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O FUNDESCOLA.

Fundo de Fortalecimento da

Escola, um programa do Ministrio da Educao,


co-financiado com recursos do Banco Mundial,
elaborado em parceria com as Secretarias Estaduais e
Municipais de Educao. Tem como misso melhorar
o desempenho dos sistemas de ensino em reas
selecionadas das regies Norte, Nordeste e CentroOeste, por intermdio do fortalecimento das escolas
de ensino fundamental, das instituies pblicas
responsveis por essas escolas, da capacidade tcnica
das Secretarias de Educao e da participao social na
vida escolar.

O programa atua de forma complementar legislao


e s polticas nacionais vigentes para o ensino
fundamental, ao dotar as escolas e os sistemas
educacionais de instrumentos e recursos que
viabilizem:
- a implementao dos padres-mnimos de
funcionamento das escolas;
- a aplicao de ferramentas de gesto escolar; e
- o desenvolvimento institucional das Secretarias de
Educao.

Suas principais estratgias so: aperfeioar o trabalho,


elevar o grau de conhecimento e o compromisso de
diretores, professores e outros servidores das escolas
com os resultados educacionais, melhorar as
condies de ensino, e estimular o acompanhamento
dos pais na aprendizagem de seus filhos.

A atuao do FUNDESCOLA visa tambm ao


desenvolvimento institucional das Secretarias de
Educao para que tenham o foco de suas aes na
escola. A busca do apoio pblico ao desenvolvimento
centrado na escola ingrediente essencial para
assegurar o clima poltico e os recursos para a
sustentao e a expanso do
desenvolvimento da educao.

processo de

PRASEM III
GUIA DE CONSULTA

PRESIDENTE DA REPBLICA

Fernando Henrique Cardoso


MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAO

Paio Renato Souza


SECRETRIA DE EDUCAO FUNDAMENTAL/MEC

Iara Glria Areias Prado

FUNDESCOLA

DIRETOR GERAL

Antnio Emlio Sendim Marques


COORDENADORA DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL

Maristela Marques Rodrigues

PRASEM III

GUIA DE CONSULTA
Maristela Marques Rodrigues
Mnica Gigio
(ORGANIZADORAS)

BRASLIA
2001

2001 FUNDESCOLA
Qualquer parte desta obra pode ser reproduzida desde
que citada a fonte e obtida autorizao do FUNDESCOIA/IEC

Guia de Consulta para o Programa de Apoio aos Secretrios


Municipais de Educao - PRASEM m/Organizado por Maristela
Marques Rodrigues e Mnica Gigio.- Braslia:
FUNDESCOLA/MEC, 2001.

371 p.
1. Gesto Educacional 2. Ensino Fundamental 3. Poltica
Educacional 4. Municpio I. Rodrigues, Maristela Marques
II. Gigio, Mnica III. FUNDESCOLA/ MEC

CDD 379.112

Esta obra foi cdir.ui.i para arender a objetivos do Programa


Fundescola, cm conformidade com o Acordo de Emprstimo
Qmero 4487 com o Banco Mundial, no mbito do Projeto
BRA 00/027 do PNUD - Programa das Naes Unidas para o

Desenvolvimento

FUNDESCOLA
Via N1 Leste, Pavilho das Metas
Braslia-w- 70150-900
Fone: (061) 316 2908 - Fax: (061) 316 2910
K-mail: mensagens^fundescola.org.br

GRUPO DE COORDENAO

Antnio Emlio Scndim Marques


Dirctor Geral do FUNDESCOLA/MK
Robin Scott Horn
Economista na rea de Educao/ Banco Mundial
Neroaldo Pontes de Azevedo
Presidente Nacional da UNDIME
Maristela Marques Rodrigues
Coordenadora de Desenvolvimento Institucional do

EQUIPE DE ELABORAO

Adlia Luiza Portela


Professora da Universidade Federal da Bahia
Adcmn Hilrio Sauer
Professor da UESC/BA

Anna Luza Buratto


Especialista em Educao
Dilza Maria Andrade Atta
Professora da Universidade Federal da Bahia
Jos Carlos Polo
Consultor em Oramento e Finanas Pblicas
Marisa Timm Sari
Especialista em Educao
Mariza Vasqucs de Abreu
Consultora legislativa da Cmara dos Deputados
Paulo de Sena Alartius
Consultor legislativo da Gunara dos Deputados

FUNDESCOLA/MEC

Ricardo Chaves de Rezende Martins


Consultor legislativo da Cmara dos Deputados
Snia Balzano
Especialista em Educao

COLABORAO

Jos Robcito Rizzotti


Maria de Salctc Silva

EQUIPE DE ATOIO

Mnica Gigio
Gerente de Capacitao

FUNDESCOLA/MEC

Teresa Cristina Lopes


Wilcilca Carvalho Castela

APRESENTAO

com satisfao que estamos lanando a terceira edio do Guia de Consulta


do Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao - PRASEM III. Trarase de um conjunto de informaes organizadas e sistematizadas sobre as reformas
educacionais previstas pela Lei de Diretrizcs e Bases da Educao e pela Emenda
G>nstitucional n 14/96, que criou o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF).
Secretrios municipais de Educao, tcnicos, diretores e professores ganham
uma fonte permanente de consulta sobre as polticas e programas do Ministrio
da Educao, que estimulam a autonomia escolar, a descentralizao e colaborao
entre governos, alm da modernizao da gesto educacional.
Criado em 1997, o PRASEM est entrando agora na terceira fase. O programa
fruto da parceria entre o Fundo de Fortalecimento da Escola - FUNDESCOLA
com o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) e a Unio Nacional
dos Dirigentes Municipais de Educao. Rene subsdios para a discusso,
formulao e execuo de polticas educacionais, a partir de princpios da eficincia
e eficcia, qualidade e da autonomia escolar e gesto democrtica.
O PRASEM representa uma referncia no campo da organizao administrativa,
da gesto pedaggica, do controle e gerenciamento dos recursos financeiros/
oramentrios e materiais e da gesto dos recursos humanos, incluindo o plano
de carreira e remunerao para o magistrio pblico e avaliao de desempenho
do professor.
nesse contexto que os municpios brasileiros aumentam significativamente
a sua participao na oferta do ensino fundamenta] e educao infantil, enfrentando
o desafio de aprimorar a qualidade do ensino. A educao municipal passa a
ocupar papel central na oferta da educao bsica brasileira. Da a importncia da
assistncia tcnica provida pelo PRASEM.
Ao lanar este Guia de Consulta do PRASEM III, o Ministrio da Educao
espera contribuir para a formulao e implementao das polticas educacionais
locais e estimular a discusso e estudos adicionais no Municpio com a participao
de professores, educadores, tcnicos e todos aqueles comprometidos com a
educao pblica de qualidade.
Tendo alcanado esses resultados, o PRASEM cumpre o seu papel.

Paulo Renato Souza


MINISTRO DA EDUCAO

SUMRIO GERAL

INTRODUO

11

EDUCAO BSICA NO BRASIL: AVANOS E DESAFIOS

15

Mariza Vasques de Abreu


ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO
DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

59

Mariza Timm Sari


A DIMENSO PEDAGGICA DA GESTO DA EDUCAO

119

Adlia Luiza Portela &-Dilza Maria Andrade Atta


INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUO
DE CRITRIOS ORIENTADORES DA GESTO DA EDUCAO

Adlia Luiza Portela &Dilza Alaria Andrade Atta


A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTRIO

183

Ricardo Chaves de Rezende Martins


PROGRESSO NA CARREIRA DO
MAGISTRIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

217

Mariza Vasques de Abreu & Snia Balzano


FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNICPIO

237

Paulo de Sena Alartins


AUTONOMIA DE GESTO FINANCEIRA DAS ESCOLAS

279

Jos Carlos Polo


PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICPIO

295

Jos Carlos Polo


GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

331

Ricardo Chaves de Rezende Martins


IMPLICAES HA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICPIO

Jos Carlos Polo

355

159

INTRODUO

4 ^ / a d o s recentes do Censo Escolar 2000 mostram a crescente importncia da


participaro das redes municipais na oferta do ensino fundamental pblico no Brasil.
D comparao dos dados estatsticos, observa-se que, em 1996, as redes municipais
respondiam por 37,20% das matrculas pblicas nesse nvel de ensino; no ano 2000,
essa participao representou 5 1 % do total das matrculas pblicas. Nas regies
Norte e Nordeste essa participao ainda mais acentuada: 55,01% e 65,59%,
respectivamente. A participao das redes municipais na oferta das matrculas na
etapa do ensino fundamental de 1a a 4a serie ainda maior: 67,3% do total.
Uma anlise mais detalhada dos dados do Censo Escolar revela a tendncia de
crescimento da participao das redes e/ou sistemas municipais m oferta desse nvel
de ensino. Essa tendncia de municipalizao do ensino fundamental, combinada
com a crescente participao da sociedade no controle social da gesto pblica e
com as reformas educacionais em curso, vem trazendo as redes municipais de ensino
e o secretrio municipal de Educao para o centro do cenrio da educao brasileira.
O Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao - PRASEM iniciouse em 1997 com o simples objetivo de promover cursos de atualizao para os
dirigentes municipais com base no conjunto de leis que acabavam de ser aprovadas
no Congresso Nacional. Iniciativa do Ministrio da Educao, por intermdio do
Projcto Nordeste e do Fundo de Fortalecimento da Escola - FUNDESCOLA, em
parceria com o Fundo das Naes Unidas para a Infncia - UNICEF , a Unio
Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao - UNDIME e o Banco Mundial, o
PRASEM vem desempenhando papel fundamental na disseminao e divulgao dos
programas e polticas educacionais e na implementao da reforma educacional
impulsionada pelo novo ordenamento jurdico, estabelecido a partir da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao (LDB) e da Emenda Constitucional nu 14/96, que
cria os Fundos Estaduais de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio - FUNDFF.
Aps a realizao de trinta seminrios nas regies Norte, Nordeste e CcntroOeste, nos anos de 1997 e 1998, ficou evidente para as instituies promotoras
dessa primeira fase do PRASEM a necessidade de continuidade dessa ao de
capacitao dos dirigentes municipais para maior qualificao rcnico-profissional.
No final de 1998, com o fechamento das Delegacias do Ministrio da Educao
nos Estados, tornou-se ainda mais intensa e transparente a necessidade de
assistncia tcnica a redes e sistemas municipais de educao.
Em 1999 foi, ento, lanado o PRASEM II, que objetivou a qualificao tcnicoprofissional dos secretrios municipais, aprofundou as questes relacionadas a

gesto educacional, incluiu tambm informaes sobre os principais programas


do Ministrio da Educao e, assim, serviu como importante meio de disseminao
de informaes junto aos Municpios. Ampliado para as regies Sul e Sudeste,
por solicitao dos prprios dirigentes municipais, o PRASEM II atendeu a S 155
participantes, representantes de 66% dos Municpios brasileiros.
Nesse mesmo ano, o PRASEM II avanou em relao a sua primeira fase, ao
incluir atividades de capacitao para os membros dos Conselhos Municipais de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF. Inicia-se assim a construo de
uma rede de suporte educao municipal que, nos dois anos subsequentes,
desencadearia diversas aes de capacitao e mobilizao de diferentes segmentos
da sociedade, legitimadas por parcerias institucionais e estratgicas.
Dentre essas iniciativas, cabe destacar o Sistema de Apoio a Elaborao do
Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio Pblico - SaPCR, o Programa
pela Justia na Educao, o Encontro dos Prefeitos para Apoio Educao
Municipal, e o Seminrio de Capacitao dos Tcnicos das Secretarias de Educao.
Adequados aos seus pblicos, cada programa apresenta suas caractersticas prprias,
metodologias e estratgias de implementao especficas. A legislao educacional
vigente, base de todas essas iniciativas, tem sido o elemento catalisador e de garantia
de coerncia, consistncia e unidade da rede com o PRASEM.
Para o ano 2001, em atendimento aos dirigentes da nova gesto municipal, o
PRASEM apresentado na sua terceira verso, com maior aprimoramento didticopedaggico. Mesclando teoria e prtica, ensino presencial e a distncia, o PRASEM
III tem como base os seguintes materiais instrucionais:
> Coleo ""Reviso da Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais
de Educao": cinco cadernos de ensino a distncia com contedos e exerccios
relativos a educao no Municpio e a reproduo da legislao educacional
pertinente para a realizao das atividades prticas.
> Caderno de Transparncias: rcprxlues das lminas utilizadas nas palestras.
> Cadernos de Oficinas: com exerccios prticos, para uso durante os
seminrios.
> Marcos Legais: leis, decretos e outros diplomas legais importantes para o
exerccio da funo de secretrio de Educao.
> PRASEM em Vdeo: quatro mdulos referentes gesto educacional:
Organizao do Sistema de Ensino, Gesto Pedaggica, Einanciamento da
Educao e Oramento Municipal, e Plano de Carreira e Remunerao do
Magistrio Pblico.
> Guia de Consulta, cuja leitura Voc est iniciando.

Organizado e preparado como subsdio permanente, que complementa as


palestras dos encontros presenciais, este Guia de Consulta representa importante
contribuio para a compreenso sistmica dos aspectos da gesto educacional
no Municpio. Cabe aos gestores da educao compartilhar, disseminar e divulgar
as informaes aqui contidas a sua equipe e s comunidades local e escolar,
buscando estimular a participao social na formulao e na implementao das
polticas educacionais do Municpio.
Cabe tambm ressaltar que o PRASEM tem contribudo para a valorizao e o
reconhecimento pblico da educao municipal e de seus gestores, alm de
constituir novo modelo de assistncia tcnica aos Municpios brasileiros.
Acompanhando os processos de democratizao da educao, descentralizao
das polticas pblicas e fortalecimento local em curso no Brasil, o PRASEM est
em sintonia com os novos rumos da educao bsica brasileira. Assim, o
FUNDESCOLA compromete-se com a continuidade da assistncia tcnica aos
Municpios na perspectiva do desenvolvimento institucional das secretarias, para
apoio e fortalecimento das escolas. Para tanto, novas formas de assistncia tcnica,
de cooperao e aes de capacitao devem ser desenvolvidas, com os recursos
institucionais e tecnolgicos disponveis, tais como tcleconfcrncias, ensino a
distncia escrito e televisivo, rede de suporte via Internet, alm dos tradicionais
encontros presenciais.
Ao publicar este Guia de Consulta do PRASEM III, o Fundo de Fortalecimento
da Escola - FUNDESCOLA, do Ministrio da Educao, em nome do UNICEF e da
UNDIME, agradece equipe de elaborao a qualidade, o compromisso e a seriedade
dos trabalhos produzidos. Aqueles que encaminharam sugestes e recomendaes
a partir da leitura criteriosa dos textos, ficam registrados os nossos agradecimentos.
s Secretarias de Educao do Estados, por intermdio da Coordenao Executiva
Estadual do FUNDESCOLA, s Prefeituras Municipais e s Associaes de
Municpios, pela colaborao e apoio institucional na implementao do PRASEM,
os nossos sinceros agradecimentos.

Antnio Emlio Sendim Marques


DIRETOR GERAL IX) FUNDESCOLA

Educao Bsica no
Brasil - Avanos e
Desafios"

Mariza

Abreu"

* Texto revisado por Marisa Sari, Maristela Rodrigues e Soma Balzano, do FUNDESCOLA, cpclo INEP.
* * Consultora em educao.

SUMRIO

SUMRIO

EXECUTIVO

17

1. AMPLIAO DO ATENDIMENTO EDUCACIONAL

18

2. REDISTRIBUIO DE RESPONSABILIDADES ENTRE


ESTADOS E MUNICPIOS

26

3. RENDIMENTO E MOVIMENTO ESCOLAR NOS


ENSINOS FUNDAMENTAL E M D I O

30

4. POLTICAS E PROGRAMAS NACIONAIS DE EDUCAO

5. O PNE E DESAEIOS PARA A EDUCAO MUNICIPAL

GLOSSRIO
ANEXO
BIBLIOGRAFIA

47
55
57

35

44

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

SUMRIO EXECUTIVO

Com o objetivo de contribuir para a gesto da educao municipal,


apresentam-se as principais mudanas ocorridas no sistema educacional brasileiro
entre 1997 e 2000, quando verificou-se consolidao e/ou intensificao de
processos dos anos anteriores e o impacto da legislao educacional de 1996 LDB e FUNDEF - e das polticas educacionais que, respondendo a demandas da
sociedade, vem transformando a educao em prioridade.
Nas ltimas dcadas, a ampliao do atendimento educacional resultou do
crescimento demogrfico, da demanda social por educao e da resposta do poder
pblico. Em consequncia, ampliaram-se as taxas de escolarizao da populao
brasileira. Como resultado da acelerada expanso das matrculas nos ensinos
fundamental, mdio e superior, reduziu-se o analfabetismo e aumentou o nmero
mdio de anos de estudo da populao.
Como consequncia da LDB e do FUNDEF, entre 1997 e 2000 ocorreu
redistribuio de responsabilidades entre Estados e Municpios pela oferta da educao
bsica. A matrcula na pr-escola passou por acentuada reduo nas redes estaduais
e significativa ampliao nas redes municipais. Cresceu a participao das redes
municipais na oferta do ensino fundamental; essa municipalizao foi mais intensa
nas quatro primeiras sries e ocorreu por diferentes processos no pas. No ensino
mdio, a expanso das matrculas verificou-se somente nas redes estaduais, com
reduo das matrculas municipais.
Nos ltimos anos, houve melhoria dos indicadores educacionais relativos ao fluxo
escolar. No ensino fundamental, cresceu a aprovao e reduziram-se a reprovao
e o abandono. Em consequncia, aumentou o nmero de concluintes, diminuiu
o tempo mdio para concluso e reduziu-se a distoro srie/idade no ensino
obrigatrio. No ensino mdio, tambm foi positiva a evoluo do fluxo escolar,
embora seja ainda bastante elevada a distoro srie/idade. Quanto ao rendimento
escolar dos alunos, os resultados do SAEB em 1999 causaram perplexidade por
indicarem estabilidade ou reduo dos nveis de desempenho acadmico, o que
deve estar refletindo as profundas mudanas pelas quais passa, hoje, o sistema
educacional brasileiro.
Nos anos 90, instimram-se novos mecanismos de colaborao entre as esferas
do poder pblico para oferta da educao e reforou-sc o papel da Unio como
coordenadora da poltica nacional de educao. Ao exercer sua funo normativa,
supletiva e redistributiva, a Unio implementou polticas pblicas orientadas para
articular a ampliao do atendimento educacional com a busca da eficincia, a
melhoria da qualidade e a promoo da equidade dos sistemas de ensino. Em relao
a ensino fundamental e educao infantil, so exemplos dessas polticas: FUNDEF,

PNAE, PNLD, PODE, FUNDESCOLA, PCN, TV E s c o l a , PROFORMAO, PAOINFO, B o l s a

Escola, Programas de Apoio Educao de Jovens e Adultos e ao Ensino Mdio,


etc. O sistema de informaes e avaliao educacional vem sendo ampliado e
aperfeioado pelo INEP, rgo responsvel pelo Censo Escolar e pelo SABE.
Por fim, o Plano Nacional de Educao estabelece objetivos, prioridades e
metas que devem orientar a poltica educacional no Brasil nos prximos dez
anos. Os Municpios precisam conhecer especialmente os captulos relacionados
a ensino fundamental, educao infantil, educao de jovens e adu tos, educao
especial, magistrio da educao bsica, financiamento e gesto da educao. Para
se atingirem as metas do PNE, ser necessrio manter e intensificar a participao
social na formulao, na implementao, no acompanhamento e na avaliao das
polticas pblicas de educao.

No incio de uma nova gesto municipal, o conhecimento do


panorama da educao bsica no Brasil, com a identificao das principais
tendncias e perspectivas, dever permitir aos gestores da educao situar
seu Municpio no Estado, na regio e no pas.
Esse conhecimento torna-se especialmente necessrio pois foram
muitas e significativas as mudanas ocorridas no sistema educacional
brasileiro no perodo da gesto anterior, entre 1997 e 2000, por um
lado, como consolidao e/ou intensificao de processos de dcadas
anteriores e primeira metade dos anos 1990, e, por outro lado, como
impacto da legislao educacional de 1996 - LDB e FUNDEF - e de
polticas educacionais do governo federal. Estados e Municpios que,
respondendo a demandas da sociedade, vem efetivamente transformando
a educao em prioridade.

1. AMPLIAO DO ATENDIMENTO EDUCACIONAL

Nas ltimas dcadas, verificou-se acelerada expanso das matrculas cm todos


os nveis de ensino no Brasil, em consequncia do crescimento demogrfico, da
demanda social por educao escolar e da resposta do poder pblico a essa presso.
Considcrando-se as matrculas de todos os nveis de ensino, inclusive a psgraduao, o Brasil tem, hoje, em torno de 53 milhes de estudantes, o que
corresponde a cerca de um tero de 163 milhes de habitantes, populao total
do pas. Em 1930, quando o MEC foi criado, s 5% da populao brasileira
frequentavam a escola.

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

MATRCULA POR NVEL DE ENSINO NO BRASIL - 1 9 7 0 / 1 9 9 9


(Em milhares)

Ano

Total

1970
1980
1991
1999
Crcsc. 91/99

Ed. Infantil *

17814

374

28 130

1 335
5 284
4 901

39 823
51 100
28,3%

Mdio

Superior

892
598
204
060

1 119
2 819

425
1 377

3 770
7 769

23,5%

106,1%

1 565
2 370
51,4%

Fundamental
15
22
29
36

-7,2%

Fonte: MEC/INEP/SEEC

Inclui crianas matriculadas na pre-eseola e em classes de alfabetizao.

Em consequencia dessa expanso das matrculas, ampliaram-se


significativamente as taxas de escolarizao1 da populao brasileira. No ensino
fundamental, as polticas de universalizao do atendimento escolar,
implementadas pelos trs nveis de governo cm regime de colaborao, produziram
resultados bastante positivos.
ENSINO FUNDAMENTAL - TAXAS DE ESCOLARIZAO BRUTA E LQUIDA

1950/1999
(Em porcentagem)

Ano

Bruta

Lquida

1950
1960
1970
1980
1991
1996
1998
1999

39
51
81
98
106
116
128
130

36
45
67
80
86
91
95
96

Fonte: MEC/INEP/SEEC

Observe-se que a taxa de escolarizao lquida, na faixa etria que corresponde


ao ensino fundamental obrigatrio, cresceu de 36%, em 1950, para 67%, em
1970, e 86%, em 1991, atingindo 96% em 1999. Em 1998, a taxa de atendimento
escolar da populao de 7 a 14 anos chegou a 96,5%, o que indica o percentual
de crianas fora da escola nessa faixa etria (3,5%) a serem buscadas nas campanhas
de matrcula desenvolvidas pelo poder pblico.

Ver glossrio ao final do texto.

Esse aumento da matrcula no ensino fundamental deve-se principalmente


expanso da oferta educacional pelo setor pblico que, crescendo
significativamente, respondeu, em 1999, por 91,9% do total das matrculas nesse
nvel de ensino.
Tambm positiva a tendncia de reduo das ainda significativas diferenas
entre as regies brasileiras quanto s taxas de escolarizao no ensino fundamental,
uma vez que tm crescido mais no Norte e Nordeste do que no restante do pas.
ENSINO FUNDAMENTAL - TAXA DE ESCOLARIZAO
LQUIDA - BRASIL E REGIES - 1996 e 1 9 9 8

Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

1996

1998

90,5
86,1
84,3
94,7
94,7
94,6

95,3
90,4
90,0
97,4
96,2
93,9

Fonte: MEC/INEP/SEEC.

De acordo com o Censo Escolar de 1998, somente os Estados de Piau


(85,9%), Alagoas (87,6%) e Maranho (89,7%) apresentavam taxas de
escolarizao lquida, da populao de 7 a 14 anos, inferiores a 90%. E a diferena
entre as regies reduziu-se, entre 1996 e 1998, de 10,4 para 7,4 pontos percentuais.
Da mesma forma, a evoluo da matrcula inicial total do ensino fundamental
no Brasil indica que, no perodo correspondente gesto municipal 1997-2000,
o crescimento foi maior nas regies Norte e Nordeste.
Aps 1996, o crescimento da matrcula no ensino fundamental no pas devese ao ingresso de novos alunos na 1a srie, inclusive com reduo das classes de
alfabetizao, ao reingresso de parcela da populao que havia deixado a escola
sem concluir o ensino obrigatrio, e transferncia de matrculas da educao de
jovens e adultos para o ensino fundamental regular, com o objetivo de contabilizlas para o FUNDEF.
Alm disso, verifica-se que teve incio, no ano 2000, a diminuio da matrcula
total do ensino fundamental no pas, em alguns Estados e nas regies Sul e Sudeste,
fenmeno decorrente da reduo das taxas de crescimento demogrfico e da
melhoria do fluxo escolar no ensino obrigatrio, melhoria que pode ser constatada
no aumento maior das matrculas no segundo segmento do que no primeiro
segmento do ensino fundamental.

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

ENSINO FUNDAMENTAL - MATRCULA TOTAL - 1 9 9 6 / 2 0 0 0


1996

1997

1998

1999

2000

Variao
96/00

Brasil

33 131 270

34 229 388

35 792 554

36 059 742

35 717 948

+ 7,8%

Noite

2 820 531

3 011 865

3 207 880

3 293 266

3 273 693

+ 16,1%

Nordeste

10 475 469

11 184 186

12 210 131

12 492 156

12 509 126

+ 19,4%

Sudeste

12 958 674

13 020 903

13 249 814

13 187 969

12 936 313

- 0,2%

Sul

4 475 774

4 512 267

4 558 892

4 472 374

4 416 528

- 1,3%

Centro-Oeste

2 400 822

2 500 167

2 565 837

2 613 977

2 582 288

+ 7,6%

Fonte: MEC/INEP/SEEC

ENSINO FUNDAMENTAL - 1 A 4a SRIE - MATRCULA TOTAL

1996 E 2000
1996

2000

Variao 96/00

Brasil

20 027 240

2 0 211 506

Norte

1 954 909

2 189 441

+ 12,0%

Nordeste

7 245 010

7 846 833

+ 8,3%

Sudeste

7 014 934

6 552 484

-6,6%

Sul

2 458 130

2 306 608

- 6,2%

Centro-Oeste

1 354 257

1 316 140

- 2,8%

0,9%

F o n t e : MEC/INEP/SEEC.

ENSINO FUNDAMENTAL - 5 A 8 SRIE - MATRCULA TOTAL

1996 E 2000
1996

2000

Variao 96/00

Brasil

13 104 030

15 506 4 4 2

+ 18,3%

Norte

865 622

1 084 252

+ 25,3%

Nordeste

3 230 459

4 662 293

+ 44,3%

Sudeste

5 943 740

6 383 829

+ 7,4%

Sul

2017644

2 109 920

+ 4,6%

Centro-Oeste

1 046 565

1 266 148

+ 21,0%

Fonte: MEC/INEP/SEEC.

Como consequncia do aumento da escolarizao no ensino fundamental,


verifica-se reduo do analfabetismo no pas.
ANALFABETISMO NA POPULAO DE 15 ANOS OU MAIS

1950/1996
Ano

Nmero Absoluto

Percentual

1950

15 272 632

50,5

1960

15 964 852

39,6

1970

18 146 977

33,6

1980

18 651 762

25,4

1991

19 233 239

20,1

1996

15 560 260

14.7

Fonte: IBGE - Censos Demogrficos e PNAD

Como se observa, na faixa etria de 15 anos ou mais, o percentual de analfabetos


baixou de 50,5% em 1950 para 33,6% em 1970, chegando a 14,7 em 1996 e
13,3% em 1999. Apesar dessa reduo percentual, o nmero absoluto de pessoas
analfabetas cresceu at o incio dos anos 90, somente reduzindo-sc nessa ltima
dcada. De fato, o crescimento da escolarizao na faixa etria de 7 a 14 anos a
principal causa da reduo do analfabetismo (e no polticas de alfabetizao de
adultos), o que se comprova com as taxas de analfabetismo por grupos de idade:
em 1996, 6,0% da populao de 15 a 19 anos; 7,1%, de 20 a 24 anos; 8,1%, de
25 a 29 anos; 10,2%, de 30 a 39 anos; 15,5%, de 40 a 49 anos; 31,5%, da
populao de 50 anos ou mais.
O esforo desenvolvido nas ltimas dcadas para universalizar o acesso ao
ensino obrigatrio melhorou a posio do Brasil no cenrio internacional, embora
ainda seja significativa a distncia que o separa dos pases desenvolvidos, nos
quais a taxa de atendimento escolar tende a se aproximar dos 100%, considerada
a faixa etria de educao compulsria. Em 1995/1996, segundo pesquisa da
Organizao Econmica para a Cooperao e o Desenvolvimento (OECD), a taxa
lquida mdia de matrcula foi de 97,1%, na faixa de 5 a 14 anos, no grupo das 27
naes mais industrializadas; essa taxa no Brasil de 92,5%.
Tlambm no ensino mdio tem sido notvel a expanso das matrculas no pas.
Nos ltimos anos, a sua taxa de crescimento anual da matrcula foi superior a 10%.

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

ENSINO MDIO 1996


Brasil
Nora

5 739 077

1997
6 405 057

MATRCULA TOTAL - 1 9 9 6 / 2 0 0 0
1998
6 968 531

1999

2000

V.iri.iyio 96/00

7 769 199

8 192 948

+ 42,8%

371454

435 160

450 787

527 754

571 594

+ 53.9%

Nordeste

1 202 573

1 353 691

1 515 169

1 732 569

1 923 582

+ 60,0%

Sudeste

2 815 026

3 140 823

3 385 659

3 755 718

3 914 741

+ 39.1%

Sul

937 937

1 018 324

1 115 919

1 205 622

1 206 688

+ 28,7%

Centro-Oeste

412 087

457 059

500 997

547 536

576 343

+ 39,9%

Bontc: MKt/lNEP/SfcEC.

Aqui tambm pode-se observai o maior crescimento verificado nas regies


Norte e Nordeste, resultando em reduo das distncias entre as regies brasileiras.
Como resultado da expanso das matrculas, tambm as taxas de escolarizao
bruta e lquida no ensino mdio apresentaram evoluo positiva nos ltimos
trinta anos.
ENSINO MDIO - TAXAS DE ESCOLARIZAO BRUTA E LQUIDA

1970/1999
(Km porcentagem)
Ano

Bruta

Lquida

1970

16

1980

34

15

1991

41

18

1996

55

24

1999

81

33

Fonte: MEC/INEP/SEEC

Da mesma forma como se verificou no ensino fundamental nas dcadas de 70


e 80, a expanso do ensino mdio nos anos 90 deve-se ao esforo do poder
pblico, reduzindo-sc nos ltimos anos no s a participao percentual mas
tambm o nmero total de matrculas da rede privada nesse nvel de ensino.
A participao das matrculas oferecidas pelas redes pblicas no ensino mdio
cresceu de 79,5%, em 1996, para 84,2%, em 1999, e atingiu 85,9% no ano
2000. Alm disso, a expanso desse nvel de ensino deve-se em grande parte
reincorporao ao sistema educacional de jovens e adultos que j se encontram
no mercado de trabalho, o que se reflete na ampliao do ensino noturno: em
1998, 54,8% dos estudantes do ensino mdio estudavam noite. Para a expanso
do ensino mdio, o PNE fixou como meta assegurar oferta de vagas que

correspondam, cm cinco anos, a 50% e, cm dez anos, a 100% da demanda por


esse nvel de ensino.
Como consequncia da expanso das matrculas, notadamente nos ensinos
fundamental e mdio, verifica-se aumento do nmero mdio de anos de estudo
da populao brasileira.
NUMERO MDIO DE ANOS DE ESTUDOS - 1 9 6 0 / 1 9 9 9
1960

1970

1980

1990

1996

1999

Homem

2,4

2,6

3,9

5,1

5,7

5,8

Mulher

1,9

2,2

3,5

4,9

6,0

6,1

Fonte:(exclusive a populao rural do Norte).

No conjunto da populao, a escolaridade mdia aumentou de 5,1 anos de


estudo cm 1991 para 5,9 anos em 1999. Observe-se que, j no incio da dcada de
90, as mulheres ultrapassaram os homens em nmero mdio de anos de estudos.
De fato, ao contrrio de outros pases em desenvolvimento, o Brasil superou as
disparidades de gnero quanto ao acesso e permanncia das mulheres no sistema
educacional. Embora na populao de at 17 anos os homens correspondam a
50,7% dos brasileiros, o nmero de matrculas das mulheres superior ao dos
homens no ensino fundamental, mdio e superior. Da mesma forma, entre os
concluintes, no ensino fundamental as mulheres so 53,6%; no ensino mdio,
58,3%; e no ensino superior representam 61,4%. Considerando-se que na educao
infantil os meninos correspondem a 50,5% das matrculas, esses nmeros indicam
que, nos demais nveis de ensino, meninos e adolescentes esto abandonando a
escola precocemente, configurando-se uma excluso degnero invertida.
Por fim, a matrcula na pr-escola, segmento da educao infantil, tem evoludo
e apresenta tendncias diversas das verificadas nos ensinos fundamental e mdio.
Embora a expanso verificada na dcada de 90 tenha elevado a taxa de atendimento
escolar na faixa etria de 4 a 6 anos de 35,4% em 1990 para 50,4% em 1998, nos
ltimos anos a pr-escola enfrentou dificuldades que chegaram a refletir-se em
reduo do nmero de matrculas.
PR-ESCOLA - MATRCULA TOTAL - 1 9 9 6 / 2 0 0 0
2000

Variao 96/00

Brasil

4 270 376

4 292 208

4 111 153

4 235 278

4 421332

+ 3,5%

Norte

325 416

325 400

299 009

297 943

307 947

- 5,4%

Nordeste

1 470 151

1407 013

1283 546

I 268 816

1 320 845

- 10,2%

Sudeste

1 729 933

1 840 383

1 821 062

1 897 533

1 981 774

+ 14,6%

567 402

+ 12.4%

243 364

+ 1,4%

1996

1997

1998

1999

Sul

504 914

493 218

493 268

539 921

Centro-Oeste

239 962

226 194

214 268

231 065

Fonte: MEC/INEP/SEEC

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

Enquanto a matrcula total na pr-escola crescera, entre 1987 e 1996, de


3.296.010 para 4.270.376, correspondendo a uma variao positiva de 43,2%,
nos anos 1997,1998 e 1999 essa matrcula apresentou variaes oscilantes, chegando
mesmo a reduzir-se no pas, com maior reduo nas regies Norte e Nordeste.
Apesar de essa tendncia ter comeado a reverter-se no ano 2000, a matrcula na
pr-escola nessas regies ainda no retornou aos quantitativos de 1996. Embora
demande estudo mais aprofundado, esse fenmeno tem sido atribudo a efeitos do
FUNDEF, pois recursos antes aplicados na educao infantil teriam sido redirecionados
para o ensino fundamental, e a dificuldades de manuteno da educao infantil
decorrentes da incorporao, por determinao da LDB, das creches aos sistemas de
ensino. Como tanto o FUNDEF quanto a gesto educacional das creches so fatos
positivos da educao brasileira, torna-se, pois, necessrio enfrentar o problema da
expanso e do financiamento da educao infantil.
Apesar de serem insatisfatrios os ndices de cobertura educacional na prescola, as disparidades regionais so menores em relao s verificadas nos demais
nveis de ensino e as matrculas encontram-se melhor distribudas entre a zona
urbana e a rural. Alm disso, o atendimento maior nas idades mais prximas da
escolarizao obrigatria, j sendo escolarizada a maioria das crianas de 6 anos.
No ensino superior, ao contrrio da educao bsica, nas duas ltimas dcadas
a expanso das matrculas foi mais acentuada nas instituies particulares do que
na rede pblica, sendo o setor privado hoje responsvel por cerca de dois teros
das matrculas nesse nvel de ensino.
EXPANSO DAS MATRCULAS NO ENSINO SUPERIOR - 1 9 8 1 / 1 9 9 9
Matrculas
Pblicas
Privadas
Total

Variao 81/99

1981

1996

1999

535 810
850 982

735 427
1 133 102

833 093
1 544 622

55,5%

1 386 792

1 868 529

2 377 715

71,5%

81,5%

F o n t e : MEC/lNEP/SEEC

Apesar dessa expanso, o Brasil apresenta baixo ndice de acesso educao


superior em comparao a outros pases da Amrica Latina: enquanto o nmero de
matriculados na educao superior brasileira corresponde a menos de 12% em relao
populao de 18 a 24 anos, esse ndice chega a 26% na Venezuela e a 20,6% na
Bolvia e no Chile. O PNE fixou a meta de "prover, at o final da dcada, a oferta de
educao superior para, pelo menos, 30% da faixa etria de 18 a 24 anos".
Alm de sua importncia para o desenvolvimento econmico e social, cientfico
e tecnolgico do Pas, a expanso da educao superior especialmente necessria
para a universalizao e qualificao da educao bsica. Entre outras razes, basta
lembrar que 30% das matrculas na graduao correspondem a cursos de licenciaturas.

2. REDISTRIBUIO DE RESPONSABILIDADES ENTRE ESTADOS E MUNICPIOS

Como consequncia da implementao da LDB e do novo mecanismo de


financiamento do ensino fundamental, representado pelo FUNDEF, entre 1997 e
2000 ocorreu redistribuio de responsabilidades entre Estados e Municpios
pela oferta das trs etapas da educao bsica.
PR-ESCOLA - MATRCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS - 1996 E 2 0 0 0
1996

2000

RE

Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

RE

RM

RM

Nmero

Nmero

Nmero

Nmero

759 187
138 340
264 527
156 658
111 954
87 708

23,4
50,8
25.4
11,2
29,5
55,3

2 489 225
134 103
777 357
1 239 919
266 937
70 909

76,6
49,2
74,6
88,8
70.5
44,7

335 682
60 5X6
92 068
43 407
90 646
48 975

11,2
24,1
9,8
2.8
20.6
30.3

2 995 244
190 999
851 803
1 491 432
348 323
112 687

88,8
75.9
90,2
97,2
79,4
69,7

Fonte: MEC/INEP/SEEC

Definida a educao infantil como responsabilidade dos Municpios, a matrcula


na pr-eseola passou por acentuada reduo nas redes estaduais, somada pequena
reduo na arca particular, e significativa ampliao nas redes municipais em todo
o Brasil, encontrando-se o processo de municipalizao dessa etapa da educao
bsica mais adiantado na regio Sudeste.

ENSINO FUNDAMENTAL - MATRCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS

1996 E 2000
1996

2000

RE

Nmero

RM

Nmero

RE

Nmero

RM

Nmero

Brasil

18 468 772

62,8

10 921037

37,2

15 806 726

48,6

16 694 171

Norte

1730 116

65.1

926 204

34.9

1 406 278

45.0

1 719612

55,0

Nordeste

4 146 532

45,6

4 947 896

54.4

3 968 439

34.4

7 561 512

65,6

Sudeste

8 637 822

75,5

2 803 312

24,5

6751 S14

59,1

4 675 423

40,9

Sul

2 443 879

60,0

1 626 723

40,0

2 202 057

54.2

1 858 420

45.8

Centro-Oeste

1 510 423

71.0

616 902

29.0

1 478 138

62.7

879 204

37,3

51,4

Fonte: MEC/INEP/SEEC

No ensino fundamental, somente no Nordeste, as redes municipais j


respondiam por mais da metade das matrculas pblicas em 1996. No ano 2000,
a taxa de municipalizao desse nvel de ensino aumentou em todas as regies

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

brasileiras, sendo maior do que 50% no pas como um todo, no Nordeste e no


Norte. Nas regies Sudeste, Centro-Oeste e Sul, tanto em 1996 quanto em 2000,
as redes estaduais so maiores cm nmero de matrculas do que a totalidade das
respectivas redes municipais de ensino.

ENSINO FUNDAMENTAL - MATRCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS

1996 E 2000
Unidade

Censo Escolar 1996

Federada /

Estadual
Numero

AC

78 185

67,66

37 376

AM

330 151

65,18

176 404

AP

86 102

84,84

PA

788 288

RO
RR
TO

Regio

Censo Escolar 2000

Municipal

Nmero

32.34

88 933

34,82

333 321

15 386

15,16

60,95

505 127

174 116

66,07

56 491

96.30

216 291

Municipal
Nmero

64,73

48 460

35.27

52,96

295 977

47.04

93 279

80,46

22 649

19,54

39.05

451 382

29,29

1 089 490

70,71

89 429

33,93

168 824

55,99

132 687

44,01

2 170

3,70

71 899

91,87

6 359

8,13

68,32

100 310

31,68

198 640

61,57

123 990

38,43
55,01

Nmero

Estadual

1 730 116

65,13

926 204

34,87

1 406 278

44,99

1 "19 612

Al.

164 984

35,06

305 582

64,94

184 682

27,72

481 531

72,28

BA

1 309 135

49,83

1318 206

50.17

1 264 337

35,87

2 259 825

64,13

CE

526 322

39,46

807 507

60,54

445 463

26,24

1 252 007

73,76

MA

426 608

35,05

790 583

64.95

411 063

26,65

1 130921

73.35

PB

294 551

50,38

290 092

49,62

326 556

40,17

486 212

59,83

PE

719 925

48.96

750 587

51.04

613 183

38,92

962 301

61,08

PI

243 359

45.12

295 987

54.88

256 043

35.40

467 171

64,60

RN

266 750

53,63

230 615

46,37

278 904

46.97

314 794

53,03

SE

194 898

55,11

158 737

44,89

188 208

47,65

206 750

52,35

4 146 532

45,59

4 947 896

54,41

3 968 439

34,41

7 561512

65,59

399 670

74,81

134 547

25,19

303 922

56.09

237 895

43,91

MU

2 550 269

75,11

845 239

24,89

1916 245

55,96

1 507 484

44,04

RJ

609 344

35,71

1096 822

64.29

666 327

33.31

1 334 163

66.69

SP

5 078 539

87.48

726 704

12.52

3 865 320

70,78

1 595 881

29,22

NORTE

NORDESTE
ES

8 637 822

75,50

2 803 312

24,50

6 751814

59,08

4 675 423

40,92

PR

877637

53.53

762 037

46.47

787 308

50,39

775 183

49,61

RS

949 399

60.91

609 336

39,09

888 599

55.88

701 835

44.12

SC

616 843

70,72

255 350

29,28

526 150

57,97

381 402

42,03

2 443 879

60,04

1 626 723

39,96

2 202 057

54,23

1 858 420

45,77

648 485

67,86

39.66

SUDESTE

SUL
GO
MS

233 653

MT

301 268

DE

327017

32.14

629 333

60,34

413 549

153 083

39.58

220 951

52,65

198 676

65.78

156 738

34.22

308 496

53.60

266 979

47.35
46.40

319 358

1510 423

71,00

616 902

29,00

1 478 138

62,70

879 204

37,30

18 468 772

62,80

10 921037

37,20

15 806 726

48,63

16 694 171

51,37

CENTRO-OESTE
BRASIL

307 081

60.42

Fonte: MEC/INEP/SEEC

Na tabela anterior, pode-se observar c o m o evoluiu, cm cada Estado brasileiro, a


repartio das matrculas do ensino fundamental entre as redes estaduais e municipais
nos ltimos anos. Em 1 9 9 6 , as redes municipais respondiam p o r mais de 5 0 % das
matrculas pblicas nesse nvel de ensino no RJ, na regio Sudeste, e em 6 Estados
do Nordeste (AL, BA, CE, MA, PE E PI). No a n o 2 0 0 0 , essa a situao desses 7 e de
o u t r o s 4 Estados (PA, na regio N o i t e , e PB, RN e SE, no N o r d e s t e ) .

ENSINO FUNDAMENTAL - 1 A 4a SRIES


MATRCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS - 1 9 9 6 E 2 0 0 0
(Em porcentagem)
1996
RE

2000
RM

RE

Brasil

52,4

47,6

32,7

67,3

RM

Norte

55,4

44,6

34,2

65,8

Nordeste

35,6

64.4

21,2

78,8

Sudeste

71,6

28,4

43,8

56,2

Sul

41,2

58,8

32,5

67,5

Centro-Oeste

58.9

41,1

47,8

52,2

Fonte: MEC/INEP/SEEc

Nesse mesmo perodo, a participao das redes municipais na oferta das


matrculas no primeiro segmento do ensino fundamental - 1 a a 4 a sries ou ciclos
equivalentes - aumentou significativamente, tornando-se o nmero de matrculas
municipais maior do que o das estaduais no pas e em todas as suas regies. No
ano 2000, as redes municipais respondiam por percentuais das matrculas no
primeiro segmento do ensino fundamental que variavam de 52,2% no CentroOcste e 56,2% no Sudeste a 78,8% no Nordeste, sendo este dado para o conjunto
do pas correspondente a 6 7 , 3 % .

ENSINO FUNDAMENTAL - 5a A 8 SRIES


MATRCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS - 1996 E 2000
(Em porcentagem)
1996
RE

2000
RM

IH

RM

Brasil

79,4

20,6

69,7

30,3

Norte

88,1

11.9

67,3

32,7

Nordeste

70,0

30,0

57,3

42,7

Sudeste

80,2

19,8

74,8

25.2

Sul

83,3

16,7

78,2

21,8

Centro-Oeste

86,9

13,1

78,2

21,8

Fonte: MEC/INEP/SEEC

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

No segundo segmento do ensino fundamental, tambm as redes municipais


expandiram-se de forma mais acentuada do que as estaduais entre 1996 e 2000.
Entretanto, nesse caso, as redes estaduais em todo o Pas so responsveis pela maioria
das matrculas pblicas, variando de 78,2%, no Sul e no Cenrro-Ocste, e 74,8%, no
Sudeste, a 57,3%, no Nordeste. No Brasil, em 2000, 69,7% das matrculas da 5
8 srie do ensino fundamental eram oferecidas pelas redes estaduais.
Alm da responsabilidade compartilhada entre Estados e Municpios pelo
ensino fundamental, estabelecida pela legislao educacional vigente, o crescimento
da participao dos Municpios na oferta desse nvel de ensino decorrncia da
implantao do FUNDEF, que, ao redistribuir recursos de acordo com a matrcula,
estimula administraes municipais a assumirem maiores responsabilidades por
matrculas no ensino fundamental, e, ainda, da necessidade dos Estados de melhor
compartilharem a oferta desse nvel de ensino com seus Municpios de forma a se
tornarem capazes de responder crescente demanda da populao por matrculas
no ensino mdio.
O crescimento da participao dos Municpios na oferta do ensino obrigatrio
no vem ocorrendo da mesma forma, nem com a mesma intensidade e propores
cm todo o pas. Em alguns Estados, resultado da transferencia de matrculas
estaduais para as redes municipais, mais por iniciativa dos governos estaduais do
que dos Municpios, s vezes municipalizando as matrculas correspondentes a Ia a
4 sries e estadualizando as da 5a a 8a sries, como no Paran, ou municipalizando
matrculas relativas a todo o ensino fundamental, como no Par. Em outras Estados,
verificou-se reduo da rede estadual, como no Sul e no Sudeste, e crescimento das
redes municipais, ou, ainda, a rede estadual apresentou situao de estabilidade ou
crescimento inferior ao das respectivas redes municipais, verificando-se, assim,
aumento da participao proporcional dos Municpios na oferta do ensino
fundamental sem transferncia de matrculas entre as redes de ensino.
Quanto posio relativa das regies brasileiras, apesar das modificaes
ocorridas nos ltimos anos, continua o Nordeste apresentado a maior
municipalizao do ensino fundamental e o Centro-Oeste e o Sudeste, as menores
taxas de municipalizao desse nvel de ensino.
Por fim, tambm no ensino mdio a distribuio das matrculas entre as redes
estaduais e municipais sofreu o impacto da repartio de responsabilidades
estabelecida com clareza pela Constituio Federal e pela LDB.
Sendo o ensino mdio de responsabilidade somente dos Estados, a expanso
das matrculas nesse nvel de ensino, entre 1996 e 2000, verificou-se apenas nas
redes estaduais, tendo ocorrido reduo das matrculas municipais de ensino mdio.
Ressalte-se que mais uma vez no Nordeste, em comparao com as demais

regies e com a mdia nacional, que os Municpios tm maior participao na


oferta desse nvel de ensino.
ENSINO MDIO - MATRCULA NAS REDES ESTADUAIS E MUNICIPAIS - 1 9 9 6 E 2 0 0 0
19%

2000

RE

KM

Rh

RM

Nmero

Nmero

Nmero

Brasil

4 137 324

93,0

312 143

7,0

6 662 727

Norte

318904

98,3

5 390

1,7

512496

Nordeste

703 958

80,1

163 903

19.9

Sudeste

Nmero

96,2

264 459

3,8

99,2

3 968

0,8

1 408 198

88.5

182 785

11.5

2 058 008

94,2

126 701

5,8

3 232 355

98,0

66 572

2,0

Sul

730 963

98,8

8 452

1,2

1017913

99,3

7 493

0,7

Centro-Oeste

325491

97,7

7 697

2,3

491 765

99,3

3 641

0,7

Fonte: MEC/INEP/SEEC

3. RENDIMENTO E MOVIMENTO ESCOLAR NOS


ENSINOS FUNDAMENTAL E MDIO

Simultaneamente expanso das matrculas, registra-se nos ltimos anos no


Brasil melhoria dos indicadores educacionais relativos ao fluxo escolar.
ENSINO FUNDAMENTAL - TAXAS DE APROVAO,
REPROVAO E ABANDONO - 1 9 9 5 / 1 9 9 8
Ano

Aprovao

Reprovao

1995
1996
1997
1998

70,6
71,8
76,0
78,3

15,7
13,9
11,2
9,7

(Km porcentagem)
Abandono
13,6
14,3
12,8
12,0

Fonte: MEC/INEP/SEEC.

No ensino fundamental, a taxa de aprovao cresceu de 70,6% em 1995 para


78,3% cm 1998, enquanto simultaneamente decresciam as taxas de reprovao e
abandono. Em consequncia, aumentou a taxa de concluso no ensino
fundamental, de 32,5% em 1995 para 48,7% em 1998, e o nmero de concluintes
nesse nvel de ensino vem crescendo mais do que a matrcula: entre 1996 e 1999,
a matrcula no ensino fundamental cresceu 8,8% e o nmero de concluintes,
35,8%. Ao mesmo tempo, diminuiu o tempo mdio para concluso do ensino
fundamental, de 12 anos, cm 1995, para 10 anos, cm 1997.

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

Como consequncia dessa evoluo positiva do rendimento e do movimento


escolar dos alunos no ensino fundamental, vem se reduzindo tambm o fenmeno
da distoro srie/idade nesse nvel de ensino, embora seja ainda bastante
significativo.
ENSINO EUNDAiMENTAL - TAXA DE DISTORO SRIE/IDADE - 1 9 8 2 / 1 9 9 8
(Em porcentagem)

Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

1982

1991

1996

1998

76,2
84,4
85,1
69,8
70,5
80,8

64,1
79,0
80,6
54,7
43,8
65,9

47,0
62,3
65,7
34,8
27,2
47,1

46,6
61,3
64,1
34,2
25,8
45,5

Fonte:MEC/INEP/SEEC

No Brasil, a distoro serie/idade no ensino fundamental reduziu-se de 64,1%


em 1991 para 46,6% em 1998. Apesar dessa reduo, o nmero de alunos
matriculados nesse nvel de ensino com no mnimo um ano de atraso em seu
percurso escolar somava ainda 16,7 milhes. Duas observaes fazem-se
necessrias. preciso registrar que o ritmo dessa reduo deve intensificar-se nos
prximos anos, em virtude dos programas de acelerao de aprendizagem, em
desenvolvimento em vrios sistemas de ensino. Mas tambm aqui verificam-se
ainda acentuados desequilbrios regionais: em 1998, a taxa de distoro srie/
idade atingia 64,1% no Nordeste e reduzia-se a 25,8% no Sul.
Em consequncia da reteno dos alunos na escola durante o ensino
fundamental, os custos desse nvel de ensino elevam-se significativamente, devido
aos gastos com a repetncia. Ao mesmo tempo, esse processo de reteno e
repetncia apresenta consequncias negativas em relao auto-estima dos alunos,
e os dados do SAEB indicam que quanto mais vezes um aluno cursa determinada
srie, menor seu rendimento escolar.
Por fim, cabe lembrar que, com a regularizao do fluxo escolar somada ao
crescimento negativo da populao de 7 a 14 anos, verifica-se, pela primeira vez,
no Brasil, a tendncia de diminuio da matrcula total no ensino fundamental, j
iniciada no ano 2000, e que deve ter continuidade nos anos subsequentes. Dessa
forma, criam-se condies para a soluo dos problemas do ensino fundamental,
no pas, que historicamente nunca haviam se verificado: cessa a necessidade de
expanso quantitativa do atendimento escolar nesse nvel de casino, e torna-se
possvel o investimento prioritrio na qualidade da educao escolar oferecida

populao brasileira. Alem do que, como j vimos, cresce a presso social por vagas
no ensino mdio, em que tambm se verifica evoluo positiva do fluxo escolar.
ENSINO MDIO - TAXAS DE APROVAO, REPROVAO E ABANDONO

1996/1998
(Em porcentagem)

Reprovao

Aprovao

Ano

Abandono

1996

71,6

9,5

18,9

1997

76,7

7,3

16,0

1998

78,6

6,3

15,2

Fonte: MEC/INEP/SEEC

Ao mesmo tempo, o ensino mdio apresenta elevadas taxas de distoro srie/


idade, em grande parte porque os alunos j ingressam nesse nvel de ensino com
defasagem acumulada ao logo dos oito anos do ensino fundamental. De qualquer
forma, cumpre ressaltar que essa taxa vem declinando tambm no ensino mdio,
sendo ainda mais acentuada nas regies Norte e Nordeste.

ENSINO MDIO - TAXA DE DISTORO SRIE/lDADE

1996/1998

Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

1996

1998

55,2
74,8
69,6
50,0
41,4
58,9

53,9
73,2
69,5
48,4
39,1
57,7

Fonte: MEC/INEP/SEEC

Em relao ao ensino mdio, o desafio a ser enfrentado pela sociedade e pelo


poder pblico no se restringe expanso do atendimento, mas refere-se tambm
promoo da qualidade de ensino, de forma a evitar que se repita o fenmeno
anteriormente vivenciado pelo ensino fundamental, no qual a democratizao do
acesso foi acompanhada de queda das taxas de aprovao e concluso. Os ndices
de concluso do ensino mdio nas ltimas dcadas representam um alerta para
esse perigo, pois reduziram-se de 74%, nos anos 1970/73, para 50,8%, em 1977/

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

80, e 43,8%, nos anos 1991/94. Para enfrentar o desafio da qualidade de ensino
nessa ltima etapa da educao bsica, est em andamento no pas a reforma do
ensino mdio, por meio de redefinio de objetivos e reestruturao curricular.
Alm do acompanhamento das taxas de aprovao, reprovao, abandono e
concluso no ensino fundamental e no mdio, torna-se tambm imprescindvel
analisar os nveis de desempenho acadmico demonstrado pelos alunos brasileiros
por meio de processos externos de avaliao da aprendizagem escolar. Com esse
objetivo, o INEP/MEC implementa, desde 1990, o SAEB - Sistema Nacional de
Avaliao da Educao Bsica, que permite acompanhar a evoluo do rendimento
escolar dos alunos e identificar ratores associai is a qualidade do ensino ministrado
nas escolas brasileiras.
No final do ano 2000, foi divulgada anlise comparativa dos resultados do
SAEB nos anos 1997 e 1999, com o objetivo de permitir aos Estados identificar
sua posio quanto aos diferentes nveis de desempenho dos alunos e, em
consequncia, utilizar essas informaes para investir na melhoria da qualidade
de ensino em suas escolas.
A partir da leitura do quadro Nveis de Desempenho em Lngua Portuguesa SAEB 1999, em anexo, com resultados comparados aos de 1997, possvel concluir
o seguinte:
> na 4 a srie do ensino fundamental, o Brasil e 26 unidades federadas
permaneceram no primeiro nvel de desempenho, tendo MG retornado a esse
primeiro nvel, j que em 1997 era o nico Estado situado no segundo nvel de
desempenho;
> na 8 srie do ensino fundamental, o Brasil e 8 unidades federadas, que se
encontravam no terceiro nvel de desempenho em 1997, retornaram ao segundo
nvel, e os demais Estados permaneceram no segundo nvel da escala de
desempenho;
> na 3a srie do ensino mdio, o Brasil e 16 Estados permaneceram no terceiro
nvel de desempenho, enquanto 3 unidades federadas (MG, RS e DF) passaram do
quarto para o terceiro nvel e outros 8 Estados (AC, AM, RR, PA, T O , MA, RN, PE)
passaram do terceiro para o segundo nvel da escala de desempenho.
Da mesma forma, a partir da leitura do quadro Nveis de Desempenho em
Matemtica - SAEB 1999, cm anexo, com resultados comparados aos de 1997,
conclui-se que:
> na 4 a srie do ensino fundamental, o Brasil e 11 unidades federadas
permaneceram no segundo nvel de desempenho e outros 6 Estados (AC, RR, PA,
AP, MA, AL), no primeiro nvel, enquanto 10 Estados (RO, TO, PI, CE, RN, PB, PE,
SE, BA, MT) passaram do segundo para o primeiro nvel da escala de desempenho;

> na 8 serie do ensino fundamental, o Brasil e 26 unidades federadas


permaneceram no terceiro nvel, enquanto apenas um Estado (MA) melhorou de
posio, passando do segundo para o terceiro nvel da escala de desempenho;
> na 3 srie do ensino mdio, o Brasil e 8 unidades federadas (ES, SP, PR, SC,
MS, MT, GO , DF) permaneceram no quarto nvel de desempenho, e outros 7
Estados (RO, AC, RR, PA, AP, TO, MA) permaneceram no terceiro nvel, enquanto 9
Estados (AM, PI, CE, RN, PB, PE, AL, SE, BA) passaram do quarto para o terceiro
nvel, 2 Estados (MG, RS) passaram do quinto para o quarto nvel, e apenas um
Estado (RJ) melhorou de posio, passando do terceiro para o quarto nvel da
escala de desempenho.
Mesmo quando da permanncia no mesmo nvel de desempenho, na maioria
dos casos os resultados em 1999 foram inferiores em relao a 1997 - foi o que
aconteceu, por exemplo, com as mdias nacionais nas duas disciplinas nas trs sries
avaliadas. Esses resultados causaram perplexidade e ainda esto espera de mais
estudos e explicaes. E possvel levantar como hiptese explicativa que os resultados
do SAEB esto refletindo as condies de um sistema educacional em transio, no
qual a ampliao do atendimento e a melhoria dos indicadores do fluxo escolar e da
taxa de distoro srie/idade ainda no resultaram em melhoria dos nveis de
desempenho acadmico dos alunos. Ao contrrio, a estabilidade ou reduo desses
nveis de desempenho estariam refletindo um sistema educacional em profundas
mudanas, como as relacionadas com o retorno escola de parcela da populao
que abandonara os estudos antes de concluir o ensino fundamental ou que, concludo
esse nvel de ensino, no ingressara no ensino mdio; a flexibilidade de organizao
do ensino fundamental; a redistribuio de matrculas desse nvel de ensino entre
Estados e Municpios; a intensa expanso da oferta e a reforma do ensino mdio; e
a construo da autonomia das escolas e de suas propostas pedaggicas.
De fato, com a vigncia da LDB, intensificou-se no pas, aps 1996, a
implementao de propostas educacionais inovadoras e diferenciadas entre redes e
estabelecimentos de ensino. Hoje, possvel coexistirem no mesmo sistema de ensino
formas diversas de organizao da educao escolar, como, por exemplo, sries e
ciclos, e podem conviver, at na mesma escola, diferentes propostas curriculares e
pedaggicas, como classes comuns e programas de acelerao de aprendizagem.
Hoje, no Brasil, o ensino fundamental encontra-se organizado de diferentes
maneiras: integralmente cm sries anuais, forma ainda predominante; parcialmente
cm ciclos - um ciclo nos primeiras anos letivos seguido de seriao anual - ou, ainda,
integralmente em ciclos. Por sua vez, essa forma de organizao pode corresponder a
2 , 3 ou 4 ciclos, com duraes variadas, totalizando 8 ou 9 anos letivos. Por exemplo:
3 ciclos, cada um com 3 anos; 3 ciclos, o primeiro com 2 anos e os dois ltimos com
3; 4 ciclos, o primeiro com 3 anos e os trs ltimos com 2; 4 ciclos com 2 anos
letivos cada um. Em 1999, no pas, havia no sistema de ciclos mais de 8 milhes de

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

matrculas do ensino fundamental, cerca de 2 3 % do total, em mais de 18 mil escolas.


Dessas matrculas, 9 5 % concentravam-se em So Paulo e Minas Gerais. Em 1999,
os resultados do SAEB refletem, pela primeira vez, essas transformaes que tornaram
o sistema educacional brasileiro mais complexo e diversificada
A substituio de sries por ciclos e o abandono da cultura da repetncia podem
estar entre as causas da queda do rendimento escolar dos alunos brasileiros
registrada pelo SAEB, pois a eliminao da reprovao no pode implicar eliminao
da avaliao, que, ao contrrio, precisa ser melhor, mais frequente e associada a
procedimentos de recuperao e reforo da aprendizagem.
To importante quanto identificar os nveis de desempenho acadmico dos
alunos tomar conhecimento dos fatores a ele associados. Segundo os resultados
do SAEB, "em todas as sries e disciplinas, o desempenho diminui sensivelmente
medida que aumenta o nmero de anos de atraso do aluno, em relao idade
adequada para a srie que est cursando, e medida que diminui o nvel de
escolaridade dos pais". Alm disso, o SAEB aponta que, em todas as sries e
disciplinas, o desempenho do aluno aumenta, por exemplo, com:
> utilizao do livro didtico e de livros de consulta pelos professores;
> melhor infra-estrutura e condies de funcionamento das escolas;
> uso de computadores e fitas de vdeo como recursos pedaggicos;
> elevao da escolaridade e do nvel scio-econmico do professor e do
diretor da escola;
> dedicao exclusiva do professor ao magistrio.
Ainda outros fatores, mais relacionados a questes pedaggicas, so apontados
como associados ao rendimento escolar. Por exemplo, o desempenho do aluno
aumenta na medida em que: mais contedos do programa so desenvolvidos
pelo professor, realiza-se lio de casa, e aumenta a expectativa de aprovao dos
alunos pelo professor.
Essas informaes devem ser utilizadas como subsdios para a formulao,
reformulao e acompanhamento das polticas educacionais, de forma a contribuir
para a melhoria da qualidade de ensino e da eficincia das escolas pblicas em
cada Municpio brasileiro.

4. POLTICAS E PROGRAMAS NACIONAIS DE EDUCAO

Ao longo dos anos 90, cm consequncia da Constituio Federal de 1988 e,


posteriormente, da Emenda Constitucional n14 e da I.D.B, ambas de 1996, novo
panorama educacional consolidou-se no pas. Ao mesmo tempo em que se

redefiniam as responsabilidades de Estados e Municpios na oferta da educao


escolar e instiruam-se mecanismos de colaborao e parceria entre as trs esferas
do poder pblico em manuteno, financiamento e gesto dos servios
educacionais, reforava-se o papel da Unio como coordenadora das polticas
educacionais em mbito nacional.
Pela Constituio (art. 2 1 1 , l), a Unio deve exercer "funo supletiva e
redistributiva" em matria de educao, por meio de "assistncia tcnica e
financeira" a Estados, Distrito Federal e Municpios, com o objetivo de assegurar
equidade e padro de qualidade educao escolar. Segundo a LDI (art. 8-, I a ),
cabe Unio a "coordenao da poltica nacional de educao", articulando os
diferences nveis e sistemas de ensino e exercendo "funo normativa, supletiva e
redistributiva" em relao s demais instncias educacionais. A funo normativa
eferiva-sc por meio da elaborao de normas gerais, de forma a garantir a unidade
da educao nacional, e a assistncia prestada aos demais entes federados deve
visar o atendimento prioritrio escolaridade obrigatria | L D B , art. 9, III].
As polticas educacionais desenvolvidas no Brasil na dcada de 90 orientaramse pela necessidade de articular a ampliao do atendimento educacional com a
busca da eficincia, a melhoria da qualidade e a promoo da equidade dos sistemas
de ensino. Com esses objetivos, as aes desenvolvidas em articulao pelos trs
nveis de governo caracterizaram-se pela descentralizao da gesto educacional
e o fortalecimento da autonomia da escola.
Em relao ao ensino fundamental e educao infantil, reas de atuao
prioritria dos Municpios, o MEC vem desempenhando o papel de coordenao
e as funes que a legislao atribui Unio por meio das aes e programas
relacionados a seguir.
Considerado pelo governo federal como a principal refortna educacional
promovida pelo Brasil na dcada de 90, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF assegura
redistribuio dos recursos pblicos vinculados ao ensino obrigatrio, de acordo
com o nmero de alunos atendidos, respectivamente, pelas redes estaduais e
municipais de ensino, e um gasto mnimo anual por aluno, fixado nacionalmente,
com suplementao da Unio nos Estados em que no for atingido esse valor
per capita` nacional. Desta forma, o FUNDEF promove equidade na oferta
educacional, propiciando reduo dos desnveis entre Municpios de um Estado
e, em decorrncia da complementao da Unio, entre Estados e regies brasileiras,
e contribui para descentralizao da oferta educacional no pas, por meio de melhor
diviso de encargos no ensino fundamental entre Estados e Municpios. Com o
FUNDEF, a Unio exerce no s seu papel de coordenao poltica mas tambm as
funes supletiva e redistributiva, direcionadas ampliao do atendimento e
melhoria da qualidade do ensino obrigatrio.

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

Por meio de programas suplementares ao ensino fundamental [CF, art. 208,


VII |, implementados sob a coordenao do Fundo Naeional de Desenvolvimento
da Educao - FNDE, tambm a Unio exerce sua funo supletiva e redistributiva
em relao eseolaridade obrigatria. Os tradieionais programas da merenda escolar
e do livro didtieo passaram por substanciais transformaes nos ltimos dez anos.
Desde 1994, o Programa Naeional de Alimentao Escolar-PNAEexecutado
de forma descentralizada, com transferncia dos recursos federais a Estados e
Municpios, de acordo com o nmero de matrculas nas respectivas redes de ensino.
Assim, os governos estaduais e municipais tornaram-se responsveis pela execuo
do programa, desde a elaborao do cardpio, a aquisio e distribuio de gneros
alimentcios s escolas, e a preparao das refeies para os alunos. Financiado
com recursos do Tesouro Nacional e, recentemente, com parcela de recursos da
cota federal do salrio-educao, o PNAE beneficia anualmente mais de 30 milhes
de alunos de escolas pblicas e filantrpicas de ensino fundamental e pr-escolar
em todo o Brasil. Nos ltimos anos, o governo federal tem-sc empenhado para
assegurar regularidade dos repasses financeiros e maior transparncia na prestao
de contas da aplicao desses recursos. Desde 1998, os recursos so transferidos
de forma automtica, sem necessidade da celebrao de convnios, e a criao do
Conselho de Alimentao Escolar - CAE passou a ser condio para o recebimento
das verbas federais destinadas ao programa da merenda.
Por meio do tambm tradicional Programa Nacional do Livro Didtieo PNLD, o MEC desempenha funo de apoio aos sistemas de ensino na oferta da
escolaridade obrigatria, ao distribuir gratuitamente livros didticos aos alunos
do ensino fundamental pblico em todo o pas. Nos ltimos anos, esse programa
tambm passou por profundas mudanas: em primeiro lugar, tratou-se de garantir
a entrega dos livros s escolas antes do incio do ano letivo e, em segundo lugar,
de proceder a criteriosa avaliao da qualidade dos livros inscritos pelas editoras
no programa, enfrentando-sc questes como erros conceituais e enfoques
discriminatrios e preconceituosos. Com base nesse processo de avaliao, a
Secretaria de Educao Fundamental - SEF do MEC passou a elaborar o Guia do
Livro Didtieo para orientar a escolha, pelos professores das escolas pblicas, dos
ttulos que so adquiridos e distribudos pelo FNDE em todo o pas.
Desde 1995, por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola - PODE, o MEC
repassa recursos da cota federal do salrio-educao diretamente s escolas pblicas
estaduais e municipais de ensino fundamental e s escolas de educao especial,
qualificadas como entidades filantrpicas ou por elas mantidas. Os recursos do
PDDE so repassados pelo FNDE preferencialmente a Unidades Executoras - UEx,
entidades sem fins lucrativos, constitudas por pessoas da comunidade com
participao ativa e sistemtica na gesto financeira, administrativa e pedaggica
da escola, e podem ser aplicados em atividades variadas, como manuteno,

conservao e pequenos reparos no prdio escolar; aquisio de material didticopedaggico e de consumo necessrio ao funcionamento da escola; capacitao e
aperfeioamento de profissionais da educao. Por meio do PODE, o MEC descentraliza
recursos, promove equidade e fortalece a autonomia da escola, garantindo maior
eficincia na aplicao dos recursos, assegurando a participao da comunidade na
elaborao e execuo do projeto pedaggico e na gesto escolar, e, assim,
contribuindo para a melhoria da qualidade de ensino.
A funo supletiva e redistributiva da Unio , ainda, cumprida pelo MEC por
meio do Fundo de Fortalecimento da Escola - Fundescola. Financiado com
recursos do governo brasileiro e de emprstimos do Banco Mundial e desenvolvido
em parceria com as Secretarias Estaduais e Municipais de Educao, esse programa
tem como objetivo melhorar o desempenho dos sistemas de ensino em reas
selecionadas das regies N o r t e , Nordeste e Centro-Oeste, por meio do
fortalecimento das escolas de ensino fundamental e dos rgos pblicos
responsveis pela manuteno e administrao dessas escolas. Para atingir seus
objetivos, o Fundescola atua principalmente em zonas de atendimento prioritrio
- ZAI\ formadas por microrregies de Municpios populosos, definidas pelo IBGE
Entre seus programas e/ou atividades, destacam-se: Escola Ativa, estratgia de
ensino inovadora para escolas rurais com classes multisseriadas; Plano de
Desenvolvimento d Escola - PDE, para aperfeioamento da gesto escolar e melhoria
da qualidade de ensino em escolas selecionadas nas microrregies atendidas pelo
Fundescola; Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao - PRASHM,
que tem por objetivo a capacitao dos secretrios de Educao e dos conselheiros
do FUNDEF, e atuao com base no programa de computador Sistema de Apoio
Elaborao do Plano de Carreira do Magistrio Municipal - saPCR.
A funo normativa atribuda Unio pela legislao educacional
desempenhada principalmente pela ao axirdcnada do MEC com o Conselho
Nacional de Educao - CNES reorganizado e com competncias redefinidas pela
Lei n u 9.131, de 1995. Diretrizes curriculares nacionais para educao infantil,
ensino fundamental e ensino mdio, assim como para educao de jovens e adultos
e educao indgena, e diretrizes para a formao de professores e a carreira do
magistrio da educao bsica constam de resolues e pareceres, homologados
pelo MEC, das Cmaras de Educao Bsica e de Educao Superior do CNE.
A participao dos Estados e Municpios na elaborao dessas normas gerais da
educao nacional, por meio de representantes no Conselho Nacional e da
interlocuo constante entre o MEC, o CNE, o Frum dos Conselhos Estaduais de
Educao, o Conselho Nacional de Secretrios da Educao - CONSED e a Unio
Nacional de Dirigentes Municipais de Educao - UNDIME, garantia da
construo de um federalismo cooperativo, no qual os entes federados autnomos
participam da elaborao das normas gerais que condicionam e limitam o exerccio

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

de sua autonomia. Somente nessas condies, descentralizao implica fortalecimento


da Federao e aperfeioamento da democracia.
Ao lado de aes supletivas e redistributivas, o MEC tambm presta assistncia
tcnica a Estados e Municpios e desenvolve polticas voltadas para a melhoria da
qualidade da educao bsica, por meio programas e atividades da Secretaria de
Educao Fundamental - SEF, da Secretaria de Educao Mdia e Tecnolgica SEMTEC, da Secretaria de Educao a Distncia - SEED e da Secretaria de Educao
Especial - SEESP.
Por iniciativa da SEF, foram disponibilizados para os sistemas de ensino e as
escolas os Parmetros Curriculares Nacionais - PCN, para as 1a a 4 sries e para as
5 a 8 sries do ensino fundamental e para o ensino mdio; o Referencial Curricular
Nacional para Educao Infantil; assim como o Referencial Curricular Nacional
para as Escolas Indgenas. Esses documentos consistem em subsdios para a
reformulao e atualizao dos currculos e das prticas pedaggicas, Tambm
foram elaborados e divulgados Referenciais para a Formao de Professores,
especialmente para a educao infantil e anos iniciais do ensino fundamental.
Para contribuir especialmente com os Municpios no que se refere organizao
e normatizao da educao infantil, a SEF publicou os Subsdios para
Credenciamento e Funcionamento de Instituies de Educao Infantil.
Organizado pela SFF e financiado pelo FNDE, o Programa de Acelerao da
Aprendizagem tem por finalidade estimular e apoiar os sistemas de ensino na
correo do fluxo escolar, pela reverso gradativa da repetncia nas 1a a 4a sries
do ensino fundamental.
Com publicaes indicadas pela SEF e adquiridas e distribudas gratuitamente
pelo FNDE s escolas pblicas de ensino fundamental, o Programa Nacional de
Biblioteca na Escola objetiva estimular a formao da conscincia crtica de alunos
e professores, oferecendo tambm s comunidades a possibilidade de acesso aos
livros enviados s escolas. Constitudo com obras de autores nacionais e
estrangeiros, o acervo do programa inclui literatura infanto-juvenil para os alunos
e livros de cunho histrico, econmico e social para os professores, alm de obras
de referncia como enciclopdias, mapas, dicionrios, etc.
Tambm voltados para a melhoria do ensino, a TV Escola, o Programa Nacional
de Informtica na Educao - PROINFO, o Programa de Formao de Professores
I cigos em Exerccio - PROFORMAO e os Parmetros em Ao so implemcntadc >s
pela Secretaria de Educao a Distncia.
A TV Escola exibe vdeos de produo prpria, doados ou adquiridos, e o
programa interativo Salto para o Futuro. Utilizando canal de televiso destinado
exclusivamente educao e transmitindo via satlite programao diria,
possibilita aperfeioamento e capacitao em servio aos professores das escolas

pblicas e divulga programas que podem ser utilizados como recurso didtico
em sala de aula. Os equipamentos para a captao e gravao dos vdeos divulgados
pela TV Escola - televisor, videocassete, antena parablica, receptor de satlite e
fitas VHS - foram distribudos pelo MBC s escolas pblicas com mais de cem
alunos. Tambm so distribudos gratuitamente s escolas materiais impressos de
apoio didtico ao professor, como revistas, cadernos, guias de programas, cartazes
e grades de programao.
O Programa Nacional de Informtica na Educao - PROINFO tem como
objetivo possibilitar o acesso das escolas pblicas s novas tecnologias, pela
introduo do uso de computadores nas unidades escolares e pela organizao,
em parceria com as Secretarias Estaduais de Educao, de Ncleos de Tecnologia
Educacional - NTE, destinados capacitao de professores para trabalhar com
computadores e programas educacionais em sala de aula.
O PROFORMAO oferece cursos de nvel mdio, com habilitao em magistrio
para professores leigos que se encontram lecionando nas quatro sries iniciais do
ensino fundamental e classes de alfabetizao nas regies Norte, Nordeste e CcntroOestc, desenvolvendo os contedos da base nacional do ensino mdio e os
componentes da formao pedaggica, e utilizando os mltiplos e variados
recursos da educao a distncia.
Os Parmetros em Ao tem como objetivo contribuir para a formao
continuada dos professores, tendo como suporte os parmetros e os referenciais
curriculares nacionais; compem-se de mdulos especficos que atendem a
professores alrabetizadores, da educao infantil, do ensino fundamental regular
e da educao de jovens e adultos.
Por sua vez, a SEESP responsvel por programas de assistncia financeira e tcnica
aos sistemas de ensino, para ampliar e qualificar a oferta de atendimento educacional
aos educandos portadores de necessidades especiais. Por exemplo, utilizando recursos
do FNDH, realizam-se cursos de capacitao para professores de educao especial, e
disrribuem-sc graniitamente materiais didticos para deficientes visuais.
Por iniciativa da SEMTEC, esto em andamento no pas a reforma da educao
profissional, visando expanso de sua oferta desvinculada do ensino mdio, com
flexibilizao de currculos e diversificao de cursos adequados s demandas do
mercado de trabalho, e a reforma do ensino mdio, a partir das novas exigncias da
sociedade do conhecimento e do mundo do trabalho, para viabilizar a universalizao
com qualidade desse nvel de ensino enquanto etapa final educao bsica.
Financiado parcialmente com recursos do Banco Intcramericano de
Desenvolvimento - BIO, O Projeto Escola Jovem, programa do MEC para melhoria
1
e expanso do ensino mdio, tem como metas: implementar a reforma curricular
e assegurar a formao continuada de docentes e gestores de escolas de ensino

EDUCAO BSICA NO BRASIL AVANOS E

DESAFIOS

mcdio; equipar progressivamente essas escolas com bibliotecas, laboratrios de


informtica e cincias e 'kit' tecnolgico, para recepo da TV Escola; criar, nos
trs prximos anos, 1 milho 600 mil novas vagas; melhorar os processos de
gesto dos sistemas educacionais das unidades federadas; redefinir a oferta de
ensino mdio, com a criao de uma rede de escolas para jovens. Tambm
financiado com recursos do BID o Programa de Expanso da Educao
Pn >issional - PROEP, por meio do qual o MEC apoia a implementao da reforma
da educao profissional em todo o pas.
Por meio do INEP - Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais, o MEC
cumpre as incumbncias da Unio relativas a coleta, anlise e disseminao de
informaes educacionais e organizao do sistema nacional de avaliao da
aprendizagem escolar [LDB, art. 9", V e VI |.
Realizado anualmente em regime de colaborao da Unio com Estados e
Municpios, o Censo Escolar consiste no levantamento de dados e informaes
estatsticas relativas educao bsica, nos diferentes nveis e modalidades de educao
e ensino, das redes pblica e privada, incluindo as escolas mantidas por entidades
filantrpicas e comunitrias. Para sua realizao, questionrio padronizado, elaborado
pelo INEP, obrigatoriamente respondido pelos diretores dos estabelecimentos de
ensino, por fora do disposto no Decreto n u 73.177/73. Por meio do censo, todos
os anos atualizado o Cadastro Nacional de Escolas e as informaes relativas a
matrcula, sexo, idade, movimentao e rendimento dos alunos; turnos, turmas,
sries e perodos; condies fsicas dos prdios e equipamentos escolares; pessoal
tcnico-administrativo e pessoal docente, por nvel de atuao e grau de formao.
A matrcula no ensino fundamental pblico apurada pelo Censo Escolar a base
para a determinao dos coeficientes utilizad< >s IU distribuio dos recursos do FUNDEF
e para a implementao de programas de apoio ao ensino fundamental pblico,
como Dinheiro na Escola, Livro Didtico e Merenda Escolar.
Alm do Censo Escolar da Educao Bsica, o INEP realiza, tambm
anualmente, o Censo do Ensino Superior e, com metodologias e periodicidades
prprias, outras pesquisas, como o Censo sobre Einanciamento da Educao, o
Censo do Professor, o Censo Complementar da Educao Especial, o Censo
Escolar Indgena, o Censo da Educao Profissional e o Censo da Educao
Infantil, este ltimo de interesse direto dos Municpios.
Alm dos dados coletados pelo Censo Escolar, o Censo da Educao Infantil
tem por objetivo ampliar a abrangncia das informaes recolhidas, pois aquelas
at ento disponveis no retletem a realidade do atendimento educacional s
crianas de 0 a 6 anos no pas. Realizado junto rede formal de ensino, o Censo
da Educao Bsica no abrangia creches e pr-escolas mantidas por igrejas,
associaes e ONG, responsveis por uma significativa parcela da educao infantil.

Alem de informaes sobre matrculas, infra-estrutura, nmero e qualificao do


corpo docente, colctadas pelo Censo Escolar, o Censo da Educao Infantil
acrescenta dados novos, como material didtico utilizado nas escolas, existncia
de mobilirio e espaos adequados s crianas (brinquedoteca, sala de msica,
horta, viveiro, e t c ) . A partir desse levantamento especfico, todas as instituies
que oferecem educao infantil, e que responderam ao questionrio, passaram a
integrar o cadastro de estabelecimentos do Censo Escolar, passando, portanto, a
ser includas nos levantamentos posteriores.
Por meio do Censo da Educao Profissional, foi tambm gerado um cadastro
com os estabelecimentos que oferecem educao profissional de nvel bsico,
tcnico e tecnolgico, passando as informaes sobre o nvel tcnico a integrarem
o Censo Escolar e a serem levantadas anualmente.
O INEP , ainda, responsvel pelos processos de avaliao d.\ educao nacional.
Em constante aperfeioamento metodolgico, o Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica - SAEB coleta informaes sobre o desempenho acadmico dos
alunos, por meio da aplicao de provas a estudantes, da 4 e 8 sries do ensino
fundamental e da 3 srie do ensino mdio, e de questionrios a alunos, professores
e diretores, de escolas pblicas e privadas. Implantado na dcada de 1990, realizado
de dois em dois anos (1990, 1993, 1995, 1997 e 1999), com a participao e
apoio das Secretarias de Educao dos Estados e Municpios, em amostra
representativa das 27 unidades federadas, inicialmente nas disciplinas de Portugus
e Matemtica, incluindo Cincias a partir de 1997. Como j vimos, a anlise dos
resultados do SAEB permite acompanhar a evoluo do desempenho dos alunos e
os diversos frores que incidem sobre a qualidade de ensino, possibilitando a definio
de aes voltadas para a correo de distores e aprimoramento das prticas e
resultados apresentados pelas escolas e pelos sistemas de ensino no pas.
AJm do SAEB, o INEP realiza o Exame Nacional de Ensino Mdio - ENEM,
para avaliar o desempenho do aluno ao trmino da escolaridade bsica, e o Exame
Nacional de Cursos - EMC, conhecido como Provo, para avaliar o ensino de
graduao e fornecer parmetros para recredenciamento de instituies e
reconhecimento de cursos de educao superior.
Por fim, o governo federal vem, ainda, cumprindo suas funes supletiva e
redistributiva junto aos sistemas de ensino por meio do Programa Nacional de
Renda Mnima vinculada educao- Bolsa Escola, institudo pela Lei n 9.533/
97 e recentemente alterado por medidas provisrias de janeiro e fevereiro deste
ano, e pelo Programa de Apoio a Estados e Municpios para a Educao
Fundamental de Jovens e Adultos - RECOMEO, programa supletivo, institudo
pela mesma MP de janeiro para os anos de 2001 e 2002, e pelo Programa de
Apoio aos Estados para a Expanso e Melhoria da Rede Escolar do Ensino Mdio,
com vigncia no perodo de 2000 a 2002.

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

Por meio do Bolsa Escola, a Unio concede apoio financeiro aos Municpios
que institurem por lei programas de garantia de renda mnima associados a aes
socioeducativas, garantindo o pagamento, diretamente a famlia beneficiria, do
valor mensal de R$ 15,00 por criana com idade entre 6 e 15 anos, matriculada
cm estabelecimentos de ensino fundamental regular, com frequncia mnima de
85%, no limite de at 3 crianas por famlia. O acompanhamento e a avaliao da
execuo desse programa compete a um conselho de controle social, designado
ou constitudo para esse fim, com representantes do poder pblico e da sociedade
civil, ao qual cabe aprovar a relao de famlias cadastradas pela Prefeitura para o
recebimento dos benefcios do programa. O Bolsa Escola representa um avano
em termos de polticas sociais, pois concede subsdio monetrio s famlias que
se encontram em situao de risco para que elas mantenham os filhos na escola.
Alm de assistncia tcnica aos sistemas de ensino, mediante distribuio de
material didtico-pedaggico especfico, o governo federal passar a destinar
recursos financeiros, pelo Programa de Apoio Educao de Jovens e Adultos, a
14 Estados das regies Norte e Nordeste (Acre, Alagoas, Bahia, Cear, Maranho,
Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Norte, Rondnia, Roraima,
Sergipe e Tocantins) e seus respectivos Municpios, e aos xMunicpios dos demais
Estados com ndice de Desenvolvimento Humano - DH menor ou igual a 0,500,
beneficiando, assim, as reas com maior nmero de jovens e adultos fora da
escola e com piores indicadores de qualidade de vida. A distribuio desses recursos
ser feita com base no nmero de matrculas no ensino fundamental pblico, nos
cursos da modalidade supletivo presencial com avaliao no processo, de acordo com
os dados apurados pelo Censo Escolar do ano anterior.
Pelo programa de apoio ao ensino mdio, a Unio transferir aos mesmos
Estados do Noite e do Nordeste recursos financeiros que correspondero a at
50% das perdas dos governos estaduais verificadas em decorrncia do FUNDEF, e
que devero ser utilizados para financiamento de projetos de expanso e melhoria
das redes de ensino mdio, inclusive mediante a absoro de alunos atualmente
atendidos pelas redes municipais.
Por ltimo, a Unio tem a incumbncia de elaborar, cm colaborao com os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios, o Plano Nacional de Educao - PNE,
de durao plurianual, a ser fixado por lei [CF, art. 214; LDB, art. 9, I]. O PNF., com
durao de dez anos, foi aprovado pela Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, e, a
partir de sua vigncia, "os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero, com
base no Plano Nacional de Educao, elaborar planos decenais correspondentes".
Portanto, um dos primeiros e principais desafios dos novos secretrios
municipais consiste em elaborar ou, se for o caso, reelaborar o Plano Municipal
de Educao, com base cm criterioso diagnstico da realidade educacional do
Municpio e do conhecimento aprofundado das diretrizes, dos objetivos e das

metas do PNE, cm articularo com a elaborao do Plano Plurianual pela Prefeitura,


e assegurando ampla participao da comunidade nesse processo.

5. O P N E e DESAFIOS PARA A EDUCAO MUNICIPAL

Com base em minucioso diagnstico da situao educacional brasileira, o


Plano Nacional de Educao, aprovado pela Lei n 10.172/01, estabelece, em
primeiro lugar, objetivos e prioridades que devem orientar as polticas pblicas
de educao nos prximos dez anos:

Objetivos do PNE:
> elevao global do nvel de escolaridade da populao;
> melhoria da qualidade do ensino em todos os nveis;
> reduo das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso
e permanncia, com sucesso, na educao pblica;
> democratizao da gesto do ensino pblico, nos estabelecimentos
oficiais, obedecendo aos princpios da participao dos profissionais
da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola e a
participao das comunidades escolar e local cm conselhos escolares
ou equivalentes.

Prioridades do PNE:
> Garantia de ensino fundamental obrigatrio de oito anos a todas
as crianas de 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanncia
na escola e a concluso desse nvel de ensino.
> Garantia do ensino fundamental a todos os que a ele no tiveram
acesso na idade prpria ou que no o concluram.
> Ampliao do atendimento nos demais nveis de ensino - a
educao infantil, o ensino mdio e a educao superior.
> Valorizao dos profissionais da educao.
> Desenvolvimento de sistemas de informao e de avaliao cm
todos os nveis e modalidades de ensino.

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

Aps a definio desses objetivos e prioridades gerais, o PNK trata de forma


abrangente a educao nacional, dedicando ateno em separado e estabelecendo
diretrizes e metas especficas para cada nvel e modalidade de educao e de ensino
- educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao superior,
educao de jovens e adultos, educao a distncia e tecnologias educacionais,
educao tecnolgica e formao profissional, educao especial e educao
indgena. Quanto s reas da administrao da educao, o PNE aborda a formao
e a valorizao do magistrio da educao bsica, o financiamento e a gesto
educacional, e, por fim, o acompanhamento e a avaliao do prprio plano. Em
todos os captulos, o PNE segue a mesma estrutura: com base no diagnstico, so
apresentadas diretrizes e, depois, objetivos e metas especficas para cada temtica.
Sem o objetivo de substituir a leitura do plano, e sim de motiv-la, selecionamos
e apresentamos, de forma comparada, nos quadros a seguir, colocados aps o
glossrio, as metas que, em nosso entendimento, so de maior interesse dos
Municpios, porque esto relacionadas sua rea de atuao prioritria - ensino
fundamental e educao infantil -, s modalidades de educao pelas quais devem
tambm responder - educao de jovens e adultos e educao especial -, e
administrao da educao.
Os objetivos e metas fixados pelo PNE referem-se a:

ampliao do atendimento educacional em todos os demais nveis e


modalidades de educao e de ensino, conforme sntese apresentada no
quadro da prxima pgina;

busca da eficincia do sistema educacional, por exemplo, com reduo das


taxas de repetncia e evaso e melhoria do aproveitamento escolar dos
alunos nos ensinos fundamental e mdio;
melhoria da qualidade da educao, por exemplo, mediante a definio de
padres mnimos de infra-estrutura para funcionamento dos estabelecimentos
de ensino, e a valorizao do magistrio, com garantia de formao inicial e
continuada de qualidade e adequadas condies de trabalho, salrio e carreira;
promoo da equidade nos sistemas de ensino, por meio da definio de programas
de incluso no sistema educacional e de aes redistributivas que assegurem
padro de qualidade educao escolar em todo o territrio nacional;
ampliao dos recursos financeiros para manuteno e desenvolvimento do ensino,
sua correia utilizao, e acompanhamento e controle social de sua aplicao;
descentralizao da gesto educacional, fortalecimento da autonomia da escola e
garantia de participao da sociedade na gesto da escola e da educao.
Por fim, hoje consenso no pas que os avanos conquistados pela educao

brasileira, na dcada de 90, somente tornaram-sc possveis devido a conjugao


de esforos de setores da sociedade cada vez mais amplos e do poder pblico nos
trs nveis de governo.
Para esse processo, ao lado da reordenao institucional da educao, foram
decisivas a crescente mobilizao da sociedade pelo direito a educao e pela
qualidade da escola pblica, por meio de iniciativas de associaes, sindicatos e
entidades representativas de diversos segmentos sociais, da atuao de ONG e de
setores do empresariado, inclusive em parcerias com o poder pblico, e da
participao cada vez mais intensa da mdia na discusso dos temas educacionais.
Tambm decisiva foi a coordenao mais eficaz da poltica educacional pelo
governo federal e a melhor articulao entre Unio, Estados e Municpios para a
oferta dos servios educacionais populao brasileira.
SNTESE DAS METAS DO PNE RELATIVAS EXPANSO DO ATENDIMENTO EDUCACIONAL
Nveis e Modalidades de
Educao e Ensino
Educao infantil
Ensino fundamental

Faixa etria

Em dez anos

0a3

30%

50%

4 a 16

50%

80%

7 a 14

100"..

Ensino mdio
Educao superior

50% da demanda
18 a 24

Educao de jovens e adultos


Alfabetizao
EF - 4 sries iniciais

Meras do pNE
Hm cinco anos

10 milhes de pessoas
15 ou mais

100% da demanda

Ensino mdio

Ed bsica
(adaptar e equipar escolas)
Ed. superior
(adaptar e equipar IES)

100%

50%

EF - 4 sries finais

Educao especial
d. infantil e Ens. fund.

100% da demanda

30%

Dobrar 0 atendimento
0 a 14

Quadruplicar o atendimento

100%
100% das escolas
100% das nus

Para cumprir as metas do PNE de forma a vencer os desafios que se colocam


neste incio de dcada e de milnio, ser necessrio manter e intensificar a
participao social em formulao, implementao, acompanhamento e avaliao
das polticas pblicas de educao "como fatores decisivos para que a educao
produza a grande mudana, no panorama do desenvolvimento, da incluso social,
da produo cientfica e tecnolgica e da cidadania do povo brasileiro".

Sobre a situao da educao bsica no Brasil, hoje possvel afirmar:


"Ainda estamos longe de onde queremos chegar, mas em situao
incomparavelmente melhor dv que a situao em que nos encontrvamos
no incio dos anos 90."
Maria Helena Guimares de Castro
Declarao no Frum Mundial de Educao, Dakar/Senegal, abril/2000

GLOSSRIO

Taxa de abandono - em cada srie e nvel de ensino, nmero de alunos afastados


por abandono em relao matrcula inicial ajustada a partir das informaes
relativas admisso, transferncia e reclassificao de alunos.
Taxa de aprovao - em cada srie e nvel de ensino, nmero de alunos aprovados
em relao matrcula inicial ajustada a partir das informaes relativas admisso,
transferencia e reclassificao de alunos.
Taxa de atendimento escolar - matrcula (Censo Escolar do MEC/INEP) em determinada
faixa etria (4 a 6 anos, 7 a 14 anos, 15 a 17 anos) em todos os nveis de ensino, em
relao populao naquela faixa etria (censo demogrfico do IBGE).
Taxa de distoro srie/idade - matrcula por srie na idade adequada (7 anos para
a l srie, 8 anos para a 2 srie e assim sucessivamente) em relao matrcula
total naquela srie do ensino fundamental ou mdio, considerando-se aluno com
distoro srie/idade na 1 srie aquele com idade acima do intervalo entre 8 e 9
anos, e assim sucessivamente.
Taxa de escolarizao bruta - totalidade da matrcula em determinado nvel de
ensino (Censo Escolar do INEP/MEC), independentemente da faixa etria dos
alunos, em relao populao na faixa etria adequada quele nvel de ensino
(censo demogrfico do IBGE).
Taxa de escolarizao lquida - matrcula em determinada faixa etria (Censo
Escolar do INEP/MEC) no nvel de ensino correspondente (4 a 6 anos - pr-escola
e classe de alfabetizao; 7 a 14 anos - ensino fundamental; 15 a 17 anos ensino mdio), em relao populao naquela faixa etria (censo demogrfico
do IBGE).

Taxa de reprovao - em cada srie e nvel de ensino, nmero de alunos reprovados


em relao matrcula inicial ajustada a partir das informaes relativas admisso,
transferncia e reclassificao de alunos.

medida que essa universalizao


for sendo atingida, ampliar para 9
anos a durao do ensino
fundamental, com incio a partir
dos 6 anos de idade

Em dois anos, assegurar a definio Em cinco anos, reduzir cm 50% as


pelos Municpios de polticas
taxas de repetncia e evaso,
prprias para a educao infantil
regularizando o fluxo escolar, por
meio de programas de acelerao
de aprendizagem e de recuperao
paralela

Imediatamente, extinguir as classes


de alfabetizao, matriculando essas
crianas e todas as outras com 7
anos ou mais no ensino
fundamental

Educao Infantil
Ensino Fundamental
Em cinco anos, atender 30% da
Em cinco anos, universalizar o
populao at 3 anos e 60% da
atendimento a toda a clientela do
populao de 4 a 6 anos, e, em dez ensino fundamental
anos, 50% das crianas at 3 anos e
80% de 4 a 6 anos

Em dez anos, assegurar


atendimento a todos os educandos
com necessidades especiais na
educao infantil e ensino
fundamental, inclusive por
consrcio entre Municpios e
transporte escolar

Assegurar que escolas pblicas de


ensino fundamental e mdio
ofeream, de acordo com as
necessidades, programas de
alfabetizao, de ensino e exames
para jovens e adultos

Em quatro anos, implantar, cm


cada UF, pelo menos um centro
especializado para atendimento a
pessoas com srias dificuldades de
desenvolvimento, em parceria com
reas da sade, assistncia, trabalho
e ONG, e, em dez anos, ampliar o
nmero desses centros conforme
necessidades de cada Estado

Em cinco anos, aplicar testes de


acuidade visual e auditiva cm todas
as instituies de educao infantil
e ensino fundamental, cm parceria
com a rea de sade

Em cinco anos, assegurar as 4


sries iniciais para 50% da
populao de 15 anos ou mais sem
esse nvel de escolaridade e, em dez
anos, as 4 sries finais para a
populao de 15 anos ou mais que
concluiu as 4 sries iniciais

Educao Especial
Organizar nos Municpios, e cm
parceria com setores de sade e
assistncia, programas de educao
especial, em instituies
especializadas ou regulares de
educao infantil, desde as creches

Educao de Jovens e Adultos


Em cinco anos, alfabetizar 10
milhes de jovens e adultos e, em
dez anos, erradicar o analfabetismo

Assegurar parcerias para utilizao


de espaos ociosos e trabalho
comunitrio, para o
desenvolvimento da educao de
jovens e adultos

Assegurar alimentao escolar nas


escolas pblicas, em colaborao da
Unio, Estados e Municpios

Consolidar o programa de
avaliao do livro didtico, elevar
de 4 para 5 os livros distribudos
nas 4 sries iniciais; ampliar
progressivamente a oferta de livros
didticos a todos os alunos das
sries finais; e prover as escolas de
livros de literatura, cientficos e
didtico-pedaggicos de apoio ao
professor

Garantir alimentao escolar nas


instituies pblicas de educao
infantil, com apoio do Estado e da
Unio

Assegurar material pedaggico


adequado educao infantil,
atendendo, em cinco anos, os
padres mnimos definidos

Assegurar fornecimento pelo MEC


de material didtico-pedaggico
adequado a cursos de ensino
fundamental para jovens e adultos

Em um ano, elaborar parmetros


nacionais de qualidade para as
diversas etapas da educao de
jovens e adultos

Em um ano, elaborar padres


mnimos de funcionamento para o
ensino fundamental; em dois anos,
exigir esses padres para as novas
instituies; em cinco anos, para
alguns itens, e em dez para a
totalidade deles, adaptar a esses
padres as instituies j existentes

Em um ano, elaborar padres


mnimos de funcionamento para
instituies de educao infantil;
em dois anos, exigir esses padres
para as novas instituies; cm cinco
anos, adaptar a eles as instituies
j existentes

Educao de Jovens e Adultos

Ensino Fundamental

Educao Infantil

Educao Especial

Em cinco anos, disponibilizar, no


ensino fundamental, livros
didticos falados, em Braille e com
caracteres ampliados para alunos
com limitaes de viso e, cm cinco
anos, cm parceria com reas de
cultura, assistncia e ONG, livros de
literatura nessas mesmas condies

Em cinco anos, equipar as escolas


de educao bsica e, em dez anos,
as de educao superior com
aparelhos adequados para
atendimento a alunos com
problemas auditivos e visuais

Em um ano, elaborar padres


mnimos de infra-estrutura das
escolas para atendimento aos
alunos especiais; exigir esses
padres para construo de novos
prdios escolares e, cm cinco anos,
adaptar os prdios existentes a esses
padres

Em cinco anos, redimensionar as


necessidades da clientela da
educao especial, favorecendo a
integrao em classes comuns,
com apoio adicional, ou
incrementando classes especiais

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

Ensino Fundamental
Transformar progressivamente as
escolas unidocentes cm escolas com
mais de um professor e associar as
classes isoladas unidocentes a
escolas de, pelo menos, 4 sries
completas
Prover de transporte escolar as
zonas rurais, se necessrio, em
colaborao da Unio, Estados e
Municpios
Em trs anos, assegurar 20 horas
semanais de aula no diurno e
eliminar a existncia nas escolas de
mais de 3 turnos por dia (2 diurnos
e 1 noturno)

Progressivamente, implantar o
tempo integral, com pelo menos 7
horas dirias, assegurando,
preferencialmente para os alunos
carentes, 2 refeies por dia, apoio
s tarefas escolares, prtica de
atividades esportivas e artsticas

Em dois anos, instituir conselhos


escolares ou rgos equivalentes
em todas as escolas de ensino
fundamental
Em trs anos, assegurar formulao
dos projetos pedaggicos pelas
escolas

Educao Infantil

Progressivamente, adotar o tempo


integral na educao infantil

Implantar conselhos escolares e


outras formas de participao da
comunidade nas instituies de
educao infantil
Em trs anos, assegurar formulao
dos projetos pedaggicos pelas
instituies

Associar, quando possvel, cursos


bsicos de formao profissional ao
ensino fundamental para jovens e
adultos

Aperfeioar o sistema de
certificao de competncias para
prosseguimento de estudos e
expandir a oferta de programas de
educao a distncia

Educao de Jovens e Adultos


Anualmente, realizar levantamento
e avaliao de experincias de
alfabetizao de adultos que sirvam
de referncia para outras aes

Assegurar, no projeto pedaggico


das escolas, incluso de
atendimento aos alunos com
necessidades especiais

Desenvolver programas de
qualificao profissional para
alunos especiais, em parceria com
instituies governamentais e no
governamentais de educao para o
trabalho

Assegurar transporte escolar, com


as adaptaes necessrias, aos
alunos com dificuldades de
locomoo
Em cinco anos, implantar e, em
dez anos, generalizar o ensino da
Lngua Brasileira de Sinais para
alunos surdos e, quando possvel,
seus familiares e pessoal da unidade
escolar

observncia

Educao Especial
Em dois anos, definir indicadores
bsicos de qualidade para
funcionamento das instituies de
educao especial e,
progressivamente, generalizar sua

Ensino Fundamental
Promover, em colaborao da
Unio, Estados e Municpios,
programas sociais que associem
renda mnima a aes
socioeducativas para famlias
economicamente carentes
Em dois anos, promover
reorganizao curricular dos cursos
noturnos e prever formas mais
flexveis de organizao escolar
para a zona rural

Em trs anos, estabelecer nos


Municpios sistema de
acompanhamento, controle e
superviso das instituies pblicas
e privadas de educao infantil

Progressivamente, assegurar
elevao do nvel de desempenho
dos alunos, utilizando os
indicadores do SAEB e de sistemas
de avaliao desenvolvidos pelos
Estados e Municpios
Em cinco anos, incluir creches e
Realizar, por iniciativa dos
Municpios, mapeamento das
entidades equivalentes no sistema
nacional de estatsticas educacionais crianas fora da escola por local de
residncia e/ou de trabalho dos pais

Educao Infantil
At o final da dcada, estabelecer
programas de orientao e apoio
aos pais de crianas de 0 a 3 anos,
com assistncia nos casos de
pobreza, violncia e desagregao
familiar

Realizar, por iniciativa de Estados


e Municpios, mapeamento da
populao analfabeta por local de
residncia e/ou de trabalho

A cada dois anos, realizar em todos


os sistemas de ensino avaliao e
divulgao de resultados dos
programas de educao de jovens e
adultos

Educao de Jovens e Adultos


Em cinco anos, dobrar e, em dez
anos, quadruplicar a oferta de
matrculas em cursos de ensino
mdio para jovens e adultos

Desenvolver sistema de
informaes sobre a populao a
ser atendida pela educao especial,
por meio do censo educacional e
censos populacionais

Assegurar continuidade do apoio


tcnico e financeiro s instituies
privadas sem fins lucrativos com
atuao exclusiva na educao
especial e atendimento de
qualidade

Educao Especial
A partir do primeiro ano do PNE,
implantar gradativamente
programas de atendimento a
alunos com altas habilidades nas
reas artstica, intelectual ou
psicomotora

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

Em dez anos, assegurar habilitao superior, em


licenciaturas plenas a 70% dos professores da
educao infantil e sries iniciais do ensino
fundamental, inclusive nas modalidades de
educao especial e de jovens e adultos, e ainda
a todos os dirigentes das instituies de
educao infantil

Nos Municpios, assegurar a aplicao


prioritariamente na educao infantil dos 10%
dos recursos vinculados a MDE no reservados
ao ensino fundamental

Estabelecer mecanismos para assegurar


cumprimento dos arts. 70 e 71 da LDB, sobre as
despesas que so e as que no so consideradas
como de MDE
Em um ano, mapear os professores em exerccio Mobilizar os Tribunais de Contas,
sem habilitao de nvel mdio para o
Procuradorias da Unio e dos Estados,
magistrio e, em dois anos, implementar
Conselhos do FUNDEF, sindicatos, ONG e
programas para habilitao dos leigos segundo
populao em geral para fiscalizar os gastos
a formao exigida pela LDB (art. 87)
pblicos com MDE
Nos prximos dez anos, garantir nos planos
Em cinco anos, assegurar habilitao em nvel
plurianuais previso de suporte financeiro s
mdio, modalidade normal a todos os
metas constantes do PNE
professores da educao infantil e sries iniciais
do ensino fundamental, inclusive nas
modalidades de educao especial e de jovens e
adultos, e ainda a todos os dirigentes das
instituies de educao infantil

Criar mecanismos para assegurar repasse


automtico dos recursos vinculados a MDE para
as Secretarias de Educao, cumprindo o art.
69, 5, da LDB

Gradativamente, implantar jornada de trabalho


integral, de preferncia cumprida em uma nica
escola

Destinar entre 20 e 25% da carga horria dos


professores para preparao de aulas, avaliaes
e reunies pedaggicas

Financiamento
Implementar mecanismos de fiscalizao e
controle que assegurem o cumprimento do art.
212 da CF

Valorizao do Magistrio da Educao Bsica


Em um ano, implantar novos planos de carreira
para o magistrio, com piso salarial e promoo
por mrito

Assegurar autonomia administrativa e


pedaggica das escolas e ampliar sua autonomia
financeira, por meio de repasses de recursos
diretamente s escolas para pequenas despesas
de manuteno e cumprimento de sua proposta
pedaggica

Desenvolver padro de gesto caracterizado por


destinao de recursos para atividades-fim,
autonomia da escola, equidade,
descentralizao, foco na aprendizagem do
aluno e participao da comunidade
Apoiar tecnicamente as escolas na elaborao e
execuo de sua proposta pedaggica

Definir, em cada sistema de ensino, normas de


gesto democrtica de ensino pblico, com a
participao da comunidade

Gesto
Aperfeioar o regime de colaborao entre os
sistemas de ensino e entre redes e sistemas
municipais, inclusive por meio de colegiados
consultivos regionais
Estimular a criao de Conselhos Municipais de
Educao e apoiar tecnicamente os Municpios
que optarem por constituir sistemas municipais
de ensino

Incluir, nos cursos de formao profissional de


nvel mdio e superior, conhecimentos sobre
a educao das pessoas portadoras de
necessidades especiais
Em um ano, assegurar, por iniciativa de Estados
e Municpios, programas de formao
continuada para alfabetizadores e, cm trs anos,
programas de formao continuada para todo o
magistrio

Em cinco anos, oferecer cursos sobre


atendimento bsico a educandos especiais para
os professores cm exerccio na educao infantil
e no ensino fundamental

Estabelecer a utilizao prioritria para a


educao de jovens e adultos de 15% dos
recursos destinados ao ensino fundamental que
no integrem o FUNDEF

Ampliar, cm colaborao da Unio, Estados e


Municpios, a oferta de programas de
formao em servio, de forma a assegurar a
todos os professores a habilitao exigida pela
LDB, inclusive por meio e programas de
educao a distncia
Em trs anos, colocar em execuo programas
de formao cm servio para atualizao dos
profissionais da educao infantil e formao de
pessoal auxiliar

Assegurar, para oferta da educao infantil, o


exerccio da ao supletiva da Unio e dos
Estados para os Municpios com maiores
necessidades tcnicas e financeiras

Estabelecer programa nacional de apoio


financeiro e recnico-administrativo da Unio
para oferta, preferencialmente nos Municpios
mais pobres, de educao de jovens e adultos
para a populao de 15 anos ou mais, no ensino
fundamental
Ampliar os recursos destinados educao
especial a fim de atingir, em dez anos, o
mnimo equivalente a 5% dos recursos
vinculados a MDE, contando, para isso, com
parcerias com as reas de sade, assistncia,
trabalho e previdncia social
Realizar estudos sobre custo da educao
infantil com base cm parmetros de qualidade

Financiamento
Nos Estados, estabelecer o ensino mdio como
prioridade para aplicao dos 10% dos recursos
vinculados a MDE no reservados ao ensino
fundamental

Valorizao do Magistrio da Educao Bsica


Em dez anos, assegurar habilitao superior, cm
licenciaturas plenas, a todos os professores do
ensino mdio, inclusive nas modalidades de
educao especial e de jovens e adultos

Gesto

Estabelecer polticas e critrios de alocao de


recursos federais, estaduais e municipais de
forma a reduzir desigualdades regionais e
internas aos sistemas de ensino
Consolidar e aperfeioar o SAEB e o censo
escolar

Em cinco anos, assegurar a 50% dos diretores e,


em dez anos, a todos formao especfica em
nvel superior, preferencialmente com cursos de
especializao

Em dez anos, informatizar progressivamente


todas as Secretarias Municipais de Educao,
atendendo, em cinco anos, pelo menos
metade dos Municpios com mais de 20.000
habitantes
Em dez anos, informatizar gradativamente, com
auxlio da Unio, a administrao de todas as
escolas com mais de 100 alunos, conectando-as
em rede com as Secretarias de Educao
EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

Calcular, por iniciativa da Unio, o valor


mnimo para o custo-aluno para efeito de
suplementao dos fundos estaduais, de acordo
com o estabelecido pela Lei do FUNDEF

critrios objetivos

Instituir mecanismos de colaborao entre


setores de educao, sade e assistncia para
manuteno e administrao das creches
Criar e fortalecer nas Secretarias de Educao
setores responsveis pela educao de jovens e
adultos
Em trs anos, organizar e fortalecer nas
Secretarias de Educao setor responsvel pela
educao especial

Instituir em todos os nveis Conselhos de


Acompanhamento e Controle Social de rodos
os recursos destinados educao, no
includos no FUNDEF, nos moldes dos
Conselhos
do
FUNDEF

Promover a autonomia financeira das escolas


mediante repasse de recursos diretamente aos
estabelecimentos pblicos de ensino, a parrir de

Promover, em colaborao da Unio, Estados e


Municpios, avaliao peridica da qualidade da
atuao dos professores, como subsdio para

Em dois anos, organizar cursos


profissionalizantes de nvel medio destinados
formao do pessoal de apoio para as reas de
administrao escolar, multimeios e
manuteno de infra-estruturas escolares,
inclusive para a alimentao escolar

Gesto
Em cinco anos, estabelecer nos Estados, com a
colaborao da Unio, programa de avaliao
do desempenho que atinja pelo menos todas as
escolas de ensino fundamental e mdio com
mais de 50 alunos
Em cinco anos, estabelecer nos Municpios
programas de acompanhamento e avaliao das
instituies de educao infantil

Financiamento
Ampliar o atendimento dos programas de renda
mnima associados ao acesso e permanncia
na escola da populao em idade escolar

Valorizao do Magistrio da Educao Bsica


Assegurar formao de educadores de jovens C
adultos, pelos sistemas estaduais de ensino, em
colaborao com os demais entes federados

Nvel 150 at 20O


Leitura com compreenso
localizada de textos
pequenos, com frases
CUI ias cm ordem dircta,
com vocabulrio e
temtica prximos da
realidade do aluno

1999

3* SRIE DO ENSINO MDIO


197

1999

BR, N, NE, SE, S, CO


RO, AC, AM, RR, PA, AP,
TO, MA, PI, CE, RN, PB, PE,
AL, SE, BA, MG, ES, RJ, SP,
PR, SC, RS, MS, MT, GO,
DF
8 SRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL
1997

At 150
- 150 1 Are
' 200
V SRIE DO ENSINO FUNDAMENTAL
BR, N, NE, SE, S, CO
1997
RO, AC, AM, RR, PA, AP,
TO, MA. PI, CE, RN. PB, PE,
A I . . SE, BA, ES, RI, SP, PR,
SC, RS, MS, MT, GO, DF

1999

ANEXO

200

At

250

BR, SE, S, CO
MG, RJ, PR, SC, RS, MS,
GO, DF

Nvel 250 at 300


Leitura para
estabelecimento de relaes
coesivas entre partes de um
texto, cm textos de temtica
alm da realidade imediata
do aluno, com vocabulrio
de uso especfico e perodos
mais longos
+ 250 ] At | 300

BK, N, NE, SE, S, CO


RO, AC, AM, KR. PA, AP,
TO, MA, PI, CE, RN, PB, PE,
AL, SE, BA, ES, RI, SP, PR,
SC, RS, MS, MT, GO, DF
AC, AM, RR, PA . TO, MA, RN, IR, N, M, SB. S, CO
RO. AP. PI, CE, PB, AL, SE,
PE
BA, MG. ES, R|, SP, PR, SC,
RS, MS, MT, GO, DF

N, NE
RO, AC, AM, RR, PA, AP, TO,
MA, PI, CE, RN, PB, PE, AL,
SE, BA, ES. SP, MT
BR, N, NE, SB, S, CO
RO, AC, AM, RR. PA, AP. TO.
MA, I I . CE, RN. PB. PE, AL,
SE. BA. MG. ES, RI, SP, PR,
SC, RS, MS, MT, GO. DF

MG

Nvel 200 at 250


Leitura com compreenso
global de textos pequenos,
com frases curtas cm ordem
dircta e vocabulrio e
temtica prximos da
realidade do aluno

MG. RS, DF

At

350

350

At

400

300

Nvel 350 at 400


Leitura com aplicao de
conhecimentos
metalingusticos e literrios,
cm textos com estruturas
sintticas complexas com
inverso e insero de
elementos, e vocabulrio
diversificado

Nvel 300 ate 350


Leitura comparativa para
identificar as estratgias
argumentativas e a
finalidade cie textos com
estruturas sintticas mais
complexas com inverso e
insero de elementos e
vocabulrio diversificado

NVEIS DE DESEMPENHO EM LNGUA PORTUGUESA - SAEB 1999

Mais de
400

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

+ 160

MDIO

LWDAMENTAL

N, NE
RO, AC, RB, PA, AP, TO,
MA, PI, CE, BN, PB, PE, AL,
SE, BA, MT

AC, BK, PA , AP, MA, AL

| 175

| 225

NB, SB, S, CO
AM, TO, PI. CE, RN, PB,
SE, BA, MG, ES, RJ, SP,
SC, RS, MS, MT. CO, 1)H

| At

MA

BR, SB, S, CO
AM, MG, ES, RJ, SP, PR, SC,
RS, MS. CO. DF

nu.
RO.
PE,
PR,

+175

At

275

, N, NB, SB, S. CO
AC, AM, RB, PA, AT,
MA, PI, CE, RN, PB, PE,
SE, BA, MG, ES, RJ, SP,
SC, RS, MS, MT, GO, DP

RO, AC, AM, RB, PA, AP,


TO, MA, PI, CE, RN, PB. PE,
AL, SE, BA

NO, NE

N
RO, AC, BR, PA, AP, TO,
MA, RI

ll H
BO.
TO,
AL,
PB,

BR, N, NE, SE-, S, CO


RO, AC, AM, RB, PA. AP,
TO, PI, CE, BN, PB, PE, AL,
SE, BA, MG, ES, RI, SP, PR,
SC. RS. MS. MT, CO. I)H

Manipulao do sistema
monetrio

.
225

Idcntifii-aii dos
elementos das figuras
geomtricas

1. Domnio do sistema de
numerao decimal

Domnio das quatro


operaes com nmeros
naturais

275

At

325

BB, SB, S, CO
MG, ES, RJ, SP, PR, SC RS,
MS, MT. GO. DF

BB, NB, SE, S, CO


AM, PI, CE, RN, PB, PE, AL,
SE, BA, ES, SP, PB, SC. MS.
MT. GO, DF

3. Clculo de ircas por


composio e
decomposio

2. Inrerprcrao de dados
apresentados em grficos

Nvel 275 at 325

Nvel 225 at 275

BRASIL, REGIES E UNIDADES DA FEDERAO SEGUNDO A PROFICINCIA MDIA

1999

3 SRIE DO ENSINO
1997

1999

8"
SRIE DO ENSINO F
1997

loyo

| At

Reconhecimento de
figuras geomtricas
simples

IINDAMENTAL

M SRIE DO ENSINO F
1997
N

At 160

Compreenso de dados
apresentados cm
grficos de colunas

.
.

Localizao de objeto

Domnio da adio e
subtraao
Compreenso de
situaes do dia-adia
Reconhecimento de
figuras geomtricas
simples

Nvel 175 at 225

Nvel 160 at 175

NVEIS DE DESEMPENHO EM MATEMTICA - SAEB 1999

ANEXO

325

MG. RS

At

375

das propriedades de
polgonos regulares

. Domnio das operaes


com nmeros inteiros
relativos
. Manipulao de
expresses algbricas
. Identificao e aplicao

Nvel 325 at 375

EDUCAO BSICA NO BRASIL - AVANOS E DESAFIOS

BIBLIOGRAFIA

ABREU, Mariza. A polmica municipalizao do ensino e o FUNDEF. Porto Alegre,


1999. 4 p . Mimeo.
ABREU, Mariza. Situao do Ensino Fundamental no Brasil: diagnstico e
perspectivas. Aula ministrada em curso de especializao da UnB para
servidores do MEC. Braslia, 1999. 26 p. Mimeo.
BRASIL. LDB. Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que " aprova o Plano
Nacional de Educao e d outras providncias".
CASTRO, Cludio de Moura. "A arqueologia da reprovao" in Revista Veja n
49, ano 33. So Paulo, Editora Abril, 6 de dezembro de 2000. p. 20
CASTRO, Maria Helena Guimares de Avaliao do sistema educacional brasileiro:
tendncias eperspectivas. Braslia/DF, MEC/INEP, 1998. 61 p.
CASTRO, Maria Helena Guimares de. A Educao para o sculo XXI: o desafio
da qualidade e da equidade. Braslia/DF, MEC/INEP, 1999. 40 p. : il., tab.
CASTRO, Maria Helena Guimares de. Declarao do Brasil para a Cpida
Mundial da Educao de Dakar, no Senegal. Braslia/DF, MEC/lNEP, 26 de abril/
2000. 6 p. Disponvel no site do INEP.
DIDONET, Vital (apresentao de). Plano Nacional de Educao. Braslia, Editora
Plano, 2000. 188p. : il. Texto legal.
Rumos da Educao Bsica no Brasil. Palestra no PRAZAP - Seminrio para Zona de
Atendimento Prioritrio - ZAP I e II - Norte e Centro-Oeste, e ZAP I Nordeste. Braslia, MEC/FUNDESCOLA, janeiro a maro de 2001.
Resultados do Censo Escolar 2000. Braslia/DF, MEC/lNEP, agosto 2000. 63 p. : tab.
Tiragem limitada.
Resultados e tendncias da educao superior no Brasil. Braslia/DF, MEC/lNEP, junho
2000. 63 p. : tab. Tiragem limitada.
Saeb - Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica: Resultados 99. Braslia/
DF, MEC/INEP, novembro 2000. 80 p. Tiragem limitada.
Sifiopse estatstica da educao bsica: Censo Escolar 99. Braslia/DF, MEC/lNEP,
2000. 203 p. : tab.
Situao da educao bsica no Brasil. Org. Maria Helena Guimares de Castro e
urea Maria Queiroz Davanzo. Braslia/DF, MEC/lNEP, 1999. 134 p. : il., tab.

Organizao da
Educao Municipal:
da Administrao da
Rede ao Sistema
Municipal de Ensino"
Marisa Timm Sari"

A verso preliminar deste trabalho (janeiro/1999) e a verso He atualizao (janeiro/2001) foram


discutidas com Marim Abreu e Snia lialzano, consultoras do FUNDESCOLA/MEC. A parte referente
ao "Rejime de Colaborao entre Sistemas de Ensino "fi elaborada por Marisa Timm Sari e Mariza
Abreu, a partir do texto "Regime de Colaborao entre Sistemas de Ensino ", publicado pela FAMURS,
do qual tambm foi autora Mercedes Rodrigues
" Consultora do PRASEM.

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO

61

1. O M U N I C P I O NA ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL


1 . 1 . BREVE HISTRICO

62

62

1.2. AUTONOMIA MUNICIPAL EM EDUCAO

64

1.3. INCUMBNCIAS DO MUNICPIO

65

1.4. POSSIBILIDADES PARA A ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL


2. A ORGANIZAO DA EDUCAO NO M U N I C P I O
2.1. INSTITUIES DE ENSINO

69

72

73

2 . 2 . RGOS MUNICIPAIS DE EDUCAO

76

2.3.CONJUNTO DE NORMAS COMPLEMENTARES

79

2 . 4 . PIANO MUNICIPAL DE EDUCAO

80

3. A INSTITUCIONALIZAO DO SISTEMA
MUNICIPAL DE ENSINO - PROCEDIMENTOS

81

4. R E G I M E DE COLABORAO ENTRE OS SISTEMAS DE ENSINO

84

4 . 1 . COLABORAO NA OFERTA DA EDUCAO ESCOLAR


4 . 2 . DIFICULDADES PARA A COLABORAO
4 . 3 . MECANISMOS PARA VIABILIZAR A

84

86

COLABORAO

4 . 4 . PASSOS PARA VIABILIZAR A COLABORAO


4 . 5 . A ESPECIFICIDADE DO REGIME DE
ANEXOS
ANEXO I:

86
87

COLABORAO

88

89

Dispositivos DA LDB QUE CONTM ATRIBUIES DE

CARTER NORMATIVO DOS SISTEMAS DE ENSINO

89

ANEXO II: SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO ANTEPROJETO DE LEI (ROTEIRO-SUGESTO)

92

ANEXO III: CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO CONTEDOS MNIMOS PARA A LEI MUNICIPAL

110

ANEXO IV: COLABORAO ENTRE AS UNIDADES FEDERADAS - GRUPOS


DE COORDENAO OU ASSESSORAMENTO E AES CONJUNTAS .... 1 1 1
ANEXO V. CONSELHO REGIONAL DE EDUCAO
BIBLIOGRAFIA

115

113

* ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

SUMRIO EXECUTIVO

No
cenrio da implementao do novo ordenamento jurdico da educao
brasileira, acrescido da Lei n 10.172, de 09/01/2001, que aprovou o Plano
Nacional de Educao - PNE, com durao de dez anos, impe-se, mais uma vez,
a discusso sobre a distribuio equitativa das responsabilidades entre Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios. De fato, para que os objetivos e metas do
referido plano se traduzam em polticas pblicas consequentes, urge que se
promova o autntico federalismo em matria educacional (PNE, V, 11.2).
Pioneiramente, a atual legislao brasileira enfrenta a tradicional polemica da
diviso de competncias na rea da educao, e aponta com clareza as incumbncias
e a jurisdio prioritrias de cada instncia da Federao, reforando a sua
articulao horizontal.
Este texto pretende destacar a histrica predominncia da gesto centralizada
na educao brasileira e o papel menor atribudo instncia local, alem de comentar
as principais questes em discusso sobre a construo da autonomia municipal
e oferecer subsdios aos Municpios para a organizao da educao sob sua
responsabilidade, implementando a colaborao com as demais esferas pblicas e
com os outros Municpios.
A inteno explicitar as incumbncias dos entes federados, bem como as
possibilidades que a LDB apresenta ao Municpio para a organizao da educao
cm nvel local, com nfase na institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino
como resultado da conquista da autonomia municipal em educao.
Nesse sentido, so analisados os elementos essenciais para a organizao da
educao no Municpio - instituies de ensino, rgos municipais de educao
(administrativo e colegiado), conjunto de normas complementares e plano
municipal de educao. So tambm destacadas a questo central do fortalecimento
das escolas e as medidas necessrias para o c u m p r i m e n t o efetivo das
responsabilidades atribudas ao Municpio, quer esteja integrado ao Sistema
Estadual de Ensino, quer tenha institucionalizado o seu sistema prprio de ensino.
Por fim, conclui-se com uma reflexo sobre os aspectos fundamentais do regime
de colaborao, proposta inovadora da Constituio Federal de 1988 que estabelece
novos paradigmas para as relaes entre os entes federados, na rea da educao.
Alm disso, o trabalho inclui, como anexos, subsdios que podem auxiliar o
processo de organizao ou reorganizao da educao municipal, especialmente
quanto elaborao da nova legislao, ao exerccio da competncia normativa e
aos mecanismos para a implementao da colaborao federativa.

1. O M U N I C P I O NA ORGANIZAO DA EDUCAO NACIONAL

1 . 1 . BREVE HISTRICO

Historicamente, no Brasil, verificou-se alternncia entre perodos de maior


centralizao ou descentralizao poltico-administrativa. Apesar desses
movimentos distintos quanto a concentrao do poder, culturalmente predomina
a tendncia centralizadora na poltica brasileira. A gesto da educao reflete essa
tendncia, pois j na Primeira Repblica (1889), em que pese o iderio liberal e
federalista, o governo central assumiu, juntamente com os Estados, a tutela do
ensino primrio e do profissional, encarregando-se tambm da normatizao e
da fiscalizao do ensino secundrio. O papel dos Municpios ficou restrito
colaborao na edificao e na preservao de estabelecimentos de ensino.
A Constituio de 1934 definiu como competncia da Unio "traar as
diretrizes da educao nacional", cabendo aos Estados "organizar e manter os
respectivos sistemas de ensino, respeitadas as diretrizes fixadas pela Unio", sendo
obrigatrio e gratuito o ensino primrio. J a Constituio de 1937, ao confiar a
administrao do ensino primrio aos Estados, confere aos Municpios pequena
participao na organizao desse nvel [Both, 1997, p. 66].
O movimento municipalista, como questo geral, despontou principalmente a
partir da Constituio de 1946, tendo em Ansio Teixeira o maior defensor na rea
educacional, cuja proposta era a transferncia dos encargos dos Estados ou da Unio,
com o ensino primrio, para o governo local. A sua tese apontada como o primeiro
passo com vistas a despertar as administraes federal e estaduais para a potencialidade
do Municpio em gerir o ensino bsico a ser oferecido a toda a populao brasileira.
A descentralizao administrativa, no entanto, vai receber impulso com a
primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional - Lei n 4.024, de
1961, que organiza os sistemas estaduais de ensino e amplia potencialmente a
autonomia dos Municpios como mantenedores de rede de escolas, ainda que
vinculados ao Sistema de Ensino dos Estados. Nesse perexio, a instncia municipal
estimulada a atuar principalmente no ensino primrio da zona rural, mas sem a
necessria delegao de competncias e sem os recursos compatveis.
E, pois, a Lei n 5.692/71 (Diretrizes e Bases para o Ensino de l e 2 Graus)
que "inclui formalmente o Municpio no rol dos responsveis pela administrao
do ensino de l grau" [Both, 1997, p. 68], ao estabelecer que ["a educao
constitui dever da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios, dos
Municpios, das empresas, da famlia e da comunidade cm geral, que entrosaro
recursos para promov-la e incentiv-la" (art. 4 1 , 'capuf). Alm disso, a "Lei da
Reforma do E n s i n o " continha dispositivo que instituiu o processo de
municipalizao do e n s i n o , ao prever a "progressiva passagem para a

* ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

responsabilidade municipal de encargos e servios de educao, especialmente de


l grau, que, pela sua natureza, possam ser realizados pelas administraes locais"
(art. 58, pargrafo nico). Merece destaque tambm o artigo 71 (Disposies
Transitrias), que possibilitou a delegao de parte das atribuies dos Conselhos
Estaduais de Educao a Conselhos Municipais.
A partir da, so implementados programas federais e estaduais com o objetivo
de fortalecer a ao municipal, sempre com nfase no atendimento da zona rural
e das periferias urbanas. Dessa forma, atribuiu-se aos Municpios prioridade na
manuteno do ensino fundamental e do pr-escolar para os segmentos mais
empobrecidos e marginalizados da sociedade, o que, na maioria dos Estados
brasileiros, gerou redes municipais pobres e precrias, por falta de consistncia e
coerncia das polticas descentralizadoras.
relevante salientar que o crescimento da importncia dos Municpios na
oferta da educao no pas verifica-se a partir do processo de significativa ampliao
da taxa de escolarizao da populao brasileira entre 7 e 14 anos, que cresceu de
36%, cm 1950, para 6 7 % , em 1970, e atingiu 9 6 % , em 1999. Esse crescimento
consequncia da industrializao e urbanizao aceleradas e da presso dos setores
populares por acesso aos servios bsicos, entre os quais a educao.
Assim, nas duas ltimas dcadas, ora atendendo a apelos e demandas da
sociedade, ora sofrendo as presses dos governos federal e estaduais, os Municpios
expandiram suas redes prprias de ensino fundamental e de educao infantil
(incluindo creches e pr-escolas). A realidade hoje existente evidencia que nem
sempre as relaes entre as trs esferas poltico-administrativas da Federao
brasileira consideraram a capacidade de atendimento da esfera municipal para a
transferncia de competncias ou nem sempre lhe foram assegurados os recursos
correspondentes s novas responsabilidades assumidas, o que gerou maior
dependncia, ao invs da preconizada autonomia. Contribuiu para isso a histrica
indefinio das competncias entre os nveis de governo, gerando uma atuao
desarticulada, caracterizada por sobreposies e omisses.
Alis, a consolidao da autonomia dos Municpios s vai ocorrer na
Constituio Federal de 1988, que os institui como entes da Federao, portanto,
como entes jurdicos com recursos e com responsabilidades prprias, e com
liberdade para constituir o seu prprio sistema de ensino.
Esse avano do processo de descentralizao em nosso pas ocorre em um
contexto em que os mais de 5.500 Municpios brasileiros apresentam, como
administradores de redes escolares, as mais diferentes situaes e possibilidades,
o que reflete, inclusive, as relaes diversas, e at perversas, que se estabeleceram
na diviso dos encargos, especialmente com os Estados, por meio de acordos e
convnios, em cada unidade da Federao.

De maneira geral, como consequncia da tradicional tutela por parte dos rgos
centrais e dependncia por parte dos Municpios, a maioria das administraes
locais, especialmente das comunidades pequenas e carentes, precisaro lutar por
seu espao e superar a condio subalterna gerada pela cultura da desigualdade.
Por outro lado, destacados autores j apontam os Municpios como construtores
de novas propostas de gesto. Entre eles, Cury (1997, p. 134) expressa a sua
constatao:
"Muitas so as iniciativas exitosas, sobretudo em vrios Municpios, que
tendem a fazer valer a flexibilidade, nas quais a tnica maior a da democratizao
do Estado a paitir da democratizao da sociedade...".
Alm disso, muitos Municpios que, a partir da dcada de 80, elegeram como
prioridade a educao e implementaram polticas efetivas de qualificao de suas
redes escolares esto a apontar alternativas para o caminho a ser percorrido.
preciso analisar as lies aprendidas com essas experincias, j publicadas,
principalmente, por UNICEF, CENPEC e INEP/MEC.
1 . 2 . AUTONOMIA MUNICIPAL EM EDUCAO

Conforme salienta Gadotti (2000, p. 166), "O ensino municipal vem-se


implantando e crescendo no Pas - atento, sobretudo, educao infantil, ao ensino
fundamenta] e educao de jovens e adultos - sem uma planificao adequada.
No h no pas um projeto nacional para a educao municipal, apesar dos esforos
da UNDIME (Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao) e, no passado,
dos esforos de grandes educadores, como Ansio Teixeira"
A partir dessa considerao e de estudos j publicados sobre o assunto, h, no
mnimo, seis principais questes a serem consideradas para que se fortalea
efetivamente a autonomia municipal em matria de educao:
importncia da institucionalizao de processo de planejamento que assegure
maior qualidade e eficcia gesto da educao municipal, tendo por base
o diagnstico da respectiva situao histrica, demogrfica, administrativa,
educacional e econmico-financeira do Municpio; esse processo pode ter
como culminncia a organizao do Sistema Municipal de Ensino;

equilibrado processo de descentralizao que qualifique os gestores e


distribua os recursos, a partir da avaliao da capacidade de atendimento
de cada Municpio nas dimenses pedaggica, financeira e administrativa,
superando-se, assim, a crena ou descrena exagerada no Municpio como
instncia autnoma para administrar a educao (a implantao do FUNDEF,
cujos mecanismos devem ser aperfeioados conforme prev a lei, aponta
na direo dessa descentralizao responsvel);

* ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

democratizao da gesto educacional pela implementao de espaos de


participao, deliberao e co-responsabilidade da sociedade, como o
Conselho Municipal de Educao, o Conselho de Acompanhamento e
Controle Social do FUNDEE, o Conselho de Alimentao Escolar, Conselhos
Escolares, as Associaes de Pais, os Grmios Estudantis, e t c ; somente a
participao da sociedade civil pode propiciar a continuidade das polticas
pblicas e a democratizao da transio entre os governos, evitando-sc
que o fortalecimento do poder local signifique "prefeiturizao";
definio, em cada contexto, das possibilidades e limites da autonomia da
escola, a partir de uma adequada atribuio de competncias e de um novo
relacionamento entre os sistemas e as respectivas unidades escolares,
evitando-se, simultaneamente, a centralizao administrativa e a crena
desmedida na autonomia da escola como escala ideal de descentralizao;
efetividade no regime de colaborao entre Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios, conforme prescrevem a Constituio Federal (art. 211) e a
LDB (art.8), 1 substituindo-se a cultura da municipalizao dos encargos e
da centralizao das decises, inspiradas em prticas clientelistas e
hierarquizadas, por uma competente ao federativa coordenada entre
iguais, garantidora da unidade na diversidade G do compartilhamento das
responsabilidades. "No caia na tentao... de achar - agora, ao contrrio
do que acontecia antes - que o Municpio pode TU no e que ele no depende
mais de ningum", aleita Arelaro (1997, p.3);

trabalho conjunto dos Municpios no mbito de sua organizao


microrregional, estadual e macrorregional, promovendo sistematicamente
o intercmbio e o consrcio entre os de grande, mdio e pequeno portes,
e fortalecendo, consequentemente, as UNDIME estaduais e a UNDIME
nacional, como porta-vozes da instncia municipal nos espaos de
construo e definio das polticas pblicas de educao, e como apoio
tcnico aos secretrios municipais de Educao.

1.3. INCUMBNCIAS DO MUNICPIO

Para Romo (1997, p. 28), u N o que diz respeito consolidao da hora e da


vez dos Municpios no sistema educacional brasileiro, a LDB apresenta avanos

Para a concretizao dessa direrriz legal, dever ser renovado, em 2001, o Protocolo de
Cooperao UNDIME/CONSED para desenvolvimento do Regime de Colaborao no binio
1999/2000, firmado em agosto de 1999, entre a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais
de Educao - UNDIME e o Conselho Nacional de Secretrios de Educao- CONSED. Essa
questo, por ser estratgica para a organizao dos sistemas j referidos, e aprofundada na
seo 4, deste texto, sob o trulo "Regime de Colaborao entre os Sistemas de Ensino".

inegveis. No h como pairar mais dvidas sobre a legalidade impositiva dos


sistemas municipais de educao (...)".
necessrio, portanto, que se tenha clareza sobre esse novo ordenamento
constitucional, legal e institucional do setor da educao, que deve balizar as
relaes e a distribuio de responsabilidades entre as trs instncias federativas.
Embora os entes federados no sejam independentes uns dos outros, nem os
Estados em relao a Unio, nem os Municpios em relao aos Estados e
prpria Unio, essa interdependncia no pode ser entendida como subordinao,
0 que ainda prevalece em algumas Constituies estaduais.
Para melhor entendimento do novo papel do Municpio na organizao da
educao nacional, recomenda-se a anlise dos quadros 1, 2 e 3, apresentados
nas pginas seguintes, que organizam as incumbncias da Unio, dos Estados e dos
Municpios, sua atuao prioritria e a jurisdio dos respectivos sistemas, j trabalhadas
no documento "Reviso de Legislao para Secretrios e Conselheiros Municipais
de Educao" - volume 1, enviado aos participantes do PRASEM III, antes da
realizao dos encontros.
Dessa anlise, conclui-se que as incumbncias atribudas aos Municpios podem
ser divididas em dois grupos [Abreu, 1998, p. 67; Fleck, 1998, p.8]:
> as que pressupem a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino;
> as que independem da constituio do sistema municipal e que lhe cabem
mesmo que o Municpio se integre ao Sistema Estadual de Ensino.
Assim, o Municpio que institucionalizar o Sistema Municipal de Ensino ter
as seguintes atribuies especiais:
> baixar normas complementares para o sistema de ensino (LDR, art. 11, III);
> autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do seu sistema de
ensino (LDB,art.ll,IV).
Cumpre destacar, no entanto, as incumbncias de todos os Municpios na
organizao da educao brasileira, conforme a LDB (art. 11), independentemente
da organizao do Sistema Municipal de Ensino, a partir dos deveres do poder
pblico (LDB, art. 4, I a IX):
> organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus
sistemas de ensino, integrando-se s polticas e planos educacionais da Unio e
dos estados;
2

Quadros elaborados por Adeum Sauer, Marisa Timm Sari, Mariza Abreu e Regina Gracindo
para a palestra "Sistemas Municipais de Ensino e a nova LDB", do PRASEM - Programa de
Apoio aos Secretrios Municipais de Educao, promovido pelo MEC/Projeto Nordeste,
UNICEF, UNDIME e Banco Mundial, no perodo de maio a dezembro de 1997.

* ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

> exercer ao redistributiva em relao s suas escolas;


> oferecer a educao infantil em creches e pr-eseolas e, c o m prioridade, o
e n s i n o fundamental.
QUADRO 1
DISTRIBUIO DE RESPONSABILIDADES ENTRE AS UNIDADES FEDERADAS - UNIO
ATUAO PRIORITRIA

JURISDIO DOS SISTEMAS

CF, ART. 2 1 1 ; LDB, ART.8, 1

LDB, ART. 16

INCUMBNCIAS
CF, ART. 3 0 , VI; LDB, ARTS. 9 E 75
> PLANO NACIONAL DF. EDUCAO*

> INSTITUIES FEDERAIS DE ENSINO

> SISTEMA FEDERAL DE ENSINO

INSTITUIES FEDERAIS DE

> ASSISTNCIA TCNICA E FINANCEIRA A

ENSINO

> INSTITUIES PRIVADAS DE

ESTADOS/DF E MUNICPIOS

EDUCAO SUPERIOR

> DIRETRIZES CURRICUIARES NACIONAIS PARA


A EDUCAO BSICA*

FUNO NORMATIVA,

> RGOS FEDERAIS DE EDUCAO

> SISTEMA DE INFORMAES E AVALIAO


EDUCACIONAL"

REDISTRIBUTIVA E SUPLETIVA

> AUTORIZAO, RECONHECIMENTO,


CREDENC1AMENTO, SUPERVISO E
AVALIAO DE, CURSOS SUPERIORES E
DJSTrrUlES DE ENSINO DO SEU SISTEMA
> NORMAS GERAIS PARA
GRADUAO E PS-GRADUAO

(*) Km colaborao com Estados/DF e Municpios.

QUADRO 2
DISTRIBUIO DE RESPONSABILIDADES ENTRE
AS UNIDADES FEDERADAS - ESTADOS/DF
ATUAAO

JURISDIO DOS

PRIORITRIA

SISTEMAS

CF, ART. 211

LDB, ART. 17
> INSTITUIES ESTADUAIS DE ENSINO

ENSINO
FUNDAMENTAL

INCUMBNCIAS

CF, ART.30, VI E LDB, ARTS. 10 E 75


> SISTEMA ESTADUAL DE ENSINO
> FORMAS DE COLABORAO COM OS MUNICPIOS NA OFERTA DO

> INSTITUIES MUNICIPAIS DE


EDUCAO SUPERIOR

ENSINO FUNDAMENTAL
> PIANOS EDUCACIONAIS QUE INTEGREM AES DOS MUNICPIOS
> AUTORIZAO, RECONHECIMENTO, CREDENCIAMENTO,

ENSINO

> INSTITUIES PRIVADAS DE ENSINO

SUPERVISO E AVALIAO DE CURSOS SUPERIORES E INSTITUIES

MDIO

FUNDAMENTAL E MDIO

DE ENSINO DO SEU SISTEMA.


> NORMAS COMPI.EMENTARES PARA SEU SISTEMA DE ENSINO

> RGOS ESTADUAIS DF. EDUCAO

> AO SUPLETIVA E REDISTRIBUTIVA

QUADRO 3
DISTRIBUIO DE RESPONSABILIDADES ENTRE
AS UNIDADES FEDERADAS - MUNICPIOS
ATUAO
PRIORITRIA
CF, ART. 2 1 1

ENSINO
FUNDAMENTAL

JURISDIO DOS
SISTEMAS
LDB, ART. 18
> INSTITUIES MUNICIPAIS DE
EDUCAO BSICA (EDUCAO
INFANTIL, ENSINO FUNDAMENTAL E
ENSINO MDIO)

INCUMBNCIAS
LDB, ART. 11

> SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

> AO REDISTRIBUTIVA EM RELAO AS SUAS ESCOLAS

> NORMAS COMPLEMENTARES PARA SEU SISTEMA DE ENSINO


EDUCAO
INFANTIL

> INSTITUIES PRIVADAS DE


EDUCAO INFANTIL

> AUTORIZAO, CREDENCIAMENTO E SUPERVISO DE


INSTITUIES DE ENSINO DO SEU SISTEMA"

> RGOS MUNICIPAIS DE


EDUCAO

(*) Incumbncias do Municpio com o seu sistema prprio

Com relao garantia do acesso, a LDB (art. 5, l a 3) indica competncias


comuns dos Estados e dos Municpios, a serem exercidas em regime de
colaborao, com a assistncia da Unio:
> recensear a populao em idade escolar para o ensino fundamental, e os
jovens e adultos que a ele no tiveram acesso;
> fazer-lhes a chamada pblica;
> zelar, junto aos pais e responsveis, pela frequncia escola.
A seguir, so relacionadas as incumbncias que, embora a LDB atribua aos
sistemas de ensino, devero ser assumidas pelo Municpio, no exerccio de sua
autonomia, mesmo sem a instituio do respectivo sistema, uma vez que lhe cabe
organizar, como poder pblico, os servios prestados diretamente populao:
> valorizar os profissionais da educao, assegurando-lhes, na forma da lei,
plano de carreira para o magistrio pblico [CF, art. 206, V; LDB, art.67];
> definir normas da gesto democrtica do ensino pblico, na educao bsica,
de acordo com as suas peculiaridades [CF, art. 206, VI; LDB, art. 14].
H que se registrar tambm o dever do poder pblico municipal, de modo
concorrente com as demais instncias, de garantir atendimento ao educando, no
ensino fundamental pblico, com programas suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia sade [CF, 208,VII; LDB, 4 VIII].

* ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Alem disso, a LDB (art. 8 7 , 3) prescreve a cada Municpio, e apenas


supletivamente ao Estado e Unio, deveres que vm causando polmica porque
deslocam a responsabilidade concorrente das esferas estadual e municipal pelo
ensino fundamental na direo dos Municpios, o que os tornaria mais responsveis
que os Estados por essa etapa da educao bsica, contrariando, de ceita forma, o
que dispe a Constituio Federal de 1988 e a Emenda Constitucional n 14/96
(art. 2 1 1 , 2, 3 e 4). As referidas incumbncias so: matricular todos os
educandos a partir dos sete anos de idade e, facultativamente, a partir dos seis
anos, no ensino fundamental; prover cursos presenciais ou distncia aos jovens
e adultos insuficientemente escolarizados; realizar programas de capacitao para
todos os professores em exerccio, utilizando tambm, para isto, os recursos da
educao distncia; integrar todos os estabelecimentos de ensino fundamental
do seu territrio ao sistema nacional de avaliao do rendimento escolar.
1.4. POSSIBILIDADES PARA A ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL

A Constituio Federal (art. 211,'caput`) e a LDB (art. 8, caput`) estabelecem


a institucionalizao/organizao do Sistema Municipal de Ensino como regra geral,
cm decorrncia de serem os Municpios entes polticos autnomos da Federao
brasileira. No entanto, considerando-se a heterogeneidade que os caracteriza,
bem como outras formas possveis de articulao, a mesma LDB (art. 11, pargrafo
nico) dispe que: "Os Municpios podero optar, ainda, por se integrar ao sistema
estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de educao bsica."
Cada Municpio tem, portanto, a possibilidade de optar por duas outras formas
de organizao da educao municipal, alternativas ao Sistema Municipal de
Ensino:
> integrar-se ao Sistema Estadual de Ensino;
> compor com o Estado um sistema nico de educao bsica.
O quadro 4, 3 apresentado a seguir, sintetiza, de forma didtica, os elementos
constitutivos e os respectivos procedimentos referentes institucionalizao do
Sistema Municipal de Ensino e s outras possibilidades de organizao da educao
nos Municpios.
O Conselho Nacional de Educao, no Parecer CNE/CEB n 05/97 (item 2),
destaca como saudvel inovao da Lei n 9.394/96 a possibilidade de instituio
dos sistemas municipais de ensino, esclarecendo que tambm assegurado aos

Quadro elaborado por Mariza Abreu e Marisa Timm Sari para a Oficina "Sistema Municipal
de Ensino" do PRASEM - Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao,
promovido pelo MEC/Projeto Nordeste, UNICEF, UNDIME e Banco Mundial, no perodo de
maio a dezembro de 1997.

PROCEDIMENTOS

CONSTITUTIVOS

ELEMENTOS
CONSELHO (NO NORMATIVO)

ESTADUAL DE EDUCAO

CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO

EDUCAO

EDUCAO E AO CONSELHO ESTADUAL DE

> COMUNICAO SECRETARIA ESTADUAL DE

ESTADUAL DE EDUCAO E COM 0 CONSELHO

> COMUNICAO COM A SECRETARIA

> PIANO DE EDUCAO

>

> ADMINISTRATIVO

> RGOS MUNICIPAIS DE EDUCAO

> INSTITUIES MUNICIPAIS DE ENSINO

INTEGRAO AO SISTEMA ESTADUAL DE ENSINO

> ORGANIZAO/REORGANIZAO DO

> LE1(S) DO SISTEMA MUNICIEM. DE ENSINO

> ALTERAO DA LEI ORGNICA (SE FOR 0 CASO)

> PIANO DE EDUCAO

> CONJUNTO DE NORMAS COMPLEMENTARES

NORMATIVO (CONSELHO)

, ADMINISTRATIVO

> RGOS MUNICIPAIS DE EDUCAO

PRIVADAS DE EDUCAO INFANTIL)

(MUNICIPAIS DE EDUCAO BSICA E

> INSTITUIES DE ENSINO

SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

SISTEMA NICO COM 0 ESTADO

MUNICPIO E PELO ESTADO

> OPO TOMADA EM CONJUNTO PELO

> INSTITUIES PRIVADAS DE EDUCAO BSICA

ESTADO E PELO MUNICPIO EM CONJUNTO

> INSTITUIES PBLICAS DE ENSINO ADMINISTRADAS PELO

POSSIBILIDADES PARA A ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL

QUADRO 4

* * ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Municpios o direito opo de permanecerem vinculados aos respectivos sistemas


estaduais. No caso da organizao do sistema prprio, afirma que "haver de
decorrer prazo indispensvel formulao das leis municipais correspondentes,
includas alteraes da lei orgnica, quando for o caso".
J o Parecer CEB/CNE n 30/2000, de 12/09/2000, que versa sobre sistemas de
ensino e organizao da educao nacional e, cm especial, sobre os sistemas
municipais de ensino, em resposta consulta da Unio Nacional dos Conselhos
Municipais de Educao - UNCME e outros, e teve como relator o conselheiro
Carlos Roberto Jamil Cury, manifesra-sc pela "institucionalizao efetiva de
sistemas municipais de ensino cujo funcionamento possa beneficiar os nveis de
ensino prprios da sua autonomia e competncia". Alm disso, o parecer,
considerando a diversidade das realidades municipais, recomenda que "tal
institucionalizao deve se consubstanciar juntamente com a assistncia tcnica e
financeira da Unio, em seu papel redistributivo, e tambm dos Estados...".
necessrio reiterar, no entanto, que a deciso de institucionalizar o Sistema
Municipal de Ensino cabe somente ao Municpio. Enquanto essa organizao
no se completar, as atuais vinculaes aos respectivos Sistemas Estaduais de
Ensino devero ser mantidas, extinguindo-se quando a referida institucionalizao
comunicada formalmente Secretaria de Estado da Educao e ao Conselho
Estadual de Educao.
Se o Municpio renunciar prerrogativa de criar o seu Sistema Municipal de
Ensino e optar pela integrao ao Sistema Estadual de Ensino, continua obrigado a
manter seu compromisso com a oferta de educao escolar, e deve destinar, no
mnimo, 2 5 % de sua receita de impostos, ou o que consta na respectiva Lei
Orgnica, para manuteno e desenvolvimento do ensino [CF, art. 212; LDB, art.
69]. Portanto, deve manter uma rede prpria de escolas e o rgo administrativo
da educao, recomendando-se tambm a organizao de um rgo colegiado
como, por exemplo, o Conselho Municipal de Educao, tendo em vista o princpio
da gesto democrtica do ensino pblico | C F , art. 206, VI; e LDB, art. 3, VIII].
Se este existir, no ser normativo, porque o Municpio abre mo de parte de sua
autonomia, ficando mantida sua vinculao normativa ao Sistema Estadual de
Ensino, ou seja, a educao municipal permanece submetida s normas,
superviso e avaliao do sistema de ensino do respectivo Estado, a quem compete
autorizar e credenciar as suas escolas e cursos. " bem verdade que, se a autonomia
um princpio e um valor almejado por todos, esta soluo dever ser sempre
circunstancial e transitria" [Chieco, 1997, p. 102].
De acordo com a Lei n 5.692/71, os Estados estavam autorizados a delegar
parte de suas atribuies aos Conselhos Municipais de Educao. Hoje, de
conformidade com o novo ordenamento jurdico da educao, o Conselho

Nacional de Educao entende que "tendo os Municpios as competncias que a


lei lhes outorga, no h que se talar em delegao de competncias" (Parecer
CNE/CEB n 12/97), cabendo aos Conselhos Estaduais exerc-las plenamente, se a
municipalidade optar pela integrao ao Sistema de Ensino do Estado.
Comentando a opo do Municpio por integrar-se ao sistema estadual, o j
mencionado Parecer CNE/CEB n 30/2000 contribui com novos elementos para a
interpretao e discusso dessa alternativa. O entendimento que, de rato, essa
situao vigente sob a Lei n 5.692/71 precisa agora ser considerada " luz do
novo ordenamento jurdico que contempla a autonomia municipal reconhecida
na Constituio e na LDB". Logo, essa integrao hoje dever reunir o Estado e
os Municpios optantes em aes conjugadas e articuladas em que estes ltimos
atuaro menos como subsistemas e mais como co-participes, numa relao
pactuada horizontalmente. Poder-se-ia, por exemplo, avanar nesse sentido,
assegurando a participao do Municpio na discusso e definio das normas
complementares elaboradas pelo Sistema Estadual de Ensino.
Quanto instituio de um sistema nico He educao bsica, essa alternativa
tem sido pouco discutida e tratada sempre com referncia ao regime de
colaborao. "Seria este regime levado ao extremo de Estado e Municpio
administrarem em conjunto a mesma rede de escolas" |Balzano, 1997, p. 2 ] .
Entretanto, essa proposta vai alm do regime de colaborao entre os sistemas
estadual e municipal, pois mais ambiciosa do que repartio de responsabilidades,
planejamento integrado ou normas educacionais elaboradas em conjunto, devendo
resultar, por vontade de ambas as partes, na unificao da educao pblica de
um determinado territrio. Ao sistema nico estariam tambm integradas todas
as instituies privadas de educao bsica.
"Assim, entende-se que o sistema nico deve consistir, em relao a oferta
pblica, na manuteno e administrao compartilhada da mesma cede de escolas,
que deixariam de ser apenas estaduais ou municipais e passariam a ser escolas
pblicas de responsabilidade simultaneamente do Estado e do Municpio (...)"
[Abreu, 1998, p. 104].

2. A ORGANIZAO DA EDUCAO NO M U N I C P I O

No atual contexto educacional do pas, os Municpios cm sua maioria j


assumiram deveres com o ensino pblico e so, em geral, mantenedores e
administradores de redes escolares de educao bsica, em que predomina a oferta
de ensino fundamental (sries iniciais) e de educao infantil, vinculados
normativamente e sujeitos superviso e avaliao dos sistemas estaduais. Dessa
situao institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino, h passos a serem

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

dados e medidas a serem implementadas, de maior ou menor complexidade, que


demandaro maior ou menor tempo, dependendo de cada realidade municipal.
Trata-se de um processo de transio para a construo da autonomia educacional
do Municpio, na medida em que essa meta possa significar efetiva melhoria na
oferta da educao pblica com padres de qualidade.
O citado Parecer CNE/CEB n 30/2000 refere-se a necessidade desse tempo de
transio para que o ordenamento revogado se submeta ao novo institudo.
Entende, porm, que a esperada regulamentao trazida pela LDB instaura um
segundo momento a partir do qual j se pode comear a definir o sistema de
ensino, especialmente pela regulamentao clara das reas de atuao, das
competncias e da jurisdio de cada instancia federativa, destacando o regime de
colaborao. Alm disso, salienta a gama de diretrizes curriculares e operacionais
publicadas pelo prprio CNE , bem como os avanos nos aspectos tcnicoadministrativos e financeiros, como iniciativas que contribuem para maior
efetividade na organizao dos sistemas de ensino.
J o Plano Nacional de Educao, ao estabelecer os objetivos e as metas sobre
gesto, prev que seja estimulada a criao de Conselhos Municipais de Educao
e apoiados tecnicamente os Municpios que optarem por constituir Sistemas
Municipais de Ensino (PNF., V 11.3.2, meta 21). Enfim, o Municpio est sendo
desafiado a no retardar o exerccio, no mbito da educao escolar, de sua
autonomia plena por meio da institucionalizao do seu sistema prprio.
A seguir, sero analisados os principais elementos que compem as redes
municipais de ensino, hoje, na sua maioria, ainda integradas aos sistemas estaduais,
porm em busca de sua identidade prpria, e de uma relao mais articulada e
horizontal com os respectivos Estados e com a sociedade. Alm disso, sero indicadas
as mudanas e as adaptaes indispensveis concretizao da plena autonomia,
ou seja, o que implica a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino.
2 . 1 . INSTITUIES DE ENSINO

O Municpio, na medida de sua capacidade de atendimento [LDB, art. 75,


2 a ], dever garantir, por meio das instituies pblicas municipais, oferta gratuita
dos seguintes nveis e modalidades de ensino:
> ensino fundamental para os educandos na idade prpria e para os jovens e
os adultos;
> educao infantil cm creches e pr-escolas;
> atendimento educacional especializado aos educandos com necessidades
especiais.

Quanto atuao do Municpio cm outros nveis de ensino (por exemplo,


ensino mdio), s poder ocorrer "quando estiverem atendidas plenamente as
necessidades de sua arca de competncia e com recursos acima dos percentuais
mnimos vinculados pela Constituio Federal manuteno e desenvolvimento
do ensino" [LDB, art. 11, V].
Cabe salientar que a educao infantil em creches e pr-escolas passou a ser rea
de atuao prioritria para os Municpios, devendo a Unio e os Estados amarem de
forma subsidiria, mas necessria, cm apoio tcnico e financeiro s municipalidades,
consoante o artigo 30, VI, da Consumio Federal [PNE, II, A, 1.2.|.
Alm disso, a LDB (art. 89 das Disposies Transitrias) determinou o prazo
de trs anos, a contar da sua publicao, ou seja, at dezembro de 1999, para que
as creches e pr-escolas existentes ou que viessem a ser criadas fossem integradas
ao respectivo sistema de ensino. No caso de o Sistema Municipal de Ensino ainda
no estar institucionalizado, as creches e pr-escolas mantidas e administradas
por outros rgos da Prefeitura deviam integrar-se, no referido prazo, rede
escolar municipal e, assim como o conjunto das instiniies municipais de ensino,
ficar integradas ao Sistema Estadual de Ensino. Considerando-se o decurso do
prazo estabelecido pela LDB, O Parecer CNE/CEB n 04/2000 dispe que novas
instituies de educao infantil somente podero entrar em funcionamento se
autorizadas pelos respectivos sistemas de ensino. Prescreve tambm que aquelas
em funcionamento sem autorizao devero regularizar-se junto ao rgo prprio
de seu sistema de ensino, sob pena de serem impedidas de funcionar.
O cumprimento dessas medidas no impede que, no mbito da administrao
municipal e das parcerias com as demais instncias governamentais, seja
estabelecida a gesto compartilhada das instituies de educao infantil entre a
Secretaria Municipal de Educao e outras secretarias e rgos envolvidos (Sade,
Assistncia Social, Trabalho, Gabinete da primeira-dama, e t c ) . O planejamento
intersetorial favorecer, inclusive, a utilizao correta e adequada dos recursos
humanos e financeiros, uma vez que no cabe ao setor educacional arcar com o
financiamento das aes de carrer assistencial.
O compromisso do Municpio com a transformao da realidade social e
educacional existente ser explicitado na prioridade que merecer o fortalecimento
das instiniies de ensino por ele mantidas, para que possam garantir padro
mnimo de qualidade de ensino.
O foco da administrao da educao no Municpio deve, pois, centrar-se nas
unidades escolares, assegurando-lhes autonomia pedaggica, financeira e
administrativa, requisitos fundamentais para construrem a sua identidade e a sua
proposta pedaggica, com a participao da comunidade escolar e local,
democratizando a sua gesto.

* * ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

H vrias experincias em andamento no pas, em mbito estadual e municipal,


com vistas .1 fortalecer a escola e construir a sua autonomia. Essa uma poltica
implementada pelas sociedades modernas, no s na rea educacional, para fizer
frente ao controle centralizado, vertical e ineficaz das atividades - fim das
organizaes e sistemas, em face do avano tecnolgico da comunicao e da
informao.
Por outro lado, todas as escolas devem oferecer ensino de qualidade a todos os
seus alunos, independentemente da sua localizao (centro urbano, periferia ou
zona rural), cabendo administrao da rede escolar, a partir do diagnstico
sobre a situao de cada estabelecimento, implementar mecanismos de
compensao a fim de garantir o seu funcionamento com as condies e os insumos
bsicos indispensveis.
Esse processo de descentralizao, se implementado de forma participativa,
caracterizado como um programa de governo negociado com as comunidades
escolares em todas as suas etapas, poder ser um caminho eficaz para o Municpio
cumprir as incumbncias que lhe so atribudas (LDB, art. 11). Logo, ser
necessrio priorizar a implementao dos Conselhos Escolares [LDB, art. 14, II;
PNE, II, 2.3, meta 9 | , com representantes das comunidades escolar e local - pais,
alunos, professores, direo, funcionrios e outros. Esse colcgiado ser no s
um mecanismo de participao democrtica, mas de gesto coletiva da escola.
Se o Municpio institucionaliz-lo, o Sistema Municipal de Ensino ser
integrado, de acordo com a LDB (art. 18), no s pelas instituies municipais de
ensino fundamental, ensino mdio (se houver) e educao infantil, como tambm
pelas instituies privadas de educao infantil. Em consequncia, a ao
supervisora e fiscalizadora das instituies privadas dessa etapa da educao bsica
de competncia do referido sistema.
As instituies privadas de ensino fundamental e mdio continuam vinculadas
ao sistema estadual. No caso de Municpios que mantenham instituies de ensino
superior, estas vinculam-se ao Sistema Estadual de Ensino.
Cabe indagar se um Municpio, sem rede escolar prpria, poderia instimcionalizar
seu sistema de ensino. Entende-se que essa alternativa contraria a LDB, a qual dispe
que "os sistemas municipais de ensino compreendem as instituies de ensino
fundamental, mdio e de educao infantil mantidas pelo Poder Pblico municipal"
(art. 18,1). Alm disso, no est definido que o Municpio deva manter, .10 mesmo
tempo, instituies de ensino fundamental e de educao infantil, podendo atender
apenas um a desses nveis. Entretanto, sendo esta a sua rea de atuao prioritria,
se no o fizer, o Municpio no estaria cumprindo integralmente suas atribuies
constitucionais. Tambm no foi definido o nmero mnimo necessrio de
estabelecimentos de ensino para a instituio do sistema municipal; portanto, basta
que mantenha uma ou algumas escolas municipais.

2 . 2 . RGOS MUNICIPAIS DE EDUCAO


2 . 2 . 1 . RGO ADMINISTRATIVO

Esse rgo, cm geral, j existe na estrutura das Prefeituras Municipais, inclusive


nos pequenos Municpios. Sua denominao pode variar de acordo com o
estabelecido na legislao municipal, sendo a mais comum Secretaria ou
Departamento Municipal de Educao.
A Secretaria M u n i c i p a l de Educao ou r g o e q u i v a l e n t e tem a
responsabilidade de administrar a rede municipal de ensino, definindo as polticas
municipais de educao e estabelecendo, por meio do Plano Municipal de
Educao, os objetivos e as metas prioritrios, as estratgias e as aes necessrias
para cumprir o seu compromisso legal e equacionar os problemas existentes.
O atual contexto da educao brasileira est a exigir dos rgos que administram
a educao um novo padro de gesto. As mudanas a serem implementadas
exigem das equipes gestoras liderana, compromisso, dilogo, transparncia,
motivao, competncia e atualizao permanente.
Entre os principais pressupostos de um novo padro de gesto para o rgo
(secretaria, etc.) administrativo da educao, destacam-se: a equidade, a
descentralizao, o foco na escola e na aprendizagem dos alunos, a autonomia
das escolas e a participao de todos. 4
importante destacar tambm que o Plano Nacional de Educao (V, 11.3.2)
apresenta metas para a qualificao da gesto dos rgos administrativos da
educao, especialmente visando sua informatizao e formao de pessoal
tcnico para suprir, pelo menos, as necessidades dos setores de informao e
estatsticas educacionais, planejamento e avaliao.
Assim, entre as providncias que devem ser tomadas em direo
institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino, prioritria a estruturao
ou reestruturao da Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente.
Especial ateno deve ser dispensada aos recursos humanos da secretaria. De
acordo com o porte do Municpio e a dimenso da rede de ensino, necessrio
definir o seu quadro de pessoal para funes de coordenao poltica, de suporte
pedaggico e de apoio administrarivo-financeiro. 5

PRASEM I. Palestra sobre "Novas Perspectivas na Gesto do Sistema EducacionaF. Caderno


de Transparncias, 1998.

Esta parte do trabalho sobre recursos humanos da Secretaria Municipal de Educao tem por
base o texto "Secretaria Municipal de Educao*, de Vera Neusa Lopes, citado nas referncias
hihliogrficas.

* * ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

A coordenaro poltica envolve a definio das polticas pblicas prioritrias


da gesto, bem como a integrao com a comunidade educacional e a comunidade
externa, e a colaborao com os demais rgos da administrao municipal e
com as outras instncias governamentais, para desenvolver atividades de
planejamento/oramento, organizao das informaes, desenvolvimento e gesto
escolar, articulao e avaliao.
J as atividades de suporte pedaggico tem como objetivo central o
acompanhamento e o assessoramento s instituies de ensino, visando execuo
da proposta educacional do Municpio, consubstanciada no Plano Municipal de
Educao, e das propostas pedaggicas das escolas. O resultado dessa ao dever
ser o sucesso escolar dos alunos.
Os servios de apoio administrativo-finaneciro da secretaria realizam atividades
auxiliares cuja finalidade e facilitar o trabalho das equipes de suporte pedaggico
e das prprias escolas, que realizam a atividade-fim da educao municipal. Esse
apoio deve ser exercido nas reas de pessoal, finanas, material e patrimnio,
registros escolares e servios gerais. A participao da secretaria na gesto financeira
dos recursos da educao dever merecer ateno especial, conforme explicita o
texto deste Guia de Consulta sobre o assunto.
Hoje, muitas Secretarias Municipais de Educao dedicam grande parte de
seu tempo e pessoal gesto dos programas suplementares, principalmente queles
que se encontram sob responsabilidade dos Municpios, como a merenda e o
transporte escolar. Esses programas devem ser implementados com igual ateno
s questes operacionais e sua dimenso educacional.
Com a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino, cresce a relevncia
do rgo administrativo da educao, pois passa a ser o gestor do sistema, o que
mais complexo e abrangente do que administrar a rede de escolas municipais.
Na nova situao, por exemplo, a secretaria, bem como o rgo normativo, tero
atribuies, devidamente definidas pelo Municpio, no s para autorizar,
credenciar e supervisionar as escolas municipais, mas tambm as instituies
privadas de educao infantil, todas antes autorizadas, credenciadas e
supervisionadas pelo Sistema Estadual de Ensino.
2 . 2 . 2 . RGO COLEGIADO

Na organizao da educao municipal, importante tambm a existncia de


rgo colegiado representativo da comunidade, como mediador entre a sociedade
civil e o Poder Executivo local na discusso, formulao e implementao da
poltica municipal de educao. Dessa forma, esse colegiado qualifica-se para
assumir posteriormente a funo normativa, devendo participar inclusive no
processo de construo do Sistema Municipal de Ensino.

Tradicionalmente, o referido colegiado O Conselho Municipal de Educao.


entretanto, necessrio ressaltar que hoje esse rgo deve ser concebido sob o
princpio da gesto democrtica do ensino pblico [E:F, art. 206,VI; LDB, art. 3,
VIII; PNE, V, 11.2 ], cujo pressuposto a participao da comunidade na definio
e no acompanhamento da execuo das polticas educacionais. Logo, deve ser
representativo na sua composio e dotado de autonomia administrativo-financeira
para atuar com iseno. Ao mesmo tempo, os conselhos devem constituir-se em
rgos de colaborao com o Executivo, sem se transformarem em espaos de
oposio sistemtica.
O Conselho Municipal de Educao no tem incumbncias administrativas.
Por outro lado, enquanto no for institucionalizado o Sistema Municipal de
Ensino, no lhe poder ser atribuda a funo normativa, podendo, no entanto,
exercer funes consultivas, deliberativas, de assessoramento, propositivas,
mobilizadoras e de controle social. O anexo III deste texto apresenta sugestes
de contedos para a lei municipal que o institui.
A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional - Lei n 9.394/96 no
esclarece, nos artigos que tratam da jurisdio dos sistemas de ensino dos Estados,
Distrito Federal e Municpios, quais rgos normativos integram esses sistemas,
embora atribua aos entes da Federao incumbncias de baixar normas
complementares para os respectivos sistemas de ensino. Alm disso, em dois
dispositivos, a LDB faz referncia aos "rgos normativos dos sistemas de ensino":
no artigo 60, cm que trata das instituies privadas no lucrativas de educao
especial, e no artigo 90, que trata da possibilidade de delegao pelo Conselho
Nacional de Educao de atribuio aos "rgos normativos dos sistemas de ensino."
Ao no dispor sobre a estrutura e as funes desses rgos, a LDB respeita o
princpio federativo que pressupe a autonomia dos Estados e Municpios para a
estruturao dos seus sistemas de ensino, enfatizando o princpio da liberdade na
sua organizao [LDB, art. 8-, 2-]. Por outro lado, na histria da educao brasileira,
os rgos normativos so tradicionalmente colegiados, como o Conselho Nacional
de Educao, previsto na estrutura educacional da Unio, pela LDB (art 9, 1).
Reforando essa ideia, a Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional
de Educao, em seu Parecer n 05/97, interpreta os dispositivos da Lei n 9.424/
96 (FUNDEF) que prev a representao dos Conselhos de Educao, estadual e
municipal, no Conselho de Acompanhamento e Controle Social do fundo, como
o "reconhecimento tcito" dos conselhos de educao como os rgos normativos
dos sistemas de ensino.
Portanto, a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino requer, como
importante elemento constitutivo, um rgo responsvel pela funo normativa,
a ser definido na lei municipal. Cada Municpio, ao institu-lo ou reorganiz-lo,

* * ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

dever considerar a sua identidade prpria, as peculiaridades locais e as


responsabilidades que lhe cabem na rea educacional.
Alem do rgo colegiado do Sistema Municipal de Ensino, que, na realidade
brasileira, tem sido o Conselho Municipal de Educao, os Municpios vm
instituindo e mantendo em funcionamento rgos colegiados de controle social,
prescritos cm legislao federal, como o Conselho Municipal do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamenta] e de Valorizao do
Magistrio - FUNDEF-, o Conselho Municipal de Alimentao Escolar e outros que
se fazem necessrios, muitas vezes em razo de programas federais que envolvem
gesto descentralizada e repasse de recursos. Por outro lado, o Plano Nacional de
Educao - PNE inclui meta que prev a "instituio, em todos os nveis, de Conselhos
de Acompanhamento e Controle Social dos recursos destinados educao no
includos no FUNDFF, qualquer que seja a sua origem, nos moldes dos Conselhos
de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF" [PNE, V, 11.3, meta 4 2 | .
2 . 3 . CONJUNTO DE NORMAS COMPLEMENTARES

Tanto a organizao e o funcionamento de uma rede municipal de ensino


integrada ao sistema estadual quanto de um Sistema Municipal de Ensino
pressupem a existncia de normas complementares. Em se tratando, porm, da
organizao de sistema, a existncia de normas elaboradas por rgo normativo
prprio, que garantam unidade e coerncia aos elementos que o constituem,
requisito apontado pela unanimidade dos autores.
O Municpio, portanto, ao institucionalizar o seu prprio sistema, passa a
usufruir da capacidade normativa [CNE./CEB, Parecer n 30/2000]. Por outro lado,
a LDB descentraliza para os sistemas de ensino vrias decises de carter normativo,
favorecendo sua a d e q u a o s peculiaridades locais, desde q u e sejam
complementares s normas nacionais responsveis por assegurar a necessria
unidade normativa da educao cm todo o pas. No anexo I deste trabalho,
apresenta-se uma listagem que, sem pretender ser exaustiva, relaciona dispositivos
da LDB que contm atribuies de carter normativo dos sistemas de ensino.
Para facilitar a sua identificao e no restringi-las s elaboradas pelo rgo
normativo, as normas prprias de cada sistema podem ser organizadas cm
subconjuntos [Fleck (1997, p.3); Abreu (1998, p.69)]:
> as derivadas de atos do Poder Legislativo (lei do SME, lei do CME, lei da
gesto democrtica, lei do plano de carreira, e t c ) ;
> as derivadas de atos do Poder Executivo:
atos prprios (decretos e portarias);
atos de seu rgo normativo (pareceres e resolues).

Dependendo de seu contedo, portanto, alguns dos dispositivos da LDB com


atribuies de carter normativo dos sistemas de ensino devem ser regulamentados
em lei, como, por exemplo, os relativos gesto democrtica do ensino e ao
estatuto e plano de carreira do magistrio; outros devem ser regulamentados por
atos do rgo normativo, como, por exemplo, a parte diversificada do currculo
e os dispositivos relacionados com a progresso parcial e a continuada.
2 . 4 . PLANO MUNICIPAL DE EDUCAO

Tendo o Municpio optado pela integrao de sua rede de ensino ao sistema


estadual ou j tendo institucionalizado o seu sistema de ensino autnomo, seja
qual for a situao, no pode prescindir de um plano de educao, de durao
plurianual, que oriente as decises e as aes de todos os envolvidos no esforo
educativo, a que seja construdo com a participao das escolas e da comunidade.
Embora a Constituio Federal e a LDB no exijam do Municpio a formulao
de planos de educao, essa lacuna da legislao foi sanada pela Lei n 10.172, de
09/01/2001, que aprovou o Plano Nacional de Educao - PNE. O artigo 2 dessa
lei dispe que, a partir de sua vigncia, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
devero, com base no Plano Nacional de Educao, elaborar planos decenais
correspondentes. Ainda, conforme o PME, a elaborao dos planos decenais estaduais
e municipais e necessria, como desdobramento, para adequao das metas gerais
s especificidades locais e definio de estratgias adequadas a cada circunstncia.
Cumpre salientar tambm que, de acordo com a LDB (art. 11,I), o Municpio
deve desenvolver suas aes educacionais integrando-as s polticas e planos
educacionais da Unio e dos Estados. Logo, ao elaborar seu plano de educao,
dever considerar as diretrizes, os objetivos e as metas dos Planos Nacional e
Estadual de Educao.
Entre as aes para a organizao da educao municipal e a implementao
do Sistema Municipal de Ensino, a serem previstas no Plano Municipal de
Educao, de acordo com a realidade de cada Municpio, so prioritrias:

a regularizao das escolas mantidas pelo Municpio, quanto situao


legal (atos de criao, autorizao de funcionamento, aprovao de
regimento, etc.) e s condies mnimas de funcionamento;

a reorganizao da rede escolar e a nucleao de escolas rurais, com


implantao de transporte, se for o caso;

> o apoio pedaggico e administrativo s escolas para a elaborao e/ou a


execuo de sua proposta pedaggica e do regimento escolar, incentivando
a discusso e o aprofundamento das possibilidades introduzidas pela LDB
quanto organizao da educao bsica e gesto democrtica das escolas;

* ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

a discusso sistemtica com as escolas sobre os resultados do censo


educacional e do desempenho escolar (ndices de abandono, reprovao,
distoro srie-idade, resultados do SAEB) e apoio a atividades para reverter
o fracasso escolar;

o levantamento da situao de todos os profissionais que integram o quadro


de pessoal da educao municipal (magistrio e demais trabalhadores da
educao);
a implementao de uma poltica de recursos humanos que corrija os desvios
e distores existentes e promova a sua qualificao e aperfeioamento;
a elaborao ou reelaborao do novo Plano de Carreira e Remunerao do
Magistrio;

a execuo de projetos de titulao de professores leigos, evitando-se a


admisso de novos professores no habilitados;

a organizao ou reorganizao do financiamento da educao no mbito


da Prefeitura Municipal, de acordo com a legislao vigente, especialmente
a Constituio Federal (arts. 212 e 60 - ADCT), a LDB (arts. 68 a 77) e Lei
n 9424/96 (FUNDEF);
*

a implantao e/ou implementao do Conselho Municipal de Educao,


dos Conselhos Escolares, do Conselho Municipal de Acompanhamento e
Controle Social do FUNDEP e do Conselho Municipal de Alimentao Escolar;

a colaborao com outros Municpios, com o Estado e com a Unio, e a


interface com a comunidade.

O Plano Municipal de Educao poder ser abrangente e tratar do conjunto


da educao no mbito do Municpio, expressando uma poltica educacional para
todos os nveis e modalidades de educao e de ensino. Para tanto, e necessrio
articular todas as iniciativas educacionais em desenvolvimento, e envolver tambm
as redes federal e estadual de ensino e as instituies privadas, inclusive as de
educao superior, se houver. O Plano Municipal de Educao elaborado dessa
forma ampla, ou restrito ao Sistema Municipal de Ensino, ou ainda a rede
municipal integrada ao sistema estadual, sempre deve conter, com a necessria
clareza, a proposta educacional do Municpio.

3. A INSTITUCIONALIZAO DO SISTEMA
MUNICIPAL DE ENSINO - PROCEDIMENTOS

Em primeiro lugar, considerando-se o princpio da gesto democrtica que


rege a organizao de sistemas e de instituies de ensino pblicas em nosso pas,

indispensvel que a deciso de institucionalizar O Sistema Municipal de Ensino


seja resultante, em cada Municpio, de um processo de discusso em que participem
a comunidade interna e a externa, ou seja, a comunidade educacional e a
representao dos demais segmentos da sociedade.
Hoje, inclusive, dividem-se as opinies sobre a necessidade ou no de lei
municipal como requisito para a constituio dos Sistemas Municipais de Ensino.
Essa discusso ganhou novos argumentos com o entendimento expresso do
Conselho Nacional de Educao de que "os Municpios, pela Constituio de
1988, so sistemas de ensino" [Parecer CNE/CEB n 30/20001 ou , em outras
palavras, so "titulares de sistemas autnomos de ensino desde a Constituio
Federal de 1988" (Parecer CNF./CF.H n 04/2000]. Entende-se, entretanto, que lei
ou leis so mecanismos necessrios para garantir a participao democrtica da
sociedade nas decises, inclusive por meio do Poder Legislativo, pois decises
tomadas apenas pelo Poder Executivo so mais vulnerveis s mudanas geradoras
de descontinuidade, q u a n d o da transio dos governos. Conforme j foi
mencionado, o prprio CNE, ao referir-se s disposies legais que permitem ao
Municpio organizar-se em sistema de ensino, enfatiza que "mesmo na hiptese
da organizao autorizada na lei", ser preciso que decorra prazo para formulao
das leis municipais correspondentes, includas alteraes da lei orgnica , quando
for o caso [Parecer CNE/CEB n 05/971.
Alm disso, de acordo com a definio das competncias do Municpio, tratada
no item 1.3, a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino, em relao
integrao da rede municipal ao Sistema Estadual de Ensino, implica o acrscimo
de duas novas incumbncias:
> a elaborao de normas educacionais complementares para o seu sistema;
> a autorizao, o credenciamento e a superviso das instituies de ensino
municipais de educao bsica e privadas de educao infantil.
Quais so as vantagens dessa ampliao das incumbncias do Municpio na
rea da educao?
Primeiramente, o Municpio assume a autonomia normativa que lhe conferida
pela LDB (art. 11, III). Alm disso, os encaminhamentos e processos educacionais
ganham em celeridade e agilizao, pois deixam de depender de deliberaes do
Conselho Estadual de Educao, no qual tramitam questes relativas a todas as
escolas particulares, rede estadual e a todas as redes de ensino dos Municpios
que ainda no institucionalizaram seus prprios sistemas.
Por outro lado, as decises tomadas no mbito dos rgos administrativo e
normativo da educao municipal tendem a ser mais adequadas s peculiaridades
de cada Municpio, no que se refere, por exemplo, tanto autorizao para

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

funcionamento de novas instituies de ensino quanto definio da parte


diversificada do currculo escolar.
A partir de sugestes de vrios autores e, especialmente, das indicaes contidas
no Parecer CNE/CEB n 0 5 / 9 7 , identificam-se os seguintes passos para a
institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino:
deciso pelo sistema de ensino prprio, por meio de ampla discusso com
a comunidade local, e definio do perodo de implantao;

anlise da Lei Orgnica Municipal e encaminhamento das necessrias


alteraes, quando for o caso, ou seja, somente se nela houver dispositivos
que contrariem a instituio do Sistema Municipal de Ensino;

elaborao do projeto da Lei do Sistema Municipal de Ensino. Esta uma


competncia exclusiva do Municpio, portanto no depende da concordncia
prvia do Estado. A referida lei pode, a critrio do Municpio, ser mais ou
menos abrangente. Se a opo for por uma lei concisa, ser necessrio,
posteriormente, providenciar leis especficas para regulamentar questes
que exigirem maior detalhamento, como, por exemplo, a organizao e o
funcionamento do Conselho Municipal de Educao. O anexo II deste
texto apresenta roteiro-sugesto de anteprojeto da Lei do Sistema Municipal
de Ensino;
organizao ou reorganizao dos rgos educacionais - administrativo e
normativo -, a fim de que renam as condies necessrias para dar
consequncia autonomia conquistada, pela atuao qualificada capaz de
promover as mudanas e os avanos requeridos;
comunicao sobre a deciso tomada Secretaria de Educao do Estado e
ao Conselho Estadual de Educao. Enquanto no se completar a organizao
do Sistema Municipal de Ensino e no se formalizar a devida comunicao
aos rgos referidos, ser mantido o vnculo normativo do Municpio ao
Sistema Estadual de Ensino. Feita a comunicao, no necessrio aguardar
o pronunciamento dos referidos rgos do Estado, uma vez que a deciso
do Municpio e a eles no cabe autorizar ou desautorizar.
Conforme Chieco (1997):
"Os dispositivos da LDB no deixam margem a dvidas quanto
possibilidade de funcionamento pleno e imediato dos sistemas municipais de
ensino. A nova Lei no restringe, no condiciona, no impe limitaes para a
aplicao das novas regras. E, neste caso, no caber a qualquer rgo normativo
interpretar de forma limitativa, condicional ou restritiva. Qualquer restrio
que se estabelecer ter o carrer de tutela e ser um desvirtuamento da letra da
lei, alm de atentatrio ao princpio constitucional da autonomia municipal".

Em sntese, a institucionalizao do SME corresponde efetiva concretizao


da autonomia municipal na rea da educao, com as correspondentes liberdades
e responsabilidades.

4. R E G I M E DE COLABORAO ENTRE OS SISTEMAS DE ENSINO

Este texto no poderia tratar da organizao federativa da educao brasileira


sem dedicar especial ateno s novas regras para o relacionamento entre as
respectivas instncias. De fato, a Constituio Federal de 1988 (art. 211) e a LDB
(ait. 8) estabelecem como estratgia de organizao da educao nacional o regime
de colaborao entre os sistemas de ensino da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, o que reiterado pelo Plano Nacional de Educao, que
prescreve o aperfeioamento desse regime ( V, 11.3.2, meta 19). Entretanto, formas
de colaborao entre as instncias federadas na oferta da educao preexistem ao
regime de colaborao institudo, e pcxlcm e devem ser implementadas mesmo
antes da institucionalizao dos sistemas municipais de ensino.
4 . 1 . COLABORAO NA OFERTA DA EDUCAO ESCOLAR

So ilimitadas as possibilidades de parceria e cooperao entre as diferentes


esferas administrativas do pas, no que se refere garantia da educao escolar.
Entretanto a ConstiruiO Federa] e a LDB, assim como a Lei n 9.424/96 - FUNDEF
e a Lei n 10.172/2001 - PNE, indicam aspectos em que a colaborao entre os
entes federados deve ser obrigatoriamente implementada :
Quanto repartio de responsabilidades
> Estados e Municpios devem definir formas de colaborao na oferta de
ensino fundamental, assegurando distribuio proporcional das responsabilidades,
ou seja, das matrculas, ajustada demanda e capacidade de atendimento de
cada esfera, conforme dispe a legislao [CF, art. 2 1 1 , .$ 4 a , alterada pela EC n
14/96; LDB art. 10, II, e art. 75, 2];
> Estados e Municpios podem celebrar convnios nos quais a transferncia
de responsabilidade por determinado nmero de matrculas no ensino fundamental
seja acompanhada da correspondente transferncia de recursos financeiros (Lei
n 9.424/96, art. 3, 9 ) ;
> Estados e Municpios, com a participao da Unio, podem repartir outros
encargos, principalmente, do ensino fundamental, como j vem ocorrendo, por
exemplo, com a merenda, o transporte escolar e a formao dos profissionais do
magistrio, previstos nos objetivos e metas do Plano Nacional de Educao .

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

A definio de formas de colaborao entre o Estado e seus Municpios para a


distribuio das matrculas do ensino fundamental no implica municipalizao,
entendida como transferncia integral da responsabilidade por esse nvel de ensino
da instncia estadual para a municipal. Mesmo onde exista a necessidade de maior
participao dos Municpios na oferta do ensino fundamental, especialmente no
caso daqueles que oferecem nmero de matrculas inferior sua capacidade de
atendimento, isso no deve ser confundido com a possibilidade de o Estado ausentarse totalmente da oferta de matrculas nesse nvel de ensino no conjunto de seu
territrio. Pela manuteno de redes estaduais de ensino, mesmo que menores do
que as atuais, e da assistncia tcnica e financeira aos Municpios, a presena dos
Estados necessria para assegurar ensino fundamental obrigatrio de qualidade
para todos [IDB, art. 10, VI ]. Enquanto a Lei n 5.692/71 determinava a progressiva
transferncia dos encargos pelo ensino de l grau dos Estados para os Municpios,
a LDB define uma competncia concorrente pelo ensino fundamental, por meio da
repartio de responsabilidades entre Estados e Municpios. 6
Quanto ao estabelecimento de normas
> a Unio, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
deve estabelecer competncias e diretrizes para os currculos e contedos mnimos
da educao bsica (CF, art. 210 e LDB art. 9, IV);;
> a Unio, cm colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
deve estabelecer padro mnimo de oportunidades educacionais para o ensino
fundamental (LDB, art. 74).
Quanto ao planejamento
> a Unio, cm colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
deve elaborar o Plano Nacional de Educao, organizar o sistema de informaes
educacionais e implementar processo nacional de avaliao do ensino [LDB, art.
9, I, V e VI];
> a Unio, em articulao com os Estados, o Distrito Federal, os Municpios
e a sociedade civil, proceder a avaliaes peridicas da implementao do Plano
Nacional de Educao [Lei n 10.172/01 - PNE, art. 3 U ];

A Reforma Administrativa prev que "a Unio, os Estados , o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes
federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a Transferncia total
ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios
transferidos"(CF, art. 241, com a redao dada pela BC n19/98). possvel levantar a hiptese
de que a gesto associada de servios pblicos em geral corresponda, no mbito da educao, ao
sistema nico de educao bsica entre o Estado e o Municpio, previsto na LDB,

> os Estados devem elaborar Planos Estaduais de Educao arriculando-os


com O Plano Nacional e integrando as aes de seus respectivos Municpios [ LDB,
art. 10, III | e os Municpios devem organizar seus sistemas de ensino integrandoos s polticas e planos educacionais da Unio e dos Estados [LDB, art. 11, I|;
> Estados e Municpios, em regime de colaborao, com a assistncia da Unio,
devem recensear a populao para o ensino fundamental, fazer a chamada pblica
e zelar pela frequncia escola [LDB, art. 5, l ] .
4 . 2 . DIFICULDADES PARA A COLABORAO

As principais dificuldades referem-se, por um lado, falta de dados e


informaes suficientes sobre a realidade escolar quanto diviso dos encargos e
capacidade de atendimento de cada esfera e, por outro, a razes de ordem
poltica. A falta de experincia democrtica e a estrutura hierrquica e vertical da
sociedade brasileira tornam difcil a negociao entre as partes, com a
predominncia de decises tomadas nas instncias federal ou estadual e impostas
s demais. Soma-se a isso a presena, nas relaes entre as instncias federativas,
do clientelismo e da partidarizao.
Historicamente, os Estados tm, muitas vezes, tentado repassar encargos aos
Municpios, sem os correspondentes recursos financeiros, com a inteno de
desobrigar-se de responsabilidades at ento suas, enxugando a mquina
administrativa, sem a necessria preocupao com a garantia da qualidade de
ensino. Atualmenre, com a implementao do FUNDEF, muitas vezes, ocorre uma
disputa entre as duas esferas pelos alunos do ensino fundamental, ao invs do
planejamento conjunto para a diviso dos encargos, o que pode resultar em
desperdcio de recursos, ociosidade de prdios escolares e de recursos humanos,
entre outros problemas.
E necessrio, portanto, que os parceiros demonstrem efetiva vontade poltica
de colaborao, o que implica deliberaes compartilhadas e compromisso comum
com a qualidade de ensino, evitando-se simultaneamente a imposio de decises
e a simples transferncia de encargos de uma instncia da Federao para outra(s).
4 . 3 . MECANISMOS PARA VIABILIZAR A COLABORAO

preciso criar espaos para deliberao conjunta entre as diversas instncias


envolvidas no processo de colaborao, em nvel federal, estadual e municipal,
garantindo a efetiva participao da sociedade.
Em nvel nacional, trata-se de fortalecer o Conselho Nacional de Educao,
como rgo de representao do conjunto da comunidade educacional, e do
Conselho Federal de A c o m p a n h a m e n t o e Controle Social do Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Magistrio. Trata-se ainda de reforar as relaes de negociao direra entre o


MEC, o CONSED e a UNDIME, e de democratizar o Conselho Deliberativo do FNDE,
Em eada unidade federada, a partir da experineia aeumulada nas relaes
entre o Estado e seus Municpios, necessrio construir espaos de participao e
deliberao conjunta. Por exemplo, em nvel estadual, pode-se organizar grupo
(ou comisso) de coordenao ou de assessoramenro constitudo paritariamente
por representantes da administrao estadual e das entidades representativas dos
Municpios. Esse grupo dever realizar levantamentos, elaborar diretrizes gerais,
definir parmetros e critrios para a colaborao e manter permanente interlocuo
com os diversos segmentos, podendo constituir subgrupos especficos.
Da mesma forma, em nvel municipal, tambm preciso constituir grupo (ou
comisso) de coordenao ou assessoramenro, formado paritariamente por
representantes da administrao estadual, na regio ou no Municpio, e por
representantes da administrao municipal, para realizar diagnsticos e elaborar
propostas conjuntas visando efetivar a colaborao.
No anexo IV, encontram-se sugestes de atribuies que podem ser conferidas
a esses grupos de trabalho em mbito estadual e municipal, como tambm de
aes que podem ser implementadas na colaborao entre Estado e Municpio.
4 . 4 . PASSOS PARA VIABILIZAR A COLABORAO

Para viabilizar a definio de formas de colaborao entre o Estado e os


Municpios, so necessrios os seguintes passos:
> conhecimento da realidade, por meio de: (i) levantamento da situao
educacional cm cada Municpio e no conjunto do Estado; (ti) levantamento das
disponibilidades financeiras e clculos, em mbito estadual, do valor mnimo
anual por aluno (Lei n 9.424/96, art. 6, 1) e do custo anual do aluno, relativo
ao padro mnimo de qualidade (LDB, art. 7 5 , 2);
> tomada de decises conjuntas quanto a: (i) distribuio proporcional de
responsabilidades pela oferta de educao de acordo com a populao a ser atendida
e os recursos financeiros disponveis em cada uma das esferas do poder pblico
| L D B , art. 10, II, e art. 75, 2]; (ii) planejamento de aes educacionais a serem
executadas em conjunto, tais como: realizao de concursos, recenseamennto escolar,
calendrio letivo, implementao de programas para formao e atualizao de
professores, avaliao externa, etc.
O referido planejamento poder desdobrar-se, inclusive, na elaborao em
conjunto dos planos educacionais, previstos na LDB (art. 10, II) e na Lei n 10.172/
2001 - PNE (art. 2), em dois nveis:

> em mbito estadual, com diretrizes e critrios gerais para garantir a necessria
unidade ao processo;
> em mbito municipal, de forma a contemplar as peculiaridades locais e
maior participao da comunidade.
4 . 5 . A ESPECIFICIDADE DO REGIME DE COLABORAO

Definido pela Constituio Federal e pela LDB como diretriz legal para a
organizao dos sistemas de ensino, o regime de colaborao constitui-se em
alternativa fragmentao da organizao da educao nacional que poderia
resultar da descentralizao consubstanciada na existncia de sistemas autnomos
em todos os nveis federados.
Ao contrrio das formas de colaborao j existentes, o regime de colaborao,
como se constitui em forma de relacionamento entre sistemas, pressupe a
organizao dos sistemas municipais de ensino, na medida em que o federal e os
estaduais j se e n c o n t r a m organizados. C o m seus sistemas de ensino
institucionalizados, os Municpios podero relacionar-se com a Unio e o Estado
como iguais, de maneira autnoma, sem subordinao, nem hierarquia, e
estabelecer com essas instncias novas formas de colaborao.
Por outro lado, sendo as normas educacionais elemento constitutivo dos sistemas,
o dispositivo da Constituio Federal que determina a organizao dos sistemas de
ensino em regime de colaborao implica a cooperao entre seus rgos
administrativos e normativos, para a elaborao das normas complementares,
especialmente entre o sistema estadual e os municipais, responsveis pela educao
bsica. Esse novo espao de colaborao torna-se imprescindvel para que a
descentralizao da educao, necessria frente diversidade regional do Brasil, no
coloque em risco a unidade cultural do pas.
Assim, o regime de colaborao entre sistemas de ensino deve diferenciar-se das
formas de colaborao que o antecederam pela cooperao e parceria no desempenho
da funo normativa. Se o Municpio optar por permanecer integrado ao sistema
estadual, provavelmente no se verificara a colaborao relativa ao estabelecimento
de normas educacionais, pois as deliberaes do rgo normativo estadual
continuaro se consumindo em normas impositivas aos Municpios na administrao
de suas redes de ensino. Alm disso, sem o sistema municipal organizado e, portanto,
com a manuteno da rede de escolas municipais integrada ao sistema estadual, as
relaes entre Municpio e Estado podero manter as caractersticas amais de
hierarquia, verticalidade e subordinao, e encontrar dificuldades para evoluir em
direo a uma relao horizontal e autnoma entre iguais. Entretanto, seria necessrio
haver avanos por meio de aes conjugadas e pactuadas entre ambas as esferas,
conforme j foi indicado na seo 1.4 deste texto.

* ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Do exposto acima, possvel concluir que o regime de colaborao pode


ocorrer entre todos os sistemas de ensino ou, em cada unidade federada, apenas
entre o sistema estadual e os municipais, ou, ainda, entre sistemas municipais
independentemente da interao com o sistema estadual, como, por exemplo,
por meio da instituio de Conselhos Regionais de Educao, cuja abordagem
feita no anexo V
O dirigente municipal de educao, responsvel pela coordenao do
planejamento e pela qualidade do atendimento, encontrou neste texto, por certo,
de acordo com a realidade de seu Municpio, maiores ou menores desafios a suas
habilidades poltico-administrativas de gestor e a sua competncia profissional.
Nada, entretanto, estar alm das suas possibilidades, se houver vontade poltica,
honestidade de propsitos e trabalho coletivo. Resta reafirmar que, dentre esses
desafios, destaca-se o inovador regime de colaborao, que exigir de todos, alm
de vontade, maturidade poltica.

ANEXO I

DISPOSITIVOS DA LDB QUE. CONTM ATRIBUIES DE


CARTER NORMATIVO DOS SISTEMAS DE ENSINO:

1. Gesto democrtica do ensino pblico


Art. 3, VIII
Art. 14
2. Condies para a oferta de ensino pela iniciativa privada
Art. 7 a , I e II (no caso dos Municpios, em relao educao infantil - art.
18,I)
3. Autorizao, reconhecimento, credenciamento, superviso e avaliao dos
cursos das instituies de educao superior e dos estabelecimentos de
ensino
Art. 9, IX, art. 10, IV, e art. 11, IV (no caso dos Municpios, autorizao,
credenciamento e superviso dos estabelecimentos de ensino)
* Listagem elaborada por Mariza Abreu e Marisa Timm Sari para a oficina sobre "Sistema
Municipal de Ensino" do PRASEM - Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de
Educao, promovido pelo MEC/Projero Nordeste, UNICEF, UNDIME e Banco Mundial,
entre maio e dezembro de 1997.

4. Graus progressivos de autonomia para as escolas pblicas de educao bsica


Art. 15
5. Adequao do calendrio escolar s peculiaridades locais
Art. 23, 2
6. Avaliao pela escola para classificao do aluno sem escolarizao anterior
Art. 24, II, e
7. Progresso parcial em escolas com progresso regular por srie
Art. 24, III
8. Controle de frequncia pela escola
Art. 24, VI
9. Parmetro para relao adequada entre nmero de alunos por professor
Art. 25, 'caput' e pargrafo nico
10. Parte diversificada dos currculos (a ser complementada tambm na escola)
Art. 26, 'caput`
11. Adequao da educao bsica populao rural
Art. 28
12. Desdobramento do ensino fundamental em ciclos
Art. 32, 1
13. Regime de progresso continuada no ensino fundamental em escolas com
progresso regular por srie
Art. 32, 2
14. Procedimentos para a definio dos contedos e das normas para habilitao
e admisso dos professores do ensino religioso
Art. 33, 1
15. Oferta do ensino fundamental progressivamente em tempo integral
Art. 34, 2
Art. 87
16. Oportunidades educacionais apropriadas, inclusive cursos e exames
supletivos para jovens e adultos
Art. 37, 1
Art. 38, 'caput'

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

17. Condies para atendimento aos educandos com necessidades especiais


Art. 59, I a V
18. Critrios para caracterizao das instituies privadas de educao especial
para fins de apoio tcnico e financeiro do poder pblico
Art. 60, 'caput`
19. Estatuto e plano de carreira para promover a valorizao dos profissionais
da educao
Art. 67, 'caput`
20. Tempo de docncia para exerccio de outras funes de magistrio
Art. 67, pargrafo nico
2 1 . Educao escolar para os povos indgenas
Arts. 78 e 79
22. Estgios de alunos do ensino mdio ou superior
Art. 82, 'caput'
2 3 . Prazo para adaptao de estatutos e regimentos das instituies
educacionais LDB
Art. 88, 1
24. Integrao de creches e pr-escolas
Art. 89
25. Resoluo de questes da transio por delegao do Conselho Nacional
de Educao
Art. 90
OBSERVAO:
> alguns desses dispositivos devem ser regulamentados por lei, como, por
exemplo, os relativos gesto democrtica e ao estatuto e plano de carreira do
magistrio; outros devem ser regulamentados por normas do rgo competente,
como, por exemplo, a parte diversificada do currculo e os dispositivos relacionados
com a progresso parcial e a continuada;
> esta lista pode no estar completa.

ANEXO II

SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO - ANTEPROJETO DE LEI ( R O T E I R O - S U G E S T O )

Marisa Tinmi Sari e Snia Balzano

Disciplina a organizao do Sistema


Municipal de Ensino do Municpio de
, e d outras providencias.

CAPTULO I
DA E D U C A O MUNICIPAL
Art. - Esta Lei disciplina a organizao do Sistema Municipal de Ensino do
Municpio de
, com nfase na educao
escolar que se desenvolve, predominantemente, p o r meio do ensino, em
instituies prprias.

Art. -

Seco I
Dos Objetivos da Educao Municipal
Art. - So objetivos da educao municipal, inspirados nos princpios e fins
da educao nacional:
I - formar cidados participativos capazes de compreender criticamente a
realidade social, conscientes de seus direitos e responsabilidades;
II - garantir aos educandos igualdade de condies de acesso, reingresso,
permanncia e sucesso na escola;
III - assegurar padro de qualidade na oferta da educao escolar;
IV - promover a autonomia da escola e a participao comunitria na gesto
do Sistema Municipal de Ensino;

* Consultora do FUNDESCOLA/MF.C na rea de Educao e Gesto Educacional.

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

V - fovorecer a inovao do processo educativo valorizando novas ideias e


concepes pedaggicas;
VI - valorizar os profissionais da educao pblica municipal;
VIIEsses objetivos so apenas sugesto. Em cada Municpio, os objetivos
da educao municipal devero estar em consonncia com a Lei
Orgnica municipal a respectiva legislao educacional e a proposta
educacional do Municpio.

Seco II
Das Responsabilidades do
Poder Pblico Municipal com a Educao Escolar
Art. - As responsabilidades do Municpio com a educao escolar pblica
sero efetivadas mediante a garantia de:
I - ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta
gramita para todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria;
II - atendimento educacional especializado gratuito aos educandos com
necessidades especiais, preferencialmente na rede regular de ensino;
III - atendimento gratuito em creches e pr-escolas s crianas de zero a seis
anos de idade;
IV - oferta de ensino noturno regular, adequado s condies do educando;
V - oferta de educao escolar regular para jovens e adultos, com caractersticas
e modalidades adequadas s suas necessidades e disponibilidades, garantindo-se
aos que forem trabalhadores as condies de acesso e permanncia na escola;
VI - atendimento ao educando, no ensino fundamental pblico, por meio de
programas suplementares de material didtico-escolar, transporte, alimentao e
assistncia sade;
VII - padres mnimos de qualidade de ensino, definidos como a variedade e
quantidade mnimas, por aluno, de insumos indispensveis ao desenvolvimento
do processo cnsino-aprendizagem;
VIII - formas alternativas de acesso aos diferentes nveis de ensino,
independentemente da escolarizao anterior;
Art.-

Embora os dispositivos desta Seco j constem do texto da


Constituio e/ou da LDB, integram este anteprojeto por se tratarem
das responsabilidades do Poder Pblico municipal com a oferta da
educao escolar. Outros dispositivos podero ser acrescidos, de
acordo com a Lei Orgnica e as peculiaridades do Municpio, como,
por exemplo, se for o caso, a oferta de ensino mdio.

CAPTULO II
DA O R G A N I Z A O DO SISTEMA MUNICIPAL DE E N S I N O

Art. - O Sistema Municipal de Ensino compreende:


I - as instituies de ensino fundamental e de educao infantil, mantidas
pelo Poder Pblico municipal;
II - as instituies de educao infantil criadas e mantidas pela iniciativa
privada;
III -

(rgo administrativo);

IV -

(rgo colegiado);

V - conjunto de normas complementares.


Pargrafo nico - Cabe ao Municpio, por meio dos rgos responsveis
pela educao municipal, baixar normas complementares s nacionais que
garantam organicidade e unidade ao sistema de ensino.
(I) - Se o Municpio for mantenedor ou pretender manter escolas
de ensino mdio, dever incluir este nvel de ensino no texto do
inciso, ou ainda, usar a expresso educao bsica para se referir s
trs etapas de atendimento. Cabe lembrar que, conforme dispe a
LDB ( a r t . l l , V), o Municpio s poder amar em outros nveis de
ensino quando estiver atendida plenamente a sua responsabilidade
com o ensino fundamental e a educao infantil, e com recursos
acima dos percentuais mnimos vinculados a m a n u t e n o e
desenvolvimento do ensino. Alm disso, o ensino mdio nvel
prioritrio de atuao do Estado (CF, art. 2 1 1 , 3 a ).
(II) - Usar a designao do rgo responsvel pela administrao
da educao como, por exemplo. Secretaria Municipal de Educao.
(III) - Usar a designao do rgo colegiado como, por exemplo,
Conselho Municipal de Educao.

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Seco I
Das Instituies Educacionais

Art. - A educao escolar ser oferecida predominantemente por meio do


ensino, em instituies prprias.
Art. - As instituies de educao e de ensino, respeitadas as normas comuns
nacionais e as do Sistema Municipal de Ensino, e de acordo com a etapa da
educao bsica em que atuam, tero as seguintes incumbncias:
I - elaborar e executar sua proposta pedaggica;
II - administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros;
III - assegurar o cumprimento dos dias letivos e das horas-aula
estabelecidas;
IV - velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente;
V - prover meios para a recuperao dos alunos de menor rendimento;
VI - articular-se com as famlias e a comunidade, criando processos de
integrao da sociedade com a escola;
VII - informar os pais e responsveis sobre a frequncia e o rendimento
dos alunos, bem como sobre a execuo de sua proposta pedaggica;
VIII Art. - A organizao adminisrrativo-pedaggica das instituies de educao
e de ensino ser regulada no regimento escolar, segundo normas e dircrriz.es fixadas
pelos rgos competentes do Sistema Municipal de Ensino .
Art. - As instituies municipais de ensino fundamental e de educao infantil
sero criadas pelo Poder Pblico municipal de acordo com as necessidades de
atendimento populao escolar, respeitadas as normas do Sistema Municipal de
Ensino.
Art. - As instiniies de educao infantil mantidas e administradas por pessoas
fsicas ou jurdicas de direito privado, integrantes do Sistema Municipal de Ensino,
atendero s seguintes condies:
I - cumprimento das normas gerais da educao nacional e do Sistema
Municipal de Ensino;
II - autorizao de funcionamento e avaliao de qualidade pelo Poder
Pblico municipal;
III - capacidade de autofinanciamento, ressalvado o previsto no art.
213 da Constiniio Federal.

Art. O texto desta Seco reflete 0 disposto na LDB, cabendo ao Municpio


adequ-lo a sua realidade, incluindo, suprimindo ou complementando
dispositivos.

Seco II
D
(denominao do rgo administrativo da educao municipal)

Art. o rgo que exerce as atribuies


do Poder Pblico municipal em matria de educao, cabendo-lhe, em especial:
I - organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais do
Sistema Municipal de Ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais da
Unio e dos Estados;
II - exercer ao redistributiva em relao s suas escolas;
III - oferecer prioritariamente o ensino fundamental e a educao infantil
cm creches e pre-eseolas, permitida a a mao em outros nveis de ensino, quando
estiverem plenamente atendidas as necessidades de sua rea de competncia e
com recursos acima dos percentuais mnimos vinculados a manuteno e
desenvolvimento do ensino.
IV - elaborar e executar polticas e planos educacionais, cm consonncia
com as dirctrizes, objetivos e metas do Plano Nacional de Educao;
V - autorizar, credenciar e supervisionar os estabelecimentos do Sistema
Municipal de Ensino, de acordo com as normas do referido sistema.
1' - A autorizao para funcionamento das instituies de educao e
de ensino, bem como de seus cursos, sries ou ciclos, ser concedida com base
em parecer favorvel do
(rgo n o r m a t i v o ) ,
considerando os padres mnimos de funcionamento para o Sistema Municipal
de Ensino.
2 - Para o credenciamento dos estabelecimentos ser exigida a
comprovao de atendimento aos requisitos que assegurem os padres de
qualidade definidos para o Sistema Municipal de Ensino, no prazo determinado
pelo
(rgo normativo).

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

3 - A superviso escolar ser atividadc permanente do(a)


(rgo administrativo do sistema), incumbindo-lhe orientar e verificar o
cumprimento da legislao e das normas, e acompanhar a execuo das propostas
pedaggicas das instituies escolares.
4 - A avaliao, realizada sistematicamente, sob a coordenao do(a)
(rgo administrativo), com a participao do
(rgo colcgiado), abranger os diversos
fatores que determinam a qualidade do ensino.
Art

Nesta proposta, e previsto um rgo colegiado de representao social


do Sistema Municipal de Ensino, o qual poder, a critrio do
Municpio, responder ou no pela funo normativa e, ao mesmo
tempo, participar da definio das polticas educacionais, e
acompanhar e controlar a sua execuo. As incumbncias de autorizar
e credenciar estabelecimentos de educao e de ensino poetem ser
atribudas ao rgo administrativo ou ao colegiado. Neste
anteprojeto, por serem de carter administrativo, foram atribudas
ao rgo administrativo do sistema, enquanto ao colegiado cabe
manifestar-se a respeito por meio de parecer prvio, no exerccio da
funo consultiva. No entanto, o Municpio pode definir de outra
forma como, por exemplo, atribuindo ao colegiado as duas
incumbncias: estabelecer as normas para autorizao e
credenciamento (funo normativa) e autorizar/credenciar as
instituies educacionais (funo deliberativa). A autorizao referese permisso para o funcionamento da instituio escolar e de seus
cursas, enquanto o credenciamento ato do Poder Pblico decorrente
da avaliao do estabelecimento de ensino, anteriormente autorizado,
aps determinado perodo de funcionamento.

Seco III
D
(denominao do rgo colegiado)
Art. rgo de natureza colegiada,
vinculado (ao)
com autonomia administrativa e
dotao oramentria prpria, que desempenha as funes
(consultiva, deliberativa, normativa, propositiva, mobilizadora, fiscalizadora, de

controle social, etc), de forma a assegurar a participaro da sociedade na gesto


da educao municipal.
Pargrafo nico(rgo colegiado)
tem sua estrutura, composio, organizao, funcionamento e atribuies definidas
em legislao especfica e em regimento prprio.
Art. (rgo colegiado) compe-se de
membros, sendo
(indicar nmeros absolutos ou fraes, por
exemplo: um tero,)de livre escolha do Poder Executivo e os demais indicados
por instimies e entidades da
(comunidade educacional e/ou
sociedade civil), com mandatos de.
anos, renovando-se em
.(teros, percentual, etc), nos termos da lei.
Art
A vinculao do rgo colegiado do sistema, em geral, com o rgo
administrativo da educao, mantida sua autonomia. H casos em
que se vincula diretamente ao prefeito. Por outro lado, seus atos
(pareceres, resolues, deliberaes, indicaes etc), na maioria dos
casos, dependem de homologao do rgo administrativo do sistema.
O papel e as funes atribudos ao rgo colegiado devem estar de
acordo com a proposta educacional e as peculiaridades do Municpio.
A lei, ao institucionalizar o referido rgo, dever estabelecer as
instituies e entidades que nele estaro representadas, definindo o
nmero de representantes de cada uma delas.
Esta proposta de anteprojeto no define a denominao dos rgos
constitutivos do sistema municipal de ensino, nem esgota suas
funes e atribuies, respeitando a liberdade de organizao do
Municpio, conforme dispe a LDB (art.8, 2). Nesse sentido, o
Parecer n 30/00 da CEB do CNE destaca que a Constituio, "ao
ressalvar a autonomia prpria dos Estados, Municpios e Distrito
Federal (artigos 18, 25, 29, 30, 32), dentro de suas competncias,
deixa a cargo destes sujeitos polticos, segundo suas Constituies e
Leis Orgnicas, dispor sobre a respectiva organizao administrativa.
Nesta organizao, supe-sc a existncia de rgos executivos e
normativos e que, no caso da educao, tem sido a presena de
secretarias e conselhos de educao".

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Seco IV
Do Plano Municipal de Educao
Art. - A lei municipal estabelecer o Plano Municipal de Educao, com
durao de
anos.
l O Plano Municipal de Educao ser elaborado com a participao
da sociedade, sob a coordenao do
(rgo administrativo),
subsidiada pelo
(rgo colegiado), cm
conformidade com os Planos Nacional e Estadual de Educao.
2 - O Plano Municipal de Educao deve conter a proposta educacional
do Municpio, definindo diretrizes, objetivos e metas.
3 - Compete ao
acompanhamento e a avaliao da execuo do Plano.

(rgo colegiado) o

Art
Por se tratar de sugesto, cabe consulta Lei Orgnica para verificar
de quem a incumbncia da aprovao do referido plano, o que
dever ter correspondncia nesta lei. Considerando-se que a
Constituio Federal estabelece a aprovao do PNE em lei, o mesmo
pode ser definido na lei do Sistema Municipal de Ensino em relao
ao Plano Municipal de Educao. Quanto sua vigncia, sugere-se
que seja de 4 anos ( perodo do PPA) ou, se este plano corresponder
ao plano decenal municipal previsto na Lei n 10.172/01 - PNK, que
seja de 10 anos.

CAPTULO III
DA GESTO DEMOCRTICA DO
ENSINO PBLICO MUNICIPAL
Art. - A gesto democrtica do ensino publico municipal ser definida cm
legislao prpria, com observncia dos seguintes princpios:
I - participao dos profissionais da educao e dos pais ou responsveis
pelos alunos na elaborao da proposta pedaggica da escola;
II - participao das comunidades escolar e local em rgos colegiados;

III -graus progressivos de autonomia das escolas na gesto pedaggica,


administrativa e financeira;
IV - liberdade de organizao dos segmentos da comunidade escolar,
em associaes, grmios ou outras formas;
V - transparncia dos procedimentos pedaggicos, administrativos e
financeiros;
VI - descentralizao das decises sobre o processo educacional.
Pargrafo nico - Integram a comunidade escolar os alunos, seus pais ou
responsveis, os profissionais da educao e demais servidores pblicos em exerccio
na unidade escolar.
Art. - As instituies municipais de educao e de ensino contam, na sua
estrutura e organizao, com Conselhos Escolares (ou rgo equivalente) de que
participam o diretor da escola e representantes da comunidade escolar e local.
Art. - A escolha dos diretores das escolas pblicas ocorrer por meio de
processos democrticos, combinados com critrios tcnicos.
Art. - A composio, atribuies e funcionamento dos Conselhos Escolares,
e a forma de escolha dos diretores das escolas pblicas municipais sero
regulamentados em lei.
Art. - A autonomia financeira das unidades escolares ser assegurada, na lei,
pela destinao peridica de recursos visando ao seu regular funcionamento e
melhoria do padro de qualidade do ensino.
A gesto democrtica do ensino pblico municipal poder ser
disciplinada no texto desta lei ou em lei prpria, a critrio do
Municpio. No caso de ser regulada na Lei do Sistema Municipal de
Ensino, dever dispor, por exemplo, sobre a composio, atribuies
e funcionamento dos Conselhos Escolares, e a forma de escolha dos
diretores das escolas pblicas municipais (eleio combinada com
seleo por critrios de competncia, concurso pblico e outros).
A participao dos pais nos Conselhos Escolares e na elaborao da
proposta pedaggica fundamenta-se nas disposies da LDB (art. 14,
II) e do ECA ( art. 53, pargrafo nico).

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

CAPTULO IV
DA ORGANIZAO DA EDUCAO ESCOLAR
Art. - A educao escolar municipal abrange as seguintes etapas da educao
bsica:
I - Educao Infantil;
II - Ensino Fundamental.
Seco I
Da Educao Infantil
Art. - A Educao Infantil, primeira etapa da educao bsica, tem por
finalidade o desenvolvimento integral da criana at seis anos de idade.
Art. - As instituies municipais de Educao Infantil tm por objetivo
promover a educao e o cuidado da criana, complementando a ao da famlia,
priorizando o atendimento pedaggico sobre o assistencial e incentivando a
integrao escola-famlia-comunidade.
Art. - A Educao Infantil ser oferecida em:
I - creches ou entidades equivalentes para crianas at trs anos de idade;
II - pr-escolas para crianas de quatro a seis anos de idade.
Pargrafo nico - Cabe ao
(rgo normativo do
sistema) fixar normas para o funcionamento das instituies de Educao Infantil,
inclusive quanto carga horria mnima anual, e dispor sobre a natureza das
entidades equivalentes.
Art. - A avaliao na Educao Infantil deve ser desenvolvida sistematicamente,
sem o objetivo de promoo, mesmo para acesso ao ensino fundamental.
Art
Seco II
Do Ensino Fundamental
Art. - O Ensino Fundamental a etapa da educao bsica de escolarizao
obrigatria, com durao mnima de oito anos, a partir dos sete anos de idade e
facultativamente aos seis, e tem por objetivo a formao bsica do cidado,

(neste artigo
dever estar expresso o objetivo do Municpio para O ensino fundamental)
Art. - O Sistema Municipal de Ensino, por meio dos seus rgos, definir
com a participao da comunidade escolar a organizao do currculo do ensino
fundamental, cm sries, ciclos ou outras alternativas, de acordo com o interesse
do processo de aprendizagem.
Se o Municpio j decidiu sobre a forma de organizao do currculo
do ensino fundamental, em ciclos ou sries, por exemplo, o artigo
acima dever explicitar a opo feita, regulamcntando-a.
Embora a LDB tenha sua maior flexibilidade nos artigos 23 e 24 que
tratam da organizao regulao da educao bsica, a deciso do
Municpio sobre essa questo de grande responsabilidade, pois
envolve aspectos da prtica pedaggica que esto diretamente
relacionadas realidade local e s condies existentes.

Art. - O Ensino Fundamental nas escolas municipais, atendidas as normas


gerais da educao nacional, ser organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - a fixao do calendrio escolar observar:
a) o mnimo de 800 horas de efetivo trabalho escolar, distribudas em
200 dias letivos;
b) a possibilidade de distribuio das 800 horas letivas anuais em menos
de 200 dias letivos, para atender a peculiaridades locais, inclusive climticas ou
econmicas, somente mediante autorizao
(rgo
administrativo ou normativo) do Sistema Municipal de Ensino;
I A lei do sistema municipal pode estabelecer nmero de dias e horas
letivas acima do mnimo nacional.
II - a matrcula do aluno, exceto para o ingresso no ano inicial do
Ensino Fundamental, poder ser feita:
a) independentemente de escolarizao anterior, mediante avaliao pela
escola, que defina o grau de desenvolvimento e experincia do candidato, respeitada
a faixa etria mnima, e que permita sua insero na srie ou etapa adequada,
observadas as normas do Sistema Municipal de Ensino;
b) por promoo, para alunos da escola que cursaram com
aproveitamento, a srie ou etapa, de acordo com o disposto no regimento;

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

e) por transferncia, para candidatos procedentes de outras escolas;


d) por reclassificao para a srie ou etapa adequada, no caso de
organizao escolar diversa da escola de origem, respeitada a faixa etria prpria,
mediante avaliao com base nas normas curriculares gerais, inclusive quando se
tratar de transferncias entre estabelecimentos situados no pas e no exterior;
III - o regimento escolar, nos estabelecimentos com progresso regular
por srie, poder admitir, observadas as normas do Sistema Municipal de
Educao:
a) regime de progresso continuada;
b) formas de progresso parcial, desde que preservada a sequncia do
currculo;
I V - a verificao do rendimento dos alunos, disciplinada no regimento
da escola, observar os seguintes critrios:
a) avaliao contnua e cumulativa do desempenho do aluno, com
predominncia dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos e dos resultados
ao longo do ano letivo sobre os de eventuais provas finais;
Alerta-se que os regimentos das escolas, ao dispor sobre a avaliao
dos alunos, devem considerar que a principal funo da avaliao
contnua e cumulativa, prevista na LDB, identificar aprendizagens e
dificuldades, e oferecer elementos para reorientar o processo de
ensino-aprendizagem, com carter mais diagnstico do que
classificatrio do desempenho do aluno. Do mesmo modo, considerar
que, embora os pareceres descritivos sejam a forma mais adequada
para expressar os resultados da avaliao cumulativa, pode admitirse o uso de notas ou conceitos pela escola, desde que no resultem
de mdias, mas constituam expresso do resultado progressivo da
aprendizagem dos alunos.
b) possibilidade de acelerao de estudos para alunos com atraso escolar;
e) possibilidade de avano nas sries ou etapas mediante verificao de
aprendizagem, respeitada a faixa etria adequada;
A possibilidade de avano de alunos com idade inferior srie ou etapa
para a qual apresentam condies, deve ser regulamentada pelo rgo
normativo do sistema. Por exemplo: regular que, neste caso, o avano
s poder ocorrer mediante parecer de especialistas credenciados, tendo
em vista a importncia pedaggica da adequao idade-srie.

d) obrigatoriedade de estudos de recuperao, de preferncia paralelos


ao ano letivo, para os casos de baixo rendimento escolar;
Os regimentos escolares podero prever, alem dos estudos de
recuperao paralela, oportunidades de recuperao entre os perodos
letivos, para alunos que no obtiveram aproveitamento satisfatrio.
V - o controle da frequncia dos alunos, conforme o disposto no
regimento escolar, de acordo com as normas do Sistema Municipal de Ensino,
observar:
a) a frequncia mnima de setenta e cinco por cento do total de horasIctivas anuais do conjunto de componentes curriculares, em que o aluno est
matriculado, para aprovao;
b) a data da matrcula do aluno na escola, em qualquer poca d ano
letivo, para clculo do percenmal de frequncia;
e)

Considcrando-se que a vinculao da aprovao frequncia parece


contrapor-se ao princpio de promoo do sucesso escolar, sistemas
de ensino, apesar da posio do Conselho Nacional de Educao
(Parecer CEB/CNE n 5/97, 3.1), tm normalizado essa questo,
possibilitando a realizao de atividades de compensao das faltas,
por motivos comprovadamente justificados, nos casos de alunos com
rendimento satisfatrio. Por essa razo, pode-se adotar a seguinte
redao para a alnea e: "a possibilidade de serem estabelecidos
critrios para compensao de infrequncia, por motivos justificados,
s atividades escolares, devendo o rgo normativo estabelecer as
condies dessa compensao."

VI - a definio da parte diversificada do currculo das escolas pblicas


municipais, em complementao base comum nacional, observar:
a) a incluso de pelo menos uma lngua estrangeira moderna, escolhida
pela comunidade escolar, conforme as possibilidades da instituio;
b) a incluso de componentes curriculares que atendam proposta
pedaggica da escola, definidos em conjunto com os rgos do Sistema Municipal
de Ensino.
e)

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Neste inciso podero ser includos outros dispositivos sobre a


definio da parte diversificada do currculo, quanto competncias
das escolas e do sistema, e/ou de componentes curriculares. Outra
alternativa encaminhar esse assunto regulamentao pelos rgos
do sistema.

Art. - A jornada escolar no Ensino Fundamental incluir pelo menos quatro


horas dirias de sessenta minutos de trabalho curricular efetivo com orientao de
professor e com frequncia exigvel, de acordo com a proposta pedaggica da escola.
Pargrafo nico - So ressalvados os cursos noturnos e as formas alternativas
de organizao devidamente autorizadas pelo rgo responsvel do Sistema
Municipal de Ensino.
Art. (rgo ou rgos do sistema) definir(o)
a relao adequada entre nmero de alunos e professor, a carga horria e as
condies materiais do estabelecimento.
Art.

Muitos dispositivos desta Seco constam do texto da LDB; portanto,


o Municpio pode decidir por no repeti-los no texto da lei do Sistema
Municipal de Ensino.

Seco III
Da Educao de Jovens e Adultos
Art. - A oferta de ensino fundamenta] regular para jovens e adultos que no
tiveram acesso na idade prpria, ou que abandonaram a escola precocemente,
dever atender a caractersticas, interesses, necessidades e disponibilidades desse
alunado, de acordo com as dirctrizes curriculares nacionais do Ensino Fundamental
e da Educao de Jovens e Adultos.
Art. - O
(rgo normativo), em
consonncia com as diretrizes curriculares nacionais para a Educao de Jovens e
Adultos, regulamentar a oferta de cursos e exames supletivos para o Sistema
Municipal de Ensino, preferencialmente, cm regime de colaborao com outros
sistemas de ensino.

Seco IV
Da Educao Especial
Art. - A educao especial e a modalidade de educao escolar para educandos
com necessidades especiais, a ser oferecida preferencialmente na rede regular de
ensino.
l - A rede regular de ensino para atendimento educao especial dever
contar, sempre que necessrio, com servios de apoio especializado.
2 - O
(rgo normativo), em
consonncia com as diretrizes nacionais, fixar normas para o atendimento a
educandos com necessidades especiais.
Art. - O Municpio, para garantir a oferta de educao especial no nvel de
ensino fundamental, atuar cm regime de colaborao com o Sistema Estadual
de Ensino e em cooperao com os demais Municpios da regio.
Art. - O Poder Pblico municipal poder complementar o atendimento a
educandos com necessidades especiais, por meio de convnios com instituies
privadas sem fins lucrativos, especializadas e com atuao exclusiva cm educao
especial, e que atendam aos critrios estabelecidos pelo Sistema Municipal de Ensino.
Art
CAPTULO V
DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAO
Art. - So profissionais da educao os membros do magistrio que exercem
atividades de docncia e os que oferecem suporte pedaggico direto docncia
em escolas ou rgos do Sistema Municipal de Ensino.
Art. - So incumbncias dos profissionais da educao no exerccio da docncia:
I - participar da elaborao da proposta pedaggica da escola;
II - elaborar e cumprir plano de trabalho, segundo a proposta pedaggica
da instituio;
III - zelar pela aprendizagem dos alunos;
IV - estabelecer estratgias de recuperao para os alunos de baixo
rendimento;
V - ministrar os dias letivos e horas-aula estabelecidos, alm de participar
integralmente das atividades dedicadas a planejamento, avaliao e
desenvolvimento profissional;

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

VI - colaborar com as atividades de articulao da escola com as famlias


e a comunidade.
V
Art. - So incumbncias dos profissionais da educao cm exerccio de
atividadcs de suporte pedaggico docncia na escola:
I - coordenar, acompanhar e assessorar o processo de elaborao e
execuo da proposta pedaggica da escola;
II - acompanhar e assessorar os docentes no cumprimento de dias e
horas letivas, e no desenvolvimento de plano de trabalho e estudos de recuperao;
III - prover meios para desenvolvimento de estudos de recuperao
para os alunos de baixo rendimento;
IV - articular-se com a comunidade escolar e informar os pais sobre a
frequncia e o rendimento dos alunos e a execuo da proposta pedaggica da escola;
V
Pargrafo nico - Os profissionais de suporte pedaggico, em exerccio no
rgo administrativo do Sistema Municipal de Ensino, desenvolvero atividades
de superviso, acompanhamento e avaliao junto s instituies educacionais
pblicas e privadas que o integram, de acordo com a legislao vigente.
Art. - A valorizao dos profissionais da educao e assegurada em plano de
carreira, regulamentado em lei prpria.
Art
1 De acordo com a legislao municipal e a proposta educacional do
Municpio, podero ser includos outros dispositivos neste Captulo.

CAPTULO VI
DOS RECURSOS FINANCEIROS
Art. - O Municpio aplicar, anualmente, no mnimo,
por cento
da receita resultante de impostos, compreendidas as transferncias constitucionais,
em manuteno e desenvolvimento do ensino pblico municipal.
Art. (o rgo administrativo)
participar da elaborao do Plano Plurianual, das leis de diretrizes oramentrias e
das leis oramentrias anuais, cabendo-lhe definir a destinao dos recursos vinculados
e outros que forem reservados para a manuteno e desenvolvimento do ensino.

Pargrafo nico (rgo colegiado)


participar das discusses da proposta oramentria e acompanhar a sua execuo,
zelando pelo cumprimento dos dispositivos legais.
Art. (titular do rgo
administrativo da educao) o gestor dos recursos financeiros destinados
respectiva rea, sendo responsvel, juntamente com as autoridades competentes
do Municpio, pela sua correta aplicao.
Art. - Cabe ao
(titular do
rgo administrativo da educao) autorizar, de acordo com lei especfica, os
repasses a serem feitos diretamente s escolas municipais, acompanhando e
orientando sua correta aplicao.
Art

CAPTULO VII
DO REGIME DE COLABORAO
Art. - O Municpio definir com o Estado formas de colaborao para assegurar
a universalizao do ensino fundamentai obrigatrio.
l - A colaborao de que trata este artigo deve garantir a distribuio
proporcional das responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e
OS recursos financeiros disponveis em cada esfera.
2- - Para implementar, acompanhar e avaliar o regime de colaborao
poder, por iniciativa do Municpio, ser constituda comisso paritria com
participao de representantes do Estado e Municpio.
Art. - O Municpio poder atuar cm colaborao com o Estado por meio de
planejamento, execuo e avaliao integrados das seguintes aes:
I - formulao de polticas e planos educacionais;
II - recenseamento e chamada pblica da populao para o Ensino
Fundamental, e controle da frequncia dos alunos;
III - definio de padres mnimos de qualidade do ensino, avaliao
institucional, organizao da educao bsica, proposta de padro referencial de
currculo e elaborao do calendrio escolar;
IV - valorizao dos recursos humanos da educao;
V - expanso e utilizao da rede escolar de educao bsica.

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Art. - O Sistema Municipal de Ensino dever amar em articulao com o


Sistema Estadual na elaborao de suas normas complementares, com vistas
unidade normativa, respeitadas as peculiaridades da sua rede de ensino.
Art. - O Poder Pblico municipal estabelecer colaborao com outros
Municpios, inclusive por meio de consrcios, visando qualificar educao pblica
de sua responsabilidade.
Art

CAPTULO VIII
DAS DISPOSIES GERAIS E TRANSITRIAS
Art. - O Municpio elaborar, em atendimento ao disposto na Lei federal n
10.172, de 9 de janeiro de 2001, que aprovou o Plano Nacional de Educao PNF., plano decenal correspondente, com vistas realizao de seus objetivos e
metas, adequando-os s especificidades locais.
O plano decenal do Municpio poder responder exigncia de Plano
Municipal de Educao, plurianual, previsto neste anteprojeto.

Art. - O Poder Pblico municipal manter programas permanentes de


capacitao dos servidores pblicos que atuam cm funes de apoio administrativo
e servios gerais nas instituies educacionais e rgos do Sistema Municipal de
Ensino.
Art. - O Sistema Municipal de Ensino adotar as normas complementares do
Conselho Estadual de Educao, enquanto o seu rgo normativo no tiver
elaborado normas prprias.
Art. - Esta Lei entrar cm vigor na data de sua publicao.

Nas disposies transitrias podero ser includos outros dispositivos


de interesse do Municpio e definidos prazos, como, por exemplo,
para (re)organizao do rgo colegiado do sistema, aprovao de
regimentos escolares, habilitao de professores leigos, etc.

ANEXO III
CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO - CME*
CONTEDOS MNIMOS PARA A LEI MUNICIPAL

De acordo com a forma de conceber o CME - amplitude de sua participao no


funcionamento do Sistema Municipal de Ensino -, a respectiva lei h de disciplinar
os contedos (aspectos) pertinentes, levando em conta ao menos os seguintes:
Caracterizao/Natureza;
Funes;
Atribuies: fixar normas, aprovar, decidir, autorizar, manifestar-se previamente,
ser ouvido, etc;
Composio, qualificao dos conselheiros, quem indica, quantos e de que
forma, quem nomeia, existncia de suplentes;
Durao dos mandatos, reconduo, data pr-estabelecida para o trmino do
mandato, substituio peridica dos conselheiros em percentuais;
Prazos para indicao, para nomeao dos indicados, para posse dos nomeados;
Preenchimento de vaga por renncia, morte, etc;
Incompatibilidades com as funes dc conselheiro;
Interesse pblico da funo de conselheiro;
Sede do CME;
Nmero mnimo de reunies por perodo (semana/ms/semestre...);
Nmero mximo de reunies mensais remuneradas; valor do 'jeton';
Ressarcimento de despesas de transporte e hospedagem, se e quando
ocorrerem;
Local de funcionamento e infraestrutura;
Pessoal de apoio tcnico e administrativo (previso e forma de provimento);
Recursos financeiros para o funcionamento;
Disposies transitrias (por exemplo: definio de mandatos menores para
garantir renovao parcial do colegiado).

* Fonte: Seide, Roberto Guilherme. Conselho Municipal de Educao-Roreiro-Sugesto para a


Lei Municipal. Subsdios para a Instituio do Sistema Municipal de Ensino do Rio Grande
do Sul. FAMURS, CONSEME/UNDIME-RS. Porto Alegre, 1997.

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

Observao:
> Ao tratar da definio das atribuies do CME, devem ser considerados os
seguintes artigos da Lei Federal n 9.394 - LDB, de 20/12/96: :11, III e IV (em
relao autonomia pedaggica); 23, 2; 24, II e III e VI; 25 e pargrafo
nico; 26; 28; 32, 2; 33 (com a redao dada pela Lei Federal n 9.475/97 ensino religioso); 38; 59,1 a V; 60; 67, pargrafo nico; 78 e 79; 80, 3; 81;
82; 87; 2 e 3o; 88, l; 90. Alm disso, considerar tambm o artigo 4 a , 3,
da Lei Federal n 9.424 - FUNDEF, de 14/12/96.

ANEXO I V
COLABORAO ENTRE AS UNIDADES FEDERADAS - GRUPOS OU COMISSES Dl
COORDENAO OU ASSESSORAMENTO E AES CONJUNTAS

a) Principais atribuies que podem ser conferidas aos grupos ou comisses


de coordenao ou assessoramento paritrios para a colaborao
Grupo ou comisso de coordenao ou assessoramento paritrio em nvel estadual
> levantamento e organizao de informaes bsicas;
> elaborao de diretrizes gerais;
> interlocuo com parceiros especficos no mbito do Estado;
> integrao das polticas setoriais da Secretaria de Educao do Estado com
as propostas de colaborao com os Municpios;
> definio de critrios e parmetros que assegurem equidade na colaborao;
> acompanhamento e avaliao.
Grupo ou comisso de coordenao ou assessoramento paritrio em nvel municipal
> elaborao de diagnsticos necessrios tomada de decises relativas
colaborao e municipalizao;
> coordenao da execuo de plano de educao para o mbito do Municpio,
incluindo as diversas redes de ensino;
> elaborao de propostas de aes conjuntas para a efetivao da colaborao;
> acompanhamento e avaliao.

b) Principais aes conjuntas a serem implementadas


Relao de aes conjuntas (no considerada fechada) que podem ser planejadas
e executadas em colaborao:
1. Atendimento Demanda (acesso, reingresso e permanncia)
1.1. Recenseamento escolar
1.2. Chamada escolar
1.3. Controle da frequncia dos alunos
1.4. Atendimento a jovens e adultos
1.5. Atendimento aos educandos com necessidades especiais
1.6. Mapeamcnto escolar e nucleao de escolas
1.7. Regularizao das "escolas municipalizadas" e propostas de municipalizao
ou estadualizao de escolas
1.8. Programas suplementares
> material didtico-escolar
> transporte
> alimentao
> assistncia sade
2. Recursos Humanos
> Ingresso/concursos
> Carreira (inclusive diretrizes conjuntas para a carreira do magistrio)
> Salrio/piso
> Capacitao, formao e atualizao
> Habilitao de professores leigos
> Cedncias e permutas de pessoal
3. Rede Fsica
> Aproveitamento das redes instaladas
> Conservao
> Construo
> Ampliao
> Equipamentos

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

> Definio de padres mnimos de infra-estrutura escolar


4. Recursos Financeiros
> Recursos financeiros dos Municpios, do Estado e da Unio previstos para
cada exerccio
> Recursos a serem redistribudos por meio do FUNDEF e do salrio-educao
5. Proposta Pedaggica (sucesso/aprendizagem)
> Formas de organizao da educao bsica (sries, ciclos, etc.)
> Currculo - parmetros/padres referenciais
> Parte diversificada regional do currculo
> Calendrio escolar
> Reprovao, abandono e distoro srie-idade
6. Gesto
> Gesto dos Sistemas Estadual e Municipal de Ensino
> Acompanhamento e registro de experincias de gesto e autonomia das
unidades escolares, nos diferentes sistemas de ensino
> Organizao e funcionamento do Conselho Estadual de Educao e dos
Conselhos Municipais de Educao
> Elaborao conjunta de normas complementares s nacionais
7. Avaliao das Escolas e dos Sistemas de Ensino
> Organizao de um sistema integrado de avaliao implementado cm
conjunto pelo Estado e pelo Municpio
> Acompanhamento e avaliao das aes conjuntas
*****
ANEXO V
CONSELHO REGIONAL DE EDUCAO

O processo de descentralizao da educao, ao mesmo tempo em que favorece


a adequao de diretrizes e normas s peculiaridades regionais e locais, traz a
preocupao com o risco da fragmentao.
Alm disso, a institucionalizao do Sistema Municipal de Ensino vai precisar
enfrentar, cm muitos casos, a fragilidade inicial do Municpio para exercer a funo
normativa. Diante desses problemas, ou das possveis dificuldades para a

organizao de Conselhos Municipais de Educao, vem sendo apontada e


discutida em muitos Estados brasileiros, nos ltimos anos, a alternativa da
organizao de conselhos de educao de mbito regional, formados por conjuntos
de pequenos Municpios vizinhos [Romo, 1997, p. 22]. Alis, muitos projetos
educacionais bem-sucedidos tm sido gestados por meio de consrcios municipais,
o que vem impulsionando as UNDIME Estaduais a optarem pela organizao
regional dos Municpios que se fortalecem pela ao conjunta. Mais recentemente,
a Lei n 10.172/01, que aprovou o Plano Nacional de Educao, ao tratar da
colaborao entre redes e sistemas de ensino municipais, prev "apoio tcnico a
consrcios intermunicipais e colegiados regionais consultivos, quando necessrios" (V,
11.3.2, meta 20).
Antes, porem, de se implementar a referida alternativa, necessrio analisar a
instituio de Conselhos Regionais de Educao no contexto das competncias
dos entes federados [Abreu, 1998, p. 86]. Na medida em que a "regio" no se
constitui em esfera administrativa da Federao, poderia um conselho regional
desempenhar funes normativas, com carter deliberativo, cm relao aos sistemas
de ensino dos Municpios que o constitussem? Para contornar essa questo,
estudos preliminares apresentaram a seguinte proposta para a organizao de um
Conselho Regional de Educao - CRE [EAMURS, 1997, p. 1]:
a) Funes e Competncias
Dever ter funes exclusivamente normativas (propositivas e no deliberativas)
e consultivas, incumbindo-se de:
> propor normas complementares s nacionais (previstas na LDB e decorrentes
de sua interpretao ou implementao) a serem adotadas pelos sistemas de ensino
dos Municpios que compem o Conselho Regional de Educao, mediante o
referendo dessas normas pelos respectivos Conselhos Municipais de Educao;
> responder a consultas formuladas pelos Conselhos Municipais de Educao
dos Municpios que o compem.
b) Jurisdio
Sc as entidades que congregam os Municpios (federao, associao,
UNDIME...) j estiverem organizadas cm microrregies, sugere-se que os Conselhos
Regionais de Educao aproveitem a diviso e a infra-estrutura existentes,
garantindo-se a livre adeso dos Municpios a iniciativa da criao do referido
conselho.
e) Instituio
A instituio do Conselho Regional de Educao poder ocorrer em assembleia
geral dos Municpios que compem a regio, prevendo-se a participao dos

ORGANIZAO DA EDUCAO MUNICIPAL: DA ADMINISTRAO DA REDE AO SISTEMA MUNICIPAL DE ENSINO

representantes dos Conselhos Municipais de Educao dos Municpios que, por


adeso, o integram.
Uma vez criado e institudo, o Conselho Regional de Educao elaborar o
seu regimento com normas de funcionamento e eleger sua presidncia (um ou
mais membros).
d) Composio
O CRE ser constitudo de representantes indicados pelos Conselhos Municipais
de Educao dos Municpios que o instituram. A manuteno da assessoria tcnica
do CRE e outras despesas necessrias ao seu funcionamento podero ser assumidas
pela entidade que congrega regionalmente os Municpios (se houver), mediante
sua contribuio.
e) Funcionamento
Em seu regimento, o CRE dever definir a periodicidade de suas reunies e a
forma de convocao. de se prever que, no primeiro ano de funcionamento, o
CRE tenha reunies mais frequentes, porque estar definindo o conjunto das
normas comuns que daro unidade aos Sistemas Municipais de Ensino
representados no conselho.
E necessrio definir a forma de tomada de decises (por maioria simples,
qualificada ou por consenso), considerando-se que o CRE ser, de fato, um espao
de articulao cujas proposies, para terem validade jurdica, precisam ser
referendadas nos Conselhos Municipais de Educao de cada Municpio que o
compe.
Alem disso, o CRE dever dispor sobre outras questes prprias do regimento
de um rgo colegiado.

*****
BIBLIOGRAFIA

LEGISLAO E NORMAS

Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Texto Constitucional de 05/10/


88, contendo as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais de n 1
a 15. - Braslia: Imprensa Nacional, 1997.
Emenda Constitucional n 14, de 12 de setembro de 1996 que "modifica os arts.
34, 208, 211 e 212 da Constituio Federal, e d nova vedao ao art. 60 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias".

Emenda Constitucional n 19, de 5 junho de 1998, que "modifica o regime e dispe


sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e agentes polticos,
controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades a cargo do DF, e d
outras providncias".
Lei n 4.024, de 20 de dezembro de 1961, que "fixa diretrizes e bases da educao
nacional ".
Lei n 5.692, de 11 de agosto de 1971, que "fixa diretrizes e bases para o ensino de
1 e 2 graus e d outras providencias".
Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que "fixa diretrizes e bases da educao
nacional".
Lei n 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que "dispe sobre o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na
forma prevista no art. 60, 7-, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias,
e d outras providncias".
Lei n 10.172, de 09 de janeiro de 2001, que "aprova o Plano Nacional de Educao
e d outras providencias".
CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAO DO ESTADO DE SO PAULO..
Indicao CEE n 02/92 do Pleno, sobre a organizao do Sistema Estadual de
Educao, mimeo.
CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAO DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL.. Parecer n 140/97, de 21/01/97; Resoluo n229, de 16/
07/97. mimeo.
CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO. Pareceres 05/97 e 12/97, da
Cmara de Educao Bsica. - Braslia: 1997.
. Pareceres 04/2000 e 30/2000 da Cmara de Educao Bsica. - Braslia: 2000.
LIVROS, TEXTOS E DOCUMENTOS OFICIAIS

ABREU, Mariza. Organizao da educao nacional na Constituio e na LDB. Ed.


UNIJU, 1998.
ARELARO, Lisete Regina Gomes. Concepo de sistema de ensino no Brasil e
competncias legais do sistema municipal. - Braslia, 1997. mimeo.
BALZANO, Snia Maria Nogueira. Criao dos sistemas municipais de ensino:
requisitos, possibilidades e dificuldades. - Porto Alegre, 1997. mimeo.
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paradigma de gesto do ensino fundamental. - Campinas, SP: Papirus, 1997.

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CASTRO, Marcelo Lcio Ortoni de. A educao na Constituio de 1988 e a LDB.


- Braslia: Andr Quic, 1998.
CHIECO, Nacim Walter. Sistemas municipais de ensino: uma sugesto de agenda. So Paulo: abr. 1997.
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FEDERAO DAS ASSOCIAES DE MUNICPIOS DO RIO GRANDE
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- FAMURS - CONSEMF./UNDIME-RS. Conselho Regional de Educao. - Porto
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DO SUL E UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL.
Seminrio A Nova Organizao da Educao e o Municpio. LUCE, Maria
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SOARES, Edla de Arajo Lira. LDB e Sistema Municipal de Educao. - Braslia:
CNE/CEB, 1997. mimeo

A Dimenso
Pedaggica da Gesto
da Educao'

Dilza

Adlia Ltiiza Portela"


Maria Andrade Atta'"

' Verso atualizada di texto de mesma titulo publicado no Guia de Consulta do PRASEM II. Braslia:
FUNDESCOLA/MEC/UNICEF/UNDIME, 1999
" Coordenadora do Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Educao Municipal da Universidade
Federal da Bahia e consultora do FUNDESCOLA/MEC.
'" Professora da Universidade Federal da Bahia.

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO

121

1. INTRODUO

122

2. A DIMENSO PEDAGGICA NA
ORGANIZAO MUNICIPAL DA EDUCAO

123

3. A ESCOLA COMO ESPAO PRIVILEGIADO DE


CONSTRUO DA CIDADANIA

124

4. AUTONOMIA ESCOLAR E PROPOSTA PEDAGGICA

125

5. A PROPOSTA PEDAGGICA: DO FORMAL AO REAL

128

6. A PROPOSTA PEDAGGICA COMO ELEMENTO ORIENTADOR E


CONDUTOR DA GESTO PEDAGGICO-DEMOCRTICA
7. A CONSTRUO DA PROPOSTA PEDAGGICA

130
132

7.1. PROCESSOS BSICOS A SEREM


DESENVOLVIDOS PARA A CONSTRUO, A EXECUO E O
ACOMPANHAMENTO DA PROPOSTA PEDAGGICA
7 . 2 . CONTEDOS DA PROPOSTA PEDAGGICA
7.3. IMPLEMENTAO DA PROPOSTA PEDAGGICA
8. CONSIDERAES FINAIS
BIBLIOGRAFIA

157

156

134
137
152

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

SUMARIO Executivo

O texto discute a presena da dimenso pedaggica cm todas as aes


municipais, chamando ateno para o fato de que, nas Secretarias de Educao,
essa dimenso muitas vezes preterida, em razo da nfase posta nos aspectos
burocrrico-administrativos. Passa a considerar que as novas polticas pblicas de
educao, no Brasil, resultantes de conquistas realizadas pela sociedade, colocam
a escola como seu principal foco e a construo da cidadania como o objetivo
maior da existncia das instituies responsveis pela escolarizao da populao
brasileira, ressaltando, assim, a importncia da dimenso pedaggica. A Lei n
9394/96 - LDB, expressando o princpio constitucional de gesto democrtica do
ensino pblico, atribui, como uma das primeiras incumbncias das escolas, a
responsabilidade de elaborar e executar a sua proposta pedaggica, estabelecendo,
como princpios da gesto democrtica, a autonomia e a participao.
Em decorrncia disso, o texto passa a indicar o novo papel que as Secretarias de
Educao devem desempenhar para que a escola atinja o padro de qualidade que
precisa ter para formar o cidado que o mundo de hoje exige. Considerando-sc esse
novo papel, passa-se a discutir a necessidade de a Secretaria de Educao assumir o
prprio processo de construo da proposta pedaggica das escolas como um dos
pilares do seu trabalho. A construo da gesto democrtica exige o reconhecimento
de que por meio da prtica pedaggica cotidiana das escolas que se expressa a
poltica educacional do Municpio, que deve ser resultante da participao da
comunidade escolar nas discusses que subsidiam a sua criao. Este um
movimento de mo dupla, que envolve, de um lado, a escola e a comunidade na
qual se insere, e, de outro, a administrao municipal.
A proposta pedaggica da escola reflete a proposta educacional do Municpio,
que se informa e se reestrutura a partir do desenvolvimento das diversas propostas
pedaggicas das escolas municipais. Se assim , cabe Secretaria de Educao
definir estratgias que respeitem e incentivem a diversidade de cada escola e, ao
mesmo tempo, consolidem a unidade do seu sistema educativo. Nesse sentido,
apresentam-se os diversos passos a serem percorridos no caminho da elaborao
da proposta pedaggica de cada escola da rede ou sistema de ensino e que devem
receber, continuamente, apoio, acompanhamento e avaliao por parte da secretaria
e dos conselhos, ligados educao, constitudos no Municpio. Tanto o processo
de construo da proposta educacional do Municpio quanto a construo da
proposta pedaggica das escolas devem pautar-se pelos princpios de autonomia
e participao, que, por sua vez, implicam descentralizao, partilha e equilbrio
de poder e responsabilidades, concepo conjunta de objetivos e de processos
para alcan-los, reconhecimento das diferenas, negociao e capitalizao das
divergncias em favor de um objetivo maior.

Assim, a Secretaria de Educao, alem de fornecer as condies concretas para


que a escola possa exercer a sua autonomia, deve possibilitar, articulando unidade
e diversidade, a existncia de um sistema de ensino comum e de uma direo
coordenadora das distintas partes que cada escola representa.

1. INTRODUO

A Secretaria de Educao, seja estadual ou municipal, tem, mais do que nunca,


papel decisivo na conduo dos esforos para a conquista de mudanas
significativas no atua] quadro educacional brasileiro. Se as aes desenvolvidas
pelas secretarias tm sido, historicamente, distanciadas do seu foco principal - a
escola, a sala de aula, o aluno -, as condies amais, relativas quer s novas
demandas socioeconmicas e culturais do mundo contemporneo, quer s novas
polticas pblicas nacionais para a educao, exigem nova postura da administrao
pblica - redirecionar suas aes, abandonando a nfase burocrtica e de controle,
para orientar e apoiar as escolas e oferecer-lhes as condies necessrias para que
possam alcanar o seu objetivo fundamental de oferecer ensino de boa qualidade.
E o que pode ser considerado ensino de boa qualidade hoje?
As Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental definem, na
Resoluo CEB/CNE n 2/98, princpios norteadores da prtica pedaggica com o
objetivo de alcanar tal qualidade:
> "os princpios ticos da autonomia, da responsabilidade, da solidariedade e do
respeito ao bem comum;
> os princpios polticos dos direitos e deveres da cidadania, do exerccio da criticidade
e do respeito ordem democrtica;
> os princpios estticos da sensibilidade, da criatividade e do respeito diversidade
de manifestaes artsticas e culturais".
Da mesma forma, os estudos, trabalhos e documentos que versam sobre o
papel da educao no mundo contemporneo, produzidos em nvel nacional ou
internacional, apontam a qualificao intelectual e o desenvolvimento emocional
e afetivo como as fontes principais de competncia do mundo moderno, e a
escola, como o lugar de construo e desenvolvimento dessa qualificao, que
vem sendo entendida como maior capacidade de abstrao e de raciocnio, maior
capacidade de integrao, de tomada de decises, de trabalho em equipe, de
assimilao de mudanas, de desenvolvimento de autonomia, de exerccio de
solidariedade, de acolhida e respeito s diferenas. Esses conhecimentos/habilidades

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

requeridos, hoje, dos cidados caracterizam-se por alto nvel de complexidade.


No podem ser improvisados, mas, sim, construdos por um processo sistemtico,
contnuo e em t e m p o prprio. a escola a instituiro responsvel pelo
desenvolvimento de tais conhecimentos/habilidades.
Nesse quadro, fica bem evidenciada a importncia dos anos iniciais de
escolaridade para a construo das bases que iro permitir ao sujeito estar sempre
apto a realizar novas aprendizagens e a enfrentar os desafios continuamente
colocados por um mundo em constante mudana. O trabalho do aluno na escola,
o seu "oficio de aluno*, precisa ser, portanto, claramente entendido.
"Aprender a ler e escrever so objetivos fundamentais do ensino primrio
cm todos OS pases, mas so tambm condio de participao no
prosseguimento da escolaridade: para alm dos sete ou oito anos, um aluno
que no sabe ler nem escrever no pode desempenhar 'corretamente' O seu
papel, uma vez que a parte cia comunicao escrita vai crescendo no trabalho
escolar. Um aluno de dez anos que no sabe nem ler nem escrever um
'inadaptado' escolar, mesmo que seja inteiramente dcil, sensato, honesto,
arrumado, comunicativo, pacfico. Muito simplesmente, porque est privado
deste saber-fazer de base, o aluno no poder dar cumprimento ao quinho de
trabalho que lhe pedido uma vez que no pode compreender o que se espera
dele" [Perrenoud, 1995, p. 63].
A nfase que as amais polticas pblicas de educao no Brasil colocam no
resgate da educao fundamental est relacionada com essa compreenso. Assim,
manter o olhar voltado para a escola e para a qualidade do trabalho que vem
sendo nela desenvolvido e o novo desafio que se coloca para os gestores da
educao, principalmente aqueles responsveis pela educao nos Municpios,
cuja competncia principal, registrada no artigo 11 da LDR, "oferecer a educao
infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamentar'.

2. A DIMENSO PEDAGGICA NA ORGANIZAO MUNICIPAL DA EDUCAO

A dimenso pedaggica do processo educacional merece, portanto, ser ponto


de reflexo para todos os envolvidos com a administrao do Municpio.
Sabe-se que a dimenso pedaggica, que funo especfica da escola, mas
no se limita a ela, existe em toda a sociedade no seu conjunto e de indivduo
para indivduo OU para os outros indivduos. Toda relao pedaggica, tenha
ela um componente de subordinao, isto , seja hegemnica/assimtrica, ou seja
uma relao de iguais, isto , simtrica/recproca. Toda atividade humana,
consequentemente, tem a sua dimenso pedaggica, pois h, sempre, entre os
seres humanos, um processo de ensinar e de aprender. Logo, a atividade

administrativa tem tambm a sua dimenso pedaggica, ainda que a sua nfase
venha sendo posta no aspecto administrativo/burocrtico. preciso entender
que a liderana do Municpio, bem como a estadual, em todos os seus nveis, tem
contedo pedaggico mais acentuado que o normalmente reconhecido, e,
portanto, para conseguir que a escola cumpra o seu papel pedaggico, necessrio
que o gestor, seja ele o prefeito, o seu secretariado, a direo da escola, tenha
conscincia dessa dimenso do seu prprio ofcio.
Um trabalho da administrao municipal planejado, organizado, articulado e
colerivo, assim como a seriedade e a honestidade no trato da coisa pblica, servem
de referncia para a formao do cidado, para o trabalho das escolas, do mesmo
modo que o professor serve de referencial para os seus alunos. Esse o carter
implcito da dimenso pedaggica da gesto municipal. O carter explcito se
refere s responsabilidades diretas com o sistema escolar, no estabelecimento
conjunto de diretrizes orientadoras do ensino, no a c o m p a n h a m e n t o do
desempenho de cada escola e de seus profissionais de educao e de seus alunos,
na ampliao e manuteno da rede, na qualificao do pessoal, na organizao e
modernizao dos servios prestados pela Secretaria da Educao s escolas.
Considerando-se que a educao adquire, hoje, um carter de estratgia para
a sobrevivncia dos indivduos e das colem idades, necessrio ter em mente que
a responsabilidade pelos processos educacionais do Municpio no se restringe
ao mbito da Secretaria de Educao, mas ultrapassa esses limites e atinge a
administrao corno um todo. Sendo a educao, a sade, o trabalho e o bemestar social atividades-fim da organizao pblica, todos os segmentos
administrativos funcionam como atividades-meio para apoiar o desenvolvimento
daquelas atividades-fim. O plano municipal (de governo) deve, portanto, integrar
todas as aes com essa perspectiva e ter como nfase que por meio da educao
que uma coletividade desenvolve hbitos saudveis e adquire competncia para o
trabalho e para a convivncia social solidria e construtiva.

3. A ESCOLA COMO ESPAO PRIVILEGIADO DE CONSTRUO DA CIDADANIA

A escola a instituio do mundo moderno e contemporneo responsvel


pela transmisso do conhecimento sistematizado, do assim chamado conhecimento
escolar. E a nica instituio diretamente responsvel pelo ensino de instrumentos
indispensveis sobrevivncia no mundo letrado das sociedades modernas. Isso
vlido principalmente no que se refere s classes populares, para as quais o
principal meio de acesso ao conhecimento sistematizado.
A mdia, ainda que venha desempenhando novo papel educativo na sociedade,
no consegue, absolutamente, substituir o papel que a escola desempenha no

* A DIMENSO PEDAGGICA DA GESTO DA EDUCAO*

desenvolvimento das habilidades complexas necessrias a construo da cidadania.


Se algumas famlias ainda conseguem a alfabetizao de seus filhos fora da escola,
isso vem se tornando cada vez mais raro, graas a mudanas na estrutura da famlia
moderna, e quase impossvel entre as famlias brasileiras das classes trabalhadoras e
das classes populares, muitas delas consumidas por analfabetos ou semi-alfabctizados.
Dessa forma, a escola, e a sala de aula em particular, so lugares privilegiados
para o encontro da criana com o saber sistematizado. A criana traz para a escola
experincias do seu cotidiano, que podem ser ricas e vlidas para o seu aprendizado,
mas na escola que se vai dar o seu processo de iniciao no conjunto de normas
e de regras que regem o mundo letrado. A capacidade para usar material escrito ,
na sociedade atual, imprescindvel ao acesso a todo tipo de informao, tornando
o uso da leitura cada vez mais necessrio participao real do cidado em
atividades produtivas e coletivas. O no-domnio do mecanismo da leitura
gerador de desvantagens e de dependncias. Assim, h, hoje, crescente valorizao
da educao escolar como estratgia de melhoria de vida e de empregabilidade.
Como vem sendo conduzida a educao nas escolas do Municpio? Ela vem se
constituindo, de fato, cm instauradora de condies para o domnio, pelos alunos,
dos conhecimentos/habilidades necessrios ao exerccio responsvel e autnomo
da cidadania? Que tipo de cidado a escola est formando? A administrao
municipal sabe o que vem ocorrendo no interior de suas escolas?
no interior da sala de aula que so estabelecidas diferentes formas de relao
com o objeto do conhecimento escolar. Que formas so essas? Essas formas de
relao permitem a apreenso desse conhecimento? O que gerado a?
Aproximao com esse conhecimento ou distanciamento? Quem consegue dele
se apropriar? Quem no consegue? Por que? Quais so as condies existentes na
escola que, na interao com as condies dos alunos, propiciam ou dificultam a
apropriao do conhecimento escolar? Essas so algumas das questes bsicas
sobre o processo educacional que os gestores do Municpio ou da escola no
podem perder de vista.
O que a administrao do Municpio est fazendo para que cada uma de suas
escolas desenvolva educao de qualidade?
4. AUTONOMIA ESCOLAR E PROPOSTA PEDAGGICA

A nova LDB, publicada em 1996, coloca na escola uma nfase que no havia
sido, ainda, dada por nenhuma outra lei no Brasil. Os artigos l i a 15,
especialmente, indicam as incumbncias inerentes aos Municpios, aos
estabelecimentos de ensino e aos seus professores. A primeira das incumbncias
para as escolas "elaborar e executar sua proposta pedaggica".

Essa exigncia da lei est, por sua vez, fortemente vinculada ao princpio
constitucional da gesto democrtica que se expressa na LDB de forma bastante
explcita, no artigo 15, ao se afirmar: "Os sistemas de ensino asseguraro s unidades
escolares pblicas de educao bsica, que os integram, progressivos graus de
autonomia pedaggica e administrativa e de gesto financeira, observadas as normas
gerais de direito financeiro pblico". Assim, como observa Azanha (1997), a LDB
"representa um extraordinrio progresso, j que, pela primeira vez, autonomia escolar
e proposta pedaggica aparecem vinculadas cm um texto legal".
E qual a relao entre proposta pedaggica e autonomia?
Para entender essa relao preciso discutir a concepo de proposta pedaggica
que est implcita na LDB. Sc a exigncia de elaborao da proposta pedaggica 1
aparece nos dois artigos que tratam diretamente das incumbncias das escolas e
dos professores (arts. 12 e 13) e aparece claramente vinculada, no artigo 14,
gesto democrtica, isso mostra o papel de relevncia que a proposta assume
como um dos mecanismos de sua concretizao. O artigo 14 da LDB indica,
como princpios da gesto democrtica, "a participao dos profissionais da
educao na elaborao do projeto pedaggico da escola e a participao das
comunidades escolares em conselhos escolares ou equivalentes". Portanto, dois
elementos so intrnsecos elaborao de uma proposta que contemple os
princpios da gesto democrtica: ser construda de forma coletiva e contar com
a participao efetiva de todos os que compem a comunidade escolar, ou seja,
professores, alunos, funcionrios, pais e outros membros da comunidade que
circunda a escola, representados no Conselho Escolar.
Por isso e que Azanha afirma: "a existncia de uma proposta pedaggica
produzida colctivamente e assumida como a diretriz que pauta as atividades
desenvolvidas por todos os segmentos da escola pode-se dizer que condio
bsica para a autonomia escolar". Portanto:

A proposta pedaggica pode ser concebida como a prpria escola em


movimento, que constri, no dia-a-dia, seu trabalho educativo, discute
coletivamente seus problemas, suas possibilidades de soluo, e define,
de forma participativa, as responsabilidades pessoais e colctivas a serem
assumidas para a consecuo dos objetivos estabelecidos.

E uma das meras do Plano Nacional a elaborao, em trs anos, das propostas pedaggicas de
todas as instituies de educao infantil e de ensino fundamental - meta 9 do item 1.3 e meta
8 do item 2.3 do captulo II - Nveis de Ensino.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

VrOS estudos conduzidos tanto no Brasil quanto cm outros pases [Tedcsco,


1997] indicam como um dos tatores de sucesso da escola a existncia de uma
proposta pedaggica construda coletvamente e em funcionamento. A proposta
possibilita a integrao da comunidade escolar em torno de objetivos comuns
nascidos das reais necessidades da escola, influencia na aprendizagem no s de
alunos e de professores, mas constitui-se, de fato, em fonte de mltiplas
aprendizagens para todos os que dela participam.
Outros trabalhos mostram o impacto da presena amante do Conselho Escolar
no desempenho dos alunos. Estudo realizado pelo SAEB indica que existe estreita
associao entre a implementao de Conselhos Escolares, com a participao
efetiva dos pais, e o resultado obtido pelos alunos nas provas aplicadas [Chamada
Ao, 1997]. A participao da comunidade na escola tem sido includa como
princpio de gesto democrtica, no s no Brasil, mas tambm nas reformas
educacionais que vm sendo encaminhadas em vrios outros pases, pelo que a
presena dos pais representa como elemento de acompanhamento da funo social
da escola. O UNlCEF, ao desenvolver os doze princpios que fundamentam o
documento Educao para Todos, coloca, como primeiro princpio, o "envolvimento
da comunidade", destacando que os sistemas educacionais bem-sucedidos
aracterizam-SC por forte identificao com a comunidade de pais e de alunos
[Chung, 19981. Uma serie de estudos realizados nos Estados Unidos e reunidos
em um documento intitulado Gerando Novas Evidencias: a famlia corno elemento
crtico para o sucesso do aluno [A new ..., 1996] 2 mostra, entre outros aspectos
levantados que, se h no grupo familiar da criana o reconhecimento da
importncia da educao para sua vida, ainda que esse grupo no tenha a
constituio de uma famlia nuclear, cria-se um ambiente que encoraja a
aprendizagem, fazendo que o aluno se saia melhor na escola.
Mas, ao mesmo tempo, fica evidenciado, tambm, que a construo de uma
viso positiva a respeito da educao que a escola pode fornecer depende, em
grande parte, da participao que os pais ou responsveis tm na vida escolar dos
seus filhos. A esse respeito, chama-se ateno para o fato de que no se pode
esperar que a famlia fornea sozinha o suporte para o desenvolvimento de uma
perspectiva positiva da educao. As escolas devem envolver, de forma significativa,
as famlias na educao de suas crianas. Esse envolvimento, contudo, deve ir
alm dos eventuais encontros de pais. Devem incluir, entre outros aspectos, a
identificao dos elementos culturais da comunidade que podem ajudar a fazer a
ligao entre os objetivos da escola e os objetivos sociais do grupo e da comunidade
aos quais os pais pertencem. O Conselho Escolar se constitui em um espao

Esre documento no foi publicado no Brasil; o rrulo cm pornigucs e uma traduo das
autoras.

importante de ligao entre a escola e os demais membros da comunidade. Se o


Conselho est organizado de forma democrtica e aberta, pode constituir-se em
fonte de informao e de estmulo para a participao efetiva dos pais e,
consequentemente, em campo de exerccio da cidadania.
Quando se compreende, com clareza, o papel da educao e do ensino para a
construo da cidadania cm uma sociedade democrtica, possvel desenvolver a
gesto democrtica, tanto no sistema quanto no interior da escola. Contudo, essa
compreenso nem sempre est presente entre aqueles que trabalham com educao.
A elaborao, a implementao e o acompanhamento da proposta pedaggica,
com a participao efetiva da comunidade, diretamente e por meio da participao
no Conselho Escolar, constituem-sc em uma das condies bsicas para a
construo dessa compreenso, por promover a discusso permanente dos
caminhos a serem percorridos pela escola e pelo sistema, na procura da gesto
autnoma e democrtica.

5. A PROPOSTA PEDAGGICA: DO FORMAL AO REAL

A exigncia legal de assegurar progressivos graus de autonomia escola e uma


resposta aos anseios dos educadores brasileiros. Contudo, esse dispositivo, por si
s, no se constitui em condio suficiente. Entre a autonomia decretada e a
autonomia construda, h um longo caminho a percorrer. preciso evitar que
essa exigncia, que, conforme se acentuou, pode vir a significar avano nos
processos de ensino, reduza-se a mais uma atividade burocrtica e formal a ser
cumprida. De fato, o risco existe.
Em 1998, em estudo realizado num Estado do Nordeste [Portela e Atta, 1998],
79% dos dirctores entrevistados indicaram a presena, em suas escolas, de projeto
pedaggico construdo com a participao da equipe escolar e da comunidade.
A grande maioria dos professores dessas mesmas escolas, questionados a respeito de
como era desenvolvido o projeto, informou no haver planejamento coletivo e
desconhecer a existncia de projeto pedaggico da escola, demonstrando-se, assim,
frontal discordncia entre a fala dos dirctores e a dos professores. Isso mostra que
pode predominar, entre os dirctores das escolas pesquisadas, a concepo formal de
proposta pedaggica sem a caracterstica de processo em permanente construo
pelo coletivo da escola, que o assumiria como sua responsabilidade e que, por isso
mesmo, ultrapassaria os limites de uma determinada gesto.
Pesquisa realizada no ano 2000, em quatro Municpios do Estado da Bahia
[Universidade Federal da Bahia/Fundao Clemente Mariani, 2000], aponta para
alguns tmidos avanos nesse quadro: algumas escolas apresentam propostas
pedaggicas elaboradas pelo coletivo da escola e em andamento (18%); a maioria

* A DtHENSto PEDAGGICA OA GSIAO DA EDUCAO*

(77%), porm, s contou com a participao efetva dos professores, coordenadores


pedaggicos e diretor, ficando excluda a participao dos alunos, dos pais e da
comunidade. Mesmo assim, pode-se dizer que esse resultado significa ganho
aprecivel, se so considerados os dados da pesquisa realizada em 1998, cm que a
participao dos professores foi praticamente inexistente.
Da mesma forma, estudo realizado pelo FUNDESCOLA [Sauer ct alii\ 2001]
no ano 2000 com 239 Municpios distribudos pelas regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste do Brasil, sobre as condies em que atuam os rgos dirigentes
da educao municipal nessas regies, indica, entre outros aspectos, que 62% das
Secretarias de Educao orientam para que a proposta seja elaborada pela equipe
de professores e tcnicos da prpria escola. Essa orientao parece no incluir a
participao dos alunos e da comunidade local.
Assim, apesar de se verificar um grande esforo, por parte dos Municpios
pesquisados, para vencer as dificuldades da elaborao coletiva, a grande maioria
no conseguiu, ainda, ultrapassar o obstculo da incluso dos pais, alunos e da
comunidade como parte efetiva do coletivo da escola. Para corroborar esses dados,
observou-se, tambm, nos dois ltimos estudos aqui indicados, que os Conselhos
Escolares funcionam precariamente, regisrrando-se sua ausncia em muitas das escolas.
Esses resultados trazem baila aquilo que vem sendo comprovado pela prpria
histria educacional brasileira: qualquer iniciativa oriunda dos poderes pblicos s
ser bem-sucedida se for compreendida, aceita e incorporada por aqueles que devero
implement-la.
Sabe-se, por outro lado, da existncia de servios de consultoria contratados
para elaborar a proposta pedaggica da escola e, pior ainda, das vrias escolas de
um mesmo Municpio, sem a participao do seu coletivo, fazendo que muitas
escolas apresentem propostas que, alm de no expressarem sua realidade, no
esto legitimadas pelo exerccio de sua construo coletiva. Diante disso,
necessrio estar-sc atento para que a exigncia de construo da proposta
pedaggica no seja reduzida a sua dimenso legal e burocrtica, nem signifique
apenas transferncia de competncias da administrao central regional para as
escolas, sem que se tenha o devido cuidado de orientar e proporcionar as condies
para que ela possa ser realmente construda por aqueles que dela devem beneficiarse: alunos e professores.
Para que tais latos no continuem a ocorrer, cabe reconhecer que a proposta
pedaggica voltada para construir e assegurar a gesto democrtica caracteriza-se
por sua elaborao coletiva e no se constitui em um agrupamento de projetos
individuais, ou em um plano apenas construdo segundo normas tcnicas para
ser apresentado s autoridades superiores [Castro, 1997].

6. A PROPOSTA PEDAGGICA COMO ELEMENTO ORIENTADOR E


C O N D U T O R DA GESTO PEDAGGICO-DEMOCRTICA

H, hoje, no Brasil, um esforo para se buscar o regime de cooperao entre


Unio, Estados e Municpios com a finalidade de superar a existncia de redes
paralelas e desarticuladas, a fragmentao administrativa e a m qualidade do
ensino da decorrente.
Ainda que seja o Municpio o responsvel direto por "organizar, manter e
desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas de ensino,
integrando-os s polticas e planos educacionais da Unio e dos Estados 1 ',
conforme reza o artigo 1 1 , inciso I, da LDB, deve-se ter em mente que a
responsabilidade pelas escolas pblicas que ministram a educao bsica do
sistema pblico de educao. Assim, tanto as Secretarias de Educao municipais
quanto as estaduais devem estimular e apoiar suas escolas de educao infantil e
de ensino fundamental no processo de construo e implantao de suas propostas
pedaggicas, em atendimento s amais polticas pblicas de educao. E necessrio
que as duas redes atuem em parceria, para alcanarem os objetivos previstos para
a educao no Estado. A cooperao entre Estados e Municpios torna-se
indispensvel para que as escolas, independentemente de se situarem na zona
urbana ou na rural, ou de serem administradas pelo Estado ou pelo Municpio,
possam desenvolver ensino de qualidade e para que se consiga estabelecer equidade
na oferta da educao bsica para todas as crianas brasileiras.
Assim, a presena de propostas pedaggicas atuantes nas escolas ser
decorrncia da adoo, pelas Secretarias de Educao, de uma poltica que tome
o prprio processo de construo dessa proposta como um dos pilares de seu
trabalho. Para tanto, necessrio garantir s escolas as condies indispensveis
para que a proposta seja elaborada e implementada.
Algumas dessas condies so: existncia de um plano municipal de educao,
com proposta educacional clara que contemple aes voltadas para a construo das
propostas pedaggicas das escolas, com previso dos recursos financeiros
necessrios; 3 orientaes claras e bem fundamentadas para subsidiar o trabalho das
escolas; disponibilidade de tempo para que professores, alunos, funcionrios, pais e
outros membros da comunidade (diretamente ou por mecanismos de representao)
participem do processo de discusso coordenado pela direo; melhoria das condies
de trabalho da equipe escolar, inclusive as salariais, com a utilizao correta dos
recursos do FUNDEF; definio dos papis a serem assumidos pelos diferentes
segmentos; acompanhamento, pela secretaria, do processo de trabalho de cada escola

' indispensvel fazer a previso das dcspesxs necessrias no Plano Plurianual.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

C avaliao contnua dos desdobramentos que esse trabalho vai tomando cm funo
do prprio processo de construo da proposta, que permanente e resulta de
contnua negociao entre a administrao central, a administrao da escola, os
professores, os alunos, os pais e outros membros da sociedade local.
Este o papel que se espera, hoje, que as secretarias assumam, marcado,
sobretudo, pela definio de diretrizes para as escolas, que estimulem a construo
da sua identidade e da sua autonomia, e pela dedicao ao sistema de apoio que
d suporte ao desenvolvimento das aes propostas no projero de cada escola.
O quadro a seguir sintetiza os elementos essenciais que vo apoiar a construo
ativa e comprometida da proposta pedaggica das escolas, numa perspectiva de
ao integrada:
PI.ANO MUNICIPAL DE EDUCAO
PROPOSTA KDUCACIONAL DO MUNICPIO CONTIDA NO PLANO
PARMETROS EDUCACIONAIS DO MUNICPIO
POLTICA DE VALORIZAO DO MAGISTRIO
SISTEMA DL AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PEDAGGICO
POLTICA DE DISTRIBUIO EQUITATIVA DE RECURSOS
(MATERIAIS E FINANCEIROS)

Assim, desenvolver uma poltica que tome o prprio processo de construo


d proposta pedaggica como um dos pilares do trabalho da Secretaria de Educao
, ao mesmo tempo, reconhecer que existem princpios e normas gerais que regem
a educao nacional e identificar e respeitar as peculiaridades das vrias situaes
escolares. Esta a nfase dada tanto nas diversas Diretrizes Curriculares Nacionais,
emanadas do Conselho Nacional de Educao, quanto nos Parmetros Curriculares
Nacionais. Sc essas diretrizes, juntamente com os parmetros, tm a finalidade
de garantir certa unidade nacional dos currculos, h, tambm, a inteno de
garantir o reconhecimento da diversidade tnica e cultural do Brasil.
Os Parmetros Curriculares Nacionais atingem, por exemplo, em sua
concretizao, quatro nveis: no nacional, so uma referncia para o fortalecimento
da unidade e da diversidade da educao no pas; no nvel dos Estados eMunicpios,
tornam-se recursos para elaborao das orientaes sobre o currculo a ser
desenvolvido nos sistemas de ensino, considerando-se a variedade e as peculiaridades
regionais; no das escolas, constiruem-sc cm referencial bsico para a construo de
suas propostas pedaggicas, considerando-se as suas especificidades; e, no nvel d\
sala de aula, significam um referencial para o professor que, a partir da proposta
pedaggica da sua escola, vai desenvolver seu plano de trabalho voltado ao
atendimento das necessidades de aprendizagem de seus alunos.

Reconhcce-se, assim, que as vrias unidades escolares no so idnticas e que


suas propostas, ainda que tenham como base as normas gerais da educao
nacional, devem contemplar suas necessidades especficas, tendo como pano de
fundo os princpios identificadores da escola e da regio em que ela se situa, bem
como as aspiraes dos sujeitos envolvidos cm sua construo. A partir dessa
perspectiva, a escola se constitui, ento, em espao de encontro entre polticas
nacionais e locais. Por isso mesmo, a conquista da autonomia pela escola no
significa sua total independncia. A autonomia precisa ser entendida em um
contexto de interdependncia. Se mo for assim, h o perigo de no se conseguir
reverter o processo de segmentao e pulverizao do sistema de ensino.
As Secretarias de F.ducao tm, desse modo, um grande desafio a vencer:
superar o equvoco histrico de considerar como "homogneo aquilo que e
substantivamente heterogneo" [Azanha, 1997]. Esse equvoco tem levado, por
um lado, as escolas a no se comprometerem com o sucesso do seu prprio trabalho,
e, por outro, a secretaria a ser vista como um ente abstrato, distante e impessoal.
E, portanto, indispensvel que a secretaria veja cada escola ""per se' e, no, a rede de
escolas como algo genrico. Se assim o fizer, estar contribuindo para que cada
escola reconhea a sua prpria identidade e as suas interdependncias, inclusive
com a rede estadual, no interior do sistema, por meio do processo contnuo de
construo coletiva de sua proposta pedaggica, e para que desenvolvam trabalhos
na direo do sucesso de seus alunos, finalidade ltima de sua existncia.

7. A CONSTRUO DA PROPOSTA PEDAGGICA

A proposta pedaggica, por constituir-se cm elemento orientador e, ao mesmo


tempo, coordenador das aes da comunidade escolar, extrapola a dimenso
pedaggica, e engloba a gesto financeira e a administrativa. Portanto, deve
contemplar os recursos necessrios sua implementao e suas formas de
gerenciamento. Em verdade, ao se tratar de proposta pedaggica, se est tratando
do planejamento da escola que se vai objetivar no plano da escola, instrumento a
partir do qual as aes programadas sero desenvolvidas, acompanhadas e avaliadas.
No entanto, preciso clareza quanto ao que se considera, hoje, como planejamento.
As novas concepes de gesto vo, segundo Garcia (1991), redescobrir essa funo.
Contudo, esse planejamento vai diferir essencialmente do tradicional, marcado por
uma linha excessivamente burocrtica e centralizadora. Hoje, ele deve constituir-se
em um instrumento de consecuo da autonomia da escola. Portanto, importante
retomar aqui o conceito de proposta pedaggica como "a prpria escola em
movimento, construindo, no dia a dia, seu trabalho educativo, discutindo
coletivamente seus problemas, suas possibilidades de soluo, e definindo, de forma
participativa, as responsabilidades pessoais e coletivas a serem assumidas para a

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

consecuo dos objetivos estabelecidos". Nessa perspectiva, o plano da escola


significa um instrumento que deve viabilizar a execuo da proposta e ser
suficientemente flexvel para se adaptar a dinmica do trabalho cotidiano da escola.
A nova LDB, ao propor a descentralizao do sistema e dar escola progressivos
graus de autonomia pedaggica, administrativa e de gesto financeira, estabelece
uma relao clara entre autonomia e proposta pedaggica e, consequentemente,
coloca, para a escola, a responsabilidade de elaborar planejamento que a leve a
atingir esses progressivos graus de autonomia. A escola, por sua vez, s pode
assumir, com competncia, essa responsabilidade se os seus profissionais tiverem
condies objetivas de trabalho. Qualificao profissional, salrios condizentes
com sua funo, jornada de trabalho que inclua tempo para estudo, discusso e
aniao cm outras atividades fora da sala de aula so condies indispensveis
para a participao responsvel e competente na elaborao e execuo da proposta
pedaggica da escola.
Diante disso, que papel tem a proposta pedaggica na realizao do atual
iderio da educao brasileira? Sem querer esgotar suas inmeras finalidades,
sero apontadas aqui algumas, como objeto de reflexo.
> Estabelecer diretrizes bsicas de organizao e funcionamento da escola,
integradas s normas comuns do sistema nacional e do sistema ou rede ao
qual pertence, considerando os elementos que a identificam.
Reconhecer e expressar a identidade da escola de acordo com sua realidade,
idiossincrasias e necessidades locais.
Definir coletivamcnte objetivos e metas comuns escola como um todo.
Possibilitar, ao coletivo escolar, a tomada de conscincia dos principais problemas
da escola e das suas possibilidades de soluo, definindo as responsabilidades
coletivas e pessoais, para eliminar ou atenuar as talhas detectadas.
Estimular o sentido de responsabilidade e de comprometimento da escola
na direo do seu prprio crescimento, reconhecendo as possibilidades e
limitaes de seu trabalho.
Definir o contedo do trabalho escolar, tendo em vista as Diretrizes
Curriculares para o Ensino Fundamental, os Parmetros Curriculares
Nacionais, os princpios orientadores oriundos da Secretaria de Educao,
a realidade da escola e as caractersticas do cidado que se quer formar.
Dar unidade ao processo de ensino, integrando as aes desenvolvidas seja
na sala de aula ou na escola, seja em suas relaes com a comunidade, na
construo do currculo escolar.
Estabelecer princpios orientadores do trabalho dos professores e ds
funcionrios.

Criar parmetros para o processo de acompanhamento e de avaliao do


trabalho escolar.
Definir, de forma racionai, os recursos necessrios ao desenvolvimento da
proposta.
Para que a proposta pedaggica alcance essas finalidades, alguns caminhos devem
ser percorridos, seja qual for a a xicept) de planejamento subjacente aos instrumentos
utilizados. Por exemplo, a elaborao das orientaes das Secretarias de Educao e
a construo da proposta pedaggica das escolas no podem deixar de ser
fundamentadas nas experincias acumuladas pelas equipes da secretaria e da escola no assim chamado saber da experincia, na bibliografia especializada e nos documentos
oficiais que vm sendo produzidos recentemente no Brasil, desde a nova LDB, s
dirctrizes oriundas dos Conselhos de Educao (Nacional, Estadual e Municipal, se
houver), aos Parmetros Curriculares Nacionais, que fornecem os referenciais legais
e conceituais para a construo da educao que se quer hoje no Brasil.
Tendo em vista ser o concreto da escola dinmico, complexo e multidetcrminado,
esses caminhos se entrecruzam o tempo todo, de forma que certas atividades
realizadas com determinada finalidade podem produzir resultados estimuladores
de outras atividades. Por exemplo, se a escola se rene, juntamente com a
comunidade, para identificar seus problemas e levantar possveis solues, isso pode
transformar-se tanto no diagnstico da situao escolar quanto em processo de
mobilizao e comprometimento de todos na elaborao da proposta. Assim, o
prprio processo de diagnstico pode ser um processo de mobilizao, o que mostra
que as atividades no so estanques, mas esto interligadas e so interdependentes.
Tendo-se clara essa interdependncia das aes, sero indicados, aqui, a ttulo
de sugesto, momentos que devem estar presentes na construo da proposta
pedaggica da escola.
7 . 1 . PROCESSOS BSICOS A SEREM DESENVOLVIDOS PARA A CONSTRUO, A
EXECUO E O ACOMPANHAMENTO DA PROPOSTA PEDAGGICA

Para que as finalidades da proposta pedaggica sejam alcanadas, alguns


processos precisam ser desenvolvidos. Em vrios momentos, conforme afirmao
anterior, esses processos se entrecruzam e so dependentes uns dos outros, como
se ver a seguir.

Processo de participao
A importncia da participao de uxios na construo da proposta j foi inmeras
vezes aqui salientada. Vale ressaltar, ainda, alguns pontos fundamentais. A existncia
de nveis hierrquicos diferenciados na escola indiscutvel, e, por isso mesmo,

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

preciso definir-sc, com clareza, as responsabilidades que cada um deve assumir.


Direo, professores, alunos, profissionais de suporte pedaggico, funcionrios,
pais, lideranas da comunidade, rodos devem ter o seu espao de participao, mas
deve-se ter cuidado para que no se confundam as atribuies no sejam
ultrapassados os limites de competncia de cada segmento. Direo, professores e
profissionais de suporte pedaggico so os responsveis dirctos pela mobilizao
da escola e da comunidade para a construo da proposta. Alm disso, uma de suas
atribuies especficas a tomada de decises sobre contedos e mtodos de ensino
e carga horria das disciplinas do currculo. Os alunos so fontes de informao das
suas necessidades de aprendizagem, que se vo consriniir no ncleo das preocupaes
da escola. So eles, de fato, o alvo de todo esse esforo.
O trabalho dos funcionrios, por se realizar em uma escola, tem dimenso
pedaggica que muito pouco reconhecida, at por eles prprios. As relaes
que eles estabelecem com os alunos e com os pais poderiam ser exploradas na
direo da formao da cidadania. E nem sempre o so. Portanto, sua participao
atva na construo da proposta fundamental, para que a escola se constitua,
toda ela, em espao educativo. Os pais e a comunidade devem participar
efetivamente das decises sobre o oramento e a utilizao dos recursos financeiros
que a escola recebe. Alm disso, devem participar das discusses sobre as
caractersticas do cidado que se quer formar, sobre o uso do espao e do tempo
escolar e sobre as formas de organizao do ensino que a escola deve adotar. Essa
participao pode propiciar aos pais melhor compreenso do trabalho escolar e
fornecer subsdios para que acompanhem e estimulem seus filhos na consecuo
das tarefas escolares. Por outro lado, deve-se estar atento para o fato de que essa
participao traz, para o interior da escola, de forma mais explcita, as questes
partidrias e grupais que existem na comunidade. Aqui, a negociao
fundamental. Essas questes nunca devem ser impeditivas para a presena e a
participao dos pais na escola. O desafio aprender a viver em democracia.
O Conselho Escolar o canal institucional da participao dos pais. Entretanto,
preciso construir parcerias com o maior nmero possvel de pais e de lideranas
da comunidade, ultrapassando-se, assim, o formalmente estabelecido. A construo
de parcerias com a comunidade tem sido considerada fundamental para o xito
de qualquer projeto educativo que objetive o desenvolvimento da cidadania. Ainda
que as famlias usurias da escola pblica tenham pouca formao escolar, preciso
acreditar que podem influir significativamente nas escolas.
Como se v, nenhum segmento tem importncia menor que a de outro nesse
trabalho coletivo. As divises hierrquicas, se existem, devem ser entendidas como
elementos necessrios organizao, facilitao e operacioualizao do trabalho.
No devem funcionar, nunca, como elementos impeditivos da participao de
todos, que deve ser cada vez mais ampliada.

Processo de negociao
A elaborao da proposta pedaggica exige permanente abertura para a
negociao. E negociar, nesse ciso, compreender que nas sociedades humanas
nenhum processo se faz de forma linear e harmnica. Para que uma expectativa
dessa ordem pudesse se realizar, seria necessria uma organizao social perfeita,
em que todos os elementos funcionassem sincronicamente. A sociedade, porm,
deve ser vista em sua forma concreta e dinmica, constituda por muitos campos
de luta e de relaes que se entrecruzam, que produz movimentos sociais que no
so harmnicos e nos quais, consequentemente, no cabe a existncia de relaes
marcadas, apenas, pela convergncia.
A participao democrtica, condio essencial de formao do cidado, supe
a presena de conflitos. O prprio exerccio da participao abre espao para a
emergncia desses conflitos. E impossvel evitar tais situaes, porque elas existem
de fato e so manifestao da variedade de concepes que norteiam as aes
pessoais. E necessrio reconhecer a existncia de tenses entre as necessidades
individuais e os objetivos da instituio, mas possvel capitalizar as divergncias
em favor de objetivos maiores, sem deixar de enfrentar e compreender a natureza
dos conflitos. aqui que entra o papel da negociao. Saber negociar significa
dar lugar ao debate, expresso das vrias necessidades e das diferenas,
produzindo-se ambiente do qual resultem a assuno coletiva dos conflitos e dos
problemas, a cooperao voluntria no trabalho em equipe, a repartio mais
igualitria do poder e dos recursos.
Assim, a autonomia da escola no , isoladamente, a autonomia dos gestores
ou a dos professores ou a dos alunos ou a dos pais. Ela resultante da confluncia
de vrias formas de pensamento e de interesses diversos que " preciso saber
gerir, integrar e negociar" (Barroso, 1998, p. 29].
A proposta pedaggica, portanto, vai significar a sntese desses diversos
interesses e tem como propsito dar sentido coletivo s autonomias individuais.

Processo de mobilizao
A proposta pedaggica, para que seja, de fato, instrumento de melhoria de
qualidade da escola, precisa ser construda coletivamente, com o envolvimento
progressivo de todos os sujeitos que, assim, tornam-se por ela responsveis e com
ela comprometidos. Portanto, indispensvel desenvolver um processo contnuo de
mobilizao que se estende para atm da sua elaborao e deve tazer-se presente
durante a execuo, o acompanhamento, a avaliao e sua reelaborao. Cada escola
e cada comunidade tm diferentes pontos de partida para atingir o nvel esperado de
mobilizao. Encontrar esses pontos e desenvolver um trabalho com eles sintonizado
uma das mais importantes tarefas das lideranas da escola, entre elas, o dirctor.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

Durante o processo, por certo, muitas lideranas vo emergir e vo, por sua
vez, provocar novas adeses. Isso significa que a mobilizao de todos os
segmentos no vai ocorrer ao mesmo tempo. Ela se desenvolver durante o prprio
processo de construo. O papel do Conselho Escolar no trabalho de mobilizao
fundamental, j que congrega os representantes dos diversos segmentos da escola.
No entanto, sempre desejvel que a participao da comunidade seja ampliada
com a presena de outras pessoas, alm daquelas que j fazem parte do conselho.
Aqui, vale lembrar que a proposta deve ser sempre resultante de um processo de
negociao que deve ter como princpio a presena do pluralismo de ideias e a
aceitao das diferenas, fundamento da convivncia democrtica. Essa
mobilizao indispensvel, sob pena de no se conseguir construir a proposta
de forma democrtica e que seja legitimada por aqueles que fazem da escola um
espao vivo e amante. A construo da cidadania passa por esse exerccio de
participao, expresso, inclusive, como um dos princpios norteadores das aes
pedaggicas das escolas, tanto na LDB quanto nas Diretrizes Curriculares Nacionais
para o ensino. Nunca demais lembrar que a funo pedaggica da escola no se
restringe ao ensino das reas convencionais de conhecimento, nem se dirige apenas
aos alunos, mas atinge toda a equipe escolar e a comunidade. A participao dos
adultos se constitui em referencial para os alunos e por meio da implementao
da proposta pedaggica desenvolver-se-o os alunos na direo da conquista da
cidadania e se fortalecero todos os membros da escola.
7 . 2 . CONTEDOS DA PROPOSTA PEDAGGICA

Tanto a participao quanto a mobilizao e a negociao no ocorrem no


vazio. A proposta pedaggica tem contedos que vo sendo construdos por
meio desses processos. Quais so os contedos bsicos que devem integrar a
proposta pedaggica?

O cidado que se quer formar


Que caractersticas deve ter o cidado para viver no mundo contemporneo?
A escola tem espao para que se definam essas caractersticas? Afinal, que papel
tem a escola nessa definio?
A despeito de considerar-se que algumas competncias (conhecimentos/
habilidades/valores) so bsicas para a vida do cidado em qualquer lugar do mundo,
tambm reconhecida, hoje, a necessidade da preservao e do desenvolvimento
daqueles aspectos que constituem a especificidade das diversas culturas, tanto como
forma de sobrevivncia quanto de garantia da soberania das naes. Isso significa
dizer que o espao da escola o da formao de cidados capazes de enfrentar os
novos desafios do mundo contemporneo, mas que tenham conscincia de suas

razes histricas, conhecimento tia produo cultural de seu povo, de forma a afirmar
a sua identidade e, assim, poder estabelecer relaes de igual para igual com os
demais cidados do mundo. o espao do ensino competente que, sem negar as
tradies e, at mesmo, tomando-as como base, prepare seus alunos para a plena
participao na vida econmica, sociopoltica e cultural do pas.
Tara que isso se torne possvel, recomenda-se que:
> o coletivo da escola tome essas questes como foco de discusso, passando
a entender, com maior clareza, tanto a concepo de cidado, posta nos
documentos oficiais que definem e orientam a educao, hoje, no Brasil, quanto
a dimenso do papel que a escola tem na sua formao;
> a escola desenvolva mecanismos de conhecimento de quem so seus alunos,
quais as suas condies de vida, as suas aspiraes, as expectativas da famlia e da
comunidade;
> sejam realizados levantamentos e estudos das manifestaes culturais locais
(religiosas, folclricas, esportivas, artsticas) que, incorporadas ao currculo,
estabeleam elos significativos com o conhecimento escolar formal, fazendo
emergir a identidade de cada grupo ou comunidade que participa da escola;
> sejam levantadas, a partir das questes anteriores, aquelas caractersticas/
competncias, alm das propriamente escolares, necessrias ao exerccio da
cidadania, na rea de atuao da escola.

A identidade da escola
H necessidade de serem levantadas, pela comunidade escolar, as caractersticas
da escola, suas limitaes e possibilidades. Aqui se busca identificar a prpria
instituio escolar e as suas condies para enfrentar o desafio da formao do
cidado, com as caractersticas que foram, por ela, definidas. O diagnstico da
realidade da escola, dos seus alunos e da comunidade a que atende vai fornecer os
elementos identificadores da escola.
Que perguntas devem ser feitas para que a escola defina os objetivos a perseguir,
os contedos que devem ser trabalhados, as formas de organizao do seu ensino?
Para que conhea, de fato, quem so seus alunos, seus profissionais e a comunidade
a que serve? H muitas questes que podem ser formuladas para se conduzir o
processo de construo dos princpios identificadores da escola. Esto, entre elas,
as que se seguem:
Quem o aluno que frequenta a escola? Como vem se dando o desempenho
escolar dos alunos nos ltimos dois anos? Quais so os ndices de aprovao/
reprovao/evaso apresentados pela escola? Qual e a relao entre a idade dos

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

alunos e a serie que frequentam? H alunos eom jornada formal de trabalho? Quem
so os profissionais que atuam na escola? Qual a qualificao dos professores?
A escola tem funcionrios em nmero suficiente? Quem faz o acompanhamento
do trabalho da escola? H agentes de apoio pedaggico? Como vem sendo utilizado
o tempo pedaggico? Onde est localizada a escola: na zona rural (fazenda, povoado,
engenho, assentamento, agrovila, agroindstria) ou na zona urbana (periferia, centro,
condomnio)? Que formas a escola tem de insero na comunidade? Como o seu
espao utilizado pela comunidade? Que [imitaes ou possibilidades a escola
percebe nas suas relaes com a comunidade? H alunos em idade escolar fora da
escola na comunidade? Qual a dimenso fsica da escola? A quantas turmas ela
atende? Como so organizadas as classes? Como est organizado o espao da escola?
Ele vem se constituindo em espao de formao da cidadania? Quais so as condies
fsicas e materiais da escola? Quais so as condies de uso das dependncias
escolares? O nmero de professores suficiente para atender aos alunos?
Essas mesmas questes, a depender do momento, podero ser utilizadas tanto
para identificar quanto para avaliar os avanos alcanados pela escola. Aqui, vale
ressaltar um dos grandes problemas que se vive, hoje, no Brasil: a dificuldade de se
dispor de dados confiveis que retratem o mais fielmente possvel a realidade da
educao, sobretudo da educao bsica, e que possam servir de apoio a um
planejamento exequvel. Uma das causas associadas a essa dificuldade a falta de
controle de qualidade das informaes sadas das escolas para as Secretarias de
Educao e o processo de sistematizao dessas informaes, nas prprias secretarias,
que mantm, muitas vezes, procedimentos artesanais. So essas informaes que
vm alimentando o Censo Escolar, realizado anualmente pelo MEC/INEP.
E responsabilidade do diretor da escola preencher cuidadosamente os formulrios
prprios do Censo Escolar. Qualquer problema nesse preenchimento a ele
atribudo. Os resultados do censo tm sido enviados s escolas, desde 1997, na
forma de Resumos de Estatsticas e Indicadores Educacionais da Escola, com o
objetivo de subsidi-las no esforo para a melhoria do trabalho que vm realizando.
H alguns indicadores bsicos que permitem escola comparar seus resultados
com a mdia de seu Municpio, de seu Estado e do Brasil, que so: taxa de
aprovao, taxa de reprovao, taxa de abandono, taxa de atendimento escolar,
taxa de escolarizao lquida, taxa de escolarizao bruta, taxa de distoro srie/
idade. Assim, necessrio que as escolas sejam cuidadosas no levantamento de
seus dados, para que possam de fato indicar como anda o seu funcionamento.
Com isso, ela estar contribuindo para a melhoria do processo de informao,
tanto em relao situao da educao no pas, quanto para o acompanhamento
do seu prprio desempenho. Por exemplo, se os quadros de resultados finais por
classe no forem preenchidos de forma clara e confivel, haver grande dificuldade

no clculo dos indicadores bsicos j citados, e, tambm, a escola no poder


estabelecer, na sua proposta, metas a serem alcanadas, a partir de indicadores
corretos. So esses indicadores que daro as referncias sobre o ponto em que a
escola est e para onde ela quer e pode ir. Alm disso, muito importante considerar
que os dados do Censo Escolar so utilizados na determinao dos coeficientes
para distribuio dos recursos do FUNDEF, bem como para "implementao de
programas de apoio ao ensino fundamental pblico como Dinheiro na Escola,
Livro Didtico e Merenda Escolar" | Abreu, 1999, p. 11].

O currculo escolar
Sabe-se que o currculo escolar um dos pontos mais difceis a serem enfrentados
pela escola. Algumas questes podem ser aqui levantadas em relao a esse aspecto.
Tradicionalmente, as escolas pblicas tm a sua prtica pedaggica determinada
ou por orientaes centralizadoras oriundas das Secretarias de Educao ou
pelos prprios livros didticos. Isso resulta, na maioria das vezes, em uma
prtica curricular muito pobre que no leva em conta nem a experincia
trazida pelo prprio professor nem a trazida pelo aluno ou mesmo as
caractersticas e tradies culturais da localidade em que a escola est inserida.
Por outro lado, isso tambm no possibilita a construo, pelo professor, da
autonomia intelectual tanto quanto o exerccio da sua criatividade e da dos
seus alunos, e no d margem para que a escola possa construir a sua prpria
identidade no processo de transmisso curricular. Mesmo com a publicao
e a ampla divulgao, pelo MEC, dos Parmetros Curriculares Nacionais, essa
prtica ainda continua muito forte nas escolas.
> Relacionado a isso, existe uma concepo restrita de currculo, prxima do
conceito clssico de programa ou, pior ainda, de uma simples grade
curricular, ou de mera listagem dos contedos que devem ser tratados; da
porque muitos professores se orientam apenas pelos sumrios ou ndices
dos livros didticos. Ao adotarem essa concepo de currculo, os
profissionais da escola deixam de lado uma viso mais ampla que vai alm
da mera enumerao das disciplinas e da especificao de seus contedos.
De fato, o currculo abrange tudo o que ocorre na escola, as atividades
programadas e desenvolvidas sob a sua responsabilidade e que envolvem a
aprendizagem dos contedos escolares pelos alunos, na prpria escola ou
fora dela, e isso precisa ser muito bem pensado pela escola.
Assim, indispensvel que a escola se rena para discutir a concepo atual de
currculo que deixou de ser apenas uma rea tcnica, podendo-se mesmo falar,
hoje, de uma tradio crtica do currculo, orientada por discusses de carter

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

sociolgico, poltico e epistemolgico | Moreira, 1994|. Qual a nova concepo


de currculo que est expressa tanto na LDB quanto nas Diretrizes Curriculares
Nacionais para os diferentes nveis de ensino, e tambm nos Parmetros
Curriculares Nacionais?
A LDB indica, no artigo 26, os elementos que devem constituir o currculo do
ensino fundamental e mdio: "uma base nacional comum, a ser complementada,
em cada sistema de ensino e estabelecimento escolar, por uma parte diversificada,
exigida pelas caractersticas regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia
e da clientela".
A base nacional comum que vai garantir a unidade nacional, de forma que
rodos os alunos possam ter acesso aos conhecimentos mnimos necessrios ao
exerccio da vida cidad. A base nacional comum , portanto, a dimenso
obrigatria dos currculos nacionais e definida pela Unio.
A parte diversificada, tambm obrigatria, compe-se de contedos
complementares tomados da realidade regional e local que devem ser escolhidos
cm cada sistema de ensino e escola. Aqui bom chamar ateno para o rato de
que a escola tem autonomia para incluir, na parte diversificada do currculo, temas
do seu interesse. E pela construo da proposta pedaggica da escola que vo
integrar-se a base nacional comum e a parte diversificada. As Secretarias de
Educao e as escolas devem utilizar a parte diversificada de suas propostas para
enriquecer e complementar a base nacional comum, introduzindo projetos e
atividades de interesse de suas comunidades. Para que a escola se mantenha
contempornea, esses contedos devem ser constantemente atualizados numa
perspectiva crtica, responsvel e contextualizada; dessa forma, a proposta
pedaggica estar sempre em processo de discusso.
O Parecer CEB n 04/98 do Conselho Nacional de Educao que fundamenta
as Diretrizes Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental vai especificar o
que se entende como contedos mnimos das reas de conhecimento que
constituem a base nacional comum: so "as noes e conceitos essenciais sobre
fenmenos, processos, sistemas e operaes que contribuem para a constituio
dos saberes, conhecimentos, valores e prticas sociais indispensveis ao exerccio
de uma vida de cidadania plena".
Segundo essas diretrizes (Resoluo CEB n 02/98), a composio curricular
deve buscar a articulao entre os vrios aspectos da vida cidad - a sade, a
sexualidade, a vida familiar e social, o meio ambiente, o trabalho, a cincia e a
tecnologia, a cultura, as linguagens - com as reas de conhecimento - Lngua
Portuguesa, Lngua Materna (para populaes indgenas e migrantes), Matemtica,
Cincias, Geografia, Histria, Lngua Estrangeira, Educao Artstica, Educao
Fsica, Educao Religiosa.

H vrias formas de composio curricular, mas tanto os Parmetros


Curriculares Nacionais quanto a literatura internacional e nacional sobre o tema
indicam que os modelos multidisciplinar e pluridisciplinar, marcados por forte
fragmentao e que vm dominando a escola brasileira e de outros pases, devem
ser substitudos, na medida do possvel, por uma perspectiva interdisciplinar e
transdisciplinar. O que isso significa?
Interdisciplinaridade significa outra concepo da diviso do saber, marcada
pela interdependncia, pela interao e pela comunicao entre as disciplinas
voltadas para a integrao do conhecimento em reas significativas.
Transdisciplinaridade e a coordenao do conhecimento em um sistema lgico
que permite o livre trnsito de um campo do saber para outro, ultrapassando-se
a concepo de disciplina e entatizando-se o desenvolvimento de todas as nuances
e aspectos do c o m p o r t a m e n t o h u m a n o . O papel da escola, no m u n d o
contemporneo, o de desenvolver competncias transversais entendidas como
"a capacidade de decidir qual o alvo a ser atingido e, portanto, a capacidade
de julgar a oportunidade, assim como a capacidade de inventar os meios para
atingir esses alvos. Essas competncias transversais so adaptativas, transferveis
e geratrizes, caracterizadas pelo poder de adaptar atos e palavras a uma infinidade
de situaes inditas", (Lenoir, 1997, p. 5-22].
com base nessas formas de composio curricular que os Parmetros
Curriculares Nacionais introduzem os temas transversais que, tomando a cidadania
como eixo bsico, vo tratar de questes que ultrapassam as reas convencionais,
mas permeiam a concepo, os objetivos, os contedos e as orientaes didticas
dessas reas. Essa transversalidade supe uma transdisciplinaridade que vai permitir
tratar uma nica questo a partir de uma perspectiva plural. Por exemplo, a tica
um tema que pode ser trabalhado a partir de vrios ngulos e de vrias reas do
conhecimento. Isso exige o comprometimento de toda a comunidade escolar
com o trabalho em torno dos temas definidos pelos Parmetros Curriculares
Nacionais como tica, sade, meio ambiente, pluralidade cultural e orientao
sexual. Esses temas, que tm carter universal, devem ser trazidos para o contexto
local de forma que o aluno aprenda da realidade e na realidade. Para atingir aquilo
a que se prope, at como decorrncia da prpria lei, a escola precisa ensinar a
criana a estabelecer relaes entre a sua experincia cotidiana e os contedos
escolares, em torno dos quais todos trabalharo, ampliando, assim, o seu universo.
A escola deve, acima de tudo, fornecer as condies para que seus alunos participem
da formulao e reformulao de conceitos e valores, tendo em vista que o ato de
conhecer implica incorporao, produo e transformao do conhecimento, para
o exerccio da cidadania responsvel.
Como essas determinaes formais do currculo vo se manifestar na escola?

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

A sua concretizao, no espao dinmico que o da escola, vai produzir,


simultaneamente, diferentes formas de expresso do currculo. Ao lado do currculo
formal, determinado legalmente e colocado nas diretrizes curriculares, nas
propostas pedaggicas e nos planos de trabalho, h o currculo em ao,
considerado o currculo real, que aquilo que, de feto, acontece na escola, e o
currculo oculto, que aquilo que no est formalmente explicitado, mas que
perpassa, o tempo todo, as atividades escolares.
O currculo fominl entendido como o conjunto das prescries oriundas das
diretrizes curriculares, produzidas tanto no nvel nacional quando nas secretarias
e na prpria escola e indicado nos documentos oficiais, nas propostas pedaggicas
e nos regimentos escolares. O currculo formal toma da cultura aquilo que
considera que deve ser transmitido s novas geraes, com os recortes, as
codificaes e as formalizaes didticas correspondentes.
O currculo real a transposio pragmtica do currculo formal, a
interpretao que professores e alunos constrem, conjuntamente, no exerccio
cotidiano de enfrentamento das dificuldades, sejam conceituais, materiais, da
relao professor/aluno e aluno/aluno. So as snteses construdas por professores
e alunos, a partir dos elementos do currculo formal e das experincias pessoais
de cada um. Como bem coloca Perrenoud (1995, p. 42-43),
"o currculo formal fornece uma trama, a partir da qual os professores devem
elaborar um tecido de noes, esquemas, informaes, mtodos, cdigos, regras
que vo tentar transmitir. Para passar da trama ao tecido, o professor realiza um
trabalho permanente de reinveno, de explicitao, de ilustrao, de
concretizao do currculo formal".
O currculo oculto e aquele que escapa das prescries, sejam elas originrias do
currculo formal ou do real. Diz respeito quelas aprendizagens que fogem ao controle
da prpria escola e do professor e passam quase despercebidas, mas que tm fora
formadora muito intensa. So as relaes de poder entre grupos diferenciados na
escola que produzem aceitao ou rejeio de certos comportamentos, em prejuzo
de outros; so os comportamentos de discriminao dissimulada das diferenas e,
at mesmo, a existncia de uma profecia auto-realizadora dos professores que classifica,
de antemo, certos alunos como bons e outros como maus. O currculo oculto
tambm vai se manifestar, entre outras formas, na maneira como os funcionrios
tratam os alunos e seus pais, no modo de organizao das salas de aula, no tipo de
cartaz pendurado nas paredes (que mensagens?), nas condies de higiene e
conservao dos sanitrios, no prprio espao fsico da escola.
Essas trs expresses do currculo vo constituir o conjunto das aprendizagens
realizadas pelos alunos e o reconhecimento dessa trama, presente na vida escolar, vai
dar equipe da escola melhores condies para identificar as reas problemticas da

sua prtica pedaggica. Diante disso, algumas questes bsicas toda a escola deveria
razer-se. Que mensagens no explcitas a escola vem passando para seus alunos?
Que contedos vem privilegiando? Que currculo est sendo construdo - o que
enfatiza o sucesso escolar ou o que, implicitamente, se conforma com o fracasso?
Assim, no processo de elaborao da proposta pedaggica, o diretor e os demais
membros da equipe escolar devem estudar a legislao educacional, bem como a
documentao oficial da Secretaria de Educao e do Conselho Estadual e/ou
Municipal de Educao, produzida com o objetivo de orientar a implantao
desses dispositivos legais no que se refere ao currculo. A partir da, torna-se
necessrio identificar as aes que preciso planejar e realizar pela escola para
colocar cm prtica um currculo que contemple os objetivos da educao bsica.
Tara que seja construdo e posto em prtica um currculo escolar que realmente
permita a insero do aluno na vida cidad, preciso que os profissionais da educao
estejam bem preparados. A complexidade da tarefa que a escola deve assumir, hoje,
exige profissionais capazes de exercer, com autonomia intelectual, a conduo de
um processo de ensino que v alm da simples transmisso de alguns conhecimentos.
O diretor tem, nesse contexto, um papel fundamental. Alm de liderar, ao lado da
coordenao pedaggica, a construo permanente da proposta pedaggica, ele
deve estar todo o tempo viabilizando as condies para sua execuo, e uma delas
a formao contnua de seus professores, para que possam desenvolver, com
competncia, o currculo expresso na proposta pedaggica.

Orientao didtica
A funo primordial da escola e, especialmente, do professor possibilitar aos
seus alunos o acesso ao conhecimento escolar. Para tanto, esse conhecimento
passa por esquematizaes, reestruturaes, segmentaes, simplificaes,
reconstrues prticas como meio de promover a sua apreenso pelos alunos.
Pode-se, portanto, pensar o trabalho escolar como a transposio prtica do
currculo formal que, por sua vez, inclui a transposio didtica, "entendida como
o acabamento, a transformao a que se sujeitam os saberes, as prticas sociais
ou, mais globalmente, a cukura, para poder ensin-las e avali-las na aula"
[Perrenoud, 1995, p. 21].
Assim, o professor , de fato, um mediador na interao dos alunos com os
objetos de conhecimento e a orientao didtica que assume; e os mtodos que
utiliza tm como finalidade estimular a compreenso e a diferenciao entre os
conceitos, possibilitar a sua generalizao, transposio e aplicao em situaes
diversas e permitir a soluo de problemas, o levantamento de questes, a avaliao
dos resultados de suas aes e a reconstruo do conhecimento em outros nveis.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

Alm de favorecer aquelas aprendizagens consideradas tradicionalmente


escolares, a escola deve organizar, seja no interior da sala de aula, seja fora dela,
situaes, tarefas, atividades que facilitem a vida em comum, que ajudem os alunos
a criar um sentido de ordem, de uso significativo do tempo e do espao, a
desenvolver o esprito de cooperao e de solidariedade e o sentimento de
pertencimento aos seus grupos de convivncia.
Contudo, no isso o que vem ocorrendo na escola bsica, no Brasil. A formao
de m qualidade do professor brasileiro no lhe fornece as condies para o exerccio
do seu ofcio, que promover a aprendizagem dos seus alunos. Vrios estudos
realizados recentemente no Brasil sobre o cotidiano da sala de aula mostram, alm
da prpria pobreza material e fsica das salas, o predomnio de prticas educativas
rotineiras, repetitivas, centradas no professor, e que utilizam a escrita pelo aluno
(deveres de casa, cpia, exerccios escritos em caderno, etc.) mais como mecanismo
de controle da indisciplina do que como instrumento de efetiva aprendizagem.
A prpria organizao da sala de aula, a disposio das carteiras escolares em fileiras
e, poucas vezes, dispostas em crculos ou cm pequenos agrupamentos demonstra
qual a opo metodolgica que vem predominando entre os professores. A ausncia
de material didtico rico e diversificado e a falta de conhecimento aprofundado dos
contedos que ensina levam o professor, na maioria das vezes, a recorrer a prticas
tradicionais e a banalizar a importncia das atividades e das rotinas escolares.
Por outro lado, aos professores, s chegam os bafejos das concepes
contemporneas de educao, seja nos cursos de formao inicial, seja nos de
capacitao de professores j em servio. Seus depoimentos a respeito desses
ltimos cursos indicam, inclusive, que eles percebem a necessidade de abandonar
as formas tradicionais, mas o tempo do curso no suficiente para o
aprofundamento das novas ideias e sua consequente transposio para a prtica
na sala de aula. Aqui, vale ressaltar a falta que faz o acompanhamento sistemtico
do trabalho do professor e de sua formao continuada, por intermdio de grupos
dirigidos de estudo, no mbito da prpria escola.
Diante disso, preciso que o diretor, junto com a equipe escolar, discuta as
opes didticas a serem assumidas, promovendo os meios para que sejam postas
em prtica. Isso no se faz apenas com seminrios pontuais ou com a realizao
das convencionais semanas pedaggicas promovidas no incio de cada ano letivo.
Demanda tempo, persistncia, estudo e dedicao. Demanda, sobretudo, condies
de trabalho, as quais o diretor deve continuamente buscar e a Secretaria de
Educao, apoiar, para que o professor possa se dedicar ao seu verdadeiro ofcio:
promover a aprendizagem dos alunos.
H, hoje, um conjunto de princpios educativos que vm orientando as prticas
pedaggicas contemporneas. Sem pretender esgotar temtica to complexa, so
indicados alguns desses princpios como pontos para reflexo.

Considerar o aluno como sujeito de sua prpria aprendizagem.


Reconhecer que o conhecimento construdo, progressivamente, por meio
da atividade prpria do aluno e tambm das interaes sociais, isto , de
aluno para aluno e entre o professor e os alunos.

Superar a fragmentao do saber dividido em disciplinas, enfatizando a


interdisciplinaridade dos conhecimentos e a construo integrada de saberes,
competncias e valores que perpassam, de forma transdisciplinar, o conjunto
do saber-fazer escolar.

Tomar as experincias e vivncias do cotidiano do aluno como ponto de


partida para as novas aprendizagens escolares.
Organizar o trabalho escolar em torno de atividades que proporcionem o
prazer de conhecer, o desejo de descobrir e de fazer e que estimulem o
aprender a aprender.
Respeitar a diversidade dos alunos, enquanto pessoas e enquanto membros
de um determinado grupo tnico-cultural e socioeconmico.
Estimular o desenvolvimento da autonomia do aluno, da sua participao
na construo da vida escolar, pelo incentivo ao trabalho em grupo e a
aprendizagem cooperativa.
Como esses princpios podem ser concretizados na prtica? A partir de uma
leitura dos Parmetros Curriculares Nacionais para o Ensino Fundamental, alguns
pontos podem ser destacados.
A autonomia, por exemplo, pode concretizar-se no trabalho em sala de aula, por
meio de atividades que permitam ao aluno "posicionar-se, elaborar projetos pessoais
e participar enunciativa e cooprativamente de projetos coletivos, ter discernimento,
organizar-se cm funo de metas eleitas, governar-se, participar da gesto de aes
coletivas, estabelecer critrios e eleger princpios ticos", entre outros aspectos.
O respeito diversidade tem a ver com o direito de todos os alunos de realizarem
as atividades fundamentais para o seu desenvolvimento e socializao. Sua
concretizao em sala de aula, significa "levar cm conta fatores sociais, culturais e
a histria educativa de cada aluno, suas caractersticas pessoais de dficit sensorial,
motor ou psquico, ou de super dotao intelectual (...)" dando-sc "especial ateno
ao aluno que demonstrar a necessidade de resgatar a auto-estima." Muitos
professores ensinam pensando no aluno tpico e no no aluno concreto. Dessa
forma, a direo precisa estar atenta a essas questes e acompanhar continuamente
o trabalho dos professores, verificando se conhecem a constituio de seu grupo
de alunos e se respeitam a sua diversidade.
O trabalho diversificado um recurso, por exemplo, que vem sendo utilizado
com bons resultados, vez que so usados diferentes exerccios, atividades, tarefas

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

por grupos de alunos ou pequenos projeros, que vo permitindo a insero de


todos no trabalho escolar, independentemente dos diferentes nveis de
conhecimento e experincia presentes entre os alunos de uma mesma classe O
princpio que deve orientar essa opo o de que todos os alunos so capazes de
aprender, cada um no seu ritmo prprio e a partir de pontos diferentes, desde que
lhe sejam dadas as condies para que isso ocorra. Se a escola no reconhece a
diversidade presente na sala de aula, se "pratica a indiferena pelas diferenas, ela
transforma essas desigualdades de ordem extra-escolar em desigualdades de
aprendizagem, logo, em sucessos e insucessos" |Pcrrenoud, 1995, p. 34].
A interao e a cooperao so princpios subjacentes a aprendizagem dos
contedos escolares e aprendizagem de formas de convivncia escolar e social.
Para sua concretizao, a escola e os professores devem criar situaes cm que os
alunos "possam aprender a dialogar, a ouvir o outro e ajud-lo, a pedir ajuda,
aproveitar crticas, explicar um ponto de vista, coordenar aes para obter sucesso
em uma tarefa conjunta". Para que esse aprendizado ocorra de rato preciso que
o professor esteja comprometido com esses princpios e tenha disponibilidade
para "aceitar contribuies dos alunos (respeitando-as, mesmo q u a n d o
apresentadas de forma confusa ou incorreta) e para favorecer o respeito, por
parte do grupo, assegurando a participao de todos os alunos".
A seleo de material deve ser variada e cuidadosa. "Todo material fonte de
informao mas nenhum deve ser utilizado com exclusividade." A escolha do
livro didtico pelo professor deve ser criteriosa e estar vinculada com as suas
opes metodolgicas. Alm dos livros didticos dos alunos e dos livros de
literatura infanto-juvenil, o professor deve recorrer a "materiais diversificados
como jornais, revistas, folhetos, propagandas, computadores, calculadoras, filmes,
que fazem o aluno sentir-se inserido no mundo sua volta".
N o se pode perder de vista que as escolas devem ter autonomia para
desenvolver o pluralismo de ideias e de concepes pedaggicas, conforme
expresso no artigo 3, inciso III, da LDB, quando se refere aos princpios e fins da
educao nacional. Isso deixa para a escola um espao de criatividade, iniciativa e
experimentao que pode ser desenvolvido durante a construo, a implementao,
o acompanhamento e a avaliao de sua proposta pedaggica.

Formas de organizao
As formas de organizao que os sistemas escolares apresentam expressam a
concepo de educao assumida. Assim que, da anlise dos artigos da nova
LDB que tratam da organizao da educao nacional, podem-se extrair os
princpios que a orientam. A autonomia, princpio maior que perpassa toda a
LDB, expressa-se em vrios nveis. Isso vai permitir que tanto os sistemas de ensino

quanto suas escolas desenvolvam formas variadas de organizao que a prpria


lei estimula. Assim, a organizao do ensino deve estar pautada nas diretrizes
nacionais emanadas da LDB e do Conselho Nacional de Educao e de acordo
com as diretrizes locais que podem ser oriundas do Conselho Estadual de
Educao/Secretaria Estadual de Educao ou do Conselho Municipal de
Educao/Secretaria Municipal de Educao, se o sistema municipal j estiver
constitudo. No entanto, importante destacar o poder de deciso que dado
escola e o espao que a ela deve ser assegurado.
Os artigos 22 a 28 e, ainda, os artigos 32 a 34 tratam das possveis formas de
organizao, com grande flexibilidade, permitindo s escolas se organizarem a
partir de decises tomadas com base na anlise dos elementos que as identificam.
Assim, segundo o artigo 23, e possvel haver escolas organizadas cm sries anuais,
perodos semestrais, ciclos, alternncia regular de perodos de estudo, grupos
no seriados com base na idade, na competncia e em outros critrios, ou por
forma diversa de organizao, sempre que o interesse do processo de aprendizagem
assim o recomendar. O Parecer n 05/97 do Conselho Nacional de Educao, ao
comentar esse artigo, mostra a abertura que foi dada s instituies de ensino
para se organizarem, delegando-se uma nova autoridade escola, contanto que
sejam respeitadas as normas curriculares e outros dispositivos legais. O mesmo
parecer recomenda que o tipo de organizao assumido pela escola deve constar,
fundamentalmente, de sua proposta pedaggica e ser explicitada nos respectivos
regimentos. Isso significa certa despadronizao da escola e a possibilidade do
exerccio de sua autonomia.
Dentre as formas possveis de organizao sugeridas na lei, os Parmetros
Curriculares Nacionais recomendam a organizao da escola em ciclos, principalmente
nas quatro sries iniciais, entre outras razes, pelo reconhecimento de que tal proposta
permite compensar a presso do tempo que inerente instituio escolar, tornando
possvel distribuir os contedos da forma mais adequada natureza do processo de
aprendizagem. Ao mesmo tempo em que essa recomendao feita, chama-se ateno
para a necessidade de se destinar espao e tempo realizao de reunio de professores
para se discutirem os diferentes aspectos do processo educacional.
Quais os aspectos que devem constar da organizao escolar?
Opo por uma ou mais formas de organizao do ensino (srie, ciclo, alternncia,
e t c ) . Para tomar essa opo preciso que a escola considere: os elementos
identificadores da escola (sua clientela, sua localizao, dimenso, seu
professorado, e t c ) ; as caractersticas do cidado que se quer formar; os
contedos curriculares; a orientao didtica assumida; as condies de
infra-estrutura da escola; os recursos disponveis.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

Anlise da necessidade de a escola constituir ou no classes de acelerao da


aprendizagem, em carter emergencial, para alunos com atraso escolar,
com o propsito de eliminar gradualmente as distores idade/srie. Ao
mesmo tempo, desenvolvimento de esforos para a melhoria das classes
regulares, evitando-se a continuidade desse processo de distoro e
regularizando-se, assim, o fluxo escolar.
Estruturao do seu sistema de recuperao. Aqui vale chamar ateno para o
fato de que, de modo geral, as escolas usam o recurso da recuperao apenas
entre os anos ou perodos letivos regulares. As concepes de aprendizagem
e de avaliao, implcitas na nova LDB, colocam a obrigatoriedade dos estudos
de recuperao, de preferencia paralelos ao perodo letivo, O que significa
que as escolas devem planejar-se de modo a que esse processo se constitua
cm procedimento usual na sua organizao e meta a ser perseguida na sua
proposta pedaggica. Segundo o Parecer CEB/CNE n 05/97, a recuperao
paralela aperfeioa o processo pedaggico, uma vez que estimula as correes
de curso, enquanto o ano letivo se desenvolve, do que pode resultar aprecivel
melhoria na progresso dos alunos com dificuldades que se projetam nos
passos seguintes. Esse mecanismo, associado melhoria do trabalho nas
classes regulares, vai possibilitar a superao das distores idade/srie
provocadas por reprovao e repetncia escolar.
Distribuio do tempo escolar:
> definio do calendrio escolar, consideradas as peculiaridades locais, sem
reduo do nmero de horas letivas definidas na lei. Tratamento especfico dever
ser dado escola rural, que poder ter um calendrio escolar adequado s fases do
ciclo agrcola e s condies climticas;
> distribuio da carga horria entre os componentes curriculares, a partir de
uma viso pedaggica e no administrativa;
> estabelecimento de mecanismos de preservao do tempo de permanncia
do aluno em contato direto com atividades escolares, cumprindo-se o disposto
na LDB, artigo 34, segundo o qual a jornada escolar, no ensino fundamental,
incluir, pelo menos, quatro horas de trabalho efetivo cm sala de aula, sendo
progressivamente ampliado o perodo de permanncia na escola. Assim, a carga
horria mnima anual ser de oitocentas horas, distribudas por um mnimo de
duzentos dias de efetivo trabalho escolar, excludo o tempo para os exames finais;
> instituio de tempo, dentro da jornada de trabalho do professor, para a
realizao de atividades de estudo, preparao, acompanhamento e avaliao do
trabalho escolar.

Definio do sistema de avaliao, considerando-se a sua concepo contnua


e cumulativa posta na LDB e cstruturando-sc para pr cm prtica as novas
propostas de atendimento ao aluno a estabelecidas. Ao lado da classificao
por promoo e por transferencia, tradicionalmente exercitadas na escola,
foi incorporado o novo instituto legal da reclassificao, mecanismo que
vai dar condies escola para receber alunos de outras instituies com
uma organizao de ensino diferente. Por meio desse mecanismo e possvel,
ainda, a realizao de avaliao dos avanos obtidos pelos alunos, antes
mesmo do final do ano letivo, permitindo-se que ele passe a frequentar
uma srie ou turma mais adequada ao seu nvel de conhecimento. A
classificao, independentemente de escolarizao anterior, mediante a
avaliao feita pela escola, define o grau de desenvolvimento e de experincia
do candidato e permite sua inscrio na srie ou etapa adequada; esse
instituto deve ser regulamentado pelo respectivo sistema de ensino.
Sistematizao dos procedimentos de registros escolares de frequncia e de avaliao
dos rendimentos, de emisso de diplomas e de certificados.
Organizao de um sistema confiarei de coleta e sistematizao dos dados sobre
o desempenho escolar (aprovao, reprovao, repetncia, evaso, relao
idade/srie dos alunos) que permitam escola avaliar os resultados obtidos
pelas formas de organizao adotadas.
Por tudo que foi aqui discutido, percebe-se, claramente, a necessidade de se
reservar tempo para reflexo, a partir de anlises concretas das condies da escola,
para que sejam tomadas decises responsveis e fundamentadas sobre as formas
de organizao que a escola pode assumir.

Avaliao
Em geral, nos meios educacionais, a ideia de avaliao quase s se aplica ao
desempenho dos alunos. Entretanto, a avaliao vem assumindo importncia cada
vez maior e mais ampla em funo da necessidade de planejar a partir de dados e
indicativos reais e confiveis. As demandas da escola, os problemas a serem
solucionados e os recursos a serem alocados s se revelam a partir de avaliao
criteriosa. Assim, a avaliao se aplica, hoje, tanto ao mbito dos resultados
escolares (rendimento escolar dos alunos e tatores a ele associados, qualidade das
aprendizagens, desempenho dos alunos em provas especficas) quanto ao mbito
da avaliao institucional (condies de infra-estrutura das escolas, processos de
gesto, formao, qualificao e produtividade do pessoal docente e do tcnicoadministrativo). Ao discutir e definir sua concepo de avaliao, a escola deve
considerar esses dois mbitos.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

Os estudos realizados sobre o tema avaliao indicam, entre outros, dois


aspectos importantes a serem considerados, na avaliao que feita na escola: a
presena de arbitrariedades dos professores nos processos avaliativos dos alunos
e a indefinio de como se deve avaliar, marcada pela ausncia de parmetros e
princpios orientadores claros. Quanto ao primeiro aspecto, so inmeros os
estudos que destacam o uso da avaliao como instrumento de poder e de
autoritarismo. Esse um ponto que precisa de contnuo acompanhamento por
parte da Secretaria de Educao. Quanto ao segundo aspecto, tem-sc constatado
um estado de confuso e de insegurana entre os professores, diante da concepo
ideal de avaliao escolar expressa pelos cursos e documentos oficiais e a realidade
das escolas que eles devem enfrentar no dia-a-dia. Esse ponto exige um trabalho
de discusso e definies por parte de toda a equipe escolar e de experimentao
orientada do uso de formas alternativas de avaliao.
Qual o conceito de avaliao expresso na LDB?
A LDB, no seu artigo 24, inciso V, expressa uma concepo de avaliao que
considera o processo de construo do conhecimento contnuo e progressivo,
devendo a avaliao a ele adequar-se; que a aprendizagem comporta elementos
de ordem tanto subjetiva quanto objetiva e, portanto, deve privilegiar os aspectos
qualitativos sobre os quantitativos; que o aluno pode trazer para a escola um
saber construdo fora dela ou em outras experincias escolares que deve ser
reconhecido e aproveitado; que o aluno pode avanar nas aprendizagens dos
contedos prprios de uma determinada serie e, por isso, ser promovido serie
seguinte, antes mesmo da concluso do ano letivo; que, ao aluno em atraso escolar,
deva ser garantida tanto a possibilidade de acelerao de estudos quanto a
oportunidade de recuperao, preferencialmente paralela ao perodo letivo.
Qual o sentido da avaliao escolar?
Sua funo obter informaes sobre os avanos e as dificuldades de cada
aluno, constituindo-se em procedimento permanente de suporte ao processo de
ensino-aprendizagem, instrumento de estmulo e promoo da aprendizagem,
de orientao para o professor planejar suas aes, a fim de conseguir ajudar o
aluno a prosseguir, com xito, seu processo de escolarizao. Para tanto, cabe ao
professor interpretar qualitativamente o conhecimento construdo pelo aluno,
considerando-se que esse conhecimento abrange as reas cognitiva, afetiva e social.
Como ultrapassar as prticas de avaliao existentes hoje nas escolas e construir
novas formas que venham a atender ao que prescreve a nova legislao e ao atual
estgio de conhecimento crtico sobre essa temtica?
isso que deve ser discutido pela escola durante a elaborao de sua proposta
pedaggica. Para tanto, preciso estudar a legislao no que se refere temtica,
analisar experincias de avaliao que esto sendo encaminhadas por outras escolas

e definir, com clareza, os objetivos e os critrios da avaliao, seja essa a avaliao


dos resultados escolares, seja a auto-avaliao da escola, aspectos profundamente
relacionados. Tanto a concepo de avaliao quanto os princpios que a orientam
e as formas e critrios de avaliao devero constar no regimento escolar.
7 . 3 . IMPLEMENTAO DA PROPOSTA PEDAGGICA

Para que a proposta pedaggica no signifique apenas atividade burocrtica e


formal a ser cumprida por exigncia legal, preciso viabilizar as condies necessrias
para a sua construo, execuo, acompanhamento, avaliao, reconstruo. A seguir
so citadas algumas das condies essenciais para sua implementao.
Delimitao e organizao Ao tempo para discusso, elaborao e acompanhamento
da proposta
Para a realizao de uma tarefa complexa como a elaborao e implementao
da proposta, preciso buscar condies objetivas. A instituio de um tempo prprio
uma dessas condies. A cultura da participao precisa ser ainda instaurada em
nossas escolas e, para isso, precisa-se de tempo. Aqui, o tempo merece conecituao
precisa. Significa um horrio definido para participar de reunies e realizar tarefas
especficas que se faam necessrias para a consecuo da proposta.
A escola, se ocupa todo o tempo do professor com aulas, sem lhe dar algumas
horas semanais de trabalho remunerado para estudar, elaborar material didtico e
ter oportunidade de discutir com os colegas e com a comunidade o processo de
realizao do trabalho pedaggico, est dificultando a realizao de um trabalho de
qualidade. Reconhecendo isso, a LDR, no seu artigo 67, inciso V, assegura ao
professor perodo reservado a estudos, planejamento e avaliao includo na carga
de trabalho, o que dever constar do plano de carreira dos profissionais do magistrio.
Por outro lado, a Resoluo CEB/CNE n 3/97, artigo 6, inciso V, define que a
jornada de trabalho dos docentes incluir uma parte de horas de aula e outra de
horas de atividades. No inciso IV do mesmo artigo, est indicado que as horas de
ati\ idades correspondem s horas de trabalho do professor destinadas preparao
e avaliao do trabalho didtico, colaborao com a administrao da escola, s
reunies pedaggicas, articulao com a comunidade e ao aperfeioamento
profissional, de acordo com a proposta pedaggica de cada escola. V-se, desse
modo, legalmente garantida a participao do professor nesse tipo de trabalho.
Encontrar o tempo certo para reunir as pessoas da comunidade no fcil.
E, aqui, coloca-se um desafio para as lideranas da escola: descobrir formas de
contato com as famlias dos alunos que superem as tradicionais - as eventuais
reunies de pais para tratar da indisciplina e das notas baixas dos alunos - de
maneira a atra-las a participar sistematicamente da vida escolar de seus filhos e a
participar do processo de construo e acompanhamento da proposta pedaggica.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

Estabelecimento de possibilidades e de limitaes do trabalho da escola e definio


de prioridades
A degradao histrica que a escola vem sofrendo faz que sejam inmeros os
aspectos que merecem ser transformados para que ela alcance patamares mnimos
de qualidade. Na sua proposta pedaggica, importante que sejam identificados,
com clareza, os problemas enfrentados, bem como suas possveis solues. A
partir da, algumas questes se colocam. As solues levantadas so viveis? Como
cias sero encaminhadas? O que precisa ser feito, para que elas se tornem
operacionais? Quais os recursos necessrios e como busc-los? Tais questes, entre
outras, iro ajudar a definir quais as possibilidades e limitaes concretas da escola
nesse primeiro momento, sempre tendo-se em mente que, no decurso do trabalho,
essas possibilidades podero ser ampliadas. Considerada a complexa tarefa de dar
nova qualidade escola, e preciso que se definam, no rol das possibilidades
levantadas, as prioridades para que haja economia de tempo e de esforos. No se
pode fazer tudo ao mesmo tempo. Assim, as metas definidas devem ser claras,
viveis e representativas das necessidades bsicas da escola. O documento Como
Elaborara Plano de Desenvolvimento da Escola, publicado pelo FUNDESCOLA/MEC,
constitui-se em uma das fontes a que podem recorrer as escolas no processo de
seleo das estratgias bsicas para o desenvolvimento da proposta pedaggica.
Acompanhamento da execuo da proposta pedaggica
A construo e a execuo da proposta pedaggica e do plano da escola precisam
ser sustentadas por acompanhamento contnuo e sistemtico do diretor da escola,
mas tambm de um coordenador pedaggico que deve ajudar o diretor com
aes mais especficas de carter tcnico-pedaggico. Cabe s Secretarias de
Educao providenciar a presena desse agente na escola, seja ele membro da
equipe integrante da prpria escola, seja ele tcnico da secretaria. O importante
que haja um responsvel pela mobilizao da escola para que se esteja,
periodicamente, discutindo os rumos que a proposta pedaggica e o plano da
escola vo tomando. Como parte desse processo de acompanhamento, so
sugeridas algumas aes:
> anlise dos planos de trabalho dos professores para se verificar sua relao
com os objetivos, com os contedos curriculares e com as opes metodolgicas
da proposta pedaggica;
> construo, juntamente com os professores, de um instrumento de
acompanhamento das aulas, a partir de parmetros previamente discutidos, de
forma que eles possam participar da avaliao da sua prpria prtica de trabalho;
> observao da sala de aula, a partir de um instrumento de acompanhamento,
para que se estabeleam relaes entre a dinmica da aula e os objetivos e contedos

curriculares da proposta pedaggica e se identifiquem aspectos que precisam ser


mais bem trabalhados com os professores;
> acompanhamento do desempenho dos alunos, identificando-se pontos nesse
desempenho que precisam ser melhorados e que precisam ser discutidos com os
professores;
> acompanhamento do desenvolvimento de projetos propostos por professores
e por alunos;
> superviso do uso do tempo e do espao escolar, verificando-se sua adequao
aos objetivos e contedos curriculares;
> superviso da qualidade dos recursos didticos disponveis, observando-se
sua variedade, sua adequao ao nmero de alunos e aos objetivos e contedos
curriculares da proposta pedaggica;
> reunio em dia fixo, que faa parte da programao normal da escola, com
os professores, para estudo terico e discusso de questes prticas;
> reunio peridica com toda a escola e com os pais dos alunos para avaliao
e rcplanejamcnto da proposta e do plano de trabalho da escola.
Cabe Secretaria de Educao garantir as condies para que esse
acompanhamento se efetive, estimulando, inclusive, a troca de experincias entre
as escolas, e promovendo, por exemplo, seminrios interescolares em que sejam
apresentadas as diferentes propostas em andamento, as dificuldades para sua
construo e implementao e os resultados que vm sendo alcanados.

Construo do regimento escolar

A nova LDB provocou a necessidade de os Conselhos de Educao


regulamentarem os novos dispositivos legais, o que levou reviso, entre outras,
do papel que vinha sendo atribudo ao regimento escolar. Ele continua
configurando-se como uma condio normativa para a realizao das tarefas
essenciais da escola e tem como objetivo a organizao e a disciplina das rotinas
escolares. a Lei maior da escola, tem carter obrigatrio, pois quem vai definir
a natureza e a finalidade da escola, bem como as normas e critrios que regulam
seu funcionamento. No entanto, vrios Conselhos Estaduais de Educao tm
estabelecido, nas suas instrues normativas, uma relao intrnseca entre
regimento e proposta pedaggica. A nfase dada ao regimento passa a ser a de,
"enquanto norma que rege o funcionamento da instituio, se constituir em
instrumento que concorra para a concentrao de esforos no processo ensinoaprendizagem, transformando-sc em uni verdadeiro estatuto pedaggico, capaz
de orientar toda a comunidade escolar de forma simples, mas segura" 4
4

Resoluo CF.F./RS n 236/98 do Conselho Estadual de Educao do Rio Grande do Sul.


Relator: Dorival Adair Flack.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

Por isso mesmo, ele deve ser construdo em cada escola juntamente com a
proposta pedaggica, constimindo-se na sua traduo formal. Observe-se que,
enquanto a proposta pedaggica se materializa-sc no plano da escola, o regimento
escolar um instrumento de carter legal que legitima as aes da escola, e constitui
uma modalidade de contrato que estabelece as regras e as normas de convivncia
socioescolar. Segundo o Conselho de Educao do Estado de Gois, "o regimento
o veculo que a escola possui como instrumento de defesa da qualidade, coerncia
e justeza dos servios que presta comunidade". 5 Da mesma forma que a proposta
pedaggica, ele deve ser construdo com a participao efetiva de todos os segmentos
da escola, pois a possibilidade de seu cumprimento vai depender da compreenso,
da aceitabilidade e do comprometimento de toda a comunidade escolar.
A seguir, em um quadro, procura-se sintetizar os diversos passos a serem
percorridos no caminho da elaborao da proposta pedaggica, e que devem
receber continuamente apoio, acompanhamento e avaliao por parte das
secretarias e, quando houver, pelo Conselho Municipal de Educao.

DEFINIR O CIDADO QUE SE QUER FORMAR


ESTABELECER OS ELEMENTOS IDENTIFICADORES DA ESCOLA
MOBILIZAR A EQUIPE ESCOLAR
DELIMITAR E INSTITUCIONALIZAR O TEMPO
ESTABELECER DIFERENTES NVEIS DE PARTICIPAO E DE

RESPONSABILIDADE
IDENTIFICAR POSSIBILIDADES F LIMITAES
DEFINIR OS CONTEDOS, A ORGANIZAO DO ENSINO F A
ORIENTAO DIDTICA
ESTABELECER UM PROCESSO DE ACOMPANHAMENTO
AVALIAR CONTINUAMENTE
ATUALIZAR CONTINUAMENTE A PROPOSTA PEDAGGICA

Instruo CEE n 01/98 do Conselho Estadual de Educao do Estado de Gois. Sugestes e


Recomendaes para Elaborao e Aprovao de Regimenro Escolar. Relatora: Natividade
Rosa Cniirmi

8. CONSIDERAES FINAIS

A construo da gesto democrtica exige o reconhecimento de que por


meio da prtica pedaggica cotidiana das escolas que se expressa a poltica
educacional do Municpio, poltica essa que deve ser resultante da participao da
comunidade escolar nas discusses que subsidiam a sua criao. Este um
movimento de mo dupla, que envolve, de um lado, a escola e a comunidade na
qual se insere, e, de outro, a administrao municipal. A proposta pedaggica da
escola reflete a proposta educacional do Municpio, que se informa e se reestrutura
a partir do desenvolvimento das diversas propostas pedaggicas das escolas
municipais. Se assim , cabe Secretaria de Educao definir estratgias que
respeitem e incentivem a diversidade de cada escola e, ao mesmo tempo,
consolidem a unidade do seu sistema educativo.
O que significa a consolidao da unidade do sistema educativo, no contexto
das discusses sobre gesto democrtica?
Autonomia e participao, princpios intrnsecos da gesto democrtica, implicam
descentralizao, partilha e equilbrio de poder e de responsabilidades, concepo
conjunta de objetivos e de processos para alcan-los, convergncia de atitudes e de
desempenhos em um todo tecedor de uma cultura organizacional prpria. Para
que se alcance esse todo internamente articulado, com unidade, objetivos e
viabilidade, nessa nova configurao, preciso saber articular unidade e diversidade.
E essa articulao que vai possibilitar a existncia de um sistema comum e de uma
direo coordenadora de to distintas partes que cada escola representa.
Para tanto, a Secretaria de Educao haver de fortalecer suas equipes tcnicas
para dar acompanhamento, apoio e assessoria s escolas e avaliar continuamente a
sua rede ou sistema escolar. Isso pode ser facilitado pela construo conjunta, pela
Secretaria de Educao e pelas escolas, de parmetros orientadores cujos princpios
bsicos sejam a autonomia e a interdependncia: diversidade e flexibilidade de formas
de gesto escolar "cm funo das caractersticas dos estabelecimentos de ensino e
das suas comunidades, mas no respeito inequvoco de grandes princpios e normas
gerais, comuns a todos eles" [Barroso, 1998, p. 30-31].
Este incio de sculo traz, portanto, para cada Secretaria de Educao um
grande desafio: ultrapassar a excessiva burocratizao do passado, que resultava
em impessoalizao e descompromisso, para alcanar o equilbrio de manter a
diversidade na unidade, construindo a autonomia e exercitando a cidadania.

A DIMENSAO PEDAGOGICA DA GESTAO DA EDUCAO

BIBLIOGRAFIA

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Edited by Anne T. Henderson and Nancy Berla. National Committee for
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O Que Muda na Educao Brasileira com a Nova Lei de Dirctrizes e Bases?
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BARROSO, Joio. O reforo da autonomia das escolas e a flexibilizao da gesto
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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA/Fundao Clemente Mariani. Projeto
Formao de Formadores em Gesto da Educao. Salvador: 2000. Relatrio
de trabalho.

Indicadores de
Qualidade da Escola:
Base para a
Construo de
Critrios
Orientadores da
Gesto da Educao
Dilza

Adlia Luiza Portela


Alaria Andrade Atta"

* Coordenadora do Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Educao Municipal da Universidade


Federal da Bahia; consultora do FUNDESCOLA/MEC.
" Professora da Universidade Federal da Bahia com o ttulo de Professor Emrito.

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO
1.

161

INTRODUO

162

2. ALGUNS INDICADORES DE QUALIDADE


2 . 1 TIPO DE GESTO

163

163

2 . 2 . PARTICIPAO DA COMUNIDADE

166

2 . 3 . APOIO DAS AUTORIDADES

167

2 . 4 . QUALIFICAO DOS PROL-ESSORES

169

2 . 5 . NATUREZA DOS OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM

170

2 . 6 . FORMAS DF. DISTRIBUIO E UTILIZAO DO TEMPO


2 . 7 . ORGANIZAO DO ESPAO ESCOLAR
2 . 8 . CLIMA DE TRABALHO

174

176

2 . 9 . FORMAS DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO


2 . 1 0 . RECONHECIMENTO PBLICO
3. CONSIDERAES FINAIS
BIBLIOGRAFIA

179

173

178
179

177

INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUO

DE CRITRIOS ORIENTADORES DA GESTO DA EDUCAO

SUMRIO EXECUTIVO

texto aqui apresentado trata de uma questo que hoje debatida, naeional
e internacionalmente, por educadores e responsveis pelas polticas pblicas de
educao dos vrios pases: o que torna a escola uma instituio eficaz.
Admitida, c o m o no poderia deixar de ser, a influncia do contexto
socioeconmico e cultural sobre os resultados alcanados pelos alunos, defendese que os aspectos intra-escolares tm um papel muito importante na definio
do grau de qualidade que se busca para a escola. Assim, alguns aspectos aqui
entendidos como indicadores da qualidade escolar so discutidos. Eles podem
ser usados tanto como critrios orientadores do esforo das Secretarias de Educao
quanto em referenciais para o acompanhamento e a avaliao da escola.
Os aspectos analisados, resultantes de pesquisas sobre o que torna uma escola
eficaz, so: o tipo de gesto, a participao da comunidade, o apoio das autoridades,
a qualificao dos professores, a natureza dos objetivos de aprendizagem, as formas
de distribuio e utilizao do tempo, a organizao do espao escolar, o clima de
trabalho, as formas de acompanhamento e avaliao do aluno, e o tipo de
reconhecimento pblico que a escola pode vir a ter.
Espcra-se que a Secretaria de Educao, trabalhando com esses indicadores,
evite homogeneizar as aes escolares e, sim, cumpra o papel de fornecer
orientaes e apoio s suas instituies de ensino para que elas possam construir
a identidade prpria a cada uma delas, exercer a autonomia que a atual legislao
educacional brasileira indica e superar o grande desafio posto hoje para a escola
pblica brasileira: a garantia da permanncia e do sucesso dos seus alunos.

1. INTRODUO

"Por causa da complexidade da situao pedaggica, o professor, o gestor1 no


poder aplicar cegamente situao aquilo que a pesquisa cientfica tiver isolado
em termos de saberes. Ele dever deliberar; avaliar, enfim, usar de modo prudente os
resultados da pesquisa ",
Clermont Gauthier, 1998
O que uma escola eficaz? O que torna uma escola eficaz? Essas so questes
que vm preocupando os educadores e os responsveis pelas polticas pblicas de
educao no mundo inteiro e orientando a realizao e avaliao de reformas
educacionais em vrios pases. So inmeras as pesquisas que vem sendo
desenvolvidas sobre as caractersticas que uma escola de qualidade apresenta.
Apesar da diversidade de enfoques dados a essa questo, e possvel identificar,
hoje, na literatura publicada sobre o tema [Xavier et alii', 1997, p. 193; Nvoa,
1995, p. 13 a 4 3 ; Mello, 1997 e 1994, p. 329-366; e outros], alguns aspectos
bsicos que caracterizam uma escola eficaz e que vm se constituindo em
referencial, ancorado em uma compreenso comum, no apoio a regulao das
organizaes escolares pelos decisores de polticas pblicas de educao em vrios
pases do mundo e tambm por segmentos da prpria escola e da sociedade.
Alguns autores chegam a considerar que
"(...) apesar das debilidades metodolgicas da investigao sobre escolas
eficazes, a consistncia dos resultados fornece provas irrecusveis de que as
escolas marcam diferenas significativas no que diz respeito ao aproveitamento
dos alunos. O impacto produzido por esses resultados no se deve tanto
qualidade dos estudos efetuados, mas antes ao fato de investigadores das mais
diversas origens acadmicas, baseando-se em pressupostos, teorias e
metodologias distintas, terem chegado a concluses semelhantes sobre os fatores
escolares que interferem no sucesso dos alunos" |Good e Weinstein, 1995|.
Assim, embora se saiba que o contexto socioeconmico e cultural onde se
situa a escola exerce forte influncia sobre os resultados alcanados pelos alunos,
os aspectos intra-escolares tm tambm um papel fundamental na definio do
grau de eficcia da escola.
Usualmente chamados de indicadores de qualidade da escola, esses aspectos
podem-se constituir na base para a construo de critrios orientadores do trabalho
da Secretaria de Educao, bem como cm referenciais para o acompanhamento e

A palavra gestor um acrscimo das autoras do texto.

INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUO DE CRITRIOS ORIENTADORES DA GESTO DA EDUCAO

a avaliao da qualidade da escola. Se, por um lado, esses indicadores trazem


referncias testadas e discutidas pela literatura nacional e internacional, por outro,
no p o d e m ser utilizados c o m o padres homogeneizadores e, m e s m o ,
empobrecedores da prpria dinmica escolar. Eles devem-se constituir apenas
em referncias que se vo expressar das formas as mais diversas, a partir do
contexto de cada Municpio, de cada escola, das suas condies especficas e dos
diferentes momentos do seu trabalho.

2. ALGUNS INDICADORES DE QUALIDADE

E a partir dessas consideraes que se apresentam alguns indicadores de


qualidade 2 da escola para os dias de hoje.
2 . 1 TIPO DE GESTO

A forma de gesto desenvolvida, seja pela Secretaria de Educao, seja pela


escola, considerada um dos indicadores mais significativos de qualidade, pois
todos os demais esto a ele diretamente ligados.
O tipo de gesto a ser adotado no mbito da educao pblica brasileira ,
por definio legal, o democrtico. O artigo 206 da Constituio Federal brasileira,
bem como o artigo 3, inciso VIII, da LDB assim o determinam. Essa determinao
tem uma razo de ser. Vem-se ampliando, cada vez mais, o consenso entre os
educadores e os decisores de polticas educacionais quanto importncia de se
desenvolver uma perspectiva democrtica de organizao e funcionamento da
escola, sobretudo por resultar, da prtica democrtica, o exerccio da autonomia
e da participao. A Constituio Cidad de 1988 inspira a construo de espaos
democrticos na sociedade, entre os quais, a escola. por isso que a LDB, ao
regular a educao escolar pblica, a partir do princpio constitucional, determina,
no seu artigo 15, que
"Os sistemas de ensino asseguraro s unidades escolares pblicas de educao
bsica, que os integram, progressivos graus de autonomia pedaggica e
administrativa e de gesto financeira, observadas as normas gerais de direito
financeiro pblico".
Mas no h autonomia sem participao e por isso que o artigo 14 da mesma
lei coloca como princpios da gesto democrtica

Esses e outros indicadores so tambm tratados no texto: Portela, Bastos e Moura, 2000.

"a participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto


pedaggico da escola e a participao das comunidades escolares em conselhos
escolares ou equivalentes".
Dessa forma, a LDB oferece as condies legais para a construo desse espao
democrtico, exigindo a participao dos pais e de todos que integram a comunidade
escolar na construo da autonomia tia escola. Portanto, a legislao educacional
brasileira, alinhada com as tendncias e preocupaes mundiais que buscam resolver
a crise de governabilidade do sistema de ensino, tambm reconhece a escola "como
lugar central de gesto e a comunidade local (em particular os pais dos alunos)
como um parceiro essencial na tomada de deciso" [Barroso, 1998, p. 1 ].
A LDB, inclusive, apresenta os instrumentos bsicos dessa gesto democrtica:
proposta pedaggica e Conselhos Escolares. A esses instrumentos podem ser
acrescentados mais alguns que no esto explcitos nessa lei, mas que integram
outros dispositivos legais: o Plano Municipal de Educao, 3 o Conselho Municipal
de Educao, os conselhos de controle social (Conselho da Merenda Escolar,
Conselho do FUNDEF) e o Regimento Escolar construdo em consonncia com a
proposta pedaggica da escola.
Nesse contexto, a gesto compreendida como a coordenao dos esforos
individuais e coletivos em torno da consecuo de objetivos comuns, definidos por
uma poltica de ao e inspirados por uma filosofia orientadora e por todos partilhada.
Tem um sentido mais amplo do que o de ao administrativa, que, por sua vez,
passa a ser um dos elementos da gesto. Assim, o foco na escola, a compreenso de
que ela se constitui em uma organizao especfica, com dinmica prpria, e no em
um apndice das Secretarias de Educao, vem substituindo a perspectiva puramente
administrativa pela perspectiva ampla de gesto que envolve os aspectos
administrativos, tsicos, pedaggicos e sociais. Esse conceito de gesto est vinculado
nfase na escola como espao de construo da cidadania e por isso que
"(....) a transferncia de responsabilidade da gesto para as prprias escolas
tornou-se uma das ideias mestras da administrao escolar dos dias atuais, no
apenas por se constituir numa soluo mais democrtica, mas, tambm, porque
responde s dificuldades crescentes enfrentadas pelos sistemas de ensino para
gerirem um nmero de escolas que vem ultrapassando sua capacidade de
controle" [Velerien e Dias, 1992, p. 8].
Observe-se que os autores, com pertinncia, referem-se s dificuldades de o
sistema atender, satisfatoriamente, a um grande nmero de unidades escolares,
sem as recursos de pessoal, de instrumentos tcnicos e at de material necessrios.

A elaborao do Plano Municipal de Educao , hoje, uma exigncia da Lei n 10.172, de 09


de janeiro de 2001, que aprovou o Plano Nacional de Educao.

INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUO DE CRITRIOS ORIENTADORES DA GESTO DA EDUCAO

Esse, entretanto, no e o argumento maior que justifica a necessidade de


autonomia da escola. O mais importante, nessa questo, a compreenso de que,
se a escola um espao de aprendizagem e de exerccio da cidadania, ela prpria
deve dar o exemplo de como essa autonomia se conquista, construindo, a partir
de suas caractersticas e de sua identidade, a sua proposta de trabalho, inclusive
com a nova atribuio do gerenciamento de recursos financeiros, sendo esse ltimo
um elemento indispensvel para a consecuo dos objerivos e metas que a escola
deseja alcanar. A descentralizao que da decorre traz, em consequncia, um
efeito positivo nos trabalhos das Secretarias de Educao que podem cingir-se s
orientaes de carter global que garantem, por seu turno, a unidade necessria
ao sistema. Essa descentralizao, se bem conduzida, pode, tambm, levar a melhor
visualizao das responsabilidades, seja da Secretaria de Educao, seja da escola,
ultrapassando o imobilismo provocado pela no assuno dos encargos e pelo
jogo da transferncia de responsabilidades.
No fcil atuar de forma democrtica em uma sociedade de traos autoritrios
ainda to marcantes. O gestor ainda revestido de um poder que, em muitos
casos, ele tem dificuldade de partilhar. E mais, de modo geral, esse poder
burocrtico e esvaziado de contedo pedaggico. Infelizmente, e comum
encontrarem-sc, nas Secretarias de Educao ou nas escolas, estruturas de poder
verticalizadas, relaes de dependncia, prticas autoritrias e possibilidades
limitadas de participao.
Nos anos 90 do sculo passado, a nfase na gesto escolar tornou-se um dos
itens bsicos das agendas das polticas nacionais e internacionais de educao,
merecendo destaque em inmeros documentos resultantes de debates de carter
mundial. 4 Dessa nfase, originam-se inmeras das pesquisas realizadas sobre a
organizao das instituies escolares que indicam que
"(...) muitas escolas, particularmente as escolas urbanas com alunos
pertencentes a minorias sociais, obtm nveis muito diferenciados de sucesso
escolar, apesar de possurem recursos semelhantes e de servirem ao mesmo tipo
de populao estudantil" |Good e Weinstein, 1995, p. 83].
Entre as variveis levantadas para explicar essas diferenciaes, encontra-se, sempre,
listada entre as primeiras, "a gesto democrtica voltada para a qualidade do ensino".
As principais vantagens da gesto democrtica, segundo esses estudos, so:
comprometimento de todos os segmentos com o trabalho da escola; reduo das
relaes manipulativas; instalao de um clima favorvel ao trabalho e
aprendizagem; reduo da dependncia vertical e ampliao da integrao

Ver os seguintes documentos: UNICEF, 1999; UNICEF, 2000; UNESCO, 1996; Franco e
Wittmann, 1998. A ANPAE a Associao Nacional de Poltica e Administrao da Educao.

horizontal pela participao conjunta nas decises e consequente assuno das


responsabilidades, alcanando-se a melhoria da qualidade do trabalho escolar.
O tipo de gesto a ser adorado no Municpio vai, como foi indicado, ter,
assim, uma influncia significativa na qualidade da educao das suas escolas.
Portanto, tomar a gesto democrtica como um indicador de qualidade implica,
necessariamente, a implantao e o acompanhamento sistemtico dos mecanismos
e instrumentos que vo permitir sua prtica efetiva.
2 . 2 . PARTICIPAO DA COMUNIDADE

considerado um indicador de qualidade da escola o estmulo que ela oferece


para a participao dos pais e de toda a comunidade que a circunda na vida escolar
dos alunos. A importncia dessa participao reconhecida tanto pela LDB em
vrios de seus artigos quanto pelo Estatuto da Criana e do Adolescente que, no
seu artigo 53, pargrafo nico, define ser "direito dos pais ou responsveis ter
cincia do processo pedaggico, bem como participar da definio das propostas
educacionais".
Essa participao tem sido includa como um dos princpios da gesto
democrtica, no s no Brasil como tambm nas reformas educacionais que vm
sendo encaminhadas em outros pases, pelo que a presena dos pais representa na
escola, como elemento de acompanhamento de sua funo social. Enquanto essa
prtica j se constitui em uma tradio cm vrios pases do mundo, no Brasil,
recente a luta para tornar a participao da comunidade na escola uma constante.
Data da passada dcada de 70 o esforo, resultante de movimentos sociais, para
se contar com a presena dos pais na gesto da escola, esforo esse que,
posteriormente, se vai expressar na exigncia legal de constituio dos Conselhos
Escolares ou equivalentes com a participao dos pais.
No entanto, ainda hoje, verificam-se dificuldades para implantao e real
funcionamento desses conselhos. De um lado, os pais no desenvolveram o hbito
de frequentar a escola dos filhos e de perceb-la como um espao pblico do qual
tm o direito e o dever de participar. De outro lado, a prpria escola, em geral,
vem considerando a presena dos pais de uma forma equivocada: ou ela percebida
como um transtorno, porque significa vigilncia e controle, ou ela exigida apenas
para receber resultados de avaliaes ou informaes sobre o comportamento
dos filhos. Os professores, em muitos casos, apresentam tambm sentimentos
ambivalentes em relao aos pais dos alunos: ao mesmo tempo em que se queixam
do desinteresse e da ausncia, se ressentem da presena, interpretada como
cobrana. Nesse caso, todos se esquecem de que a comunidade pode trazer para
a escola informaes mais precisas a respeito da vida dos alunos, permitindo,
assim, o enriquecimento do currculo e a realizao de prticas pedaggicas mais

INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUO DE CRITRIOS ORIENTADORES DA GESTO DA EDUCAO

voltadas para as suas necessidades, o que, consequentemente, pode resultar em


melhor qualidade do trabalho desenvolvido.
importante, mais uma vez, ressaltar que a participao, como elemento
essencial da gesto democrtica, exige a instituio de mecanismos especficos
para que se efetive. Entre esses mecanismos, dois se constituem como bsicos: a
construo, execuo e acompanhamento da proposta pedaggica, dos quais os
pais devem participar, e a criao e o funcionamento dos Conselhos Escolares,
que devem existir para, juntamente com a equipe escolar, construir essa escola
to necessria e por todos to almejada.
Contudo, o real funcionamento dos Conselhos Escolares ainda um desafio a
ser vencido no pas. preciso estar-se atento para descobrir o que se pode constituir
em pontos de partida para a formao desses colegiados. Algumas iniciativas
governamentais tais como o "Programa Dinheiro Direto na Escola'", se bem
trabalhadas, tornam-se catalizadoras da mobilizao para que a comunidade
participe dos conselhos. Reunir representantes da comunidade escolar para planejar
o uso dos recursos recebidos pela escola e supervisionar a sua aplicao pode
significar um momento importante do incio de um processo mais amplo e
completo que alcance a finalidade ltima de existncia dos conselhos: a participao
da comunidade em todas as dimenses da gesto escolar - a pedaggica, a
administrativa e a financeira.
Portanto, se a escola for capaz de construir, com esses conselhos, relaes de
parceria, de compartilhamento de responsabilidades e de definies claras de
tarefas, ser possvel esperar, em troca, motivao, cooperao, realizao de
prticas inovadoras e solues objetivas para os problemas enfrentados. Isso o
que vm mostrando resultados de algumas pesquisas sobre o impacto da presena
atuante do Conselho Escolar no desempenho dos alunos e das escolas como um
todo [Chamada Ao, 1997; Oliveira, 2000, p. 150-155].
Dessa forma, a Secretaria de Educao deve estar atenta aos processos de
implantao dos mecanismos de participao da comunidade na escola, cuidando
para que eles de fato se efetivem, tendo em vista que, nos locais onde funcionam,
OS efeitos tm sido positivos. Para tanto, necessrio promover as condies que
so indispensveis a essa participao: organizao do tempo, do espao e criao
de um clima de permanente mobilizao da comunidade escolar.
2 . 3 . APOIO DAS AUTORIDADES

Apesar de a descentralizao ser um dos pontos bsicos das atuais polticas


pblicas de educao e da consequente instituio de programas que permitem a
progressiva autonomia administrativa, pedaggica e financeira da escola, os rgos
dirigentes so o seu parceiro fundamental, e quanto maior o grau de envolvimento

e de compromisso das autoridades competentes, maior ser a possibilidade de que


a escola tenha xito na tarefa a que se prope. A LDB, cm seu artigo 4, estabelece o
dever do Estado com a educao escolar pblica, enfatizando, inclusive, a sua
responsabilidade na garantia de padres mnimos de qualidade de ensino. Nos
artigos 8, 9, 10 e 11 so definidas as incumbncias de cada instncia do poder
pblico (Unio, Estado e Municpio) quanto educao. Da anlise desses artigos,
observa-se que essas incumbncias vo alm do apoio financeiro e implicam uma
nova estruturao e organizao dos prprios rgos centrais da educao, de forma
a situar a escola como a finalidade maior de sua existncia.
Desse modo, as Secretarias de Educao, responsveis por viabilizar a
o incretizao, no Municpio, das prescries da legislao, devem ter clareza quanto
ao tipo de apoio que pode ser oferecido s escolas. Cabe s autoridades, portanto,
a elaborao de diretrizes que favoream a autonomia e no se constituam cm
normas coercitivas e limitadoras da construo da identidade de cada unidade de
ensino. O Plano Municipal de Educao um dos instrumentos que vai permitir,
atravs do diagnstico da situao educacional do Municpio, uma atuao
planejada e sistemtica de apoio ao desenvolvimento das escolas.
Esse apoio se expressa, por exemplo, na aparncia fsica; nas condies das
instalaes e do mobilirio; na disponibilidade de equipamentos necessrios
modernizao dos processos pedaggicos; na existncia de acompanhamento
sistemtico ao trabalho dos professores, considerando-se a funo de estmulo e
apoio que deve ter a coordenao pedaggica; na garantia do tempo de
aprendizagem; no fornecimento regular de alimentao nutritiva aos alunos; na
disponibilidade de livros e de outros materiais didticos; na qualificao dos
docentes; na garantia de transporte seguro para os que frequentam escolas distantes
de suas casas. Se esses elementos no esto presentes na escola, cabe,
principalmente, ao seu diretor buscar o apoio das autoridades competentes.
indispensvel, por sua vez, que a escola exera vigilncia permanente em relao
s obrigaes da Unio, do Estado e do Municpio para com a educao e tenha
a iniciativa de exigir o apoio devido dos rgos responsveis. A Secretaria de
Educao deve at mesmo estimular essa atitude de vigilncia, entendida como
resultado do exerccio da cidadania.
Por outro lado, desejvel que a Secretaria de Educao, se comprovados os
limites e conhecidas as impossibilidades de um apoio mais amplo e imediato do
poder pblico local, busque outras formas de parceria, entre elas, outros setores
governamentais, a ttulo de complementao de recursos, a fim de assegurar as
condies mnimas necessrias para o pleno cumprimento dos objetivos de suas
aes. O movimento das Secretarias de Educao na busca de parcerias tambm
com setores no governamentais pode, sem dvida, contribuir para avanos, para
se conseguir o comprometimento cada vez maior da sociedade com a educao,

INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUO DE CRITRIOS ORIENTADORES DA GESTO DA EDUCAO

por meio de formas diversas de colaborao, comuns em outros pases, mas ainda
pouco disseminadas no Brasil.
2 . 4 . QUALIFICAO DOS PROFESSORES

A existncia de professores qualificados considerada uma condio essencial


para o sucesso da escola. Qualificao se refere tanto qualidade da formao inicia]
recebida pelos professores quanto ao processo continuado de formao em servio,
que se d no interior da prpria escola, ou por meio de cursos de ampliao e
atualizao de conhecimentos escolares especficos e tcnico-pcdaggicos. As
pesquisas mostram que apresentam melhor desempenho aquelas escolas que se
constituem em espaos de formao permanente de seus profissionais | Bruno, 1998,
p. 13-15], o que pode ocorrer de maneira tanto formal quanto informal. O carter
formal se refere ao tempo determinado para reunies e encontros sistemticos de
estudos e discusses tericas que servem para fundamentar a prtica cotidiana e
permitir a renovao dessa prtica. O carter informal corresponde s trocas
espontneas de experincias e de preocupaes e busca de solues coletivas,
propiciadas pelo prprio clima participativo que se estabelece na escola. Vale no
esquecer o que se pode aprender nas "conversas de corredor".
Outro aspecto relacionado com a qualidade do trabalho desenvolvido pelo
professor diz respeito s suas condies de trabalho tais como: tamanho das turmas
a que atende, horrio de trabalho, tempo disponvel para preparao das aulas,
presena de profissional preparado para o acompanhamento e apoio sistemtico
da sua prtica educativa, qualidade dos recursos didticos existentes na escola,
local prprio para reunies de estudo.
A remunerao dos professores outro ponto essencial. O professor bem
remunerado pode realizar um trabalho melhor por vrias razes: no precisa
acumular horas excessivas de trabalho, nem dispersar sua energia, atendendo a escolas
diferentes; pode-se concentrar mais, ter melhor conhecimento dos seus alunos, ter
mais tempo e disposio para se dedicar tanto preparao das aulas quanto ao
acompanhamento do desempenho individual dos alunos. Um bom salrio melhora
a auto-estima, possibilita a aquisio de livros, revistas e outros materiais de
aperfeioamento profissional, alm de permitir o acesso a bens culturais como
teatro, cinema, etc. Hoje largamente reconhecido que a formao cultural do
professor tem grande impacto na aprendizagem dos seus alunos [Forquin, 1993].
Uma escola de qualidade , portanto, aquela que est preocupada com a
qualificao dos seus profissionais e que est atenta tanto para identificar as
necessidades de formao dos seus professores quanto para buscar as condies
dessa qualificao. So as Secretarias de Educao as responsveis diretas pelo
oferecimento dessas condies aos professores, por meio do desenvolvimento de

uma poltica de valorizao dos profissionais da educao [Martins, 1999, p.


115-135] expressa, por exemplo, no Plano de Carreira e Remunerao do
Magistrio [Abreu 'et alii` 2000] que deve contemplar processos de formao e
aperfeioamento, bem c o m o de avaliao do d e s e m p e n h o profissional,
estimulando, assim, o crescimento dos seus professores.
2 . 5 . NATUREZA DOS OBJETTVOS DE APRENDIZAGEM

A complexidade do mundo contemporneo est presente nas escolas e traz,


para a sua equipe escolar e, sobretudo, para a sua direo, muitos desafios. Entre
eles est o de considerar o significado social que a escola e, principalmente, a
escola pblica teve ao longo da histria da humanidade e o papel que ela passa a
desempenhar, hoje, no Brasil, para as ciasses populares que a ela tiveram maior
acesso nos anos recentes. O que a sociedade exige da escola hoje? Aquela escola
que apenas ensinava leitura, clculo e escrita no responde mais s novas
necessidades de formao do cidado. A LDB, no seu artigo 32, incisos I a IV,
estabelece como objetivos da escola no ensino fundamental:
"o desenvolvimento da capacidade de aprender a partir do dominio da leitura
e do clculo; a compreenso do ambiente natural e social, do sistema poltico,
da tecnologia, das artes e dos valores, sobre os quais se baseia a sociedade; o
desenvolvimento da capacidade de aprendizagem, rendo em vista a aquisio
de conhecimentos/habilidades e a formao de atitudes e valores; o
fortalecimento dos vnculos de famlia, dos laos de solidariedade humana e de
tolerncia recproca em que se assenta a vida social".
Esse dispositivo legal expressa a complexidade da tareia que est posta para a
escola, bem como a sua grande responsabilidade na formao do brasileiro das
classes populares, que precisa superar a sua condio de excludo dos direitos bsicos
do homem contemporneo, entre eles, o conhecimento, e se constituir em cidado
com possibilidade de acesso aos bens materiais e culturais da humanidade.
No relatrio da Comisso Internacional sobre a Educao para o sculo XXI,5
Jacques Delors considera que, para responder s demandas da vida contempornea,
educao cabe
"fornecer, de algum modo, os mapas de um mundo complexo e
constantemente agitado e, ao mesmo tempo, a bssola que permita navegar
atravs dele". Para isso, "(...) deve organizar-se em torno de quatro aprendizagens

O relatrio, encomendado pela UNESCO e coordenado por Jacques Delors, foi publicado no
Brasil, em 1999, com o ttulo Educao - Um tesouro a descobrir, pela Correz Editora

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fundamentais que, ao longo de toda a vida, serio, de algum modo, para cada
indivduo, os pilares do eonhecimento: aprender a conheeer, isro , adquirir os
insrrumenros da compreenso; aprender a fazer, para poder agir sobre o meio
envolvente; aprender a viver juntos, a fim de participar e cooperar com os
outros em rodas as atividades humanas; finalmente, aprender a ser, via essencial
que integra as trs precedentes".
De 'acordo com Delors, essas aprendizagens, entrelaadas, constituem quatro
vias do saber, que no podem depender exclusivamente de circunstncias aleatrias
nem so as duas ltimas um prolongamento natural das primeiras. Para ele,
"cada um dos quatro pilares do conhecimento deve ser objeto de ateno
igual por parte do ensino estruturado, a fim de que a educao aparea como
uma experincia global a levar a cabo ao longo de toda a vida, no plano cognitivo
como no prtico, para o indivduo enquanto pessoa e membro da sociedade*.
Com o objetivo de ampliar essa proposta de educao para o sculo XXI, a
UNESCO encomendou ao pensador e educador francs Edgar Morin um estudo
sobre a educao do futuro, que resultou no documento "Os sete saberes necessrios
educao do futuro" [Morin, 20001. Morin afirma nesse documento que
"H sete saberes fundamentais que a educao do futuro deveria tratar em
toda sociedade e em toda culmra, sem exclusividade nem rejeio, segundo modelos
e regras prprias a cada sociedade e a cada culmra" |Morin, 2000, p. 13].
Esses saberes so:
1. Desenvolver a lucidez;
2. Reconhecer o conhecimento pertinente;
3. Ter conscincia da condio humana;
4. Reconhecer a identidade terrena;
5. Enfrentar as incertezas;
6. Desenvolver a compreenso mtua;
7. Desenvolver a tica do gnero humano. 6
Em resumo, o que Morin tenta destacar com esses saberes que se torna
urgente a universalizao da cidadania, o desenvolvimento de uma nova tica e
de uma nova forma de uso do conhecimento IU direo da construo de um
mundo melhor. E a escola a instituio privilegiada para desenvolver novas
respostas para essa urgncia.

O livro, aqui citado, de Edgar Morin traz em detalhes cada uni desses saberes e poderia se
constituir em objeto de leirura e discusso pelos profissionais da edc

Como pode a escola pblica desenvolver um currculo que incorpore esses


saberes? Esse o grande desafio a que so chamados a responder todos os que
pela escola so responsveis e, em especial, o gestor, seja municipal, seja da escola,
que, pela posio que ocupa, tem a condio de reunir todos nessa direo. Para
tanto, preciso contar com profissionais que sejam capazes de, ampliando a sua
viso, entender esses novos saberes-objetivos da educao, transpondo-os para a
prtica cotidiana da escola. Sabe-se que esse um ideal ainda muito distante.
Colocar esses objetivos como parmetro da construo e da prtica curricular
pexie significar um aceno para outro tipo de escola mais compatvel com os desafios
do mundo contemporneo e mais relevante para a vida dos alunos.
A proposta pedaggica da escola se constitui, nesse contexto, em instrumento
fundamental pela sua possibilidade de reunir vontades, interesses e captar as
energias indispensveis construo de uma escola que responda s necessidades
do seu tempo. Vrios estudos conduzidos tanto no Brasil quanto em outros pases
indicam como um dos fatores de sucesso da escola a existncia de uma proposta
pedaggica construda coletivamente e em funcionamento. Uma proposta
fundamentada nas necessidades da escola possibilita a integrao do coletivo escolar
cm torno de objetivos comuns. Por sua vez, ter objetivos claramente definidos,
possveis de serem atingidos, nas condies existentes, vem sendo considerado
um dos elementos bsicos de sucesso das organizaes, entre elas, a escola.
No entanto, bom ressaltar que objetivos possveis de serem atingidos no
so, necessariamente, objetivos limitados. Um objetivo aparentemente complexo,
se for bem compreendido pela comunidade escolar, pode se constituir em um
estmulo para o alcance de outros patamares. bom lembrar tambm que h
nveis diferenciados de compreenso e traduo prtica dos objetivos. Se h no
grupo alguns que se adiantaram nessa compreenso, os objetivos sero traduzidos
para os outros de tal ordem que, progressivamente, por meio de um trabalho
coletivo, todo o grupo passe a express-los no cotidiano da prtica escolar.
Alunos e professores, se so envolvidos na definio dos objetivos, passam a ter
clareza a seu respeito, sendo maior a probabilidade de se sentirem, com eles,
comprometidos. A isso relaciona-sc a crena na possibilidade de os alunos
participarem no processo de definio da escola que se pretende construir. Hoje,
so inmeros os exemplos, em vrios pases do mundo e tambm no Brasil, de
escolas que se organizam com a participao no apenas dos seus profissionais, mas
contam com o apoio efetivo dos alunos [Apple e Beane, 1997]. Essas escolas tm
altas expectativas a respeito da capacidade de aprender de seus alunos e se orientam
para alcanar, mas, tambm, para superar essas expectativas. No entanto, mantmse realistas, isto , empenham-sc cm seguir de perto cada aluno em suas dificuldades
e realizaes, cuidando para que cada um cresa a partir de suas caractersticas
prprias, sempre no sentido da ampliao do nvel de competncia de cada um.

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Portanto, a Secretaria de Educao, diante dessas evidncias, deve estimular as


escolas para o desenvolvimento de propostas pedaggicas que incorporem essa
concepo de que o aluno e todo o coletivo escolar tm um papel importante no
processo de construo dos objetivos e metas a serem alcanados pela escola. A
presena de propostas pedaggicas nas escolas, com objetivos claramente definidos
e por todos assimilados, ser uma decorrncia da adoo, pelas Secretarias de
Educao, de uma poltica que tome o prprio processo de construo dessa
proposta como um dos pilares de seu trabalho. 7
2 . 6 . FORMAS DE DISTRIBUIO E UTILIZAO DO TEMPO

Vrias pesquisas realizadas, nos ltimos anos, no Brasil [Portela et alii`, 1997
e 1998; Fuller 'et alii` 1999; Santiago, 1990, p. 47-60], indicam que as escolas
funcionam em um tempo menor do que o legalmente determinado. A perda do
tempo curricular vem, assim, se constituindo em uma caracterstica da escola
pblica brasileira. Esses estudos mostram que h diferenas entre o tempo real
gasto pelo professor dentro das classes observadas e o tempo oficial definido pelo
sistema (ou rede) ao qual a escola pertence. De modo geral, a mdia de tempo
real utilizada pelo professor em atividades na classe de 3 horas. Observe-se que,
nesse tempo, est includo o perodo de recreio, que dura, quase sempre, de 30 a
40 minutos. Apesar de considerar-se o recreio como um momento importante
no processo de socializao da criana, deve-se levar em conta que, se subtrado
do tempo real de aula o perodo de recreio, restar pouco tempo para o contato
efetivo dos alunos com o conhecimento sistematizado, ao qual as crianas das
classes populares s tm acesso no interior da sala de aula.
O tempo curricular tem sido apontado pelas pesquisas como um elemento a ser
levado em conta na avaliao do desempenho da escola, uma vez que nesse tempo
que se concretizam as relaes pedaggicas e nos seus limites que pode ocorrer o
movimento de apropriao do saber sistematizado; que possvel produzir relaes
sistemticas com adultos; que podem acontecer mltiplas interaes entre colegas
da mesma idade, que constituem uma singularidade do ambiente escolar; que se
desenvolvem habilidades e que se formam atitudes, elementos integrantes do perfil
dos indivduos que a escola tem por incumbncia formar.
Esse tempo curricular considerado to importante que a maioria dos pases
trabalha com um perodo dirio de, em mdia, 6 horas de aula e a LDB, no seu
artigo 34, recomenda que seja progressivamente ampliado o perodo de permanncia
na escola, que atualmente apenas de, no mnimo, 4 horas de trabalho.

Para aprofundar essa questo ver o texto "A Dimenso Pedaggica da Gesto da Educao"
(verso atualizada), tambm publicado neste mesmo Guia de Consulta.

No entanto, se existem vrias indicaes de que o tempo dedicado s atividades


escolares um elemento fundamental para o sucesso dos alunos, um estudo conduzido
pelo Escritrio Internacional de Educao (OIE) da UNESCO, realizado em 1996-97
[Torres, 20011, no mostra essa relao de forma to clara. Isso, possivelmente, por
ter se limitado a estabelecer relaes entre o desempenho do aluno e o tempo oficial
de aula sem considerar o tempo real. Assim, o que precisa ser considerado no
somente a durao oficial da aula, mas o que ocorre no seu tempo real.
A forma como o t e m p o escolar est organizado, os aspectos que so
privilegiados nesse t e m p o , a diversidade dos contedos trabalhados e a
oportunidade de uso efetivo desse tempo com atividades significativas para os
alunos so elementos que do a ele qualidade. Por outro lado, a forma de
organizao do tempo escolar pode-se constituir, por si s, em um recurso didtico
voltado para a construo da autonomia do aluno e para a sua capacidade de gerir
seu prprio tempo de maneira tima e eficiente. Vale ressaltar que preciso tempo
para aprender tanto os contedos escolares quanto a organizao e o controle do
prprio tempo, elementos fundamentais no exerccio das competncias necessrias
sobrevivncia na sociedade contempornea.
Considerando-se o peso dessa varivel no desempenho escolar dos alunos,
aquela escola que propicia um tempo rico em oportunidades de trocas, de
interaes com o contedo escolar, de aprendizagens de convivncia social tem
maior probabilidade de ser uma escola eficaz.
O tempo de permanncia de professores e alunos no interior da escola , portanto,
um ponto crtico a ser enfrentado por decisores/gestores das polticas educacionais
e equipes escolares, principalmente porque j se dispe de resultados de estudos
sistemticos, nacionais e internacionais, que mostram existir clara relao entre o
desempenho do aluno e o tempo real de interao com as contedos escolares.
2 . 7 . ORGANIZAO DO ESPAO ESCOLAR

A organizao do espao reflete a concepo curricular e metodolgica adotada


pela escola e por seus professores. Esse espao no e s definido por um bom
projeto arquitetnico, mas pelo uso pedaggico que dele e feito. Um espao
limpo, organizado, bonito, atraente um elemento educativo de grande fora.
Os princpios da esttica no so ensinados diretamente e, sim, apreendidos pela
vivncia, em um espao que organizado de tal forma que estimula a sensibilidade
artstica e criativa do aluno.
Nesse espao, devem estar includas as salas de leitura ou bibliotecas, necessrias
para a formao de novos leitores, condio indispensvel continuidade dos
estudos pelos alunos e formao do cidado.

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essencial entender que o espao de aprendizagem vai alm da sala de aula e


da prpria escola. Ele inclui muitos outros espaos, tais como fbricas, oficinas,
fazendas, teatros, cinemas, praas, supermercados, etc. H indicaes de que, ao
se usar tambm esses espaos com o objerivo de trabalhar os contedos escolares,
os alunos constrem aprendizagens mais significativas e, por isso, duradouras,
alm de estarem exercitando a participao na vida cotidiana. No entanto, e na
sala de aula que os alunos permanecem mais tempo. Nem sempre os professores
esto atentos para a importncia que a organizao espacial da sala tem para a
aprendi/agem escolar. Uma sala que se movimenta, com carteiras arrumadas de
formas diversas, permite interaes, trocas e a participao de todos. Nem sempre
o tamanho da sala de aula d margem a essa movimentao e, muitas vezes, essa
movimentao desejvel no ocorre em razo das ms condies de trabalho e,
nem sempre, do despreparo dos professores, como, geralmente, se costuma afirmar.
E bom destacar, ainda, que, na escola brasileira, diferentes turmas usam, nos
trs turnos, a mesma sala de aula. Muitas vezes, por ausncia de trabalhos escolares
que enfatizem a cooperao e a integrao entre os alunos dos diferentes turnos,
torna-se difcil a cada turma dar um carter pessoal a sua sala cie aula - expor seus
trabalhos, decorar as paredes, colocar murais, construir "cantinhos'' de estudo,
publicar o jornal da classe, etc. Esse carter pessoal indispensvel, para que se
fortalea o sentimento de pertencimento que, por sua vez, facilita a realizao das
aprendizagens tanto cognitivas quanto afetivas e sociais.
O depoimento de um diretor de escola [DAmorim, 2000] 8 mostra bem a
fora educativa do espao e como a sua forma de organizao expressa um
contedo curricular:
"Tudo na escola deve ser feito para educar. Tudo. Assim, a sujeira deseduca,
o abandono deseduca, a desorganizao deseduca. Por outro lado, a limpeza
educa, a organizao educa, as paredes educam, os quadros educam, as plantas
educam. Por isso a estrutura fsica, para mim, importante para a visualizao
da seriedade do processo e da concepo que se tem de escola".
Pelo impacto que a organizao espacial da escola pode ter no bem-estar e na
aprendizagem dos alunos, indispensvel que a Secretaria de Educao esteja
atenta para avaliar, continuamente, as condies fsicas e de funcionamento das
unidades escolares e para prover as suas necessidades. Isso precisa ser feito de
forma planejada e organizada, o que demanda uma boa gesto de recursos materiais
orientada por critrios adequados s exigncias do processo educacional [Martins,
1999, p. 199-2131. E preciso lembrar que os Conselhos de Educao estabelecem

Este livro relata as experincias de um educador que, atualmente, diretor de uma escola
pblica municipal em Aracati, no Cear.

alguns critrios quanto a tamanho das salas de aula, aerao, iluminao, tipo de
mobilirio de acordo com a faixa etria do aluno, entre outras especificaes, que
podem ajudar a secretaria no planejamento e na manuteno da rede fsica de
suas escolas. O Plano Nacional de Educao coloca como uma das metas tanto
para a educao infantil quanto para o ensino fundamental "a elaborao de padres
mnimos nacionais de infra-estrutura compatveis com o t a m a n h o dos
estabelecimentos e com as realidades regionais" (Itens 1.3 e 2.3. Objetivos e
Metas). Alm disso, prev a realizao de uma Conferncia Nacional de Educao, 9
que envolva a comunidade educacional, para se definirem padres mnimos de
qualidade da aprendizagem na educao bsica, ampliando, assim, a concepo
de padres mnimos, que se referiam, de modo geral, apenas a aspectos relativos
ao funcionamento das unidades escolares.
2 . 8 . CLIMA DE TRABALHO

O trabalho escolar decorre de modo satisfatrio se houver cuidado especfico


com o desenvolvimento das relaes interpessoais em seu interior, conforme
mostram vrios estudos, tanto aqueles que datam da dcada passada da 70 quanto
os mais recentes que versam sobre a organizao, a atmosfera ou o clima da escola.
Tais estudos identificam, com denominaes diversas, basicamente quatro tipos de
climas: o autoritrio explorador, o autoritrio benevolente, o participativo de carter
consultivo e o participativo grupai. Quanto mais a organizao escolar se aproxima
do clima participativo grupal, maiores so as possibilidades de ela constituir-se em
ambiente escolar eficaz. Mas o que define o clima participativo grupai?
Segundo Brunet (1995, p. 130), aquele em que o diretor confia nos
professores e nos demais agentes escolares; tem altas expectativas em relao s
possibilidades de aprendizagem dos alunos e estimula toda a escola nessa mesma
linha; as decises so tomadas pela organizao como um todo, havendo
transparncia em sua origem e clareza em seus objetivos; a comunicao um
elemento constante e se faz em todas as direes; o ambiente ordenado e sinaliza
com clareza para alunos e professores o propsito da instituio; os professores
se sentem envolvidos e implicados no seu trabalho; todos se percebem responsveis
pelo sucesso da escola e unem seus esforos para atingir os objetivos e fins da
organizao. Alem disso, cm um clima que propicia o sucesso, as relaes so
temperadas com bom humor, as pessoas se apiam mutuamente e buscam solues
criativas para os desafios cotidianos.

Lei n 10.172/2001 - Plano Nacional de Educao, Meta 41 do Captulo V, item 11.3.2.


Gesto.

INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUO DE CRITRIOS ORIENTADORES DA GESTO DA EDUCAO

O clima aqui descrito, considerado favorvel ao sucesso da escola, no se


apresenta, na realidade, assim to uniforme. Na prtica cotidiana, esse clima no
assume todas essas caractersticas de uma s vez. Em certos momentos, algumas
delas so mais evidentes e outras, no; podem-se expressar de formas as mais
variadas em diferentes escolas; podem ocorrer, tambm, retrocessos nos nveis
alcanados, como consequncia de mudanas nos membros do grupo e, s vezes,
de decises externas de carter autoritrio que resultam na alterao do equilbrio
instvel que caracteriza o processo de desenvolvimento grupai. Assim, deve haver
um esforo consciente por parte da Secretaria de Educao para que as escolas,
cada vez mais, se aproximem desse tipo de clima participativo grupal, que,
indispensvel que se diga, no anula a existncia de conflitos, mas os enfrenta,
reconhecendo sua inevitabilidade e suas possibilidades de superao.
2 . 9 . FORMAS DE ACOMPANHAMENTO E AVALIAO

O tipo de acompanhamento que a escola faz do desempenho dos seus alunos


indica a sua eficcia. Para fazer bem esse acompanhamento, a escola deve ter
clareza do que significa "bom desempenho", ou seja, adotar parmetros definidos,
a partir dos quais possa estabelecer o processo de avano ou no dos seus alunos.
Uma escola eficaz evita o fracasso de seus alunos pelo acompanhamento contnuo
C pela identificao imediata das dificuldades que merecem ateno especial, faz
que o processo de recuperao seja parte do cotidiano da escola, e que ocorre,
assim, paralelamente aos perodos normais de aula. A presena de profissionais
responsveis, alm do professor, por esse trabalho, seja como membros da equipe
escolar, seja como elementos alocados na Secretaria de Educao, indispensvel
para que essa avaliao cumpra, de fato, os seus objetivos.
Outro ponto a considerar que a construo da autonomia do aluno tambm
se faz por meio do processo de avaliao. Se esse processo concebido como um
elemento auto-regulador da aprendizagem [Perrenoud, 1999], isto , com o
prprio aluno dominando, aos poucos, mecanismos de auto-correo, a avaliao
torna-se um instrumento que permite a construo da autonomia intelectual e
emocional do aluno, porque lhe d condies, com o apoio do professor, de
conhecer suas possibilidades e seus limites, enfrentar os seus erros, perceb-los
como desafios momentneos e descobrir as formas de venc-los.
A avaliao contnua da prpria escola, de seu currculo, de seus profissionais,
de suas instalaes, de seus processos de gesto, de suas relaes com a comunidade,
tambm considerada um ponto forte de uma escola eficaz. O auto-conhecimento
da decorrente vai possibilitar a construo da identidade da escola e maior
envolvimento dos profissionais que nela trabalham.

Atualmente, a avaliao, tanto do desempenho escolar dos alunos quanto


institucional, ponto crtico no desenvolvimento do trabalho dos sistemas ou
redes de ensino e aspecto que demanda iniciativas imediatas e bem-planejadas
por parte das Secretarias de Educao. A avaliao tem impacto sobre todos os
outros aspectos da escola, levando ao replanejamento, com as correes necessrias,
para que os objetivos especificados possam ser atingidos.
2 . 1 0 . RECONHECIMENTO PBLICO

Uma escola torna-se reconhecida publicamente por sua competncia se capaz


de realizar um bom trabalho com seus alunos e com a comunidade que a cerca.
Por outro lado, para que possa obter esse reconhecimento pblico, preciso que
ela reconhea a si mesma, isto , saiba a sua histria, a razo da sua existncia
naquela comunidade, preserve a memria de suas experincias e realizaes.
A Secretaria de Educao precisa estar atenta ao reconhecimento pblico que
suas escolas estejam ou no recebendo, pois a imagem pblica que a escola passa a
ter um indicador de sua eficcia. Cabe prpria secretaria identificar quais aspectos
tomam algumas escolas mais procuradas do que outras. Isso permite levantar o
conjunto de condies existentes em cada uma e, a partir da, desenvolver esforos
para que todas, em suas diferentes expresses, apresentem padro de qualidade similar.
Prdios bens conservados, bons equipamentos, professores qualificados e um
clima escolar voltado para o sucesso dos alunos so aspectos que podem determinar
o reconhecimento da eficcia de uma escola. Se os pais fazem grande esforo para
matricular e manter seus filhos em uma determinada escola, por motivos que vo
alm da proximidade fsico-espacial de suas casas, isso significa que essa escola foi
escolhida a partir de critrios outros provavelmente relacionados com o tipo de
trabalho que realiza. Esse reconhecimento vai acontecer tambm entre os
professores, alunos e funcionrios, que passam a se identificar com o conjunto de
valores comuns que regem a organizao escolar e a se comprometer com a
manuteno e ampliao do padro de atendimento que foi construdo. Uma
escola pode tambm receber o reconhecimento pblico da comunidade acadmica,
que a v como espao de experimentao e inovao educacional, como centro
de referncia para outras escolas.
Se h esse reconhecimento pblico, preciso interpret-lo como uma conquista
das equipes escolares que conseguem superar, no cotidiano, suas prprias
dificuldades. Essas escolas merecem o reconhecimento da Secretaria de Educao
e se constituem em exemplos de que possvel, com esforo e criatividade, realizar
um trabalho eficaz.

INDICADORES DE QUALIDADE DA ESCOLA: BASE PARA A CONSTRUO DE CRITRIOS ORIENTADORES DA GESTO DA EDUCAO

3. CONSIDERAES FINAIS

O que orienta no deve aprisionar."


Confcio

A Secretaria de Educao, ao trabalhar com esses indicadores, deve ter em


mente que o seu papel principal fornecer orientaes e apoio s escolas sob sua
jurisdio, de forma que possam exercer a autonomia que a prpria legislao
educacional brasileira indica. Respeito criatividade, flexibilidade e
adaptabilidade de cada escola do Municpio uma exigncia a ser considerada no
uso apropriado desses indicadores. Esse respeito deve permear tanto as relaes
estabelecidas entre a Secretaria de Educao e as escolas quanto os processos de
construo de documentos que iro dar apoio a essas relaes.

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A Formao dos
Profissionais do
Magistrio

Ricardo Chaves de
Rezende Martins'

* Consultor do FUNDESCOLA/MEC

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO
1. INTRODUO

185
185

1 . 1 . OS PRINCIPAIS DESAFIOS

187

1.2. O INTERESSE DA SOCIEDADE

190

1 . 3 . O DIREITO DO PROFISSIONAL E O
DEVER DO PODER PBLICO

191

1.4. UM NOVO PERFIL PARA UM NOVO TEMPO

191

2. RECRUTAMENTO E SELEO:
A QUALIDADE DA FORMAO INICIAL

193

2 . 1 . A HABILITAO DE PROFESSORES LEIGOS

195

2 . 2 . A FORMAO EM NVEL SUPERIOR:


O OUSADO OBJETIVO DA LDB

199

3. ATUALIZAO PERMANENTE:
UM PROGRAMA DE FORMAO CONTINUADA
3.1. CARACTERSTICAS GERAIS
3.2. ELEMENTOS BSICOS
4. COMENTRIOS FINAIS

200
202
215

200

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

SUMRIO EXECUTIVO

A adequada formao dos profissionais do magistrio constitui elemento


fundamental para a melhoria da qualidade da educao escolar no Brasil. H
grandes desafios a serem vencidos; dentre eles, destacam-se a habilitao dos
professores leigos em exerccio nos sistemas de ensino e o desenvolvimento de
estratgias de formao continuada, que valorizem os profissionais e mantenhamnos atualizados para o desempenho de suas funes.
A nova legislao educacional do pas, em particular a Lei n 9.394/96 (LDB),
sobretudo em seus artigos 62, 64 e 67, d especial destaque ao tema, e sinaliza
com a progressiva elevao dos nveis de formao do magistrio e seu permanente
aperfeioamento.
responsabilidade dos sistemas de ensino atuar para garantir que o perfil do
magistrio atenda aos requisitos mnimos de formao inicial, incumbindo-lhes
tambm prover oportunidades de formao continuada. Cada sistema de ensino
deve manter um programa de formao do seu magistrio, coerente com a
respectiva carreira, e de seu desenvolvimento profissional.
Estratgias diversificadas podem e devem ser utilizadas, segundo diferentes
metodologias: presencial, semi-presencial ou a distncia. Os programas de
formao podem contemplar diferentes nveis e modalidades de cursos: habilitao
de professores em nvel mdio, habilitao de professores e profissionais de suporte
pedaggico em nvel superior; cursos de extenso, atualizao, aperfeioamento
e especializao; cursos sequenciais; e programas de mestrado e doutorado.
Alm disso, as prprias escolas devem constituir espao permanente de
renovao intelectual e metodolgica do magistrio.
*****
1. INTRODUO

A sociedade brasileira tem grandes desafios a enfrentar nos prximos anos, cm


especial aqueles relativos s desigualdades sociais e econmicas que ainda a marcam.
As responsabilidades dos poderes pblicos so mltiplas. Uma delas assume particular
relevncia: a implementao de polticas consistentes no campo da educao.
De fato, as relaes sociais, polticas e econmicas que caracterizam o mundo
moderno requerem respostas inovadoras e diferenciadas. A integrao econmica
e cultural, a velocidade do avano cientfico e tecnolgico, as modificaes no

perfil das atividades econmicas e das profisses colocam questionamentos que


devem ser enfrentados por meio de polticas efetivas.
Torna-se cada vez mais crtica a necessidade de se assegurar educao de qualidade,
que garanta o acesso ao saber, a adequada preparao para a insero no mundo do
trabalho e, desse modo, a cidadania para cada brasileiro, independentemente da
localidade em que tenha nascido ou da camada social de que taa parte.
A atua] legislao educacional, representada pela Constituio Federal de 1988
e pela Lei n 9 394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases
da educao nacional (LDB), demonstra ter assimilado essas necessidades e apresenta
dispositivos que, cumpridos, podem traar um caminho seguro nessa direo.
Um dos mais importantes princpios inscritos na Constituio o da garantia
do padro de qualidade da educao escolar (artigo 206, VII), traduzido na LDB
pela necessidade de definio de padres mnimos de qualidade do ensino (artigo
4, IX), a serem estabelecidos e implementados mediante a colaborao entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (artigo 74).
A garantia da qualidade da educao depende de vrios fatores. O mais
importante deles, com certeza, e aquele relativo competncia dos profissionais
do magistrio. Educadores bem formados, atualizados e motivados constituem o
elemento bsico para a educao de qualidade.
O ensino brasileiro, porem, assistiu, durante muito tempo, a uma lamentvel e
contnua desvalorizao desses profissionais. A extraordinria expanso dos sistemas
escolares pblicos, ocorrida a partir dos anos 60, no foi proporcionalmente
acompanhada pela necessria elevao dos recursos financeiros, o que resultou na
progressiva reduo da disponibilidade de meios e de remunerao dos docentes e
demais trabalhadores da educao. Essa dinmica negativa atingiu tambm as escolas
de formao do magistrio em nvel mdio, resultando em uma crescente
deteriorao dos seus programas de formao, tanto no que diz respeito sua
prpria manuteno quanto ao seu esvaziamento, decorrente do baixo nvel de
remunerao profissional; as escolas de formao em nvel superior, alm de questes
inerentes prpria concepo acadmica interna dos seus cursos, tambm se
encontram em crise dado o crescente desinteresse motivado pelos poucos atrativos
que hoje a profisso do magistrio oferece.
O enfrentamento desse quadro crtico veio se fazendo, ao longo do tempo,
com diferentes estratgias, que se situam muito mais no campo do possvel do
que do desejvel. Em muitas regies, a falta de professores com adequada formao
ensejou a contratao de professores leigos, combinando-se, em prejuzo da
educao, menos qualificao e remunerao mais baixa; ou, ento, a contratao
de profissionais formados em outras reas, sem formao pedaggica. A existncia
de um grande nmero de cursos de formao de profissionais do magistrio, de

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

qualidade duvidosa, tem levado vrios sistemas de ensino a oferecer programas


de educao continuada que compensem as deficincias de conhecimentos que
tais profissionais apresentam no exerccio de suas funes. Tais programas, porm,
com frequncia padecem de falta de planejamento de longo prazo e de meios de
financiamento, o que dificulta ou mesmo impede sua continuidade e, por tal
motivo, no se alcanam os objetivos para os quais so concebidos.
Esse conjunto de fatores vem operando de longa data, e compromete os
esforos para oferta de educao de qualidade, transmissora do saber e formadora
da cidadania. Os dados relativos ao perfil dos professores so bastante ilustrativos,
como pode ser visto na tabela 1:
BRASIL - PROFESSORES SEM HABILITAO MNIMA PARA
O NVEL DE ATUAO - 1 9 9 7
(cm percentagem)
Nas Redes Municipais

Nvel/Etapa de Atuao

No Pas

Pr-escola/Alfabetizao
l a 4 sries
5 a 8 sries

19
16
24

26
28
33

Mdio

10

19

Foste: MEC/INEP. Censo do Professor- 1997. Braslia. 1998.


Nota: No esto computados os professores com graduao, porm sem licenciatura.
2
Dados mais recentes sugerem a reduo desses percentuais. Como, porm, no esto
desagregados por instncia administrativa, foi feita a opo de manter as informaes

obtidas por este ltimo censo do professor.

1 . 1 . OS PRINCIPAIS DESAFIOS

O Plano Nacional de Educao (PNE), aprovado pela Lei n 10 172, de 9 de


janeiro de 2 0 0 1 , indica vrios dos desafios que devem ser resolvidos no mbito
dos sistemas de ensino.
O primeiro deles trata de elevar o perfil da formao dos profissionais do
magistrio, de modo a atender, com qualidade, s exigncias legais de habilitao.
Em outras palavras, providenciar a erradicao das razes que levam utilizao
de professores leigos e, ao mesmo tempo, habilitar aqueles que j esto atuando
nos sistemas e que no podem ser substitudos por outros com formao adequada.
Os problemas, contudo, no se limitam apenas a vencer esse desafio, ele mesmo
de grandes propores. H questes muito importantes e que dizem respeito
prpria maneira com que so formados os profissionais do magistrio no Brasil.
Com relao formao inicial,1 so vrias.
1

O conceito de formao inicial refere-se a cursos que conduzem habilitao para o exerccio
profissional do magistrio.

Em primeiro lugar, preciso dar soluo definitiva dicotomia entre teoria e


prtica nos cursos. H muito tempo os estgios dos estudantes, embora importantes,
no tm dado conta dessa necessria integrao. Os cursos de formao no preparam
suficientemente os futuros profissionais para a adequada insero nas escolas e
rgos da educao. Os currculos, no mais das vezes, consideram imensas cargas
tericas (necessrias, verdade), mas no fazem a ponte para sua aplicao na
prtica. H problemas tambm graves na formao em contedo. Os cursos
superiores de formao para o magistrio em educao infantil e sries iniciais do
ensino fundamental, por exemplo, oferecem carga mnima de conhecimentos nas
reas curriculares bsicas (Lngua Portuguesa, Matemtica, Cincias e Estudos
Sociais) e excesso de contedos nas disciplinas pedaggicas e afins.
Nas chamadas licenciamras especficas, principalmente nas universidades, existe
uma clara diviso entre a formao pedaggica (normalmente a cargo das
Faculdades de Educao) e a formao na rea curricular (sob responsabilidade
dos institutos ou faculdades de cada uma das disciplinas). Em geral, o estudante
dedica imenso tempo formao nos contedos prprios da rea curricular,
recebendo, ao final do curso ou em paralelo, uma tintura de formao nas chamadas
disciplinas pedaggicas. Ou seja, no h unidade na formao do professor, em
contedo e metodologia, o que refora ainda mais os problemas decorrentes da
falta de integrao entre teoria e prtica.
Os cursos de Pedagogia tambm enfrentam particular dificuldade. As
tradicionais habilitaes, existentes desde a Resoluo n 2/69, do ento Conselho
Federal de Educao, tm enfrentado sria crise de identidade em funo das
mudanas que vm ocorrendo nos prprios sistemas de ensino. Habilitaes tais
como inspeo e superviso escolares de longa data tm perdido seu sentido de
existncia, com os sistemas de ensino mais e mais aproveitando, para essas funes,
profissionais do magistrio sem essa formao especfica. A administrao escolar,
em nvel de graduao, tem-se deparado com prticas cada vez mais rotineiras de
indicao de diretores dentre os integrantes do corpo docente das escolas, sem a
exigncia formal da habilitao. A orientao educacional, alm de uma alongada
discusso interna de sua prpria identidade profissional, perdeu espao em muitos
sistemas educacionais.
Por cima dessas questes relativas a cada uma das habilitaes, deve ser colocada
uma outra, bem mais abrangente, relativa ao prprio perfil do profissional da
educao. Cabe indagar, por exemplo, se possvel a um administrador escolar
desempenhar adequadamente suas funes sem antes conhecer a especificidade
da escola, a relao essencial que nela se desenvolve, isto , a relao professoraluno. No seria fundamental que, antes de ser diretor, o profissional fosse
professor? Essas indagaes so vlidas para os demais profissionais da educao
e tm estado no centro de discusses, mantidas desde h muito nos meios

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

educacionais, sobre qual deve ser a tnica da formao do profissional do


magistrio: especializada ou generalista? Formao de especialistas ou de
educadores em um sentido mais amplo?
Outro dilema importante se refere a formao ou habilitao de professores
para as disciplinas tcnicas do ensino profissional, questo antiga e ainda no
resolvida. O aproveitamento de profissionais de outros mercados que no o
educacional (engenheiros, contadores, etc.) importante para o xito dessa
modalidade de ensino. No entanto, igualmente indispensvel que tais
profissionais, uma vez inseridos no magistrio, tenham o adequado preparo
pedaggico para bem desempenhar suas funes.
A nova LDB dedica especial ateno questo da formao do magistrio. Dos
sete artigos que compem seu Ttulo VI, relativo aos profissionais da educao,
seis (arts. 61 a 66) esto diretamente voltados para o assunto. E, ainda assim, o
stimo artigo (67) inclui, dentre os seus dispositivos, pelo menos trs que mantm
interface com o tema.
A LDB apresenta uma srie de exigncias que, em boa medida, respondem a
vrios dos problemas mencionados. Como afirma o Plano Nacional de Educao,
preciso definir novas diretrizes curriculares para os cursos de formao,
resolvendo os dilemas da integrao teoria-prtica e dos contedos pedaggicos
com os das reas curriculares especficas. necessrio pensar novas formas de
oferta dessa formao, seja em instituies formadoras tradicionais, seja pela criao
dos institutos superiores de educao e os cursos normais superiores, previstos
nos artigos 62 e 63. indispensvel a realizao de bons programas de formao
em servio, visando atualizao e ao preenchimento das lacunas de conhecimentos
dos profissionais do magistrio em exerccio.2 Em face da realidade de vida desses
profissionais, fundamental estimular a oferta de cursos regulares em perodo
noturno, em regime modular (oferecidos em perodos de frias, recessos escolares
e outros), ainda que sejam temporrios, de modo a atender a necessidades
especficas de qualificao em dados sistemas de ensino. Finalmente, tambm
importante que o sistema de formao de profissionais do magistrio, cm especial

A criao dos institutos superiores de educao e dos cursos normais superiores, prevista na
LDB, tem despertado intensa discusso nos meios educacionais. Para alguns, o surgimento
dessas instituies e cursos levaria destruio do sistema de formao de educadores existente
no pas, nas universidades e escolas isoladas. Para outros, essas novas instituies e cursos
seriam exatamente um meio de revitalizar a formao de educadores, cujos problemas no
vm sendo resolvidos pelas instituies tradicionais. Com relao aos institutos superiores de
educao, o Conselho Nacional de Educao, pela Resoluo n 1/99, do Conselho Pleno,
definiu as normas para a sua organizao. Os cursos normais superiores continuam sendo
objeto de intenso debate, adiante comentado.

as instituies de ensino superior e, dentre estas, as pblicas, ampliem e


diversifiquem sua oferta de cursos, contemplando diferentes modalidades e nveis,
como cursos de extenso, aperfeioamento, especializao, mestrado e doutorado,
voltados tanto para o profissional que est na escola como para aquele que se
situa na administrao dos sistemas de ensino e ainda para o que tem por tarefa
pesquisar e propor novos caminhos para a educao brasileira.
E tais desafios no se encontram soltos no tempo. Ho de ser vencidos em
prazo estipulado. A LDB, em seu artigo 87, instituiu a Dcada da Educao,
determinando tambm que, at 2006, sejam realizados programas de capacitao
para todos os professores em exerccio (artigo 87. 3, III). Est tambm
sinalizado, embora com uma redao do texto legal bastante controversa, 3 que,
aps este ano, somente devem ser admitidos professores habilitados em nvel
superior ou por treinamento em servio (artigo 87, 4). O PNE restringiu esse
prazo. De fato, na meta n 7 do item 10.3, l-se:
"7, A partir da entrada em vigor deste PNE, somente admitir professores e
demais profissionais da educao que possuam as qualificaes mnimas exigidas
no artigo 62 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao."
H, pois, muito a fazer. O exame cuidadoso da legislao e de suas exigncias
permite a derivao de alternativas adequadas para a ao. o que este texto se
prope a fazer.
1.2. O INTERESSE DA SOCIEDADE
A nova legislao educacional demonstra o reconhecimento de que a qualidade
de ensino diretamente dependente do perfil e da qualificao dos profissionais
do magistrio. interesse basilar da sociedade a adequada formao desses
profissionais. So eles que garantiro o cumprimento dos objetivos da educao
nacional, estabelecidos no artigo 2a da LDB:
"

A educao, dever da famlia e do Estado, inspirada nos princpios de


liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno
desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualificao para o trabalho."
3

A interpretao do artigo 87, 4, da LDB, tem sido polemica. Para alguns, a inteno do
legislador era exatamente a de estabelecer um prazo a partir do qual s fossem admitidos novos
professores habilitados em nvel superior, encerrando, pois, a exceo admitida no artigo 62, de
professores formados em nvel mdio para atuao na educao infantil e nas series iniciais do
ensino fundamental. Para outros, essa disposio do artigo 87 se choca com a norma do artigo
62, que, sendo de carter geral, no poderia ser limitada pela outra, de carter transitrio. Para
uma anlise mais aprofundada desta questo, ver Dutra, A., Abreu, M., Martins, R. e Balzano,
S. Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio Pblico. Braslia, MEC/FUNDESCOLA,1999,
item 6.4. De todo modo, a polmica parece ter sido resolvida pelo PNE.

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

Tais objetivos no esto inscritos para serem apenas formalmente considerados.


Devem ser perseguidos sistematicamente. E isso s ser possvel mediante a
existncia de um corpo de educadores que tenha ele mesmo, em sua vida
profissional, acesso aos meios bsicos para o seu pleno desenvolvimento intelectual,
sua cidadania profissional e a atualizao necessria para a qualificao permanente
de seu trabalho pedaggico.
Seria um contra-senso (que, infelizmente, pode ser frequentemente encontrado
na realidade do pas) perseguir tais objetivos para a educao nacional se aqueles
que a promovem no tivessem assegurados, para si mesmos, os instrumentos
necessrios para se preparar para tanto.
1 . 3 . O DIREITO DO PROFISSIONAL E O DEVER DO PODER PBLICO

Pelas razes mencionadas, a valorizao, a formao adequada e um direito


profissional do magistrio, inscrito na Constituio Federal (artigo 206, V) e na
LDB (artigo 3 a , VII). Trata-se de uma condio de cidadania profissional. E, por
consequncia, assegur-la um dever do poder pblico.
Com efeito, a LDB, em seu artigo 67 estabelece como obrigao dos sistemas
de ensino a definio de planos de carreira que necessariamente incluam o
aperfeioamento continuado e perodos para estudos na carga de trabalho de
professores e demais profissionais do magistrio. E, como j se mencionou, em
seu artigo 87, instituindo a Dcada da Educao, determina a Municpios e Estados
a realizao de programas de capacitao para todos os professores em exerccio.
A Resoluo n 3, de 1997, da Cmara de Educao Bsica do Conselho
Nacional de Educao, por sua vez, definindo as diretrizes para elaborao dos
novos planos de carreira do magistrio estadual e municipal, menciona
explicitamente a obrigatoriedade da existncia de programas de desenvolvimento
profissional (artigo 5) e de horas-atividade na carga de trabalho (artigo 6, IV),
a serem destinadas tambm para estudos.
Esse quadro legal tem um grande objetivo: garantir a cada criana, a cada
jovem estudante o ensino ministrado por profissionais bem preparados, com
perfil adequado ao tempo presente, capazes de oferecer educao coerente com
as necessidades de vida de um cidado na sociedade moderna.
1 . 4 . UM NOVO PERFIL PARA UM NOVO TEMPO

O perfil do profissional do magistrio atuante em um sistema de ensino


comprometido com a construo de uma sociedade moderna, democrtica e
participativa deve estar presente em todas as polticas e aes voltadas para a sua
formao, inicial e continuada. A escola, como instituio formadora, no tem
por objetivo apenas proporcionar o acesso ao conhecimento, mas faze-lo de modo

crtico, oferecendo formao que garanta as reais condies de cidadania a cada


um dos brasileiros.
Ao desdobrar as finalidades gerais da educao nacional, expressas em seu
artigo 2, nos objetivos de cada etapa da educao escolar, a LDB enfatiza a formao
do indivduo-cidado, isto , o ser inserido no meio social do qual deve ser agente
participativo e, para tanto, dotado dos meios intelectuais e dos valores ticos
necessrios. Enfim, papel da escola promover o desenvolvimento da conscincia
crtica, condio bsica da cidadania, que deve inspirar as duas relaes
fundamentais do ser humano com o seu meio. A relao homem-natureza, pela
qual esta por ele transformada em seu benefcio e da coletividade. E a relao
homem-homem, que deve ser de cooperao, de modo que se possa construir
uma sociedade verdadeiramente democrtica.
Uma educao escolar com tais objetivos necessita contar com profissionais
cuja formao e desempenho estejam igualmente neles inspirados. No se concebe
o exerccio do magistrio como uma relao de dominao. Tampouco se pode
admitir docentes que sejam meros transmissores de conhecimento, sem passar
aos seus alunos a funo social desse saber, como instrumento de construo
individual e coletiva. preciso que os profissionais do magistrio sejam eles
mesmos dotados de conscincia crtica, capazes de refletir com seus alunos sobre
a realidade que os cerca. Profissionais competentemente formados para oferecer
aos seus alunos os meios indispensveis para que venham a ser agentes participantes
da sociedade em que vivem. E profissionais permanentemente atualizados, capazes
de oferecer aos seus alunos os instrumentos necessrios vida em uma sociedade
em rpida e contnua evoluo, marcada pelos avanos da cincia e da tecnologia.
Esse princpio bsico de participao no processo da educao escolar o que
inspira as determinaes da LDB com relao construo da proposta pedaggica
de cada escola. Essa construo coletiva, e requer, pois, que os profissionais do
magistrio estejam adequadamente preparados para fazer a leitura da realidade a
que a proposta pedaggica deve oferecer resposta. Esses profissionais devem estar
dotados de habilidades para que sejam capazes de elaborar uma proposta
consistente, rica de contedos e prticas que assegurem a qualidade da educao
em cada instituio de ensino do pas.
Enfim, os sistemas de ensino necessitam de profissionais competentes, aptos
a atender s necessidades de formao integral de seus estudantes Essa competncia
deve traduzir-se em conscincia crtica apurada dos educadores, que proporcione
aos alunos a educao engajada em seu tempo, contextualizada na realidade.
Profissionais capazes de refletir criticamente sobre essa realidade e de formar seus
estudantes como cidados autnomos, dotados de capacidade reflexiva. Uma
competncia que se revela na capacidade de desenvolver a educao participativa,

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

e preparar os estudantes para a convivncia cm uma sociedade democrtica.


E, sobretudo, uma competncia que se manifesta pelo efetivo domnio dos
contedos e metodologias do ensino, garantido por slida formao inicial e por
atualizao permanente. No possvel a oferta de educao que responda s
necessidades da realidade atual dos alunos se seus mestres no esto em contnuo
processo de atualizao de conhecimentos, especficos de sua disciplina ou rea
de atuao, e gerais sobre a sociedade, o pas e o mundo.
So dois os principais caminhos pelos quais os sistemas de ensino podem
garantir esse perfil para os profissionais do magistrio que atuam em suas escolas.
O primeiro, relativo ao seu recrutamento e seleo. O segundo, referente garantia
de sua atualizao permanente.

2. RECRUTAMENTO E SELEO: A QUALIDADE DA FORMAO INICIAL

A garantia da qualidade dos processos de recrutamento e seleo e de contratao


de profissionais competentes se situa basicamente na realizao de concursos bemelaborados. Aos sistemas de ensino importa contratar os melhores, isto , aqueles
dotados da mais slida formao inicial. Para tanto, e necessrio que os editais de
concurso sejam muito bem elaborados e estejam de acordo com a legislao.
preciso que a Secretaria de Educao atue lado a lado com o rgo municipal
responsvel pela seleo e contratao de pessoal, zelando para que os editais dos
concursos correspondam s reais necessidades do sistema de ensino, especificando
adequadamente o perfil dos profissionais a serem contratados, em termos de
formao mnima requerida, reas de atuao, jornada de trabalho, etc. Cabe
aqui relembrar o que dispe a LDB sobre as exigncias mnimas de habilitao
para o exerccio do magistrio. A LDB, em seu artigo 62, dispe:
"

A formao de docentes para amar na educao bsica far-se- em nvel


superior, em curso de licenciatura, de graduao plena, em universidades e
institutos superiores de educao, admitida, como formao mnima para o
exerccio do magistrio na educao infantil e nas quatro primeiras sries do
ensino fundamental, a oferecida em nvel mdio, na modalidade normal".
Este artigo deve ser lido cuidadosamente. Estabelece a regra geral: os docentes
devem ser formados cm nvel superior. A formao em nvel mdio a exceo,
admitida em funo da realidade de muitas regies do pas, que deve ser modificada,
porm, ao longo do tempo. De fato, no artigo 63, ao tratar dos instinitos superiores
de educao, a lei d-lhes a incumbncia de oferecer o curso normal superior,
destinado exatamente formao de docentes para a educao infantil e para as
primeiras sries do ensino fundamental. E muitas instituies de ensino superior

j tm oferecido, em seus cursos de Pedagogia, a habilitao para o magistrio de


educao infantil e sries iniciais do ensino fundamental. 4
Desapareceu, pois, da legislao aquela sequncia de diferentes formaes
previstas na Lei n 5 6 9 2 / 7 1 . As instituies formadoras n o p o d e m mais oferecer
cursos de estudos adicionais ou de licenciatura curta, pois a formao neles obtida
n o mais preenche os requisitos estabelecidos pela nova LDB.5
A regra precisa: t o d o s os professores, em um h o r i z o n t e razovel de t e m p o ,
devero ter formao em nvel superior. claro q u e m u i t o s Municpios e m e s m o
Estados tero dificuldades em perseguir esse objetivo. No e n t a n t o , as estratgias
esto dadas: a criao de novas instituies formadoras, os institutos superiores
de educao, a diversificao de oferta de cursos nas instituies j existentes, os
p r o g r a m a s de formao em servio, preferencialmente em cooperao c o m tais
instituies, b e m c o m o programas de formao pedaggica para portadores de
diplomas de educao superior q u e queiram se dedicar educao bsica.
A formao d o s demais profissionais do magistrio contemplada no artigo
6 4 da LDB:
"

A formao de profissionais de educao para administrao, planejamento,


inspeo, superviso e orientao educacional para a educao bsica ser feita
em cursos de graduao de Pedagogia ou em nvel de ps-graduao, a critrio
da instituio de ensino, garantida, nesta formao, a base c o m u m nacional".
Esta n o r m a praticamente a mesma constante da Lei n 5 6 9 2 / 7 1 , eliminandose, p o r m , a d e n o m i n a o de especialistas para tais profissionais. A c o m b i n a o
desse a r t i g o , c o n t u d o , c o m o p a r g r a f o n i c o d o a r t i g o 6 7 , i n t r o d u z u m a
i m p o r t a n t e diferena. D e t e r m i n a este dispositivo q u e " a experincia d o c e n t e
p r - r e q u i s i t o p a r a o exerccio profissional de q u a i s q u e r o u t r a s funes de
magistrio, nos t e r m o s das n o r m a s de cada sistema de ensino". A Resoluo CEB/
CNE n 3 / 9 7 , p o r sua vez, em seu artigo 3, 1, estabeleceu o perodo m n i m o de
dois anos para tal experincia docente prvia, adquirida em qualquer nvel ou
sistema de ensino, pblico ou privado.
A legislao atribui, p o r t a n t o , precedncia funo da docncia em relao s
demais funes de magistrio. Da se infere q u e o profissional da educao deve

A questo da formao dos professores para educao infantil e sries iniciais do ensino fundamental
tem sido polemica. O Decreto n 3 276, de 6 de dezembro de 1999, determinava que tal
formao se desse exclusivamente nos cursos normais superiores. O Conselho Nacional de
Educao, em 9 de maio de 2000, aprovou 0 Parecer n 10, do Conselho Pleno, no qual sugere
ao ministro da Educao a alterao do decreto, substituindo o termo "exclusivamente" por
"preferencialmente". Tal alterao foi realizada pelo Decreto n 3 534, de 7 de agosto de 2000.
No entanto, at o momento o CNE no aprovou as directrizes curriculares para tais cursos.

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

ser, antes de mais nada, professor. Esse espirito das novas normas dever resultar
em profundas mudanas nos cursos de formao desses profissionais. Na prtica,
acaba sugerindo que, na formao inicial em nvel superior, por exemplo, o
profissional do magistrio obtenha primeiro uma licenciatura (funo de docncia)
e que a preparao para o exerccio das demais funes se d em cursos de psgraduao ou de formao superior complementar, como j vem ocorrendo em
vrias unidades da Federao, especialmente em cursos de especializao. Como
este um campo de ampla liberdade curricular, teve o legislador o cuidado de
determinar a garantia de uma base de formao comum nacional (artigo 64 da
LDB, in fine).
Com certeza a implementao dessas estratgias de formao depende
diretamente do estgio de desenvolvimento das instituies em cada regio ou
localidade. No entanto, mesmo onde a formao desses profissionais permanecer
ocorrendo em cursos de graduao de Pedagogia, seus currculos devero ser
profundamente revistos para atender s novas exigncias formuladas pela LDB.
Veja-se, pois, que a seleo de profissionais do magistrio deve cumprir
requisitos bem claros. N o possvel, por exemplo, realizar concurso para
profissionais leigos. A obrigao legal e social dos sistemas de ensino selecionar
os melhores. No campo da formao inicial, percebidas lacunas no perfil dos
profissionais, cabe aos sistemas de ensino interagir com as agncias formadoras
para o aperfeioamento de seus currculos. Devem tambm os sistemas participar,
especialmente por meio de organismos que os representem, dos grandes debates
que se travam a respeito das diretrizes curriculares para os cursos de formao
dos profissionais do magistrio. 6
2 . 1 . A HABILITAO DE PROFESSORES LEIGOS

A habilitao de professores leigos um dos principais desafios a serem


enfrentados pelos sistemas de ensino. Para tanto, h prazos a serem cumpridos e
estratgias a serem perseguidas.
Inicialmente cabe esclarecer o conceito de ''professor leigo". Leigo todo
professor que no dispe de formao/habilitao especfica para o exerccio do
magistrio. Desse modo, leigo o professor que cursou apenas o ensino fundamental;
aquele que no concluiu o ensino mdio; aquele que completou o ensino mdio
mas sem habilitao para o magistrio; e aquele que, embora tenha curso superior,
no detentor de diploma de licenciatura. Estes sos os tipos de professor leigo por
falta de formao. A eles, preciso adicionar aquele que leigo por desvio de

O Parecer n 630/97, de 5 de novembro de 1997, da Cmara de Educao Bsica do Conselho


Nacional de Educao, claro com relao oferta da licenciatura curta, por exemplo.

funo, isto , para o exerccio do magistrio na serie ou nvel em que esta atilando:
o caso, por exemplo, do professor que, tendo habilitao de nvel mdio para o
magistrio, est lecionando nas sries finais do ensino fundamental.
Cabe uma observao sobre os professores que, sob o regime da Lei n 5 692/
7 1 , habilitaram-sc cm cursos de estudos adicionais ou na licenciatura de 1 grau,
a chamada licenciatura curta. De fato, o artigo 30 desta lei permitia que os
detentores de diploma de licenciatura curta lecionassem em todas as sries do
antigo 1 grau, hoje ensino fundamental e, caso tivessem realizado estudos
adicionais de no mnimo um ano, poderiam alcanar o magistrio at a 2 a srie
do antigo 2 grau, hoje ensino mdio. Da mesma forma, os professores com
habilitao especfica de 2 grau, se houvessem realizado curso de quatro anos de
durao ou cursado um ano de estudos adicionais, poderiam lecionar at a 6 a
srie do l grau. H aqui uma clara questo de direitos adquiridos para o exerccio
da profisso. No entanto, sob a nova legislao, esses tipos de formao no
atendem aos requisitos hoje estabelecidos. Os sistemas de ensino devero, portanto,
tomar duas providncias alternativas: ajustar a srie ou etapa de atuao do docente
ou ento promover a sua qualificao de acordo com os dispositivos legais vigentes.
Particularmente no que diz respeito aos professores leigos que atuam no ensino
fundamental, a legislao estabelece um prazo para a sua qualificao. O artigo
9 a , l da Lei n 9 424/96, que tratado Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), determina
que, uma vez implantado o novo plano de carreira do magistrio, os professores
leigos integraro quadro em extino, com durao de cinco anos. O PNE. define
uma meta para, no prazo de um ano, identificar todos os professores leigos em
exerccio e, em dois anos, organizar programas de formao desses docentes (item
10.3, meta n 5).
Com relao aos professores da educao infantil e das quatro primeiras sries
do ensino fundamental, o item 10.3 do PNE estabelece uma meta clara:
"17. Garantir que, no prazo de 5 anos, todos os professores em exerccio na
educao infantil e nas quatro primeiras sries do ensino fundamental, inclusive
nas modalidades de educao especial e de jovens e adultos, possuam, no mnimo,
habilitao de nvel mdio (modalidade normal), especfica e adequada s
caractersticas e necessidades de aprendizagem dos alunos".

O Conselho Nacional de Educao, na Resoluo n 2/99, da sua Cmara de Educao Bsica,


estabeleceu as diretrizes curriculares para os cursos de formao de professores de educao
infantil e das quatro series iniciais do ensino fundamental, cm nvel mdio, na modalidade
normal. No momento presente, discute as diretrizes curriculares do curso normal superior.

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

As estratgias para habilitao de leigos so variadas. Podero ser cursos


regulares presenciais, cursos semi-presenciais modulares ou mesmo cursos a
distncia. Em se tratando de habilitao de nvel mdio, o interlocutor privilegiado
o Estado, que detm competncia para autorizar cursos desse nvel de ensino.
No caso de habilitao em nvel superior, as parcerias devem ser feiras com as
instituies de ensino superior. Deve ser lembrado que, cm todos os casos, as
instituies devero estar legalmente autorizadas ou credenciadas a ministrar os
cursos na modalidade escolhida. Especial ateno deve ser dada s hipteses de
cursos para os quais existe regulamentao legal especfica: a oferta de cursos a
distncia regulada pelo Decreto n 2 494/97 e a dos programas especiais de
formao pedaggica, pela Resoluo n 2/97, do Conselho Nacional de Educao.
preciso um comentrio particular sobre os programas especiais de formao
pedaggica. Trata-se de estratgia prevista na LDB, destinada a suprir a reconhecida
carncia de profissionais habilitados para o exerccio da docncia. A sua oferta
est regulamentada pela Resoluo n 2/97, do Conselho Nacional de Educao,
que fixa claramente seus objetivos: suprir a falta de professores habilitados, em
carter especial, e habilitar graduados em rea ligada quela em que se diplomaram.
A resoluo define uma estrutura curricular especfica para tais programas,
constituda de ncleos de formao, e determina que devero dar especial nfase
metodologia de ensino. Sua durao mnima est fixada em 540 horas, das
quais pelo menos 300 devero ser dedicadas a ati\ idades prticas. possvel, ou
mesmo recomendvel, que sejam desenvolvidos como programas de capacitao
em servio, sobretudo considerando-se que muitos sistemas de ensino j empregam
tais profissionais no habilitados.
No qualquer instituio que pode oferecer esses programas. Somente
podero faz-lo as instituies de ensino superior com cursos de licenciatura
reconhecidos nas respectivas disciplinas. Outras instituies de ensino superior
s podero ofert-los mediante autorizao especfica do Ministrio da Educao.
E ainda, para ministrar sua parte terica na forma semi-presencial, a instituio
dever ser credenciada junto ao Conselho Nacional de Educao, em cumprimento
ao disposto no artigo 80 da Lei n 9 394/96.
Deve ser observado que, na maioria dos casos, os professores a serem habilitados
no podem se afastar do exerccio de suas funes docentes durante o ano letivo,
ao menos por alongados perodos de tempo. No entanto, tambm verdade que
o xito de um curso que realmente habilite, em contedo e metodologia de ensino,
depende de acompanhamento e orientao competentes. A experincia tem
demonstrado que a metodologia semi-presencial modular a mais adequada para
tais cursos. Os professores-estudantes tm possibilidade de frequentar perodos
de aulas durante as frias e recessos escolares ou mesmo de tempos em tempos

durante o ano letivo e, quando esto lecionando em suas escolas, tambm tm


tarefas a cumprir, sendo acompanhados por monitores e periodicamente visitados
por orientadores do curso.
H inmeras experincias bem-sucedidas de qualificao de professores leigos.
Recente levantamento feito pelo Centro de Estudos e Pesquisas cm Educao,
Cultura e Ao Comunitria (CENPEC)7 selecionou diversas experincias de porte,
das quais duas so a seguir comentadas. Trata-se do Projeto Gavio, no Estado
do Par, e o das Licenciaturas Parceladas, no Estado do Mato Grosso.

O Projeto Gavio foi desenvolvido no Par desde o incio da dcada,


articulando a Universidade Federal do Par, a Secretaria Estadual de Educao,
o MFC e Secretarias de Educao de diversos Municpios, com o apoio da
UNDIME. J em 1997, atingia 107 Municpios, beneficiando 9 877 professores
leigos. Foi concebido em duas vertentes: Gavio I, caracterizado como ensino
supletivo de nvel fundamental, com cinco etapas e durao de dois anos e
meio; Gavio II, organizado como habilitao para o magistrio em nvel
mdio, com oito etapas e durao de quatro anos. Trata-se de um bom
exemplo de articulao entre instituies dos diferentes nveis de ensino
visando qualificao de docentes da educao bsica.

Mais recentemente, em 1999, dando incio a um novo projeto, a Universidade


Federal do Par, a Universidade Estadual do Par e a Universidade da Amaznia
firmaram convnio com a Secretaria Estadual de Educao para o desenvolvimento
de programas de habilitao de professores leigos.

O Projeto das Licenciaturas Parceladas oferecido pela Universidade Estadual


do Mato Grosso, visando habilitao, em nvel superior, de professores nas
reas de Lngua Portuguesa e Literatura, Matemtica, Cincias Biolgicas e
Pedagogia. Os cursos esto estruturados em dois mdulos: o mdulo de
formao fundamental bsica compreende 1 530 horas de atividades,
distribudas em dois anos; o mdulo de formao especfica corresponde
habilitao, com carga horria estabelecida de acordo os parmetros fixados
nos currculos mnimos determinados pelo MEC. A cada ano, so oferecidas
cinco etapas: trs intensivas e duas intermedirias. As etapas intensivas
correspondem ao momento mais forte de formao terica e ocorrem nos
perodos de frias e recessos escolares, no Municpio-sede do campus da
UNEMAT (vale lembrar que a universidade 'multicampi` espalhando-se por
quase todo o territrio do Estado). Nas etapas intermedirias, realizadas no
prprio local de trabalho do professor, so efetuados levantamentos
bibliogrficos, leituras e atividades complementares e pesquisas de campo.

Centro de Estudos e Pesquisas em Educao, Culrura e Ao Comunitria (CENPEC). Guia de


Apoio s Aes do Secretrio de Educao. So Paulo, CFNTEC/UNICEF, 1997.

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

fundamental destacar que o xito de um programa de habilitao de


professores leigos depende do real comprometimento do rgo responsvel pela
educao no Municpio. No basta contratar um curso. indispensvel que o
rgo educacional municipal acompanhe seu desenvolvimento, colabore em sua
superviso, fornea as condies de infra-estrutura necessrias ao seu
funcionamento e permanentemente estimule seus professores em vias de
qualificao. importante assinalar que, sob a tica de economia de esforos e de
recursos, ser sempre prefervel que os Municpios se associem na tarefa de
qualificao de seus professores leigos.
2 . 2 . A FORMAO EM NVEL SUPERIOR: O OUSADO OBJETIVO DA LDB

Alm dessas aes, podem e devem os Municpios trabalhar para a elevao


do perfil da qualificao dos seus profissionais do magistrio. Coerentemente
com o princpio estabelecido na LDB de que a formao adequada para os docentes
a de nvel superior, com licenciatura plena, podem os Municpios investir em
programas que lhes proporcionem acesso a esse nvel de estudos. Articulao
com as agncias formadoras, programas de bolsas e auxlios, incentivos na carreira,
todos esses so meios que podem estimular o interesse dos docentes em obter tal
qualificao. Aes desse tipo so de especial interesse para os docentes portadores
de diploma apenas de licenciatura curta, mas podem tambm beneficiar aqueles
que, legalmente habilitados em nvel mdio para aruao na educao infantil e
sries iniciais do ensino fundamental, queiram elevar seu perfil de qualificao.
O tema encontra-se explicitamente mencionado na Resoluo CEB/CNE n 3/97 8
So, portanto, trs as linhas de aruao do poder pblico municipal no domnio
da formao inicial: interao com as agncias formadoras, para aperfeioamento
dos cursos e adequao do perfil dos futuros profissionais por eles formados s
reais necessidades da realidade educacional; implementao de programas de
habilitao de professores leigos; e desenvolvimento de programas que visem
estimular a formao em nvel superior dos profissionais do magistrio em exerccio.
A meta 18 do item 10.3 do Plano Nacional de Educao deve ser colocada
como perspectiva de trabalho para todos os gestores dos sistemas de ensino:
"18. Garantir, por meio de um programa conjunto da Unio, dos Estados e
Municpios, que, no prazo de 10 anos, 70% dos professores de educao infantil
e de ensino fundamental (em todas as modalidades) possuam formao especfica
de nvel superior, de licenciatura plena em instiuies qualificadas",

O artigo 5 da Resoluo tem a seguinte redao: " Os sistemas de ensino, no cumprimento do


disposto nos artigos 67 e 87 da Lei n 9.394/96, envidaro esforos para implementar programas
de desenvolvimento profissional dos docentes em exerccio, includa a formao em nvel superior,
em instituies credenciadas, bem como em programas de aperfeioamento em servio".

3. ATUALIZAO PERMANENTE: UM PROGRAMA DE FORMAO CONTINUADA

A outra grande responsabilidade do poder pblico em relao formao dos


profissionais do magistrio a de lhes proporcionar meios de atualizao.
O xito do processo educacional no depende apenas do nvel de formao inicial
dos educadores. Os conhecimentos se renovam, as prticas se modificam. O acesso
a inovaes um direito do profissional que pretende desempenhar a contento
suas funes durante toda sua vida de trabalho. O desenvolvimento profissional
um direito do indivduo e, mais do que uma obrigao, um especial interesse do
poder pblico que tem mandato legal, emanado da sociedade, de prover educao
de qualidade para todos os cidados. Alm disso, um profissional com contnuas
oportunidades de atualizao est permanentemente estimulado ao empenho e
ao comprometimento com o seu trabalho.
Estas so algumas das razes que explicam a nfase que a nova LDB d a
formao continuada dos profissionais do magistrio. No artigo 6 3 , tratando das
atribuies dos institutos superiores de educao, esto explicitamente
mencionados "programas de educao continuada para os profissionais do
magistrio de todos os nveis11. O artigo 67, que trata das obrigaes dos sistemas
de ensino relativas valorizao dos profissionais da educao, estabelece, em seu
inciso II, que, nos estatutos e planos de carreira do magistrio pblico, dever ser
previsto o "aperfeioamento profissional continuado, com licenciamento peridico
remunerado". O artigo 87, 3, determina que cada Municpio e, supletivamente,
o Estado e a Unio devero realizar, durante a Dcada da Educao, "programas
de capacitao para todos os professores em exerccio".
A Resoluo n 3/97, da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de
Educao, menciona, em seu artigo 5-, o "desenvolvimento profissional dos docentes
em exerccio" e, em seu artigo 6, VI, "e", a "qualificao em instituies credenciadas".
Como j foi mencionado, inmeras tm sido as iniciativas fracassadas nesse
campo, pela falta de planejamento adequado, de linhas de ao cuidadosamente
definidas e de meios de implementao garantidos. , pois, fundamental que tais
atividades estejam previstas, de modo coordenado, em um programa permanente
de formao continuada.
3 . 1 . CARACTERSTICAS GERAIS

Um programa dessa natureza indispensvel instrumento de poltica e de


gesto educacional, com durao plurianual, estreitamente vinculado ao
atendimento das reais necessidades de capacitao do magistrio. E mais: constitui
elemento indissocivel da dinmica de um plano de carreira efetivamente voltado
para a valorizao do magistrio. Trata-se de algo que no pode ter existncia

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

efmera, para que possa produzir impacto e traduzir-se em meio permanente de


garantia da qualidade de ensino. Daqui, pois, emerge a primeira caracterstica de
um programa dessa natureza: a continuidade. O conhecimento est sempre se
renovando, o mundo e a sociedade esto em constante evoluo. Um sistema de
ensino comprometido com a manuteno da qualidade da educao oferecida
aos seus estudantes no pode permitir que o conhecimento de seus professores
envelhea ou que a falta de contato crtico com o que se passa no mundo gere
indesejvel alienao desses profissionais. Como ser possvel uma educao
engajada, formadora de cidados para o mundo de hoje, se os formadores estiverem
eles mesmos desvinculados e alienados em relao s grandes mudanas sociais,
polticas e econmicas que ocorrem na sociedade contempornea?
Mas no se trata apenas de assegurar a continuidade. preciso conceber um
programa que tenha relevncia para o sistema de ensino, para os profissionais e
para os estudantes. Um programa, portanto, cujas atividades estejam voltadas
para aquilo que realmente importa: domnio do conhecimento atualizado, das
metodologias de ensino mais modernas e a elevao da capacidade de reflexo
crtica acerca da realidade educacional e social.
Ligada a essa caracterstica de relevncia, deve ser observada a da adequao, isto
, o programa de formao, naquilo que mais moderno, mais atual e mais denso,
deve buscar o que mais responde s necessidades da educao no municpio. No
adianta proporcionar cursos de excelentes metodologias que, dadas as caractersticas
de uma determinada comunidade, no sero adequadamente aplicveis.
Outra caracterstica importante a da abrangncia. Um programa bem concebido
aquele que, tendo por base um profundo conhecimento das necessidades da
educao municipal, equaciona e prev, em determinado espao de tempo, ampla
cobertura de todos as aspectos de formao necessrios garantia da qualidade de
ensino e das atividades de suporte pedaggico do sistema. Ele deve proporcionar
Oportunidades a todos os profissionais da docncia que atuam nas diversas reas
curriculares e aos profissionais que exercem as demais funes de magistrio.
O programa deve apresentar consistncia. As atividades previstas devem
apresentar interesse para seus destinatrios, coerncia com a realidade em que os
conhecimentos adquiridos sero aplicados e integrao. O Municpio tem uma
proposta educacional. As escolas tm suas propostas pedaggicas, diversificadas
porm concebidas segundo eixos temticos definidos. O programa deve
contemplar tais eixos e os objetivos dessas propostas. As atividades devem ser,
portanto, planejadas de modo coordenado. Cada etapa de formao continuada
deve considerar o que j foi realizado nas anteriores e conter, em seu bojo, o
encaminhamento e a articulao coerente com as futuras..

Finalmente, o programa deve ter viabilidade, considerada em suas mltiplas


dimenses, dentre as quais importa ressaltar a pedaggica, a administrativa e a
econmica. No adianta o Municpio conceber um programa cuja implementao
no esteja garantida pelos meios disponveis, pela competncia das agencias
formadoras existentes e pelas possibilidades oramentrias e financeiras. Por outro
lado, preciso alertar que as condies de viabilidade nem sempre so preexistentes, mas podem ser criadas ou desenvolvidas. E o caso da previso de
recursos oramentrios anuais para o programa. E da interao com as agencias
formadoras para a concepo de novos cursos e atividades que melhor respondam
s necessidades locais, e assim por diante.
3 . 2 . ELEMENTOS BSICOS

Consideradas essas caractersticas, um programa permanente de formao


continuada do magistrio deve apresentar uma srie de elementos bsicos. A lista
pode ser bastante extensa. Neste trabalho comentam-se alguns dos mais
importantes, a saber: objetivos; prioridades; estratgias; programao; agncias
formadoras; acesso; incentivos; infra-estrutura; acompanhamento e avaliao; e
financiamento.
3 . 2 . 1 . OBJETIVOS
Dentre os objetivos, o mais amplo com certeza o da garantia da qualidade de
ensino e sua permanente melhoria. Ele ser perseguido com o atendimento s
necessidades da educao municipal, promovendo-sc a atualizao em contedos
e metodologias, o acesso s inovaes e o desenvolvimento da conscincia cidad.
So estas as questes a que deve visar um bom programa de formao continuada.
Para tanto, indispensvel que a Secretaria de Educao mantenha mecanismos
permanentes de diagnstico da realidade, servindo-se de competentes e adequados
instrumentos de acompanhamento e avaliao do funcionamento pedaggico e
administrativo de sua rede.
3 . 2 . 2 . PRIORIDADES

Nem tudo, porm, pode ser feito ao mesmo tempo. Da a necessidade de se


estabelecerem prioridades. E quais devem ser os critrios bsicos para essas escolhas?
Com certeza, as necessidades da proposta educacional do Municpio e das propostas
pedaggicas das escolas. E preciso perceber que a efetiva implementao dessas
inovaes previstas na LDB requer a atualizao concreta do magistrio, em termos
de contedos, de fazer pedaggico, de integrao disciplinar, de conhecimento da
realidade social contempornea. Nesse sentido, o artigo 5 da Resoluo CEB/CNE
n 3/97 d algumas indicaes, ao dispor que devero ser contempladas
prioritariamente as reas curriculares carentes. Essa determinao tem por objetivo
nortear as aes dos poderes pblicos no sentido de dar soluo aos problemas

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

mais graves de qualificao do seu pessoal de magistrio. Mais ao longo do tempo,


contudo, todas as reas devero ser contempladas, a fim de que no se criem
desigualdades no preparo dos profissionais do ensino.
3.2.3. ESTRATGIAS
So variadas as estratgias que podem ser utilizadas para a implementao de
um programa dessa natureza.
3.2.3.1. Centro de Formao e Desenvolvimento Profissional
Uma alternativa, embora dispendiosa, a de o Municpio, at mesmo em
cooperao com o Estado ou outros Municpios, instituir um centro de formao
e desenvolvimento profissional do magistrio. Outra forma de ao, em
colaborao com instituies de ensino superior, garantir aos seus profissionais
do magistrio o acesso a cursos de extenso, de atualizao, de ps-graduao ou
cursos sequenciais.
3.2.3.2. Cursos de Extenso e de Atualizao
Os cursos de extenso so cursos de curta durao, destinados a levar aos
interessados conhecimento relativo a um assunto especfico, uma determinada
Inovao desenvolvida como resultado da pesquisa realizada nas universidades e
instituies assemelhadas. Uma nova tcnica de ensino, o aprendizado de como
lidar com um novo material didtico so questes suficientemente restritas para
serem objeto de um curso de extenso. No h requisito legal de nvel de escolaridade
prvio para a matrcula em tais cursos. Em geral, dependendo do contedo a ser
estudado, cada instituio estabelece o perfil dos candidatos. Assim, pode haver
cursos de extenso voltados para profissionais do magistrio com formao em
nvel mdio, cursos para profissionais com formao em nvel superior e ainda
cursos que podem ser frequentados indistintamente por uns e outros.
Podem ser ainda organizados cursos de atualizao em contedo e metodologia
de ensino. Tais cursos, oferecidos ao longo da carreira, so indispensveis
manuteno de padres aceitveis da qualidade de ensino.
3.2.3.3. Cursos de Apetfeioamento e de Especializao
Para os profissionais com formao em nvel superior, alm dos cursos j
mencionados, podem ser ofertados cursos em nvel de ps-graduao. Nos termos
da legislao brasileira, a ps-graduao encontra-se estruturada em dois grandes
ramos: a ps-graduao Mato sensu e a ps-graduao 'stricto sensu. No primeiro,
situam-se os cursos de aperfeioamento e especializao. No existe uma definio
legal que distinga exatamente esses dois tipos de curso. Na verdade, em sua origem,
a denominao diferenciada deveria corresponder natureza das diversas reas
do conhecimento. Assim, cursos de aperfeioamento seriam mais cabveis, por

exemplo, para reas como Matemtica, Filosofia, Sociologia, enfim, as cincias


nas quais se aprofunda o conhecimento mas no cabe talar em especializao em
um dado tpico ou assunto. J os cursos de especializao seriam mais adequados
para cincias ou reas mais aplicadas, como Engenharia, Medicina ou Educao.
A prtica de oferta desses cursos, contudo, no seguiu a concepo original,
sendo muito mais comum a existncia de cursos de especializao e mais rara a
oferta de cursos de aperfeioamento. O fito de o antigo Conselho Federal de
Educao ter baixado a Resoluo n 14/77, posteriormente substituda pela hoje
revogada Resoluo n 12/83, estabelecendo normas para organizao de cursos
de especializao cujos certificados teriam validade para a progresso na carreira do
magistrio do sistema pblico federal de ensino superior, de ceita forma moldou a
sua oferta. Um exemplo claro desse fato que a norma de durao mnima de 360
horas, inicialmente prevista somente para esses casos, passou a ser considerada pelo
senso comum, e at mesmo pelas normas de muitos sistemas de ensino, como
regra geral. Com o passar do tempo, a prpria norma legal incorporou uma
interpretao mais ampla. De feto, a Resoluo n 3, de 1999, da Cmara de Ensino
Superior do Conselho Nacional Educao, dispe, cm seu artigo 5-, que, para que
seus certificados tenham validade no mbito do sistema federal de ensino superior,
os cursos de especializao devem ter uma carga horria mnima de 360 horas, no
computado o tempo de estudo individual ou em grupo sem assistncia docente e o
destinado a elaborao de monografia ou trabalho de concluso de curso.
Em decorrncia, frequente ouvir-se que cursos de especializao so aqueles
com 360 ou mais horas de durao. Abaixo desse limite, so considerados como
cursos de aperfeioamento. E importante fixar que as normas legais mencionadas
no definem essa diviso para todos os casos, mas estritamente (embora no seja
pouco) para validade dos certificados no sistema federal de ensino superior. possvel
a oferta de um curso de especializao com, por exemplo, 180 horas, e um de
aperfeioamento com 500 horas. E os sistemas de ensino no devem valorizar mais
um ou outro pela sua denominao e sim pelos seus objetivos, contedos e sua
utilidade para o aprimoramento dos seus profissionais do magistrio.
Existem i n m e r o s exemplos de cursos desse t i p o b e m - s u c e d i d o s .
Recentemente, a Fundao Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (CAPES), rgo do Ministrio da Educao, financiou, em parceria com
as Secretarias de Cincia e Tecnologia e as Secretarias de Educao dos Estados,
o programa, denominado Pr-Cincias, destinado a promover cursos de
aperfeioamento, segundo metodologia semi-presencial, para todos os professores
de Fsica, Qumica, Biologia e Matemtica dos sistemas de ensino mdio estaduais
e do Distrito Federal. A mesma CAPES h longo tempo apoia a realizao de
cursos de especializao para professores de ensino fundamental e mdio,
oferecidos por universidades nas diferentes reas curriculares. Um bom exemplo

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

o caso da Universidade Federal de Uberlndia, em Minas Gerais. Varias


universidades, como a Universidade de Braslia, mantm hoje, para a formao
de administradores escolares e orientadores educacionais, cursos de especializao
com mais de 500 horas.
preciso ateno especial para a contratao de cursos de especializao
oferecidos por instituies de ensino superior fora de sua sede. 9 A sua oferta est
regulamentada pela Resoluo n 2/96, da Cmara de Ensino Superior do
Conselho Nacional de Educao. Em geral, as instituies, para oferec-los, esto
obrigadas a solicitar autorizao ao conselho, execo feira s universidades ou
ento s outras instituies de ensino superior que mantenham cursos de mestrado
ou d o u t o r a d o m u i t o bem avaliados pela F u n d a o C o o r d e n a o de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (GAFES), do MFC.10 De todo modo,
a oferta desses cursos s pode se realizar dentro da unidade da Federao (Estado
ou Distrito Federal) cm que se encontrar a sede da instituio e, ainda assim, no
local especfico para o qual for concedida a autorizao.
Alguns requisitos devem ser cumpridos: o corpo docente dos cursos precisa
ser composto por, no mnimo, vinte e cinco por cento de mestres ou doutores;
necessrio haver, no local de realizao do curso, infra-estrutura adequada; cada
curso deve ter durao mnima de 360 horas, distribudas em um perodo mximo
de dois anos consecutivos.
3.2.3.4. Cursos de Mestrado e de Doutorado
A formao cm nvel de mestrado e doutorado, de acordo com a LDB, est
direcionada para a preparao para o exerccio do magistrio em nvel superior.
No entanto, no pode ser desconsiderado que, para algumas funes, em particular
algumas de carter mais abrangente no mbito dos sistemas de ensino (como,
por exemplo, planejamento, administrao, avaliao e pesquisa aplicada), pode
ser oportuno dispor de profissionais com tal tipo de qualificao atuando na
educao bsica.
A ps-graduao stricto sensu' encontra-se regulamentada pelos seguintes
documentos legais: Parecer n 977/97 e Resoluo n 3/83, do extinto Conselho
Federal de Educao; e Portaria n 2 264/97, do Ministrio da Educao. Os dois
primeiros documentos legais tratam das diretrizes gerais e normas de organizao
desses cursos. Os dois ltimos se referem sistemtica de reconhecimento dos
cursos, a fim de que seus diplomas tenham validade nacional.

A sede de unia instituio de ensino superior corresponde quela cidade ou Municpio que
consta do ato de autorizao de seu funcionamento ou de seu credenciamento pelo Conselho
Nacional de Educao.

10

Para mais detalhes sobre esta avaliao, consulte o tpico seguinte deste documento.

importante que, ao autorizar os estudos de seus profissionais em cursos de


mestrado e doutorado, os sistemas de ensino verifiquem se esto reconhecidos
pelo Conselho Nacional de Educao. Esse reconhecimento uma garantia de
SU3 qualidade. De fato, o Conselho Nacional de Educao s reconhece os cursos
que se encontram bem conceituados pelo sistema de avaliao da ps-graduao
brasileira, mantido pela CAPES h mais de vinte anos. uma avaliao rigorosa,
feita a cada dois anos por comisses de professores e especialistas, constitudas de
acordo com cada rea do conhecimento. Nessa avaliao, so analisados todos os
aspectos relevantes de um mestrado ou doutorado: perfil do corpo docente,
atividades de ensino, atividades de pesquisa, produo cientfica, tcnica e/ou
artstica e alguns indicadores de funcionamento, tais como tempo mdio de
titulao, fluxo de alunos, etc. Sem risco de erro, possvel afirmar que essa
avaliao uma das mais completas existentes hoje no mundo. 1 1
3.2.3.5. Cursos Sequenciais
Outra alternativa a ser utilizada para o aprimoramento profissional dos
integrantes do magistrio pblico constituda pelos cursos sequenciais. Trata-se
uma inovao da LDB atual, prevista no artigo 44, I, e que est regulamentada
pelo Parecer n 968/98, de 17 de dezembro de 1998, pela Resoluo n 1, de 27
de janeiro de 1999, da Cmara de Educao Superior do Conselho Nacional de
Educao, e pela Portaria MEC n 612, de 12 de abril de 1999.
Em princpio, haver dois tipos de cursos sequenciais. O primeiro, denominado
curso superior de formao especfica, conduzir a obteno de um diploma e
estar voltado para a formao em campos do saber (recortes especficos de uma
rea do conhecimento, ou de suas aplicaes, ou de uma rea tcnico-profissional),
com durao mnima de 1 600 horas, distribudas em pelo menos 400 dias letivos.
No caso da educao, por exemplo, possvel imaginar um curso dessa natureza
para complementar a formao de professores no campo do atendimento a
educandos com necessidades especiais, reunindo disciplinas da prpria Pedagogia,
da Psicologia e de outros ramos da rea da Sade. O mesmo pode ser pensado
para a preparao de docentes para o trabalho com Educao Ambiental. Tambm
para os demais trabalhadores da educao, especialmente os tcnicos de apoio
administrativo, possvel que surjam cursos dessa natureza.
O segundo tipo, designado como curso superior de complementao de
estudos, conduzir obteno de certificado e ter destinao coletiva ou

"

Os resultados desta avaliao esto disponveis na pgina da CAPES na Internet, cujo endereo
http://www.capes.gov.br.

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

individual. Aqueles com destinao coletiva sero estruturados pelas instituies


de ensino superior, aproveitando-se as disciplinas e atividades existentes em cursos
de graduao j normalmente por elas oferecidos, alem de outras atividades de
complementao curricular. Seu objetivo oferecer formao complementar em
certos campos que no requerem a organizao de formao superior completa.
No caso da educao, dependendo da profundidade da formao requerida, podem
ser organizados cursos sobre campos do saber similares aos mencionados no
primeiro tipo de curso sequencial.
Esta mesma formao complementar pode ser obtida por um indivduo,
compondo um coerente programa de estudos e aproveitando a disponibilidade
de vagas nas instituies de ensino superior. Assim, se um dado Municpio necessita
preparar alguns professores para melhor trabalharem, em suas classes regulares,
com educandos com necessidades especiais, pode solicitar a uma instituio de
ensino superior que componha um programa de estudos que atenda a esse objetivo
de formao complementar, utilizando as disciplinas normalmente oferecidas nos
cursos de graduao.
3.2.3.6. A Escola como Unidade de Formao
O xito da formao continuada como instrumento de desenvolvimento
profissional dos integrantes do magistrio passa obrigatoriamente pela real
utilizao da escola como unidade de formao permanente. Esta uma das razes
pelas quais a LDB, em seu artigo 67, V, ao tratar da carreira do magistrio, determina
que, na jornada de trabalho, haja perodo reservado a estudos, planejamento e
avaliao. Dando forma a esse dispositivo, a Resoluo CEB/CNE n 3/97, em seu
artigo 6, IV, determina que a jornada de trabalho tenha entre vinte e vinte e
cinco por cento de sua carga definidos como horas-atividade.
preciso, portanto, que a prpria escola dinamize esse tempo, promovendo
atividades de contnuo aprimoramento de seus profissionais, tais como reunies
e oficinas pedaggicas, atividades de intercmbio e troca de experincias; estudos
e discusses de programas veiculados pela TV Escola; dinmicas de grupo; entre
outras. Ser ideal que essa programao seja definida em conjunto pela
administrao pedaggica do sistema e pelas escolas.
fundamental que essas 3tividades sejam cuidadosamente planejadas. Uma
programao densa, de real utilidade no dia-a-dia dos integrantes do magistrio,
constitui uma fonte inesgotvel de contnua reviso e aperfeioamento do trabalho
escolar. Para tanto, a escolha dos temas a serem trabalhados a chave do sucesso.
Pode-se pensar em questes que contribuam diretamente para a soluo dos
principais dilemas enfrentados pelas escolas. Alguns podem ser citados: avaliao
da aprendizagem, desenvolvimento das atividades de recuperao do desempenho
dos alunos, formas de lidar com educandos com necessidades especiais em classes

regulares de ensino, novas metodologias e tcnicas de ensino, integrao curricular,


alm de um sem-nmero de temas diretamente ligados aos contedos das diferentes
reas curriculares.
preciso cuidar para que tal programao tenha sempre sabor de novidade.
Um dos principais fatores de fracasso em experincias j desenvolvidas a sua
transformao em rotina repetitiva, sem se acrescentarem novos conhecimentos
aos participantes. Outro ftor desestimulante a seleo de assuntos que no
interessam ou no respondem s reais necessidades dos profissionais da escola.
Vrias publicaes renem relatos de interessantes experincias realizados em
Municpios brasileiros. A ttulo de exemplo, encontram-se aqui apresentados
trechos dos relatos das experincias dos Municpios de Itabuna-BA e Iju-RS,
extrados da uma publicao realizada, em 1997, pelo Centro de Estudos e
Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comunitria (CENPEC).12
A EXPERINCIA DE 1TABUNA - BA

"A formao em servio tem como objetivo criar na escola um espao


para estudo e reflexo da prtica docente, transformando-a num local de
aprendizagem para todos: alunos e professores. Usa uma metodologia que
visa romper a dicotomia teoria/prtica, resgatando a leitura e o estudo como
instrumentos de trabalho do professor. conduzida pelos pedagogos da
escolas e destinada, at o momento, aos 800 professores de CBA a 4a srie.
A rede foi dividida em Ncleos de quatro ou cinco escolas reunidas por
critrio de proximidade. Atualmente h 14 Ncleos. No incio do ano, as
equipes das escolas de cada Ncleo renem-se para fazer o elenco de
necessidades e definir sua temtica de estudo para aquele ano. Os pedagogos
elaboram ento um Plano de Estudos, com textos e documentos capazes
de subsidiar o contedo escolhido, que entregue ao Departamento de
Capacitao da Secretaria.
O Plano de Estudos, coordenado pelos pedagogos, desenvolvido na
escola nas horas de atividades complementares, uma vez por semana.
Momentos de sntese so cm geral realizados aos sbados, em reunies de
quatro horas, contando sempre com a participao dos diretores. O grande
desafio fazer com que as discusses e reflexes aproximem os textos
estudados e a realidade da sala de aula. Para dar suporte a esse trabalho, os
pedagogos das escolas renem-se quinzenalmente com os tcnicos do
Departamento de Capacitao. Se houver necessidade, o grupo pode
solicitar a participao de algum especialista da Universidade.

12

Ver rodap n 7.

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

No final de cada unidade de estudo (que dura em mdia dois meses), as


equipes de um mesmo Ncleo se renem para discutir em seminrio os
resultados. A sntese do trabalho de cada Ncleo ento enviada Secretaria
para que outros professores e pedagogos possam ter acesso ao material.
No dois primeiros anos desse trabalho, as propostas de estudo vieram
muito mais da Secretaria que das escolas, motivo pelo qual houve uma
padronizao muito grande entre os Ncleos. Atualmente, as escolas j
vm fazendo propostas e os contedos esto se diversificando.
A cada etapa de estudo concluda, os livros e revistas utilizados pelos
Ncleos voltam ao seu local de origem. Alm do acerco conseguido atravs
do MEC, s Secretaria assinou algumas revistas (Nova Escola, Jornal de
Alfabetizao, Cincias para Crianas, etc), tem comprado livros para
professores e o necessrio para a confeco dos materiais didticos."

A EXPERINCIA DE IJU-RS

'Atualmente, a Secretaria procura, atravs de aes mltiplas e


sistemticas, atingir todos os educadores da rede. Em seu calendrio anual,
prev dias especficos para a formao continuada de professores, diretores
e coordenadores. Por sua vez, as escolas organizam seu funcionamento
tendo o calendrio de formao como referncia, j que os horrios dos
encontros integram a carga horria semanal dos docentes.
Os professores da pr-escola e do Currculo por Atividades tm um
encontro mensal com a equipe coordenadora da Secretaria, alm de
encontros peridicos na-prpria escola (semanais, quinzenais ou mensais,
dependendo da organizao da escola). Os professores de 4a srie
encontram-se a cada quinze dias, uma vez na SMEC outra na escola, por
rea, uma vez que essa srie, cm virtude da habilitao por disciplina, sofre
uma mudana de estrutura em relao s sries anteriores. A cada dois
meses, os professores de 1a a 4a srie renem-se por srie na SMEC para
tratar das questes pedaggicas comuns.
Os professores de 5a a 8a sries tambm fazem reunies a cada quinze
dias, alternadamente na SMEC e nas escola. Nas reunies, coordenadas por
tcnicos da SMEC e docentes da UNIJUI, discutem-se os objetivos gerais
de cada srie, conceitos, metodologia e avaliao.
O encontro dos professores da vrias reas realizado na prpria escola
agendado de acordo com as necessidades e possibilidades de cada rea. Em
algumas escolas as reunies so semanais e os professores utilizam esses

momentos para organizao do trabalho cotidiano, preparao de atividades,


de materiais e para a troea de experincias.
A forma encontrada pela Secretaria para integrar o trabalho dos
professores das vrias reas e sries so os "temas geradores", definidos a
partir das necessidades e interesses dos alunos. O tema gerador orienta as
atividades doeentes para uma mesma direo, gerando subtemas que cada
rea ou srie desenvolver ao longo do bimestre, semestre ou do ano."
3.2.3.7. Formao a Distncia
A formao a distncia uma metodologia de pouca tradio no cenrio
educacional brasileiro. A exceo dos cursos supletivos de ensino fundamental e
mdio realizados via televiso, quase nada existe no pas. Por isso mesmo, a
legislao atual vem t r a t a n d o com bastante rigor das condies para o
desenvolvimento do ensino a distncia. Prctende-se garantir o necessrio padro
de qualidade para esse tipo de formao, cujo potencial enorme e pode de foto
contribuir para a soluo de muitos dos problemas educacionais existentes nas
diferentes regies do pas, em especial aquelas de maior dimenso geogrfica.
Segundo o artigo 80 da LDB, a metodologia do ensino a distncia pode ser
utilizada tanto para a formao inicial como para a continuada. No entanto, no
qualquer instituio que pode oferecer cursos a distncia. A prpria LDB e os
documentos legais que regulamentam os dispositivos sobre o assunto (Decreto
n 2 494/97 e Portaria MEC n 301/98) determinam que as instituies sejam
especificamente credenciadas para tanto. A legislao tambm estabelece uma
srie de requisitos para a realizao de exames e registro de diplomas, no caso de
cursos de graduao, por exemplo.
Existem vrias experincias desenvolvidas cm mbito municipal voltadas para
a formao continuada dos profissionais do magistrio. Citam-se aqui duas
experincias, tambm extradas da j mencionada publicao do CENFEC, e uma
iniciativa do MEC.
O Municpio do Rio de Janeiro, por exemplo, chegou at mesmo a criar
uma empresa, a Empresa Municipal de Multimeios Ltda. (MultiRio),
destinada produo de programas. Sua veiculao feita pela TV Educativa
e pela TV Bandeirantes, e, nos casos em que se fez necessrio, foram criados
Ncleos de Mdia Educao, com videotecas em trinta escolas municipais,
distribudas pelas dez Coordenadorias Regionais de Educao.
Diversos programas foram ou esto sendo produzidos: um curso de 72
horas, que atingiu cerca de 17 mil professores; o Programa Interativo
Multieducao, voltado para a gerao do projeto educativo das escolas;
algumas sries , como Cidade e Educao, Conhecendo o Rio e Literatura
Infantil e Juvenil. So tambm produzidos programas sobre conceitos

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

bsicos do currculo de 5 a 8 serie, das disciplinas de Matemtica, Cincias,


Histria e Geografia, bem como um programa destinado capacitao de
diretores de escolas.
Outra experincia digna de nota a do Estado do Cear, no mbito do
Programa Salto para o Futuro, produzido pela Fundao Roquete Pinto,
do MEC, com o objetivo de formar professores de ensino fundamental e
alunos dos cursos de magistrio. O funcionamento do programa supe a
existncia de telessalas, monitores e coordenadores, em nvel estadual e
municipal. Os programas veiculados ao vivo, em canal aberto de
comunicao com os receptores, integram a programao da TV Escola.
Finalmente, no pode deixar de ser mencionado o PROFORMAO,
programa destinado habilitao em nvel mdio de professores leigos em
exerccio nas classes de alfabetizao e sries iniciais do ensino fundamental.
Em operao desde 1999, o programa desenvolvido pelo MEC, em parceria
com as Secretarias Estaduais e Municipais de Educao dos Estados das
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Atende a 27 372 professores
distribudos em 1 107 Municpios dessas regies.
3 . 2 . 4 . PROGRAMAO

A programao de atividades deve contemplar temas e questes que realmente


importem para a garantia da qualidade de ensino e interessem aos profissionais
do magistrio. Deve estar centrada sobretudo na estrutura bsica do currculo
escolar, definida na nova legislao; a base nacional comum e a parte diversificada;
as reas do conhecimento; e os aspectos da vida cidad.13
Alguns grandes grupos temticos podem ser mencionados: as reas curriculares,
que proporcionam a atualizao em termos de contedos; os temas transversais,
que devem atuar como eixos integradores do desenvolvimento curricular, da vida
escolar; metodologias do ensino, que asseguram adequao nos meios de
comunicao do processo ensino-aprendizagem. No se concebe, porm, que
profissionais competentes sejam alheios ao quadro da organizao nacional do ensino
cm que amam. , pois, indispensvel que a eles sejam proporcionadas oportunidades
de conhecimento da estrutura e do funcionamento da educao e dos condicionantes
que determinam os limites e possibilidades de seu impacto no contexto social.
Essa programao deve ser plurianual, e caracterizar ciclos de formao de
todo o conjunto do magistrio ou, pelo menos, daqueles segmentos identificados
como prioritrios pela administrao educacional do Municpio. Normalmente,
tais ciclos tm durao media de quatro anos, considerando-se os cursos e
13

O detalhamento destes componentes curriculares pode ser encontrado na Resoluo n 2/97,


da Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao.

atividades mais prolongados, como cursos superiores, programas de habilitao


semi-presenciais ou a distncia e similares. Tal programao deve ser detalhada
para cada ano, e prever as atividades e os recursos necessrios ao seu custeio.
3 . 2 . 5 . AGNCIAS FORMADORAS

particularmente importante o processo de escolha das agncias formadoras


(universidades, escolas e instituies similares) que atuaro na oferta de cursos e
atividades para o magistrio. preciso verificar alguns aspectos: o primeiro deles,
voltado para a situao legal da instituio. Conferir se est reconhecida pelo rgo
competente (federal, em se tratando de instituio de ensino superior mantida pela
Unio ou pela iniciativa privada; estadual, no caso de instituio de ensino superior
mantida pelo Estado ou Municpio e ainda no caso de instituio de ensino mdio).
Observar se ela est autorizada a atuar na rea em que se situa o Municpio: a
Portaria MEC n 752, de 2 de julho de 1997, por exemplo, estabelece obrigatoriedade
de autorizao especfica do Ministrio para oferta de cursos fora da sede da
instituio e, ainda assim, nos limites do Estado da Federao em que ela se situa.
No campo de ps-graduao 'lato sensu', vale relembrar o que j foi mencionado
com relao ao oferecimento de cursos fora de sede, regulado pela Resoluo n 2/
96, ao Cmara de Ensino Superior do Conselho Nacional de Educao.
Alm da situao legal, indispensvel verificar a qualidade acadmica das
instituies nas reas de formao em que se pretende estabelecer vnculos para o
aperfeioamento do magistrio municipal. H inmeros indicadores que podem
ser utilizados: os resultados da avaliao da ps-graduao (mestrado e doutorado)
conduzida pela CAPES; os resultados obtidos pelos estudantes das instituies no
Exame Nacional de Cursos de Graduao; os resultados dos processos de
autorizao e reconhecimento de cursos de graduao, feitos pelas comisses de
especialistas do MEC Todas essas informaes so de carter pblico e podem ser
facilmente obtidas junto aos rgos competentes da administrao. 14
Alm disso, para assegurar qualidade e adequao dos cursos e atividades s
reais necessidades do magistrio municipal, fundamental que a Secretaria de
Educao estabelea uma boa interao com as agncias formadoras, dialogando
sobre os programas de formao, colocando suas aspiraes e solicitando os
contedos que realmente importam para seus profissionais e seu programa
permanente de formao continuada. A aquisio de "pacotes prontos' 1 nem
sempre garante os melhores resultados. Compete Secretaria de Educao
examinar previamente os cursos e atividades, verificar sua coerncia com as
14

No caso de cursos de graduao, os dados podem ser obtidos junto Secretaria da Educao
Superior do MEC. Os resultados do Exame Nacional de Cursas so periodicamente divulgados
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP) do MEC. As avaliaes
da ps-graduao brasileira so divulgadas pela CAPES/MEC.

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

necessidades municipais e sugerir modificaes e incluses em seus contedos.


Essa e uma forma inteligente e produtiva de garantir formao de qualidade e de
aprimoramento das prprias instituies formadoras.
3.2.6. ACESSO

Um programa de formao continuada deve ser acessvel a todos os


profissionais do magistrio municipal. Todos devem ter oportunidade de participar,
na medida de suas necessidades de qualificao e de acordo com as prioridades
estabelecidas pela administrao da educao. O acesso democrtico , pois,
condio indispensvel para o xito de um programa dessa natureza.
Para tanto, necessrio dosar as oportunidades, a fim de se evitar que alguns
sejam privilegiados em detrimento de outros. preciso, pois, definir a
periodicidade segundo a qual cada profissional ter acesso a cursos e atividades
do programa. Isso, com certeza, vai depender do nmero e da diversidade de
cursos e atividades, da dimenso do corpo de profissionais do magistrio local e
sobretudo das prioridades estabelecidas.
Outro requisito indispensvel e a publicidade da programao. A divulgao
prvia do que vai ser oferecido fundamental para que todos os interessados
possam se candidatar ou inscrever. No entanto, nem tudo pode ser feito ao mesmo
tempo e nem todos podero provavelmente participar na mesma ocasio. preciso,
portanto, definir critrios. O primeiro, sem dvida, deve ser a relevncia e a funo
estratgica do profissional para o desenvolvimento da proposta pedaggica da
escola. A ordem de atendimento deve obedecer sequncia prevista para a
implantao de projetos da proposta pedaggica.
Outro critrio importante o tempo de servio restante do profissional no
sistema ou na rede de ensino. No se trata de discriminar os mais antigos.
Considerando-se, porm, que um programa de formao continuada um
investimento com recursos pblicos, deve-se cuidar para que tenha o maior retorno
possvel para a educao municipal. E este ser tanto maior quanto mais tempo o
profissional amar. Alm disso, trata-se de priorizar e no de excluir.
A implantao de um adequado sistema de avaliao de desempenho tambm
ser de enorme valia para orientar o programa de formao continuada. Tal avaliao
indicar os aspectos, contedos e questes metodolgicas em que necessria a
oferta de cursos e atividades para atualizao e melhoria do exerccio profissional.
E preciso tambm estabelecer regras sobre a durao e a periodicidade
(interstcio) dos afastamentos para atividades de formao. Quanto tempo o
profissional deve esperar para fazer um novo curso? Ele ser proporcional durao
do afastamento anterior? Qual o tempo mximo que o Municpio pretende
autorizar para afastamento? Todas essas so questes prticas cuja resposta
indispensvel ao bom funcionamento do programa.

3 . 2 . 7 . INCENTIVOS

A dinmica de um programa deve ser reforada com a existncia de estmulos


que incentivem o profissional contnua atualizao. Nesse sentido, a qualificao
em cursos e atividades deve constar como requisito para progresso no plano de
carreira, como alis prev a Resoluo n 3/97, da Cmara de Educao Bsica, do
Conselho Nacional de Educao (artigo 6, VI, "e"). Alm disso, a administrao
municipal pode criar incentivos diretos, como financiamento de cursos, convnios
com agncias formadoras, auxlios-deslocamento, bolsas de estudos, etc.
3 . 2 . 8 . 1NERA-ESTRUTURA

Compete tambm Secretaria Municipal de Educao cuidar da existncia de


adequada infra-estrutura para o desenvolvimento do programa de formao. Em
muitos casos ser necessrio providenciar salas especficas, com aparelhagem de
comunicao adequada (TV, vdeo, e t c ) . Nos municpios cm que for possvel, a
ligao com a Internet altamente desejvel. A reproduo de material didtico
pode vir a ser tambm uma necessidade a ser provida pela secretaria. O auxlio ou
mesmo o transporte direto tambm pode se fazer necessrio, especialmente nos
casos de grandes distncias entre o Municpio e a agncia formadora ou de
programas de formao com ncleos de atividades presenciais em localidades
mais afastadas. Alm disso, na equipe da secretaria deve haver um responsvel
que cuide especificamente do gerenciamento do programa.
3 . 2 . 9 . ACOMPANHAMENTO E AVALIAO

Nenhum programa permanente de formao continuada ter xito se no for


objeto de acompanhamento) e avaliao sistemticos. E preciso que a secretaria
mantenha registros detalhados e atualizados sobre todos os cursos e atividades
realizados a cada ano e quem deles participou. E preciso fazer constar, para cada
um, a forma como a secretaria o reconheceu, que valor atribuiu para efeitos de
carreira do profissional do magistrio. indispensvel que a secretaria taa constar
como percebeu a qualidade e a utilidade do curso ou atividade.
Coerentemente com o que dispe a Resoluo n 3/97, da Cmara de Educao
Bsica do Conselho Nacional de Educao, preciso avaliar a aplicao, na prtica
profissional, dos conhecimentos adquiridos nos cursos e atividades do programa.
E indispensvel essa verificao do impacto, que pode ser feita de diferentes formas.
Uma delas perguntar, aps certo tempo e por instrumento prprio, a cada
profissional atualizado em um dado curso, como aplicou ou tem aplicado os
novos conhecimentos (solicitando exemplos concretos) e submeter tais respostas
anlise de supervisores ou mesmo profissionais externos.
Finalmente, fundamental que, ao longo de todos processos de formao
continuada, a Secretaria Municipal de Educao, por intermdio de seus

A FORMAO DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTERIO

supervisores e t c n i c o s , esteja p e r m a n e n t e m e n t e a c o m p a n h a n d o o
desenvolvimento dos cursos e atividades, dialogando com formadores e
formandos, dando o apoio necessrio e solicitando, no momento adequado, as
correes de rumo que se fizerem necessrias, tendo em vista o atendimento aos
objetivos traados no programa.
3 . 2 . 1 0 . FINANCIAMENTO

A manuteno de um programa permanente de formao continuada do


magistrio municipal pode ser custeada com os recursos destinados manuteno
e ao desenvolvimento do ensino, nos termos do artigo 70, I, da Lei n 9 394/96
- LDB, tanto para os profissionais da educao infantil como para os do ensino
fundamental.
No caso especfico do ensino fundamental, os programas de habilitao de
professores leigos, at o ano de 2001, podem ser custeados com a parcela do
FUNDEF destinada remunerao do magistrio. Em qualquer hiptese, podem
ser custeados com os outros recursos do FUNDEF e os demais destinados a MDE
preciso perceber que essa despesa na verdade um investimento na qualidade
do profissional do magistrio e, por consequncia, na qualidade da educao oferecida
no Municpio. um custo que deve estar agregado ao plano de carreira, na medida
em que a qualificao profissional um dos elementos de progresso na carreira.
A fim de assegurar esse investimento anual e a vinculao entre formao e
carreira, indispensvel que as despesas com o programa permanente de formao
continuada estejam previstas no oramento da Secretaria Municipal de Educao,
com o detalhamento necessrio. Sem recursos garantidos, a continuidade do
programa pode ficar comprometida. E procedimento comum estabelecer tais
despesas como um percentual a ser aplicado sobre o total de despesas com a
remunerao do magistrio. A magnitude desse percentual ser estabelecida de
acordo com as disponibilidades das finanas municipais. Em situaes normais,
ele pode se situar em torno de 5% (cinco por cento). Em situaes de esforo
concentrado, podem ser necessrios mais recursos, como o caso de programa
de habilitao de professores leigos de porte razovel.

4. COMENTRIOS FINAIS

Cuidar da formao e do aperfeioamento continuado dos profissionais da


educao constitui responsabilidade inafastvel dos sistemas de ensino. A qualificao
do magistrio parte integrante de uma consistente poltica de valorizao do
magistrio, que inclui melhoria de remunerao e de condies de trabalho.

No suficiente garantir bons salrios e escolas bem equipadas. Tampouco


basta oferecer oportunidades de estudos e atualizao sem assegurar remunerao
condigna e ambiente propcio ao trabalho.
O momento atual particularmente importante, pois oferece a oportunidade
de implantao de planos de carreira que contemplem os requisitos efetivamente
necessrios ao permanente desenvolvimento dos profissionais do magistrio,
garantia primeira de uma educao de qualidade. Uma carreira adequadamente
estruturada, que permita o crescimento profissional associando aumento de
remunerao constante melhoria do nvel de qualificao do magistrio. Por
tudo isto, imprescindvel que cada Municpio tenha uma boa poltica de formao
e qualificao de seus educadores, materializada em programas bem definidos,
com recursos suficientes, de modo a garantir a sua continuidade.

Progresso na
Carreira do
Magistrio
e Avaliao de
Desempenho
Matiza Abreu '
Snia Balzano'

* Consultoras do FUNDESCOLA/MEC.

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO

219

1. AFINAL, O que CARREIRA NO SERVIO PBLICO?

220

2. Q U A L E O PAPEL DA AVALIAO DE
DESEMPENHO NO SERVIO PBLICO?

221

3. QUAIS SO AS DIRETRIZES NACIONAIS PARA


PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTRIO PBLICO?

222

4. C O M O TEM SIDO E PODE SER A


AVALIAO DE DESEMPENHO NA EDUCAO?

225

5. Q U E DIMENSES AVALIAR NO DESEMPENHO DOS


PROFISSIONAIS DO MAGISTRIO?

227

6. Q U E M PARTICIPA, COMO E QUANDO SE


IMPLEMENTA A AVALIAO DE DESEMPENHO?

229

7. O QUE FAZER COM OS RESULTADOS DA


AVALIAO DE DESEMPENHO?

231

8. C O M QUAIS AES DEVE SE ARTICULAR A


AVALIAO DE DESEMPENHO?

232

9. QUAIS DESAFIOS PRECISAM SER ENFRENTADOS PARA


SE IMPLEMENTAR A AVALIAO DE DESEMPENHO?
BIBLIOGRAFIA

235

233

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

SUMRIO EXECUTIVO

novas administraes municipais tm a responsabilidade de encaminhar


a elaborao e/ou a implementao dos planos de carreira do magistrio, devendo
a avaliao de desempenho constituir fator predominante para a progresso.
Entende-se por carreira no servio pblico a organizao de cargos efetivos em
classes, as quais constituem a principal linha de progresso. Ao mesmo tempo, a F.C
n 19/98 prev procedimento de avaliao peridica de desempenho na administrao
pblica, podendo levar exonerao de servidor estvel que apresente desempenho
insuficiente em processos sucessivos de avaliao.
Quanto ao magistrio pblico, a LDB prev planos de carreira com progresso
funcional baseada na titulao ou habilitao e na avaliao de desempenho. E a
Resoluo n 03/97 dispe que as novas carreiras do magistrio devem contemplar
nveis de titulao e incentivos de progresso por qualificao do trabalho docente, entre
os quais avaliao do desempenho no trabalho. Por fim, segundo o PNE, os planos de
carreira para o magistrio devem assegurar promoo por mrito.
Hoje, a avaliao de desempenho constitui o maior desafio para a Organizao
da carreira do magistrio pblico da educao bsica. Por um lado, restrita a
experincia dos sistemas de ensino e dos profissionais da educao com a avaliao
de desempenho profissional. Por outro lado, se implementada, essa avaliao
percebida de forma negativa, por no articular bom desempenho com qualidade
de ensino e por no se realizar com base em critrios claros e objetivos relacionados
com a melhoria da atuao profissional. Portanto, construir uma nova avaliao
implica superar concepes e procedimentos at ento predominantes. Para isso,
preciso definir: o que avaliar - dimenses a serem consideradas; como se avalia instrumentos a serem utilizados; quem avalia - sujeitos que devem participar do
processo; quando se avalia - perodos e prazos para desenvolver o processo de
avaliao; e para que se avalia - o que fazer com os resultados da avaliao.
A partir de dispositivos da LDB e de proposta da SEF/MFX:, o presente trabalho
desenvolve o tema com respostas a essas questes, com o objetivo de oferecer
subsdios e apontar caminhos para a construo pelos Municpios de propostas
de avaliao de desempenho do magistrio pblico da educao bsica. Trata-se
de criar a cultura de avaliao, com a participao de todos os envolvidos com a
educao. Somente ter legitimidade junto ao magistrio e aos demais segmentos
da comunidade educacional o processo de avaliao que seja significativo,
consequente, democrtico, transparente e justo.

Recentemente aprovado, o Plano Nacional de Educao (Lei n


10.172/2001) reafirma que o poder pblico deve assegurar planos de
carreira para o magistrio, ao estabelecer meta relativa a garantia de
"implantao, j a partir do primeiro ano deste plano, dos planos de
carreira para o magistrio, elaborados e aprovados de acordo com as
determinaes da Lei n 9.424/96, e a criao de novos planos, no caso
de os antigos ainda no terem sido reformulados segundo aquela lei".
Em consequncia, as administraes municipais da gesto 2001/2004
precisam encaminhar o processo de implementao ou, se for o caso, de
elaborao dos planos de carreira do magistrio pblico municipal. Nesse
processo, uma das principais dificuldades consiste na definio de critrios
e ratares para a progresso na carreira, especialmente no que se refere
avaliao de desempenho.
Na verdade, para desencadear as aes relativas ao plano de carreira
do magistrio de seu Municpio, importante que a Secretaria de
Educao tenha clareza em relao prpria ideia de carreira, que, muitas
vezes, no est clara na maioria das leis que dispem sobre o tema. Por
isso, para incio de conversa, preciso que se esclarea:

1. AFINAL, O que CARREIRA NO SERVIO PBLICO?

Os cargos efetivos de determinada atividade profissional no servio pblico


podem ser isolados ou organizados em posies escalonadas, isto , em carreira. A
organizao de uma carreira implica a distribuio dos cargos efetivos em classes,
que consistem em degraus da carreira, correspondentes a conjuntos de cargos
iguais em responsabilidades e vencimentos. A passagem de uma classe para outra
constitui uma forma de progresso conhecida como promoo. Assim, progresso
significa qualquer mudana de posio na carreira, e promoo implica mudana
de classe. Deve-se ter claro que o concurso pblico constitui forma de ingresso em
cargo isolado ou em cargo inicial de carreira, pois, aps o ingresso, qualquer mudana
de posio do servidor na carreira verifica-se por mecanismos ou fatores, entre os
quais no pode ser includo o concurso pblico nem o concurso interno,
considerado inconstitucional.
Por outro lado, a organizao da carreira deve constituir meio de incentivo ao
servidor, para que adquira novos nveis de escolaridade e busque atualizao,
experincia profissional e aperfeioamento de seu trabalho. Por meio de planos
de carreira, a administrao pblica manifesta seu interesse pela evoluo dos
servidores, dispondo de instrumento para valorizar o bom funcionrio, separandoo do despreparado ou desinteressado. Para o servidor, a carreira constitui direito

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

progresso profissional regulamentada, e ele pode ocupar sucessivas posies


em graus crescentes de importncia, remunerao e responsabilidades.
Para a progresso na carreira, embora vrios fatores possam ser considerados
(como escolaridade, interstcio e existncia de vaga), imprescindvel a avaliao
do desempenho. Evoluo automtica por tempo de servio ou antiguidade no
constitui carreira, mesmo que seja assim denominada, pois gera mecanismos de
acomodao e apatia, e no contribui para a melhoria dos servios pblicos
prestados populao nem para a valorizao profissional dos servidores. De
fato, no existe carreira se as variaes de remunerao so decorrentes apenas
do tempo de servio ou de certificados adquiridos em atividades de capacitao,
sem a correspondente melhoria da atuao profissional, apenas associados
satisfao pessoal de aquisio de conhecimentos.
Assim, a articulao entre desenvolvimento profissional e progresso o que
diferencia o plano de carreira e remunerao de um simples plano de cargos e salrios,
que no contemple melhoria na remunerao em decorrncia de melhor desempenho.
Apesar dessa concepo, na estrutura do servio pblico brasileiro predominam
carreiras em que a progresso no se fundamenta num sistema de mrito, com
ausncia de instrumentos de avaliao de desempenho e de processos permanentes
de formao, treinamento e capacitao de servidores. Com raras excees, a
evoluo na carreira deve-se inrcia do sistema, isto , progresso automtica
por tempo de servio.

2. QUAL O PAPEL DA AVALIAO DE DESEMPENHO NO SERVIO PBLICO?

A Constituio Federal (art. 4 1 , l, III, com a redao da Emenda


Constitucional n 19/98) prev procedimento de avaliao peridica de desempenho
para os servidores pblicos. A introduo desse dispositivo decorre do
entendimento de que o Estado, para cumprir seu papel de oferecer servios pblicos
de qualidade populao, precisa avaliar o desempenho de seus servidores, que
constituem meio e no fim da atuao estatal. De acordo com o texto
constitucional, essa avaliao pode levar exonerao do senador que, mesmo
estvel, apresente desempenho insuficiente cm processos sucessivos de avaliao.
A mesma reforma constitucional que introduziu a avaliao de desempenho
suprimiu a obrigatoriedade da instituio de planos de carreira para todos os
servidores pblicos [CF, art.39, com a redao da F.C n19]. Portanto, essa avaliao
tem como finalidade aferir periodicamente o desempenho necessrio para a
permanncia do servidor no cargo ou emprego pblico, no se articulando
obrigatoriamente com a progresso na carreira. Entretanto, embora no obrigatrio,

recomendvel que se organizem carreiras na administrao pblica, na medida


em que, como j vimos, estas visam profissionalizao dos servidores e qualidade
dos servios pblicos. Cabe lembrar que a Constituio de 1988 (art. 206, VI)
dispensa tratamento diferenciado aos profissionais da educao, ao dispor sobre a
garantia de planos de carreira para o magistrio pblico; alm disso, a LDB define a
avaliao de desempenho como fator para a progresso na earreira.
Sempre que os cargos pblicos de determinada atividade profissional forem
organizados em carreira, o bom desempenho deve resultar em melhor posio
funcional e maior remunerao para os servidores. Dessa forma, o principal
objetivo da avaliao do desempenho a melhoria da qualidade do servio pblico.
Do ponto de vista do servidor, desempenhar com qualidade suas funes deve
consistir em compromisso tico com a populao. Para entender o papel da
avaliao de desempenho dos servidores, preciso assimilar a nova concepo do
servio pblico e do papel do Estado, presente nos dispositivos constitucionais,
que supera a estabilidade quase absoluta dos servidores e a ausncia de avaliao
de seu desempenho.
Em relao aos profissionais do magistrio, hoje, no resta dvida sobre a
importncia da sua valorizao para a melhoria da qualidade da educao escolar.
Tambm no se questiona que essa valorizao implica melhores cursos de
formao inicial e carreiras que, por meio da avaliao de desempenho, estimulem
o constante aprimoramento profissional, na medida em que trabalho bem feito
reverta em melhor remunerao. Portanto, cabe discutir como deve ser a
progresso na carreira do magistrio para atingir o objetivo de melhoria do
desempenho dos professores e da qualidade de ensino.

3. QUAIS SO AS DIRETRIZES NACIONAIS PARA


PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTRIO PBLICO?

A LDB (art. 67, 'caput` e IV) dispe que os sistemas de ensino devem assegurar
ao magistrio pblico planos de carreira com "progresso funcional baseada na
titulao ou habilitao e na avaliao de desempenho". Por sua vez, ao lado de
nveis de titulao na carreira do magistrio, a Resoluo n 03/97 da CEB do CNE
(art. 6, V e VI) dispe que as novas carreiras devem contemplar os seguintes
"incentivos de progresso por qualificao do trabalho docente":
> a dedicao exclusiva ao cargo no sistema de ensino;
> o desempenho no trabalho, mediante avaliao segundo parmetros de
qualidade do exerccio profissional, a serem definidos em cada sistema;
> a qualificao em instituies credenciadas;

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

> o tempo de servio na funo docente;


> avaliaes peridicas de aferio de conhecimentos na rea curricular cm
que o professor exera a docncia e de conhecimentos pedaggicos.
Por fim, na meta relativa aos planos de carreira para o magistrio, o PNE reafirma
que esses planos devem assegurar "promoo por mrito", ao mesmo tempo em
que prev "avaliao peridica da qualidade da atuao dos professores-", em ao
conjunta da Unio, dos Estados e dos Municpios, nesse caso como "subsdio
definio de necessidades e caractersticas dos cursos de formao continuada".
Embora a Resoluo n 03/97 no disponha sobre a forma de tratamento a
ser dispensado aos incentivos de progresso, de sua leitura articulada com a LDB
e possvel concluir que a carreira do magistrio deve ser organizada em duas
linhas de progresso: nveis com progresso de acordo com a formao para o
exerccio profissional, e classes com promoo para a qual a avaliao de desempenho
deve ser o fator principal.
A progresso funciona] por titulao ou habilitao inerente carreira do
magistrio, como resultado da afirmao, pela LDB, do princpio da formao em
nvel superior de todos os docentes para atuao na educao bsica e, ao mesmo
tempo, da admisso de dois nveis - mdio e superior - de formao inicial para
o exerccio dessa profisso. Dessa maneira, a progresso por titulao deve
constimir estmulo para que os profissionais com nvel mdio, modalidade normal,
busquem a formao cm licenciatura plena. Assim, essa progresso dever perder
importncia na medida em que todos os professores ingressarem, em futuro
prximo, com formao superior na carreira do magistrio.
Quanto aos incentivos que tm o tempo como fato gerador - a dedicao exclusiva
e o tempo de servio, podem ser tratados como adicionais ou como tatores para a
progresso na carreira. Correspondente ao nmero de horas por semana dedicadas
a um nico cargo no sistema de ensino, a dedicao exclusiva pole ser prevista como
adicional atribudo ao professor que exerce suas funes em regime de tempo integral
(40 horas semanais de trabalho) e no acumula outra atividade remunerada, pblica
ou privada. Por outro lado, a dedicao exclusiva pode tambm ser prevista como
incentivo para a progresso, sendo o tempo de exerccio nesse regime de trabalho
computado em conjunto com os demais fatores para a progresso.
O tempo de servio previsto na Resoluo n 3/97 corresponde ao tempo de
servio na funo docente, entendido como o nmero de dias ou anos de exerccio
profissional na docncia. Enquanto tempo de servio em geral, no associado ao
desempenho da docncia, esse fator tem sido previsto no servio pblico como
adicional (trinios, quinqunios, e t c ) .

Entretanto, hoje est sendo questionada a pertinneia de premiar o tempo de


servio como tator isolado, predominando a tendncia de consider-lo apenas como
interstcio, ou seja, tempo mnimo de permanncia cm uma posio na carreira
para concorrer posio seguinte, por meio de outros fatores de progresso. Isso
porque, embora possa contribuir para a qualificao do trabalho cm qualquer
atividade, por oportunizar aquisio de experincia profissional, o tempo de servio
por si s no constitui garantia de melhor desempenho do servidor.
Apesar de, na maioria das carreiras do magistrio, o tempo de servio cm
geral ainda ser tratado como adicional ou interstcio, o tempo de servio na funo
docente, conforme dispe a Resoluo n 3/97, poder constituir, assim como a
dedicao exclusiva, fator para progresso na carreira, sendo o perodo de exerccio
na docncia computado em conjunto com outros incentivos. Essa possibilidade
justifica-se somente nas carreiras com cargo nico de professor, em que as funes
de docncia e suporte pedaggico podem ser exercidas de forma alternada ou
simultnea. Dessa forma, confirma-se a concepo de que a docncia o centro
da atividade profissional do magistrio, devendo ser o tempo a ela dedicado mais
valorizado do que aquele destinado ao exerccio de outras funes.
Considerando-se que carreira implica a distribuio de cargos ou empregos
pblicos em classes e que a avaliao de desempenho deve ser o principal fator
para promoo, a maneira mais simples de organizar a carreira do magistrio
pode ser combinar os cinco incentivos de progresso previstos na Resoluo
n 3/97, definindo-se peso maior para a avaliao de desempenho.
A qualificao em instituies credenciadas como fator para a progresso no
novidade nos planos de carreira do magistrio, pois certificados de participao em
cursos, encontros e seminrios tm sido valorizados para a progresso, em geral, de
acordo com a durao das atividades desenvolvidas. Embora as pesquisas apontem
que o resultado dessa participao tem pouca influncia na aprendizagem dos alunos,
no se pode generalizar esse fato a ponto de negar o valor da formao continuada
do magistrio para a qualificao do ensino. Em relao s atividades de capacitao,
recomendvel valorizar apenas aquelas de contedo relativo ao componente
curricular do professor e a questes pedaggicas ou educacionais em geral.
To importante quanto oportunizar a participao em cursos oferecidos por
instituies credenciadas promover aes de formao continuada para os
professores da rede municipal de ensino, integradas na sua jornada de trabalho
ou durante o recesso escolar. Essas aes podem promover aprendizagens pela
ao-reflexo-ao, podendo portanto responder de forma mais direta e imediata
s necessidades de melhoria do trabalho docente.
Por outro lado, a aferio peridica de conhecimentos aparece pela primeira vez
como fator de progresso na carreira, considerando-se que at ento os

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTRIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

conhecimentos dos profissionais do magistrio s eram avaliados no concurso de


ingresso. Esse incentivo passa a ter sentido na medida em que a simples participaro
em atividades de capacitao no reverte em melhoria da qualidade do desempenho
profissional. Essa aferio de conhecimentos pode ocorrer por meio de provas
aplicadas periodicamente a todos os professores que integram a carreira, nos
moldes de concurso, ou estarem associadas s atividades de capacitao promovidas
pela Secretaria da Educao.
Nas discusses sobre os novos planos de carreira do magistrio pblico, a
aferio peridica de conhecimentos e a avaliao de desempenho tm cnfrcntado
resistncia por parte dos profissionais do magistrio. Entretanto, preciso
considerar que a valorizao do magistrio associada sua profissionalizao e
qualidade de ensino passa por processos que prevem maior qualificao e maior
domnio de conhecimentos, que revertam em melhor desempenho e, como
consequncia, em maior remunerao.
Hoje, a avaliao de desempenho , sem dvida, a direrriz nacional que constitui
o maior desafio para a organizao da carreira do magistrio pblico da educao
bsica, o que justifica o tratamento que ser a ela dispensado a seguir.

4. C O M O TEM SIDO E PODE SER A AVALIAO DE DESEMPENHO NA EDUCAO?

Alm da avaliao durante o estgio probatrio, que na maioria das vezes constitui
procedimento meramente formal, pequena a experincia dos profissionais da
educao e dos sistemas de ensino em avaliao de desempenho do magistrio.
No ensino pblico, so raras as situaes cm que h articulao entre bom
desempenho profissional e melhoria da posio funcional, traduzida em melhor
remunerao. Na maioria das carreiras at ento vigentes, a progresso dos professores
tem decorrido de supervalorizao da titulao, certificados de participao em
atividades de atualizao e tempo de servio, independentemente da qualidade de
suas atuaes e do desenvolvimento de suas competncias profissionais.
Quanto avaliao de desempenho, as carreiras do magistrio pblico no
Brasil, a partir da dcada de 70, podem ser classificadas em trs grupos:
> as que no prevem relao entre desempenho e progresso, sendo as mudanas
de posio na carreira decorrentes de titulao, certificao e tempo de servio;
> aquelas nas quais, embora prevista na lei a progresso por mrito ou
merecimento, a avaliao de desempenho no implementada, tornando-se a
progresso automtica por tempo de servio;

> as que prevem combinao equilibrada entre t e m p o de servio e


merecimento ou desempenho para a progresso na carreira, restringindo-se essa
avaliao, entretanto, apurao de fatores como pontualidade, assiduidade e
presena a reunies, e pontuao de certificados e atestados de participao em
cursos, palestras, congressos e seminrios, que normalmente referem-se apenas
frequncia a essas atividades.
Alm disso, comum encontrarem-se planos de carreira em que a avaliao de
desempenho somente possibilita acelerar a progresso do professor, que ocorrer,
de qualquer forma, ao final de determinado tempo de servio. o caso, por
exemplo, de carreiras com progresso automtica a cada dois anos e progresso
por desempenho com um ano de interstcio.
Embora rarssimos, existem planos de carreira elaborados na dcada de 90
que prevem o desempenho como fator principal para a progresso e que se
propem a desenvolver processo mais significativo e consequente de avaliao da
atuao profissional do magistrio.
A construo de propostas para uma nova avaliao de desempenho implica
superar concepes e procedimentos at ento predominantes. Em primeiro lugar,
a avaliao de desempenho deve constituir processo institudo por legislao
estadual ou municipal, realizado em toda a rede de ensino, por meio da integrao
de aes externas e internas s escolas, e articulado com progresso na carreira.
Para isso, e preciso definirem-se, sob a coordenao da secretaria (ou rgo
equivalente) e com a participao de representantes do magistrio e demais
segmentos da comunidade escolar, parmetros para o processo de avaliao de
desempenho comuns a toda a rede.
Embora articulada com aes externas, a avaliao de desempenho do
magistrio tem no local de trabalho seu espao privilegiado. No caso dos docentes,
na escola que se pode fazer avaliao mais precisa e consequente da sua atuao
profissional, considerando-sc as circunstncias e condies em que ela se desenvolve
e seus resultados.
Na construo de novas propostas para avaliao de desempenho do magistrio,
preciso definir: o que avaliar - dimenses a serem consideradas; como se avalia
- instrumentos a serem utilizados; quem avalia - sujeitos que devem participar
do processo; quando se avalia - perodos e prazos para desenvolver o processo
de avaliao; e para que se avalia - o que tazer com os resultados da avaliao.

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

5. Q U E DIMENSES AVALIAR NO DESEMPENHO DOS


PROFISSIONAIS DO MAGISTRIO?

A avaliao de desempenho dos profissionais da educao a ser implementada


no ensino pblico deve considerar todas as dimenses do seu trabalho. A partir
das incumbncias atribudas ao professor pela LDB (art. 13), a avaliao dos
docentes deve abranger as seguintes dimenses: docncia, participao no projeto
pedaggico da escola, e colaborao com as atividades de articulao da escola com as
famlias e a comunidade.
Na avaliao da docncia, imprescindvel considerar os resultados da
aprendizagem dos alunos, o que no significa levarem conta apenas sua promoo,
mas tambm os nveis de rendimento escolar aferidos por processos de avaliao
interna e externa s escolas. Entretanto, no se pode absolutizar a aprendizagem
dos alunos na avaliao de desempenho dos professores, pois, alm do desempenho
do professor, outros fatores interferem na aprendizagem, como nvel scioeducacional da famlia, disponibilidade e qualidade dos equipamentos e materiais
escolares, modelo de gesto escolar e participao dos pais na escola. Portanto,
para no se cometerem equvocos e injustias, correndo-se o risco de prejudicar
ou premiar o professor por resultados em relao aos quais ele no totalmente
responsvel, preciso considerar no s os resultados do trabalho docente, mas
tambm o processo e o contexto no qual se desenvolve.
O professor, para que tenha sucesso em relao aprendizagem dos alunos,
deve ter domnio do contedo e dos mtodos de ensino, e bom relacionamento
com alunos, pais e colegas. Em outras palavras, deve demonstrar competncias
essenciais ao bom desempenho da docncia, como ser capaz de:
> selecionar contedos significativos cm funo dos objetivos a serem
alcanados;
> relacionar os contedos do currculo com vivncias dos alunos;
> propor formas novas para desenvolver o trabalho docente, seja em relao
a contedos, seja a atividades;
> envolver-se com a soluo de problemas de aprendizagem dos alunos, por
meio da proposio de inovaes pedaggicas.
Quanto a seu relacionamento interpessoal, o bom professor aquele capaz de:
> comunicar-se com facilidade;
> respeitar a opinio, interesses e individualidade dos alunos;
> exercer autoridade e impor limites, no sentido da construo de uma
convivncia democrtica;

> atuarem equipe, repartindo tarefas, partilhando conhecimentos, negociando


encaminhamentos, participando de uma verdadeira cultura cie cooperao;
> informar e relacionar-se com os pais, ouvindo-os e mobilizando-os com
vistas a cooperao e responsabilidade compartilhada para o sucesso dos alunos.
Assim como em relao aos docentes, a partir das incumbncias atribudas
aos estabelecimentos de ensino pela LDB (art. 12), a avaliao dos profissionais
da educao em exerccio de atividades de suporte pedaggico deve considerar
sua participao:
> na coordenao do processo de elaborao e execuo do projeto pedaggico
da escola;
> no apoio ao pessoal docente para assegurar o cumprimento dos dias e horas
letivas, do plano de trabalho dos docentes e dos estudos de recuperao;
> na articulao com a comunidade escolar e na informao aos pais sobre
frequncia e rendimento dos alunos;
> no caso dos profissionais em exerccio da direo e vice-direo das escolas,
sua participao na administrao de pessoal e de recursos materiais e financeiros.
Para que os profissionais do suporte pedaggico desempenhem suas funes
com competncia, devem:
> ter experincia docente e valorizar a docncia como atividade central da
escola;
> desempenhar suas funes com o foco na aprendizagem do aluno;
> possuir conhecimentos tcnicos especializados necessrios ao apoio
docncia;
> colaborar com os docentes na elaborao de seu plano de trabalho;
> liderar o processo de construo e implementao de inovaes pedaggicas;
> demonstrar esprito de equipe e capacidade de trabalho em grupo;
> exercer liderana em relao ao corpo docente e ao discente da escola.
Em sntese, os profissionais do magistrio designados para as funes de suporte
pedaggico direto docncia, como direo escolar, coordenao pedaggica e
o r i e n t a o educacional, precisam c o m b i n a r experincia docente com
conhecimentos especializados e capacidade de liderana. Somente com essas
caractersticas podero ser aceitos e reconhecidos pelos docentes como profissionais
com competncia para coordenar a elaborao e a execuo do projeto pedaggico
da escola, contribuindo, assim, no encaminhamento de solues para os problemas
de aprendizagem dos alunos.

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

Por fim, os profissionais do magistrio devem ser capazes de participar do


desenvolvimento de valores e atitudes necessrias convivncia democrtica e
solidria. Nesse sentido, a avaliao de seu desempenho deve considerar sua
capacidade para participar da definio das regras de convivncia na escola, lutar
contra preconceitos e discriminaes de qualquer natureza, combater a violncia
na escola e fora dela, e contribuir para o desenvolvimento dos valores de
responsabilidade, solidariedade e justia social.
Se no ambiente escolar no se reconhecem direitos de todos nem se assegura
respeito nas relaes interpessoais, fica muito difcil trabalhar conceitos ticos.
Valores e atitudes no se "ensinam" como disciplinas do currculo ou em situaes
que se caracterizam pelo "taa o que eu digo mas no taa o que eu fao". Ao
contrrio, valores e atitudes so ensinados no cotidiano, por meio do exemplo,
da prtica e do dilogo permanente, o que s pode ocorrer num ambiente escolar
que favorea relaes democrticas, de confiana e respeito mtuo.

6. Q U E M PARTICIPA, COMO E QUANDO SE


IMPLEMENTA A AVALIAO DE DESEMPENHO?

Alm de determinar as dimenses para avaliao, preciso tambm estabelecer


quem so os avaliadores, quais os instrumentos a serem utilizados para avaliar e
quando deve ocorrer o processo de avaliao.
No caso dos professores, considerando-sc a complexidade de seu trabalho,
preciso que a avaliao seja feita por diferentes avaliadores. Nas aes internas
escola, devem participar como sujeitos do processo de avaliao o prprio
professor, seus colegas, a equipe gestora, pais e alunos. preciso, ainda, determinar
o papel do conselho ou colegiado escolar no processo de avaliao docente, que
pode ser, por exemplo, o de consolidao dos diferentes resultados da avaliao
realizada na escola.
Para a avaliao do desempenho dos docentes, possvel consultar vrios
documentos sistematicamente usados no cotidiano escolar, como dirios de classe,
fichas de avaliao dos alunos, atas de reunies, especialmente dos conselhos de
classe, registros de ocorrncias, etc. Tambm possvel elaborar documentos
prprios para a avaliao de desempenho, como fichas de auto-avaliao do
professor e registros de coordenadores pedaggicos e supervisores que
acompanham e observam os professores no exerccio da docncia, com critrios
objetivos, anteriormente definidos e conhecidos por todos.
Para sua auto-avaliao, o professor deve considerar o registro individual de
seu trabalho, incluindo o plano de curso, com objetivos, seleo de contedos,

metodologia e atividades; anlise de situaes de aprendizagem e produo dos


alunos; dificuldades e solues encontradas; resultados obtidos e materiais
utilizados; etc. Ao lado dessas descries, o professor deve registrar reflexes,
questionamentos e concluses.
Esse registro deve constituir trabalho pessoal sistemtico que pode ser
transformado em relatrio para conhecimento dos colegas e da equipe gestora da
escola. Nele podcm-se incluir trabalhos de alunos, fotografias, vdeos, etc. Assim,
essa auto-avaliao dever possibilitar que o professor reconhea potencialidades
e limitaes do prprio trabalho, e favorecer sua conscientizao e a construo
de sua autonomia.
Alm da atividade de auto-avaliao, a avaliao de desempenho deve ser
realizada como atividade coletiva, de forma integrada ao desenvolvimento do
projeto pedaggico da escola. Portanto, deve constiruir-se em prtica sistemtica,
por meio de reunies peridicas para apresentao dos registros individuais,
planejamento conjunto de atividades curriculares, avaliao constante do projeto
pedaggico e redefinio de suas metas. Esse trabalho coletivo deve ser registrado
em atas e/ou relatrios.
No mbito da escola, os gestores tm papel fundamental na avaliao de
desempenho dos profissionais da educao. Do ponto de vista administrativo,
precisa-se, por exemplo, garantir tempo e local para realizao das atividades de
avaliao, especialmente para as reunies da equipe escolar.
Do ponto de vista pedaggico, deve-se coordenar o processo para assegurar a
articulao da avaliao do desempenho profissional dos integrantes de sua equipe
com a avaliao institucional da escola, verificando-se o cumprimento das
finalidades e metas definidas no projeto pedaggico, e garantindo-se clareza de
objetivos, esprito de grupo e qualidade da avaliao. Para sistematizao do
processo de avaliao, os gestores escolares devem ser responsveis pela produo
de relatrios e pareceres sobre a atuao dos docentes e dos profissionais cm
exerccio de atividades de suporte pedaggico.
Nas aes externas escola, as equipes tcnicas da Secretaria de Educao,
responsveis pelo acompanhamento do trabalho desenvolvido nas unidades escolares,
devem tambm participar do processo de avaliao de desempenho dos docentes,
realizando observaes diretas em sala de aula, analisando planos de trabalho, material
de ensino-aprendizagem elaborado pelos professores e resultados da aprendizagem
dos alunos, e acompanhando reunies pedaggicas na escola.
As equipes da secretaria devem ainda avaliar o desempenho dos profissionais
em exerccio de atividades de suporte pedaggico, analisando documentos e
registros escolares, realizando entrevistas e participando de reunies, como as do
conselho escolar, dos conselhos de classe e da equipe gestora da escola. Para que

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

o trabalho das equipes tcnicas da secretaria possa ser considerado na avaliao


de desempenho do magistrio, suas observaes e constataes devem ser
registradas em fichas, atas, relatrios ou outros documentos apropriados.
Cabe lembrar, ainda, a responsabilidade com que devem ser tratados os dados
e relatrios utilizados no processo de avaliao. E preciso conscientizar os
profissionais do apoio administrativo das escolas e da Secretaria de Educao
sobre a importncia de tratar com responsabilidade e discrio os documentos
relativos vida funcional dos professores.
Para que seja ampla e consistente, a avaliao de desempenho dos integrantes do
magistrio deve ter carter processual, desenvolvendo-se de maneira sistemtica no
cotidano escolar, com momentos de sistematizao, ao menos uma vez por ano.
Finalmente, na medida em que as avaliaes de desempenho e de conhecimentos
so elementos para a progresso na carreira e que esta deve estar diretamente
articulada com a profissionalizao do magistrio, a participao nos processos de
avaliao constitui-se em dever de todos os profissionais da educao.

7. O QUE FAZER COM OS RESULTADOS DA AVALIAO DE DESEMPENHO?

Para que cumpra seu principal objetivo de contribuir para a melhoria da


qualidade de ensino, a avaliao de desempenho deve ter consequncias para os
profissionais da educao. Os que obtm resultados positivos devero progredir
na carreira, com reflexos em sua remunerao. Os que apresentam desempenho
insuficiente devero participar de programas de formao continuada promovidos
pela Secretaria de Educao, com o objetivo de suprir as deficincias identificadas
no processo de avaliao. Como j vimos, os profissionais que, mesmo aps terem
participado desses programas, permanecerem com resultados negativos no
processo de avaliao podero ser exonerados por insuficincia de desempenho,
nos termos da Constituio Federal.
Ao mesmo tempo, avaliaes positivas podem resultar na designao do
professor para o desempenho de outras atividades de magistrio, como as de
suporte pedaggico ou de professor formador, que, segundo proposta da Secretaria
de Educao Fundamental do MEC, deve auxiliar a coordenao pedaggica na
orientao a outros professores, especialmente queles que se encontram no
perodo de estgio probatrio, sem deixar a regncia de classe, dividindo sua
jornada de trabalho no desempenho das duas funes.
Quando se tratar de cargo nico de professor, pode-se condicionar a designao
do profissional do magistrio para o exerccio de funes de suporte pedaggico,
no s a experincia docente e formao exigida pela LDB, mas tambm ao bom

desempenho na docncia. Assim, por exemplo, apenas os professores que estiverem


pelo menos na elasse B da carreira poderiam exercer a coordenaro pedaggica
ou a direo da escola.
No mbito da escola, no caso de resultados insuficientes, a avaliao de
desempenho deve resultar em iniciativas para superar as dificuldades constatadas,
implicando novos compromissos para o professor, como a participao em aes
de formao continuada promovidas pela prpria escola e/ou reviso de seu plano
de trabalho. Alm disso, a equipe gestora da escola poder oferecer ao professor
a possibilidade de realizar seu trabalho em conjunto com colega que tenha
demonstrado bom desempenho. Por outro lado, com o objetivo de disseminao
de sucessos, os profissionais com bom resultado podem, por exemplo, serem
convidados a relatar seu trabalho em reunies pedaggicas e/ou a divulg-lo em
quadros murais, boletins ou outros instrumentos de comunicao.
Os resultados da avaliao de desempenho devem ser devolvidos aos
profissionais da educao pelas equipes gestoras das instituies em que atuam.
Esse 'feedback' no tarefa fcil, pois preciso ter cuidados como: abordar o
desempenho profissional do professor, e no sua pessoa; ouvir tanto quanto falar;
fundamentar com fatos e evidencias os aspectos positivos e negativos constatados;
encorajar a disseminao de sucessos e a busca da correo de dificuldades. Enfim,
preciso que o professor perceba a avaliao de desempenho como oportunidade
para seu aprimoramento e no como interferncia em sua autonomia profissional.
Ao mesmo tempo, se a avaliao passa a fazer parte do trabalho dos professores,
eles prprios podem aprofundar o conhecimento de suas potencialidades e limites,
pessoalmente ou em grupo, e, assim, estabelecer metas e objetivos que orientem
suas demandas e iniciativas quanto organizao do trabalho e sua formao
continuada. Assim, podem ser desenvolvidas a responsabilidade coletiva e a
cooperao, favorecendo a produo individual e em equipe dos professores e
potencializando a aprendizagem dos alunos.
Por fim, se os resultados apresentados pela maioria dos profissionais da educao
no forem satisfatrios, cabe analisar suas condies de trabalho e revisar a proposta
pedaggica da escola, que pode ter sido elaborada sem considerar as possibilidades
e limites da realidade escolar. Nesse caso, caber a equipe gestora, assessorada pela
Secretaria de Educao, coordenar processo de reviso da proposta pedaggica e/
ou de melhoria das condies de trabalho, segundo as possibilidades do Municpio.

8. C O M QUAIS AES D E V E SE ARTICULAR A AVALIAO DE DESEMPENHO?

A avaliao dos profissionais da educao no pode ser ao isolada. Em


primeiro lugar, o desempenho do professor ao longo de sua vida funcional comea

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

a ser definido na seleo para o ingresso na profisso. Portanto, a primeira iniciativa


para assegurar competncia profissional deve ser a de qualificao do concurso,
que no deve ser realizado apenas por meio de provas de conhecimentos e ttulos,
mas tambm de processos de avaliao da prtica docente dos candidatos ao
magistrio, o que pode incluir a pontuao do tempo de exerccio na docncia e/
ou a realizao de prova prtica.
Em segundo lugar, o estgio probatrio deve deixar de ser procedimento formal
e burocrtico e constituir-sc em momento privilegiado de avaliao especial do
desempenho para confirmar a permanncia do professor nos quadros do magistrio
ou dispens-lo dessa atividade profissional. As dimenses e os indicadores a serem
considerados na avaliao do estgio probatrio devem estar em sintonia com a
avaliao de desempenho dos profissionais do magistrio durante sua trajetria
funcional. Para isso, necessrio que a administrao da educao articule-se
com as equipes gestoras das escolas no planejamento e no acompanhamento do
estgio probatrio dos profissionais da educao.
Em terceiro lugar, alm de resultar em estmulo para o desenvolvimento
profissional, por gerar progresso na carreira, a avaliao de desempenho deve ter
tambm funo de diagnstico, orientando aes de formao, segundo as
necessidades e problemas por ela identificados. Portanto, a avaliao de desempenho
deve ser implementada de forma integrada com a formao continuada dos
profissionais do magistrio. Como j vimos, os problemas constatados no processo
de avaliao devem ser enfrentados por meio de programas de estudos e aes de
capacitao e aperfeioamento profissional. Assim, os professores que apresentarem
desempenho insatisfatrio devem ser ajudados pelos gestores escolares e Secretaria
da Educao no sentido de superarem suas dificuldades.
Por fim, pensada de forma integrada ao cotidiano da instituio, a avaliao de
desempenho deve estar diretamente articulada com o projeto pedaggico da escola
e seu planejamento global, e com o plano de trabalho de cada profissional da educao
em exerccio na unidade escolar. No processo de avaliao, deve-se verificar em que
medida esto sendo atingidas as metas previstas nos planos de trabalho, tendo-se
sempre presente o xito dos alunos como objetivo principal da escola.

9. QUAIS DESAFIOS PRECISAM SER ENFRENTADOS PARA


SE IMPLEMENTAR A AVALIAO DE DESEMPENHO?

Para se implementar uma nova avaliao de desempenho dos profissionais da


educao, necessrio vencer resistncias de professores cm exerccio nas escolas
e da maioria das Secretarias de Educao. Essas resistncias decorrem de vrios
fatores, como a falta de objetividade dos critrios at ento utilizados, o uso de

indicadores pouco confiveis, as sequelas do carter classificatrio que marca a


histria da avaliao educacional no pas, e a averso natural dos indivduos a
qualquer processo de avaliao.
Por outro lado, impossvel discutir a avaliao do desempenho do professor
desvinculada da avaliao dos alunos e da avaliao institucional d.\ escola, pois
esses processos no so independentes, ao contrrio; tm caractersticas e princpios
comuns, interagem e se complementam. Por exemplo, assim como a avaliao do
rendimento escolar do aluno prevista na LDB, a avaliao do desempenho do
professor deve tambm ser contnua e cumulativa, e os resultados da avaliao
dos alunos so indicadores fundamentais na avaliao dos profissionais do
magistrio, da escola e d.\ Secretaria de Educao.
Na verdade, preciso criar a cultura da avaliao, com a participao de todos
os envolvidos no processo educacional, que faa parte do dia-a-dia das escolas e
dos sistemas de ensino. O processo de avaliao burocrtico, assistemtico,
realizado por determinao legal, sem que exista compreenso de sua importncia
e, portanto, sem adeso das equipes escolares, precisa ser substitudo por processo
de avaliao significativo, sintonizado com as necessidades da escola e realizado
com participao ativa de todos os envolvidos no cotidiano escolar. Para isso,
preciso que considere todas as dimenses da atuao dos professores e que tenha
efetivmente consequncias na aprendizagem dos alunos.
Somente ter legitimidade junto ao magistrio e aos demais segmentos da
comunidade educacional o processo de avaliao que seja:
> significativo, porque reconhecidamente til por avaliados e avaliadores;
> consequente, porque seus resultados geram aes concretas de transformao
da realidade;
> democrtico e transparente, porque garante a participao na definio de
regras objetivas e de conhecimento de todos;
> justo, porque leva em considerao o contexto no qual ocorre o desempenho
profissional.
A construo dessa legitimidade pressupe um clima escolar favorvel
discusso e implementao do processo de avaliao, caracterizado por relaes
de confiana, respeito e de participao comprometida.
Ao iniciar ou dar continuidade tarefa de administrar a educao municipal,
todos os gestores educacionais esto desafiados a elaborar, em conjunto com a
comunidade educacional, proposta de avaliao do desempenho do magistrio
pblico municipal, articulada com a carreira e possvel de ser implementada, por
estar cm consonncia com a realidade do Municpio.

PROGRESSO NA CARREIRA DO MAGISTERIO E AVALIAO DE DESEMPENHO

BIBLIOGRAFIA

ABREU, M. e outros. Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio Pblico:


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BRASIL. LDB. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que "estabelece dirctrizes
e bases da educao nacional".
BRASIL. Lei n 10.172, de 9 de janeiro de 2001, que "aprova o Plano Nacional
de Educao e d outras providncias".
BRASIL. CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO. Parecer n 10, de 3 de
setembro de 1997, e Resoluo n 3, de 8 de outubro de 1997. Cmara de
Educao Bsica. Fixa Dirctrizes para os Novos Planos de Carreira e de
Remunerao para o Magistrio dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios.
CONSED. Programa Nacional de Capacitao Distncia de Gestores Escolares.
Como gerir os servidores da escola? Braslia: CONSED, 2001. 131 p. mimeo
(Caderno de Estudos. Mdulo 8)
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So Paulo: Cortez & Moraes, 1979. 168 p.
PERRENOUD, Philippe. Dez novas competncias para ensinar. Trad. Patrcia
Chittoni Ramos. Porto Alegre: Artes Mdicas Sul, 2000. 192 p.
REFERENCIAIS Para Formao dos Professores. Braslia: MEC/Secretaria de
Educao Fundamental, 1999. 177 p. il
MARTINS, Ricardo Chaves de Rezende. Avaliao do ensino superior no Brasil:
por que no? Revista Humanidades, Universidade de Braslia,Braslia, v.43,
p. 161.
SANTOS, Luiz Alberto dos. A organizao de planos de carreira no servio pblico
federal - evoluo, conceitos, limites e possibilidades. Braslia: UnB,
Faculdade de Estudos Sociais Aplicados, Departamento de Administrao,
maio de 1996. 438 p. mimeo. (Dissertao de Mestrado)
. A refonna administrativa no contexto da democracia - A PEC n-173/95, suas
implicaes e adequao ao Estado brasileiro. Braslia: DIAP, fev. 1997, 296
p. mimeo

Financiamento da
Educao no
Municpio

Paulo de Sena Martins

* Consultor legislativo da Cmara dos Deputados; constdtor do FUNDESCOLA/MEC.

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO

239

1. A EDUCAO COMO D I R E I T O

241

l . l A PRIORIDADE AO ENSINO
FUNDAMENTAI. E O PAPEI. DO MUNICPIO

241

2. A EDUCAO COMO INVESTIMENTO

244

3. ASPECTOS GERAIS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAO


3.1 A VINCULAO CONSTITUCIONAI

244

244

3 . 2 A QUESTO DA EQUIDADE E A CRIAO DO FUNDEE

249

3 . 3 . SUBVINCULAO DE RECURSOS: A EMENDA CONSTITUCIONAL N 14


3 . 4 O SAIRIO-EDUCAO

251

259

4. A LDB E o FINANCIAMENTO

263

4 . 1 FINANCIAMENTO, QUALIDADE E EQUIDADE NA LDB

267

5. O P I A N O NACIONAL DE EDUCAO E O FINANCIAMENTO

267

6. ESTRATGIAS PARA AMPLIAO DE


RECURSOS DA EDUCAO MUNICIPAL
6.1

RECURSOS VINCULADOS

270
270

6 . 2 . SALRIO-EDUCAO E REPASSES DA UNIO E DOS ESTADOS


6 . 3 RETORNO DO FUNDEF

271

272

6 . 4 . O PROGRAMA NACIONAL DE RENDA MNIMA


VINCULADA EDUCAO - BOLSA ESCOLA

274

6 . 5 OS PROGRAMAS DE APOIO EJA E EXPANSO DO ENSLNO MDIO


6 . 6 PROGRAMAS DE OUTROS MINISTRIOS
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

278

276

275

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO M U N l C I P I O *

SUMRIO EXECUTIVO

A Constituio de 1988 , sintonizada com os valores jurdicos que emanam


de documentos que incorporam as conquistas de nossa poca - tais como a
Declarao Universal dos Direitos do Homem e a Conveno Internacional sobre
os Direitos da Criana, determinou expressamente que a educao um direito.
No que concerne ao ensino fundamental, tornou-o obrigatrio, considerando-o
um direito pblico subjetivo. Dessa forma, pode ser exigido judicialmente por
um conjunto de atores sociais.
Ao direito da criana , corresponde o dever do Estado e da famlia - norma
constitucional que informar toda legislao, que d instrumentos (como a
vinculao e subvinculaes constitucionais) e prev estmulos (como o retorno
de recursos propiciado pelo FUNDEF e as polticas de garantia de renda mnima) e
sanes (como a sujeio a processo por crime de responsabilidade e a interveno;
ou a sujeio a processo por crime de abandono intelectual), para assegurar o
cumprimento do dever e a garantia do direito.
Se o fundamento da obrigao do poder pblico o direito da criana , o
cumprimento de seu dever trar, tambm, consequncias econmicas benficas :
a educao constitui investimento, havendo uma correlao direta entre o nvel
educacional do povo e o desenvolvimento, seja do municpio, seja do pas. Mais
educao significa mais qualidade de vida, mais cuidado com a sade, menos
criminalidade, melhor possibilidade de obteno de emprego e permanncia no
mercado, dinamizao do consumo, atrao de investimentos.
Ao reconhecer a educao como direito e investimento, a legislao, a partir da
Constituio Federal, procura dar os instrumentos para garanti-la. Em primeiro
lugar, resgatando a Emenda Calmou, vincula recursos (18% da receita resultante
de impostos, no caso da Unio, e 2 5 % , no caso dos demais entes federativos, a
manuteno e desenvolvimento do ensino). At o advento da Emenda
Constitucional n 29/2000, que vinculou recursos Sade, tratava-se do nico
setor social que tinha logrado vencer a resistncia das reas econmicas contra a
vinculao de recursos.
J o artigo 212, 3 encaminhava uma soluo na direo do FUNDEF, ao
dispor que o ensino fundamental deve ter prioridade na distribuio de recursos
- o que se d com a subvinculao, pelo perodo de dez anos (at 2006), de 60%
dos recursos previstos no artigo 212 da Constituio ao ensino fundamental,
Para atingir o objetivo da equidade, equilibrando o gasto por aluno,
independentemente da rede publica em que esteja matriculado, a Emenda
Constitucional n 14 separa uma cesta de impostos e vincula 15% de seu valor a
um fundo redistributivo, segundo o critrio da proporo de matrculas. Esse

fundo passou a ser conhecido como FUNDEF. Dessa forma, reduzem-se os desnveis
e carreiam-se os recursos para onde esto os alunos. Estimula-se a universalizao
do acesso.
A valorizao do magistrio o objetivo de outra das subvinculaes realizadas
pela EC n 14 : 60% dos recursos do FUNDEF devem ser gastos com o pagamento
dos professores. A Lei n 9 424/96 d mais abrangncia norma, para abrigar,
tambm, os profissionais do magistrio envolvidos com atividades de suporte
pedaggico. Alm disso, abre a possibilidade, pelo prazo de cinco anos( at o
presente exerccio de 2001), de aplicao de parte desses 6 0 % dos recursos do
FUNDEF na habilitao de professores leigos. Da advm, como consequncias, o
aumento dos salrios e a profissionalizao da carreira.
Completando esse quadro, a Carta Magna prev como fonte adicional do ensino
fundamental a contribuio social do salrio-educao, recolhido pelas empresas.
Na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9 394/96),
encontram-se conjugados os princpios da equidade e da qualidade, sendo
introduzida a noo de custo-aluno-qualidadc, que no outro se no aquele
mencionado no artigo 60, 4 do ADCT, com a redao dada pela EC n 14. Esse
diploma legal d o conceito normativo das despesas admitidas (art. 70) e no
admitidas ( art.71) como gastos com manuteno e desenvolvimento do ensino.
O Plano Nacional de Educao (aprovado pela Lei n 10 172/2001) contm
um captulo especfico sobre o financiamento da educao, alm de metas referentes
a recursos, dispersas em todo o plano. Propugna pelo tratamento da questo do
financiamento da educao, no como um problema econmico, mas como uma
questo de cidadania. Reafirma como diretrizes para o financiamento: a vinculao
de recursos, a gesto por meio de fundos contbeis, a equidade, a fixao de
padro de qualidade, a equalizao de oportunidades educacionais, e a composio
de fontes de recursos. Entre suas determinaes est a elaborao dos PPA de
todos os entes federativos, de modo a dar suporte s metas do PNE e planos de
educao dos Estados e Municpios( art.5).
Com o crescimento da preocupao de se institurem polticas pblicas de
combate pobreza, o reconhecimento de que a educao tem papel fundamental
para que seja atingido este objetivo e a aprovao de recursos para tanto, com a
Emenda Constitucional n 31/2000, foram criados novos programas de apoio
educao de jovens e adultos dos Estados, Municpios e microrregies de menor
ndice de Desenvolvimento Humano-IDH, e expanso e melhoria do ensino
mdio, nos Estados de menor 1DH, assim como o Programa federal Bolsa-Escola,
que tem o objetivo de repassar recursos federais a Estados e Municpios que
mantenham programas de renda mnima associados educao.

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO

Finalmente, h outras possibilidades de atrao de recursos para a educao


municipal, seja pelo aumento das matrculas e acompanhamento do Censo Escolar,
o aperfeioamento da mquina arrecadadora, seja pela habilitao em programas
financiados com outros recursos que no os da educao, tais como o Programa de
Garantia de Renda Mnima, ou ainda programas de ministrios que no o MEC,
como, por exemplo, aqueles voltados para a educao profissional (Ministrio do
Trabalho), educao de jovens e adultos e formao de professores cm assentamentos
rurais(Ministrio da Reforma Agrria) e para a implantao de bibliotecas pblicas
nos municpios que ainda no as tenham (Ministrio da Cultura).

*****
1. A EDUCAO COMO D I R E I T O

H vrias referncias educao distribudas no texto da Constituio brasileira.


Considerada um direito social [CF, art. 6], deve ser assegurada pela famlia, pela
sociedade e pelo Estado, com absoluta prioridade a criana e ao adolescente (CF,
art. 227, 'caput`].
Mas no artigo 205 - dispositivo que inicia o captulo da Educao, da Cultura
e do Desporto na Carta Magna - que se define a educao como dever do Estado
e da famlia e direito de todos.
1 . 1 A PRIORIDADE AO ENSINO FUNDAMENTAL E O PAPEL DO MUNICPIO

Definida a educao como direito, poderia o constituinte ter dado por encerrada
sua tarefa quanto ao tema. No se deteve, porm. Fez constar do texto que o
ensino fundamental obrigatrio (art. 208, I) e o acesso a esse nvel constitui
direito pblico subjetivo - isto e, exigvel judicialmente. Quaisquer cidados,
grupos de cidados, associaes comunitrias, organizaes sindicais, entidades
de classe ou outras legalmente constitudas, e ainda o Ministrio Pblico, podem
acionar o poder pblico para exigi-lo [art. 5% 'caput`, Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional - LDB]. Este tem o dever de oferecer, no qualquer tipo de
educao, mas educao de qualidade [CF, art. 206, VII; LDB, art. 4, IX].
E a ausncia de oferta ou a oferta irregular do ensino obrigatrio importam
responsabilidade da autoridade competente [CF, art. 208, 2 ] . A LDB vai alm,
ao dispor que: 1
1

Esta norma tem uma redao talha do ponto de vista tcnico-jurdico, a ponto de no caracterizar
um ripo penal. Entretanto revela a importncia conferida ao bem jurdico tutelado (oleira de
ensino obrigatrio). E, como veremos, o Decreto-Lei n 201/67 traz tipos penais perfeitamente
caracterizados, no deixando dvidas sobre a possibilidade de sano penal.

"Art.

4 Comprovada a negligencia da autoridade competente para garantir o


oferecimento do ensino obrigatrio, poder ela ser imputada por crime de
responsabilidade."
Sendo a Educao um dever do Estado e a forma de Estado adotada no Brasil
a federativa, h que se buscar na Constituio qual ou quais as esferas do poder
pblico responsveis, para se saber qual a autoridade competente. A competncia
tanto de Estados e Distrito Federal [CF, art. 2 1 1 , 3-] como de Municpios
[CF, art. 2 1 1 , 2-]. A responsabilidade d-se na mesma medida. o que se
denomina competncia concorrente. Por esse motivo, a Carta Magna prev que
Estados e Municpios definam formas de colaborao, de modo a assegurar a
universalizao do ensino obrigatrio [CF, art. 2 1 1 , 4]. Entre aquelas esto:
> a cooperao tcnica e financeira que a Unio (CF, art. 30, VI, e art. 211,
1] e os Estados [C.F, art. 30, VI] prestam aos Municpios. o que se denomina
funo supletiva;
> a organizao dos sistemas de ensino em repinte de colaborao [CF, art. 2 1 1 ,
'caput'; LDB, art. 8, 'caput'];
> a gesto associada de servios pblicos, nos termos da lei que regulamentar
o artigo 241 da Constituio Federal [Emenda Constitucional n 19].
Observe-se que as diversas formas de colaborao no so excludentes.
O Municpio que organizar seu sistema de ensino continua tendo direito
assistncia tcnica e financeira da Unio e dos Estados.
A LDB preceitua que ao Municpio incumbe oferecer a educao infantil e, com
prioridade,2 o ensino fundamental, permitindo-se a atuao em outros nveis
somente se atendidas as necessidades dessa rea de competncia e sem
comprometer os percentuais mnimos vinculados a manuteno e desenvolvimento
do ensino [LDB, art. 1 1 , V].
Como autoridade competente, os prefeitos esto sujeitos a processo por crime
de responsabilidade, hiptese em que o julgamento se d pelo Poder Judicirio,
independentemente do pronunciamento da Cmara Municipal.

A LDB hierarquiza prioridades - o que no feito pela Constituio, ensejando a discusso


sobre a inconstitucionalidade do dispositivo (opinio com a qual concordamos). De qualquer
maneira, somente ao STF cabe o controle de constitucionalidade. O artigo 11, V da LDB est
em pleno vigor e gera efeitos jurdicos.

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

Constitui ainda, crime de responsabilidade negar execuo a lei federal


[Dccreto-lei n 201/67, art. 1, XIV]. Ao direito da criana e do adolescente
corresponde o dever do Estado e da famlia. Os pais tem obrigao de matricular
os filhos na rede regular de ensino [ECA, art. 55]. crime deixar de faz-lo, sem
justa causa [Cdigo Penal, art. 246].
Os prefeitos podem buscar a colaborao do Conselho Tutelar e do Ministrio
Pblico para verificar as causas da no-efetuao das matrculas pelos pais.

A Educao e um direito de todos e dever do Estado [CF, art.


205 J.
O Estado deve garantir um padro mnimo de qualidade do ensino
[CF, art. 206, VI; LDB, art. 4, IX].
O acesso ao ensino fundamental e direito pblico subjerivo [CF,
art. 208, l|.
O no-oferecimento de ensino fundamental ou sua oferta irregular
implica a responsabilidade da autoridade competente [CF, art. 208,
2].
O Municpio atuar prioritariamente no ensino fundamental e na
educao infantil [CF, art. 211, 2], contando para tanto com a
cooperao tcnica e financeira da Unio e dos Estados [CF, art.
30, VI].
O Municpio responsvel pela educao infantil e, com prioridade,
pelo ensino fundamental [LDB, art. 11, V].

O prefeito autoridade responsvel pela oferta do ensino


fundamental.

O prefeito sujeito a processo por crime de responsabilidade se


negligenciar a oferta do ensino obrigatrio [LDB, art. 5, 4] ou
se negar execuo a lei federal [Decreto-lei n 201/67, art. l, XIV].
A educao direito de todos e dever da famlia [CF, art. 205,].
> Os pais tm o dever de matricular os filhos na rede de ensino [ECA,
art. 55].
crime deixar, sem justa causa, de prover instruo primria do
filho cm idade escolar [CP, art. 246].

O prefeito pode buscar a colaborao do Ministrio Pblico


para verificar os motivos pelos quais as famlias no matriculam
seus filhos no ensino obrigatrio.

2. A EDUCAO COMO INVESTIMENTO

O dever do Estado de garantia do acesso a educao justifica-se, pois, por ser a


educao elemento essencial do exerccio pleno da cidadania. Esta, indubitavelmente,
a dimenso primordial da obrigao do poder pblico. H, entretanto, outros
aspectos que no so irrelevantes. A educao, a par de requisito da cidadania, e
tambm um investimento. H correlao entre escolaridade da populao e
desenvolvimento. Do ponto de vista individual, a educao melhora a qualidade de
rida, o acesso ao mercado de trabalho, e constitui instrumento de ascenso social.
A melhoria da qualidade da mo-de-obra fator de atrao de investimentos e
dinamizao do consumo. Isto vlido para o pas e para o Municpio.
Uma boa orientao dos investimentos, de forma a melhorar a eficincia do
sistema educacional, pode significar uma considervel economia de recursos, que
poderiam ser ento deslocados para o atendimento do padro de qualidade a que
se refere a LDB. O principal objetivo no que se refere a eficincia , a partir da
melhoria da qualidade, promover a correo do fluxo escolar, com a reduo da
repetncia e da evaso. Ao reorientar o foco da escola para o aluno, o sistema,
alm de melhorar a qualidade, fica mais econmico.
A educao um investimento que deve ser contnuo, e cujos resultados
aparecem a longo prazo - s vezes na prxima gerao. Da a importncia da
existncia de fontes de recursos estveis que financiem o esforo de universalizao
do ensino e o aprimoramento de sua qualidade.

3. ASPECTOS GERAIS DO FINANCIAMENTO DA EDUCAO

3 . 1 A VINCULAO CONSTITUCIONAL

Estabelecidas as obrigaes do Estado e as responsabilidades das autoridades,


no que se refere educao, preocupou-se o legislador cm dotar o poder pblico
com meios para cumpri-las. De nada valeriam as rigorosas sanes previstas se
ausentes os instrumentos para garantia do direito. Uma primeira medida
fundamental foi a vinculao de recursos para manuteno e desenvolvimento do
ensino - que tem origem recente na Emenda Calmon - mas foi sempre marca das
Constituies democrticas brasileiras, a partir de 1934, que a adotavam aps
sua supresso nos perodos autoritrios. Assim, o artigo 212, caput` da Carta
Magna dispe que:

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

"Art. 212. A Unio aplicar, anualmente, nunca menos de dezoito, e os


Estados, O Distrito Federal e os Municpios vinte e cinco por cento, no mnimo,
da receita resultante de impostos, compreendendo a proveniente das
transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino".
Alguns aspectos do dispositivo merecem destaque [Veras, 1997, p. 58-591:
H um piso mnimo de aplicao dos recursos vinculados manuteno e
desenvolvimento do ensino: 18% para a Unio e 25% para Estados, Distrito
Federal e Municpios. Esses percentuais podem ser inclusive elevados (pela
Constituio Estadual para os Estados e pela Lei Orgnica nos casos do
Distrito Federal e dos Municpios). 3
A vinculao realizada em relao s receitas resultantes de impostos, e
no totalidade dos recursos oramentrios. Observe-se que os recursos
de impostos no constituem a totalidade do recursos tributrios. So um
subconjunto (estes ltimos incluem as taxas e contribuies de melhoria,
que no entram na vinculao). O imposto uma espcie do gnero tributo.
As receitas provenientes de transferncias, mas que tenham como origem
impostos, devem ser computadas como se impostos fossem, para efeitos de
vinculao. Assim, os Estados e o Distrito Federal devem adicionar sua
receita de impostos as transferncias oriundas da Unio que tenham como
base os impostos. De igual m o d o devem proceder os Municpios,
incorporando sua base de clculo para manuteno e desenvolvimento
do ensino as transferncias do Estado e da Unio que tenham como origem
os impostos.
Toda receita resultante de impostos tem percentual vinculado a manuteno
e desenvolvimento do ensino. Assim, alm de fazer incidir a alcota de
2 5 % sobre impostos e transferncias, o Municpio deve tambm considerar
as parcelas da dvida ativa e das multas que sejam resultantes de impostos.
A receita resultante de impostos pode financiar todos os nveis e modalidades
de educao escolar: a educao bsica, formada pela educao infantil,
ensino fundamental e ensino mdio; e a educao superior. Os Municpios,
porm, tm sua atuao prioritria no ensino fundamental e na educao
infantil, permitida a oferta de outros nveis de ensino somente quando
estiverem atendidas de forma plena as necessidades de sua rea de
competncia e com recursos acima dos percentuais mnimos definidos no
artigo 212 da Constituio Federal [LDB, art. 11, V].

PS autores fizeram um levantamento das vinculaes no nvel estadual.

A expresso "manuteno e desenvolvimento do ensino" (MDB) tem um


sentido tcnico-jurdico preciso. No se confunde com educao lato sensu
(em geral) como usualmente se entende. Tampouco com a "funo educao
e cultura", prevista na Lei n 4.320/64 (que trata da classificao da despesa
oramentria). 4 H vrias despesas desta funo que no so despesas com
manuteno e desenvolvimento do ensino.

A obrigao prevista a aplicao anual. No h necessidade de aplicar


2 5 % ms a ms. No haveria mesmo essa possibilidade, dada a flutuao
da arrecadao e a distribuio temporal irregular das despesas. Entretanto,
h que se fazer a apurao das diferenas entre a receita e a despesa previstas
e as efetivmente realizadas - que resultem no no-atendimento dos
percentuais mnimos obrigatrios - a cada trimestre do exerccio financeiro,
e corrigi-los nesse prazo [LDR, art. 6 9 , 4]. necessrio portanto
planejamento para que a media de cada trimestre seja 2 5 % com base na
arrecadao real.

Os percentuais referentes Unio (18%) aos Estados (25%) incidem sobre


a receita lquida dos impostos, isto , deve-se :
> No caso da Unio: deduzir previamente da receita bruta de imposto a parcela
transferida para Estados, Distrito Federal e Municpios;
> No caso dos Estados: deduzir previamente da receita bruta de impostos e
transferncias a parcela transferida aos Municpios;
> No caso do Distrito Federal e dos Municpios: fazer incidir a alcota de
2 5 % sobre toda a receita de impostos (prprios e transferidos).

VINCULAO CONSTITUCIONAL: [CE, ART. 2 1 2 ]


OBRIGAES DOS ENTES FEDERATIVOS
ENTE FEDERATIVO

APLICAO

MNIMA EM MDE

Unio

18% da receba resultante de impostos

Estados* e
Distrito Federal**

25% da receita resultante de impostos,


includas as transferncias

Municpios**

25% da receita resultante de impostos,


includas as transferncias

* Percentual mnimo pode ser elevado pela Constituio


* * Percentual mnimo pode ser elevado pela lei Orgnica

Em decorrncia da Portaria n 42/99, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a


educao passa a ocupar funo exclusiva, a partir do exerccio de 2002.

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

RECURSOS VINCULADOS E RECURSOS NO VINCULADOS

DESPESAS ADMITIDAS E DESPESAS NO ADMITIDAS NOS 2 5 % VINCULADOS

3 . 1 . 1 CONSEQUNCIAS DA NO-APLICAO DO MNIMO LEGAL

A no-aplicao do mnimo exigido da receita resultante de impostos (25%)


em manuteno e desenvolvimento do ensino sujeita o Estado e o Distrito Federal
a interveno da Unio [CF, art. 34, VII] e o Municpio, a interveno do Estado
[CF, art. 35, III]. Pode implicar ainda para o Municpio:
> a rejeio das contas por parecer prvio do Tribunal de Contas, com o
consequente encaminhamento da questo a Cmara de Vereadores, e se
Confirmada a rejeio, ao governador e ao Ministrio Pblico;
> a impossibilidade de celebrao de convnios com rgos da administrao
estadual e federal, que exigem certido negativa do Tribunal de Contas;
> a impossibilidade de realizao de operaes de crdito junto a instituies
financeiras;
> a perda da assistncia financeira da Unio e dos Estados [LDB, art. 76].
Para o agente pblico (prefeito), podem advir as seguintes consequncias:
> sujeio a processo por crime de responsabilidade, se caracterizados os tipos
penais previstos no artigo l, III e XIV do Decreto-lei n 201/67 (respectivamente,
aplicar indevidamente verbas pblicas e negar execuo a lei federal). Nesses casos
a pena prevista de deteno de trs meses a trs anos. A condenao definitiva
por esses crimes de responsabilidade acarreta a perda do cargo, a inabilitao para
exerccio de cargo ou funo pblica, eletivo ou de nomeao, pelo prazo de
cinco anos [Decreto-lei n - 201/67, art. l, 2];
> sujeio a processo por crime de responsabilidade, se caracterizada a
negligncia no oferecimento do ensino obrigatrio [LDB, art. 5, 4|;
> sujeio a processo penal se caracterizado que a aplicao de verba publica
foi diversa prevista em lei [Cdigo Penal, art. 315]. A pena de um a trs meses
de deteno ou multa;
> inelegibilidade, por cinco anos, se suas contas forem rejeitadas por
irregularidade insanvel e por deciso irrecorrvel do rgo competente, salvo se
a questo houver sido ou estiver sendo submetida apreciao do Poder Judicirio
[ Lei Complementar n 64/90, art. l, " g " ] .
Os atos do administrador esto ainda sujeitos s sanes da Lei n 8.429/92
(que tipifica os atos de improbidade administrativa), que, dependendo da
gravidade, podem acarretar:
> ressarcimento integral do dano, se houver;
> perda da funo pblica;
> suspenso dos direitos polticos por at dez anos;

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

> pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunerao percebida;


> proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios.
Entre os atos tipificados pela lei, alm de vrias outras condutas, esto "liberar
verba pblica sem a estrita observncia das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicao irregular" [art.10, XI] e " deixar de prestar
contas quando esteja obrigado a faz-lo" [ art. 11,VI ]
3 . 2 A QUESTO DA EQUIDADE E A CRIAO DO FUNDEF

Constatou-se que a diversidade da capacidade de arrecadao de Estados e


Municpios, e destes entre si, levava a uma diferena significativa de gasto por
aluno - ferindo o princpio constitucional da igualdade. Ao lanar a proposta do
FUNDEF, em 1995, o MEC argumentava [MEC, 1995, p. 5]:
"Este sistema acarreta enormes desigualdades na oferta do ensino dentro de
cada Estado. Para ter uma ideia do que isto representa, podemos comparar o
gasto mdio por aluno nas redes municipais e estaduais de diferentes Estados,
conforme consta da tabela em anexo. Conforme se pode verificar, os casos
extremos so oferecidos pelos Estados do Maranho e de So Paulo. No l
caso, como a rede estadual reduzida, o gasto mdio por aluno de RS
343,00, ao passo que o gasto mdio das redes municipais, responsveis pela
maioria das matrculas, no passa de R$ 87,68.
Em So Paulo, ocorre o inverso. Como o Estado arca com a maioria das
matrculas, o gasto mdio da rede estadual de RS 336,00 isto , inferior ao do
Maranho. Por outro lado, o gasto mdio das reduzidas redes municipais,
aplicando-se integralmente os dispositivos constitucionais, seria de RS 1.165,00.
Havendo equalizao de responsabilidades, o gasto mdio no Maranho seria
de R$ 170,00 e em So Paulo RS 430,00".
Segundo levantamento de Barjas Negri [Negri, p. 14], de 1995, um aluno da
rede estadual de ensino fundamental de Alagoas receberia 531 reais/ano, enquanto
seu colega da rede municipal receberia apenas 128 reais/ano.
Por outro lado, um aluno da rede estadual paulista receberia 395 reais/ano e
seu colega da rede municipal receberia 1.276 reais. Assim, aponta Rezende Pinto
(1996, p. 9): "dois cidados do mesmo estado e do mesmo nvel de ensino so
tratados de forma absolutamente distinta, o que inaceitvel".
Negri [op. cit.` p. 11 ] indicava, entre os exemplos mais evidentes de distores,
que o conjunto dos Municpios do Maranho e de Alagoas era responsvel por
dois teros das matrculas e recebia apenas um tero dos recursos.

Para atenuar essa situao foi concebido o FUNDEF, como mecanismo de


redistribuio, a fim de promover a equidade, no que se refere ao ensino
fundamental. A regra simples. O dinheiro deve estar onde esto os alunos.
Quem mantm rede recebe recursos. Quem abre mais vagas, recebe mais. Como
salientou Negri [op. cit.` p. 7], o FUNDEF correspondeu a uma minirreforma
tributria, com um critrio educacional.
O Congresso Nacional introduziu algumas modificaes que apontam para uma
preocupao, alm da equidade, da dimenso da adequao a um padro mnimo
de qualidade [CF, art. 2 1 1 , l; ADCT, art. 60, 4; LDB, art. 4, IX] - cuja
operacionalizao requer aperfeioamento, com o fortalecimento da funo supletiva
dos Estados e da Unio - como j propugnava Ansio Teixeira (1957, p. 31).
Alm do aspecto financeiro da redistribuio, h o aspecto da transparncia
da gesto. Como aponta Gadotti (1996, p. 21), a ideia de fundos, ao estabelecer
critrios objetivos, rompe com prticas clientelistas. inegvel, pois, o efeito do
FUNDEF no aspecto da equidade, sobretudo no Nordeste - onde as redes municipais
so responsveis por grande parte das matrculas (cerca de 50%). Nessa regio, h
transferncia de recursos de Estados e de Municpios mais ricos para os mais
pobres, alm da complementao da Unio, quando for o caso.
Considerando o conjunto dos Municpios brasileiros, observa Sergei Soares,5
cm estudo de 1996, que
"cerca de 2100 Municpios ganharo recursos e outros 2100 perdero. Mas
as redes escolares dos municpios que perdero atendem a cerca de 1,4 milho
de alunos, enquanto as redes dos que ganharo arendem a cerca de 7,4 milhes.
Sete redes estaduais (9,7 milhes de alunos) ganharo e 18 (6,3 milhes de
alunos) perdero recursos. Ou seja, 17,1 milhes de alunos esto matriculados
em redes que ganharo com o FUNDEF e 7,8 milhes, em redes que perdero".
Segundo aponta o balano do primeiro ano do FUNDEF, elaborado pelo MEC,
cerca de 39,2% dos Municpios teriam contado, em 1998, com um valor por
aluno/ano abaixo do valor mnimo nacional, no fosse o FUNDEF. No balano
1998-2000, recentemente publicado, esse percentual eleva-se para 4 3 , 1 % em
1999. Isto , h cada vez um nmero maior de municpios pobres que dependem
de um sistema de financiamento do tipo do FUNDEF, O que coloca na agenda
educacional a questo da transformao do FUNDEF num mecanismo permanente
(atualmente h previso para seu trmino em 2006 - o que teria forte impacto
sobre o financiamento da educao).

Soares, Serguci. "Desigualdades no Financiamento da Educao e o Fundo de Valorizao do


Magistrio", MEC/ProjetoNordes/Banco Mundial/UNICEF. Disponvel na Internet.

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

3 . 3 . SUBVINCULAO DE RECURSOS: A EMENDA CONSTITUCIONAL N

14

3 . 3 . 1 PRIMEIRA SUBVINCULAO

Para garantir que o ensino fundamental obrigatrio fosse priorizado na


distribuio dos recursos - como determina o artigo 212, 3 da Constituio
Federal, a Emenda Constitucional n 14 subvinculou |ADCT, art. 60, 'caput'] 60%
dos recursos vinculados pelo artigo 212 ao ensino fundamental. Assim 6 0 % dos
2 5 % (isto 15% da receita resultante de impostos) devem ser aplicados no ensino
fundamental - regular ou supletivo. Esta primeira subvinculao anterior ao FUNDEF
e inclui tambm os impostos prprios (no caso do Municpio, o IPTU, ISS e o ITBI).
3 . 3 . 2 SEGUNDA SUBVINCULAO: O FUNDEF

O artigo 60, l, do ADCT prev a criao, no mbito de cada Estado e do


Distrito Federal, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio, com a durao de dez anos (at
2006), que passou a ser conhecido como FUNDEF. Seus objetivos so:
> garantir a universalizao do ensino fundamental;
> garantir a remunerao condigna do magistrio.
O FUNDEF constitudo por uma "cesta" de recursos provenientes de alguns
impostos f ADCT, art. 60, 2]; dos quais separada a parcela de 15%:
> do Estado: FPE, ICMS, IPI-Exp;
> do Municpio: FPM, cota do ICMS, cota do IPI-Exp.
Inclucm-se tambm 15% dos recursos da compensao financeira referente s
perdas com a desonerao das exportaes [Lei n 9.424/96, art. l, 2].
Os chamados impostos prprios dos Municpios no entram no fundo. No
caso dos Estados no entram o IPVA e o Imposto de Transmisso 'causa mortis' e
doao de quaisquer bens ou direitos.
3.3.2.1 Caractersticas do FUNDEF
> mbito de cada Estado
O fundo no estadual. de mbito estadual. No gerido pelo governo do
Estado ou por qualquer estrutura administrativa. No h possibilidade de o Estado
reter recursos. Trata-se de um fundo multigovernamental, que pertence
simultaneamente a cada Municpio e ao Estado. Sendo formados no mbito de
cada Estado, h na realidade 27 fundos que no se comunicam - isto , no h
possibilidade de perda de recursos de um Estado para outro.

> Natureza contbil


O fundo no tem personalidade jurdica e tampouco qualquer rgo
administrativo gestor. Trata-se de um sistema de contas bancrias para as quais
so destinados recursos vinculados a um objetivo.
> Contas especficas e automaticidade dos repasses
O FUNDEF e um mecanismo de (re) distribuio equnime de recursos,
automaticamente transferidos, atravs de contas nicas e especficas vinculadas
ao ensino fundamental pblico. Com o fluxo de recursos garantido pela
automaticidade dos repases, o administrador pode planejar suas aes, sabendo
que contar efetivamente com aquele dinheiro.
> Destinao
Os recursos do FUNDEF destinam-se a manuteno e desenvolvimento do ensino
fundamental pblico e a valorizao de seu magistrio [ Lei n 9.424/96, art. 2,
'caput`]. Para repassar recursos a instituies privadas conveniadas, o Municpio
poder lanar mo de seus impostos prprios (IPTU, ISS e ITBI) e dos restantes
10% dos impostos vinculados que no ingressam no Rindo.
> Critrio de partilha
Conforme dispe o artigo 2, l, I da Lei do FUNDEF, a distribuio dos
recursos, no mbito de cada Estado e do Distrito Federal, dar-se- entre o governo
estadual e os governos municipais, na proporo do n m e r o de alunos
matriculados anualmente nas escolas cadastradas das respectivas redes de ensino,
considerando-se para esse fim as matrculas das 1 a 8 sries do ensino fundamental.
Admite-se, evidentemente, as matrculas de alunos caso o curso seja organizado
cm uma das formas previstas no artigo 23 da LDB (ciclos, perodos, e t c ) .
Em razo de veto presidencial, as matrculas referentes educao de jovens e
adultos no integram a base de clculo para efeito de recebimento de recursos,
embora a despesa possa ser efetuada nesses casos. So vagas sem "lastro" financeiro.
> Ano-base
O nmero de matrculas que integra a base de clculo apurado pelo Censo
Escolar e refere-se sempre s matrculas do ano anterior ao ano letivo [Lei n
9.424/96, art. 6, 1]. Ao nmero de matriculas deve ser somado o total estimado de
novas matriculas.
> Diferenciao de custos
A Lei do FUNDEF prev que, a partir de 1998, sejam considerados na
distribuio a diferena de custos por aluno segundo os nveis de ensino (1 a a 4 a
e 5a a 8a) e tipos de estabelecimento (escolas rurais e educao especial). Trata-se

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

de um resgate da noo de custo. A operacionalizao da diferenciao de custos


ainda no foi realizada plenamente. A partir do exerccio de 2000 houve a
diferenciao para as 1a a 4a sries, 5 a 8 sries e educao especial. Ainda falta
definir um coeficiente para a educao rural, que permita enfrentar de maneira
mais eficaz algumas questes, como o transporte escolar na zona rural.
> Censo escolar
Uma vez que o nmero de matrculas constitui o elemento gerador de recursos
(no s para efeitos do FUNDEE, mas tambm da merenda escolar e outros
programas), de fundamental importncia a coleta precisa dos dados do Censo
Escolar. Base para a distribuio dos recursos do FUNDEF, o Censo Escolar
organizado pelo MEC/lNEP, sendo a coleta de dados procedida nos Municpios.
Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDIU? tm a atribuio
de supervisionar o censo [Lei n 9.424/96, art. 4, 2].
No prazo de trinta dias da publicao do censo no Dirio Oficial da Unio, os
Estados, Distrito Federal e Municpios podero recorrer para retificao dos dados
publicados. Observe-se que a lei no se limita aos dados publicados relativos ao
Municpio - mas a quaisquer dados publicados pelo censo. Isto porque a incorreo
nos dados de um ente federativo prejudica o conjunto. O Municpio perde se:
> aos dados publicados referentes a suas matrculas corresponderem nmero
menor que o realmente existente no momento da apurao;
> os dados publicados que sejam referentes ao Estado e a outros Municpios
apresentem nmero de matrculas maior que o realmente existente no momento
da apurao.
E importante assinalar que, embora em bloco diferente do reservado ao ensino
fundamental regular, nos formulrios do censo, o aluno portador de necessidades
especiais que peitencer ao ensino fundamental pblico deve ser computado para efeito
da base de clculo do FUNDEF. Um formulrio mal preenchido pode significar perda
de recursos. Da a importncia dos Conselhos de Acompanhamento e Controle
Social - CACS, mesmo no caso em que o Municpio perca recursos para o fundo.
> Garantia da fidedignidade dos dados
O fornecimento doloso de informaes falsas pode acarretar sanes
administrativas, civis e penais ao agente que lhe der causa [Lei n 9.424/96, art.
10, pargrafo nico].
Os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF fiscalizam
o censo e acompanham as variaes mais significativas do nmero de matrculas.
O MEC realiza auditorias para verificar a veracidade dos dados. O Ministrio

Pblico, se houver indcios de irregularidades, pode instaurar inqurito civil para


apurar os fatos.
> Conselhos de Acompanhamento e Controle Social
A Lei do FUNDEF tem vrios mecanismos para garantir a transparncia. Um
deles, como vimos, e a existncia de uma conta especfica; outro a constituio
dos conselhos no mbito da Unio, dos Estados, DF e Municpios.
Os conselhos devem acompanhar e exercer o controle social sobre a repartio
(da sua atribuio de supervisionar o Censo Escolar), transferncia e aplicao
dos recursos do fundo. Para tanto, importante que acompanhem desde a
elaborao do oramento ate os procedimentos licitatrios e a efetiva aplicao
dos recursos, sempre procurando associar-se nessa tarefa aos Poderes Executivo
e Legislativo municipais, ao Tribunal de Contas, aos Conselhos Tutelares e de
Direitos da Criana e Adolescente, e ao Ministrio Pblico. Com a Lei
Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilbidade Fiscal) o Executivo dever
dar ampla divulgao(art.48, 'caput") aos instrumentos de transparncia de gesto
fiscal (planos,oramcntos,leis de diretrizes oramentrias, prestaes de contas,
relatrios de gesto fiscal). Devero ser realizadas audincias pblicas, durante os
processos de elaborao e de discusso dos planos, leis de diretrizes oramentrias
e oramentos. Neste momento importante a presena dos conselhos para garantir
a correta elaborao do oramento da educao, por exemplo, lembrando a
necessidade de fazer constar do oramento todas as receitas resultantes de impostos,
inclusive as correspondentes a dvida ativa e multas, frequentemente esquecidas.
O controle social exercido pelos conselhos no se confunde com controle
interno, de responsabilidade da Prefeitura; ou com controle externo, exercido
pela Cmara de Vereadores com auxlio do Tribunal de Contas. Os conselhos no
do parecer prvio, no julgam contas e no autorizam ou desautorizam aes
das Secretarias de Educao. No so rgos de contas municipais - hiptese que
violaria disposio constitucional [CF, art. 3 1 , 4].
Cabe-lhes identificar problemas e irregularidades e contribuir para que cessem,
atuando em primeiro lugar junto s prprias Prefeituras; persistindo os problemas,
devem encaminh-los aos rgos de controle. H Tribunais de Contas que j
estabeleceram como condio prvia para anlise das contas o visto dos Conselhos
do FUNDEF.
O Conselho, no mbito municipal, constitudo por, no mnimo quatro
membros, representando:
> a Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente;
> os professores e os diretores das escolas pblicas do ensino fundamental;

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

> os pais de alunos;


> os servidores de escolas pblicas do ensino fundamental. Onde houver
Conselho Municipal de Educao ser includo um representante deste rgo no
Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF.
A municipalidade representada pela Secretaria Municipal de Educao. Os demais
membros indicados so representantes dos seus pares e devem ser por eles indicados.
Os conselhos tm acesso aos registros contbeis e demonstrativos gerenciais
mensais e atualizados, relativos aos recursos repassados ou recebidos conta do
fundo [Lei n 9.424/96, ait. 5].
Conforme a Lei do FUNDEF (art. 4, 'caput'), os conselhos j deveriam estar
institudos, no prazo de 180 dias a contar da vigncia da lei. Segundo dados do MEC
(Balano do FUNDEF 1998-2000), 98% dos Municpios j contam com conselhos.
> Valor Mnimo Anual
O estabelecimento de um valor mnimo anual por aluno representa o ncleo
da proposta do FUNDEF. Por meio dele promove-se equidade e d-se o primeiro
passo, ainda insuficiente mas muito importante, para se atingir o desejado custoluno-qualidade (segundo a emenda, em cinco anos, isto e, no presente exerccio
de 2001 - ADCT, art. 60, 4).
A Emenda Constitucional n 14 previu que a Unio complementasse o FUNDEF
no mbito dos Estados que no atingissem o valor mnimo por aluno, fixado
anualmente [ADCT, art. 60, 2]. Determinou ainda que a lei dispusesse sobre a
forma de clculo desse valor [ADCT, art. 6 0 , 7a]. O valor mnimo foi
excepcionalmente fixado em 300 reais para o ano de 1997. A partir do exerccio
de 1998 deveria ser observada a forma prevista no artigo 6, 1 da Lei do
FUNDEF, que dispe:
"Art. 6"
l O valor mnimo anual por aluno, ressalvado o disposto no 4J, ser
fixado por ato do Presidente da Repblica e nunca ser inferior a razo entre a
previso da receita total para o fundo e a matrcula total do ensino fundamental
no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrculas, observado o
disposto nos incisos I e 11 do l do art. 2".
Em 1998 e 1999, o valor mnimo foi fixado em 315 reais. Em 2000,iniciouse a diferenciao de coeficientes, sendo os valores de:
> R$ 333,00, para as 1 a 4 a sries;
> R$ 349,65, para as 5a a 8 sries e educao especial.
Para o exerccio de 2001, o Decreto n 3 742/2001 prev os valores de:

> R$ 363,00, para as 1 a 4a sries;


> R$ 381,15, para as 5 a 8 series e educao especial.
No caso de o valor mnimo no ser atingido no mbito do Estado, a Unio
complementa.
O valor mnimo proposto pelo Ministrio da Educao e pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MOG), at o dia 30 de abril de cada ano, e
fixado por decreto presidencial no final do ano, para vigorar no ano subsequente
[Dec. n 2 . 2 6 4 / 9 7 , art. 7a]. Constitui falta grave a adoo de quaisquer
procedimentos que impliquem pagamento incorrem pela Unio dos valores
devidos ao Fundo [Dec. n 2.264/97, art. 8].
O valor mnimo anual, fixado nacionalmente, no se confunde com o custoaluno-qualidade. O primeiro est ancorado na disponibilidade de recursos, e o
ltimo relaciona-se ao custo dos insumos educacionais para atender a um
determinado padro de qualidade. Observe-se ainda que, no mbito da maioria
dos Estados (todos aqueles que no recebem a complementao da Unio), o
valor armai estimado, por aluno, ser superior ao valor mnimo. Isto , em cada
Estado, cada matrcula adicional corresponder ao valor daquele Estado. Por
exemplo, para 2001, os valores estimados para o Rio Grande do Norte so de R$
555,6 (para 1 a 4a srie) e R$ 583,3 ( 5 a 8 srie e educao especial).
A partir da LDB, o foco da poltica educacional orienta-se para a escola, e,
dentro da escola, para o aluno. Assim, o valor mnimo anual por aluno no deve
constituir apenas uma referencia, uma base de clculo para que a esfera responsvel
pela rede receba recursos. Deve constituir unidade de gasto mnimo por aluno,
cm cada escola. Este o objetivo do FUNDEF: a equidade. De nada adiantaria esse
esforo se, no Municpio, a escola da periferia no atingisse o gasto mnimo,
sendo o excedente deslocado para as escolas dos bairros nobres. O mesmo
raciocnio vale para a escola rural em face da urbana. A LDB clara, ao dispor:
"Art. 11. Os Municpios incumbir-se-o de:

II - exercer ao redistributiva em relao s suas escolas".


Recorde-se que o artigo 76 condiciona a ao supletiva e redistributiva da
Unio e dos Estados em favor dos Municpios, do cumprimento do disposto na
LDB. Assim, necessria a redistribuio dos recursos s escolas, a fim de que
todos possam atingir padres mnimos de funcionamento e qualidade.
A distribuio de recursos - pressuposto do exerccio da autonomia de gesto
financeira prevista na LDB (art. 15) - j ocorreu em pelo menos vinte Estados
[Amaral Sobrinho, 1994, p. 57 e 55]. As formas utilizadas para transferncias de

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

recursos foram: empenho ao diretor, adiantamento a servidor, suprimento de


fundos e subvenes as associaes de pais e professores. preciso enraizar a
prtica de repasses diretos s escolas e vencer as dificuldades burocrticas e/ou
jurdicas para sua adoo.
Aps algumas experincias, entre as quais merecem destaque as dos Estados
de Minas Gerais e Rio Grande do Sul e do Municpio de Porto Alegre, podem-se
apontar alguns caminhos:
definio de repasses peridicos para as escolas, utilizando-se do
regime de adiantamento - os quais devem estar previstos no oramento da
Secretaria de Educao;
a Secretaria da Educao pode condicionar os repasses apresentao
de planilhas de custo das escolas e elaborao por estas do Plano de
Desenvolvimento da Escola (PDE), que contemple suas metas de aplicao
financeira;
celebrao de convnios (no caso de despesas vinculadas, isto , que
sejam definidas pela Secretaria de Educao) e de termos de compromisso
(no caso de despesas definidas pela escola segundo seu plano de
desenvolvimento) com a Unidade Executora, que pode ser o conselho
escolar ou a associao de pais e professores, a exemplo do que ocorre com
o programa federaJ "Dinheiro Direto na Escola" (MP n 2.100-29/2001);
no caso de repasse aos conselhos escolares recomendvel que as
escolas tenham CGC prprio, diferente daquele da Prefeitura.
3 . 3 . 3 . TERCEIRA SUBVINCULAO: PAGAMENTO DE PROFESSORES

O artigo 60, 5 do ADCT estabelece mais uma subvinculao: dos recursos


do FUNDEF, 60% devem ser destinados ao pagamento dos professores do ensino
fundamental cm efetivo exerccio. O artigo 7a da Lei n 9.424/96 alargou esse
conceito, incluindo todos os profissionais do magistrio, isto , os docentes e os
profissionais de atividades de suporte pedaggico (direo, administrao escolar,
planejamento, inspeo, superviso e orientao educacional).
Com a Resoluo n 3/97 do Conselho Nacional de Educao consolidou-se
o entendimento de que os recursos podem ser utilizados tambm para o pagamento
dos profissionais envolvidos com o suporte pedaggico como quer a Lei do
FUNDEF. Entretanto, alguns Tribunais de Contas esto se prendendo literalidade
da EC n 14. E recomendvel, portanto consulta prvia s cortes de Contas.
A Lei do FUNDEF permite, ainda, no prazo de cinco anos, a contar da sua
publicao (at o presente exerccio de 2001), a aplicao de parte dos recursos
da parcela de 60%, subvinculados para o pagamento dos profissionais do

magistrio, na capacitao de professores leigos. Essa capacitao deve ser


entendida vista do que dispem os 2 e 3 do artigo 9 da Lei do FUNDEF
como habilitao.
Observe-se que a vinculao refere-se a remunerao. No podem ser includas
nos 60% despesas como vale-transporte, tquete-alimentao ou cesta bsica uma vez que no tm natureza salarial.
Em nenhuma hiptese e admitido o pagamento de inativos do ensino
fundamental com a parcela dos 60% (mesmo nos casos cm que o Tribunal de
Contas considere essa despesa como manuteno do ensino. Nessa hiptese podem
ser utilizados os 40% restantes do FUNDEF ou os 1 5 % relativos aos impostos
prprios que no integram o FUNDEF).

SUBVINCULAES CONSTITUCIONAIS
(ART. 60, ADCT): OBRIGAES DOS ENTES FEDERATIVOS
ENTE FEDERATIVO

Unio

Estados e Distrito Federal

GASTO NO ENSINO FUNDAMENTAL

CONTRIBUIO AO FUNDEF

GASTO COM VALORIZAO DO


MAGISTRIO

Gasto de no mnimo o equivalente a


30% dos recursos do art. 212 em
erradicao do analfabetismo e
manuteno e desenvolvimento do
ensino fundamental

Complementao do valor mnimo

Assistncia tcnica e financeira

Gasto de no mnimo 60% dos


recursos do art. 212 cm manuteno
e desenvolvimento do ensino
fundamental

15% sobre:

anual por aluno aos fundos que

[CF,art.211,l]para

no o atingirem

formao docente (exemplo:


PROFORMAO)

Gasto de 60% dos recursos do


FUNDEF com pagamento de

- cota estadual do ICMS

profissionais do magistrio e
habilitao de professores

- cota do Fundo de Participao

leigos

dos Estados e DF
,
,

cota estadual do IPI-Exp.


Compensao referente
desonerao das exportaes
(LC n 87/96)

Municpios

Gasto de no mnimo 60% dos

15% sobre:

e desenvolvimento do ensino

cota municipal do ICMS

Fundo de Participao dos

profissionais do magistrio
habilitao de professores

fundamental
Municpios
.

cota municipal do IPI-Exp.


compensao referente a
desonerao das exportaes
(LC n 87/96)

F o n t e : Elaborao d o autor.

Gasto de 60% dos recursos do


FUNDEF com pagamento de

recursos do art. 212 cm manuteno

leigos

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

3 . 4 O SALRIO-EDUCAO

A Constituio Federal prev, como fonte adicional de financiamento do ensino


fundamental, a contribuio social do salrio-educao, recolhida pelas empresas
[CF, art. 212, 5] calculada com base na alquota de 2,5% sobre o total de
remuneraes pagas ou creditadas, a qualquer ttulo, aos segurados empregados
(Lei n 9.424/96, art. 15].
A cota federal, correspondente a um tero dos recursos, gerenciada pelo
FNDE. e aplicada em um conjunto de programas e projetos dos quais podem
participar os Municpios (ver quadro III, p. 262). Esses recursos da Unio so
orientados para a universalizao do ensino fundamenta] e a reduo dos desnveis
socioeducacionais entre os demais entes federativos.
A cota estadual do salrio-educao corresponde a dois teros do montante
dos recursos. O texto original da Lei do FUNDEF previa que 70% dos recursos
riam redistribudos proporcionalmente ao nmero de matrculas - adotandose,portanto, o mesmo critrio para a distribuio do FUNDEF. O consenso
alcanado no mbito legislativo no foi obtido, porm, junto aos Executivos
estaduais. O dispositivo foi vetado. Entretanto, h Estados que adotaram
imediatamente legislao estabelecendo critrios para distribuio da cota estadual,
atendendo a norma programtica da MP n 1 607/98, ento em vigor, que
preceituava que entre os critrios a serem considerados na redistribuio deveria
figurar o nmero de alunos matriculados nas redes de ensino fundamental.
Convertida a MP na Lei n 9 766/98 resolveu-se, em tese, a questo: lei estadual
deve estabelecer critrios para distribuio, sendo que pelo menos 50% da cota
estadual deve ser repartido proporcionalmente ao nmero de alunos do ensino
fundamental (art.2). Nesses dois anos, apenas onze Estados editaram leis
correspondentes: Cear, Maranho, Pernambuco, Par, Rondnia, Gois, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, So Paulo e Santa Catarina.
Com a Emenda Constitucional n 14 as empresas no podem mais deduzir do
valor devido da contribuio a aplicao realizada no ensino fundamenta) de seus
empregados e dependentes. De fato, verificavam-se muitas irregularidades no
antigo sistema de manuteno de ensino, cuja fiscalizao era difcil [Goldemberg
e Duhram, 1993, p. 39], e no raramente a imprensa estampava matrias acerca
de vagas fantasmas. Como reao perda dessa possibilidade, muitas empresas
negaram-se a recolher o salrio-educao, arguindo sua inconstitucionalidade na
justia para o perodo entre a Constituio de 1998 e a Lei n 9.424/96. Com o
julgamento da Ao Direta de Constitucionalidade - DC n 3, o STF consolidou
o entendimento acerca da constitucionalidade do salrio-educao

Ademais, a difcil conjuntura econmica pela qual tem passado o pas fez cair
o nmero de empregos e a massa salarial que constitui a base de clculo para esta
contribuio social.
Assim, havia uma expectativa de aumento da arrecadao do salrio-educao,
mas o que ocorreu, entre 1997 e 1999, foi o contrrio. Felizmente, a partir do
julgado do STF, inverteu-se essa tendncia, em virtude ainda de outro rator: com
as Emendas Constitucionais n 10/96 e 17/97 , que tratavam, respectivamente
do Fundo Social de Emergncia e do Fundo de Estabilizao Fiscal, 20% dos
recursos arrecadados do salrio-educao eram destinados queles fundos. Essa
situao j no subsiste na Emenda Constitucional n 27/2000, que instituiu a
desvinculao das receitas da Unio - DRU, sendo expressamente prevista(art.
76, 2, do ADCT, conforme a redao da EC n 27/2000) a exceo no caso do
salrio-educao.
Observe-se ainda que o Decreto n 2 264/97, que regulamenta a Lei do HUNDEF,
permite (art. 4) a utilizao de recursos do salrio-educao at o limite de 20%
do valor da complementao da Unio do FUNDEF.
Finalmente, importante assinalar que os recursos que o Municpio recebe
via salrio-educao, por meio de convnios com a Unio ou com o Estado, no
podem ser apropriados como gasto do Municpio com MDE, para justificar a
aplicao dos 25%. Esta no uma receita resultante de imposto.

SALRIO- EDUCAO
MARCO LEGAL

> Constituio Federal - Art. 212, 5, com a redao dada pela ed: n 14
> Lei n 9.424/96 - Art. 15
> Lei n 9 766/98

Cota-federal: correspondente a um tero do montante dos recursos e


destinado ao FNDE;
Cota-estadual: correspondente a dois teros do montante de recursos.

ALGUNS NMEROS SOBRE O SALRIO-EDUCAO

O quadro I, apresentado a seguir, demonstra os totais arrecadados da


contribuio do salrio-educao no perodo de 1995 a 2000 e a previso para o
exerccio de 2001:

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

QUADRO I
ARRECADAO DA CONTRIBUIO DO SALRIO-EDUCAO - 1 9 9 5 / 2 0 0 1
(Em RS l000)
HXKRdUO

VALOR

1995

2 312 109

1996

2 693 701

1997

2 637 014

1998

2 459 813

1999

2 388 176

2000

2 776 100

2001

3 113 295

Fonte: Lei Oramentria 2001 (Quadros Consolid Receita


do Tesouro Nacional).
1995 a 1999 - Valores arrecadados
2000 - Valor referente reviso do oramento
2001 - Valores orados

Para 2001, os valores estimados de arrecadao da contribuio do salrioeducao e as estimativas das parcelas destinadas cota-federal e a cota-estadual
so apresentados no quadro II.

QUADRO II
RECEITA DA CONTRIBUIO DO SALRIO-EDUCAO
VALORES ORADOS PARA 2 0 0 1
(Em RS 1000)

Esrimariva para o Exerccio

3 113 205

Cora Federal (1/3)

1 037 765

Cora Esradual (2/3)

2 075 530

Fonte: I.ei Oramentria Anual 2001.

O quadro III traz um resumo da aplicao da cota-federal do salrio-educao,


a cargo do FNDE, bem como dos valores resultantes da aplicao financeira desses
recursos, por projetos e atividades, no exerccio de 2001.

Q U A D R O III
RECURSOS

IX) SALRIO-EDUCAO

ORAMENTO DO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO


COTA-FEDERAL (PONTE 113) - R$ 1.037.765 M I L E
FONTE: 2 1 3 (PRODUTO DA APLICAAO REC. SALARIO EDUCAO - r$ 100.451 MIL.)

CD.

VALOR

PROJETO/ATIVIDADE

TOTAL

(%)
0081

GARANTIA DE PADRO MN. DE QUALIDADE P/ EDUCAO DE


JOVENS E ADULTOS

0304

COMPLEMENTAO DA UNIO AO FUNDEF

2333

FOMENTO A PROJ.ESPECIAIS P/ OFERTA DE ENS. FUNDAM. A


JOVENS E ADULTOS

2335
3098
3205

MATERIAL DIDTICO-PEDAGGICO P/ EDUCAO DE


JOVENS E ADULTOS
FORMAO CONTINUADA DE PROFESSORES DE
JOVENS E ADULTOS
FORM. CONTINUADA PROFESSORES ENS. FUND. P/

IMPLEMEN.

PARMETROS CURRIC. NAC.

48 622

4,3

127676

11,2

15 800

1,4

10 000

0,9

15 000

1,3

12 000

1,1

3697

EQUIP. DE INFORMTICA P/CETE, NCLEOS DE TECNOLOGIA


EDUC. - NTE E ESCOLAS

32 350

2,8

3699

VECULOS PARA TRANSPORTE ESCOIAR

23 882

2,1

4042

SADE DO ESCOLAR

16 119

1,4

28179

2,5

508 278

44,7

53 330

4,7

4045

DISTRIB. DE ACERVOS BIBLIOGRAF. P/ ESCOLAS DO ENSINO


FUNDAMENTAL

4046

LIVRO DIDTICO

4085

APOIO AO DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL

6121

DINHEIRO DIREITO NA ESCOLA - REGIES NORTE, NORDESTE E


CENTRO-OESTE - FUNDESCOLA

131 257

11,5

6125

DINHEIRO DIRETO NA ESCOLA - REGIES SUL, SUDESTE E


DISTRITO FEDERAL

104 597

9,2

11 126

1,0

1 138 216

100,0

OUTROS PROJETOS/ATIVIDADES
TOTAL

Fonte: Lei Oramentria Anual 2001.


Quadros 1,11 e III, elaboradas por: Raquel Dolabela de Lima Vasconcelos - Consultora de Oramentos da Cmara dos Deputados.

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

4. A LDB E O FINANCIAMENTO

A Constituio Federal define, pois, as duas principais fontes de recursos para a


educao: os recursos resultantes de impostos vinculados a MDE [CF, art. 212, 'caput`]
e a fonte adicional da contribuio social do salrio-Educao [E:F, art. 212, 5].
Segundo a LDB (art. 68), os recursos pblicos destinados educao so
originrios de:
> receita de impostos prprios da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios;
> receita de transferncias constitucionais e outras transferncias;
> receita do salrio-cducao e de outras transferncias;
> receita de incentivos fiscais;
> outros recursos previstos em lei.
A vinculao de recursos, embora importante, no resolveu todos os problemas
de financiamento. Em primeiro lugar, em fruio do desvio de recursos para outras
finalidades, sobretudo cultura, esporte, atividades cvicas e obras de infra-estrutura
urbana, que no se enquadram no conceito de manuteno e desenvolvimento do
ensino. Exemplos desse tipo de desvio so gastos com rdios e TV municipais,
teatros, museus, conjuntos poliesportivos, asfaltamento e iluminao de ruas.
Observe-se que a merenda escolar no pode ser financiada com esses recursos,
e mesmo as despesas enumeradas nos incisos do artigo 70 somente sero admitidas
se "realizadas com vista a consecuo dos objetivos bsicos das instituies
educacionais", como determina o 'caput' do artigo 70. A LDB pressupe que o
sistema coloque o foco da educao na escola, e, dentro da escola, no aluno. Da
a vinculao necessria aos objetivos bsicos da instituio educacional.
H que se fiscalizar a correia aplicao dos recursos, nos termos dos artigos
70 e 71 da LDB, que definem quais as despesas que podem ou no ser consideradas
como manuteno e desenvolvimento do ensino. Como vimos, constitui crime
de responsabilidade, desviar ou aplicar indevidamente rendas ou verbas pblicas
[Dec.-Lei n 201/67, art. 1, III].

DESPESAS COM MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO

DESPESAS COM MDE - LDB, ART. 70

EXEMPLOS

I - Remunerao e aperfeioamento

> Vencimentos e salrios do pessoal docente e dos demais profissionais que atuam

do pessoal docente e demais

na rea da educao, compreendendo aqueles que exercem a regncia de classe e

profissionais de educao;

que desempenham atividades que do suporte direto docncia, a includas as de


administrao, planejamento, inspeo, superviso e orientao educacional.
> Formao e aperfeioamento profissional continuado do pessoal do magistrio.

II - Aquisio, manuteno,

> Aquisies de imveis j construdos ou de terrenos para construo de prdios,

construo e conservao de

destinados a escolas ou rgos do sistema de ensino.

instalaes e equipamentos

> Construo de prdios, poos, muros, cercas, caladas e quadras de

necessrios ao ensino;

esportes nas escolas.


> Aquisio de mobilirio e de equipamentos, como: carteiras e cadeiras, mesas,
armrios, birs, computadores, televisores, antenas, etc.

III - Uso e manuteno de bens e


servios vinculados ao ensino;

Aluguel de imveis e de equipamentos (ex.: copiadora, projetor, retroprojetor,


aparelhos de som e de vdeo). Manuteno de bens e equipamentos. Contratao de
consultoria objetivando a melhoria da gesto e da qualidade do ensino. Despesas
com: servios de reprografia, assinaturas de revistas e jornais, energia eltrica, gua
e esgoto; servios de comunicao e divulgao, seminrios, encontros, palestras,
exposies e similares; passagens, certificados, medalhas e prmios; servio de
computao; aquisio de materiais para distribuio gratuita, etc.

IV _ Levantamentos estatsticos,

> Levantamentos estatsticos regular ou esporadicamente feitos com vistas a

estudos e pesquisas visando

subsidiar as mais diversas tomadas de deciso que so tpicas de instituies do

prccipuamcntc ao aprimoramento

poder pblico, quando conduzidas por rgo do sistema de ensino.

da qualidade e expanso do

> Censo educacional, organizao de banco de dados; realizao de

ensino;

estudos e pesquisas, por meio de consultoria ou no, para melhorar a


qualidade do ensino; planejamento da rede escolar; elaborao de programas,
planos e projetos de educao.

V - Realizao de atividades-meio

> Atividades-meio que mantenham - sustentem o funcionamento regular - e

necessrias ao funcionamento dos

desenvolvam - democratizem ou expandam a oferta e aprimorem a qualidade -

sistemas de ensino;

dos sistemas de ensino, incluindo: pagamento a dirigentes, assessores e


funcionrios tcnico-administrativos necessrios a tais fins, atuando em
escolas e rgos gestores e normativos dos sistemas de ensino.

VI - Concesso de bolsas de estudo

> Concesso de bolsas de estudo para alunos de instituies de ensino superior,

a alunos de escolas pblicas e

pblicas e privadas, como as da CAPES e do CNPq.

privadas;

> Concesso de bolsas de estudo para a educao infantil, o ensino fundamental e


mdio, em escolas privadas, na forma da lei, para os que demonstrem insuficincia
de recursos, quando houver falta de vagas e cursos regulares da rede pblica na
localidade da residncia do educando, conforme o artigo 213, l, da
Constituio Federal.
(continua)

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

(continuao)

DESPESAS COM MDE - LDB, ART. 70

EXEMPLOS

VII - Amortizao e custeio de

> Quitao (principal e encargos) de emprstimos destinados a investimentos cm

operaes de crdito destinadas a

educao. Exemplo: financiamento para construo de escola municipal, a ser pago

atender ao disposto no artigo 70 da

parcelamente. Os acrscimos ao valor principal tambm so consideradas como

LDB, incisos I a VIII;

MDE.

VIII - Aquisio de material

> Despesas com material de apoio ao trabalho pedaggico do aluno e do professor

didtico-escolar e manuteno de

e com material de consumo para o funcionamento da escola.

programas de transporte escolar.

> Aquisio e manuteno de viaturas para o transporte escolar.

Fonte: "FUNDEF & Salrio-Educao- Informaes Bsicas e Legislao*, Edio FAMURS,

DESPESAS NO ADMITIDAS NA CATEGORLA DE


MANUTENO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO
(ART. 7 1 , LDB E ART. 6 DA LEI n 9 5 3 3 / 9 7 )

> pesquisa, quando no vinculada s instituies de ensino, ou, quando


efetivada fora dos sistemas de ensino, que no vise, precipuamente, ao
aprimoramento de sua qualidade ou sua expanso;
> subveno a instituies pblicas ou privadas de carter assistencial,
desportivo ou cultural;
> formao de quadros especiais para a administrao pblica, sejam
militares ou civis, inclusive diplomticos;
> programas suplementares de alimentao, assistncia mdicoodontolgica, formacutica e psicolgica, e outras formas de assistncia
social;
> obras de infra-estrutura, ainda que realizadas para beneficiar direta ou
indiretamente a rede escolar;
> pessoal docente e demais trabalhadores da educao, quando em desvio
de funo ou em atividade alheia a manuteno e desenvolvimento do ensino;
> recursos despendidos na concesso de benefcios pecunirios a famlias
carentes, nos termos da Ml' n 2 140/2001 (renda mnima vinculada
educao - bolsa escola)
> recursos transferidos por meio dos programas de apoio a Estados e
Municpios para a educao de jovens e adultos e para a expanso e melhoria
da rede escolar do ensino mdio [MP n 2 100-29/01, art. 19, e 20, 5, ].

Observe-se que a lei no tratou expressamente da questo dos inativos. Retirou


essa despesa do rol das admitidas (como fazia a legislao anterior) mas no a
lanou no elenco de despesas proibidas. Conceinialmente, as despesas com os
inativos no devem integrar manuteno e desenvolvimento do ensino. No h,
entretanto, bice na LDB, Nesse caso, recomenda-se consulta formal ao Tribunal
de Contas do Estado. O Tribunal de Contas de Pernambuco, por exemplo, no
admite os gastos com inativos como MDE. 6
J os programas suplementares de assistncia sade e alimentao so
expressamente descartados como despesas de manuteno e desenvolvimento do
ensino [LDB, art. 7 1 , IV]. Alguns Tribunais de Contas chegaram a admitir as
despesas com merenda escolar, ao arrepio da lei. Essa prtica, entretanto, no
mais ser tolerada pelos coites de Contas para justificao da aplicao dos 2 5 %
pelos Municpios.
Para que a fiscalizao acerca do cumprimento dos artigos. 70 e 71 seja eficiente,
obriga-se o poder pblico a apurar e publicar em seus balanos e relatrios
bimestrais de execuo oramentria [LDB, art. 72], as receitas e despesas com
MDK, devendo os rgos fiscalizadores priorizar o exame do cumprimento da
aplicao dos recursos vinculados na anlise das contas [LDB, art. 73]. No basta
pois, apenas a publicao dos gastos na funo educao e cultura.
A LDB traz ainda outras inovaes para coibir o desvio de recursos, expressos
no artigo 69. So elas:
> A correo trimestral das diferenas entre a receita e a despesa prevista e a
efetivamente realizada (art 69, 4). A legislao anterior permitia a correo
anual. Assim, havia um eterno "rolar da dvida" para com a educao em patamar
inferior aos 2 5 % .
> A transformao da Secretaria de Educao em unidade oramentria (art.
69, 5 a ). A LDB dispe que o repasse dos recursos vinculados deve ocorrer
imediatamente ao rgo responsvel pela educao. So fixados prazos (a cada dez
dias) cujo descumprimento sujeita a autoridade responsabilizao civil e criminal
(art. 69, 6).
Pode-se abrir uma conta-educao, independentemente de ser movimentada
pelo secretrio. Esta, alis, a recomendao do MEC em sua proposta de Plano

O Plano Nacional de Educao (Lei n 10 172/2001) continha meta (item 11.3, subiteml3)
de garantir recursos do Tesouro para o pagamento de aposentados e pensionistas, excluindo
expressamente estas despesas da MDE. O dispositivo foi vetado pelo Executivo. Ver nota n 8.

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

Nacional de Educao (PL n 4 173/93)7 Essa separao de contas aumenta a


transparncia, mas no tem ainda qualquer feito distributivo.
Alm de combater os desvios, a LDB concentra, os recursos no ensino pblico
(art. 69, 'caput`). No h contradio com o artigo 77, que permite a aplicao de
recursos pblicos cm escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas. O artigo
77 no se refere aos recursos pblicos vinculados, mas a qualquer dos demais recursos
previstos no artigo 68 ou ainda aos recursos de impostos, desde que no se
comprometa o percentual mnimo (18% no caso da Unio; 25% no caso dos demais
cures federativos) que deve ser obrigatoriamente aplicado no ensino pblico. A nica
exceo a concesso de bolsas de estudo para alunos de escolas privadas (prevista
no art. 70, VI), j que esta se d em situao emergencial, nos termos do artigo 213
da Constituio, isto , quando houver falta de varias e cursos regulares na rede pblica.
4 . 1 FINANCIAMENTO, QUALIDADE E EQUIDADE NA LDB

J no artigo 4, IX a LDB dispe que o Estado deve garantir padres mnimos de


qualidade de ensino, definidos como a variedade e a quantidade mnimas, por aluno,
de insumos indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem.
Na discusso sobre financiamento preciso ter cm mente que o que se almeja
financiar o ensino de qualidade. Da a noo de cusro-aluno-qualidade,
apresentada pelo artigo 74 da LDB. O custo-aluno-qualidadc no se choca com a
sistemtica da Emenda n 14, sendo aquele mesmo custo previsto no artigo 60,
4 do ADCT. No e, porm, o valor mnimo anual do FUNDEF. Este e um passo
inicial, insuficiente ainda, para se atingir o que determinam o artigo 74 da LDB e
O artigo 60, 4 do ADCT. O FUNDEF concentra-se na questo da equidade. No
trabalha inicialmente com custo-qualidade ou com capacidade de atendimento.
O artigo 75 da LDB prev que a ao supletiva e redistributiva da Unio e dos
Estados sejam exercidos de modo a corrigir as disparidades de acesso (alm de garantir
qualidade). Esta a questo enfrentada pelo FUNDEF, que, se no garante um padro
mnimo de qualidade, garante ao menos um padro mnimo de gasto por aluno.

5. O PLANO NACIONAL DE EDUCAO E o FINANCIAMENTO

O Plano Nacional de Educao, cuja elaborao fora prevista no artigo 214


da Constituio Federal, foi aprovado pela Lei n 10 172/2001, para vigorar pelo
prazo de dez anos. Nele est contido captulo especfico referente a financiamento
7

Ver "Plano Nacional de Educao - Proposta do Executivo ao Congresso Nacional. MEC/IN Kl1
Braslia, 1998, pg. 47. A mesma proposta e defendida por Joo Monlevade e Eduardo Peneira,
que consideram, entretanto, que o artigo 69, 5 cria um fundo especial.

e gesto da educao bsica. C o m o lei ordinria, mantm-se nos marcos


constitucionais, no tendo alterado - e nem poderia faz-lo, face hierarquia
normativa - o sistema de financiamento institudo pela Emenda Constitucional
n 14/96. Para cada nvel e modalidade, assim como no que atine a financiamento,
gesto, avaliao e magistrio da educao bsica, o PNE apresenta seus
diagnsticos, diretrizes, objetivos e metas.
> Diagnstico
Segundo o PNE, a fixao de um plano exige uma definio de custos, assim
como a identificao dos recursos atualmente disponveis "e das estratgias para
sua ampliao", por meio de gesto mais eficiente e criao de novas fontes. Propese, portanto, a ser um instrumento de captao de mais recursos para a educao.
Faz um balano positivo da instituio do FUNDEF, que em sua anlise, alm
de promover equidade partir de seu efeito redistributivo, sobretudo nas regies
mais pobres, induziu uma sria de transformaes:
"> com a criao de contas nicas e especficas e dos Conselhos de
Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF deu-se mais transparncia
gesto. A maior visibilidade dos recursos possibilitou inclusive a identificao
de desvios;
> com a obrigatoriedade da apresentao de planos de carreira com exigncia
de habilitao, deflagrou-sc um processo de profissionalizao da carreira;
> com a subvinculao ao pagamento dos professores, melhoraram os
salrios e foram novamente atrados para a carreira professores que ocupavam
outras posies no mercado de trabalho;
> a fixao de um critrio objetivo do nmero de matrculas e a natureza
contbil do fundo permitiram colocar os recursos onde esto os alunos e eliminar
prticas clientelistas;
> diminuiu consideravelmente o nmero de classes de alfabetizao e de
alunos maiores de 7 anos na pr-escola, que foram trazidos para o ensino
fundamentar.
Para o PNE, a educao deve ser reconhecida como um valor em si, requisito
para o exerccio pleno da cidadania, para o desenvolvimento humano e para a
melhoria da qualidade de vida da populao. Diz o texto :
" Embora a educao tenha outras dimenses relevantes, inclusive a
econmica, o fundamento da obrigao do poder pblico de financi-la o
fato de constituir um direito".

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

> Diretrizes
A partir dessa concepo, procura-se extrair da experincia brasileira diretrizes
que no s reivindicam mais recursos como tambm indicam critrios e mecanismos
de alocao. A vinculao de recursos e adotada como tambm a primeira diretriz
bsica para o financiamento da educao, justificando-se no s pela prioridade
conferida educao pela Constituio, mas tambm como condio de gesto
mais eficaz, uma vez que o fluxo regular de recursos permite o planejamento. As
demais correspondem a :
> gesto de recursos por meio de fundos de natureza contbil e contas
especficas;
> promoo da equidade;
> equalizao das oportunidades educacionais;
> composio de fontes de recursos, quando se tratar de matria que envolva
outros setores da administrao.
So apontadas as seguintes diretrizes para a gesto, inclusive financeira:
> aprimoramento contnuo do regime de colaborao;
> transparncia;
> implantao de sistemas de informao;
> desburocratizao;
> descentralizao;
> gesto democrtica.
> Objetivos e metas
O PNE contm, neste captulo especfico, 15 objetivos e metas referentes ao
financiamento e 26 relativas gesto. H ainda metas esparsas nos demais captulos,
o que revela uma preocupao de cada nvel e modalidade de garantir seu quinho
de recursos. So elas: educao infantil (item 1.3, meta n 21), ensino fundamental
(item 2.3, metas n 10 e 17), educao de jovens e adultos (item 5.3, meta n26,
educao a distncia e tecnologias educacionais (item 6.3, meta n 14), educao
especial (item 8.3, meta n 23) e educao indgena (item 9.3, meta n 12)
H metas que procuram reiterar prescries da LDB, conferindo-lhes
eventualmente mais instrumentos (meta n 2, referente fiscalizao; meta n 3,
referente ao repasse automtico para as Secretarias de Educao; meta n 4, relativa
aos gastos admitidos ou no como MDE). Destacam-se, entre as metas previstas:
> Estabelecimento da educao infantil como prioridade para aplicao dos 10%
dos recursos vinculados MDE no reservados ao ensino fundamental (meta n'8);

> Utilizao prioritria para a educao de jovens e adultos de 15% dos


recursos destinados ao ensino fundamental, cujas fontes no integrem o FUNDEF
(meta n 10);
> Estabelecimento de programa nacional de apoio financeiro e tecnicoadministrativo, para a educao de jovens e adultos (meta n11). O programa
previsto na MP n 2 100-29/2001, e j vem sendo alcunhado de "fundefinho";
> Promoo de equidade (meta n 14) e da autonomia financeira das escolas
(meta n 15). 8

6. ESTRATGIAS PARA AMPLIAO DE RECURSOS DA EDUCAO MUNICIPAL

Como vimos, trs so as principais origens de recursos para a educao municipal:


os 2 5 % de sua receita de impostos vinculada; aquilo que for repassado pelos governos
federal e estadual a programas educacionais, tendo como origem recursos das
respectivas cotas do salrio-educao e dos respectivos Tesouros; e o retorno da
conta FUNDEF. possvel atuar, em alguma medida, sobre esses trs caminhos.
6 . 1 RECURSOS VINCULADOS ( 2 5 % DAS RECEITAS RESULTANTES DE IMPOSTOS
MUNICIPAIS)

Nos Municpios mais pobres ainda muito grande o grau de dependncia dos
recursos transferidos, sobretudo o PPM. Os principais impostos municipais so de
8

Das 18 metas indicadas no projeto aprovado pelo Congresso, foram vetadas pelo Executivo
trs metas (n 1, 7 e 13) referentes, respectivamente, ao percentual do PIB a ser aplicado na
educao ao final de dez anos, prazo de dois anos para estabelecimento, cm todas as esferas,
de valor por aluno correspondente a padro de qualidade e pagamento de inativos com recursos
do tesouro, sem onerar a MDE - uma vez que, segundo este indica nas razoas do veto:
meta n 1: contraria o disposto na Lei de Responsabilidade fiscal, "por no indicar fonte de
receita correspondente e no estar em conformidade com o PPA (...) Alem disso, a falta de
determinao do quantum correspondente, no Plano Nacional de Educao, para a participao
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios - o que se justifica para no inquinar de
inconstitucionalidade a proposta por interferncia indevida entre as diversas esferas de poder
- impossibilitar o encaminhamento, para atendimento das disposies da LRF, da legislao
prevista no anexo ao projeto, o que recomendaria, tambm pelo prisma do interesse pblico,
o veto ao referido dispositivo";
meta n 7: "conquanto seja inequvoca a relevncia de tal disposio, no se mostra adequada
a veiculao de contedo de tal natureza por intermdio de lei ordinria federal, que no tem
o condo de obrigar Estados e Municpios...";
meta n 13: "o projeto, tal como redigido, traz enorme encargo para os cofres pblicos,
desprezando, num primeiro plano, as contribuies dos beneficirios para a Previdncia Social,
indo de encontro, portanto, s diretrizes atualmente em vigor de reformulao do setor como
contribuio para o ajuste fiscal".

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

base urbana (IPTU, ISS e ITBI) [ Bremaeker, 1996, p. 17]. Os pequenos municpios
devem estar atentos para sua cobrana. Como reduzida a capacidade de
pagamento deve-se identificar os que devem pagar e deles eferuar a cobrana
justa. Pode-se promover a regularizao dos cadastros de imveis e propriedades
urbanas [Fortes e Bernardo, 1997, p. 98], prestadores de servios, alm de
desenvolver campanhas educativas visando aumentar a arrecadao.
Recente estudo do BNDES, realizado sob a coordenao de Jos Roberto
Rodrigues Afonso, aponta que em mais da metade dos municpios brasileiros a
arrecadao prpria 'per capita' inferior a R$ 10,00 ao ano. No Nordeste, 905
municpios com at 20 mil residentes dispem de uma arrecadao 'per capita' de
apenas R$ 2,40 por ano. O estudo chegou concluso, entretanto, de que e
equivocada ideia de que a baixa arrecadao resulte da falta de vontade poltica
dos prefeitos de cobrar impostos. Decorre sobretudo de fatores como: informaes
disponveis incompletas e/ou defasadas, mquinas arrecadadoras ineficazes e
ausncia de pessoal qualificado. Constatou-se, por exemplo, que o nmero de
domiclios com ligao de gua e energia supera em muito o nmero de imveis
cadastrados nas Secretarias de Fazenda para efeito de arrecadao do IPTU.9
H Estados, como Minas Gerais, que introduziram, como componente na
distribuio de um quarto da cota do ICMS, critrios de gesto. Assim, foram
beneficiados os Municpios que combateram a renncia fiscal e a sonegao,
melhorando seus nveis de arrecadao (Lei Robin Hood).
A guerra fiscal tem tambm impacto sobre recursos educacionais, uma vez
que so concedidas isenes por vrios anos. J se tentou no Congresso Nacional,
sem sucesso, tornar a parcela vinculada educao indisponvel para iseno. Os
Municpios que optarem por esse tipo de renncia fiscal podem, ao menos,
negociar com as empresas parcerias na rea da educao em que estas invistam
parte daqueles recursos que deixam de pagar em educao de seus empregados e
dos seus familiares, ou doao de equipamentos a escolas pblicas, etc.
6 . 2 SALRIO-EDUCAO E REPASSES DA UNIO E ESTADOS

A cota federal do salrio-educao direcionada para programas dos quais


podem participar os Municpios. Em alguns Estados j h lei disciplinando a
distribuio dos recursos da cota estadual. Onde no h, cumpre aos Municpios
negociar com o Estado o estabelecimento de critrios.
9

Ver "Municpios, Arrecadao e Administrao Tributria: Quebrando Tabus" - Estudo de


Jos Rodrigues Afonso e outros, disponvel na Internet. O BNDES mantm o programa de
modernizao da administrao tributria e da gesto dos setores sociais bsicos municipais PMAT, que disponibiliza recursos aos municpios a juros subsidiados para que promovam a
modernizao de sua mquina arrecadadora e o aperfeioamento de sistemas de informao,
servios e processos voltados aos servios sociais bsicos.

Cabe aos Municpios estar permanentemente em contato com secretrios


estaduais e com o MEC para obter as informaes acerca de sua habilitao aos
programas oferecidos. E importante ainda, que os Municpios estejam atentos a
programas oferecidos por outros ministrios que no o MEC. Assim, por exemplo,
o Ministrio da Cultura dispe de programa para implantao de bibliotecas
pblicas nos municpios que no as tenham. O Ministrio do Trabalho dispe de
recursos para qualificao que podem se casar com programas orientados para a
educao de jovens e adultos.
6.3 RETORNO DO FUNDEF
6.3.1 O MUNICPIO E O FUNDEF
O FUNDEF passa a ser a fonte de ganho ou perda de recursos que mais
diretamente depende da ao do Municpio. A primeira maneira de ganhar recursos
ou minimizar as perdas pela criao de novas matrculas, no ensino fundamental,
o que pode se dar:
> por matrcula de crianas que esto fora da escola;
> por negociao, no esprito do regime de colaborao, para a absoro de
vagas da rede estadual;
> por matrcula no ensino fundamental de crianas da faixa etria desse nvel
que esto cm estabelecimentos de outros nveis;
> por matrcula no ensino fundamental de adolescentes acima da faixa em
classes de acelerao, obrigatoriamente em cursos presenciais;
> pelo afluxo de alunos da rede privada cm face da reduo do poder aquisitivo
da classe mdia.
A cada nova matrcula correspondem recursos no valor mnimo anual fixado
para o fundo no mbito de cada Estado. importante assinalar, como j o fazia
Ubiratan Aguiar (1997, p. 13), que devem ser feitas duas contas: a conta do retorno
do FUNDEF e a de eventuais novos custos (por exemplo, ampliao de salas de aula,
contratao de professores, etc). O acrscimo de vagas s trar retorno financeiro
no ano seguinte, uma vez que a base de clculo refere-se ao censo do ano anterior
ao letivo, salvo no caso de absoro de vagas estaduais. O Municpio deve negociar
com o Estado convnio que previra a imediata transferncia de recursos do fundo,
correspondentes s vagas absorvidas [ Lei n 9.424/96, art. 3, 9]. Nos termos da
Emenda Constitucional n 19 [CF, art. 241], pode haver transferencia inclusive de
bens e de pessoal essenciais continuidade dos servios transferidos.
No se pode incluir as matrculas da educao infantil (creche e pr-escola) na
base de clculo d o FUNDEF. Tal procedimento violaria a EC n 14.

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

Dada a dificuldade operacional de realizar o censo no ano letivo em curso, o


nmero de matrculas que serve de base para o clculo da distribuio dos recursos
o do ano anterior. Isso pode gerar defasagem, se houver crescimento expressivo
das matrculas devido a esforos do Municpio ou a fatores migratrios. Rua
atenuar o problema, a Lei do FUNDEF introduziu dois dispositivos:
> o citado aitigo 3 o , 9-, que aponta para a resoluo do problema no caso de
absoro de vagas estaduais pela transferencia imediata dos recursos segundo o
convnio Estado-Municpio;
> a previso, no artigo 6, 1, do acrscimo das estimativas de novas
matrculas.
O objetivo da lei era reduzir o impacto das variaes, sendo o momento ideal
para fechar as estimativas aquele entre o fim do ano e o incio do ano letivo
subsequente. Ocorre que o Decreto n 2 264/97, que regulamenta a lei do FUNDEF,
prev a elaborao das estimativas at 31 de maro de cada ano (art. 2, 2, "a")
para repasse no ano subsequente. Em que pese essa dificuldade, o Municpio deve
realizar as estimativas (verificando, por exemplo, quantas crianas ingressaro na
faixa etria, no ano letivo, e quantas crianas que esto fora da escola matricular-seo - o que pode ser feito por uma pr-matrcula), a partir de um censo educacional
realizado pelo Municpio. Essas estimativas devem ser devidamente documentadas
e encaminhadas ao MEC.
6.3.2 o C E N S O ESCOLAR, o CENSO EDUCACIONAL E O FUNDEF

O Censo Escolar apura dados referentes quelas pessoas que j esto na escola.
Trata-se, sobretudo, de contagem de matrculas e organizao dos dados sobre
nveis e modalidades de ensino. organizado pelo Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais - INEP, do MEC, sendo os dados coletados pelo Municpio.
O nmero de matrculas apurado no Censo Escolar um dos elementos da base
de clculo (o outro o nmero de matrculas estimado) para obteno dos recursos
do FUNDEF. Cabe Secretaria xMunicipai de Educao, em primeiro lugar, verificar
o correto preenchimento dos formulrios do censo, delegando o acompanhamento
dessa tarefa a pessoal capacitado. Qualquer erro pode significar perda de recursos.
Em segundo lugar, o Municpio deve se valer do Conselho de Acompanhamento e
Controle Social do FUNDEF - que tem como uma de suas atribuies a superviso
do Censo Escolar- para verificar se os dados publicados pelo MEC no Dirio Oficial
da Unio correspondem queles apurados pelo censo. O Municpio tem o prazo de
30 dias para recorrer solicitando retificaes - de dados referentes a qualquer ente
federativo, no mbito de seu Estado. O MEC pode efeaiar auditorias para verificar a
correo dos dados, sendo previstas sanes administrativas, civis e penais em caso
de fornecimento doloso de informaes falsas.

O Censo Escolar d o retrato cia rede municipal de ensino, indica o que pode
ser aprimorado na gesto da rede. O censo educacional apura dados referentes a
todas as crianas em idade escolar (e jovens e adultos que no tiveram acesso
educao na idade prpria), estejam ou no frequentando a escola. Sua realizao
pode ser feita pelo Municpio, com recursos de manuteno e desenvolvimento
dos ensino | LDB, art. 70, IV]. Trata-sc, a exemplo do Censo Escolar, de importante
instrumento de planejamento.
O censo educacional permite, a partir da verificao das crianas que estaro
em idade escolar quando do incio do ano letivo, a realizao da estimativa de
matrculas - outro elemento da base de clculo para obteno de recursos do
FUNDEF. Facilita ainda, o cadastramento de famlias em programas de renda
mnima. Radiografa a situao educacional do Municpio, e indica o que deve ser
feito para a universalizao do acesso e a permanncia na escola.
6 . 4 O PROGRAMA NACIONAL DE RENDA MNIMA VINCULADA EDUCAO BOLSA ESCOLA

A Lei n 9.424/96 j dispunha:


"Art. 14. A Unio desenvolver poltica de estmulo s iniciativas de melhoria
de qualidade do ensino, acesso e permanncia na escola promovidos pelas
Unidades federadas em especial aquelas voltadas s crianas e adolescentes em
situao de risco social".
Essa poltica de estmulo teve, at recentemente, como instrumento legal, a
Lei n 9.533/97, a partir da qual pde-se desenvolver o apoio federal a programas
municipais de garantia de renda mnima. Ao aplicar recursos prprios (financeiros
ou no), o Municpio atraa recursos federais. Observe-se ainda que os recursos,
federais ou municipais, provm de outras fontes que no as vinculadas a
manuteno e desenvolvimento do ensino (geralmente a fonte a seguridade
social). O motivo bvio: trata-se de um programa de maior amplitude social,
que no propriamente um programa educacional, embora tenha critrios e
resultados educacionais. Estudos recentes conduzidos em universidades e
instituies de pesquisa, como o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, estabelecem cada vez mais correlaes entre a falta de acesso educao e a
pobreza e a misria. A temtica ganhou os debates legislativos, e resultou na
promulgao da Emenda Constitucional n 31/2000, que instituiu, at 2010, o
Pondo Nacional de Combate a Pobreza, que proporcionou aporte significativo
de recursos para o programa de renda mnima associado educao, rebatizado
de Bolsa-Escola federal, de 162,6 milhes de reais para 1,7 bilho de reais.
O novo programa regulamentado pela Lei n 10.219/2001, e esses recursos
passaram a integrar o oramento do MEC

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

Os resultados mais notveis desse tipo de programa so:


> estmulo a universalizao do aeesso;
> combate evaso escolar;
> maior envolvimento da famlia na educao da criana;
> combate ao trabalho infantil;
> melhoria do bem-estar da famlia.
So caractersticas do programa previsto na Lei n 10 219/2001:
> atendimento s famlias com renda 'per capita1 inferior a valor fixado
nacionalmente em ato do Executivo, residentes no Municpio e com crianas
entre seis e quinze anos, matriculadas cm escolas de ensino fundamental;
> frequncia escolar de no mnimo 85%;
> participao da Unio com pagamento diretamente a famlia beneficiria,
no valor mensal de R$ 15,00 por criana, at o limite de trs crianas;
> o Municpio deve editar lei municipal, compatvel com o termo de adeso
ao programa;
> os recursos despendidos com o programa no so considerados despesas
com manuteno e desenvolvimento de ensino;
> sem prejuzo das outras condies, a contrapartida do Municpio deve incluir
aes socioeducativas de apoio a trabalhos escolares, de alimentao e de prticas
desportivas e culturais em horrio complementar ao da frequncia escolar;
> deve ser instalado o Conselho de Acompanhamento e Controle Social,
composto por representantes do poder pblico (at 50%) e da sociedade civil;
> o pagamento ser feito preferencialmente s mes.
6 . 5 OS PROGRAMAS DE APOIO EJA E EXPANSO DO ENSINO MDIO

A Medida Provisria n 2 100-29/01 instituiu dois novos programas,


direcionados para :
> a educao fundamental de jovens e adultos nos Estados e Municpios com
menor ndice de desenvolvimento humano -IDH;
> a expanso e a melhoria da rede escolar do ensino mdio.
O primeiro programa, regulamentado pelos artigos 18 a 23 e 26 a 30 da MP,
interessa diretamente ao Municpio. Compreender os exerccios de 2001 e 2002.
So caractersticas do programa:

> assistncia cm funo do nmero de alunos atendidos de acordo com as


matrculas em cursos da modalidade " supletivo presencial com avaliao no
processo", de acordo com o Censo Escolar do ano anterior;
> os beneficirios so os Municpios dos 14 Estados com o menor IDH (Acre,
Alagoas, Bahia, Cear, Maranho, Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande
do Norte, Rondnia, Roraima, Sergipe, Tocantins) e os Municpios situados cm
microrregies com IDH menor ou igual a 0,500 ou que, isoladamente, estejam
nesta condio segundo o Atlas do Desenvolvimento Humano publicado pelo
PNUD (ltima verso de 1998);
> os repasses mensais so feitos pelo FNDE mediante crdito automtico cm
conta nica e especfica, aberta e mantida na mesma instituio financeira e agncia
depositria dos recursos do FUNDEF;
> os valores tranferidos no so considerados despesas de MDE;
> os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF so as
instncias de controle social do programa;
> as irregularidades verificadas pelos conselhos devem ser comunicadas
mediante ofcio ao FNDE, sob pena de responsabilidade solidria;
> as irregularidades podem suscitar a suspenso dos repasses.
O programa de apoio ao ensino mdio contribui para que o Municpio que
ainda tenha rede de ensino mdio possa, no mbito do regime de colaborao,
negociar com o Estado a absoro por parte deste de seus alunos de ensino mdio
[MP n 2 100-29/01, art. 24].
6 . 6 . PROGRAMAS DE OUTROS MINISTRIOS

comum que as Secretarias Municipais de Educao restrinjam-se a procurar


recursos apenas em programas oferecidos pelo MEC. H, entretanto, aes de
outros ministrios que podem ser aproveitadas pelos Municpios para trazer mais
recursos para a educao. A seguir, so indicados alguns exemplos de programas
para os quais o Municpio pode tentar se habilitar.
6 . 6 . 1 . PROGRAMA UMA BIBLIOTECA EM CADA MUNICPIO

Trata-se de programa do Ministrio da Cultura - MINC, cujo objetivo e a


implantao de bibliotecas pblicas nos Municpios que no as tenham. Sabe-se
que muitas escolas no possuem bibliotecas. O desenvolvimento de atividades
integradas a uma biblioteca municipal (pesquisa, visitas dirigidas, etc.) seria muito
til. Para participar do programa, os Municpios devem :
> dispor de imvel e funcionrios para a biblioteca;
> instituir lei municipal apoiando a biblioteca; e

FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO MUNlCIPIO*

> conectar a biblioteca aos sistemas estadual e nacional de bibliotecas.


Sero destinados recursos pelo MINC para aquisio de acervo, equipamento e
treinamento de pessoal.
6.6.2. PROGRAMA NACIONAL DE EDUCAO NA REFORMA AGRRIA - PRONERA
O programa, vinculado ao Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria e
ao Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, voltado para
a educao de jovens e adultos e a formao continuada e escolarizada (mdia e
superior) de educadores do ensino fundamental, residentes nas reas de
assentamentos de reforma agrria.
6.6.3. PLANO NACIONAL DE QUALIFICAO DO TRABALHADOR - PLANFOR
O programa desenvolvido pela Secretaria de Formao e Desenvolvimento
Profissional - SEFOR, do Ministrio do Trabalho, e tem por objetivo qualificar e
requalificar, ao a n o , de 1 9 9 9 a 2 0 0 2 , pelo menos 2 0 % da populao
economicamente ativa, visando aumentar a possibilidade de obteno de emprego
e a permanncia no mercado de trabalho.
So realizados convnios de acordo com planos estaduais ele trabalho (PEQ)
coordenados pelas Secretarias Estaduais de Trabalho, sob orientao de comisses
estaduais e municipais de emprego; ou, ainda, parcerias com instituies
governamentais, no governamentais ou intergovernamentais, no mbito do
programa de seguro-desemprego.
As normas do programa esto contidas nas Resolues n 126/96 e 194/98,
do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador - CODEFAT. Tais
recursos, aplicados na educao de jovens e adultos, so dirigidos para a educao
profissional de nvel bsico [Decreto n 2 208/97, arts. 3, I e 4 ].
6.6.4. PROGRAMA EDUCAO DO MINISTRIO DAS COMUNICAES
Criado pela Portaria n 2 / 2 0 0 1 , destina-se disseminao de recursos de
telecomunicaes e informtica nas escolas pblicas federais, estaduais e
municipais, abrangendo todos os nveis de ensino.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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Deputados, 1997, p. 13.

AMARAL Sobrinho, Jos, Xavier, Antnio Carlos e Marra, Ftima. Gesto da


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tendncias- Braslia: IPHA, 1994, p. 57.
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FORTES, Ftima e Bernardo, Mrcia AMARANTE. Municpios continuam sem
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GADOTTI, Moacir. Educao: linhas tortas. Momento, n. 8, ANABB, mar./abr.
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GOLDEMBERG, Josc DUHRAM, Eunice. A educao no Brasil, IEA/USP 1993,
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NEGRI, Barjas. O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
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Magistrio.- Braslia: MEC, 12/09/95, p. 5. mimeo
PORTELA DE OLIVEIRA, Romualdo e CATANI, Afrnio Mendes. Constituies
estaduais brasileiras e Educao. Cortez Editora, 1993, p.34.
. Teixeira, Ansio. A municipalizao do ensino primrio. Revista Brasileira
de Estudos Pedaggicos, MEC/INEP, v. xxvii, n. 651957, p.31.
REZENDE, Jos Marcelino Pinto. A diviso de responsabilidade pelo ensino no Brasil
e o impacto das Mudanas na legislao.,1996, p. 9. mimeo
VERAS, Maria Eudes. Legislao Federal e financiamento da educao. In: Guia
de Consulta - Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao PRASEM.- Braslia: 1997, p.58 e 59.

Autonomia de Gesto
Financeira da Escola

Jos Carlos Polo'

* Consultor em Finanas Pblicas; consultor do MEC/FUNDESCOLA.

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO
1. INTRODUO

281
282

2. O SIGNIFICADO DE AUTONOMIA FINANCEIRA

282

3. C O M O INSTITUCIONALIZAR A AUTONOMIA FINANCEIRA

4. PROPOSTA DE REGULAMENTAO DA
AUTONOMIA FINANCEIRA DA ESCOLA

ANEXO

290

290

285

AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS

SUMRIO EXECUTIVO

A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), ao tratar, cm seu


artigo 15, da autonomia da escola nas suas diversas dimenses, prev a autonomia
de gesto financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro pblico.
O recm-aprovado Plano Nacional de Educao estabelece como um de seus
objetivos assegurar essa autonomia mediante o repasse de recursos diretamente a
escola para a realizao de pequenas despesas de manuteno e o cumprimento
de sua proposta pedaggica.
Ambas as leis deixam claro que no se trata de autonomia absoluta, mas na
medida exata para que a escola no fique merc de procedimentos demorados
de liberao de recursos. O importante que a escola possa responder rapidamente
a demandas simples, mas de grandes reflexos no seu funcionamento, como a
realizao de reparos e conservao de suas dependncias tsicas, de seus mveis e
equipamentos, e possa eferuar a compra de determinados bens, inclusive materiais
didtico-pedaggicos, bem como contratar certos servios, fundamentais para
que sua proposta pedaggica possa ser cumprida.
Dentre as formas possveis de descentralizao de recursos, no caso municipal,
o regime de adiantamento, j previsto na Lei n 4 320/64, apresenta-se como
uma excelente soluo, desde que bem regulamentado por lei local.
Para que o regime de adiantamento possa de fato ser o instrumento ideal para
a escola exercer sua autonomia financeira, preciso adotar-se uma lei exclusiva
para esse mister, de modo a se contemplarem as particularidades de um sistema
escolar, com o diretor assumindo as responsabilidades pelo uso do dinheiro e o
Conselho Escolar como a instncia encarregada do planejamento e do controle
do uso do dinheiro repassado pela Prefeitura.
As municipalidades que desejarem adotar as sugestes oferecidas neste trabalho
podem contar com a minuta de projeto de lei que acompanha o presente texto.

1.INTRODUO

Um d o s dispositivos c o n t i d o s na Lei de Diretrizes e Bases da E d u c a o


Nacional (LDB) trata da q u e s t o da a u t o n o m i a da escola pblica de educao
bsica, t a n t o no m b i t o p e d a g g i c o q u a n t o no administrativo e financeiro,' em
consonncia c o m um d o s princpios q u e n o r t e a r a m a elaborao do referido
d i p l o m a legal, o qual definiu a escola, depois do aluno, c o m o o foco principal do
sistema educacional c o n c e b i d o . A ela devem ser direcionados os esforos das
autoridades pblicas com o objetivo de oferecer ensino que seja, ao m e s m o t e m p o ,
universal e de qualidade.
M e s m o c o m a LDB a v a n a n d o firme nessa questo, definindo n o r m a s claras e
objetivas para garantir a a u t o n o m i a das escolas, no tem sido fcil implementla, em particular nos M u n i c p i o s . Das trs dimenses a q u e faz referncia o artigo
15 da LDB, este t r a b a l h o estar se o c u p a n d o apenas da a u t o n o m i a de gesto
financeira. Para facilitar, d a q u i para frente ser usada simplesmente a expresso
autonomia financeira. O objetivo analisar os diversos aspectos q u e envolvem a
q u e s t o e oferecer u m a p r o p o s t a q u e p r o p o r c i o n e , ao m e n o s na esfera d o s
M u n i c p i o s , os meios legais e operacionais para tornar efetiva essa a u t o n o m i a .
No primeiro m o m e n t o procurar-se- definir o que seja a u t o n o m i a financeira da
escola e suas implicaes perante normas contidas em outras leis q u e regem a gesto
pblica, para, depois, ser apresentado o e n c a m i n h a m e n t o q u e pareceu ser o mais
adequado, consubstanciado em minuta de projeto de lei q u e o Municpio poder
adotar, caso deseje, de fato, fazer valer o princpio to bem colocado pela LDB.

2. O SIGNIFICADO DE AUTONOMIA FINANCEIRA

Para se chegar formulao de u m a proposta capaz de tornar efetiva a autonomia


financeira da escola e fundamental que, antes de t u d o , seja bem esclarecido seu real
significado e o contexto em q u e est sendo contemplada pela legislao.
O t e r m o autonomia2 significa capacidade dos indivduos de analisar e avaliar
determinada situao, t o m a n d o decises prprias a seu respeito. C o n t u d o , assim

' Dispe o artigo 15 da LDB (Lei n 9 394/96): "Art. 15 - Os sistemas de ensino asseguraro s
unidades escolares pblicas de educao bsica que os integram progressivos graus de autonomia
pedaggica e administrativa e de gesto financeira, observadas as normas gerais de direito
financeiro pblico".
2

Para expor o significado do termo autonomia um dos tpicos mais importantes deste trabalho,
o autor contou com a inestimvel colaborao da prof Adlia Luiza Portela, consultora do
FUNDESCOLA/MEC

AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS

como o conceito de liberdade ou outros de natureza similar, autonomia um conceito


que tem algumas caractersticas especficas: (i) relacional, ou seja, a autonomia de
algum relacionada com a autonomia cio outro; (ii) expressa graus de relatividade
- ningum autnomo de forma absoluta; pode-sc ser autnomo em relao a
alguma coisa e dependente em relao a outra; (iii) , portanto, um conceito
interdependente, ou seja, autonomia no pode ser confundida com soberania.
Contudo, bom ter em mente que sobre uma autonomia especfica que esse
texto discorre - a autonomia da escola, que, por sua vez, tem papel muito
diferenciado das outras instituies sociais: e a escola o lugar, por excelncia, em
que o processo intencional de cnsino-aprendizagem ocorre. E, para cumprir a
tareia de transmitir determinados conhecimentos, os conhecimentos denominados
escolares, a escola se constituiu como uma indispensvel instituio social criada
pela sociedade letrada. O processo educativo, pedaggico, ocorre, claro, em
todos os mbitos da vida social, pela imerso dos indivduos no ambiente familiar,
no espao cultural formador, pelas trocas informais, por intermdio dos meios de
comunicao, pelo trabalho. Contudo, a escola a nica instituio que tem o
papel explcito de intervir na aprendizagem e, consequentemente, no processo de
desenvolvimento dos indivduos, por uma atuao sistemtica, que provoca
mudanas e permite a reconstruo, pelos sujeitos que a ela tm acesso, dos
conhecimentos construdos pela humanidade ao longo da sua histria. Assim,
dado esse carter especfico dessa indispensvel instituio social, no se pode
pensar as diversas dimenses da gesto escolar isoladamente e, sim, compreendlas de forma integrada, tendo como referncia maior a dimenso pedaggica.
, portanto, a partir desse contexto que se passa a discutir a autonomia
financeira da escola e os princpios que devem orient-la, tendo em vista que
qualquer ao desenvolvida no seu interior tem implicaes pedaggicas para os
que dela participam. A participao est fortemente vinculada ao princpio
constitucional da gesto democrtica expressa na CF e na LDB, em seus artigos 14
e 15. Assim, esse princpio democrtico que deve ser o orientador maior das
diversas formas que a autonomia financeira pode vir a tomar nas diferentes escolas
e nos diferentes Municpios. Desse princpio no se pode fugir, e dele que deve
vir a inspirao para tornar todos os atos relacionados com o planejamento e o
uso dos recursos financeiros em atos de aprendizagem e de exerccio da cidadania.
O Conselho Escolar, instrumento de participao da comunidade, deve ser o
maior aliado do gestor na construo da autonomia financeira da escola. O repasse
de recursos financeiros para a escola, se for bem trabalhado, pode se transformar
em ponto de partida para a prpria formao e o fortalecimento dos conselhos.
Reunir representantes da comunidade escolar para planejar o uso dos recursos
recebidos pela escola e supervisionar sua aplicao, a partir dos objetivos e das
metas definidos na proposta pedaggica, pode significar um momento importante

de incio de um processo mais amplo e completo que alcance a finalidade ltima


de existncia dos conselhos: a participao da comunidade em todas as dimenses
da gesto escolar - a pedaggica, a administrativa e a financeira.
C) termo autonomia, tomado de forma isolada, quer dizer agir e decidir sem
depender de outrem, partindo-se d< > pressuposto de que a pessoa - ou a instituio
- dotada de meios prprios para a sua sobrevivncia ou o cumprimento de suas
finalidades. O Municpio, por exemplo, goza de autonomia poltica, administrativa
e financeira, pois escolhe diretamente seus governantes, presta servios
comunidade e responde pelos respectivos custos, tendo por base os tributos que
lana e arrecada ou que lhe so transferidos cm decorrncia de mandamentos
constitucionais. No prprio Municpio podem existir entidades dotadas de
autonomia administrativa e financeira, como as autarquias e fundaes.
No caso da escola, no foi a ideia de independncia que o legislador procurou
transmitir, mesmo porque a escola no conta com receitas prprias capazes de
sustentar a condio de autonomia plena como a que foi descrita.
O que o legislador pretendeu dizer foi que a escola, o principal componente
do sistema educacional brasileiro, no pode ficar l longe, esquecida, ignorada
por aqueles que decidem o destino dos recursos pblicos, sem meios materiais
suficientes para desempenhar sua importante misso. Pretendeu dizer que o diretor
da escola no pode ficar merc de um complexo sistema de suprimento de
materiais e de prestao de servios que o deixe por longo tempo de mos atadas,
sem poder sequer trocar a fechadura quebrada da porta, consertar o telhado,
contratar nibus para levar os alunos a uma atividade externa, comprar algumas
folhas de cartolina, algumas canetas coloridas, uma toalha nova para cobrir, em
dia de festa na escola, a mesa surrada de tanto uso, reerguer o muro que tombou
na noite anterior, realizar outras tantas despesas pequenas, mas de grande valor
para o sucesso pedaggico de seu estabelecimento.
O legislador, ao dizer que escola devem ser atribudos progressivos graus de
autonomia, reconheceu que no se trata de autonomia absoluta, mas que, mesmo
parcial, deve progredir at um ponto que lhe garanta seu pleno funcionamento,
nas suas mltiplas dimenses. A esse propsito, manifesta-se com muita clareza
Castro (1998) 3 ao ensinar:
"Com efeito, essa autonomia pedaggica, administrativa e de gesto
financeira no a mesma assegurada pela CF s universidades. A autonomia
que se d aos estabelecimentos de ensino em geral a capacidade de elaborar

CASTRO, Marcelo Lcio Otroni de. In: A Educao na Constituio de 1988 e a LDB. Ideal
Grfica e Editora - Braslia, 1998, p. 153.

AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS

sua proposta pedaggica, de tomar cerras decises administrativas e de gerir


com relativa liberdade ao menos parte dos recursos financeiros que receber, em
especial os relativos s despesas ordinrias, que no podem esperar pela
autorizao, com frecjiincia demorada, da administrao dos sistemas de ensino.
Essas prticas, por sinal, no constituam uma raridade, mesmo antes da LDB.
Porm, muitas vezes eram adotadas por omisso ou faziam parte de prticas
deficientemente normarizadas. A garantia de certo grau de autonomia pela LDB
pretende valorizar o poder criativo dos administradores da escola, evitando, ao
mesmo tempo, tanto o centralismo ultrapassado quanto a pequena liberdade
exercida burixTaricamente".
Portanto, objetivou-se garantir uma base legal no estaruto da educao brasileira
para obrigar as unidades da Federao a destinarem recursos financeiros
dirctamente s suas escolas.
Se a autonomia financeira da escola no absoluta, como foi demonstrado,
caberia indagar-se como se saber se o grau amai adequado. Essa e uma questo
que cabe a cada sistema de ensino apurar. Um sistema bem organizado, que
funcione mediante eficiente processo de planejamento, por certo saber com
antecedncia quais as necessidades materiais das escolas e tratar de prove-las em
tempo hbil e nas quantidades necessrias. Sendo assim, a demanda d escola por
recursos financeiros ser menor, adstrita aos casos que o sistema central no
consegue atender. Isso pode variar de escola para escola, em funo, por exemplo,
da sua localizao e da dificuldade de acesso. Se, por outro lado, o sistema no for
organizado de forma razovel, a escola dever contar com um volume maior de
recursos financeiros para compensar essa ineficincia, realizando, dirctamente,
suas despesas ordinrias de compra de bens e contratao de servios.
Outra questo importante prende-se ao fato de que o artigo 15 da LDB
determina que a autonomia financeira deve ser assegurada pelo respectivo sistema
de ensino, deixando um vazio no caso de Municpios que no o tenham institudo,
pois se estiverem integrando o sistema estadual no cabe a este, em face da
autonomia oramentria e financeira dos Municpios, qualquer ingerncia nessas
questes. Mas, no existe, por outro lado, qualquer empecilho legal para que as
Prefeituras no dotadas de sistema prprio de ensino estendam s suas escolas a
autonomia de que trata a LDB, o que absolutamente recomendvel.

3. C O M O INSTITUCIONALIZAR A AUTONOMIA FINANCEIRA

A institucionalizao de uma regra que garanta autonomia financeira s escolas


deve submeter-se a um conjunto de normas aplicveis ao planejamento e ao uso
do dinheiro pblico. Dependendo do maior ou menor grau dessa autonomia,

haver maior ou menor complexidade para o.s dirctores de escola, em razo da


necessidade de cumprimento de normas estabelecidas pela Lei n 4 320/64, 4
pela Lei n 8 666/93, 5 e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101, de 4 de
maio de 2000), fato esse reconhecido pelo artigo 15 da LDB.
O primeiro aspecto a ser lembrado diz respeito forma como o oramento
municipal elaborada As dotaes oramentrias so definidas por meio de
cdigos numricos e de um valor mximo a ser despendido sua conta. Cada
dotao faz parte de uma ao de governo, a qual resulta de um processo de
planejamento e oramento submetido Cmara de Vereadores e transformado
em lei aps sano do prefeito. Essas aes e dotaes figuram no oramento
agrupadas segundo os rgos municipais (secretarias) e respectivos departamentos
(unidades oramentrias).
Isso mdo quer dizer que dotaes destinadas manuteno do ensino municipal
no aparecem no oramento separadas por escola, j que o menor detalhamento
a unidade oramentria, ou seja, os departamentos ou rgos equivalentes das
secretarias municipais. A escola apareceria no oramento de forma destacada apenas
se possusse 'status' de autarquia ou fundao, como ocorre na Unio em relao
s suas universidades e escolas tcnicas.
Quanto utilizao das dotaes oramentrias, independentemente da forma
a ser adotada, centralizada ou descentralizada, a destinao de recursos s escolas
deve sujeirar-se a um dos dois regimes de realizao da despesa previstos na Lei
n 4 320/64, ou seja, o regime normal e o regime de adiantamento.
Pelo regime normal que consiste na realizao da despesa de acordo com os
estgios de empenho prvio, liquidao e pagamento, possvel, se for adotada
pela administrao municipal a descentralizao da execuo oramentria e
financeira, permitir a cada rgo municipal ou u n i d a d e oramentria
(departamento) efetuar seus prprios empenhos, liquidaes e pagamentos. Mas
essa descentralizao dificilmente chegar s escolas, porque todas compartilham
das mesmas dotaes de manuteno do ensino municipal.
A realidade mostra que a maioria das municipalidades brasileiras, mesmo as de
mdio porte, adotam o sistema centralizado de execuo oramentria, pois a
descentralizao pode significar, dependendo do caso, a multiplicao desnecessria
de tesourarias, de sees de contabilidade, de prestao de contas, de comisses de
licitao, de sees de compras e almoxarifados, etc. Entretanto, cada Municpio

A Lei Federal n 4 320, de 17 de maro de 1964, regula todo o processo de elaborao e execuo
do oramento pblico e define normas sobre os registros contbeis que devera ser feitos.

A Lei Federal n 8 666, de 21 de junho de 1993, estabelece as normas sobre licitaes e


contratos no setor pblico, aplicveis a todas as esferas de governo, inclusive aos Municpios.

AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS

deve definir seu modelo ideal de organizao, de m o d o a respeitar os princpios de


eficincia, racionalidade e m e n o r custo administrativo, principalmente agora q u e a
Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece severos limites para gastos com pessoal.
Isso no inviabiliza a adoo de outras formas que p e r m i t a m s escolas gozarem
ih a u t o n o m i a financeira assegurada pelo artigo 15 da LDB. A legislao sobre
finanas publicas, ao contrrio do q u e se costuma ouvir, n o e empecilho para a
realizao desse mister. As reclamaes, na maioria das vezes, d e c o r r e m do
d e s c o n h e c i m e n t o das possibilidades existentes, n o s para as escolas c o m o
t a m b m para o u t r a s unidades dos demais setores em q u e o Municpio atua.
U m a forma bastante utilizada a concesso de subveno social s associaes
de pais e mestres, q u e recebem os recursos e os aplicam diretamente na escola,
ficando sujeitos a prestao de contas, q u e mais tarde so examinadas pelo respectivo
Tribunal de Contas. O detalhe nessa modalidade de descentralizao de recursos
que so exigidas: autorizao legislativa prvia e especficas; condies para sua
concesso estabelecidas na Lei de Direrrizes Oramentrias; 6 existncia de recursos
no o r a m e n t o , t u d o de conformidade c o m o que dispe a Lei de Responsabilidade
Fiscal em seu artigo 2 6 . Foi esta a forma escolhida pelo MEC ao implantar o Programa
D i n h e i r o D i r e t o na Escola (PDDE), h a v e n d o certas particularidades a serem
observadas, conforme legislao federal que regulamenta o projeto.
H , e n t r e t a n t o , o u t r a forma, m u i t o mais eficiente, de se garantir a a u t o n o m i a
financeira das escolas. Trata-sc do regime de adiantamento previsto nos artigos 68
e 69 da Lei n 4 3 2 0 / 6 4 , assim redigidos:
"Art. 68 - O regime de adiantamento aplicvel aos casos de despesas
expressamente definidos em lei e consiste na entrega de numerrio a servidor,
sempre precedida de empenho na dotao prpria, para o fim de realizar despesas
que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao".
"

Art. 69 - N o se tara adiantamento a servidor em alcance 7 nem a responsvel


por dois adiantamentos".
Veja-se q u e esses dispositivos, e m b o r a constantes de u m a lei p r o m u l g a d a h
quase quarenta anos, so de u m a utilidade mpar para a gesto pblica brasileira,
pois p e r m i t e m aos administradores pblicos celeridade na realizao de p e q u e n o s
gastos para os quais o regime n o r m a l n o a d e q u a d o , em face das vrias etapas
q u e a despesa deve percorrer, o q u e em geral d e m a n d a m u i t o t e m p o de espera.
6

Se a Lei de Diretrizes Oramentrias do Municpio eventualmente no contemplar a concesso


de subvenes s associaes de pais e mestres da escola, pode o prefeito enviar Cmara de
Vereadores projeto de lei objetivando a incluso desses dispositivos na lei ja cm vigor.

Alcance quer dizer apropriao ou desvio de dinheiro pblico praticado por servidor. Tambm
ser considerado em alcance o funcionrio que deixar de prestar contas, no prazo legal, de
recursos recebidos ou sob sua guarda pessoal.

Para a escola esse regime ajusta-se como uma luva. Em geral, um estabelecimento
escolar no necessita de muito dinheiro, mas precisa ter permanentemente sua
disposio recursos para pequenos gastos, que proporcionam grandes resultados
administrativos e pedaggicos. Por ele o diretor pode pagar despesas como as j
mencionadas neste texto. Pode requisitar um segundo adiantamento* mesmo antes
de prestar contas do anterior. Isso quer dizer que, ao prestar contas de um
adiantamento, o diretor j ter sua disposio novos recursos, o que lhe permite
continuar realizando despesas de forma contnua, sem perodos de interrupo.
E tudo muito simples. O diretor da escola ou outro servidor autorizado requisita
o numerrio, com base nas normas e nos limites fixados em lei local. O secretrio
de Educao autoriza e o rgo central de contabilidade faz o empenho e a
liquidao automtica, passando o caso Tesouraria, que, por sua vez, providencia
o pagamento. Esse dinheiro fica com o diretor, que o utiliza para fazer os
pagamentos de despesas realizadas, sob sua responsabilidade pessoal, mediante
comprovantes aceitos pela legislao fiscal federal, estadual e municipal.
E claro que no pode haver abusos; a legislao que vier a regular esse regime
deve prever todas as situaes possveis, como a definio de quem pode receber
adiantamentos, os tipos de despesa que podem ser atendidos, os tipos de
comprovantes aceitos, os prazos e a forma para prestao de contas, etc. Na hiptese
pouco frequente de um servidor no prestar contas no prazo estipulado, a lei pode
perfeitamente prever o desconto da respectiva importncia em seus salrios.
Registre-se que o regime de adiantamento aplicvel a qualquer tipo de recurso
previsto no oramento municipal, inclusive aos vinculados e ao prprio FUNDEF
salvo disposio legal em contrrio.
Seria de extrema importncia se a Secretaria Municipal de Educao elaborasse
um plano anual de distribuio de recursos entre suas escolas, estabelecendo quotas
mensais ou bimestrais para cada uma, com base nas suas necessidades e os recursos
aprovados no oramento. Para o diretor, o conhecimento prvio do montante com
o qual poder contar ao longo do ano lhe traria mais segurana na gesto escolar.
A adoo do regime de adiantamento exige, por outro lado, alguns cuidados.
A maioria das despesas de uma escola continuar sendo realizada pelo regime
normal, que no pode ser burlado pelo regime de adiantamento. Assim, todas as
despesas com pessoal, aquisio de materiais de uso continuado, como a merenda
escolar, salvo gneros perecveis, material de limpeza, cuja necessidade previsvel,

Pela Lei n 4 320/64, artigo 69, o servidor pode ser responsvel por at dois adiantamentos.
Apenas para requisitar o terceiro que deve prestar contas do mais antigo, obedecido o prazo
para sua utilizao.

AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS

realizao de obras e reformas, salvo pequenos reparos nos prdios, contratao


de transporte escolar e outras do tipo devero ser realizadas pelo regime normal,
utilizando-se a estrutura especializada da Prefeitura na realizao de licitaes,
contratao, armazenamento e distribuio. Outra razo para esse procedimento
est no fato de que compras em lotes econmicos, para atender a todas as escolas,
tendem a ter custos menores. S excepcionalmente materiais e servios como os
que foram descritos podero ser adquiridos por adiantamento. Mesmo assim,
essas compras devem limitar-se ao perodo em que os materiais esto em falta no
almoxarifado correspondente.
A parte mais importante a definio de uma lei para regular o regime de
adiantamento, que poder relacionar todos os tipos de materiais e servios que
podero ocorrer sua conta. Com isso, o diretor ter mais segurana para realizar
as despesas da escola, sem depender da boa vontade dos auditores internos e
externos para que suas contas sejam aprovadas.
Sugere-se que a lei reguladora do regime de adiantamento no permita a
realizao de despesas sujeitas a certames licitatrios. Dessa forma, o diretor nunca
ter a preocupao de organizar um processo de licitao, que exige o cumprimento
de inmeras normas legais previstas na Lei Federal n 8 666/93. Dever, por
outro lado, estar sempre muito atento aos limites individuais de cada despesa e
no recorrer ao expediente do fracionamento para escapar do teto alm do qual
exige-se a licitao.
Outra importante medida seria a realizao, pela Secretaria Municipal de
Educao, em conjunto com a Secretaria Municipal de Finanas, de sesses de
capacitao dos diretores de escola para habilitarem-se ao uso do regime de
adiantamento, inclusive com a preparao de manuais e formulrios padronizados
a serem utilizados na prestao de contas.
O acerto na sugesto ora apresentada, de se utilizar o regime de adiantamento
para o cumprimento da norma legal que trata da autonomia financeira da escola,
reforado pelo prprio Plano Nacional de Educao ( P N E ) , recentemente
aprovado pela Lei n 10 172, de 9 de janeiro de 2001, que prev, no captulo
sobre Financiamento e Gesto, entre os objetivos e metas, o seguinte item:
"28. Assegurar a autonomia administrativa e pedaggica das escolas e ampliar
sua autonomia financeira, atravs do repasse de recursos diretamente s escolas
para pequenas despesas de manuteno e cumprimento de sua proposta
pedaggica".
Observe-se que o objetivo definido pelo PNE est rigorosamente em sintonia
com a norma reguladora do regime de adiantamento, j mencionada neste trabalho,
ao especificar que a autonomia financeira se dar por meio do repasse s escolas
de recursos para pequenas despesas de manuteno e cumprimento de sua proposta

pedaggica. O foco, portanto, no so as grandes despesas, que devem ser


realizadas pelo regime normal e de preferncia pelos departamentos de suprimentos
das Prefeituras. So os pequenos gastos, dos tipos j citados como exemplos,
para os quais o regime normal acaba se tornando um verdadeiro entrave, que
devem ser atendidos por recursos repassados escola, que l se encontram
disposio do diretor para garantir o bom funcionamento da unidade escolar e o
atendimento s suas necessidades de caratr pedaggico.

4. PROPOSTA DE REGULAMENTAO DA AUTONOMIA FINANCEIRA DA ESCOLA

Na anlise efetuada, procurou-se demonstrar que o regime de adiantamento


o mecanismo mais adequado para permitir s escolas municipais exercerem a
autonomia financeira de que trata a LDB. Viu-se tambm que para se pr em
prtica esse regime e necessria a existncia de uma lei municipal que o regulamente.
Dessa forma, prope-sc a criao de uma lei de adiantamento exclusiva para as
escolas municipais, caracterizada como o instrumento legal garantidor da
autonomia. Anexo a este texto, encontra-se uma minuta que poder servir de
guia para o trabalho, ou seja, um roteiro para que as Prefeituras Municipais adotem
o regime e, com isso, assegurem s suas escolas os recursos de que necessitam
para levar adiante a sua misso.

ANEXO

M I N U T A DE P R O J E T O DE LEI

Institucionaliza a autonomia de gesto financeira dos


estabelecimentos ou instituies municipais de educao bsica
de que trata o artigo 15 da Lei Federal n 9 394, de 20 de dezembro
de 1996, com suporte nos artigos 68 e 69 da Lei Federal n 4
320, de 17 de maro de 1964.

O PREFEITO MUNICIPAL DE
Fao saber que a Cmara Municipal decreta e eu sanciono a seguinte lei:

AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS

Art. l - Esta lei regula o processo de realizao de despesas por parte dos
estabelecimentos ou instituies municipais de educao bsica, objetivando
garantir-lhes autonomia de gesto financeira, conforme dispe o art. 15 da Lei
Federal n 9 394, de 20 de dezembro de 1996, sem prejuzo da utilizao de
outras formas previstas na legislao pertinente.
Pargrafo nico - As despesas de que trata o caput deste artigo so as que se
enquadram no regime de adiantamento previsto pelo art. 68 da Lei Federal n 4
320, de 17 de maro de 1964, devendo as demais serem realizadas pelo regime
normal de aplicao.
Art. 2 - Podero ser realizadas por conta do regime regulado nesta lei as
seguintes despesas:
I. Aquisio de material de consumo no fornecido pela unidade central de
suprimentos da Prefeitura OU que estejam em falta no almoxarifado, como materiais
didtico-pedaggicos, administrativos, de higiene e limpeza e de conservao do
prdio, do mobilirio e dos equipamentos existentes;
II. Pagamento por prestao de servios eventuais ou que sejam de pequeno
valor, tanto para fins administrativos quanto pedaggicos;
III. Pagamento de encargos diversos, como despesas com transporte, lanches
e despesas de viagem e hospedagem de servidores a servio da escola;
IV Pagamento de transporte dos alunos e professores em atividades fora d
estabelecimento, desde que integrantes da proposta pedaggica da escola.
V Pagamento por fornecimentos diversos, tais como gs liquefeito de petrleo,
gua e luz.
VI. Aquisio de mveis avulsos e pequenos equipamentos, quando destinados
complementao ou reposio daqueles que se tornaram inservveis ou obsoletos.
Pargrafo nico - A aquisio de bens durveis de que trata o inciso VI deste
artigo deve sujeitar-se s normas vigentes sobre registro e administrao
patrimonial do Municpio.
Art. 3 - No podero ser realizadas, por meio do regime de que trata esta lei,
as seguintes despesas:
I. Contratao de mo-de-obra para realizao de servios de carter
continuado, inclusive docentes, ainda que por tempo determinado, os quais s
podem ser realizados pelo rgo central de recursos humanos, cumpridas as
exigncias legais;
II. Realizao de obras e reformas, ressalvado o disposto no inciso II do art. 2;

III. Aquisio de novos mveis e equipamentos para a escola, ressalvado o


disposto no inciso VI do art. 2;
IV Aquisio de veculos, independentemente do seu valor;
V Compra de quaisquer bens ou contratao de servios para os quais exigvel
a realizao de certame licitatrio.
Art. 4 - Os adiantamentos sero concedidos aos diretores de escolas municipais
de educao bsica e autorizados pelo secretrio municipal de Educao, segundo
plano anual de distribuio, que levar em conta as reais necessidades de cada
escola, seu porte e a quantidade de alunos matriculados.
l - A liberao do pagamento ser efetuada pelo secretrio municipal de
Finanas, de acordo com a programao financeira e o cronograma mensal de
desembolso
2 - Excepcionalmente o adiantamento poder ser concedido a outro servidor,
na hiptese da no-existncia de diretor.
3 - No caso de agrupamento de pequenas escolas, o adiantamento poder
ser concedido a servidor designado pelo secretrio municipal de Educao, que
se encarregar de suprir cada unidade escolar de suas necessidades materiais, na
forma do art. 2.
4 - A Secretaria Municipal de Educao divulgar, na primeira quinzena
do ms de janeiro de cada ano, o plano de distribuio de recursos de que trata o
caput deste artigo, bem como os critrios utilizados na sua definio.
5 - A utilizao dos recursos definidos para cada escola dever ser objeto de
um plano de aplicao a ser elaborado pelo respectivo diretor, ouvido o Conselho
Escolar.
Art. 5 - No ser concedido adiantamento a servidor em alcance ou que seja
responsvel por dois adiantamentos ainda em aberto concedidos anteriormente.
Art. 6 - O prazo para prestao de contas e de 60 dias contados da data do
empenho, cabendo ao setor de controle interno da Secretaria Municipal de Finanas
examinar os comprovantes apresentados e atestar sua regularidade, bem como
verificar se o saldo no utilizado foi devidamente devolvido.
l - Antes de efetuar o encaminhamento de cada processo de prestao de
contas o diretor da escola dever submet-lo ao Conselho Escolar para que se
pronuncie a respeito, sem prejuzo do cumprimento das demais normas desta lei.
2 - Em 31 de dezembro de cada exerccio vence o prazo para a utilizao de
todos os adiantamentos concedidos, devendo a prestao de contas ser efetuada
at o quinto dia til do exerccio subsequente.

AUTONOMIA DE GESTAO FINANCEIRA DAS ESCOLAS

3 - Ao secretrio municipal de Finanas caber proferir despacho decisrio


aprovando ou desaprovando a prestao de contas.
4 - Na hiptese de no ser efetuada a prestao de contas ou de falta de
recolhimento do saldo no utilizado, o caso ser encaminhado ao rgo central
de controle da folha de pagamento, para que efetue o desconto do respectivo
valor nos vencimentos do servidor responsvel.
Art. 7 - Na prestao de contas s sero admitidos comprovantes originais
de despesa, rubricados pelo responsvel pelo adiantamento, emitidos apenas em
nome da Prefeitura Municipal de
em data igual ou posterior a data
do empenho e dentro do prazo de validade de que trata o art. 6 o .
Pargrafo nico - Somente sero aceitos comprovantes de despesa emitidos
com clareza e contendo quantidades e discriminao dos materiais e servios,
alm da perfeita identificao do emitente e seu domiclio.
Art. 8 - Caber Secretaria Municipal de Finanas orientar os responsveis
por adiantamentos sobre retenes a serem efetuadas nas despesas, se devidas,
como Imposto de Renda e outros tributos ou contribuies.
Art. 9 - A contabilidade municipal registrar, no sistema patrimonial, por
meio de contas de compensao, cada adiantamento concedido, com identificao
de seu responsvel.
Art. 10 - Esta lei entra em vigor na data de sua publicao.

Prefeito Municipal

Planejamento e
Oramento no
Municpio

Jos Carlos Polo'

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO
1. INTRODUO

297
298

2. O SISTEMA DE PLANEJAMENTO NO SETOR PBLICO


2.1. os NVEIS DE PLANEJAMENTO

301

2.2. o PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA CONSTITUIO DE 1988


3 . ORAMENTO

299
302

305

3.1. ELABORAO DO ORAMENTO


3 . 2 . LIMITES PARA AS DESPESAS COM

307

PESSOAL

309

3 . 3 . PARTICIPAO DO PODER LEGISLATIVO


3 . 4 . ALTERAES D O ORAMENTO
3 . 5 . PROGRAMAO FINANCEIRA

310
311
313

4. CLASSIFICAES ORAMENTRIAS

314

4 . 1 . CLASSIFICAO DA RECEITA

314

4 . 2 . CLASSIFICAO DA DESPESA

315

4 . 3 . ENQUADRAMENTO D E DESPESAS

319

5. EXECUO ORAMENTRIA

321

5 . 1 . REGIME DE ADIANTAMENTO

322

5 . 2 . RELATRIO RESUMIDO DA EXECUO ORAMENTRIA


5 . 3 . RELATRIO DE GESTO FISCAL

6. CONTROLE DA GESTO ORAMENTRIA E FINANCEIRA


REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS

323

324

329

325

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

SUMRIO EXECUTIVO

A Constituio Federal de 1988 consagrou o princpio de que o oramento


integra um sistema em que as aes de governo so definidas em processo amplo
de planejamento, pelo qual se estabelecem, com antecedncia, diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica para um perodo maior do que aquele abrangido
pela lei oramentria.
Para compor esse sistema, foram criados trs instrumentos, distintos mas
interligados entre si: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e o
Oramento Anual. O plano define diretrizes, objetivos e metas para um perodo
de quatro anos; a lei antecipa a discusso oramentria e define meras e prioridades
para o ano seguinte; e o o r a m e n t o d forma operacional e quantifica
financeiramente as aes de governo.
Embora prevista, a regulamentao do sistema ainda no foi aprovada pelo
Congresso Nacional, o que deve ocorrer por meio de lei complementar. Mesmo
com a chegada da Lei de Responsabilidade Fiscal, a lacuna persiste. Isso dificulta
o processo, mas no impede que a prtica do planejamento seja institucionalizada.
Para o oramento propriamente dito, permanece em vigor a Lei n 4 320/64
que, embora antiga e desatualizada, permite a elaborao oramentria com boa
dose de qualidade.
Em questes oramentrias, o Legislativo recobrou os seus poderes de influir
no processo, deixando para trs um longo perodo no qual sua participao era
apenas simblica. Desde 1988, pode o parlamentar promover alteraes na
proposta oramentria.
Para modificar o oramento no curso do exerccio, o Executivo precisa contar
com prvia autorizao legislativa, que pode ser concedida no prprio projeto
oramentrio. Nenhuma mudana pode prosperar, inclusive as promovidas pelo
Legislativo, sem que esteja compatibilizada com os outros instrumentos do sistema,
o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes Oramentrias.
A educao continua com a sua fatia no oramento por intermdio da
vinculao, no caso dos Municpios e dos Estados, de 2 5 % das receitas resultantes
de impostos a manuteno e desenvolvimento do ensino. Para o ensino
fundamental vem funcionando, desde 1998, o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio
(FUNDEF), com parte daqueles 2 5 % sendo redistribuda ao governo do Estado e
as Prefeituras, na proporo dos alunos matriculados nas respectivas redes.
A execuo oramentria segue o seu rito tradicional, com a despesa passando
pelos estgios de empenho, liquidao e pagamento. Na contratao de servios

e obras, bem como na aquisio de bens, deve ser respeitada a Lei n 8 666/93,
que define as regras para licitaes e contratos no setor pblico.
Administrar com responsabilidade agora um princpio regulamentado pela
Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
A transparncia da gesto oramentria garantida pela obrigatoriedade de ampla
divulgao dos planos, oramentos, diretrizes oramentrias, prestao de contas,
pareceres dos Tribunais de Contas, e t c , assim como pela realizao de audincias
pblicas junto ao Poder Legislativo. O Executivo deve manter disposio de
qualquer cidado, durante todo o ano, o processo de prestao anual de contas da
Prefeitura. Alm disso, deve publicar, periodicamente, um relatrio de gesto fiscal
e um relatrio resumido da execuo oramentria, este com especial detalhamento
das receitas vinculadas ao ensino e respectivas aplicaes.
No controle externo do Municpio, exercido pela Cmara de Vereadores com
auxlio do Tribunal de Contas, surgiram novas instncias por meio de diversos
conselhos, como o Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social
do FUNDEF. O Ministrio Pblico passou a ter papel relevante, podendo acionar
judicialmente a autoridade pblica que praticar ato lesivo aos interesses do Municpio.
Fechando o sistema, a execuo oramentria, que faz parte do nvel
operacional, realimenta o sistema de planejamento com a finalidade de permitir
avaliaes e ajustes, de acordo com as mudanas que vo ocorrendo nos vrios
setores em que a administrao municipal tem atuao.
*****
1. INTRODUO

Este trabalho tem por finalidade orientar as autoridades da rea de educao e


todas as demais que, de alguma forma, tenham responsabilidades nas fruies de
planejar, executar, acompanhar ou fiscalizar a gesto oramentria do Municpio,
em razo de importantes mudanas introduzidas na Constituio e na legislao
ordinria no final de 1996, relativas ao uso dos recursos reservados ao ensino. Tais
mudanas ocorreram por intermdio da Emenda Constitucional n 14/96; da Lei
n 9394/96, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB); e da Lei
n 9424/96, regulamentadora do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF).
A questo do planejamento no setor pblico mereceu dos constituintes de
1988 ateno muito especial, na medida que foram introduzidos na nova Carta
dispositivos com o objetivo de institucionalizar e consolidar a sua prtica em

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

todas as esferas de governo - Unio, Estados e Municpios. No captulo dedicado


s finanas pblicas foram definidos trs instrumentos, distintos mas interligados
entre si: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e
Oramento Anual (OA), na forma regulada pelo artigo 165 da Constituio.
Essa disposio dos constituintes de valorizar a funo planejamento foi
reforada pela incluso, na nova Carta, de outro dispositivo sobre o assunto no
captulo que trata da poltica urbana, dispondo, em seu artigo 182, l que "o
plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com
mais de vinte mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento
C de expanso urbana".
Mesmo nos Municpios com menos de 20 mil habitantes, no obrigados a
contar com um plano diretor, recomendvel a sua existncia, pois sua elaborao
vai indicar, principalmente em mdio e longo prazos, de que forma a cidade vai
se desenvolver, levando em conta suas vocaes, caractersticas fsicas, econmicas,
sociais e culturais, e sua insero no plano regional e estadual.
Isto tudo quer dizer que no se pode mais tratar do oramento de forma
isolada, dissociada de uma preocupao maior com o desenvolvimento, razo
pela qual ser dedicado captulo especfico aos conceitos de planejamento, que
sero de grande utilidade mais adiante, quando as questes oramentrias estiverem
sendo tratadas de forma mais direta.

2. O SISTEMA DE PLANEJAMENTO NO SETOR PBLICO 1

Uma breve conceituao, para mera avaliao do campo de ao da funo


planejamento, permite identific-la como uma metodologia mediante a qual
esrabelecem-se e decidem-se os objetivos visando soluo de problemas
identificados, especificando-se, com antecedncia, as aes e os recursos materiais,
humanos e financeiros necessrios. Desse conceito alguns pontos podem ser
anotados para servir de referncia na avaliao das dificuldades de planejamento
das administraes pblicas:
> um processo decisrio sistematicamente desenvolvido com antecedncia,
para se definirem os objetivos que devem ser atingidos, condicionando-se as
decises que, ao longo de um determinado perodo, devero ser adotadas para a
sua consecuo;

Adaptado de captulo com idntica denominao que o autor e Waldemar Giomi apresentaram
em trabalho realizado para o IPEA, em 1994.

> e uma metodologia para uniformizar procedimentos bsicos de ao, a fim


de estabelecer a interao necessria entre os diversos setores da administrao para
um coerente processo de deciso. Basicamente, busca-se disciplinar procedimentos
que possibilitem a definio de diretrizes, estratgias e objetivos globais da
administrao, de modo que todos os segmentos envolvidos possam responder
com propostas de viabilizao possveis para atingir as metas pretendidas.
Em suma, o planejamento o processo mediante o qual procura-se definir
claramente o que fazer e como fazer, visando utilizao racional dos recursos
disponveis para que, com eficincia, eficcia, efeti\ idade e humanizao, os
objetivos pretendidos possam ser atingidos, pois de nada adiantam os bons ventos
se no se sabe para onde se pretende ir. A falta de um processo decisrio, muito
sentida no setor pblico, e de metodologia adequada para a interao de todos os
nveis hierrquicos constituem, sem dvida, a grande dificuldade para que os
instrumentos derivados do planejamento atinjam o xito desejado.
Toda organizao deve ter objetivos. Se de pequeno porte, as informaes
podem manter-se apenas na cabea dos administradores e, consequentemente, os
planos e projetos podero ser tacitamente conhecidos por todos. A medida que a
organizao cresce e envolve grande nmero de pessoas, surge a necessidade de
serem expressos em termos bem detalhados os objetivos pretendidos, as estratgias
a serem utilizadas, as polticas administrativas e os padres de comportamento
desejveis dos seus membros.
Por o u t r o lado, as administraes passam por inmeros estgios de
desenvolvimento e realidades diferentes, que exigem a adequao dos objetivos e
da fornia de atuao d.\ organizao. E\ idencia-se, cada vez mais, a impossibilidade
de uma administrao simplista atender s exigncias organizacionais, sendo
primordial a adoo de instrumento que garanta a unidade da instituio e propicie
o controle de suas atividades. O planejamento, metodologia de trabalho pela
qual se fixam e se decidem objetivos, contribui para a soluo dos problemas da
organizao ao especificar, com antecedncia, as aes e os recursos materiais,
humanos e financeiros necessrios.
Pode-se dizer que no setor pblico o oramento tem sido a nica etapa utilizada
do sistema de planejamento, encarado porm como mero instrumento legal pelo
qual o Poder Executivo obtm autorizao legislativa para realizao dos gastos
pblicos. Pouca nfase tem sido dispensada, infelizmente, sua utilizao como
uma das etapas emiccituais do processo de planejamento para a alocao racional e
gerenciamento dos recursos pblicos, visando prestao de servios populao.
Da ausncia do efetivo processo de planejamento do setor pblico decorre
forte predominncia do enfoque financeiro nos oramentos. Nessas circunstncias,
a elaborao oramentria, que deveria apenas viabilizar e compatibilizar as metas

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

estabelecidas no processo decisrio (Plano Plurianual) com os recursos disponveis,


passa a exercer, simultaneamente, os dois papis: oramentao e planejamento.
Isso acaba ocorrendo porque o tempo destinado ao processo de elaborao
oramentria escasso, fazendo que sejam privilegiadas as informaes financeiras,
em detrimento dos dados fsicos.2
Passar para um processo de alocao de recursos cm que sejam levadas em
considerao, alm das informaes financeiras, tambm as fsicas requer
apropriado tratamento das informaes e definio clara das atribuies dos rgos
envolvidos no processo de planejamento.
A concepo correta do que seja planejamento e fundamental para que este se
transforme no processo decisrio daquilo que, em um perodo longo, deva ser
contemplado nos respectivos oramentos anuais, embasado principalmente em
dados fsicos. Ao rgo encarregado da elaborao do oramento restar a funo
de tornar viveis os recursos necessrios implementao dos programas aprovados
nas etapas anteriores do processo de planejamento.
2 . 1 . OS NVEIS DE PLANEJAMENTO

Para possibilitar associao com os novos instrumentos estabelecidos pela


Constituio de 1988 conveniente ressaltar os nveis clssicos de planejamento
normalmente percorridos pelo processo decisrio. Basicamente, podem ser
identificados: o nvel estratgico, o nvel ttico e o nvel operacional.
O nvel estratgico caracteriza-sc pelas decises mais abrangentes de filosofia,
diretrizes bsicas e objetivos globais da administrao. Ocorre nos escales
mais elevados do processo de planejamento, com conotao eminentemente
poltica, indicando o que deve ser feito, evidenciando o ideal da administrao
a ser perseguido, baseado nas aspiraes, nos desejos e nos valores individuais
e ntimos das pessoas e dos sistemas sociais envolvidos e interessados. Nesse
nvel de planejamento, normalmente no h grande preocupao com a
preciso do perodo em que os objetivos devero ser atingidos, mas apenas
indicativos do que se deve perseguir.
O nvel ttico, o segundo da hierarquia do processo decisrio, tem como
funo estabelecer o que pode ser feito, delimitado pelo que deve ser realizado,

Contemplar dados fsicos nos oramentos significa apresentar no apenas valores a serem
despendidos em cada ao de governo, mas tambm a especificao e quantificao do que
ser produzido fisicamente, como nmero de salas de aula, quilmetros de estradas
pavimentadas, e a quantificao do atendimento ao cidado, como nmero de consultas
mdicas, alunos atendidos, merenda escolar fornecida, etc.

estabelecido no nvel estratgico, condicionado pelo intervalo de tempo e


pelas restries financeiras, organizacionais e tecnolgicas.
O nvel operacional, delimitado pelo que deve e pelo que pode ser feito,
estabelecidos nos nveis anteriores, define o que ser feito. Tem como
principal caracterstica o detalhamento das decises do nvel ttico com a
preocupao de implementao operacional do que efetivamente ser
realizado, ao estabelecer as aes para que as metas possam ser atingidas.
Relembrar esses conceitos e fundamental para passar da teoria prtica,
delimitada por condies especficas do setor pblico e condicionamentos legais
estabelecidos pela Constituio e legislao vigente.
correto considerar que o processo decisrio de estabelecimento de diretrizes,
objetivos e metas e a elaborao do Plano Plurianual deve ser enquadrado como
nvel estratgico. Nesse nvel, define-se o que dever ser feito durante o perodo
governamental, sob a coordenao do rgo central de planejamento.
fundamental a participao dos dirigentes dos rgos das administraes central
e setoriais para que as decises sejam legitimadas e tornem-se viveis nos demais
nveis de planejamento.
A elaborao das leis de diretrizes oramentrias e do oramento anual
enquadram-se no nvel ttico, porque delimitado pelo que deve ser feito no penado
governamental; essas leis definem o que pode ser feito, diante das circunstncias
financeiras e conjunturais do exerccio a que se referem.
O nvel operacional desempenhado pela execuo oramentria, que define o
que ser realizado no exerccio financeiro. O rgo central de oramento dever
fazer o acompanhamento da execuo oramentria para adoo das medidas
corretivas que se fizerem necessrias ao cumprimento das metas estabelecidas.
Dever realimentar o rgo de planejamento com as informaes necessrias
reavaliao e, se for o caso, alterao do Plano Plurianual.
2 . 2 . O PROCESSO DE PLANEJAMENTO NA CONSTITUIO DE 1 9 8 8

Em relao ao antigo oramento plurianual de investimentos, previsto na


Constituio de 1967, o atual Plano Plurianual (PPA) apresenta duas vantagens: o
prazo de vigncia, compatvel com o perodo governamental, e o estabelecimento de
metas, deixando-se de lado a prtica de fixao de dotaes financeiras. Embora
no seja mais obrigatria a utilizao de dotaes financeiras no plano plurianual,
h que se demonstrar sua viabilidade econmica, ou seja, a indicao das fontes
disponveis de financiamento dos programas nele includos. Quanto ao prazo,
vigora a partir do segundo ano do mandato governamental, possibilitando, de
um lado, um mnimo de continuidade das aes de governo e, de outro, o tempo

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

necessrio de um ano para que o programa da nova administrao seja definido


no Plano Plurianual a ser submetido apreciao do Poder Legislativo.
O texto constitucional tambm deixou clara a interligao do plano plurianual
com os oramentos anuais, ao estabelecer a necessidade de compatibilidade entre
ambos e instituir a Lei de Diretrizes Oramentrias (LHO) para dar prioridade s
metas previstas no Plano Plurianual, forando a conexo entre esses instrumentos.
A Constituio, ao estabelecer metas para o perodo governamental, criou
condies para permitir a compatibilidade entre plano e oramento, porque as
dotaes financeiras estabelecidas no antigo oramento plurianual desamalizavamse em decorrncia do processo inflacionrio.
Ademais, no estabeleceu a obrigatoriedade de que as metas fossem detalhadas
para cada ano do perodo governamental. Essa funo ficou para a Lei de Diretrizes
Oramentrias que, anualmente, em funo das condicionantes financeiras e
conjunturais, prioriza qual "fatia" do plano plurianual deve ser contemplada no
Oramento Anual (OA), dando adequada flexibilidade para o seu cumprimento.
E verdade que o estabelecimento de metas no tarefa simples. H necessidade
de um exerccio bastante intenso com os rgos setoriais para distinguir as metasmeio e metas-fim, estabelecendo-se medidas de mensurao para elaborao do
Plano Plurianual. A definio dessas metas no deve ser to genrica que se possa
permitir qualquer enquadramento e nem to detalhada que torne o Plano
Plurianual inflexvel. Por exemplo, estabelecer como metas-meio quantas escolas
e no quais escolas devero ser construdas; como metas-fim, quantos alunos
sero atendidos.
Infelizmente, a definio da abrangncia do Plano Plurianual no
suficientemente clara no texto constitucional. As sucessivas emendas ocorridas
durante o processo constiminte acabaram por tornar a redao um pouco confusa.3
A expresso "programas de durao continuada", contida no texto constitucional,
pode levar concluso de que todas as aes governamentais devam constar do
Plano Plurianual, uma vez que a ao do setor pblico caracteriza-se pela
perenidade. Ate os programas de natureza administrativa so contnuos no tempo.
Ao referir-se ao estabelecimento dos "objetivos e metas da administrao pblica
para as despesas de capital", estaria o novo texto constitucional obrigando, por
exemplo, que a compra de um ventilador devesse constar do Plano Plurianual?

Prev o artigo 165, l, da CF, que "a lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada".

Nesse contexto, a regulamentao prevista no texto constitucional


fundamenta] paia que haja uniformizao dos procedimentos relativos elaborao
do Plano Plurianual. O ideal seria que, em futura emenda constitucional, esse
artigo fosse melhor explicitado, pela sua fundamental importncia.
O mais conveniente, para a exequibilidade de um plano que se transforma em
lei e tenha de ser observado nos oramentos anuais do perodo governamental,
que seja restrito aos projetos e s aes de expanso dos servios colocados
disposio da comunidade, cousignando-se a previso das despesas de manuteno
dos servios pblicos atualmente prestados apenas para demonstrar a viabilidade
econmica do plano.
O segundo instrumento da sistemtica, a Lei de Diretrizes Oramentrias,
representa importante papel no processo de planejamento concebido na
Constituio de 1988. Como j se afirmou, entre as atribuies previstas, a
principal definir a prioridade das metas estabelecidas no Plano Plurianual. Outra
funo antecipar o debate sobre o oramento, permitindo a adequada e prvia
participao do Poder Legislativo e da sociedade.
A LDO conter, conforme previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal,4 um
Anexo de Metas Fiscais, pelo qual sero estabelecidas metas anuais, em valores
correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio
e montante da dvida pblica para o exerccio a que se refere e para os dois seguintes.
Esse anexo apresentar, tambm, avaliao do cumprimento das metas fixadas
para o ano anterior, demonstrativo das metas anuais e respectivos clculos, para
evidenciar a sua consistncia com as premissas e os objetivos da poltica econmica
nacional; mostrar a evoluo do patrimnio lquido, avaliao da situao do
sistema de previdncia local, se houver, estimativa e forma de compensao da
renncia de receitas e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado.
Ainda segundo a LRF, haver outro documento a ser includo na LDO,
denominado Anexo de Riscos Fiscais, no qual sero avaliados os passivos
contingentes 5 e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, devendo ser
informado de que forma essas questes sero equacionadas, caso se concretizem.
Em geral, esses riscos so representados, no caso dos Municpios, por fatores
externos, fora de seu controle, como o aumento real do salrio-mnimo, crise
cambial, crise econmica localizada (a perda de uma grande indstria, por

Lei Complementai: n 101, de 04/05/2000.

Expresso criada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que entretanto deixou de especificar o
seu real significado.

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

exemplo), queda no ndice de participao do FPM OU do ICMS, e tambm por


grandes demandas cm andamento, principalmente junto ao Poder Judicirio, que
podero culminar em significativas indenizaes a serem pagas pelo poder pblico.
Nos Municpios com populao interior a 50 mil habitantes, a obrigao de
elaborar o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais s existir a partir
do exerccio de 2005.
Mesmo com os acrscimos feitos pela LRF, novamente sentida a ausncia de
regulamentao da sistemtica oramentria destinada definio de quais aes
e demonstrativos devero deslocar-se do oramento para a lei de diretrizes,
possibilitando a antecipao do processo decisrio do oramento, para que esta
lei no se torne to vazia como tem ocorrido, evitando-se duplicidade com os
procedimentos da lei oramentria.

3. ORAMENTO

Como se anotou no seo anterior, o processo de planejamento estabelecido


na Constituio cm vigor poderia estar proporcionando melhores resultados se a
regulamentao j estivesse aprovada. De todo modo, a ausncia de regulamentao
no impede que a prtica do planejamento seja difundida permanentemente. No
que respeita ao oramento propriamente dito, permanece em vigor a Lei n
4 320, de 17 de maro de 1964, agora com 'status'' de lei complementar,
respeitados, claro, os dispositivos especficos constantes da Carta Magna.
O primeiro aspecto a destacar que o artigo 165, 5, da CF estabelece que a
lei oramentria anual compreender:
"I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos
e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e
mantidas pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os
fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico."
O oramento fiscal e o da seguridade social, na prtica, se transformam cm
um nico instrumento, pois at o momento no se encontraram justificativas
convincentes para a sua separao, especialmente no caso dos Municpios. O que
tem sido feito, para atender ao mandamento constitucional, a identificao, no
documento, das aes de carter fiscal (F) e aes da seguridade social (S). So
aes da seguridade social as pertencentes s reas de sade, previdncia e assistncia

social [CF, art. 194). Todas as demais so consideradas aes de carter fiscal,
inclusive as da rea de educao.
O oramento de investimento das empresas nas quais o poder pblico detm
o controle acionrio, pouco comum nos Municpios mas muito frequente na
Unio e nos Estados, de fato acaba se constituindo em documento parte. Sua
operacionalizao ainda carece de regulamentao, pois essas empresas no seguem
o regime de contabilidade pblica, mas sim o da legislao aplicvel ao setor
privado. Essa questo se acentua na medida em que apenas uma parte dos seus
gastos (os investimentos) so submetidos ao crivo do Poder Legislativo, o mesmo
no ocorrendo em relao aos gastos de manuteno de suas atividades.
Ao oramento aplicam-se alguns princpios, como o da unidade, pelo qual
todos os Poderes de cada unidade federada (Executivo, Legislativo e Judicirio),
fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo poder pblico, devem estar includos, sem nenhuma
exceo. Essa foi uma excelente medida adotada pelos constituintes de 1988, pois
no ordenamento jurdico anterior alguns tipos de rgos tinham os seus
oramentos aprovados por decreto, sem se submeterem ao Poder Legislativo.
Outro princpio o da anualidade. O oramento deve vigorar por um perodo
de um ano, coincidindo com o ano civil [Lei n 4 320/64, art. 34], no sendo
admitido qualquer outro tipo de periodicidade. Pelo princpio da universalidade,
o oramento deve compreender todas as receitas e despesas pblicas [Lei n
4 320/64, art. 6] Gastar apenas o que se arrecada uma norma ditada pelo
princpio do equilbrio, que deve ser observado no oramento. Infelizmente, esse
princpio tem sido pouco obedecido por considervel parte dos entes federados,
o que tem levado acumulao de elevados dficits em suas contas. Em boa hora
a Lei de Responsabilidade Fiscal chegou para consagrar esse princpio ao
estabelecer que a LDO dever atend-lo.
O princpio da exclusividade [CF, art. 165, 8]tem por objetivo assegurar que
nenhum dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa seja
includo na lei oramentria. As nicas execes permitidas so as autorizaes
para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito,
inclusive as do tipo antecipao de receita oramentria (ARO).6
Por fim, um princpio definido com muita clareza pelo artigo 56 da Lei n
4 320/64 o princpio da unidade de tesouraria, assim redigido pelo citado
dispositivo: "O recolhimento de todas as receitas far-se- em estrita observncia
6

Operaes ARO so emprstimos bancrios destinados a regularizao do fluxo de caixa. No


permitem o aumento da despesa pblica, pois essas operaes devem ser quitadas dentro do
prprio exerccio em que so contratadas.

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

ao princpio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentao para criao


de caixas especiais." Mesmo bem redigido, tem gerado dvidas na sua interpretao,
mas a ideia geral que transmite, por uma questo de racionalidade, a de que
qualquer receita ordinria arrecadada pode ser usada para pagar qualquer tipo de
despesa, sem prejuzo, claro, da obrigatoriedade de cumprimento das vinculaes
legais e constitucionais de recursos, como no caso do ensino, em que existem
vrias vinculaes e subvineulaes a serem observadas.
O oramento apresenta ainda outra caracterstica interessante que de
tempos em tempos foco de debates no Congresso Nacional. Trata-se do seu
carter meramente autorizativo, ou seja, as aes e os programas nele consignados
no so de execuo obrigatria pelo Executivo. O contrrio seria o carter
mandatrio, pelo qual o Executivo estaria obrigado a executar as aes e programas
aprovados. Entretanto, na prtica, grande parte dessas aes e programas acaba
se tornando obrigatria, no porque foi includa no oramento, mas em razo de
direitos de terceiros com origem na prpria Constituio, na legislao comum,
nas decises judiciais e nos contratos e ajustes firmados anteriormente.
3 . 1 . ELABORAO DO ORAMENTO

A elaborao do oramento deve estar ajustada s etapas anteriores do processo


de planejamento. As aes de governo a serem praticadas precisam estar
compatibilizadas com as diretrizes, os objetivos e as metas do PPA e priorizadas na
LDO, sem o que no podero ser nele includas.
Quanto melhor estiver organizado o rgo responsvel pela elaborao, quanto
maior for o domnio das definies adotadas nas etapas anteriores do processo e
quanto maior for o engajamento dos rgos setoriais (secretarias, departamentos,
etc), melhor ser a qualidade da proposta. elogivel o procedimento que algumas
Prefeituras vm adorando nos ltimos anos, de consultar diretamente a populao,
formando ncleos em cada bairro, para que os cidados apresentem os seus anseios
e suas prioridades. preciso ressaltar, entretanto, que essa participao popular ser
muito mais importante se ocorrer com mais intensidade nas fases de elaborao do
PPA e da LDO. A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que, em relao a esses trs
instrumentos, deve ser estimulada a participao popular, bem como devem ser
realizadas audincias pblicas durante os respectivos processos de elaborao.
No caso particular da educao, recomendvel que os diversos segmentos,
como diretores de escola, professores, pais de alunos e os conselhos, tenham
oportunidade de participar do processo. Alis, em relao ao FUNDEF, o seu
Conselho Municipal ou Estadual de Acompanhamento e Controle Social tem
por obrigao verificar se o oramento contempla corretamente as dotaes que
permitiro o uso dos repasses a serem feitos por aquele fundo. A Lei n 9 424/96

exige, cm seu artigo 3, 7, que os recursos do FUNDEF constem de programao


especfica nos oramentos municipais e estaduais, ou seja, devem figurar em
atividades e projetos distintos dos demais, inclusive daqueles que utilizam outros
recursos da educao.

IMPORTANTE

Na verdade no so apenas os recursos do FUNDEF que devem figurar


no oramento de forma destacada. Todas as dotaes que utilizam
recursos vinculados devem ter o mesmo tratamento, como as aes
de manuteno e desenvolvimento do ensino, que utilizam os recursos
provenientes dos 2 5 % das receitas resultantes de impostos, as que
utilizam os recursos do salrio-cducao, de programas do MEC/FNDE,
convnios, operaes de crdito, etc. Portanto, cada fonte de recurso
deve estar convenientemente identificada nos quadros detalhados
do oramento.

Hm linhas gerais e de acordo com o artigo 22 da Lei n 4 320/64, a proposta


oramentria a ser submetida a Cmara de Vereadores deve conter:
> Mensagem, pela qual o prefeito apresenta exposio circunstanciada da
situao econmico-financeira do Municpio, com demonstrativo da dvida pblica
e outros compromissos exigveis, exposio e justificao da poltica econmicofinanceira do governo e justificao da receita e da despesa. Quanto receita,
deve demonstrar que as previses so consistentes e factveis. Em relao despesa,
deve abordar os principais agregados (pessoal, servios, dvida, investimentos,
etc.) e os programas de trabalho mais importantes. Conforme dispe a LRF, dever
tambm ser apresentado um demonstrativo pelo qual fique clara a compatibilidade
da programao dos oramentos com as metas fiscais estabelecidas na LDO. Para
Municpios com menos de 50 mil habitantes esse demonstrativo ser exigido
apenas a partir de 2005.
> Projeto de lei de oramento.
> Tabelas explicativas da receita e da despesa, de acordo com os anexos da Lei
n 4 320/64 e de portarias expedidas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto, j de domnio dos tcnicos municipais que atuam na rea.
O prazo para remessa da proposta oramentria ao Poder Legislativo, no caso
da Unio, 31 de agosto, mas em relao a Estados e Municpios os prazos
devem ser fixados nas respectivas Constituies estaduais. O oramento deve ser
devolvido sano do prefeito at o final da sesso legislativa, podendo a LDO

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

dispor sobre as medidas a serem adotadas caso isso no venha a acontecer. Observese, portanto, que no existe, assim como no existia anteriormente, a possibilidade
de promulgao do oramento por decurso de prazo e tampouco a possibilidade
de ser executado o oramento que vigorou no exerccio anterior.
A lei oramentria conter dotao para reserva de contingncia, calculada com
base em percentual da receita corrente lquida,' cuja forma de utilizao dever ser
regulada na LDO. Essa reserva destina-se ao atendimento de passivos contingentes
e outros riscos e eventos fiscais imprevistos. A LRF reafirma dispositivo constitucional
de que a lei oramentria no pode contemplar dotao para investimento com
durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no Plano
Plurianual ou em lei que autorize a sua incluso [CF, art. 167, l ] .
3 . 2 . LIMITES PARA AS DESPESAS COM PESSOAL

A LRF estabelece limites mximos para as despesas com pessoal, 8 calculados


com base na receita corrente lquida. Para a Unio, o percentual de 50%; para
Estados, Distrito Federal e Municpios, 60%, com a seguinte distribuio entre
os Poderes:
> Unio: 2,5% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas; 6% para o
Judicirio; 40,9% para o Executivo; e 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio.
> Estados e Distinto Federal: 3% para o Legislativo, includo o Tribunal de
Contas; 6% para o Judicirio; 4 9 % para o Executivo; e 2% para o Ministrio
Pblico.
> Municpios: 6% para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas, se houver;
e 54% para o Executivo.
Entretanto, no caso dos Municpios, foi promulgada a Emenda Constitucional
n 25, que define percentuais mximos para as despesas globais das Cmaras

A receita corrente lquida obtida, no caso do Municpio, pelo somatrio de todas as suas
receitas correntes, excludas apenas as contribuies dos funcionrios para o sistema prprio
de previdncia, se houver, e as compensaes previstas no artigo 201, 9, da CF, ou seja, os
valores que o Municpio vier a receber de outros sistemas pblicos de previdncia (INSS, por
exemplo), a ttulo de compensao em razo de aposentadorias por ele concedidas a servidores
que no passado contriburam para esses sistemas. Nesse conceito so computadas as receitas
das compensaes financeiras pela desonerao do ICMS - Lei Kandir - e as correspondentes
ao rateio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (FUNDEF). Nos Estados o critrio de clculo da receita corrente
lquida praticamente o mesmo, deduzindo-se, tambm, o valor das transferncias
constitucionais que fazem aos respectivos Municpios.

"A Lei Rita Camata (LC n96/99) foi revogada pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n 101/
2000)

Municipais, para os seus gastos com pessoal e com os subsdios dos vereadores,
na seguinte conformidade:
> para a despesa total da Cmara Municipal, excludos os gastos com inativos,
foram definidos percentuais, segundo a populao de cada Municpio, que variam
de 8% a 5% das receitas tributrias e transferencias constitucionais;
> a despesa total com a folha de pagamento, inclusive subsdios dos vereadores,
no poder ser superior a 70% da receita da Cmara Municipal; 9
> para os subsdios de cada vereador foram fixados percentuais, segundo a
populao de cada Municpio, que variam de 20% a 7 5 % dos subsdios dos
deputados estaduais do respectivo Estado;
> a despesa total com os subsdios dos vereadores no poder ultrapassar 5%
da receita total do Municpio (redao da EC n 1, que permanece em vigor).
Dessa forma, os gastos com pessoal das Cmaras de Vereadores devero
enquadrar-se tanto nas normas da LRF como naquelas estabelecidas pela prpria
Constituio Federal, alterada pela EC n 25/2000.
3 . 3 . PARTICIPAO DO PODER LEGISLATIVO

No regime constitucional anterior Carta de 1988, o Poder Legislativo


participava do processo de elaborao oramentria apenas de forma simblica,
No podia emendar o oramento e nem rejeit-lo. Se no o votasse at 31 de
dezembro, o Executivo promulgava a proposta original por decurso de prazo.
Eram t e m p o s de um sistema poltico e x t r e m a m e n t e fechado. C o m a
redemocratizao do pas e a volta ao Estado de Direito, especialmente aps a
promulgao da Constituio de 1988, o Poder Legislativo recobrou grande parte
do poder que havia perdido. No caso do oramento, foi restaurado o seu poder
de emenda, assim como foi abolido o instituto do decurso de prazo.
No Municpio, assim como nos Estados, Distrito Federal e na prpria Unio,
os princpios so os mesmos: o oramento deve ser votado pelos membros do
Poder Legislativo correspondente, que por sua vez podem alter-lo por intermdio
de emendas. O poder de emenda no , no entanto, ilimitado, estando sujeito s
seguintes restries [CF, artigo 166, 3 a ]:
"'A Cmara Municipal na verdade no possui receita, salvo pequenas execes, j que para fazer
frente a seus gastos recebe duodcimos do Executiva A interpretao que se deve dar a essa
expresso, muito mal escolhida pelo legislador, e justamente o montante dos duodcimos
recebidos ou creditados mais as pequenas receitas que eventualmente arrecade diretamente.
No se deve pensar no total das dotaes do rgo porque esse montante est sujeito a redues
ou acrscimos, em razo da necessidade de serem obedecidos os parmetros estabelecidos na
LRF e de cumprimento das metas de resultado primrio e nominal constantes do Anexo de
Metas Fiscais aprovado na LDO.

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

> as emendas devem ser compatveis com o Plano Plurianual e a Lei de


Diretrizes Oramentrias;
> a indicao dos recursos necessrios obrigatria, admitidos apenas os
provenientes de anulao de outras despesas, no podendo, entretanto, incidir
sobre:
dotaes para pessoal e seus encargos;
servio da dvida; e
> nos demais casos, se relacionadas com a correo de erros ou omisses ou
referidas aos dispositivos do texto do projeto de lei.
Ao prefeito e dado o direito de enviar ao Legislativo mensagem propondo
modificaes no projeto j encaminhado, desde que ainda no iniciado o processo
de votao nas comisses tcnicas. O projeto de lei oramentria deve ser devolvido
sano do prefeito at O encerramento da sesso legislativa [ADCT, art. 35, 2,
III]. Isso faz concluir que a proposta oramentria no pode ser integralmente
rejeitada. A despeito dessa norma, tem sido comum, no mbito federal, votar o
oramento aps o encerramento da sesso legislativa, j que no est prevista
nenhuma sano ao seu descumprimento, como ocorre com a LDO que, enquanto
no votada, impede que os parlamentares entrem em recesso no ms de julho.
Votado o projeto de lei oramentria, segue-se a sano do prefeito que, se entender
necessrio, pode vetar qualquer dos seus dispositivos, valendo lembrar que os recursos
que acabarem sobrando em razo de vero ou emenda s podero ser utilizados aps
autorizao especfica da cmara de vereadores [CF, art 166, 8].
3 . 4 . ALTERAES DO ORAMENTO

O oramento aprovado pela Cmara de Vereadores, sancionado pelo prefeito,


pode ser modificado no curso do exerccio financeiro, pois trata-se de um
i n s t r u m e n t o d i n m i c o de a d m i n i s t r a o q u e , c o m o tal, precisa estar
permanentemente ajustado realidade. No um documento esttico que, uma
vez transformado em lei, no comporta alteraes. preciso lembrar, entretanto,
que qualquer modificao a ser introduzida no oramento deve preservar o
princpio do equilbrio entre receitas e despesas. Deve, tambm, manter preservadas
as metas fiscais, os resultados nominal e primrio e o montante da dvida fixados
no Anexo de Metas Fiscais da LDO. As modificaes no oramento denominamse crditos adicionais e classificam-se em trs tipos:
> crdito adicional suplementar;
> crdito adicional especial;
> crdito adicional extraordinrio.

O crdito adicional suplementar destina-se ao reforo de dotao que j consta


do oramento, cujo valor revelou-se insuficiente no decorrer do exerccio. O credito
adicional especial destina-se a introduzir no oramento j em execuo uma nova
ao governamental (um novo projeto ou uma nova arividade), que no constou
do oramento inicial. Em ambos os casos, necessria prvia autorizao legislativa
e o ato de abertura do crdito d-se por decreto do chefe do Executivo.
Para abertura de um crdito adicional suplementar ou especial no hasta a
autorizao legislativa; tambm necessria a existncia de recursos para a sua
cobertura que, segundo a Lei n 4 320/64, artigo 43, 1, podem ter origem: (i) no
eventual superavit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior,
observadas as respectivas vinculaes; (ii) no excesso de arrecadao; (iii) na anulao
parcial ou total de dotaes oramentrias ou de outros crditos oramentrios
autorizadas em lei; e (ir) no produto de operaes de crdito autorizadas em forma
que, juridicamente, possibilitem ao Executivo realiz-las no exerccio.
A utilizao do excesso de arrecadao precisa estar demonstrada de forma
convincente, por clculos que levem em conta as caractersticas de cada item de
receita analisado e a tendncia observada no exerccio. Esse excesso deve ser
considerado e calculado por fontes, segundo suas vinculaes legais e
constitucionais, como as que existem na rea de educao. o caso, por exemplo,
das receitas resultantes de impostos, pois, do total arrecadado a esse ttulo nos
Estados e Municpios, 25% devem ser destinados s despesas com manuteno e
desenvolvimento do ensino. Isso quer dizer que, se esse conjunto de receitas
estiver apresentando tendncia que levar a uma receita maior do que a prevista
no oramento original, 25% desse excesso devero tambm ser destinados ao
ensino, conforme artigo 69, 4, da Lei n 9 394/96.
A terceira forma possvel de alterar o oramento por meio do crdito adicional
extraordinrio, usado, conforme o artigo 167, 3, da CF, apenas em caso de
despesas imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna
ou calamidade pblica. Nesse caso no h necessidade de prvia autorizao
legislativa nem indicao de recursos, devendo o chefe do Executivo comunicar o
fato imediatamente ao Poder Legislativo. Seu valor dever ser deduzido, entretanto,
das margens eventualmente disponveis para futuras suplementaes com base
no superavit financeiro ou no excesso de arrecadao.
O crdito adicional suplementar s pode ter vigncia no exerccio para o qual
foi autorizado, mas os crditos adicionais especiais e extraordinrios, se autorizados
nos ltimos quatro meses do ano, podero ser reabertos no exerccio seguinte,
nos limites dos seus saldos.
Qualquer modificao que se pretenda fazer no oramento, exclusive os crditos
adicionais extraordinrios, deve compatibilizar-se com o Plano Plurianual e a Lei

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

de Diretrizes Oramentrias. Alm disso, no poder comprometer o cumprimento


das metas de resultado constantes do Anexo de Metas Fiscais aprovado na LDO.
3 . 5 . PROGRAMAO FINANCEIRA

Para execuo do oramento, o prefeito deve, segundo a LRF, at trinta dias


aps sua publicao e de acordo com o que dispuser a LDO, fixar a programao
financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso, para que haja
sintonia entre o fluxo de receitas e o pagamento de despesas. Essa norma muda
um pouco o que diz a Lei n 4 320/64, que prev a fixao de cotas trimestrais,
que devem agora ser mensais. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto da sua vinculao,
ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorreu o ingresso. Isso quer
dizer que, no final do exerccio, as disponibilidades de caixa vinculadas a
determinado tipo de despesa, deduzidos os valores inscritos em restos a pagar,
somam-se ao que for arrecadado no ano seguinte para o mesmo t i p o de aplicao.
Alis, a LRF prev que a contabilidade evidencie, de forma destacada, cada tipo de
disponibilidade de caixa, segundo suas vinculaes.
Exemplo bem caracterstico de fonte de recurso vinculado a finalidade
especfica, sujeito, portanto, a programao financeira prpria, o FUNDEF, cujos
valores so repassados ao Municpio e ao Estado em conta especfica aberta no
Banco do Brasil, pela qual sero feitos os pagamentos das despesas a ele vinculadas.
Tambm as despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino [CF, art.
212] devem ter programao prpria, em funo das receitas resultantes de
impostos a elas vinculadas. O mesmo raciocnio vlido para os convnios que o
Municpio firma com o Estado e a Unio, e tambm em relao s operaes de
crdito celebradas com instituies financeiras.
No curso do exerccio, nos trinta dias aps cada bimestre, os titulares de cada
Poder - no caso do Municpio, o Executivo e a Cmara de Vereadores - devero
adotar medidas para limitar os empenhos e os desembolsos, na forma regulada pela
LDO, caso haja frustrao de receitas que implique o no-cumprimento das metas de
resultado primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO.
Nos bimestres subsequentes, se a tendncia for revertida, as limitaes podero ser
liberadas, na mesma medida em que estiver ocorrendo a recuperao das receitas. As
limitaes de empenho e desembolso no alcanam as despesas referentes a obrigaes
constitucionais e legais, inclusive as destinadas ao pagamento do servio da dvida.
A cada quadrimestre, dever o Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento
das metas fiscais em audincia pblica na comisso permanente da Cmara de
Vereadores encarregada dos assuntos oramentrios e financeiros, denominada
de Comisso de Planos, Oramento e Finanas ou outra denominao equivalente.

4. CLASSIFICAES ORAMENTRIAS

As receitas e despesas que figuram DO oramento so classificadas segundo


cdigos padronizados nacionalmente, de acordo com dispositivos da Lei n
4 320/64 e tabelas aprovadas por portarias do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
4 . 1 . CLASSIFICAO DA RECEITA

Segundo o artigo 11 da Lei n 4 320/64, a receita dividida e classificada em


dois grandes grupos:
Receitas Correntes - So as receitas tributrias, de contribuies, patrimonial,
agropecuria, industrial, de servios, e outras; e, ainda, as provenientes de
recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado,
quando destinadas a atender despesas classificveis em Despesas Correntes.
Receitas de Capital - So as provenientes da realizao de recursos financeiros
oriundos de constituio de dvidas, da converso, cm espcie, de bens e
direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito pblico ou
privado, destinados a atender despesas classificveis em Despesas de Capital.
O esquema de classificao da receita, determinado pela Lei n 4 320/64,
artigo 1 1 , 4, o seguinte:
RECEITAS CORRENTES

Receita Tributria
Receita de Contribuies
Receita Patrimonial
Receita Agropecuria
Receita Industrial
Receita de Servios
Transferncias Correntes
Outras Receitas Correntes
RECEITAS DE CAPITAL

Operaes de Crdito
Alienao de Bens
Amortizao de emprstimos
Transferncias de Capital
Outras Receitas de Capital

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

Essas receitas so apresentadas de forma mais detalhada e com os respectivos


cdigos no anexo a Lei n 4 320/64, anializado pela Portaria Interministerial n
163, de 4 de maio de 2 0 0 1 , que apresenta uma tabela aplicvel a todas as esferas
de governo, podendo cada ente da Federao desdobrar as respectivas rubricas de
modo a atender a peculiaridades locais. Cabe Secretaria do Tesouro Nacional/
MF publicar, anualmente, a consolidao dos desdobramentos realizados no
exerccio anterior pelas trs esferas de governo, objetivando estabelecer
padronizao de mbito nacional.
Na preparao dos oramentos com vigncia a partir de 2002, cada ente
federado apresentar a receita de acordo com a nova codificao oficial. Como a
arrecadao de receitas deve estar sancionada pela legislao, deve tambm ser
apresentado um quadro que indique, para cada rubrica, a respectiva legislao
reguladora, a fim de que tique bem caracterizado o embasamento legal de cada
item a ser arrecadado.
4 . 2 . CLASSIFICAO DA DESPESA

Diferentemente da receita, que possui um nico esquema de classificao, a


despesa classificada, para fins de elaborao e execuo do oramento, em trs
formas, a saber:
> classificao institucional
> classificao funcional programtica
> classificao segundo a natureza ou classificao econmica
4 . 2 . 1 . CLASSIFICAO INSTITUCIONAL

A classificao institucional define em qual rgo e em qual unidade a despesa


est alocada. Esses rgos e unidades so os que compem o organograma oficial
do respectivo ente da Federao, conforme legislao local. No podem ser criados
rgos e unidades apenas para fins oramentrios. Para essa classificao, cada
ente federado decide de que forma deseja classificar os seus rgos e unidades
oramentrias, no havendo para tal padronizao nacional.
4 . 2 . 2 . CLASSIFICAO FUNCIONAL PROGRAMTICA ANTIGA

Embora j esteja em vigor uma nova classificao, conforme a Portaria n 42/


99, 1 0 expedida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, a antiga
classificao funcional programtica continua em vigor para os Municpios at o
exerccio de 2001, aps o qual tambm passaro a utilizar a nova classificao. Essa

"' Para a Unio, Distrito Federal e Estados, essa nova classificao esta em vigor desde o exerccio
de 2000.

classificao, a antiga, define a despesa em cada rgo/unidade segundo as aes de


governo nas diversas reas de atuao, desde uma classificao mais ampla, por
Rinces de governo, at nveis mais detalhados, como programas, subprogramas,
projetos e atividades. padronizada nacionalmente por portaria expedida pelo
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, na seguinte conformidade:

Funo de Governo (dois dgitos)


Programa (dois dgitos)
Subprograma (trs dgitos)

Aps o cdigo do subprograma acrescentado um novo dgito, indicativo de


projeto ou atividade. Se esse dgito for mpar, trata-se de projeto; se for par, de
atividade. Segue-se um cdigo de projeto ou atividade, definido na esfera local,
no havendo padronizao para tal, podendo cada ente federado determinar a
quantidade de dgitos que vai utilizar e a respectiva denominao.
Considera-se projeto um instrumento de programao para se alcanar o objetivo
de um programa, que envolve um conjunto de operaes, limitadas no tempo,
das quais resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento
da ao do governo. Considera-se atividade um instrumento de programao
para alcanar o objetivo de um programa, que envolve um conjunto de operaes
que se realizam de modo contnuo e permanente, das quais resulta um produto
necessrio manuteno da ao do governo.
4 . 2 . 3 . NOVA CLASSIFICAO FUNCIONAL PROGRAMTICA

Para a Unio, Distrito Federal e Estados, a partir de 2000, e para os Municpios,


a partir de 2002, foi estabelecida uma nova classificao funcional programtica,
de acordo com portaria expedida pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, j mencionada.
O objetivo pretendido com a adoo dessa nova classificao agrupar a despesa
pblica de acordo com os setores de atuao do governo, primeiro de forma ampla,
por funes e subrunes, e depois de forma mais detalhada, de acordo com os
programas de trabalho dos rgos governamentais e respectivas aes a serem
desenvolvidas, ou seja, por programas, projetos, atividades e operaes especiais.
Para fins de padronizao em nvel nacional, apenas as funes e subfunes
foram especificadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ficando
a cargo dos nveis locais a especificao, da forma que mais lhes convier, a
especificao dos programas que sero utilizados e a sua subdiviso em aes a
serem praticadas por meio de projetos, atividades e operaes especiais.

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

Um dos maiores objetivos pretendidos com essa mudana a consolidao da


sistemtica de planejamento, cm que os programas de trabalho so criados no
mbito do Plano Plurianual, portanto de acordo com as caractersticas locais de
cada Municpio, estrutura essa a ser observada, depois, pelas leis oramentrias.
Em resumo, funes e subfunes so obrigatrias nos oramentos e padronizadas
em nvel nacional; programas, projetos, atividades e operaes especiais so
tambm obrigatrios, mas sem padronizao em nvel nacional.
Para a comunidade educacional, a boa notcia e que a educao compe agora
uma funo exclusiva (funo 12), enquanto, na classificao antiga, compartilhava
a funo 08 com as reas de cultura, esporres e lazer.
Como ilustrao, o quadro seguinte permite a visualizao de como ficou a
nova classificao, em comparao a classificao antiga:

Classificao antiga

Classificao nova
Funo

Funo
Programa
Subprograma
Projeto ou Atividade

Subtuno
Programa
Projeto ou Atividade ou
Operaes Especiais

Ao criar essa nova estrutura para a classificao funcional programtica,


o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto definiu os seguintes conceitos:
> Funo, o maior nvel de agregao das diversas reas de despesa que
competem ao setor pblico;
> Subfuno, uma partio da funo, visando agregar determinado
subconjunto de despesa do setor pblico;
> Programa, o instrumento de organizao da ao governamental visando
concretizao dos objetivos pretendidos, e que mensurado por indicadores
estabelecidos no Plano Plurianual;
> Projeto, um instrumento de programao para se alcanar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operaes, limitadas no tempo, das quais
resulta um produto que concorre para a expanso ou o aperfeioamento da ao
de governo;
> Atividade, um instrumento de programao para se alcanar o objetivo de
um programa, envolvendo um conjunto de operaes que se realizam de modo

contnuo e permanente, das quais resulta um produto necessrio a manuteno


s ao de governo;
> Operaes Especiais, as despesas que no contribuem para a manuteno das
aes de governo, das quais no resulta um produto, e no geram contraprestao
direta sob a fornia de bens ou servios.
4 . 2 . 4 . CLASSIFICAO SEGUNDO A NATUREZA

A classificao segundo a natureza tem por finalidade identificar a despesa do


ponto de vista econmico, ou seja, pelos tipos de bens e servios que esto sendo
adquiridos ou tipos de encargos que esto sendo pagos, diferentemente da
funcional programtica, que trata a despesa do ponto de vista dos setores em que
o governo atua e os programas e aes que desenvolve.
De acordo com os artigos 12 e 13 da Lei n 4 320/64 a classificao da despesa
segundo a namreza, por categorias econmicas, subcategorias e elementos, obedeceu,
at o exerccio de 2001, inclusive, a um desdobramento aprovado pela Portaria SOF
n 08, de 04/2/85. Para a elaborao e execuo dos oramentos de 2002 em diante,
passa a vigorar a Portaria Interministerial n 163, de 4 de maio de 2001, reproduzida
no caderno denominado Marcos Legais. Segundo o artigo 3 da referida portaria,
a classificao da despesa segundo a sua natureza compe-se de:
I. Categoria econmica:
Despesas Correntes
Despesas de Capital
II. Grupo de Natureza da Despesa
III. Elemento da Despesa
IV Modalidade de Aplicao
Por Despesas Correntes devem ser entendidos os gastos relativos a servios
prestados por terceiros, aquisio de materiais de consumo e pagamento de
encargos e obrigaes sob responsabilidade do Municpio, os quais no produzem
acrscimos patrimoniais. J as Despesas de Capital so, cm geral, representadas
por gastos que implicam acrscimos patrimoniais, como os investimentos, ou
ento pela reduo da dvida pblica, por meio do pagamento de amortizaes.
O Grupo de Natureza da Despesa compreende a agregao de vrios elementos
de despesa que apresentam as mesmas caractersticas quanto ao objeto de gasto.
O Elemento da Despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto, tais
como vencimentos e vantagens fixas, juros, dirias, material de consumo, servios
de terceiros prestados sob qualquer forma, subvenes sociais, obras e instalaes,
equipamentos e material permanente, auxlios, amortizao e outros de que a
administrao pblica se serve para a consecuo de seus fins.

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

O desdobramento dos grupos de natureza, dos elementos e das modalidades


de aplicao est detalhado no Anexo II da Portaria Interministerial n 163/2001.
Na execuo de seus oramentos e na sua contabilidade, o Municpio tem liberdade
para detalhar ainda mais, para atender a peculiaridades locais, os cdigos dos
elementos da despesa.
Para fins de elaborao da lei oramentria, o Municpio est dispensado de
apresentar os gastos por elementos de despesa, conforme dispe o artigo 6 da
referida portaria. Portanto, a lei oramentria especificar, para cada ao de
governo, no que respeita classificao da despesa segundo a natureza, a categoria
econmica, o grupo de natureza e a modalidade de aplicao. O elemento de
despesa ser informado apenas no momento em que a despesa realizada, na sua
etapa inicial, que o empenho.
4 . 2 . 5 . FONTE DE RECURSOS

Embora no prevista na legislao, a prtica oramentria acabou por consagrar


uma quarta modalidade de classificao d despesa, ou seja, a classificao por
fonte de recursos a que est vinculada cada dotao. Sua adoo no obrigatria
e tampouco existe padronizao a respeito. A Lei de Responsabilidade Fiscal valoriza
e d muita nfase identificao, na contabilidade, dos recursos vinculados, o que
de certa forma torna a utilizao dessa classificao indispensvel, no s para o
controle, como tambm para o gerenciamento e a transparncia da gesto fiscal.
4 . 2 . 6 . DOTAO ORAMENTRIA

O cdigo completo de uma dotao a figurar na lei oramentria formado


pela conjugao das trs classificaes apresentadas. identificada, portanto, pelo
rgo/unidade a que pertence, pela classificao funcional programtica, pela
classificao segundo a natureza e, se adotada, tambm pela classificao por
fonte de recursos. Aps o cdigo numrico figura o valor da dotao.
Respeitadas eventuais variaes que podem ser encontradas nos diversos
oramentos, um exemplo de dotao oramentria poderia ser o da figura da
pgina seguinte.
Observe-se que no exemplo foi utilizada a nova classificao funcional
programtica (Portaria na 42/99) e a nova classificao da despesa segundo a
natureza [Portaria Interministerial n 163/2001].
4.3.

ENQUADRAMENTO DE DESPESAS

O enquadramento correto das despesas, na fase de execuo do oramento,


segundo as classificaes apresentadas, deveras importante na gesto fiscal, pois
erros e desvios de finalidade prejudicam o gerenciamento e, sobretudo, o controle
social das aes que esto sendo executadas. Infelizmente, ocorrem muitos

problemas dessa natureza. Erros so cometidos, mas uma proporo muito


significativa provm de prticas muitas vezes utilizadas para burlar o controle
oramentrio. E preciso afastar de vez a mxima de que "a execuo do oramento
deve ajustar-se vontade do prefeito, porque ele quem decide"; o correto
executar as aes que foram previamente aprovadas no processo de planejamento,
do qual o oramento faz parte.
Essa questo torna-se particularmente importante na arca da educao, que
utiliza intensamente dotaes vinculadas, face ao mandamento contido no artigo
212 da Constituio, que determina o uso de pelo menos 2 5 % das receitas
resultantes de i m p o s t o s dos Estados e M u n i c p i o s cm m a n u t e n o e
desenvolvimento do ensino.
Como exemplos de casos de erros e desvios de finalidade, podem ser citados:
registro de gastos com pessoal em rubrica de servios e vice-versa; gastos de um
rgo ou unidade registrados cm outro; enquadramento de despesas com inativos
e pensionistas fora da funo correspondente ; classificao de despesas com
segurana, sade e assistncia social na funo 12 (educao); ocultao de receita
resultante de impostos ou sua classificao cm outra rubrica, no sujeita
vinculao em favor do ensino.
Outra situao, que tambm merece ateno, o caso de bens adquiridos,
servios prestados ou prdios construdos por conta, por exemplo, de dotaes
do ensino, cujos destinos sejam outras reas que no a de educao. Se um nibus
foi adquirido com recursos do ensino fundamental, no pode tal veculo ser
utilizado, por exemplo, na rea de esportes e nem mesmo no transporte de
estudantes universitrios, e assim por diante.
A ateno precisa ser redobrada quando se efetua o enquadramento das
despesas nas correspondentes dotaes, pois, alm das instncias tradicionais de

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

controle, a participao da sociedade, como a que existe em relao aos recursos


do FUNDEF, tende a ser mais vigorosa, em face dos mecanismos que a Lei de
Responsabilidade Fiscal criou para esse tipo de atuao dos cidados no controle
social da administrao pblica.

5. EXECUO ORAMENTRIA

O oramento municipal s ter validade legal depois de apreciado e aprovado


pela Cmara de Vereadores e transformado em lei pelo prefeito. Iniciado o exerccio
e estabelecida a programao financeira (cotas mensais de desembolso), passa-se
fase de execuo oramentria. As receitas, medida que vo sendo arrecadadas,
so contabilizadas pelo regime de caixa e classificadas na forma j examinada. As
despesas seguem um ritual diferente e passam obrigatoriamente pelos seguintes
estgios:
> Empenho
> Liquidao
> Pagamento
O empenho e o estgio pelo qual se registra previamente no sistema de
contabilidade uma determinada despesa a ser realizada, abatendo-se do saldo da
respectiva dotao o valor correspondente e emitindo-se, em nome do favorecido,
um documento denominado "nota de empenho". Essa fase tem por objetivo
assegurar que determinada despesa est garantida por recursos do oramento, j
que nenhum gasto pblico pode ocorrer sem que haja, previamente, recursos
oramentrios disponveis. O agente pblico que realizar uma despesa sem o
prvio e necessrio empenho estar praticando uma irregularidade e, em razo
disso, poder vir a ser responsabilizado.
O estgio seguinte e a liquidao, que ocorre imediatamente aps a realizao
da despesa. C o n s i s t e na verificao formal, d i a n t e dos d o c u m e n t o s
comprobatrios, como faturas e notas fiscais, de que os bens adquiridos foram
entregues ou os servios, efetivmente prestados, nos termos em que foram
autorizados ou contratados. O responsvel pelo recebimento dos bens ou servios
deve atestar essa regularidade para possibilitar o pagamento na respectiva data de
vencimento. A cada empenho pode corresponder uma liquidao total ou vrias
liquidaes parciais, sendo estas muito comuns nos casos de entrega parcelada de
bens, na prestao de servios continuados e na realizao de obras pblicas.
O terceiro e ltimo estgio da despesa o pagamento propriamente dito,
determinado pela autoridade competente e processado pelo servio de tesouraria,
observada a data de vencimento e a ordem cronolgica, conforme preceitua a Lei

n 8 666/93, que regula as licitaes e os contratos no setor pblico. Observar a


ordem cronolgica significa dizer que as despesas mais antigas devem ser pagas
antes das despesas mais novas, ou seja, de acordo com as datas de vencimento,
isso tudo para evitar que a autoridade pblica prejudique algum em benefcio de
outrem. A ordem cronolgica das despesas a serem pagas deve ser organizada
por fontes de recurso, ou seja, uma lista para cada fonte.
Alm dos aspectos oramentrios e contbeis examinados, a despesa pblica
deve submeter-se a outros requisitos de ordem legal. Por exemplo, o pagamento de
servidores s pode ser feito se sua admisso ocorreu regularmente nos termos da
legislao especfica; o pagamento de subvenes sociais, se autorizado por lei; o
pagamento de juras e amortizao de emprstimo, se houve contrato firmado com
instituio financeira aps autorizao legislativa e dos rgos federais competentes.
No caso de aquisio de bens ou contratao de servios e obras existe, na
verdade, outra etapa que antecede o prprio empenho, que o processo de escolha
do fornecedor. A Lei n 8 666/93 prev a realizao de certames licitatrios para
a aquisio de bens e contratao de servios, cm funo do seu tipo e do valor
estimado. Pequenas despesas, abaixo de determinados valores fixados pela referida
lei, ficam dispensadas da realizao de licitaes. Mas, mesmo nesses casos, a
Prefeitura, pelo seu setor de suprimentos, deve realizar consultas a vrios
fornecedores, a fim de que as compras sejam sempre efetuadas nas condies
mais favorveis para o Municpio.
5 . 1 . REGIME DE ADIANTAMENTO

A realizao de despesas pode ocorrer, excepcionalmente, pelo regime de


adiantamento de que trata o artigo 68 da Lei n 4 320/64. Aplica-se aos casos de
despesas expressamente definidas em lei local, e consiste na entrega de numerrio
a servidor pblico, sempre precedida de empenho na dotao prpria, para o fim
de realizar despesas que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao.
No pode ser concedido adiantamento a servidor que estiver cm alcance ou que
j seja responsvel por dois adiantamentos anteriores.
Esta foi uma forma inteligente que a legislao encontrou paia os casos de despesas
de diminuto valor e, principalmente, as que devam ser realizadas fora da sede da
repartio por agentes da administrao em viagem. preciso, entretanto, muito
cuidado nessa regulamentao, para evitar que a exceo se torne regra. A utilizao
do regime de adiantamento no elimina a necessidade do cumprimento de normas
legais aplicveis gesto publica, especialmente as relativas a licitaes e contratos.
O servidor que utilizar esse regime deve ser proibido de utilizar conta bancria
particular para movimentar o dinheiro recebido, devendo o setor financeiro abrir
conta especial em estabelecimento de crdito oficial. Na prestao de contas, a

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

ser efetuada cm prazo definido cm lei, o servidor, alem de apresentar os documentos


comprobatrios da despesa, deve tambm juntar o extrato bancrio da conta,
para que o controle interno possa aferir se no houve irregularidades.
O regime de adiantamento o instrumento adequado para possibilitar aos
diretores de escola terem em mos numerrio suficiente para fazer frente a pequenas
despesas que no podem se sujeitar s delongas que caracterizam o processo
normal. Por meio do adiantamento poder o diretor adquirir materiais para
pequenos reparos no prdio, como vidros, tinta, fechaduras, material para conserto
de telhados, paredes, e t c ; materiais escolares e pedaggicos no existentes no
almoxarifado; materiais de limpeza e higiene; contratao de pequenos servios,
inclusive palestras; e transporte para atividades externas. preciso considerar,
entretanto, que os materiais e servios utilizados pela escola de forma contnua e
previsvel devem subordinar-se ao regime normal, pois o departamento de
suprimentos ou rgo equivalente que detm melhores condies para bem efetuar
uma compra ou contratao, face sua especializao na rea, por dispor de um
cadastro de fornecedores e por realizar operaes em lotes econmicos,
proporcionando economia de escala.
O regime normal e o regime de adiantamento no eliminam a possibilidade
de adoo de outras formas de descentralizao no uso dos recursos, como a
definio, por lei local, de um sistema que permita o repasse a associao de pais
e mestres da escola, a ttulo de subveno, desde que esta possua personalidade
jurdica prpria e seja uma sociedade civil sem fins lucrativos, alis sistema que
vem sendo utilizado pelo governo federal no Programa Dinheiro Direto na Escola.
Para possibilitar a institucionalizao da autonomia de gesto financeira da
escola de que trata o artigo 15 da LDB, o FUNDESCOLA est oferecendo, neste
mesmo Guia de Consulta, texto especfico sobre o assunto, acompanhado de
minuta de projeto de lei que poder ser adotado pelas Prefeituras. A minuta
oferecida toma por base o regime de adiantamento previsto na Lei n 4 320/64.
5 . 2 . RELATRIO RESUMIDO DA EXECUO ORAMENTRIA

J previsto na Constituio de 1988 (art. 165, 3), o Relatrio Resumido da


Execuo Oramentria dever ser publicado at trinta dias aps o encerramento
de cada bimestre e ser composto de: (i) balano oramentrio, contendo as receitas
por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previso atualizada; as
despesas por grupo de natureza, discriminando a dotao para o exerccio, a despesa
liquidada e o saldo; (ii) demonstrativos da execuo das receitas, por categoria
econmica e fonte, especificando a previso inicial, a previso atualizada para o
exerccio, a receita realizada no bimestre, a realizada no exerccio e a previso a
realizar, bem como das despesas, por categoria econmica e grupo de natureza,

discriminando dotao inicial, dotao para o exerccio,11 despesas empenhada e


liquidada, no bimestre e no exerccio e despesas por funo e subruno.
Segundo a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) - Lei n
9 394/96 - cm seu artigo 72, esse relatrio deve conter todas as receitas resultantes
de impostos sobre as quais incide o percentual vinculado a manuteno e
desenvolvimento do ensino, devendo essas despesas estarem igualmente
especificadas no demonstrativo
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria deve ser acompanhado de
demonstrativo com a apurao da receita corrente lquida e a previso do seu
desempenho at o final do exerccio, receitas e despesas previdencirias, dos
resultados nominal e primrio, das despesas com juros, dos restos a pagar, por
Poder e rgo, com os valores inscritos, os pagamentos realizados e o montante
a pagar. No ltimo bimestre do exerccio o relatrio em questo deve ser
acompanhado, tambm, de demonstrativos que indiquem o atendimento norma
constitucional que veda a realizao de operaes de crdito em montante superior
ao valor das despesas de capital, das projees atuariais dos regimes de previdncia
e da variao patrimonial, evidenciando a alienao de ativos e a aplicao dos
recursos dela decorrentes. Sendo o caso, devero ser apresentadas justificativas
pela imposio de limites aos empenhos e frustrao de receitas, com especificao
das medidas adotadas. A LRF faculta aos Municpios com menos de 50 mil
habitantes a divulgao desse demonstrativo semestralmente.
O Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o demonstrativo que
deve acompanh-lo devero ser elaborados de forma padronizada, segundo
mexidos que podero ser atualizados pelo Conselho de Gesto Fiscal a ser institudo
por lei federal. Como o referido conselho ainda no est implantado, a Secretaria
do Tesouro Nacional, usando de prerrogativa concedida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, elaborou modelos oficiais desse relatrio, conforme a
Portaria n471/2000, a serem observados por todas as municipalidades brasileiras.
5 . 3 . RELATRIO DE GESTO FISCAL

Ao final de cada quadrimestre, cada titular de Poder ou rgo, no caso do


Municpio o prefeito e o presidente da Cmara de Vereadores, dever emitir o
Relatrio de Gesto Fiscal, que conter comparativo dos limites de que trata a
LRF com os montantes relativos: (i) despesa total com pessoal, distinguindo a
com inativos e pensionistas; (ii) s dvidas consolidada e mobiliria; (iii)
concesso de garantias; (iv) s operaes de crdito, inclusive por antecipao de

" Dotao para o exerccio deve ser entendida como a dotao inicial mais as suplementaes
efetuadas e a deduo da parte cancelada para suplementao de outras dotaes.

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

receita; e (v) s despesas com juros. Dever o relatrio indicar, ainda, as medidas
corretivas adotadas ou a se adorarem, se ultrapassado qualquer dos limites. No
ltimo quadrimestre, devero ser apresentados anexos demonstrativos dos
montantes das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro, os restos a pagar
inscritos e as despesas que no puderam ser inscritas por falta de disponibilidade
de caixa, a comprovao do pagamento das operaes de crdito por antecipao
de receita oramentria (ARO) e a comprovao de que no ltimo ano do mandato
essas operaes no foram realizadas.
O Relatrio de Gesto Fiscal dever ser publicado at trinta dias aps o
encerramento do quadrimestre, com amplo acesso ao pblico, inclusive por meio
eletrnico, e sua preparao dever seguir modelos padronizados, atualizados
pelo Conselho de Gesto Fiscal, j mencionado. Pela mesma Portaria n 4 7 1 /
2000, a Secretaria do Tesouro Nacional aprovou modelos oficiais a serem
observados pelas prefeituras e cmaras municipais. Os Municpios com populao
inferior a 50 mil habitantes podero publicar esse relatrio semestralmente.

6. CONTROLE DA GESTO ORAMENTRIA E FINANCEIRA

Para complementar as etapas anteriores, nas quais foram abordados aspectos


tcnicos do sistema de planejamento e oramento, falta tratar da maneira como a
gesto oramentria e financeira deve ser controlada, no s em relao ao
cumprimento das normas legais e tcnicas, mas tambm em relao aos resultados
alcanados, os quais devem ser cotejados com os objetivos e as metas estabelecidos
na fase de planejamento, o que, em ltima anlise, vai indicar se houve de fato
desenvolvimento em benefcio dos cidados, principalmente daqueles que mais
dependem de polticas pblicas.
O controle uma das principais funes numa administrao que se diz eficiente,
seja qual for o tipo de organizao. No setor pblico, no poderia ser diferente,
pois sem controle de qualidade dificilmente se chega a bons resultados. Suas
formas de execuo podem ter variaes, mas o que se espera a garantia de que
o sistema funcione e produza resultados. No setor pblico, a Lei n 4 320/64,
artigo 75 prev que o controle da execuo oramentria compreender:
> a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao
da despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes;
> a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e
valores pblicos; e
> o cumprimento do programa de trabalho, expresso em termos monetrios e
cm termos da realizao de obras e prestao de servios.

Em suma, a lei exige que o controle deve compreender todos os aspectos


descritos anteriormente, no s quanto a legalidade dlos atos e da fidelidade dos
servidores responsveis por bens e valores, como tambm pelos resultados
financeiros e fsicos das aes de governo praticadas, ou seja, o cumprimento de
objetivos e metas definidos na fase de planejamento.
Com a entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal, a funo controle
foi significativamente valorizada, na medida cm que criou mecanismos para o
seu fortalecimento, como o detalhamento do Relatrio Resumido da Execuo
Oramentria, j previsto na Constituio, e a criao do Relatrio de Gesto
Fiscal, que os titulares dos Poderes devero divulgar a cada quadrimestre, pelo
qual se aferir o cumprimento dos parmetros e limites fiscais previstos na
legislao. Para facilitar o controle social, a LRF assegura absoluta transparncia
na gesto fiscal ao prever ampla divulgao, inclusive por meios eletrnicos de
acesso pblico, dos planos, oramentos, leis de diretrizes oramentrias, prestaes
de contas, pareceres prvios dos Tribunais de Contas, Relatrio Resumido da
Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto Fiscal. Ainda de acordo com essa
lei, na elaborao dos planos, diretrizes oramentrias e oramentos dever haver
incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas. As contas
apresentadas ficaro disposio de qualquer cidado ou instituio da sociedade,
durante todo o ano, para consulta e apreciao.
O controle exercido em duas instncias: controle interno e controle externo.
Cada Poder (Prefeitura e Cmara de Vereadores) deve instituir um sistema de controle
interno para efetuar a fiscalizao dos atos praticados pelos agentes pblicos, por
meio de rotinas prprias, relatrios, exame de documentos contbeis, conferncia
de bens, tomada de contas, levantamentos, etc. Os aspectos legais devem ser
verificados prvia, concomitante e subsequentemente aos atos praticados. Ao
respectivo rgo central compete o exame do cumprimento dos objetivos e metas
fixados nos instrumentos de planejamento e oramento, o PPA, a LDO e a LOA.
Os rgos setoriais da Prefeitura (secretarias, autarquias, fundaes, etc.) tm
responsabilidades no sistema de controle interno, j que participam diretamente
da execuo oramentria e precisam cumprir a lei de oramento. Caso
caracterstico o da Secretaria Municipal de Educao ou rgo equivalente,
responsvel pela aplicao dos recursos vinculados ao ensino.
Essa responsabilidade do rgo educacional compreende o cumprimento do
artigo 212 da Constituio, que vincula 25% das receitas resultantes de impostos a
manuteno e desenvolvimento do ensino, dos quais 60% devem ser aplicados no
ensino fundamental. Alm disso, responsvel pela aplicao dos recursos recebidos
do FUNDEF, atentando para o fato de que todo o montante deve ser aplicado no
ensino fundamental, dos quais 60%, no mnimo, no pagamento dos profissionais

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

do magistrio e na capacitao de professores leigos. tambm responsvel pela


correta aplicao dos recursos recebidos do Estado, provenientes da cota do salrioeducao, alm de outros recursos decorrentes de convnios celebrados.
A sade financeira do Municpio, bem como dos Estados e da prpria Unio,
pode ser avaliada pelo clculo de indicadores oramentrios e financeiros, como,
por exemplo:
> Resultado Oramentrio - Diferena entre a receita oramentria arrecadada
e a despesa oramentria realizada. Se positiva, houve superavit oramentrio; se
negativa houve dficit oramentrio.
> Resultado Nominal - Total das receitas menos o total das despesas, excludas
as amortizaes da dvida e as operaes de crdito. Inclui os juros nominais
efetivamente pagos e recebidos, no conceito de competncia.
> Resultado Primrio - Total das receitas menos o total das despesas, excludas
as amortizaes da dvida, as operaes de crdito e os juros nominais no conceito
de competncia.
> Resultado Financeiro - Diferena apurada no balano patrimonial entre o
ativo financeiro e o passivo financeiro. Nesse caso, leva-se em conta a situao
financeira acumulada em todos os exerccios anteriores. um indicador muito
importante, que mostra o maior ou menor grau de liquidez da entidade.
> ndice de Endividamento - Valor do estoque da dvida em relao receita
corrente lquida do ano; e valor do servio da dvida (amortizao mais juros) do
ano, tambm em relao a receita corrente lquida.
> Despesas com Pessoal - Despesa total com pessoa], inclusive encargos, subsdios,
inativos e pensionistas pagos com recursos do Tesouro, em relao receita corrente
lquida.
O controle externo executado pela Cmara de Vereadores, a quem cabe o
julgamento das contas do prefeito , com o objetivo de verificar a probidade da
administrao, a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos e o cumprimento
do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual.
A Cmara de Vereadores, como no conta com estrutura tcnica para realizar
diretamente essa tarefa, auxiliada pelo Tribunal de Contas, que realiza auditorias,
examina as prestaes de contas apresentadas, processos de licitao, atos de
nomeao de servidores, cobrana dos tributos, etc.
No caso especfico dos Municpios, as contas prestadas pelo prefeito incluiro,
alm das suas prprias, as da Cmara Municipal, as quais recebero, separadamente,
parecer prvio. O resultado da apreciao da prestao de contas, julgadas ou
tomadas, dever ser amplamente divulgado. Os Tribunais de Contas tm prazo de
60 dias para emitir parecer conclusivo sobre as contas apresentadas, a contar do seu

recebimento, podendo as Constituies estaduais prescrever prazos diferentes. No


caso dos Municpios que no sejam capitais e que tenham menos de 200 mil
habitantes, o prazo de cento e oitenta dias. Os tribunais de contas no podero
entrar cm recesso enquanto existirem contas pendentes de parecer prvio.
Alm d documentao contbil, relatrios e demonstrativos exigidos, a prestao
de contas evidenciar o desempenho da arrecadao em relao previso, destacando
as providencias adotadas no mbito da fiscalizao das receitas e do combate
sonegao, as aes de recuperao de crditos nas instncias administrativa e judicial,
bem como as demais medidas para incremento das receitas tributrias e de
contribuies. Ser dada, tambm, nfase ao atingimento das metas estabelecidas
na LDO; aos limites e condies para realizao de operaes de crdito e inscrio
cm restos a pagar; s medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal
ao respectivo limite, se for o caso; ao cumprimento dos limites da dvida consolidada
e mobiliria; destinao dos recursos obtidos com alienao de ativos; e ao
cumprimento do limite de gastos totais de cada um dos Poderes.
Ainda no caso especfico dos Municpios, o Tribunal de Contas, aps realizar
o seu trabalho, emite parecer conclusivo sobre as contas municipais, dizendo se
esto regulares ou no. Esse parecer votado pela Cmara Municipal, e s pode
ser rejeitado mediante dois teros dos votos dos vereadores. Contas rejeitadas de
uma administrao podem ensejar, junto ao Poder Judicirio, procedimentos
especficos de responsabilizao, civis ou criminais, dos agentes que deram causa
a irregularidades, assegurado amplo direito de defesa. Eventuais atos de
improbidade administrativa, praticados pelo prefeito, podem levar a Cmara
Municipal a decretar a cassao de seu mandato, aps processo regular e garantido
amplo direito de defesa.
Em complemento Lei de Responsabilidade Fiscal, encontra-se em vigor a
Lei Federal n 10 028/2000, que define os crimes contra a administrao fiscal, e
prev punies de seus infratores, que variam de penas limitadoras da liberdade,
de um a quatro anos de priso, ou, conforme o caso, de perda de cargo e inabilitao
para o exerccio de funo pblica por cinco anos.
Mas isso no tudo. Hoje em dia existem outras instncias de controle da
gesto pblica, como os mais variados conselhos existentes principalmente nas
reas sociais. O exemplo mais caracterstico o Conselho Municipal de
Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), que tem por
misso fiscalizar o uso do dinheiro que a Prefeitura recebe do referido fundo para
aplicao exclusivamente no ensino fundamental pblico.
Qualquer cidado pode denunciar irregularidades que vier a constatar na
administrao pblica. As denncias podem ser dirigidas Cmara de Vereadores,

"PLANEJAMENTO E ORAMENTO NO MUNICIPIO"

aos conselhos comunitrios, aos Tribunais de Contas e ao prprio Ministrio


Pblico, que pode designar um promotor de Justia para realizar investigaes e
propor ao juiz de Direito a responsabilizao de qualquer agente pblico que
tenha praticado irregularidades danosas s finanas municipais A aprovao das
contas do Executivo pelo respectivo Poder Legislativo no elimina a possibilidade
de apreciao de casos especficos por parte do Poder Judicirio, caso fique
comprovada a prtica de atos lesivos ao interesse pblico.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Constituio da Repblica Federativa do Brasil - 1988.


Lei Complementar Federal n 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei Federal n 9394/96 - Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
Lei Federal n' 10.028/2000 - Modifica o Cdigo Penal, a Lei dos Crimes de
Responsabilidade, o Decreto Lei sobre crimes de responsabilidade de prefeitos
e vereadores, a lei dos atos de improbidade administrativa e define as inflaes
administrativas a serem punidas pelos tribunais de contas. um complemento
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei Federal n 4 3 2 0 / 6 4 - Estatui normas gerais de direito financeiro para
elaborao e controle dos oramentos pblicos.
Lei Federal n 9424/96 - Regulamenta o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio - FUNDEF.
POLO, Jos Carlos e GIOMI, Waldemar. O sistema de planejamento e oramento
do setor pblico brasileiro. Trabalho elaborado para o IPEA em 1994.
Portaria MP n 42/99 - Define novo sistema de classificao da despesa por
funes e subfunes e revoga portarias anteriores.
Portaria n 9/74, do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral - Atualiza
a classificao da despesa por funes. (Alteraes efetuadas pelas Portarias
do mesmo ministrio n 4/75, 25/76, 36/80 e 36/89).
Portaria SOF n 06/99 - Atualiza e consolida a Classificao da Receita.
Portaria SOF n 08/85 - Explicita os cdigos dos elementos e subelementos de
despesa.

Gesto de Recursos
Materiais

Ricardo Chaves de
Rezende Martins

* Consultor do FUNDESCOLA/MEC.

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO

333

1. O OBJETTVO CENTRAL

334

2. GESTO DE RECURSOS MATERIAIS E SERVIOS


2 . 1 O PI.ANEJAMENTO

335

335

3. CONTRATANDO OBRAS, SERVIOS E


COMPRANDO RECURSOS MATERIAIS

341

3 . 1 QUEM FAZ AS COMPRAS E CONTRATA OS SERVIOS?

342

3 . 2 O QUE DEVE SABER O SECRETRIO MUNICIPAL DE EDUCAO SOBRE


O PROCESSO DE COMPRAS E CONITRATAO DE SERVIOS?
4. MANUTENO E GUARDA DE BENS
5. ALIENAO DE BENS

351

353

6. OUTRAS QUESTES LIGADAS


GESTO DE RECURSOS MATERIAIS
6.1 A AUTONOMIA DAS ESCOLAS

354
354

6.2 FONTES COMPLEMENTARES DE RECURSOS

354

343

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

SUMRIO EXECUTIVO

A gesto educacional abrange as seguintes dimenses: pedaggica, pessoal,


de recursos materiais e de recursos financeiros. Pela prpria natureza da atividade
educativa, a sua gesto eminentemente pedaggica, devendo as demais dimenses
estarem diretamente a seu servio.
A boa gesto de recursos materiais implica, pois, o adequado atendimento s
exigncias do processo educacional, tal como definidas na proposta educacional
do municpio e nas propostas pedaggicas de suas escolas. Tara tanto, e necessrio
saber planejar, levantando necessidades de forma criteriosa e ordenada.
indispensvel que o rgo responsvel pela educao no Municpio detenha
competncias especficas. Em primeiro lugar, deve ter alguns conhecimentos bsicos
da legislao que rege a matria, em particular sobre as normas gerais de licitao.
Em segundo lugar, deve ser parte amante em todos os procedimentos que digam
respeito a compras ou contratao de obras e servios destinados a educao
municipal, informando aos rgos competentes das reais necessidades de sua rede
de ensino e da respectiva administrao. Esse dilogo deve se estabelecer nas fases de
planejamento, aquisio, manuteno, reposio e alienao de bens mveis e imveis.

*****
A gesto educacional pode ser abordada segundo concepes e
enfoques variados. H, porm, alguns pontos que so comuns.
Dentre eles, ressalta o fato de que a administrao da educao ,
antes de tudo, administrao pedaggica, voltada para o foco central
da educao escolar, que a formao do aluno, realizada por meio
da relao bsica que se estabelece na escola, a relao ensinoaprendzagem. Tudo o mais deve girar em torno desse foco. As demais
dimenses da gesto educacional (de pessoal, financeira e de recursos
materiais) devem estar voltadas para atender essncia pedaggica
da atividade educacional.
Por extenso, a gesto dos sistemas educacionais, que tem como
foco a escola, obedece aos mesmos princpios. A gesto de um sistema
de ensino tem, como eixo central, a dimenso pedaggica da sua misso
em relao comunidade a que deve atender. Este texto pretende
abordar, com esse enfoque, alguns aspectos da gesto de recursos
materiais ou, como tambm chamada, gesto de material e patrimnio.

1. O OBJETIVO CENTRAL

A Lei n 9 394/96 (LDB) oferece algumas diretrizes bsicas para orientar a


gesto dos sistemas de ensino. Em seu artigo 3, baseado no artigo 206 da
Constituio Federal, os incisos VIII e IX tratam, respectivamente, da gesto
democrtica do ensino pblico e da garantia de padro de qualidade. Em seu
artigo 74 tambm se l que
" a Unio, em colaborao com os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, estabelecer padro mnimo de oportunidades educacionais para o
ensino fundamental, baseado no clculo do custo mnimo por aluno, capaz de
assegurar ensino de qualidade".
A LDB e bastante recente. Desse modo, compreensvel que muitos sistemas
de ensino ainda estejam no caminho de criar as condies para o pleno
cumprimento desses dispositivos. Em muitas localidades do pas, o que se gasta
por aluno bem inferior ao que seria adequado para oferecer ensino de qualidade;
portanto, menos do que o custo mnimo a que se refere o artigo da LDB. Por
outro lado, a instituio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF), bem como a definio
de um valor mnimo por aluno, constituem uma aproximao nessa direo. De
rato, esse valor mnimo do FUNDEF no o custo mnimo mencionado no artigo 74.
Enquanto o valor mnimo se refere ao que hoje gasto por aluno (permanece,
pois, no campo do possvel), o custo mnimo se relaciona com o que deveria ser
gasto por aluno, para alm das carncias hoje observadas (permanece, pois, no
campo do desejvel). No entanto, para os Estados cujo valor mnimo no alcana
o patamar nacionalmente definido pela Unio, o governo federal deve repassar
uma complementao de recursos financeiros. Ainda no o ideal, mas com
certeza representa avano significativo.
E preciso que os sistemas de ensino caminhem gradativamente na direo de
vencer essa distncia entre o possvel e o desejvel. No se trata apenas de pensar
em mais recursos para a educao. Em muitos casos, trata-se de racionalizar o
uso dos recursos, evitando desperdcios e orientando melhor as despesas para
atender, com mais adequao, s necessidades dos alunos, das escolas e dos sistemas
de ensino. Em resumo, uma gesto mais eficiente que garanta a eficcia da educao
brasileira. Esse e o caminho para a garantia do padro de qualidade mencionado
na legislao. A arte de bem gerir os recursos materiais encontra-se na competncia
de, com o menor gasto possvel, obter a melhor qualidade de atendimento.
O conceito de gesto democrtica do ensino pblico envolve, antes de mais
nada, a idia de participao de todos os agentes envolvidos no processo educativo
e na definio das propostas pedaggicas, e engloba objetivos, mtodos e meios

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

necessrios ao seu desenvolvimento. A gesto de recursos materiais faz parte


desse conjunto e deve, portanto, ser participativa, no que se refere tanto s decises
tomadas no mbito dos sistemas de ensino quanto quelas que dependem de
interao com outros rgos da administrao municipal, dentre eles os
responsveis por administrao e patrimnio.

2. GESTO DE RECURSOS MATERIAIS E SERVIOS

Os recursos materiais a serem geridos em um sistema de ensino referem-se a


prdios, terrenos, mobilirio, equipamentos, material didtico, demais materiais
de consumo variados (inclusive os destinados ao programa de alimentao escolar)
e servios de transporte. A gesto desses recursos engloba algumas etapas:
planejamento (levantamento de necessidades e seleo); aquisio; manuteno,
reposio; e alienao.
2 . 1 O PLANEJAMENTO

No h sistema de ensino que consiga desempenhar adequadamente sua tarefa


sem o cuidadoso planejamento de seus recursos materiais. Esse planejamento
no se refere apenas a quanto ou quando comprar, mas, sobretudo, ao que comprar,
tendo em vista as necessidades reais dos sistemas de ensino e das escolas.
A escolha dos recursos materiais a serem utilizados deve obedecer
fundamentalmente a dois critrios: o de qualidade e o de adequao aos objetivos
do sistema de ensino.
A nova organizao da educao brasileira supe que cada sistema de ensino
tenha a sua proposta educacional e que as escolas desenvolvam suas propostas
pedaggicas, coerentes com a realidade de seus alunos. Os recursos materiais
disponveis devem estar a servio dessas propostas. De nada adiantam propostas
bem elaboradas, supondo-se uma dinmica pedaggica intensa em cada escola,
se os materiais disponveis so pobres ou inadequados. Da mesma forma, no
pode uma Secretaria de Educao atuar em torno de uma moderna proposta de
superviso e acompanhamento pedaggico se no dispe dos equipamentos e
servios necessrios.
A escola deve ser antes de mais nada um ambiente agradvel para todos os que
nela convivem. Alm disso, dentro dela desenvolvem-se mltiplas atividades, que
requerem adequado suporte de recursos materiais. preciso, pois, que cada sistema
de ensino estabelea padres de recursos materiais, que sejam utilizados como
critrio bsico de aquisio, definidos de acordo com os objetivos educacionais
constantes das propostas pedaggicas do sistema. E o que so padres mnimos
de recursos materiais?

Nos termos da LDB, art. 4a, X, so "padres mnimos de qualidade de ensino,


definidos como a variedade e quantidade mnimas, por aluno, de insumos
indispensveis ao desenvolvimento do processo de ensino-aprendizagem".
So, portanto, os insumos indispensveis para assegurar ensino e formao de
qualidade. Referem-se ao ambiente escolar, ao atendimento das necessidades do
processo de ensino-aprendizagem e das demais atividades que lhe do suporte.
No mbito dos recursos materiais, dizem respeito a estrutura e planta do prdio
escolar, dimenses das salas de aula e demais reas de uso coletivo (como espaos
para educao fsica, atividades artsticas e rea de recreao, por exemplo), cor
da pintura das paredes, instalaes hidrulicas, eltricas e sanitrias adequadas,
tipo de mobilirio, material escolar, acervo bibliogrfico, equipamento escolar,
instalaes e equipamentos dos demais servios escolares (como direo e
secretaria) e espao prprio para reunies da equipe escolar e com a comunidade.
Texto sobre padres mnimos de funcionamento das escolas, j publicado no
Guia de Consulta do pRASEM I, oferece vastas informaes sobre o assunto, em
termos de nmero de salas de aula, salas para servios de suporte pedaggico e
administrativo, e demais instalaes e recursos materiais.1
2 . 1 . 1 PLANEJANDO A REDE ESCOLAR

Quem j no ouviu falar de redes de ensino com escolas superlotadas ou com


escolas com poucos alunos?. Ou com escolas mal localizadas? Ou enfrentando
problemas de atendimento a alunos que moram a enormes distncias? Ou
dificuldades de acesso dos estudantes escola? Estes so problemas recorrentes
com que se deparam as administraes dos sistemas de ensino na reviso do
funcionamento de suas redes escolares.
preciso que se estabeleam critrios objetivos para se determinar a expanso
da rede escolar. Este texto, com certeza, no pretende exaurir o tema, mas
apresentar algumas pistas para lidar com o assunto.
Em primeiro lugar, necessrio verificar qual a populao a ser atendida
pela rede de ensino municipal: creches, pr-escolas e escolas de ensino fundamental,
lembrando que esse ltimo obrigatrio para todos. indispensvel conhecer a
procura presente e futura por vagas, com dados, pelo menos para os prximos
cinco anos, projetando-se a evoluo da populao escolarizavel. preciso tambm
dispor de dados mais gerais sobre o Municpio, a fim de que a rede escolar, em
1

Ver XAVIER, A.C.R., PLANK, De AMARAL SOBRINHO, J. Padres Mnimos de


Funcionamento das Escolas: uma estratgia para a equidade no ensino fundamental brasileiro.
In: Guia de Consulta para o Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao -PRASEM.
Organizado por Terri Demskv e Maristela Marques Rodrigues. Braslia :Projeto Nordeste,
1997, pp. 119-145.

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

termos de localizao de escolas, atenda adequadamente populao. A Secretaria


de Educao deve buscar informaes sobre relevo, hidrografia, usos do solo,
circulao, infra-estrutura urbana e rural, alm dos dados propriamente
demogrficos, tais como tamanho, crescimento, estrutura da populao e sua
distribuio scio-cspacial.
Em segundo lugar, o municpio deve definir alguns parmetros, tais como o
nmero mdio de alunos por sala de aula e o nmero de turnos de operao das
escolas. E oportuno lembrar que o nmero de turnos est diretamente relacionado
com a durao da jornada escolar diria. Jornadas de at seis horas dirias, por
exemplo, podem permitir o funcionamento das escolas cm dois turnos diurnos.
Jornadas maiores podem impor o funcionamento em apenas um turno.
Tais nmeros devem ser definidos por etapa ou nvel de ensino, de acordo com
as necessidades pedaggicas de cada um. No existem parmetros precisos para o
assunto. Algumas referncias, contudo, podem ser oferecidas. O primeiro
substitutivo do projeto de LDB que tramitou na Cmara dos Deputados, por exemplo,
oferecia os seguintes nmeros de alunos por professor: creches: at 20 crianas;
pr-escola e alfabetizao: at 25 alunos; demais sries e nveis: at 35 alunos.2
A adequada definio desses nmeros assegura a racionalizao do uso dos
espaos fsicos disponveis e a indicao precisa das necessidades de expanso,
resguardadas as condies de garantia de qualidade pedaggica. No por outra
razo que a LDB dispe:
"Art. 25. Ser objetivo permanente das autoridades responsveis alcanar
relao adequada entre nmero de alunos e o professor, a carga horria e as
condies materiais do estabelecimento".
Pargrafo nico. Cabe ao respectivo sistema de ensino, vista das condies
disponveis e das caractersticas regionais e locais, estabelecer parmetro para
atendimento do disposto neste artigo".
Alm desses dados gerais, necessrio um bom diagnstico da capacidade de
atendimento da rede escolar atualmente implantada. Comparando esse diagnstico
com os parmetros estabelecidos, a secretaria ter condies de identificar as
escolas com superlotao; escolas com vagas; zonas com dficits ou supervits de
atendimento; zonas com vazios de atendimento; escolas mal localizadas; etc.
Racionalizar o uso da rede escolar , sobretudo, ocupar adequadamente todos
os espaos disponveis, antes de projetar alguma expanso. A ocupao desses

Ver CMARA DOS DEPUTADOS. COMISSO DE EDUCAO, CULTURA E


DESPORTO. Substitutivo adotado pela Comisso no Projeto de Lei n 1.258, de 1988 (Deputado
Jorge Hage, relator). Braslia, junho de 1990, art. 32, pargrafo nico, I a III.

espaos pode, eventualmente, significar redistribuio dos alunos entre as escolas,


inclusive a estratgia frequentemente denominada de nucleao que, quase sempre,
supe a implantao, em conjunto, de servios de transporte de estudantes. Aqui,
por exemplo, entra novamente, e de modo importante, a questo do custo, cruzada
com as condies virias do municpio, tendo em vista, sobretudo, a dimenso
pedaggica. Transportar um aluno a longas distncias, sob condies adversas de
percurso, pode significar perdas de aprendizagem. Que dizer, por exemplo, de
um estudante que deve se locomover por trs ou quatro horas para estudar?
foto que, na realidade brasileira, existem muitos casos assim. No se pode,
porm, conceber que, por fora de decises administrativas mal planejadas, esse
sacrifcio seja imposto pelo sistema de ensino aos seus alunos. Uma das formas
importantes de planejar e implementar adequados servios de transporte escolar
a colaborao entre Estado e Municpio, partilhando encargos e responsabilidades.
Enfim, os comentrios aqui apresentados guardam estreita relao com uma
metodologia de planejamento denominada microplanejamento, que vem sendo
largamente utilizada pelo FUNDESCOLA. Tal metodologia "tem por objetivo localizar
no espao e no tempo e especificar, qualitativa e quantitativamente, as intervenes
a serem realizadas (...) nos componentes educacionais: Rede Fsica, Capacitao
de Recursos Humanos e Material de Ensino-Aprendizagem (...). Servindo-se
dessa metodologia, o FUNDESCOLA tem realizado o Levantamento da Situao
Escolar (LSE), que constiui detalhado banco de dados sobre a situao em diversas
microrregies do pas, agregando a cada uma limitado nmero de municpios.
Tais procedimentos so de inestimvel utilidade para a administrao municipal
da educao.
2 . 1 . 2 CONSTRUINDO E CONSERVANDO A ESCOLA

Uma escola no pode ser construda em um terreno qualquer. Os critrios que


determinam a escolha do terreno para a localizao de uma escola se referem a
facilidade de acesso para os alunos; nvel de rudo (por exemplo, distncia de
rodovias ou vias pblicas muito movimentadas); segurana para os alunos (so
desaconselhveis reas muito isoladas ou tambm muito prximas de vias pblicas
com circulao intensa); distncia de rios ou cursos dagua sujeitos a inundaes;
relevo do terreno (terrenos muito ngremes geram construes caras e podem
no permitir o desenvolvimento adequado das atividades dos estudantes, como
as de educao fsica; escolas prximas de barrancos podem estar sujeitas a
desmoronamentos, etc).

Ver BRASIL. MINISTRIO DA EDUCAO. SECRETARIA NACIONAL DE


EDUCAO BSICA. Microplanejamento Educacional Urbano. Elaboraro de Iara Maria
de Almeida Marques e Olga de Jesus Bento. Braslia, 1991. p. 10.

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

A construo de qualquer prdio deve considerar alguns requisitos bsicos:


adequao, conforto, higiene, salubridade e segurana. Um prdio escolar, alm
disso, deve obedecer a critrios especficos de construo, em termos de planta e
de materiais. A escola tem finalidades prprias e seus espaos fsicos devem ser
pedaggicos. As salas de aula devem ser suficientemente amplas, arejadas e
iluminadas. As reas comuns de circulao devem proporcionar condies
adequadas de circulao e de convivncia dos estudantes. A cor de pintura das
paredes deve ser escolhida de modo a proporcionar um ambiente aconchegante e
ao mesmo repousante, sem esquecer que, aqui e ali, podem ser colocadas cores
que estimulem o dinamismo dos alunos. O teto das escolas deve ser construdo
com material que evite o excesso de concentrao de calor ou a passagem do frio
e da umidade excessivos. As instalaes sanitrias devem ser adequadas em
quantidade e distribuio para atender idade e ao nmero de alunos. Deve
haver reas para os servios escolares de suporte pedaggico e administrativo. Os
materiais utilizados devem ser durveis e resistentes, pois uma escola um prdio
com alto grau de utilizao, por uma clientela diversificada, com graus
heterogneos de cuidado com o espao que frequenta.
Construir uma escola , antes de tudo, uma atividade pedaggica e, assim
sendo, muitas vezes a estratgia de buscar apenas o menor custo no atende a esse
fato, e pode significar perda de qualidade educativa. Uma escola uma obra de
"engenharia pedaggica", que deve contemplar, em sua essncia, a proposta
educacional do municpio e a proposta pedaggica do prprio estabelecimento.
Que dizer, por exemplo, de uma escola cuja proposta pedaggica deve ser elaborada
e revista permanentemente pelo conjunto de professores e que no conte com
um espao adequado para os docentes se reunirem? Que dizer de uma escola cuja
proposta pretende desenvolver a sensibilidade artstica de seus alunos, mas suas
paredes so todas pintadas de cinza, sem nenhuma vida? As diretrizes curriculares
do ensino brasileiro enfatizam a necessidade de desenvolvimento do senso esttico
dos estudantes. Que dizer de escolas cujos ambientes so desconfortveis, feios
ou excessivamente padronizados?
Dirigir a construo das escolas segundo esses critrios no significa t-las
muito sofisticadas ou caras. Ambientes simples, porm bem cuidados, podem
perfeitamente atender a esses objetivos. E este um papel tpico da Secretaria
Municipal de Educao, que deve orientar a Secretaria de Obras (ou rgo
equivalente do municpio) sobre as necessidades pedaggicas dos espaos escolares.
O secretrio municipal de Educao no precisa ser um arquiteto ou um
engenheiro, mas com certeza deve conhecer da pedagogia que deve estar inserida
no ato de se construir uma escola.
A questo da escolha do tamanho de uma escola deve obedecer a critrios
especficos, conforme as necessidades detectadas pelos diagnsticos permanentes

realizados pela Secretaria Municipal de Educao. Obviamente, fundamental


considerar a dimenso da clientela local a ser atendida, os parmetros de nmero
de alunos por sala, o nmero de turnos e a jornada escolar diria.
Outras questes so igualmente importantes e devem ser necessariamente
consideradas. Por exemplo, a LDB, em seu artigo 24, III e IV, permite,
respectivamente, a adoo da progresso parcial dos alunos e a organizao de
classes ou turmas, com alunos de sries distintas, com nveis equivalentes de
adiantamento, em lnguas estrangeiras ou outros componentes curriculares. No
mesmo artigo 24, o inciso V determina a obrigatoriedade de estudos de recuperao
do rendimento escolar dos alunos, de preferncia paralelos ao perodo letivo.
A adoo de tais alternativas tem implicaes diretas nos espaos fsicos disponveis.
Vale a pena novamente lembrar que o Guia do Consulta do PRASEM I oferece
valiosas indicaes sobre caractersticas bsicas da planta escolar.4
2 . 1 . 3 PLANEJANDO OS DEMAIS RECURSOS MATERIAIS

Mobilirio, equipamentos e demais utenslios necessrios ao funcionamento


da rede de ensino so os chamados bens mveis. De acordo com os artigos 12 e
13 da Lei n 4 320/64 e com a Portaria SOF n 08/85, os bens mveis que mais
interessam ao presente texto se dividem cm trs grandes grupos:
> Equipamentos e material permanente: aparelhos e equipamentos para esporte
e diverses, aparelhos e utenslios domsticos, colees e materiais bibliogrficos,
instrumentos musicais e artsticos, mquinas, equipamentos e aparelhos diversos
e de escritrio, mobilirio em geral.
> Material de consumo: materiais laboratoriais, materiais de expediente,
materiais de construo para reparo em imveis, materiais para fotografia e
filmagem e materiais para instalao eltrica e eletrnica.
> Material de distribuio gratuita: prmios e condecoraes, medalhas, trofus,
livros didticos, medicamentos e outros materiais que possam ser distribudos
gratuitamente.
Quem planeja prev o que comprar, quanto comprar e quando comprar. Escolas
so instituies que funcionam em regime contnuo. O processo pedaggico no
pode ser interrompido pela falta de meios. O responsvel pela educao no
Municpio deve conhecer, com detalhe, as necessidades de sua rede e deve
acompanhar permanentemente sua evoluo. E o critrio bsico a ser seguido o
pedaggico. Estabelecida a proposta educacional do municpio e as propostas
pedaggicas de suas escolas, cabe fazer um minucioso levantamento das
necessidades de recursos materiais para seu desenvolvimento.
4

Ver Xavier et alii (1997), rodap 1.

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

As escolas devem estar dotadas de mobilirio adequado a faixa etria de seus


estudantes e a metodologia de ensino adotada. Como, por exemplo, adotar
dinmicas de ensino que envolvam constantes trabalhos em grupo dos alunos se
as carteiras so fixas?
Alm do critrio pedaggico, h outro fundamental a ser considerado: o da
durabilidade. Os recursos didticos devem ser escolhidos de acordo com a estrita
necessidade do planejamento pedaggico das escolas. Como, por exemplo,
desenvolver estudos experimentais de Cincias se as escolas no dispem de um
mnimo de material para experincias?
fundamental que os recursos materiais disponveis atendam s caractersticas
da proposta pedaggica da escola. Tudo, no espao escolar, deve ser percebido
sob o enfoque pedaggico. A carteira em que o aluno senta, os quadros-murais,
os recursos audiovisuais, os livros didticos, o local da merenda, o material de
consumo (o papel utilizado, por exemplo), etc. Desse modo, o planejamento dos
materiais a serem periodicamente adquiridos deve ser cuidadosamente elaborado
cm acordo com os objetivos educacionais da escola.
A definio curricular adotada no Municpio e cm cada escola deve ser o eixo
orientador do planejamento dos recursos materiais a serem adquiridos. preciso
examinar com ateno as necessidades de cada componente curricular, seja da
base nacional comum, seja da parte diversificada, prevista no artigo 26 da LDB.
Modificaes em contedos programticos, por exemplo, podem requerer novos
materiais didticos. Alteraes na metodologia de ensino podem impor mudanas
de mobilirio e equipamentos.
, pois, indispensvel uma viso de conjunto do processo educativo. Nesse
sentido, o planejamento de um sistema de ensino ou de uma escola deve considerar,
sempre, todas as suas dimenses, inclusive a de recursos materiais.

3. CONTRATANDO O B R A S , SERVIOS E COMPRANDO RECURSOS MATERIAIS

A aquisio de recursos materiais e a contratao de servios so tarefas que


devem obedecer a critrios e procedimentos que garantam sua adequao e o
bom uso dos recursos pblicos. Dois referenciais bsicos devem ser seguidos. De
um lado, a obedincia s normas gerais fixadas na legislao especfica, em especial
a Lei n 8 666, 21 de junho de 1993, que "regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica e d outras providncias". O outro referencial a adequao das compras
e da contratao de servios s necessidades dos sistemas de ensino e suas escolas.

A aquisio de materiais envolve algumas questes importantes. Dentre elas,


ressalta o equilbrio entre a economia de recursos financeiros e a qualidade dos
bens e servios adquiridos. Com certeza, para maximizar a boa utilizao dos
recursos pblicos, deve ser considerado o menor preo. Mas isso, porm, no
pode ser feito a custa da qualidade e da adequao aos objetivos educacionais a
que tais recursos materiais devem servir.
Carteiras que quebram com facilidade; lpis que no escrevem direito; papis
que no so adequados para impresso ou desenho; borrachas que no apagam;
escolas mal construdas; equipamentos de salas de cincias ou de laboratrios
que no se prestam s experincias previstas no currculo; e livros CUJOS contedos
no esto de acordo com os programas escolares so problemas costumeiramente
enfrentados pelos sistemas de ensino e que podem e devem ser resolvidos ou, ao
menos, prevenidos, no momento da aquisio. Eus dificuldades podem ser evitadas
ou reduzidas caso o rgo responsvel pela educao tenha um papel decisivo nas
definies que integram o processo de aquisio de bens e servios para sua rede.
3 . 1 QUEM FAZ AS COMPRAS E CONTRATA OS SERVIOS?

Existem formas diversificadas de organizao da administrao de material e


patrimnio no setor pblico. Em sistemas mais complexos, verifica-se amplo
grau de descentralizao, como o caso da Unio, dos Estados e de Municpios
de grande porte, nos quais cada rgo se desincumbe dessa tarefa. Em unidades
menores, comum que o processo de aquisio de bens e servios seja centralizado
na Secretaria de Administrao (ou rgo equivalente). Os dois modelos podem
funcionar eficientemente, desde que os diversos setores interessados nas compras
interajam na definio do que comprar e quando comprar, garantindo o
atendimento s reais necessidades de cada um.
Para tanto, indispensvel que quem compra conhea as necessidades que
sero atendidas e quem vai se utilizar dos recursos materiais seja competente para
explicitar com clareza o que precisa, em que quantidade e a que tempo. E mais.
conhea alguns dos procedimentos legais que devem ser seguidos pelo agente
comprador, a fim de evitar a apresentao de solicitaes que no possam ser
atendidas ou ocorram em tempo inadequado.
E muito importante que a administrao municipal conhea o mercado em
que vai realizar suas compras ou contratar os servios de que necessita. Para tanto,
deve possuir cadastro de fornecedores, com suas principais caractersticas e registro
das experincias (positivas e negativas) de contratao com cada um deles.

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

3 . 2 O QUE DEVE SABER O SECRETRIO MUNICIPAL DE EDUCAO SOBRE O


PROCESSO DE COMPRAS E CONTRATAO DE SERVIOS?

Fundamentalmente, ele deve conhecer alguns pontos bsicos da Lei n 8 666/


9 3 . 5 O processo de aquisio e alienao de bens ou contratao de servios pela
administrao pblica, como regra geral, obedece a um conjunto de procedimentos
denominados licitao pblica [ Lei n 8 666/93, art. 2]. As etapas desse processo
so normalmente as seguintes:
> Definio do bem a ser adquirido ou servio a ser executado: levantamento de
necessidades, descrio das caractersticas que atendam a tais necessidades;
estimativa de valor e, no caso de obras, elaborao do projeto bsico e do projeto
executivo. Para contratao de obras e servios de engenharia, a lei prev a existncia
de um "projeto bsico", que define as caractersticas fundamentais do que deve
ser realizado. nesse projeto que deve ser estabelecido o conjunto de requisitos
que uma obra ou servio destinado educao deve atender. 6 Ademais, o projeto
bsico deve contemplar a "funcionalidade e adequao ao interesse pblico".
Concludo o projeto bsico, deve ser elaborado o projeto executivo da obra |Lei
n 8 666/93, art. 6, X, art. 7, II, art. 12], isto , o detalhamento de todos os
elementos fsicos e financeiros, necessrios e suficientes para a sua execuo
completa. O projeto executivo o projeto final da obra.
> Requisio do interessado (no caso. Secretaria de Educao ou Secretaria de
Obras) e autorizao da despesa, isto , a autoridade competente atesta a existncia
da necessria dotao no oramento municipal para a aquisio do bem ou
contratao do servio.
> Preparao do edital de licitao ou carta-convite.
> Divulgao do edital ou carta-convite.

Ver RUBIM, Guilherme. Gesto Oramentria e Financeira: licitaes. In: Programa de Apoio
aos Secretrios Municipais de Educao - PRASEM. Caderno de Atualizao do Guia de Consulta.
Organizado por Maristela Marques Rodrigues e Ana Catarina Braga. Braslia: Projeto Nordeste,
1998, pp. 133-174.

A Lei n 8 666/93, em seu artigo 6, IX, define projeto bsico como um "conjunto de elementos
necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar a obra ou servio,

ou complexo de obras ou servios objeto da licitao, elaborado com base nas indicaes dos
estudos tcnicos preliminares, que asseguram a viabilidade tcnica e o adequado tratamento
ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliao do custo da obra e a definio dos
mtodos e do prazo de execuo". Dentre vrios elementos o projeto bsico deve conter o
desenvolvimento da soluo escolhida de forma a fornecer viso global da obra e identificar
todos os seus elementos constitutivos com clareza; e identificao dos tipos de servios a
executar e de materiais e equipamentos a incorporar obra, bem como suas especificaes
que assegurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o carter
competitivo para sua execuo.

> Julgamento das propostas pela Comisso de Licitao.


> Anlise de recursos sobre a licitao, caso haja.
> Homologao da licitao peia autoridade competente, reconhecendo a
legalidade de todos os atos do processo licitatrio, e adjudicao, isto , fornecedor
e administrao pblica ficam mutuamente comprometidos: o primeiro adquire
o direito de fornecer o bem ou servio licitado, nas condies estabelecidas; a
administrao fica proibida de adquirir o bem ou contratar o servio de qualquer
outro fornecedor.
> Aquisio do bem ou contratao do servio.
> Fornecimento do bem ou prestao do servio pelo fornecedor contratado.
3 . 2 . 1 PRINCPIOS DE LICITAO

O artigo 3 da Lei n 8 666/93 estabelece que a licitao, na administrao


pblica, deve obedecer aos princpios de:
> legalidade: as compras e contrataes devem ser feitas segundo as normas
legais;
> impessoalidade: os atos administrativos devem ser dirigidos a finalidade de
interesse pblico, ao qual no se devem contrapor quaisquer outros interesses de
particulares;
> moralidade: devem ser obedecidos critrios que resguardem o interesse
pblico e a tica do atos dos agentes envolvidos;
> igualdade: devem ser dadas oportunidades a todos os interessados em fornecer
bens e servios de qualidade; no deve haver favorecimento a nenhum fornecedor
ou marca em particular;
> publicidade: deve ser dada ampla divulgao do instrumento convocatrio
da licitao (carta-convite ou edital) ao interesse da administrao em adquirir
bens ou contratar servios, bem como a todos os atos de sua realizao;
> probidade administrativa: no pode haver prejuzo ao errio e ao patrimnio
pblico; deve ser selecionada a proposta que, pelo menor custo, atenda mais
adequadamente s necessidades da administrao pblica;
> vinculao ao instrumento convocatrio: s podem ser analisadas propostas de
fornecimento de bens ou servios diretamente relacionadas ao contedo do edital
que divulgou a licitao;
> julgamento objetivo: devem ser utilizados critrios objetivos, transparentes e
acessveis a todos os interessados.
Todos esses princpios se resumem no conceito de adequao ao interesse
pblico, que, sem dvida, tem mltiplos significados. No se pode esquecer, porm,

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

que tal adequao, no caso cie bens e servios voltados para a educao escolar,
deve considerar necessariamente a dimenso pedaggica.
Alm disso, convm ressaltar que tais princpios se aplicam a todos os atos da
administrao pblica, independentemente de sua magnitude. Eles devem estar
presentes tanto no ato de comprar um lpis quanto no de contratao de uma
grande obra de construo de uma escola.
3 . 2 . 2 TIPOS DE LICITAO

Existem trs tipos de licitao para compras e contratao de obras e servios:


menor preo; melhor tcnica; tcnica e preo. O primeiro tipo o mais comumente
utilizado: vence a licitao o fornecedor que oferece o bem a ser adquirido ou o
servio a ser prestado pelo menor preo, atendidas as especificaes e a qualidade
requeridas no edital de licitao. Isso significa que o detalhamento tcnico do
que vai ser comprado ou contratado deve ser bem claro, de forma a atender aos
objetivos e s necessidades da educao. Os outros dois tipos, nos termos da Lei
n 8 6 6 6 / 9 3 , "sero utilizados exclusivamente para servios de natureza
predominantemente intelectual, em especial na elaborao de projetos, clculos,
fiscalizao, superviso e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral, e,
em particular, para a elaborao de estudos tcnicos preliminares e projetos bsicos
e executivos" [Lei n 8 666/93, art. 46].
Existe ainda um quarto tipo de licitao, o de maior lance ou oferta, que
utilizado no caso da alienao de bens ou concesso de direito real de uso.
Todo o processo liciratrio conduzido por uma Comisso de Licitao [Lei
n 8 666/93, art. 51 ], que pode ser nica para todo o Municpio ou, no caso de
um sistema descentralizado, uma em cada rgo com autonomia para tanto.
3 . 2 . 3 MODALIDADES DE LICITAO

As modalidades de licitao previstas na Lei n 8 666/93 so: concorrncia,


tomada de preos, convite, concurso e leilo.7 O instrumento de convocao para
a modalidade de convite a carta-convite; para as demais modalidades, o edital.
Conforme os valores das obras, servios e demais compras, utilizam-se distintas
modalidades de licitao. Os valores mximos atualmente vigentes, estabelecidos
nos artigos 23 e 24 da Lei n 8 666/93, encontram-se no quadro a seguir:

Exclusivamente para a Unio, a Medida Provisria n 2 026, de 4 de maio de 2000,


posteriormente sucessivamente reeditada, criou a modalidade de licitao denominada prego.
No momento da elaborao deste texto, a ltima reedio ocorreu sob o n 2 108-11, de 23
de fevereiro de 2001.

QUADRO 1
Modalidade
Dispensa de Licitao

Convite

Tomada de Preos

Concorrncia

Compras e Servios

Obras e Servios de Engenharia

Ate

At

RS 8.000,00

RS 15.000,00

Acima de RS 8.000.00 e

Acima de RS 15.000,00 e

at RS 80.000,00

at R$ 150.000.00

Acima de RS 80.000.00 e

Acima de RS 150.000,00 e

at RS 680.000..00

at RS 1.500.000.00

Acima de

Acima de

RS 680.000,00

RS 1.500.000.00

Obs.: Confira se cm sou Municpio os valores fixados no so menores; podem-sc definir limite* inferiores .1 esses,
estabelecidos pelo governo federal como mximos para lodo o pas.

Assim, por exemplo, na segunda coluna d quadro 1, observa-se que, para


compras e servios de ate R$ 8.000,00, existe a dispensa de licitao. Conforme
indica a terceira coluna do quadro, o mesmo ocorre para obras e servios de
engenharia de at R$ 15.000,00.
O convite, para compras e servios de valor entre R$ 8.000,00 e R$ 80.000,00
ou obras e servios de engenharia com valor entre RS 15.000,00 e RS 150.000,00,
e uma modalidade pela qual o rgo pblico envia convite a pelo menos trs
fornecedores do ramo do bem a ser adquirido. A tomada de preos, para compras
e servios entre R$ 80.000,00 e RS 680.000,00 ou obras e servios de engenharia
entre R$ 150.000,00 e R$ 1.500.000,00, uma modalidade de licitao realizada
entre fornecedores devidamente cadastrados junto a administrao pblica.
Finalmente, a concorrncia, para compras e servios acima de RS 680.000,00
ou obras e servios de engenharia acima de RS 1.500.000,00, realiza-se entre
quaisquer interessados que comprovem possuir os requisitos mnimos de
qualificao exigidos no edital de licitao. H ainda duas outras modalidades: o
leilo, utilizado para qualquer valor, se a administrao pretende alienar (desfazerse) de algum bem do patrimnio pblico; e o concurso, utilizado tambm para
qualquer valor, se, por exemplo, a administrao pretende adquirir a mais bela e
significativa obra artstica para ser conferida como prmio ou honraria cvica.
Com relao dispensa de licitao, alm da hiptese j apresentada no quadro
1, o artigo 24 da Lei n 8 666/93 apresenta, em seus incisos, vinte e trs outras
situaes em que ela pode ocorrer.
Cabe ainda comentar que o artigo 25 da Lei n 8 666/93 prev algumas situaes
em que a licitao inexigvel. So trs casos muito especiais que caracterizam a

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

inviabilidade de competio entre fornecedores. So, por exemplo, as situaes de


existncia de um fornecedor exclusivo e de notria especializao para a prestao
de determinados servios tcnicos enumerados no artigo 13 da lei.
3 . 2 . 4 CONVOCAO DE LICITAO

O princpio da publicidade deve ser materializado pela divulgao do


instrumento convocatrio da licitao (carta-convite ou edital de licitao) e pela
obedincia aos prazos fixados na legislao. Para garantia de que ser comprado
exaramente aquilo de que a rede de ensino necessita, fundamental que a cartaconvite, ou o edital da licitao, seja bem elaborado e especifique com clareza as
caractersticas do que se quer comprar. Deve haver a especificao completa do
bem a ser adquirido ou servio a ser contratado, sem indicao de marcas,
evitando-se assim favorecimento a determinado fornecedor | Lei n 8 666/93,
art. 15, 7, 1]. O artigo 40 da Lei n 8 6 6 6 / 9 3 estabelece as principais
caractersticas de um edital:
> Definio: o edital o instrumento pelo qual a administrao leva ao
conhecimento pblico a licitao, estabelecendo todas as respectivas regras e
condies e convocando os interessados para a apresentao de suas propostas.
O administrador, nessa licitao divulgada, no poder exigir nada mais ou menos
do que o estabelecido no edital. Ele no pode conter clusulas, itens ou condies
que comprometam, restrinjam ou frustrem o carter competitivo da licitao ou
ainda que estabeleam preferncias ou distines dcsatrcladas do bem a ser
adquirido ou servio a ser contratado, sob pena de nulidade.
Elementos de um edital:
> Prembulo: nome da repartio interessada e de seu setor; nmero de ordem
da licitao, em srie anual; modalidade da licitao; regime de execuo do futuro
contrato; tipo de licitao; meno da lei que rege a licitao (Lei n 8 666/93)
e a legislao correlata; local, dia e hora para recebimento da documentao e das
propostas, bem como para incio da abertura dos envelopes; ato de aprovao
jurdica do prprio edital.
> Texto: objeto da licitao, em descrio sucinta e clara; prazos para
formalizao dos contratos, sua execuo e entrega do objeto; sanes aplicveis
no caso de inadimplemento do contratado; condies para participao na licitao
e forma de apresentao das propostas; critrio para julgamento; condies de
pagamento e de reajustamento de preos; condies de recebimento do objeto;
aceitabilidade dos preos unitrio e global; critrio de reajuste de preos; exigncia
de seguros; instrues e normas para interposio de recursos; condies para
recebimento do objeto; compensaes financeiras e sanes para o caso de atrasos;

outras indicaes especficas da licitao; e informaes diversas (horrio, local,


telefones, e t c ) .
> Fecho: finalizao com data e o responsvel pelo edital.
A carta-convite um edital simplificado, utilizado exclusivamente para a
modalidade de licitao denominada convite e diretamente enviado a pelo menos
trs fornecedores.
Nos casos de concorrncia, tomada de preos, concurso e leilo, de
com o artigo 2 1 , 1, da Lei n 8 666/93, a administrao municipal
providenciar a publicao de um aviso (resumo do edital convocatrio),
menos uma vez e com a antecedncia necessria para respeitar os
mencionados no item a seguir, em:

acordo
dever
por ao
prazos

> quadro de avisos ou similar do rgo responsvel;


> Dirio Oficial do Estado;
> jornal dirio de grande circulao do Estado e, quando existir, jornal de
circulao restrita no Municpio ou na regio onde o objeto da licitao for
executado;
> e ainda, se for conveniente para ampliar a competitividade da licitao, cm
qualquer outro meio de comunicao.
3 . 2 . 5 PRAZOS DE LICITAO

Cada uma das modalidades de licitao deve obedecer a determinados prazos


para o recebimento de propostas de fornecedores, aps o perodo de divulgao
[Lei n 8 666/93, art. 2 1 , 2]:

QUADRO 2

Modalidade
Convite

Prazo
5 dias teis

Tomada de Preos e Leilo

15 dias

Concorrncia

30 dias

Concurso

45 dias

Alm desses prazos, h que se contar o tempo de trabalho da Comisso de


Licitao e o prazo, conferido no edital, para que o fornecedor vencedor da licitao

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

entregue o bem adquirido ou preste o servio contratada Antes disso, porm, h


prazo para recurso, de no mximo cinco dias teis, em caso de suspeita de
descumprimento das normas legais em determinada licitao (art. 109, "b", da
Lei n 8 666/93). Caso seja interposto recurso, os demais licitantes tm prazo
igual para pleitear sua impugnao. As instncias competentes da administrao
tm prazo de at dez dias teis para pronunciar-se sobre o recurso (art. 109,
4). Enfim, a tramitao de um recurso pode chegar a 20 dias teis.
3 . 2 . 6 ALTERNATIVAS PARA A OBTENO DE BENS IMVEIS

O processo licitatrio o procedimento mais comum para aquisio de


qualquer tipo de bem pela administrao pblica. No caso de bens imveis,
contudo, cabem algumas observaes adicionais. Elas so particularmente
importantes porque h muitas escolas, no pas, cujo patrimnio imobilirio no
est devidamente regularizado. H escolas municipais funcionando em prdios
estaduais e vice-versa. H tambm escolas municipais funcionando em imveis
que so de propriedade de particulares. A questo pode ser especialmente relevante
nos casos em que, em funo de redistribuio de responsabilidades entre Estado
e Municpios, o primeiro esteja, por exemplo, assumindo escolas mdias
anteriormente mantidas pelos Municpios e estes, escolas de ensino fundamental
antes mantidas pelo Estado. Algumas alternativas para a regularizao dessas
situaes esto previstas na legislao.
Com relao a imveis de propriedade de outras instncias da administrao pblica,
como, por exemplo, o Estado:

Com base no artigo 17 da Lei n 8 666/93, o Municpio negociar com o


Estado a doao do terreno ao Municpio; ou ento, a permuta com outro imvel
do Municpio, que interesse ao Estado. Alguns requisitos devem ser cumpridos
para tanto: existncia de interesse pblico; comprovao das necessidades de
localizao que determinem a escolha do terreno; avaliao do imvel; e
autorizao da Assembleia Legislativa estadual, mediante aprovao de projeto
de lei, no caso da doao, e tambm da Cmara de Vereadores, no caso da permuta.
Nos casos em que, por alguma razo, no seja possvel concretizar doao ou
permuta, importante, ao menos, que seja concedido o direito real de uso, nos
termos do artigo 17, 2, da Lei n 8 666/93.
Com relao a imveis de propriedade de particulares:

Com base no artigo 24, X, da Lei n 8 666/93, o Municpio pode comprar o


terreno, desde que comprovadas as necessidades de localizao que condicionam
a escolha do terreno e por um preo compatvel com o valor de mercado, segundo
avaliao prvia. Com base no artigo 182 da Constituio Federal e no artigo 5
do Decreto-lei n 3 365/41, pode determinar a desapropriao do terreno por

utilidade pblica, para a construo de edifcio pblico, assegurada prvia e justa


indenizao em dinheiro.
Existem, porm, outras situaes. Pode acontecer, como ainda bastante
comum na zona rural, por exemplo, que a escola esteja construda em terreno de
stios ou fazendas, de propriedade de particulares. No raro que a prpria escola
tenha sido construda pelo fazendeiro. Nesse caso, uma alternativa possvel a
realizao de um contrato de comodato, previsto na Lei n 3 071/16 (Cdigo
Civil), por prazo indeterminado, pelo qual o fazendeiro empresta gramitamente
ao poder pblico esse bem imvel, que continua sob sua propriedade. Isto uma
garantia, para o Municpio, de que as atividades escolares no correro o risco de
interrupo inesperada.
3 . 3 COMO PODE O SECRETRIO MUNICIPAL PARTICIPAR DESSE PROCESSO?

O secretrio pode participar de diversas formas. Eis alguns exemplos:

Na definio do projeto bsico para contratao de obras e servios


destinados a ampliao e manuteno da rede escolar, oferecendo os
subsdios necessrios e enfatizando as especificidades pedaggicas que todo
prdio destinado educao deve ter. claro que a construo de uma
escola tarefa a ser desenvolvida por arquitetos e engenheiros. Mas estes
somente construiro uma escola adequada, sob o ponto de vista pedaggico,
se os projetos contiverem as indispensveis caractersticas pedaggicas, que
s o educador pode fornecer. tempo de ultrapassar uma concepo de
que a obra escolar deve considerar apenas elementos tais como amplitude,
arejamento, condies sanitrias e segurana. As condies pedaggicas
devem constituir elemento fundamental na concepo de uma obra escolar.
nesta etapa do projeto bsico que o secretrio municipal de Educao
deve atuar de forma mais atenta, zelando pelo atendimento a todas as
questes levantadas na seo sobre planejamento deste texto.

Na descrio adequada dos bens a serem comprados, que deve constar dos
editais das licitaes. Essa descrio, se bem feita, evita que sejam comprados
bens que, na realidade, no serviro adequadamente aos objetivos
educacionais das escolas ou da prpria secretaria. extremamente
importante que o secretrio de Educao participe ativamente do processo
de elaborao do edital de compras, zelando pela adequao dos bens a
serem adquiridos proposta educacional do Municpio e proposta
pedaggica de suas escolas. Quase sempre, editais bem feitos so a garantia
de compras adequadas.
H mais questes importantes nas quais o secretrio de Educao deve ser
amante. Uma delas a adequada aplicao dos recursos financeiros destinados

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

para manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE). AS compras e servios


contratados com recursos de MDE devem destinar-sc exclusivamente a suprir as
necessidades da educao municipal.
4. MANUTENO E GUARDA DE BENS

A adequada manuteno e guarda dos recursos materiais da educao pblica


e tarefa precpua da Secretaria de Educao, compartilhada com a direo de suas
escolas. Devem elas zelar pelo patrimnio pblico sob sua responsabilidade,
cooperando com o que se chama de "sistema de administrao de material e
patrimnio" do Municpio.
Em geral, a administrao municipal, ao adotar uma configurao centralizada,
possui um setor de patrimnio (que cuida dos imveis e do material permanente)
e um almoxarifado (que cuida do material de consumo e eventual guarda
temporria de material permanente). Havendo organizao descentralizada, a
prpria Secretaria de Educao ter dois setores equivalentes.
O setor responsvel pelo patrimnio cuida do cadastro dos bens imveis e do
material permanente. Todo o patrimnio imobilirio (terrenos e prdios) deve
estar devidamente registrado no cadastro de bens imveis do Municpio. Cada
Municpio, em geral por meio de lei ou decreto do prefeito, baixa as regras devidas
para tanto, determinando as competncias do rgo prprio responsvel pelo
patrimnio imobilirio pblico. Com relao ao material permanente, o setor
tambm trata do seu tombamento, isto , registro e identificao, bem como faz
o controle da conservao e da reposio dos bens. J o almoxarifado encarregase de recebimento, registro, armazenamento, controle dos estoques, distribuio
e acompanhamento do consumo do material.
Todo bem entregue rede de ensino est sob a responsabilidade direta do
Secretaria de Educao e dos gestores de seus rgos e escolas, cabendo-lhes
zelar pela sua guarda e conservao. Essa responsabilidade compartilhada com
todos os servidores pblicos que trabalham nos rgos e nas escolas.
Assim, ao receber um bem enviado pelo rgo responsvel pelo patrimnio, o
gestor do rgo ou escola deve atestar seu recebimento, aps precisa verificao
do material ou equipamento e de seu estado de conservao, fazendo as anotaes
prprias no aviso de recebimento. Deve tambm registr-lo no cadastro de bens
sob a responsabilidade do rgo ou escola e verificar se o nmero de identificao
no patrimnio pblico est devidamente atribudo (plaqueta, etiqueta ou outro
meio de identificao).

Os mesmos procedimentos administrativos devem ser adotados ao se receber


uma doao direta de bens ou ento, nas escolas, na aquisio de bens por suas
Unidades Executoras, com recursos do Programa Dinheiro Direto na Escola. o
que dispe, por exemplo, o artigo 13 da Resoluo n 8, de 8 de maro de 2000,
do Conselho Deliberativo do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao
(FNDE), que regulamenta o Programa Dinheiro Direto na Escola:
" Art. 13 Os bens patrimoniais adquiridos ou produzidos com os recursos
transferidos pelo PDDE, devero ser incorporados ao patrimnio da Prefeitura
Municipal ou da Secretaria de Educao do Estado e do Distrito Federal e
destinados s respectivas escolas beneficiadas, cabendo a estas a responsabilidade
pela guarda e conservao desses bens".
Alem das normas federais, obrigatrias para todos, Estados e Municpios
tambm tm suas normas especficas sobre a responsabilidade dos servidores com
relao ao patrimnio pblico sob sua guarda ou uso.
E fundamental que a Secretaria de Educao oriente adequadamente os diretores
de escolas para que mantenham atualizados todos esses registros. Isso significa
dispor de um eficiente sistema de gesto de patrimnio e de materiais. Esta uma
obrigao definida em lei. O artigo 94 da Lei n 4 320/64 assim estabelece:
"Art. 94. Haver registros analticos de todos os bens de carter permanente,
com indicao dos elementos necessrios para a perfeita caracterizao de cada
um deles e dos agentes responsveis pela sua guarda e administrao".
Anualmente, nos termos do artigo 96 da Lei n 4 320/64, deve ser feito um
inventrio de todos os bens do patrimnio pblico:
" Art. 96. O levantamento geral dos bens mveis e imveis ter por base o
inventrio analtico de cada unidade administrativa e os elementos da escriturao
sinttica na contabilidade".
Mas a aquisio direta no a nica forma pela qual a administrao pblica
pode incorporar bens ao patrimnio pblico. comum, por exemplo, que sejam
realizadas doaes rede de ensino ou mesmo a uma determinada escola em
particular. Os bens recebidos em doao tambm devem ser cadastrados e
incorporados ao patrimnio pblico.
E preciso igualmente considerar que os bens podem ser movimentados. Por
exemplo, um equipamento que em uma escola no tem mais utilidade, pode estar
sendo necessrio em outra. Nesse caso, pode haver a movimentao desse bem
entre as escolas, devendo ser dada baixa no cadastro do patrimnio da escola que
envia o equipamento e registro naquele da que o recebe. Para isso, o Municpio
tambm deve ter normas e regras estabelecidas pela administrao.

GESTO DE RECURSOS MATERIAIS

Com relao a materiais de consumo, tambm deve ser mantido um arquivo,


dividido por tipo de material (por exemplo, material de limpeza, material didtico,
material eltrico, de escritrio, etc), no qual constem informaes como: nome
do material, tipo do material, quantidade adquirida (por unidade), data de
aquisio, fornecedor e respectivo CGC, e um arquivo de controle da utilizao
(data de consumo e quantidade consumida). Tais arquivos so indispensveis a
boa gesto patrimonial e de materiais.
Em caso de furto, perda ou destruio de um dado bem sob a guarda da
Secretaria de Educao ou de suas escolas, algumas providencias so indispensveis.
Se o bem for furtado, antes de mais nada deve ser registrada queixa junto
autoridade policial mais prxima, para, em seguida, notificar-se o rgo responsvel
pelo patrimnio, deralhando-se as especificaes do bem furtado, bem como seu
nmero de registro patrimonial. Este dar a baixa no patrimnio de acordo com
as normas estabelecidas pela administrao municipal. A notificao tambm deve
ser feita no caso de perda ou destruio do bem, para as providncias cabveis.

5. ALIENAO DE BENS

A alienao de bens tambm regulada pela Lei n 8 666/93 e, normalmente,


tambm por legislao especfica do Municpio. A alienao s pode ocorrer
mediante a existncia de interesse pblico devidamente justificado. A situao
mais comum acontece quando os bens so considerados inservveis para a
administrao pblica. Tanto pode se dar no caso de substituio por outros mais
novos ou mais adequados, como no caso cm que sua utilizao perdeu sentido.
comum, nesse processo, a ocorrncia de diversos problemas. E frequente
que seja extremamente moroso o processo de conserto e reposio de bens nas
escolas. A falta de dilogo entre os diferentes rgos responsveis pode ser uma
causa importante. o caso, por exemplo, do descarte de carteiras escolares
quebradas e no recuperveis. E preciso dar baixa no patrimnio e, com frequncia,
esta uma incumbncia do rgo central de administrao do Municpio, que
precisa ser alertado para o fato de que uma escola no uma repartio pblica
qualquer e que muitas vezes no possui local para depsito de bens inservveis.
No possvel acumular imensas quantidades de bens a serem descartados sem
ocupar espaos que seriam, de outra forma, utilizados para atividades pedaggicas.
necessria especial ateno especificidade do calendrio escolar, que exige
servios de conserto e de reposio de mobilirio antes da data do incio das
atividades escolares.
Existem vrias formas de alienao de bens pblicos. A mais frequente, no
caso de bens mveis, o leilo. No entanto, o artigo 17 da Lei n' 8 666/93 prev

outras possibilidades, como a doao, que S permitida exclusivamente para


fins e uso de interesse social, aps avaliao de sua oportunidade e convenincia
(art 17, II).
Para o caso de bens imveis, a alienao, alm de atender ao interesse pblico,
s pode ser realizada aps autorizao legislativa e, normalmente, mediante
licitao na modalidade de concorrncia. Como foi mencionado, porm, existem
outras possibilidades previstas na Lei n 8 666/93, como, por exemplo, a doao
e a permuta.

6. OUTRAS QUESTES LIGADAS G E S T O DE RECURSOS MATERIAIS

6 . 1 A AUTONOMIA DAS ESCOLAS

O artigo 15 da LDB dispe que " os sistemas de ensino asseguraro s unidades


escolares pblicas de educao bsica que os integram progressivos graus de
autonomia pedaggica e administrativa e de gesto financeira, observadas as
normas gerais de direito financeiro pblico".
Com certeza, um dos objetivos desse dispositivo que, gradativamente, as
escolas contem com recursos financeiros que permitam a execuo de pequenos
reparos, servios e reposio de recursos materiais, sem ficar na dependncia da
morosidade de procedimentos centralizados. Esta no uma mudana trivial
para a grande maioria dos sistemas de ensino e tampouco pode ser feita de modo
descuidado ou apressado. Uma das formas mais interessantes o adiantamento
de recursos financeiros para pequenas despesas. 8
6 . 2 FONTES COMPLEMENTARES DE RECURSOS

Um exemplo tpico o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), mantido


pelo governo federal. So recursos adicionais, que devem se somar queles que o
Municpio deve despender. No devem ser percebidos como substitutos. Sc o PDDE
existe, e pelo reconhecimento da necessidade de complementao de recursos para
o funcionamento das escolas. Portanto, no marco das possibilidades e obrigaes
legais, os Municpios devem continuar investindo em suas escolas. S dessa forma
ser vencida a distncia que separa o atoai gasto por aluno (o gasto possvel) do
gasto que assegura real padro de qualidade educacional (o gasto desejvel).

Ver o texto Planejamento e Oramento no Municpio, neste Guia de Consulta.

Implicaes da Lei de
Responsabilidade
Fiscal na Gesto
Educacional do
Municpio
JosCarlos Polo'

* Consultor cm Finanas Pblicas; consultor do FUNDESCOLA/MEC

SUMRIO

SUMRIO EXECUTIVO
1. INTRODUO

357
358

2. RECEITA C O R R E N T E LQUIDA

359

3. PLANO PLURIANUAL E L E I DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS


4. LEI ORAMENTRIA ANUAL

360

5. EXECUO ORAMENTRIA

360

6. RECEITA PBLICA

362

7. DESPESA PBLICA

362

8. TRANSPARNCIA E CONTROLE
9. SANES

369

370

10. LEI N 10 028, DE 19 DE OUTUBRO DE 2000

371

360

IMPLICAES NA LEI

DE

RESPONSABILIDADE

FISCAL

NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO

SUMRIO EXECUTIVO

A administrao pblica brasileira est agora submetida a um conjunto de


normas e princpios voltados para a gesto fiscal responsvel, em face da
promulgao, ocorrida em 4 de maio de 2000, da Lei Complementar n 101
(Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF). Seus principais eixos so a definio de
regras rgidas para a realizao de gastos, com vistas ao ajuste das contas pblicas
por meio de metas fiscais, a limitao de determinados tipos de despesas, a
transparncia e o controle social e a definio de severas punies aos infratores,
estas catalogadas na Lei n 10 028, de 19 de outubro de 2000.
A lei alcana todos os entes da Federao, sendo aplicvel, portanto, aos
Municpios, neles compreendidos os Poderes Executivo e Legislativo, tanto a
administrao direta quanto a indirera, inclusive as empresas controladas,
dependentes de aporte de recursos do Tesouro municipal. Todos os setores
municipais esto abrangidos, inclusive a rea de educao, que tem como gestor
o secretrio municipal de Educao ou autoridade correspondente. Assim, cabe a
ele conhecer todas as implicaes da nova lei na gesto educacional para evitar a
prtica de atos que a desatendam.
Instituir, cobrar e efetivamente arrecadar os impostos prprios (IPTU, ISS e
ITBI) so princpios de responsabilidade fiscal dos prefeitos. Arrecadar mais
impostos prprios significa aumentar os recursos destinados ao ensino, em face
da vinculao estabelecida pelo artigo 212 da Constituio.
O secretrio municipal de Educao deve estar especialmente atento aos
seguintes casos: h regra que restringe o incio de novos projetos adequao
dos que esto em andamento; deve participar da elaborao da programao
financeira e do cronograma mensal de desembolso; s pode autorizar a expanso
ou o aperfeioamento de aes governamentais da rea se puder demonstrar sua
adequao oramentria no ano e nos dois anos seguintes; s pode autorizar
aumento de despesa de carter continuado, inclusive pessoal, se puder demonstrar
sua adequao oramentria no exerccio presente e nos seguintes; as despesas
com servios de terceiros esto congeladas at 2003, em termos de percentual da
receita corrente lquida; ter de administrar eventual dificuldade entre a regra de
aplicao mnima de 60% do FUNDEF com os professores e o percentual mximo
de gasto com pessoal estabelecido pela LRF; no pode esquecer-se de que o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, criado pela Constituio e
regulamentado pela LRF, deve apresentar as receitas e despesas de manuteno e
desenvolvimento do ensino.

1. INTRODUO

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) chegou para regulamentar uma srie


de questes relacionadas com a administrao pblica brasileira e para assegurar
sociedade que, doravante, todos os Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios tero de obedecer, sob pena de severas sanes, aos
princpios do equilbrio das contas pblicas e de gesto oramentria e financeira
responsvel, eficiente, eficaz e, sobretudo, transparente. A transparncia tem por
objetivo garantir a todos os cidados, individualmente ou por intermdio das
instituies da sociedade, acesso s informaes que explicitam as aes a serem
praticadas pelos governantes, as que se encontram em andamento e as executadas
em perodos anteriores, pois a nova lei prev ampla divulgao, inclusive por
meios eletrnicos e com realizao de audincias pblicas, dos planos, diretrizes
oramentrias, oramentos, relatrios peridicos da execuo oramentria e de
gesto fiscal, bem COmo das prestaes de contas e pareceres prvios emitidos
pelos Tribunais de Contas.
Foi preciso um longo perodo de gestes oramentrias e financeiras
problemticas em muitas das unidades da Federao, responsveis, em grande
parte, pela difcil situao econmica que o pas enfrenta nos dias atuais, para que
a comunidade poltica brasileira percebesse a necessidade de se fazer algo para
reverter esse quadro.
A nova lei alcana todas as esferas de governo, ou seja, Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios, compreendendo os respectivos rgos de administrao
direta e indireta de todos os Poderes, como autarquias, fundos, fundaes e
empresas estatais dependentes.
Por ser uma lei com objetivo especfico e claro - a responsabilidade fiscal -,
no contempla a regulamentao da sistemtica de planejamento e oramento
exigida pela Constituio de 1988, que dever ser objeto de outra lei complementar
a ser apreciada e votada pelo Congresso Nacional. Isso quer dizer que as antigas
normas, particularmente a Lei n 4 320/64, continuam valendo para o processo
de elaborao e execuo oramentria dos entes da Federao. Infelizmente, os
outros dois instrumentos dessa sistemtica-o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Oramentrias - continuam sem regras definidoras sobre seu contedo e
funcionamento. O que a LRF criou, em relao a esses trs instrumentos, visa
atender a seus objetivos especficos, o que positivo, mas no preencheu a lacuna,
que ainda perdura.

Lei Complementar Federal n 101, de 4 de maio de 2000, cuja ntegra encontra-se no caderno
Marcos Legais.

IMPLICAES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO

Como se trata de uma lei complexa, com inmeros pontos cuja interpretao
ainda divide os especialistas da rea, alm de outros de constitucionalidade
questionvel, 2 este trabalho cuidar apenas dos aspectos relevantes para a
administrao da educao municipal, o que ajuda a minimizar as dificuldades
para o seu entendimento. A I.RF est voltada para a gesto fiscal global de cada
ente da Federao3 e trata muito pouco da gesto setorial. Portanto, sero deixados
de lado todos os pontos que devem ser preocupao apenas do prefeito em
conjunto com os seus secretrios de Finanas e de Administrao.
Aos secretrios municipais de Educao a sugesto que procurem estudar
mais a fundo a Lei de Responsabilidade Fiscal, pois com o domnio de suas
normas tero mais facilidade para solucionar eventuais conflitos e, com isso, gerir
com eficincia os recursos destinados ao ensino.

2. RECEITA CORRENTE LQUIDA

Sempre que a LRF define limites e restries para os gastos pblicos, utiliza
como referncia para os clculos o montante da receita corrente lquida (RCL)
efetivamente arrecadada. Na sua apurao, considera-se o ms adorado como
base e os onze meses anteriores.
No mbito do Municpio, a receita corrente lquida obtida pelo somatrio
das receitas correntes de todos os rgos, inclusive daqueles que tm autonomia
administrativa e financeira, excludas apenas as contribuies dos servidores para
o sistema prprio de previdncia, se houver, e as compensaes previstas no artigo
201, 9, da CF, ou seja, os valores que o Municpio vier a receber de outros
sistemas pblicos de previdncia (INSS, por exemplo), a ttulo de compensao,
em razo de aposentadorias por ele concedidas a servidores que no passado
contriburam para esses sistemas.
No conceito de receita corrente lquida so computadas as receitas das
compensaes financeiras pela desonerao do ICMS - Lei Kandir - e as
correspondentes ao rateio do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio (FUNDEP).
Deve-se tomar cuidado na apurao da RCL para no incidir em dupla contagem,
isto , no se computar mais de uma vez a mesma receita, principalmente no caso
das transferncias intragovernamentais. O mesmo cuidado deve ser tomado cm
2

Existem vrias aes diretas de inconstitucionalidade pendentes de julgamento por parte do


Supremo Tribunal Federal, ajuizadas por partidos polticos e instituies da sociedade.

So entes da Federao, segundo dispe o artigo 2, inciso I, da LRF, a Unio, cada Estado, o
Distrito Federal e cada Municpio.

relao ao PUNDEF, pois o valor a ser considerado e o efetivamente recebido, j


que o artigo 2, l estabelece que devem ser computados os valores pagos e
recebidos por conta desse fundo.

3. PLANO PLURIANUAL E L E I DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

A LRF no traz nenhum dispositivo sobre o Plano Plurianual e, no que respeita


LDO, criou funes adicionais importantes, mas nada de interesse direto da rea
educacional. Caberia apenas o registro de que a LDO deve dispor sobre o equilbrio
entre receitas e despesas e apresentar o Anexo de Metas Fiscais pelo qual so
estabelecidas metas de receita, de despesa, de resultados nominal e primrio 4 e o
montante mximo a ser alcanado pela dvida pblica. De todo modo, esse anexo
s obrigatrio para Municpios com mais de 50 mil habitantes. Para os demais
a regra s valer a partir de 2005.

4. L E I ORAMENTRIA ANUAL

Tambm em relao Lei Oramentria Anual (LOA) a LRF traz poucas


novidades de interesse direto do setor de educao. Como se subordina s decises
adotadas pela LDO, deve obedecer com rigor ao princpio do equilbrio entre
receitas e despesas. Sua elaborao continua sujeita s normas da Lei n 4 320/
64, em plena vigncia.
H pelo menos um ponto que merece ateno dos educadores municipais. Ao
ser elaborado o oramento, somente podero ser contemplados novos projetos
se os que estiverem em andamento forem adequadamente atendidos e se forem
contempladas as despesas de conservao do patrimnio pblico, de acordo com
o disposto no artigo 45.

5. EXECUO ORAMENTRIA

No que respeita execuo oramentria, alguns pontos da LRF de alguma


forma se relacionam com a educao, a saber:

A metodologia para o clculo dos resultados nominal e primrio ainda depende de aprovao
do Senado Federal, conforme proposta apresentada pelo presidente da Repblica, em
atendimento ao artigo 30, l, inciso IV da LRF.

IMPLICAES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO

Programao financeira
At trinta dias aps a publicao do oramento, o prefeito, de acordo com
o que dispuser a LDO, dever fixar a programao financeira e o cronograma
de execuo mensal de desembolso, cujo objetivo estabelecer sintonia entre
O fluxo de receita e o pagamento de despesas (art. 8). Essa norma altera um
pouco o que determina a Lei n 4 320/64, que prev a fixao de quotas
trimestrais, pois agora devem ser mensais, com base nas datas de vencimento
das obrigaes. Essa programao deve levar em conta a vinculao legal de
recursos, ou seja, para cada fonte, uma programao especfica. A Secretaria
Municipal de Educao ou rgo correspondente deve acompanhar e participar
da elaborao dessa programao, pois quase todos os recursos que utiliza
so vinculados, como os 25% das receitas resultantes de impostos, a quota do
salrio-educao, 06 convnios, os programas do PNDE, etc.
Em relao aos recursos vinculados a finalidade especfica, como os da
educao, a LRF dispe que somente podero ser utilizados para atender ao
objeto da sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele cm que
ocorrer o ingresso (art. 8, pargrafo nico). E, em princpio, apenas um
reforo dos dispositivos legais que instituram as vinculaes. Entretanto,
preciso ateno quanto possibilidade, que essa norma criou, de utilizao
dos recursos vinculados nos exerccios subsequentes, pois isso vai depender
de cada legislao especfica, que pode prever ou no o uso do dinheiro recebido
em outro exerccio. Se a legislao for omissa em relao a esse detalhe, deve
prevalecer, ento, o que diz a LRF. Como exemplo, podem ser citados os 25%
das receitas resultantes de impostos vinculados a manuteno e
desenvolvimento do ensino, os quais devem ser aplicados no prprio exerccio
em que so arrecadados, como determina o artigo 212 da Constituio.
No caso do retorno do FUNDEF, que a Prefeitura recebe na proporo
dos alunos matriculados no ensino fundamental em sua rede, a legislao
no determina expressamente sua aplicao integral no prprio exerccio
em que arrecadado. O saldo eventualmente no utilizado soma-se ao que
for arrecadado no exerccio seguinte para aplicao nas mesmas vinculaes,
inclusive a parcela de 60% destinada ao pagamento de salrios dos
profissionais do magistrio. preciso ressalvar, entretanto, que existem os
que entendem que os recursos do FUNDEF devem ser totalmente aplicados
no prprio exerccio cm que ocorre o repasse, razo pela qual sugere-se
consultar o respectivo Tribunal de Contas a esse respeito.
Outras exigncias relativas a execuo oramentria
Sc ao trmino de cada bimestre for constatado estar ocorrendo frustrao
de receitas, que implique o no-cumprimento das metas de resultado

primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, nos trinta


dias seguintes o prefeito obrigado a adotar medidas para limitar os
empenhos e os desembolsos, na forma regulada pela LDO.
Se essa frustraro estiver ocorrendo nas receitas vinculadas ao ensino,
recomendvel que os secretrios municipais de Educao participem das
decises relativas limitao de empenho a fim de evitarem cortes
inadequados. De todo modo, se a tendncia for revertida nos bimestres
Subsequentes, as limitaes de empenho podero ser liberadas pelo prefeito,
no todo ou em parte.

6. RECEITA PBLICA

Constituem requisitos essenciais da responsabilidade fiscal dos administradores


municipais, particularmente do prefeito, a instituio, previso e efetiva arrecadao
de todos os tributos da competncia constitucional do Municpio (art. 11).
A LRF veda a realizao de transferncias voluntrias ao Municpio, por parte da
Unio e do Estado, caso esse requisito no esteja sendo observado com relao
aos impostos.
Embora no parea, esse dispositivo muito importante para a educao, pois
historicamente uma grande parcela dos Municpios tem-se descuidado de suas
receitas prprias, preferindo trabalhar apenas com as transferncias que recebem
da Unio e do Estado. Se os impostos municipais no estiverem sendo
convenientemente arrecadados, a educao acaba sendo prejudicada, em face da
vinculao de 2 5 % em favor da manuteno e do desenvolvimento do ensino de
que trata o aitigo 212 da Constituio.
Como agora questo de responsabilidade fiscal do prefeito lanar e arrecadar
seus impostos, a sugesto que a comunidade educacional do Municpio esteja
atenta ao cumprimento desse princpio, que, se observado, pode representar
recursos adicionais para o ensino.

7. DESPESA PBLICA

A execuo de despesa pblica continua sob o rito estabelecido pela Lei nL>
4 320/64, nos seus estgios de empenho, liquidao e pagamento. A LRF imps
algumas novas regras a serem obedecidas por todos os entes da Federao. Grande
parte dessas normas tm pouco significado para a gesto educacional, mas algumas,
comentadas a seguir, precisam ser bem assimiladas pelos secretrios municipais
de Educao, gestores dos respectivos recursos.

IMPLICAES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO

Novas despesas
A criao, expanso ou aperfeioamento das aes governamentais, quando
decorrentes de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo, s
podero ocorrer, caso impliquem aumento de despesa, mediante estimativa
do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que devam entrar em
vigor e nos dois subsequentes, devendo o respectivo ordenador da despesa
firmar declarao, no correspondente processo administrativo, esclarecendo
que o aumento est adequado ao oramento em vigor e compatibiliza-sc
com o PPA e a LDO. Tal estimativa deve ser acompanhada das premissas e da
metodologia de clculo utilizadas. Sem o atendimento a essas condies, no
podero ser realizados empenhos, licitaes e desapropriao de imveis
urbanos. O ordenador de despesas natural o prefeito, que pode delegar essa
competncia a seus secretrios, inclusive ao secretrio municipal de Educao,
nos casos de gastos com o ensino.
As despesas descritas neste item, bem como as comentadas no item
seguinte, sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao
patrimnio pblico se no forem precedidas do atendimento aos requisitos
acima indicados (art. 15).
Despesa obrigatria cie carter continuado
A edio de lei ou ato administrativo normativo que provoque aumento
de despesa obrigatria de carter continuado, assim entendida a que cria
para o Municpio obrigao legal de execuo por um perodo superior a
dois exerccios, deve tambm ser instruda por estimativa do impacto
oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos
subsequentes. Dever, ainda, ser demonstrada a origem dos recursos para
o seu custeio e comprovar-se que as metas de resultados fiscais previstas no
Anexo de Metas Fiscais integrante da LDO no sero afetadas. Se atendidas
essas condies, os efeitos financeiros nos perodos subsequentes devero
ser compensados por aumento permanente de receita, ou seja, elevao de
alquotas, ampliao de base de clculo, majorao ou criao de tributo,
ou ento pela reduo permanente de despesa.
A comprovao de que as metas de resultados fiscais no sero afetadas
dever estar acompanhada das premissas e da metodologia de clculo
utilizadas, sem prejuzo do exame de compatibilidade da despesa com as
demais normas do Plano Plurianual e da Lei de Diretrizes Oramentrias.
As despesas relativas ao servio da dvida e reviso geral das remuneraes
dos servidores pblicos de que trata o artigo 37, X, da Constituio no se
sujeitam demonstrao do impacto oramentrio-financeiro no exerccio

correspondente e nos dois subsequentes, sem prejuzo, e claro, do atendimento


aos limites e demais normas da LRF.
Despesas com servios de terceiros
As despesas com servios de terceiros da Prefeitura e da Cmara de
Vereadores, compreendidos os prestados por pessoa fsica sem vnculo
empregatcio e por pessoas jurdicas, esto sujeitas a uma espcie de
congelamento previsto no artigo 72 da LRF, que nos exerccios de 2001 a
2003 no podero ser superiores, em percentual da receita corrente lquida,
ao que foi realizado em 1999. Portanto, o congelamento no determinado
em valores absolutos, ou seja, em reais, mas sim em montante correspondente
ao mesmo percentual da receita corrente lquida ocorrido em 1999. Isso
quer dizer que, se houver aumento da receita, o teto medido em reais
aumentar na mesma proporo e vice-versa.
O referido congelamento guarda relao direta com os limites para as
despesas com pessoal, pois a Prefeitura no poder, caso seus gastos com a
folha de pagamento estejam excedendo o teto permitido, lanar mo de servios
terceirizados para substituir servidores a serem eventualmente dispensados.
Esta uma questo que pode trazer srios transtornos para os setores
que utilizam muito os servios de terceiros, mas no o caso da educao.
De todo modo, o limite global, o que no impede que um setor aumente
os servios contratados acima da mdia de 1999, desde que ocorra a
compensao no conjunto dos demais setores.
Realizao de despesas no final do mandato
Pelo artigo 42 da LRF, o prefeito e o presidente da Cmara de Vereadores
no podem contrair, nos ltimos dois quadrimestres dos respectivos
mandatos, obrigao de despesa que no possa ser cumprida integralmente
durante o exerccio, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte
sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para esse efeito. Caso se
trate de despesa cuja realizao ultrapasse o exerccio, a norma aplicvel
apenas em relao a parcela a ser realizada at o ltimo dia do mandato.
A LRF contm dispositivo (art. 21, pargrafo nico) que veda a prtica,
pelo prefeito e o presidente da Cmara Municipal, de ato de que resulte
aumento da despesa com pessoal, se expedido nos cento e oitenta dias
anteriores ao final dos respectivos mandatos.
Despesas com pessoal
A limitao dos gastos totais com pessoal prevista no 'caput' do artigo
169 da Constituio foi redefinida pelos artigos 18 a 20 da LRF, tendo
sido revogada a Lei Rita Camata (LC n 96/99).

IMPLICAES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO

Talvez esteja nesse ponto o foco mais problemtico para a educao no


que respeita LRF, em face da grande presena de trabalho pessoal na
oferta do ensino pblico por parte dos Municpios.
Primeiramente, veja-se de que forma a referida lei conceituou o que
seja gasto com pessoal, conforme o 'caput` do artigo 18:
"Art. 18 - Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se por despesa
total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com ativos,
inativos e pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies
remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios,
proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais,
gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como
encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia".
Embora o artigo 169 da Constituio remeta fixao, por meio de lei
complementar, dos limites com gastos com pessoal ativo e inativo, a LRF
foi alm ao considerar (art. 18, 1) os valores dos contratos de terceirizao
de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados
pblicos como Outras Despesas de Pessoal. A maioria dos especialistas que se
pronunciaram at o momento entende que nesse particular o dispositivo
fere a Constituio. O prprio Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande
do Sul previu, cm seu Manual de Procedimentos para Aplicao da Lei de
Responsabilidade Fiscal,5 s pginas. 39/40:
"Ora, os funcionrios das empresas contratadas no manteriam qualquer
vnculo jurdico ou funcional com o Poder Pblico, no podendo,
consequentemente, ser caracterizados como agentes pblicos, no adentrando
no conceito de pessoal ativo.
Portanto, face s colocaes expendidas no subitem 2.11, conclui-se no
sentido de que esta regra desborda dos limites a que alude o "caput" do art.
169, o qual disciplina despesa to-somente com pessoal ativo e inativo.
De outro lado, o fato de o disposto no mencionado l do art. 18
afrontar os ditames constitucionais e, por este motivo, ser afastado, no
autorizar a que os Poderes e rgos referidos no art. 20 busquem contratar
servios de terceiros, objetivando fugir dos limites de despesas com pessoal
a que estejam submetidos, face limitao imposta no art. 72 para a
contratao de servios, a seguir transcrito" (grifos no original).
Em que pesem os fundamentos apresentados, sugere-se s Prefeituras

A ntegra desse manual pode ser encontrada no 'site' www.tce.rs.gov.br.

buscarem junto aos respectivos Tribunais de Contas orientao a respeito,


ate que o Supremo Tribunal Federal se pronuncie sobre o assunto nas
diversas aes diretas de inconstitucionalidade que l se encontram em
andamento.
Quanto aos limites mximos a serem observados, a LRF fixou em 54%
para o Poder Executivo, a inclusos a administrao direta e as autarquias,
fundaes pblicas, fundos especiais e empresas controladas dependentes.
Para o Poder Legislativo, ou seja, a Cmara de Vereadores, o limite de
6%. Ambos os percentuais so calculados sobre a receita corrente lquida,
j tratada no item 2 deste trabalho. As Cmaras de Vereadores devem
obedecer, concomitantemente, aos limites de gastos totais e de pessoal
fixados na Emenda Constitucional n 25.
A apurao do cumprimento dos percentuais estabelecidos pela LRF
deve ser efetuada no final de cada quadrimestre, considerando-se sempre o
ltimo ms do referido perodo e os onze meses anteriores, pelo regime de
competncia. Se nessa apurao forem atingidos 9 5 % do limite, ficaro
vedados:
> a concesso de vantagens;
> o aumento ou reajuste de remunerao, ressalvada a reviso geral de
salrios de que trata o inciso X do artigo 37 da Constiniio;
> a criao de cargo, emprego ou funo;
> a alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;
> o provimento de cargo pblico, contratao ou admisso de pessoal,
ressalvada a reposio de pessoal das reas de educao, sade e segurana; e
> a contratao de hora extra, ressalvado o disposto no inciso II do 6P
do ardgO 57 da Constituio e outras situaes previstas na LDO.
Caso o total de despesa com pessoal esteja superando o percentual
mximo permitido, o excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres
seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, se
necessrio, as providncias previstas nos 3 e 4 do artigo 169 da
Constituio. Findo esse prazo e persistindo o excesso, o Municpio ficar
impedido de receber transferncias voluntrias da Unio e do Estado, obter
garantias e contratar operaes de crdito
Nas despesas com pessoal, para efeito de aplicao dos percentuais
mximos permitidos, no sero computadas as despesas com pessoal inativo,
quando custeadas por recursos provenientes da arrecadao de contribuies
dos segurados, da compensao financeira de que trata o 9 do artigo
201 da Constituio Federal e das demais receitas arrecadadas diretamente

IMPLICAES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO

por fundo criado para tal finalidade, bem como o produto da alienao de
bens, direitos e ativos vinculados a esse Rindo e o seu superavit financeiro.
importante destacar que as despesas com pessoal sujeiram-se, tambm,
s mesmas restries aplicveis criao, ampliao e ao aperfeioamento da
ao governamental comentadas nos itens 7a e 7b, bem como ao disposto
no l do artigo 169 da Constituio Federal, que estabelece que a concesso
de vantagens ou o aumento de remunerao, a criao de cargos, empregos
e funes ou a alterao da estrutura de carreira, bem como a admisso ou a
contratao de pessoal, a qualquer ttulo, s podero ser feitas se houver
prvia dotao oramentria suficiente para o seu atendimento e se houver
autorizao especfica na LDO.
Para Municpios com menos de 50 mil habitantes, facultada a apurao
do cumprimento dos percentuais mximos em despesas com pessoal
semestralmente, em vez de quadrimestralmente.
H uma regra de transio para os Municpios cujas despesas com
pessoal, no exerccio de 1999, estavam acima dos percentuais mximos
estabelecidos na LRF, OS quais tm prazo de dois anos para o respectivo
enquadramento, eliminando-se o excesso, gradualmente, razo de, pelo
menos, cinquenta por cento ao ano (art. 70).
Uma segunda regra de transio (art. 71) determina que, ressalvada a
reviso geral da remunerao dos servidores de que trata o inciso X do
artigo 37, da Constituio, a despesa total com pessoal, em cada exerccio,
at 2003, no poder ultrapassar, em percentual da receita corrente lquida,
a mesma despesa verificada no exerccio imediatamente anterior, acrescida
de at dez por cento, se esta for inferior ao limite estabelecido como regra
permanente pela LRF em seu artigo 20.
Gastos com pessoal versus` gastos com professores a conta do FUNDEF
Se confrontadas as normas soba* limitao dos gastos com pessoal contidas
na LRF contra as estabelecidas pelo artigo 60, 5, do ADCT com a redao
dada pela EC n 14/96, poder-se- chegar a uma situao de grandes
dificuldades, talvez intransponveis, pois de um lado a Constituio Federal
diz que uma parcela no inferior a 60% do FUNDEF deve ser destinada ao
pagamento dos salrios dos professores6 e, de outro, a lei complementar diz
que os gastos totais com pessoal no podem ultrapassar, no Municpio, 54%
da receita corrente lquida.

Embora a Constituio mencione simplesmente salrios dos professores, a Lei n 9 424/96,


em seu artigo 7, amplia esse conceito para profissionais do magistrio,

De faro o problema existe, ainda mais porque o gasro mnimo de 60% deve
ser realizado apenas com os professores, valendo dizer que o percentual efetivo
de comprometimento do FUNDEF com pessoal ainda maior, se considerados
os demais servidores que atendem ao ensino fundamental (secretrios de escola,
serventes, merendeiras, etc).
Podcr-se-ia argumentar, entretanto, que, ao pagar os professores com
os recursos do FUNDEF, a Prefeitura estaria, de certa forma, deixando de
usar os outros recursos do ensino, os remanescente das receitas resultantes
de impostos, e por essa razo no teria nenhuma dificuldade em cumprir o
percentual mximo de que trata a LRF. Isso verdade em grande parte dos
Municpios, mas h aqueles, principalmente nos Estados que recebem
complementao da Unio, nos quais o FUNDEF representa significativa
parcela das receitas correntes, por estarem atendendo a um grande
contingente de alunos no ensino fundamental. Nesse caso, o cumprimento
do percentual mximo da LRF fica quase impossvel, com a agravante de
que existe um limite prttdcncial de 9 5 % do limite 7 que, se atingido, provoca
uma srie de restries previstas no artigo 22, paragrafo nico.
No s cm relao ao limite global dos gastos com pessoal que as
dificuldades se configuram. Tambm em relao ao limite de 10% de
crescimento anual das despesas com pessoal, estabelecido pelo artigo 7 1 ,
ocorre o mesmo fenmeno. Se por hiptese um Municpio triplicar o
nmero de matriculas no ensino fundamental em determinado ano, no
ano seguinte receber do FUNDEF o triplo do que vinha recebendo. E 60%,
no mnimo, dos recursos adicionais devero ser destinados aos professores,
que por certo tero de ser contratados. Se tiver de obedecer ao limite do
artigo 7 1 , fatalmente o Municpio no conseguir obedecer norma
constitucional.
Essa anlise pode levar a concluses altamente preocupantes. A LRF
teria sido to perversa a ponto de prejudicar a educao? claro que isso
no passou pela cabea do legislador. Parece que a nica soluo o
reconhecimento de que as receitas do F U N D E F , ou seja o retorno
proporcional ao nmero de alunos matriculados, e as respectivas despesas
com os profissionais do magistrio devem ser excludas do clculo do limite

Esse limite prudencial de 95% calculado sobre o limite mximo de gastos com pessoal vlido
para o Executivo, que de 54% da receita corrente lquida. Dessa forma, se o Municpio no
quiser sofrer as restries a que fiz referncia o artigo 22, nico, da LRF dever limitar seus
gastos totais com pessoal a 51,3% (95% de 54%).

IMPLICAES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO

de que trata a LRF para os gastos totais com pessoal, sob pena de
descumprimento forado, em muitos Municpios, da norma constitucional
que garante aos professores uma parcela dos recursos do

FUNDEF.

No pode ser aceito o argumento de que o gasto maior no

FUNDEF

pode ser compensado por gastos menores com pessoal nos outros setores
da Prefeitura, porque estes, como sade e assistncia social, tambm
dependem fortemente dos servios prestados por seus servidores.
De qualquer forma, esta no uma questo resolvida. O que se espera
que os Tribunais de Contas e OS membros do Ministrio Pblico tenham
sensibilidade suficiente para enfrentar o problema e dar uma luz aos
Municpios, especialmente aos de pequeno porte, que nessas questes esto
sempre muito desamparados.
8. TRANSPARNCIA E CONTROLE

Ponto alto da LRF a garantia dada pelos artigos 48 e 49 de que a gesto fiscal
ser totalmente transparente ao estabelecerem que haver

ampla divulgao,

inclusive por meios eletrnicos de acesso pblico, dos planos, oramentos, leis de
diretrizes oramentrias, prestaes de contas, pareceres prvios dos Tribunais de
Contas, Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e Relatrio de Gesto
Fiscal. Na elaborao dos planos, diretrizes oramentrias e oramentos, estabelece
que haver incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas.
As contas apresentadas pelo prefeito ficaro disposio de qualquer cidado ou
instituio da sociedade, durante todo o ano, para consulta e apreciao.
A disponibilidade de caixa constar dos registros contbeis de modo que os
recursos vinculados a rgo, fundo ou despesa obrigatria estejam identificados
e escriturados de forma individualizada (art. 50, I). Como exemplos, podem ser
citados: parcela da receita resultante de impostos vinculada ao ensino; recursos
recebidos do FUNDEF; recursos de convnios, de operaes de crdito, do SUS,
do sistema de previdncia, etc.
Est previsto que a prefeitura deve publicar, inclusive pela Internet, a cada dois
meses, um Relatrio Resumido da Execuo Oramentria contendo balano
oramentrio, demonstrativo da execuo das receitas e despesas, apurao da receita
corrente lquida, base para clculo dos diversos limites estabelecidos, receitas e
despesas previdencirias, resultados nominal e primrio, despesas com juros, restos
a pagar. No ltimo bimestre do exerccio, o relatrio em questo deve ser
acompanhado de demonstrativos do atendimento norma constitucional que veda
a realizao de operaes de crdito cm montante superior ao valor das despesas de

capital, das projees atuariais dos regimes de previdncia e da variao patrimonial,


evidenciando a alienao de ativos e a aplicao dos recursos dela decorrentes.
Na verdade esse relatrio j estava previsto na Constituio de 1988, artigo
165, 3, tendo a LRF cuidado do seu detalhamento. Deve-se lamentar, todavia,
que nesse detalhamento tenha sido omitida a norma constante do artigo 72 da
LDB, que estabelece que o relatrio em questo deve especificar as receitas e despesas
com manuteno e desenvolvimento do ensino.
Com o objetivo de padronizar a confeco do relatrio, o rgo central de
contabilidade da Unio definiu modelos oficiais a serem observados por rodos os
Municpios, conforme a Portaria n 4 7 1 , de 20 de setembro de 2000. Tambm
nesse ato esqueceu-sc de contemplar o que exige o artigo 72 da LDB.
Um segundo documento a ser divulgado pelo Municpio, denominado
Relatrio de Gesto Fiscal, deve demonstrar o cumprimento dos limites de gastos
com pessoal, da dvida pblica, das garantias concedidas, das operaes de crdito
e das despesas com juros. No ltimo quadrimestre devem constar, tambm, as
disponibilidades de caixa e os restos a pagar inscritos. Deve ser publicado at
trinta dias aps cada perodo e divulgado pela Internet.
Sua preparao deve seguir modelos oficiais elaborados pelo rgo central de
contabilidade da Unio, aprovados pela mesma Portaria n 4 7 1 , de 20 de setembro
de 2000.
Os Municpios com populao inferior a 50 mil habitantes podero divulgar o
Relatrio de Gesto Fiscal semestralmente, em vez de divulg-lo por quadrimestre.

9. SANES

O descumprimento das normas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal


implica sanes para o Municpio, em geral proibio para receber transferncias
voluntrias, obter garantias, contratar operaes de crdito e outras, conforme o
tipo de irregularidade. Os administradores pblicos, dependendo da falta cometida,
esto sujeitos s punies previstas no Cdigo Penal, no Decreto-Lei n 201/67
(crimes de responsabilidade de prefeitos e vereadores), na Lei n 8 429/92 (atos
de improbidade administrativa), e nas demais normas pertinentes, particularmente
as preconizadas pela Lei n 10 028, de 19 de outubro de 2000.

A ntegra da Portaria n 471 pode ser encontrada no 'site' www.stn.fazenda.gov.br

IMPLICAES NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL NA GESTO EDUCACIONAL DO MUNICIPIO

Esse ltimo diploma legal, ao alterar o Cdigo Penal, a Lei dos Crimes de
Responsabilidade e a Lei dos Crimes de Responsabilidade de Prefeitos e
Vereadores, bem como ao prever punies administrativas a serem impostas pelos
Tribunais de Contas aos agentes pblicos, define os tipos de crimes e infraes
contra a ordem fiscal e sujeita os responsveis a penas limitadoras da liberdade,
de um a quatro anos de priso, ou, conforme o caso, a perda de cargo e inabilitao
para o exerccio de funo pblica por cinco anos, ou ainda a multas de trinta por
cento dos vencimentos anuais do respectivo agente pblico que cometer infrao
administrativa contra as leis de finanas pblicas.

10.

LEI N

10 0 2 8 ,

DE

19

DE OUTUBRO DE

2000

Faz parte do caderno Marcos Legais a ntegra da Lei Federal n 10.028, de 19


de outubro de 2000, sancionada e promulgada pelo presidente da Repblica
como complemento s normas sobre gesto fiscal responsvel contidas na Lei
Complementar n 101, de 4 de maio de 2000.
Chama-se ateno para o fato de que algumas figuras penais ou infraes
administrativas foram criadas em funo de normas da LRF vetadas pelo presidente
da Repblica, em especial o artigo 4 1 . Nesses casos, as punies no podero ser
aplicadas por falta de amparo legal.

Francisco Villela
Edio Grfica e Final
Dead Line Comunicao
CAPA
Atual Propaganda

Galliard 10.5/13.5 (texto)


Galliard 10/13.5 (citaes)
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Papel off set 90 g/m2


CAPA CARTAO 250 G/M2
PA.X EDITORA GRFICA

Outono do ano 2001


BRASLIA, CAPITAL DO BRASIL

Para tanto, as aes do FUNDESCOLA promovem e


se apoiam na participao da comunidade na vida
escolar, no controle social da educao, buscando a
qualidade das aes pblicas e a aplicao de recursos,
e

na mobilizao dos agentes do processo

educacional. Com parcerias no poder pblico e no


terceiro setor, o FUNDESCOLA tem mobilizado
professores, diretores de escolas, secretrios de
Educao, prefeitos, secretrios de Finanas,
conselheiros do FUNDEF, jornalistas e radialistas pela
melhoria das condies de ensino. O Programa de
Apoio aos Secretrios Municipais de Educao PRASEM, objetivando a qualificao tcnicaprofissional dos gestores do setor educacional,
contribui para o desenvolvimento institucional dos
rgos dirigentes da educao municipal, ao mesmo
tempo que implementa um modelo de mobilizao
social,

fundamentada

na disseminao

de

informaes, na ampla divulgao da legislao


educacional vigente e na democratizao do
conhecimento.

FUNDESCOLA/ MEC
Coordenao de Desenvolvimento Institucional
Gerncia de Capacitao de Agentes Diretos

Via NI Leste - Pavilho das Metas


Braslia DF 70150-900

E-mail: mensagens@fundescola.org.br
Site: www.fundescola.org.br