a PNAS
2004 havia formulado crticas aos critrios ento vigentes
para alocao do financiamento, tais como:
- iniquidade das distribuies dos recursos, concentrao no
financiamento de servios nas cidades mdias e grandes e
nas regies Sul e Sudeste;
- excessiva segmentao do financiamento por faixa etria,
ciclo de vida e vulnerabilidade especficas;
- fixao de valores per capita que atribuam recursos com
base no nmero total de atendimentos e no na conformao
dos servios s necessidades da populao;
- recursos financeiros engessados por uma srie histrica
de beneficiados;
- relao complexa, demorada e descontinuada no estabelecimento de convnios para repasse de recursos;
- exigncia de uma prestao de contas detalhada e complexa
sem nenhuma efetividade em mensurar a consecuo dos objetivos financiados.

3. O SUAS E A NOVA LGICA PARA O FINANCIAMENTO


As crticas apontadas pela PNAS 2004 quanto
iniquidade na distribuio dos recursos, o engessamento decorrente de uma srie histrica
de beneficiados e a m fixao de valores remuneratrios, que no consideravam a complexidade
dos servios, foram superadas pela reorganizao
da relao da Unio com os demais entes federados, a partir de um novo modelo de gesto.
A gesto na forma de sistema teve incio na classificao dos Estados e dos municpios que optaram
e apresentaram condies de aderir.
Criaram-se ento quatro tipos de gesto: dos municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da

56 | Caderno de Estudos Edesp

Criaram-se
ento quatro
tipos de gesto:
dos municpios,
dos Estados, do
Distrito Federal e
da Unio. A gesto
dos municpios foi
dividida em nveis:
inicial, bsica
e plena.

Unio. A gesto dos municpios foi dividida em nveis: inicial,


bsica e plena. Para cada tipo e nvel de gesto se estabeleceu
requisitos, responsabilidades e incentivos financeiros a serem
verificados em um processo que se denominou habilitao.
Assim, a gesto da poltica dos municpios que no quiseram
ou no reuniram condies para aderir ao sistema ficou sob a
responsabilidade dos governos estaduais.
A alocao e a distribuio dos recursos a serem transferidos
aos Estados e aos municpios passaram a ser definidas pelas
instncias de formao de pactos a Comisso Intergestores
Tripartite (CIT), a Comisso Intergestores Bipartite (CIB) e o
CNAS, que se orientam por indicadores de base territorial.
Esses indicadores so construdos a partir do porte dos municpios e da complexidade dos servios oferecidos. Esse processo de alocao de recursos denominado partilha.
Para superar a excessiva segmentao do financiamento
(por faixa etria, ciclo de vida, vulnerabilidades especficas)
e eliminar a presena nos oramentos de aes e programas
que no coadunam com as diretrizes normativas, procedeuse a classificao do financiamento em consonncia com os
nveis de proteo social institudos pela PNAS: bsica e especial, de mdia e alta complexidade. Em 2009, por resoluo
do CNAS, os servios socioassistenciais foram tipificados e
classificados em estrita observncia aos princpios e diretrizes
da poltica.
Para melhorar
Para melhorar o fluxo financeiro que se apresentava descontinuado, porque estava sendo regido
o fluxo
por uma lgica de convnio imprpria para garantir
financeiro, que
os servios continuados previstos pela lei, adotouse apresentava
se instituir e incentivar os Fundos de Assistncia
Social criados pela LOAS (art. 30) como unidade
descontinuado,
central da execuo de programas e aes, fazenadotou-se instituir do valer a obrigao de aportar nesse todos os
e incentivar
recursos destinados Assistncia Social.
os Fundos de
No plano federal, os esforos foram concentrados
Assistncia Social. em transferir para o oramento do FNAS os recursos destinados Poltica de Assistncia Social na funo
08; fazer valer no planejamento e na execuo oramentria a natureza obrigatria das transferncias a Estados e
municpios; implantar no oramento da Unio a organizao
das prestaes pblicas na forma de servios, programas
e benefcios; reestruturar as classificaes oramentrias e
apresentar aos rgos de controle interno e externo a fundamentao legal para a responsabilidade compartilhada que
se implantava na execuo das aes da poltica, agora na
forma de sistema.

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4. AS TRANSFERNCIAS FUNDO A FUNDO


Instituda, no mbito da Poltica de Assistncia Social, pela
Lei Federal 9.604/98 a faculdade de transferir recursos do
FNAS aos Fundos de Assistncia Social dos Estados e dos
municpios independentemente de celebrao de convnios
ou quaisquer tipo de acordos, ela s veio a ser efetivada a
partir de 2005, durante a implantao da gesto por sistema.
A utilizao do repasse automtico objetivou superar as interrupes no financiamento e a descontinuidade na oferta
dos servios. Essas interrupes eram comuns em decorrncias dos trmites complexos e demorados determinados pela
sistemtica de convnios ento utilizada.
Na organizao das transferncias financeiras a Estados e
municpios, as operaes do FNAS foram simplificadas, informatizadas e organizadas em trs modalidades: benefcios,
pagos na forma de transferncia automtica direto s pessoas, por meio da rede bancria (BPC, RMV, Bolsa Famlia);
servios, programas e gesto, pagos por meio de transferncia fundo a fundo; investimentos (projetos), pagos por meio
de convnios firmados com os Fundos de Assistncia Social
dos municpios e dos Estados.
Recentemente foi publicada a autorizao, por decreto, para
que o FNAS processe transferncias de recursos para investimento por meio da sistemtica transferncia fundo a fundo,
independentemente de celebrao de convnios. Entretanto,
aguarda-se a disciplina do procedimento que ser feita por ato
do ministro de Desenvolvimento Social.

Figura 1 - Modalidades e instrumentos para o cofinanciamento.

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5. MEDIDAS DE GARANTIA DE APLICAO DOS


RECURSOS NA FINALIDADE PACTUADA OS PISOS
Diante da necessidade de implantar os servios socioassistenciais preconizados pela PNAS 2004 e erradicar as prestaes
(benefcios e servios) que no observavam os princpios e
as diretrizes da LOAS, fez-se necessrio segmentar as transferncias financeiras, instituindo finalidades especficas e regras de utilizao para cada segmento do repasse. Assim,
o fluxo de recursos financeiros transferidos pelo FNAS foi
agrupado. Essa organizao, denominada PISOS, teve
como referncia os nveis de protees da PNAS 2004 (bsica e especial), e posteriormente a Tipificao Nacional de
Servios Socioassistenciais.
Os objetivos foram: organizar, orientar e avaliar o volume
de recursos aplicados em cada nvel de proteo da poltica
nacional; garantir a efetividade das alocaes financeiras
pactuadas nas instncias de deliberao (CIT, CIB); focalizar
em nvel regional ou nacional os esforos financeiros de
enfretamento das questes urgentes; colaborar com a
transparncia e com a atuao dos Conselhos em sua
atribuio de fiscalizao.
Portarias ou resolues do executivo instituram normas de
aplicao e definio dos objetivos (finalidades) para o gasto
financiado com as transferncias fundo a fundo
Essas normas retiraram dos municpios a possibilidade de decidir a alocao de seus gastos. Entretanto, a medida foi prudente e necessria, pois poucos municpios reuniam condies
para planejar e programar seus gastos em consonncia com
as diretrizes e os princpios institudos pela LOAS. Um grande
nmero de municpios nem sequer tinha em funcionamento
efetivo as condies bsicas para receber as transferncias,
que so: funcionamento de Conselho, Fundo e Plano de Assistncia Social.
Recentemente foram realizadas aes destinadas retomada
da capacidade de programao para os municpios: quando da
implantao do piso de financiamento gesto IGD-SUAS; e
quando da edio do novo decreto regulador do FNAS (agosto
de 2012), que autoriza a adoo de blocos de financiamentos
em substituio aos pisos.
Ficou sob responsabilidade do FNAS o apoio tcnico aos demais fundos estaduais e municipais na estruturao do planejamento e na organizao do oramento, do fluxo financeiro e
das demais funcionalidades requeridas pelo SUAS.

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6. O IMPACTO NA ORGANIZAO DOS ORAMENTOS


E NAS FINANAS PBLICAS SUBNACIONAIS
A implantao do SUAS passou a requerer dos A implantao
governos subnacionais a reviso e a incorporao do SUAS passou
de novas ferramentas na construo de seus ciclos a requerer
oramentrios e demais instrumentos de planejamento. Isso se deve ao fato de que no novo plane- dos governos
jamento da Poltica de Assistncia Social se con- subnacionais
sideram: as diretrizes do sistema SUAS; as metas
estabelecidas pelo Plano Decenal da Assistncia a reviso e a
Social; os objetivos, as diretrizes e as metas do incorporao
plano de Assistncia Social local; as deliberaes de novas
das conferncias locais, estadual e nacional; a
participao popular, em todas as fases do plane- ferramentas
jamento e da execuo, representada pelos Conselhos de
Assistncia Social, que devem aprovar a proposta oramentria antes de ela ser encaminhada ao Legislativo.
Quanto estrutura oramentria, foi necessrio reorganizar
o rol de programas e aes de governo no mbito do oramento e do plano plurianual, modificando a nomenclatura e
a classificao organizativa de aes, programas, servios
e benefcios.

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Figura 2 - Ciclo oramentrio da Poltica de Assistncia Social.

7. A ESTRUTURAO DOS FUNDOS DE


ASSISTNCIA SOCIAL
Os fundos especiais previstos na Lei Federal 4.320/64, no
mbito da Assistncia Social, tm por finalidade agrupar
os recursos dos oramentos pblicos destinados poltica,
razo pela qual sua implantao e efetivo funcionamento so
condies essenciais para a habilitao dos entes federados
ao SUAS (LOAS, art. 30). Tambm, por disposio legal, tais
fundos esto sob orientao e controle dos Conselhos de Assistncia Social, em suas respectivas esferas.
Alm da atribuio de agrupar recursos, os Fundos de Assistncia Social tm por objetivo, dentre outros: vincular recursos poltica; garantir a regularidade do fluxo financeiro;
materializar o pacto de cofinanciamento; aproximar a participao popular do processo de planejamento e execuo
das aes socioassistenciais. Constituem-se uma das instncias do SUAS, definidas pela NOB/SUAS.

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Figura 3 - Instncias do Sistema nico de Assistncia Social.

Os esforos para organizar as funcionalidades bsicas para


os Fundos de Assistncia Social apontaram pelo menos trs
aspectos estruturantes a serem orientados aos Estados e
aos municpios:
a) Aspectos legais criar, por meio de lei, o Fundo e o Conselho de Assistncia Social, com competncia para controle
e orientao da poltica; estabelecer, por meio de decreto, as
competncias e as atribuies na gesto do Fundo; inscrever
o Fundo no CNPJ, conforme determinao da Secretaria da
Receita Federal; aportar recursos de fonte prpria na Poltica
de Assistncia Social.
b) Aspectos organizacionais instituir no oramento a unidade oramentria para a programao e a execuo do Fundo
e organiz-las em consonncia com as orientaes da PNAS
2004, alterando ou incluindo novas funcionais programticas; organizar a programao financeira e oramentria garantindo a continuidade dos servios implantados; organizar
a guarda dos documentos inerentes execuo do fundo,
separadamente, e se possvel organizar contabilidade prpria;
organizar o controle patrimonial e os estoques adquiridos com
recursos do fundo; monitorar, avaliar e controlar a prestao
de servios indireta (rede socioassistencial); prestar contas ao
Conselho, sociedade e aos rgos transferidores de recursos em relatrio escrito em linguagem de fcil compreenso.

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c) Aspectos poltico-administrativos instituir como gestor


do fundo o agente responsvel pela Poltica de Assistncia
Social; conceder ao gestor autonomia administrativa e financeira, incluindo autonomia para contrataes e aquisies;
utilizar o fundo como instrumento de vinculao de recursos
Poltica de Assistncia Social.
Na implantao do SUAS, a habilitao dos municpios para
gesto ficou a cargo das CIBs em seus respectivos Estados.
A verificao do funcionamento efetivo de Fundos e Conselhos e da existncia de um Plano de Assistncia foi feita
por declarao; se houve fiscalizaes in loco, no foram
muitas. Efetivamente, ainda hoje, pouco mais da metade
dos municpios rene condies efetivas para uma eficiente
gesto oramentria e financeira dos recursos da Poltica de
Assistncia Social.

8. AVANOS E DESAFIOS
8.1 DIMENSIONAMENTO DO GASTO PBLICO COM
ASSISTNCIA SOCIAL
O Caderno SUAS, n. 5, de 2010, calcula o gasto total na
Poltica de Assistncia Social em 49,5 bilhes, assim distribudos: 38,9 bilhes gastos pela Unio (78%); 3,5 bilhes
gastos pelos Estados (7,5%); e 7,1 bilhes gastos pelos
municpios (14,1%).
A participao dos Estados e dos municpios no cofinanciamento vem se mantendo proporcionalmente estvel ao longo
da srie 2004 a 2010, conforme se depreende da anlise da
tabela 9 que integra o Caderno SUAS, n. 5.

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Fontes: STN (SIAFI e SISTN)


Figura 4 - Participaode entes no financiamento da Assistncia Social.

As redes so estruturas flexveis que se sustentam pela vontade


e pela afinidade dos integrantes. E, por serem formas no
institucionais de organizao, requerem um modo de operao
distinto do funcionamento das formais e hierrquicas.

8.2 AVANOS E DESAFIOS PARA FORTALECER


O FINANCIAMENTO
Os grandes avanos na estruturao do financiamento da
Poltica de Assistncia Social podem ser assim enumerados:
i) a estruturao dos Fundos como o lugar onde se materializa o gasto pblico com a poltica; ii) a organizao dos pisos como orientadores dos gastos em consonncia com as
diretrizes da PNAS 2004; e iii) a sistemtica de transferncia
fundo a fundo e a partilha como instrumentos de regularidade e viabilizadores do cofinanciamento federal.
Contudo, apesar de essas estratgias terem permitido significativo avano no plano federal, no foi possvel conseguir o
mesmo resultado no plano subnacional.
O provimento das capacidades tcnicas e operativas aos fundos estaduais e municipais ainda um desafio ao sistema,
pois em muitos municpios os fundos so utilizados apenas
para receber os recursos da transferncia federal. O cofinanciamento municipal, quando existe, executado em outras
unidades oramentrias que no a do fundo e o cofinanciamento dos governos estaduais nem sempre realidade muito embora a legislao exija que os recursos de cofinanciamento dos trs entes ali estejam alocados.
O cofinanciamento, mediante transferncia fundo a fundo,
est estruturado em poucos Estados, uma vez que a maioria

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deles ainda utiliza a sistemtica de convnio e no conseguiu


estabelecer um fluxo automtico de transferncias de seus
recursos aos seus respectivos municpios.
Os pisos, com suas regras especficas de aplicao,
acabaram por suscitar dvidas sobre sua correta aplicao.
Muitos gestores diante da ausncia de capacitao tcnica
ou de conhecimento da correta aplicao das normativas
acabaram por deixar de oferecer ou subdimensionaram a oferta dos servios socioassistenciais financiados por eles.
Essa incapacidade para superar dvidas ou impedimentos
tcnicos utilizao dos recursos transferidos tem gerado
acmulo de saldos financeiros nas contas dos municpios.
Algumas vezes questes simples, como a suplementao
de dotaes ou a abertura de crditos adicionais, tornam-se
grandes barreiras ao gasto eficiente e oportuno.
As dificuldades ainda so muitas, vo desde a simples adequao da estrutura programtica nos oramentos municipais
a questes mais complexas como a formao de um quadro
tcnico capaz de operar o sistema na complexidade que ele
requer. Talvez o maior desafio do sistema seja a formao de
quadros tcnicos aptos a oper-lo.

8.3 A PRESTAO DE CONTAS DAS APLICAES


E O CONTROLE SOCIAL
O controle social se d pela participao do cidado nos
espaos institucionais criados pelas conferncias e pelos
conselhos. No mbito do financiamento, ele exercido
sobre o planejamento, a execuo e os resultados obtidos.
Os conselhos so responsveis por: apreciar a proposta
oramentria, antes do envio ao Legislativo; normatizar,
regular e fiscalizar a relao entre o setor privado e o pblico
o vnculo SUAS; e tomar a prestao de contas dos g estores
pblicos e aprovar o relatrio anual da gesto.
A prestao de contas est prevista na LOAS como obrigao
peridica do gestor junto ao Conselho, no mbito federal
trimestral. Deve ser feita tambm a prestao de contas do
fundo executor ao fundo repassador conforme regras prprias
de cada transferidor; e por ltimo a prestao anual dos recursos aplicados por origens e destinos, dos resultados obtidos
em relao ao planejamento, dos investimentos efetuados e
demais informaes relevantes avaliao da gesto.
De acordo com a LOAS, essa prestao anual das contas se
d por meio de um relatrio de gesto que submetido
apreciao dos respectivos conselhos. Entretanto, o sistema
no dispe de uma orientao ou modelo para esse relatrio.

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As prestaes de contas das transferncias efetuadas pelo FNAS


so feitas em conformidade com a modalidade de repasse utilizada: se por convnio, observa-se a legislao federal para essa
modalidade (Portaria Interministerial 127/2008); se por transferncia fundo a fundo, observa-se as regras estabelecidas pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) em portaria a
atualmente em vigor a Portaria 625/2010.

A prestao de contas do fundo a fundo se d essencialmente por declarao, mediante o preenchimento, pelo gestor, de um relatrio eletrnico disponibilizado pelo Sistema
SUASweb. Esse relatrio deve ser avaliado e aprovado pelo
Conselho, tambm de forma eletrnica, antes de seu envio
ao FNAS.

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CONCLUSO
Os avanos obtidos pela implantao do SUAS demonstram
que o pacto federativo pela poltica vem se impondo, que a
estruturao gradativa do modelo de gesto descentralizado
e participativo previsto na Constituio Federal de 1988 est
em macha, mas ainda existem muitos desafios a serem superados. A heterogeneidade das capacidades institucionais,
financeiras e tcnicas precisam ser enfrentadas e apostar
fortemente na qualificao tcnica para permitir o avano do
conjunto e o amadurecimento do sistema.
* Sobre o autor:

Graduado em Economia pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, com 35 anos de experincia na rea de
planejamento, administrao, logstica e finanas, adquirida
na gesto pblica e privada. Experincia em gesto, formulao e implementao de polticas sociais (sade e assistncia social); Vivncia em cargos executivos no setor pblico e
privado Diretor Administrativo/Financeiro, de Planejamento
e Gesto, Gerente de Finanas, de Controle e de Custos, Subsecretrio, Secretrio Adjunto. Atualmente trabalha com Economia e Gesto Pblica.

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