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Comeando a Conversa

Caro aluno,

O planejamento costuma figurar como a primeira funo administrativa


exatamente por ser aquela que serve de base para as demais. Ele determina,
antecipadamente, o que se deve fazer, quais os objetivos a serem atingidos,
quais controles sero adotados e que tipo de gerenciamento ser pertinente
para alcanar resultados satisfatrios.
A falta de recursos humanos preparados para decises de mdio e
longo prazos, a instabilidade poltica gerada pelas acirradas contradies de
interesses, a viso imediatista dos governantes, a escassa viso poltica dos
tcnicos de planejamento e o burocratismo dos sistemas administrativos,
somados rigidez das formulaes tericas para implementao do processo
de planejamento, contriburam para o insucesso das gestes pblicas
baseadas em planos de aes. Os distintos nveis de desenvolvimento dos
pases ou das regies econmicas exigiram, de fato, mtodos de elaborao e
execuo de planos diversificados.
No entanto, a crescente complexidade das necessidades, a escassez de
recursos e as novas aspiraes das populaes tm exigido, cada vez mais, a
introduo de critrios cientficos no processo de tomada de decises
governamentais. A necessidade de atuar racionalmente nos assuntos
governamentais, de decidir com plena conscincia sobre suas alternativas e
resultados, bem como de levar adiante as mudanas estruturais necessrias,
traduz um esprito que impulsiona a imaginao do futuro e da concretizao
de aspiraes e interesses.
O propsito do planejamento governamental definir objetivos para o
futuro e os meios para alcan-los, de maneira que as transformaes
ocorridas na comunidade na qual o governo pretende intervir no sejam
determinadas, simplesmente, por circunstncias fortuitas ou externas, mas pelo

resultado de decises e propsitos gerados por alguns ou todos os seus


habitantes.
O planejamento um poderoso instrumento, mas no resolve todos os
problemas; no capaz de sanar todos os males da administrao, estando
sujeito a vrias limitaes de ordem prtica. No substitui a boa organizao, a
coordenao adequada, o controle eficaz e os fluxos geis e eficientes da
comunicao; enseja tambm o instrumento que estrutura e estabelece
condies de aplicar todos esses fatores.
Ressalta-se, tambm, que o planejamento um processo que obedece
s relaes precisas de interdependncia, as quais o caracterizam como um
sistema, como um conjunto de partes (fases, processos) coordenadas entre si,
de maneira a formarem um todo, um conjunto coerente e harmnico, visando a
alcanar um objetivo final (produto, resultado) determinado. Trata-se de um
processo cuja realizao no aleatria.

Planejamento
Pensar, antever cursos de ao; partir do
diagnstico da realidade proposio
antecipada de aes para superar
problemas identificados; estrutura.

Improvisao
Imediatismo, pragmatismo: operao
apagar incndio; atuao diante da
consumao dos fatos. Por exemplo:
criana sem escola construo da
escola.

Figura 1 Planejamento versus Improvisao

O planejamento deve atender, tambm, aos seguintes princpios:

Ser parte integrante da administrao pblica e estar presente em

todos os nveis e setores de atividade;

Como encerra a ideia de previso, sua validade implica a fixao

de prazos determinados com subdivises adaptadas realizao de


objetivos colimados;

Ter a flexibilidade necessria para atender s contingncias,

garantindo a continuidade e a sobrevivncia do empreendimento;

Todo o processo de planejamento deve ser estruturado de

maneira que a assessoria de especialistas e de pessoas que


possuam informaes vlidas colabore com as decises envolvidas

nos planos, sem que isso signifique interferncia dos planejadores


nos demais rgos ou setores da instituio, nem quebra de
autoridade pela m interpretao do processo de assessoria e
deciso;

As decises sobre as aes programadas tm de ser tomadas por

aqueles que agem efetivamente. Portanto, se for necessrio que


algum se encarregue de elaborar um plano, preciso que apenas d
forma s opes dos que esto efetivamente correndo os riscos da
ao.
Quando a ao contnua e de mesmo tipo, pode-se pensar em um
sistema permanente de planejamento, cujas fases tm de ser vistas como
elementos de um nico processo. Uma estrutura orgnica permanente
essencial por ser o planejamento um processo contnuo, que se projeta no
tempo.
O planejamento governamental apresenta, ainda, trs dimenses, as
quais devem ser avaliadas e, na medida do possvel, mantidas em equilbrio:

Objetivos: as intenes da instituio;

Recursos: financeiros, alocao de recursos oramentrios;

Estrutura organizacional: estrutura formal da instituio, com seus

recursos humanos e materiais.


Encarado tridimensionalmente e entendido como um roteiro para a ao
administrativa, o planejamento pretende estabelecer o equilbrio entre suas trs
dimenses, de tal forma que os objetivos tornem-se viveis, os recursos
suficientes e a estrutura seja mais adequada e flexvel.
As relaes sociais que expressam os interesses e privilgios dos
diferentes grupos envolvidos no processo de planejamento governamental
possuem uma inrcia muito grande, a qual se reflete em propenses para
manter as estabilidades poltica, administrativa e social.
Para que um plano seja politicamente vivel, preciso que obtenha
certo grau de apoio da sociedade sobre a qual vai atuar. Para que seja
implementado,

necessrio

apoio

administrativo,

envolvendo

alta

administrao e os nveis intermedirio e executivo. Este apoio est


relacionado aos interesses das foras polticas e ao controle que estas tm

sobre os meios e mecanismos de tornar um plano vivel, seja politicamente,


seja na implementao. As diferentes foras participantes so afetadas pelo
processo de planejamento, na medida em que este prospera e gera maior
compromisso poltico proporcionalmente a seus interesses.
necessrio, portanto, que o sistema de planejamento governamental
seja visto da seguinte perspectiva: impossvel falar de planejamento se este
no tiver condies de conduzir concretamente processos e programas para
atingir os fins desejados e se a proposta no for aceita pelos interessados,
aqueles que tm o poder de deciso, os polticos; e aqueles para os quais as
aes so destinadas, as comunidades.

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1.1. O Planejamento Tradicional


O planejamento tradicional o processo de deciso que objetiva uma
combinao tima de atividades em uma rea especfica; por meio deste
planejamento a utilizao dos instrumentos de poltica ser coordenada,
considerando os objetivos do sistema e as limitaes impostas pelos recursos
disponveis.
O planejamento tradicional tende a assumir um ponto de vista esttico,
mesmo quando objetiva o longo prazo (cinco a dez anos). Parte de uma
definio esttica da misso da organizao, e frequentemente no explicita, e
muito menos questiona, essa misso. Baseia-se em uma anlise da estrutura e
funcionamento internos da organizao, no considerando as alteraes do
meio exterior nem a adequao da organizao s solicitaes atuais e futuras
desse meio.
Os planos podero ser feitos e revistos com certa regularidade, mas
sero estticos entre cada reviso. J o planejamento tende a ser centralizado.
Neste tipo de planejamento, a perspectiva adaptada da organizao
corresponde noo do sistema fechado. O ambiente tomado como um dado
sobre o qual se faro previses, e no como algo sobre o qual a organizao
se disponha a atuar e que, no fundo, pode determinar ou no a sua prpria
sobrevivncia.
De um modo geral, as instituies governamentais tm sua existncia
justificada pela prestao de servios ou pela produo de bens destinados ao
atendimento de necessidades coletivas ou da prpria administrao pblica.
Podem, ainda, justificar-se pela realizao de investimentos ou pela formulao
e gerenciamento de polticos, voltados para a acelerao do processo de
desenvolvimento econmico e social.

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A execuo dessas tarefas envolve, necessariamente, a mobilizao de


expressivo ou mesmo de vultoso volume de recursos financeiros, cuja fonte,
em ltima anlise, a prpria coletividade, por meio dos tributos arrecadados,
dos preos cobrados pelos produtos, das transferncias de renda via
mecanismos de endividamento e inflacionrios.
Foi para defender-se dos imprevistos e dos possveis abusos ensejados
por essa contnua e crescente demanda de recursos que a sociedade
conquistou, politicamente e aps rduas lutas, os direitos de conhecer (e de
anuir) antecipadamente o volume de recursos que o governo pretende
arrecadar e aplicar em cada exerccio, na forma de oramentos aprovados
pelos seus representantes. Essa pujante razo poltica tornou a prtica
oramentria uma obrigatoriedade constitucional do setor pblico, quer na
forma de oramentos anuais, quer de diretrizes oramentrias ou oramentos
plurianuais de investimentos.
A prtica reiterada do oramento tradicional, exerccio aps exerccio,
permite visualizar simplificadamente o processo de atuao do setor pblico na
forma de um ciclo operacional, no qual as atividades oramentrias e de
execuo passam a compor um trabalho rotinizado. A continuidade desse
processo assegurada pelo aporte de recursos e pelo acompanhamento
oramentrio, conforme mostra a figura 1. Tal ciclo repete-se a cada ano.
Aporte de recursos

Oramento
(oramento
Tradicional)

Execuo
(servios, bens,
Obras)

Acompanhamento oramentrio
Figura 1 Ciclo operacional do planejamento governamental tradicional.

No modelo clssico, vigente desde os primrdios do Estado liberal at


meados do sculo XX, quando o oramento tradicional cedeu lugar ao
oramento programa, coube ao instrumento oramentrio desempenhar as
funes de meio de previso das receitas pblicas, segundo os tributos prvia

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e legalmente aprovados e, de forma jurdica, autorizar limites para os gastos


governamentais.
1.2. O Planejamento Estratgico
O planejamento estratgico corresponde ao estabelecimento de um
conjunto de providncias a serem tomadas pelo gestor, considerando que o
futuro tende a ser diferente do passado. Entretanto, a organizao tem
condies e meios de agir sobre as variveis e fatores, de modo a exercer
alguma influncia sobre o seu ambiente. O planejamento , ainda, um processo
contnuo, um exerccio mental executado pela empresa, independentemente da
vontade especfica do gestor.
O planejamento tradicional, na linha fayolista, pode cumprir suas
funes, mas possvel que seja insuficiente em situaes de mudana
acelerada do ambiente exterior das organizaes. O planejamento estratgico
visar exatamente a suprir esta deficincia, pois parte do pressuposto de que a
organizao s sobrevive se executar bem algumas de suas funes no meio
em que atua, e considera seu posicionamento comparando-o a outras
organizaes que desempenham a mesma funo (ou funes similares, ou
complementares).
O planejamento estratgico objetiva ser um processo contnuo e
sistemtico de tomada de decises, em que os planos so permanentemente
revistos conforme as circunstncias vo evoluindo, e no segundo um
calendrio preestabelecido. Portanto, ele ser um apuramento do planejamento
tradicional, que no o exclui, mas o enquadra. J o planejamento tradicional
passar a visar o curto/mdio prazos, a serem instrumentos para a execuo e
o controle do plano estratgico.
Este tipo de planejamento caracterizar-se-, por:

Focar ou partir do relacionamento da organizao com o meio,

definindo a sua misso nesse meio;

Visar o longo prazo, envolvendo decises com implicaes a

longo prazo;

Ser de difcil reorientao, uma vez posto em execuo;

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Precisar,

no

processo

do

delineamento

dos

planos,

da

colaborao de todos os dirigentes da organizao;

Ter impacto em toda a organizao;

Preocupar-se com a definio dos fins da organizao, dos meios

para atingi-los, da forma de execuo e controle, a ponto de poder


levar redefinio e/ou sua prpria reestruturao organizacional.
No processo de planejamento estratgico, podem-se identificar algumas
etapas tpicas, embora elas no tenham, necessariamente, que apresentar o
mesmo desenvolvimento ou serem executadas de acordo com a ordem
indicada a seguir. Na verdade, o processo tende a ser cclico. Ele parte de uma
verso mais ou menos grosseira em todos seus componentes, que
sucessivamente revista e refinada. As etapas do planejamento estratgico
sero:

Identificao e definio explcita da misso ou finalidade da

organizao

dos

seus

objetivos

dentro

do

horizonte

de

planejamento;

Anlise do ambiente externo, isto , identificao e avaliao das

oportunidades e ameaas para as atividades da organizao,


originadas no ambiente em que ela se insere. Oportunidade a
fora ambiental incontrolvel pela empresa, que pode favorecer a sua
ao

estratgica,

desde

que

conhecida

aproveitada

satisfatoriamente enquanto perdurar; ameaa a fora ambiental


incontrolvel pela empresa, que cria obstculo sua ao estratgica
e que poder, ou no, ser evitada, desde que conhecida em tempo
hbil;

Avaliao interna, consistindo na anlise crtica e na avaliao

das foras (pontos fortes) e fraquezas (pontos fracos) da organizao


nas suas vrias vertentes (recursos humanos, materiais, tcnicos e
financeiros, estrutura, sistemas de informao e controle, valores,
filosofia e estilo de gesto etc.). Pontos fortes a diferenciao
conseguida pela empresa, a qual lhe proporciona uma vantagem
operacional no ambiente empresarial (varivel controlvel); pontos
fracos uma situao inadequada da empresa, a qual lhe

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proporciona uma desvantagem operacional no ambiente empresarial


(varivel controlvel);

Delineamento

de

estratgias,

ou

seja,

identificao

das

estratgias possveis para consecuo dos objetivos;

Avaliao comparativa das estratgias alternativas e escolha da

consecuo mais adequada dos objetivos, considerados os recursos


disponveis ou adequados;

Execuo, avaliao e controle, isto , traduo da estratgia em

planos tticos para cada setor da organizao, identificao e


execuo das decises administrativas e operacionais necessrias e
acompanhamento da execuo dos planos, com eventuais correes
necessrias.
Diante do exposto, entende-se que cabe organizao: conhecer,
aproveitar e adaptar seus pontos fortes s suas necessidades; conhecer;
eliminar ou adaptar seus pontos fracos; conhecer e usufruir as oportunidades
externas; conhecer e evitar as ameaas externas. A busca de uma posio
vantajosa, de oportunidades no mercado, exige dos planejadores (gestores)
uma viso correta daquilo que o ambiente do qual sua empresa faz parte pode
oferecer, assim como mudanas constantes at que ponto caracteriza
benefcios ou prejuzos.
O planejamento estratgico, que se reflete no todo de uma organizao,
tende a ser de responsabilidade dos diretores e presidentes. Nele, sero
tomadas decises presentes que iro produzir efeitos futuros, os quais podero
ser positivos ou negativos, dependendo exclusivamente de um planejamento
abrangente e de uma deciso acertada.
Este tipo de planejamento consiste em um conjunto de tomada
deliberada e sistemtica de decises, envolvendo empreendimentos que
afetam ou deveriam afetar toda a organizao, por longos perodos de tempo.
Devido ao longo prazo, que no possui uma previso definida (pode ser trs,
cinco anos ou mais), por defrontar com incertezas, o planejamento estratgico
tem suas decises baseadas em julgamentos, e no em dados.

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1.3. O Planejamento Estratgico Situacional


O planejamento estratgico situacional critica no a racionalidade ou a
interao entre os agentes polticos, considerados pelos demais modelos, mas,
sim, a forma pela qual o processo de planejamento efetuado. Concebe o
planejamento como propostas de solues de problemas inter-relacionados
ou no, mas que se apresentam em diferentes momentos, estando sujeitos a
foras de distintas naturezas, em funo dos agentes envolvidos e da situao
do ambiente.
Utilizado principalmente em ambientes turbulentos que requerem planos
e aes rpidas, o processo do planejamento estratgico situacional no atua
de forma homognea para todos os problemas ou situaes, mas possui
momentos ou perodos em que predomina um aspecto do planejamento, sendo
apoiado pelos demais. Para isso, Matus (1993)1 desenvolve um conjunto de
processos em que cada problema analisado e a adequabilidade das solues
verificada, incluindo-se a viabilidade econmica e a possibilidade de
implementao, considerando-se o momento e os agentes. Se a soluo for
considerada adequada, so alocados os recursos humanos, financeiros e de
poder necessrios implementao. De forma contnua, avalia-se a situao
atingida e compara-se desejada, a fim de definir ajustes. O autor sugere,
ainda, que o planejamento deve ser baseado na busca pela soluo de
problemas, definindo estes como uma situao indesejvel que possa sofrer
ajuste ou modificao, por intermdio da atuao de um agente decisor ou ator.
Ao aceitar o espao de atuao como sujeito ao de vrios agentes,
Matus no se enquadra no modelo racional, mas busca obter a racionalidade
necessria organizao pblica na manuteno de um arquivo de
problemas, que sero incorporados ao governamental em um momento
determinado pela situao existente.

MATUS, Carlos. Poltica, planejamento e governo. Braslia: IPEA, 1993, t. I e II.

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O autor prope que as aes, tanto individuais como organizacionais,


podem ser classificadas em trs tipos de variveis, as quais explicam suas
naturezas:

Intenes potenciais de ao, cujo limite a imaginao;

Intenes reais de ao, correspondentes s demandas e s

necessidades;

Capacidade de ao, cujo limite a disponibilidade de recursos.

Tais variveis constituiriam espaos das aes imaginveis, necessrias


e possveis, cuja intercepo constitui o espao real das possibilidades de
ao.
Assim, o limite da ao de um ator definido segundo essas trs
variveis. O comportamento organizacional, da mesma forma, apresenta-se
como o resultado dos conflitos dos vrios atores, de suas situaes particulares
e de seus espaos de atuao.
O modelo apresentado por Matus apresenta a caracterstica distintiva de
explicitar a relao entre o plano e o oramento. Segundo o autor, pode-se
definir o espao de atuao governamental como composto por seis regies,
que so definidas em funo da natureza da operao, da atividade e da
utilizao ou no de recursos oramentrios.
A forma de representao proposta por Matus demonstra claramente
que o plano e o oramento se inter-relacionam. O plano deve conter todas as
aes,

independente

da

necessidade

de

recursos

financeiros

ou

oramentrios. O oramento contm a representao monetria de parte do


plano, alm de necessidades de recursos que no so abarcadas pelo plano,
como as atividades de no-produo, por exemplo.
O autor concebe que existe uma sequncia de etapas a serem
cumpridas no processo de produo social. Tais etapas constituem momentos
ou ocasies nas quais algumas caractersticas especficas podem ser
reconhecidas:

Momento explicativo: nesta fase, procura-se explicar e definir as

situaes, buscando as relaes entre os vrios agentes e atores,


alm das relaes entre as estruturas;

Momento normativo: esta fase compreende um conjunto de

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decises por parte do agente responsvel, as quais definiro as


alternativas de solues;

Momento estratgico: esta etapa caracterizada pela anlise da

viabilidade e avaliao dos objetivos e metas, considerando-se as


possveis estratgias em funo do comportamento dos demais
agentes e das capacidades envolvidas;

Momento

ttico-operacional:

esta

etapa

compreende

implantao e a execuo do plano, e nela que so mobilizados os


recursos necessrios.
No entanto, chama a ateno o fato de que o conceito de sequncia no
tem um comeo, um meio e um fim. Diante da diversidade de situaes que um
ator administra, algumas ocorrem em determinado momento, enquanto outras
acontecem em outro.

1.4. O Planejamento Participativo


O planejamento participativo constitui um processo poltico, um contnuo
propsito coletivo, uma deliberada construo do futuro da comunidade, na
qual participa o maior nmero possvel de membros de todas as categorias que
a constituem. Significa, portanto, mais do que uma atividade tcnica: um
processo poltico vinculado deciso da maioria, tomada pela maioria em
benefcio da maioria.
Sabe-se que tal viso, muito mais abrangente do que apenas o
desenvolvimento da produo, a prestao de servios ou o remanejamento
espacial, implica profundas transformaes estruturais.
Entende-se que os interesses da maioria da populao contrariaro
alguns interesses de certas minorias, e que estas dificilmente abriro mo de
seus privilgios. , portanto, fundamental que as maiorias tomem conscincia
de sua situao e de sua fora numrica, que se organizem, mobilizem-se,
coordenem-se e ajam politicamente.
O planejamento participativo passa a ter um conjunto de instrumentos
tcnicos a servio de uma causa poltica. Seu escopo obter a participao co-

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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental

responsvel e consciente das maiorias, a favor de mudanas estruturais. A coresponsabilidade dessas maiorias atinge tambm o processo decisrio. A
servio dessas decises, e buscando atingir seus objetivos de maneira mais
rpida, racional e eficaz, que se colocam as tcnicas de planejamento.
A metodologia do planejamento participativo a mesma de qualquer
planejamento, mas o que caracteriza o planejamento participativo
exatamente

presena

ativa,

consciente,

deliberada

decisiva

da

comunidade, por meio dos lderes mais autnticos das diversas categorias que
a compe.
A elaborao do plano, dos programas e dos projetos que a constituem
dever ser feita em ntima colaborao entre a equipe tcnica e a comunidade.
Aps essa etapa, segue-se normalmente discusso daqueles, s suas
correes e sua aprovao, para, depois, passarem implementao.
bvio que essa diviso em fases apenas para efeito didtico, pois no se
pode compartimentar um processo que , por natureza, continuado e dinmico.
Na execuo dos planos e projetos, geralmente solicitada a
participao ativa da comunidade, seja em ideias, seja em trabalho, seja em
material dependendo do tipo de projeto e, para isso, necessrio que a
comunidade se organize. Muitas vezes, essas organizaes no sero
estruturadas da mesma forma que os rgos que participaram do processo de
planejamento. Surgiro novos grupos-tarefa, comisses de trabalho ou outras
formas de organizao, em que engajem as pessoas e os subgrupos
motivados para o trabalho executivo.
Geralmente, demanda-se, em uma comunidade de base, relativamente
pequena adstrita a um bairro, por exemplo uma organizao coordenadora,
que pode ser uma sociedade de amigos do bairro, um conselho comunitrio ou
qualquer outro tipo de organizao de segundo grau. Essa entidade tratar de
mobilizar os diversos grupos existentes na comunidade para tarefas
especficas, preocupando-se, ainda, em estimular o surgimento de novos
grupos para desempenhar tarefas que ningum esteja preparado para
enfrentar. Estes grupos de base devem ser muito simples, sem burocracia, sem
esquemas sofisticados de organizao; alm disso, devem ser baseada em
critrios de grande flexibilidade e coeso social, bem como estar bastante

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Unidade: Tipos de Planejamento Governamental

motivados para tarefas especficas.


medida que se executarem os projetos e, estes se transformarem de
ideia e papis em obras, servios e bem-estar da comunidade, a avaliao
deles torna-se mais importante. Embora a avaliao seja permanente, ela pode
incidir mais nos perodos de execuo e realimentao.
Dado interessante que o processo do planejamento participativo,
quando instaurado, tende a permanecer nas comunidades, pois da prpria
natureza do processo social que novos problemas e novas necessidades
surjam medida que determinadas situaes-problemas encontrem soluo.

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Comeando a Conversa

Caro aluno, desde seus primrdios, a instituio oramentria foi


cercada de uma srie de regras com a finalidade de aumentar-lhe a
consistncia no cumprimento de sua principal finalidade: auxiliar o controle
parlamentar sobre os Executivos. Essas regras (princpios) receberam grande
nfase na fase em que os oramentos possuam forte conotao jurdica e,
alguns deles, chegaram at os dias de hoje incorporados legislao.
Os princpios oramentrios, ao longo do tempo, no tm merecido
aprovao unnime. Jess Burkhead1, coerente com a tradio anglo-saxnica
de minimizar as questes formais do oramento ao contrrio dos tratadistas de
origem latina, interpreta a atualidade dos princpios:
Estes princpios podem ser teis como meio de se estudar alguns
aspectos do processo oramentrio. Se considerados, todavia, como
mandamentos, so completamente irreais. Os governos com
excelentes sistemas oramentrios violam essas regras com bastante
freqncia.

Para Sebastio de SantAnna e Silva2 esses princpios no tm carter


absoluto ou dogmtico, antes constituem categorias histricas e, como tais,
esto sujeitos a transformaes e a modificaes em seu conceito e
significao.
Afora aqueles que perderam muito de sua significao, a maioria dos
princpios tradicionais continua apresentando utilidade conceitual. Suas
formulaes originais, rgidas e simples, prprias da pouca complexidade que
caracterizava as finanas pblicas do Estado Liberal, que no consegue
atender a todas as nuanas do universo econmico-financeiro do Estado
Moderno. Prova disso so os dispositivos constitucionais que estabelecem o
princpio e, logo a seguir, as excees ao mesmo.
Na presente unidade sero analisados os princpios oramentrios de
maior representatividade, especialmente os integrados na legislao brasileira.
Procurar-se- enfocar a validade e utilidade dos mesmos, assim como os
problemas que decorrem da inobservncia de alguns deles.

BURKHEAD, Jesse. Oramento pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971. p. 140.
SILVA, Sebastio de SantAnna e. Os princpios oramentrios. Rio de Janeiro: Fundao Getlio
Vargas, 1962. p. 5.
2

Unidade: Princpios Oramentrios

1.1.

Princpio da Unidade

Na expresso mais simples desse princpio, o oramento deve ser uno,


isto , cada unidade governamental deve possuir apenas um oramento.
Segundo Milatchitch1, unidade oramentria tende a reunir em um nico total
as receitas do Estado, de um lado, e todas as despesas, de outro.
A Constituio de 1988 trouxe um melhor entendimento sobre a
composio do oramento anual que passa a ser integrado pelas seguintes
partes:
a) o oramento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas
as unidades e entidades da administrao direta e indireta; b) o oramento de
investimento das empresas estatais; e c) o oramento das entidades de
seguridade social.
Esse modelo, em linhas gerais, segue a concepo da totalidade
oramentria, isto , mltiplos oramentos so elaborados de forma
independente,

sofrendo,

entretanto,

consolidao

que

possibilita

conhecimento do desempenho global das finanas pblicas.

1.2. Princpio da Universalidade

De acordo com esse princpio, o oramento (uno) deve conter todas as


receitas e todas as despesas do Estado. Essa regra tradicional, amplamente
aceita pelos tratadistas clssicos, considerada indispensvel para o controle
parlamentar sobre as finanas pblicas. O princpio da universalidade
possibilita ao Legislativo:
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar
prvia autorizao para a respectiva arrecadao e realizao;
b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e
despesa sem prvia autorizao parlamentar;
1

MILATCHITCH, Stevan apud SILVA, S. SantAnna e. Os princpios oramentrios. P. 19.

Unidade: Princpios Oramentrios

c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo


governo, a fim de autorizar a cobrana dos tributos estritamente necessrios
para atend-las.
O princpio da universalidade est claramente incorporado na legislao
oramentria brasileira. Na Lei n 4.320/64, o cumprimento da regra exigida
nos seguintes dispositivos:
Art. 2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e
despesa, de forma a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa
de trabalho do governo, obedecidos os princpios da unidade, universalidade e
anualidade.
(...)
Art. 3 A Lei de Oramento Empresarial compreender todas as receitas,
inclusive as de operaes de crdito autorizados em lei.
Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as
operaes de crdito por antecipao de receita, as emisses de papel-moeda
e outras entradas compensatrias no ativo e passivo financeiros.
Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas as despesas prprias
dos rgos do governo e da administrao centralizada, ou que por intermdio
deles se devam realizar; observado o disposto no artigo 2.

1.3. Princpio do Oramento Bruto

Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no


oramento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de deduo. A regra
pretende: impedir a incluso, no oramento, de importncias lquidas, isto , a
incluso apenas do saldo positivo ou negativo resultante do confronto entre as
receitas e as despesas de determinado servio pblico.
Modernamente, com a aceitao natural da autonomia das finanas
empresariais do Estado, o princpio do oramento bruto deve ser analisado no
mbito prprio do oramento geral do governo. A Lei n 4.320/64 consagra o
princpio em seu artigo 6:
Todas as receitas e despesas constaro da Lei de Oramento pelos

Unidade: Princpios Oramentrios

seus totais, vendadas quaisquer dedues.


No mecanismo das transferncias de recursos entre unidades de
governo cabe, com maior clareza, a aplicao do princpio. No 1 pargrafo do
artigo 6, a Lei n 4.320/64 procura esclarecer essa questo:
As cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra
incluir-se-o,

como

despesa,

no

oramento

da entidade

obrigada

transferncia e, como receita, no oramento da que a deva receber.

1.4. Princpio da Anualidade ou Periodicidade

O oramento pblico dever ser elaborado e autorizado para um perodo


determinado, geralmente um ano. No Brasil, a anualidade do oramento
sempre foi consagrada, inclusive nos dispositivos constitucionais. Porm,
desde a Lei n 4.320/64 passou-se a exigir que os oramentos anuais fossem
complementados com projees plurianuais no mbito dos investimentos. Em
seu artigo 23, a Lei n 4.320/64 originalmente previa apenas que o Poder
Executivo aprovaria por decreto um Quadro de Recursos e de Aplicao de
Capital, de durao no mnimo trienal, envolvendo as receitas e despesas de
capital.
A Constituio Federal de 1967 e a sua Emenda n 1, de 1969
(pargrafo nico do art. 60), passaram a exigir que as despesas de capital
integrassem oramentos plurianuais. Atos posteriores regularam a matria,
surgindo da o Oramento Plurianual de Investimentos (OPI), de durao
trienal, sujeito aprovao legislativa.
Na condio de pea meramente informativa, sem cunho autorizativo, os
oramentos plurianuais no chegaram a constituir-se em instrumentos efetivos
de programao oramentria de mdio prazo, transformando-se, com o
passar do tempo, em documento sem maior interesse, sendo elaborados
somente em ateno s exigncias legais.
A Constituio Federal de 1988 manteve a regra da anualidade do
oramento, mas acabou com a figura do OPI substituindo-o pelo plano
plurianual.

Unidade: Princpios Oramentrios

1.5. Princpio da no afetao das receitas

Esse princpio sinteticamente assim definido: nenhuma parcela da


receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a certos e
determinados gastos. No sendo considerado como um dos princpios
clssicos concebidos a partir do interesse parlamentar, a exigncia de que as
receitas no sofram vinculaes, antes de qualquer coisa, uma imposio de
bom senso, pois qualquer administrador prefere dispor de recursos no
comprometidos para atender s despesas conforme as necessidades.
Recursos excessivamente vinculados sinalizam dificuldades, pois podem
significar sobra em programas de menor importncia e falta em outros de maior
prioridade.
A observncia do princpio sempre foi problemtica. Alguns tipos de
receitas pblicas so naturalmente vinculados execuo de determinadas
despesas. O produto da arrecadao de boa parte das taxas, por exemplo,
vinculado realidade de despesas certas, pois servem para custear servios
prestados pelo Estado. Os emprstimos igualmente se caracterizam pelo
comprometimento

determinadas

finalidades,

como

programas

de

investimentos, atendimento de situaes de emergncia etc.


No mbito da Unio, a dificuldade no cumprimento do princpio est
representada especialmente nas contribuies sociais, econmicas e de
interveno no domnio econmico. Mesmo que a maior parte das
contribuies tenha perdido o seu carter para fiscal e assumido o papel de
financiar aes tpicas da administrao pblica, essa modalidade de
imposio continua a diferenciar-se dos impostos, porque no prprio ato de sua
instituio esto estabelecidas as finalidades. Por sua prpria natureza, as
contribuies so vinculadas.

Unidade: Princpios Oramentrios


3ULQFtSLRGD'LVFULPLQDomRRX(VSHFLDOL]DomR


mais uma das regras clssicas dispostas com a finalidade de apoiar o
trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanas executivas. De acordo
com esse princpio, as receitas e as despesas devem aparecer no oramento
de

maneira

discriminada,

de

tal

forma

que

se

possa

saber,

pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicao.


Um oramento altamente especificado fornece condies ideais para a
fiscalizao

parlamentar,

alm

de

inibir

expanso

das

atividades

governamentais, o que bom, segundo os valores do laissez-faire. O enfoque


clssico do princpio , pois, poltico.
Hoje, a necessidade de discriminao oramentria deve ser entendida
no

contexto

dos

mltiplos

aspectos

apresentados

pelo

oramento:

administrativo, econmico, contbil etc.

1.7. Princpio da Exclusividade

Considerando-o mais uma regra de tcnica legislativa, esse princpio


pode ser assim definido: A lei oramentria dever conter apenas matria
financeira, excluindo-se dela qualquer dispositivo estranho estimativa da
receita e fixao da despesa para o prximo exerccio.
Esse princpio surgiu com o objetivo de impedir que a Lei de Oramento
em funo natural celeridade de sua tramitao no legislativo, fosse utilizada
como meio de aprovao de matrias outras que nada tinham que ver com
questes financeiras.
A Lei n 4.320/64, em seu artigo 7, trata tambm do contedo possvel
da lei oramentria. Ressalta a possibilidade de a lei oramentria autorizar a
abertura de crditos suplementares e a realizao de operaes de crdito por
antecipao da receita, prevendo, ainda, como contingncia do dficit, a
indicao de recursos para a cobertura do mesmo.

Unidade: Princpios Oramentrios

3ULQFtSLRGR(TXLOtEULR


A Constituio de 1967 foi direto ao ponto, exigindo oramentos pblicos
equilibrados. Rezava o caput do art. 66: O montante de despesa autorizada
em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total das receitas
estimadas para o mesmo perodo. O artigo previa excees nos casos de
recesso econmica e nas situaes em que recomendada a abertura de
crditos extraordinrios.
A Constituio em vigor preferiu atacar o chamado dficit das operaes
correntes. Segundo o artigo 167, III, vedada a realizao de operaes de
crdito que excedam o montante das despesas de capital. A regra quer que
cada unidade governamental tenha seu endividamento vinculado apenas
realizao de investimentos e no manuteno da mquina administrativa e
demais servios. Considerando, em suas Disposies Transitrias, estabeleceu
um prazo de cinco anos para o cumprimento da norma, devendo o excesso ser
reduzido base de, pelo menos, um quinto por ano.

1.9. Princpio da Publicidade

Por sua importncia e significao e pelo interesse que desperta, o oramento


pblico deve merecer ampla publicidade. Formalmente, o princpio cumprido,
pois, como as demais leis, so publicadas nos dirios oficiais. A publicidade
ideal, porm, envolve as mesmas questes ligadas clareza. Resumos
comentados da proposta oramentria deveriam ser amplamente difundidos,
de forma que possibilitassem ao maior nmero possvel de pessoas inteiraremse das realizaes pretendidas pelas administraes pblicas.

1.10. Princpio da Legalidade

O Oramento objeto de uma lei especfica (Lei ordinria no Brasil), e


como tal, deve cumprir o rito legislativo prprio, com o cumprimento de todos
os quesitos, inclusive seu sancionamento e publicao pelo Presidente da
Repblica ou Congresso Nacional.
8

Comeando a Conversa
Caro aluno, a classificao oramentria representa o conjunto dos
procedimentos tcnicos e normativos com o objetivo de organizar o oramento,
obedecendo a regras e critrios definidos de padronizao, de modo a permitir
a compreenso geral das funes desse instrumento de planejamento,
propiciando informaes adequadas para a tomada de decises pela
administrao pblica. Objetiva, de modo geral, tornar mais fcil o processo de
compreenso dos detalhamentos do oramento.
Essas classificaes so adotadas tanto para facilitar como para
padronizar as informaes que se deseja obter. Por meio delas, pode-se, por
exemplo, visualizar o oramento de diversas formas: por Poder, funo ou sub
funo de governo, programa ou ainda por categoria econmica.
No Brasil, temos os seguintes modelos de classificao oramentria:
Institucional: demonstra a distribuio dos recursos oramentrios
pelos rgos e pelas unidades responsveis pela execuo do
oramento;
Funcional: representa o agrupamento das aes do governo em
grandes reas de sua atuao, para fins de planejamento,
programao e oramento;
Da receita: dividida por categorias econmicas e por grupo de
fontes;
Da despesa: dividida por categorias econmicas e por natureza.

Unidade: Classificaes Oramentrias

Conhecendo a Teoria

As classificaes oramentrias so os critrios de classificao das


contas pblicas de grande importncia para o ordenamento e compreenso do
oramento. As classificaes so utilizadas para facilitar e padronizar as
informaes

que

se

deseja

incluir

no

oramento

dando-lhe

uma

correspondncia de valor.
Pela classificao possvel visualizar o oramento por Poder, por
Instituio, por Funo de Governo, por Subfuno, por Programa, por Projeto,
Atividade e/ou Operao Especial, ou, ainda, por categoria econmica. Todas
dando uma viso detalhada dos gastos relacionados a cada conta.
Portanto, a classificao oramentria conjunto de procedimentos
tcnicos e normativos com o objetivo de organizar o oramento obedecendo a
regras e critrios definidos de padronizao, de modo a permitir a
compreenso

geral das funes deste instrumento

de

planejamento,

propiciando informaes adequadas para a tomada de decises pela


administrao pblica. Objetiva de um modo geral tornar mais fcil o processo
de compreenso dos detalhamentos do oramento.
1.1.

Classificao Institucional

A classificao institucional do oramento apresenta a distribuio


dos recursos pblicos pelos rgos responsveis por sua agncia e aplicao.
Muitas vezes, um rgo ou uma unidade oramentria pode no corresponder
a

uma

estrutura

administrativa,

como

Encargos

Gerais

do

Estado,

Transferncia a Municpios, Reserva de Contingncia. Ela representa qual


rgo ir realizar o gasto pblico.
O cdigo da classificao institucional compe-se de cinco algarismos;
os dois primeiros destinam-se a identificar o rgo central e os trs ltimos, a
unidade oramentria. Como exemplo, temos: 13.002, sendo 13 Secretarias
da Fazenda e 002 Diretorias Gerais da Secretaria da Fazenda.
rgo central qualquer uma das grandes entidades que compem a

Unidade: Classificaes Oramentrias

estrutura governamental, por exemplo, a Secretaria da Fazenda, a Secretaria


da Sade, a Secretaria de Governo, entre outros. A unidade oramentria
representa a segmentao do rgo central, com atribuies equivalentes.
Conforme a Lei n 4.320/64, em seu artigo 14, constitui unidade oramentria o
agrupamento de servios subordinados ao mesmo rgo ou repartio a que
sero consignadas dotaes prprias.
Consoante o glossrio elaborado pela STN1 (Secretaria do Tesouro
Nacional), temos os seguintes conceitos relevantes:
Unidade Administrativa: segmento da administrao direta ao qual
a lei oramentria anual no consigna recursos e que depende de
destaques ou provises para executar seus programas de trabalho.
Unidade Gestora: unidade oramentria ou administrativa investida
do poder de gerir recursos oramentrios e financeiros, prprios ou
sob descentralizao.
Descentralizao de Crdito: transferncia de uma unidade
oramentria ou administrativa para outra, do poder de utilizar
crditos oramentrios ou adicionais que estejam sob a sua
superviso, ou lhe tenham sido dotados ou transferidos. So
operaes descentralizadoras de crdito: o destaque e a proviso.
Destaque de Crdito: operao descentralizadora de crdito
oramentrio em que um Ministrio ou rgo transfere para outro
Ministrio ou rgo o poder de utilizao dos recursos que lhe foram
dotados.
Proviso: operao descentralizadora de crdito oramentrio, em
que a unidade oramentria de origem possibilita a realizao de
seus programas de trabalho por parte de unidade administrativa
diretamente subordinada, ou por outras unidades oramentrias ou
administrativas no subordinadas, dentro de um mesmo Ministrio
ou rgo.
Repasse: importncia (no sistema financeiro) que a unidade
oramentria transfere a outro Ministrio ou rgo, estando
associado ao destaque oramentrio.
1

Disponvel em: www.tesouro.fazenda.gov.br

Unidade: Classificaes Oramentrias

Sub-Repasse: importncia (no sistema financeiro) que a unidade


oramentria transfere outra unidade oramentria ou administrativa
do mesmo Ministrio ou rgo cuja figura est ligada proviso.

1.2. Classificao Funcional

O oramento-programa o principal instrumento legal de planejamento


da administrao pblica, por meio do qual o Estado define seu plano de
governo para um exerccio financeiro, em perfeita vinculao com as suas
funes constitucionais, estimando as receitas e planejando as aplicaes com
prvia fixao das despesas.
Nesse instrumento, so detalhadas em primeiro nvel todas as funes
precpuas do Estado, tais como: educao, segurana, sade, saneamento.
Essas funes so subdivididas que, por sua vez, so subdetalhadas por meio
dos programas de governo da o nome oramento-programa.
Essa classificao abrange as funes, representando o maior nvel de
agrupamento das aes do governo. Divide-se em programas, pelos quais se
estabelecem objetivos finais, que contribuem para a soluo dos problemas e
das grandes questes sociais. Eles desdobram-se, para uma melhor
especificao dos produtos finais a serem obtidos, em projetos, atividades e
operaes especiais. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
nas suas leis oramentrias e nos seus balanos, devero apresentar as aes
de governo identificadas nos seguintes termos: funes, subfunes,
programas, projetos, atividades e operaes especiais. Dessa forma, a Portaria
n 42/99 apenas padronizou, em seu anexo nico, as funes e subfunes de
governo, conforme demonstra a figura 1:

Unidade: Classificaes Oramentrias

FUNO

SUBFUNO

PROGRAMA

ATIVIDADE

PROJETO

OPERAES
ESPECIAIS
Figura 1: Estrutura da Classificao Funcional.

Os conceitos apresentados pela Portaria n 42 esto dispostos a seguir:


Funo: Corresponde aos objetivos fundamentais do Estado com
vistas

fundamentalmente

ao

desenvolvimento

socioeconmico

equilibrado do pas.
Subfuno: Representa uma diviso da funo, visando agregar
determinado subconjunto de despesa do setor pblico, podendo ser
combinada com funes diferentes daquelas a que esteja vinculada.
Programa: instrumento de organizao da ao governamental.
Representa os objetivos que se pretende alcanar atravs dos
projetos, das atividades e das operaes especiais.
Projeto: Funciona como instrumento de programao para alcanar
o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operaes
limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para
a expanso ou o aperfeioamento da ao de governo.
Atividade: Corresponde a um instrumento de programao para se
alcanar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de
operaes que se realizam de modo contnuo e permanente, das
6

Unidade: Classificaes Oramentrias

quais resulta um produto necessrio manuteno da ao de


governo.
Operaes Especiais: Representam uma categoria neutra em
relao ao ciclo produtivo, agregadas, integralmente, na funo
Encargos especiais, e englobam as despesas que no contribuem
para a manuteno das aes de governo.
Exemplo de Classificao Funcional

0.00.000.00.00.000.0000
PODER PBLICO
SECRETARIA
UNIDADE ORAMENTRIA
FUNO
SUBFUNO
PROGRAMA
PROJETO/ATIVIDADE
Se essa classificao por funo e subfuno a ideal, no se pode
afirmar. Contudo, toda ao que vise tornar o gasto pblico, orado de forma
programtica, mais transparente, que promova a accountability, que integre o
planejamento ao oramento, que facilite a avaliao e o controle, deve ser
louvada por todos aqueles que labutam com os aspectos oramentrios e
contbeis da rea governamental.

1.3. Classificao das Receitas Pblicas

A classificao das receitas pblicas tambm decorre da Lei n 4.320/64,


que, ao dar nfase ao critrio econmico adotou a seguinte dicotomia:
operaes correntes e de capital. Dessa forma, o artigo 11 da citada lei
estabelece que a receita deva ser classificada nas seguintes categorias

5 7

Unidade: Classificaes Oramentrias

econmicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. O pargrafo 4 do


mesmo artigo 11 apresenta a discriminao das fontes de receitas distribudas
pelas duas categorias econmicas bsicas, sendo a codificao e o
detalhamento apresentados no Anexo n 3, da referida lei, permanentemente
atualizados por portarias do governo federal.
A classificao das receitas compreende o detalhamento previsto na Lei
n 4.320/64, composto de contas que expressem melhor as receitas. Cada
conta composta de um cdigo de oito algarismos e um ttulo. Esse cdigo
estabelece a hierarquia da classificao, a partir da categoria econmica at o
menor nvel de detalhe da receita, que subalnea.
Origem: representa o detalhamento da classificao econmica das
receitas.
Espcie: constitui em um maior detalhamento das origens.
Rubrica: o detalhamento da espcie com maior preciso, pois
agrega receitas com caractersticas prprias e semelhantes entre si.
Alnea: apresenta o nome da receita propriamente dita.
Subalnea: constitui o nvel mais analtico da receita.
Na classificao do ICMS, por exemplo, teramos a codificao mostrada
a seguir:

1.1.1.3.02.01
CATEGORIA ECONMICA (Receita Corrente)
SUBCATEGORIA ECONMICA (Receita Tributria)
FONTE (Receita de Impostos)
RUBRICA (Imposto sobre a Produo e a
Circulao)
ALNEA (ICMS)
SUBALNEA (ICMS Estado)

1.4. Classificao das Despesas Pblicas

A classificao econmica das despesas objetiva informar de forma

6 8

Unidade: Classificaes Oramentrias

macroeconmica o efeito do gasto do setor pblico na economia e possibilita o


seu controle gerencial, por meio da natureza da despesa. Ela composta pela
categoria econmica, corrente e de capital, pelo grupo a que pertence a
despesa, pela modalidade de sua aplicao direta ou por transferncia e pelo
objeto final de gasto, que so o elemento de despesa e o subelemento.
O cdigo da classificao da natureza da despesa constitudo por oito
algarismos, distribudo conforme o seguinte exemplo:

3.1.90.11.01
CATEGORIA ECONMICA (Despesa Corrente)
GRUPO DE DESPESA ( Pessoal e Encargos
Sociais)
MODALIDADE DE APLICAO (Aplicao
Direta)
ELEMENTO DE DESPESA (Vencimentos e
Vantagens Fixas Pessoal Civil)
SUBELEMENTOS (Servidor Civil)
H, ainda, a necessidade de identificar a fonte dos recursos financeiros
para demonstrar como sero custeados os seguintes gastos oramentrios.
Adota-se um esquema de codificao composto de dois algarismos, registrado
no final, aps a classificao econmica da despesa.

7 9

Comeando a Conversa

Caro aluno,

Nessa unidade comearemos nossa conversa de uma forma diferente, ou seja,


eu convido vocs a navegarem no site do SERPRO (Servio Federal de
Processamento de Dados) http://www.serpro.gov.br/noticias-antigas/noticias2005-1/20050610_09 e lerem a seguinte matria Governo Eletrnico como
ferramenta de accountability.

Reflitam sobre o assunto!

Abraos,

Prof. Joo Paulo Cavalcante Lima

Unidade: Demonstraes Contbeis Pblicas

Introduo

A Lei n 4.320/64 determina que, no final de cada exerccio, os


resultados gerais do exerccio da administrao pblica sejam demonstrados
principalmente:

Balano Oramentrio;

Balano Financeiro;

Balano Patrimonial;

Demonstrao das Variaes Patrimoniais.

A seguir, so comentados especificamente cada um deles.

1. Balano Oramentrio

O balano oramentrio, definido no art. 102 da Lei n 4.320/64,


apresenta as receitas estimadas e as despesas fixadas no oramento em
confronto, respectivamente, com as receitas arrecadadas e com as despesas
realizadas. Dessa forma demonstra:

a economia oramentria: que ocorre quando a despesa


realizada menor que a despesa fixada;

o supervit oramentrio: que ocorre quando a despesa


realizada menor que a receita arrecadada;

o dficit oramentrio: que ocorre quando a despesa realizada


maior que a receita arrecadada;

o excesso de arrecadao: que ocorre quando a receita


arrecadada maior que a receita estimada;

a frustrao de arrecadao: que ocorre quando a receita


arrecadada menor que a receita estimada.

Portanto, por meio da anlise da figura 1 pode-se concluir que:

Demonstraes Contbeis Pblicas

Receitas estimadas
e as
despesas fixadas

Receitas arrecadadas

e as
despesas realizadas

Figura 1: Finalidade do Balano Oramentrio

Para vocs terem acesso a um exemplo prtico de um Balano


Oramentrio

acessem

seguinte

link:

http://www.conab.gov.br/conabweb/download/relgestao/relgestao2002/08Balanco-Orcamentario-4-trimestre.pdf

2. Balano Financeiro

O Balano Financeiro Espelha a movimentao dos recursos financeiros


do Estado, demonstrando:

Saldo inicial

As entradas de recursos

As sadas de recursos

Saldo final dos recursos, que ser transferido para o prximo


exerccio.

No Balano Financeiro, a receita oramentria demonstrada por


categoria econmica, enquanto que a despesa apresentada por funo de
governo. Veja um exemplo na figura 2.

Demonstraes Contbeis Pblicas

BALANO FINANCEIRO
RECEITA
TTULOS
ORAMENTRIA
Receitas Correntes
Receita Tributria
Receita Patrimonial
Receita Industrial
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes

Receita de Capital
Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Transferncia de Capital
Outras Receitas de Capital

EXTRA-ORAMENTRIA
Restos a Pagar (Inscritos no
exerccio)
Servio da Dvida a Pagar
(contrapartida)
Depsitos
Outras Operaes
SALDO
DO
EXERCCIO
ANTERIOR
Disponvel:
Caixa
Bancos e Correspondentes
Exatores
Vinculado em C/C Bancrias
TOTAL

DESPESA
TTULOS

Legislativa
Judiciria
Essencial Justia
Administrao
Defesa Nacional
Segurana Pblica
Relaes Exteriores
Assistncia Social
Previdncia Social
Sade
Trabalho
Educao
Cultura
Direitos da Cidadania
Urbanismo
...
EXTRA-ORAMENTRIA
Restos a Pagar (Pagto. no exerc.)
Servios da Dvida a Pagar (Pagto.)
Depsitos
Outras Operaes
SALDO P/ EXERCCIO SEGUINTE
Disponvel:
Caixa
Bancos e Correspondentes
Exatores
Vinculado em C/C Bancrias
TOTAL

Figura 2: Exemplo de Balano Financeiro

Para vocs terem acesso ao um exemplo prtico de um Balano


Financeiro

acessem

seguinte

link:

http://www.pinhal.sp.gov.br/fazenda/balancos_contabeis/2008/Anexo_13_Balan
co_Financeiro.pdf

3. Balano Patrimonial

O Balano Patrimonial demonstra os componentes patrimoniais


classificados nos grupos mostrados na figura 3.

Demonstraes Contbeis Pblicas

BALANO PATRIMONIAL
ATIVO

PASSIVO
Financeiro
Permanente
Saldo patrimonial
Compensao

Financeiro
Permanente
Saldo patrimonial
Compensao

Figura 3: Exemplo de Balano Patrimonial

Vejam a seguir algumas definies importantes para entender um


Balano Patrimonial de um ente pblico.
No Ativo Financeiro, so agrupados os valores numerrios e os
crditos e valores realizveis no curto prazo.
J no Ativo Permanente, so agrupados os bens, crditos e valores
utilizados na explorao da atividade estatal e cuja mobilizao ou alienao
dependa da autorizao legislativa.
Tambm,

importante

entender

que

os

Bens

Permanentes

compreendem todo material que, em razo de uso, no perde sua identidade


fsica e autonomia de funcionamento, mesmo quando incorporado a outro bem,
e tem durabilidade prevista superior a dois anos.
Para identificar um bem permanente, tambm deve-se levar em
considerao os seguintes parmetros excludentes:

Fragilidade;

Perecibilidade;

Descartabilidade;

Incorporabilidade;

Transformabilidade.

O Passivo Financeiro compreende compromissos exigveis a curto


prazo, cujo pagamento independa de autorizao oramentria.

Demonstraes Contbeis Pblicas

Dentro do Passivo Financeiro temos o subgrupo das Dvidas Flutuantes


que so dvidas de curto prazo resultantes de empenhos no pagos at o
encerramento do exerccio financeiro. Os depsitos momentneos ou
transitrios em moeda corrente e os emprstimos para cobrir insuficincia
momentnea de caixa so os principais fatos registrados neste grupo.
Tambm, importante mencionar que dentro do subgrupo Dvidas
Flutuantes temos os Restos a Pagar que constituem a contrapartida das
despesas correntes ou de capital incorridas e no pagas. Logo, referem-se s
contas a pagar da Contabilidade Geral.
O Passivo Permanente compreende as dvidas fundadas e outras que
dependam de autorizao legislativa para amortizao ou resgate.
A Dvida Fundada um subgrupo do Passivo Permanente e
compreende os compromissos de exigibilidade superior a 12 meses, contrados
para atender a desequilbrio oramentrio ou a financiamentos de obras e
servios pblicos.
O Saldo Patrimonial representa a diferena entre o Ativo e o Passivo,
podendo configurar como Ativo Real Lquido se a diferena for positiva e
Passivo Real Lquido se for negativa
As Contas de Compensao registram os bens, os valores, as
obrigaes e as situaes no compreendidas nas classificaes anteriores e
que, mediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimnio do ente
governamental.
A seguir veja os exemplos dos grupos de contas de um Balano
Patrimonial:
1.1. Ativo Financeiro
1.1.1. Disponvel
Caixa
Bancos
Aplicaes Financeiras
Rede Bancria - Arrecadao
1.1.2. Vinculado em Contas Correntes Bancrias
Bancos Contas Vinculadas
1.1.3. Realizvel

Demonstraes Contbeis Pblicas

Pagamentos a Ressarcir
Responsabilidade Financeiras de Servidores
Ttulos em Circulao
Valores a Receber
1.1.4. Valores Pendentes - Devedoras
Despesas a Classificar
Despesas a Apropriar
Transferncias Constitucionais a Municpios
Outras Contas Pendentes
1.2. Ativo Permanente
1.2.1. Investimentos
Participaes Societrias
Outros Investimentos
(Perdas em Investimentos)
1.2.2. Imobilizado
Bens Mveis
Bens Imveis
Bens de Natureza Industrial
Direitos e Patentes
Almoxarifado - Estoques para Uso Prprio
(Depreciao Acumulada)
(Exausto Acumulada)
1.2.3. Outros Bens, Crditos e Valores
Dvida Ativa
Depsitos Judiciais
Bens, Ttulos e Valores a Incorporar
Almoxarifado - Estoques para Alienao
Outros Crditos
2.1. Passivo Financeiro
2.1.1. Dvida Flutuante
Restos a Pagar
Servios da dvida a pagar - amortizao do

principal

Servios da Dvida a pagar - encargos com

juros e correes

Demonstraes Contbeis Pblicas

Depsitos

consignaes

retenes

fiscais

previdencirias
Dbitos de Tesouraria
Valores Pendentes - Credoras
2.2. Passivo Permanente
2.2.1. Dvida Fundada Interna
Em Ttulos
Por Contratos
2.2.2. Dvida Fundada Externa
Em Ttulos
Por Contratos
2.2.3. Outras Obrigaes
Renegociao de Dbitos de Contribuies
Outras Renegociaes

4. Demonstrao das Variaes Patrimoniais

A Demonstrao das Variaes Patrimoniais evidencia as alteraes


verificadas no patrimnio, resultantes ou independentes da execuo
oramentria, e indica o resultado patrimonial do exerccio.
Observe um exemplo de uma Demonstrao das Variaes Patrimoniais
na figura 4.

Demonstraes Contbeis Pblicas

DEMONSTRAO DAS VARIAES PATRIMONIAIS


VARIAES ATIVAS
VARIAES PASSIVAS
TTULOS
$ $ $
TTULOS
$
RESULTANTES DA EXECUO
RESULTANTES DA EXECUO
ORAMENTRIA
ORAMENTRIA
RECEITA ORAMENTRIA
DESPESA ORAMENTARIA
Receitas Correntes
Despesas Correntes
Receita Tributria
Despesas de Custeio
Receita Patrimonial
Transferncias Correntes
Receita Industrial
Despesas de Capital
Transferncias Correntes
Investimentos
Receitas Diversas
Inverses Financeiras
Receita de Capital
Transferncias de Capital
MUTAES PATRIMONIAIS
MUTAES PATRIMONIAIS
Aquisio de Bens Mveis
Cobrana da Dvida Ativa
Construo e Aquisio de Bens
Alienao de Bens Mveis
Imveis
Alienao de Bens Imveis
Construo e Aquisio de Bens de
Alienao de Bens de Natureza
Natureza Industrial
Industrial
Aquisio de Ttulos e Valores
Alienao de Ttulos e Valores
Emprstimos Concedidos
Emprstimos Tomados
Diversas
Recebimento de Crditos
Diversas
INDEPENDENTES DA
EXECUO ORAMENTRIA
INDEPENDENTES DA
Inscrio da Dvida Ativa
EXECUO ORAMENTRIA
Inscrio de Outros Crditos
Cancelamento da Dvida Ativa
Incorporao de Bens (doaes,
Encampao de Dvidas Passivas
legados, etc.)
Diversas
Cancelamento de Dvidas Passivas
Total de Variaes Passivas
Diversas
RESULTADO PATRIMONIAL
Total de Variaes Ativas
Supervit Verificado (se for o
RESULTADO PATRIMONIAL
caso)
Dficit Verificado (se for o caso)
TOTAL GERAL

TOTAL GERAL

Figura 4: Exemplo de uma Demonstrao das Variaes Patrimoniais

Observe que a Demonstrao das Variaes Patrimoniais divide-se,


basicamente, em trs grupos de contas:

Resultante da Execuo Oramentria (REO): Nesse grupo


est registrado o saldo final da execuo do oramento por

10

Comeando a Conversa

Caro aluno, para iniciarmos a nossa conversa eu os convido

navegarem no Google e a digitarem o seguinte tema no campo de pesquisa:


ANLISE

DAS

PBLICAS.

DEMONSTRAES

Como

resultado

FINANCEIRAS

aparecer

DE

em primeiro

ENTIDADES

lugar

um link

denominado: TEMA: A RESPONSABILIDADE SOCIAL DO CONTADOR


vocs devem clicar nesse link e finalmente aparecer uma excelente
monografia com o assunto dessa unidade. Reflitam sobre o assunto!

Abraos,

Prof. Joo Paulo Cavalcante Lima

Unidade: Anlise e Interpretao dos Balanos Pblicos

Introduo

Para se falar em anlise e interpretao de balanos pblicos,


necessrio se faz o entendimento do que seja essa anlise e interpretao,
pois isso fundamental para a realizao de um bom trabalho.
Analisar proceder a uma investigao dos fatos com base nos dados
que so apresentados nas quatro peas que fazem parte do conjunto dos
denominados Balanos Pblicos: Balano Oramentrio, Balano Financeiro,
Balano Patrimonial e Demonstrao das Variaes Patrimoniais. Alm,
dessas quatro peas, deve-se procurar investigar os detalhes que possam
ajudar no entendimento dos resultados que so apresentados, buscando
sempre que necessrio maiores esclarecimentos nos anexos que fazem parte
do conjunto de quadros demonstrativos dos resultados e naqueles que
evidenciem os fatos ligados administrao oramentria, financeira e
patrimonial e de suas alteraes.
Portanto, parece-nos uma tarefa bastante desejvel a investigao e
busca de detalhes e informaes necessrios que contribuam para o
conhecimento das aes escrituradas contabilmente, e possam transformar-se
em instrumentos teis no desenvolvimento do trabalho de anlise.

1. Da anlise e interpretao restrita

No trabalho de anlise e interpretao, de suma importncia a coleta


de dados e informaes, para a obteno de detalhes que ajudem a
investigao dos fatos.
O importante a ser observado o fato de que os balanos pblicos, em
que se inclui a demonstrao das variaes patrimoniais, podem ser
analisados e interpretados individualmente, porm, o trabalho de anlise e
interpretao dessas peas deve ser apresentado de forma consolidada em
seu conjunto, pois somente, nessa abrangncia que ter as melhores
condies de anlise e interpretao dos resultados apresentados pelos

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balanos pblicos e na demonstrao das variaes patrimoniais.


Muitas situaes podero ser apresentadas, em que o resultado
oramentrio seja de dficit, com um resultado financeiro equilibrado, e um
resultado patrimonial, com uma conseqente demonstrao das variaes
patrimoniais, superavitrio.
Na apresentao das anlises e interpretaes especficas de cada
pea, forosamente, as situaes devero ser claras e objetivas sobre cada
resultado. Da mesma forma, na anlise e interpretao consolidada e global,
tambm devero ser claras e objetivas as situaes, porm, nessa perspectiva
abrangente, que ser muito mais consistente, dever apoiar-se nas anlises e
interpretaes individuais, principalmente, nas informaes e detalhamento
utilizados.

2. Do balano oramentrio

De forma simplificada o balano oramentrio demonstra o controle do


cumprimento das determinaes e especificaes constantes da Lei de
Oramento, tanto assim que o Balano Oramentrio apresentado,
anualmente, de acordo com a Lei de Oramento do exerccio correspondente e
seus saldos no so transferidos para o exerccio seguinte.

2.1.

Dos quocientes sobre o balano oramentrio

A seguir, sero apresentados os quocientes que foram julgados


adequados e importantes para anlise e interpretao dos resultados que so
apresentados pelos Balanos Oramentrios.

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2.1.1. Quociente de execuo da receita

Receita Executada
Receita Prevista

Significado do quociente:
Igual a 1 significa que a Receita Executada igual Receita
Prevista.
Maior do que 1 significa que a Receita Executada maior do que
a Prevista, portanto, a diferena representa o excesso de
arrecadao.
Menor do que 1 significa que a Receita Executada maior do que
a Prevista, portanto, a diferena representa a falta de arrecadao
em relao previso.

2.1.2. Quociente do equilbrio oramentrio

Despesa Fixada
Receita Prevista

Significado do quociente:
Igual a 1 significa que a despesa fixada igual Receita
Prevista.
Maior do que 1 significa que a despesa fixada maior do que
a Receita Prevista, portanto, a diferena representa o
montante de Crditos Adicionais Abertos.
Menor do que 1 significa que a despesa fixada menor do que
a Receita Prevista, portanto, a diferena representa o
montante de Receita Prevista Superior Despesa Fixada.

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Essa situao, embora dificilmente ocorra, deve refletir o fato


de que a Lei de Oramento pode ter sido aprovada com
supervit e no com equilbrio oramentrio.

2.1.3. Quociente de cobertura dos crditos adicionais

Excesso de Arrecadao
Crditos Adicionais Abertos

Significado do quociente:
Igual a 1 significa que o excesso de arrecadao igual aos
Crditos Adicionais Abertos.
Maior do que 1 significa que o excesso de arrecadao maior do
que os Crditos Adicionais Abertos. Nessa hiptese, o montante
de Crditos Adicionais Abertos possui cobertura total do Excesso
de Arrecadao.
Menor do que 1 significa que o excesso de arrecadao menor
do que os Crditos Adicionais Abertos. Nessa hiptese, a
diferena demonstra o quanto dos Crditos Adicionais Abertos
no possui cobertura do Excesso de Arrecadao.

3. Do balano financeiro

Sobre o Balano Financeiro, a legislao diz:


O Balano Financeiro demonstrar a receita e despesa oramentria,
bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-oramentria,
conjugados com os saldos em espcie provenientes do exerccio anterior, e os
que se transferem para o exerccio seguinte. (Art. 103 da Lei n. 4320/64)

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3.1. Dos quocientes sobre o balano financeiro

A seguir, sero apresentados os quocientes que foram julgados


adequados e importantes, para anlise e interpretao dos resultados que so
apresentados pelos Balanos Financeiros.

3.1.1. Quociente da execuo oramentria

Receita Oramentria
Despesa Oramentria

Significado do quociente:
Igual a 1 significa que a Receita Oramentria igual Despesa
Oramentria.
Maior do que 1 significa que a Receita Oramentria maior do
que a Despesa Oramentria. Essa hiptese apresentar a
existncia de um supervit oramentrio na execuo e
movimentao financeira.
Menor do que 1 significa que a Receita Oramentria menor do
que a Despesa Oramentria. Essa hiptese apresentar a
existncia

de

um

dficit

oramentrio

na

execuo

movimentao financeira.

3.1.2. Quociente financeiro real da execuo oramentria

Receita Oramentria
Despesa Oramentria Paga

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Significa desse quociente:


Igual a 1 significa que a Receita Oramentria igual Despesa
Oramentria menos (os Restos a Pagar inscritos no exerccio
somados com o Servio da Dvida a Pagar que passa para o
exerccio seguinte). Essa hiptese demonstrar haver igualdade
na execuo oramentria e financeira, se fosse utilizado o
regime de caixa tambm para a Despesa Oramentria.
Maior do que 1 significa que a Receita Oramentria maior do
que a Despesa Oramentria menos (os Restos a Pagar inscritos
no exerccio somados com o Servio da Dvida a Pagar que
passa para o exerccio seguinte). Essa hiptese refletir que
existe supervit na execuo oramentria e financeira, se for
utilizado

regime

de

caixa

tambm

para

Despesa

Oramentria.
Menor do que 1 significa que a Receita Oramentria menor do
que a Despesa Oramentria menos ( os Restos a Pagar inscritos
no exerccio somados com o Servio da Dvida a Pagar que
passa para o exerccio seguinte). Essa hiptese significar que,
mesmo sendo utilizado o regime de caixa tambm para a
Despesa Oramentria, haver dficit na execuo oramentria
e financeira.

3.1.3. Quociente da execuo oramentria corrente

Receita Corrente
Despesa Corrente

Significado desse quociente:


Igual a 1 significa que a Receita Corrente recebida no exerccio,
igual a Despesa Corrente realizada no exerccio. Esse quociente

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demonstrar haver equilbrio, pois, para cada 1,00 de receita


corrente, foi realizado 1,00 de despesa corrente.
Maior do que 1 significa que a Receita Corrente recebida maior
no exerccio do que a Despesa Corrente realizada no exerccio.
Esse quociente demonstrar haver um supervit corrente, pois
haver mais do que 1,00 de receita corrente para cada 1,00 de
despesa corrente realizada.
Menor do que 1 significa que a Receita Corrente recebida no
exerccio, menor do que a Despesa Corrente realizada. Esse
quociente demonstrar haver um dficit corrente, pois, haver
menos do que 1,00 de receita corrente para cada 1,00 de
Despesa Corrente realizada, o que, fatalmente, provocar
alienao de bens ou valores e conseqentemente diminuio do
patrimnio, ou operaes de crdito (emprstimo) legalmente
autorizadas.

4. Do balano patrimonial

O balano patrimonial uma das peas mais importantes no trabalho de


anlise e interpretao dos Balanos Pblicos. A seguir sero apresentados os
quocientes que foram julgados adequados e importantes para anlise e
interpretao dos resultados apresentados nos Balanos Patrimoniais.
4.1. Dos quocientes sobre o balano patrimonial

4.1.1. Quociente da situao financeira

Ativo Financeiro
Passivo Financeiro

Significado do quociente:
Igual a 1 significa que o Ativo Financeiro igual ao Passivo

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Financeiro.
Maior do que 1 significa que o Ativo Financeiro maior do que
Passivo Financeiro. Isto , h um excesso de recursos
financeiros, representados pela soma das disponibilidades mais
direitos realizveis, sobre as obrigaes de curto prazo, portanto,
um supervit financeiro apurado no balano patrimonial que
pode servir como recurso de cobertura para a abertura de crditos
adicionais.
Menor do que 1 significa que o Ativo Financeiro menor do que o
Passivo Financeiro. Essa hiptese reflete que o Ativo Financeiro
insuficiente para cobrir o Passivo Financeiro, ou seja, a soma das
disponibilidades mais os direitos realizveis no so suficientes
para cobrir as obrigaes financeiras de curto prazo, portanto,
representam

um

dficit

financeiro

apurado

no

balano

patrimonial.

4.1.2. Quociente da situao permanente

Ativo Permanente
Passivo Permanente

Significado do quociente:
Igual a 1 significa que o Ativo Permanente igual ao Passivo
Permanente.
Maior do que 1 significa que o Ativo Permanente maior que o
Passivo Permanente. Ou seja, que a soma dos bens, crditos
e valores, de carter permanente, superior soma das
dvidas fundadas e, portanto, que h um supervit na parte
permanente do balano patrimonial.
Menor do que 1 significa que o Ativo Permanente menor do

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que o Passivo Permanente. Isto , que a soma dos bens,


crditos e valores, de carter permanente, inferior soma da
dvida fundada (obrigaes de longo prazo) e, portanto, h um
dficit na parte permanente do balano patrimonial.

4.1.3. Quociente do Limite de Endividamento

Dvida Fundada
Receita Lquida Real
Significado do quociente:
Igual a 1 significa que a soma da Dvida Fundada igual Soma da
Receita Lquida Real arrecadada no exerccio.
Maior do que 1 significa que a soma da Dvida Fundada maior do que
a Soma da Receita Liquida Real arrecadada no exerccio. Isto que a
soma das obrigaes de longo prazo, representadas pela dvida
fundada, superior soma dos recebimentos de origem oramentria
lquidos, realizados no exerccio.
Menor do que 1 significa que a Soma da Dvida Fundada menor do
que a Soma da Receita Lquida Real arrecadada no exerccio. Ou seja,
que a soma das obrigaes de longo prazo, representadas pela dvida
fundada, inferior soma dos recebimentos de origem oramentria
lquidos, realizados no exerccio.

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