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A relao entre a questo ambiental e o setor de energia no Brasil e o conceito de

modernizao ecolgica
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Paulo Procpio Burian


Resumo

Paralelamente emergncia da temtica ambiental no Brasil e sua incorporao pela sociologia


brasileira nas ltimas dcadas, surgiram as primeiras leis e resolues com objetivo de estabelecer as bases
legais para os processos de licenciamento ambiental de empreendimentos causadores de impacto ambiental,
como o caso de usinas hidreltricas. Neste cenrio, tem-se observado uma incorporao gradual das questes
ambientais por parte do setor eltrico nos ltimos anos.

Este processo tem ocorrido dentro de uma fase de maior profissionalizao do ambientalismo que
alguns autores classificam como modernizao ecolgica, conceito que incorpora a ligao estreita entre
globalizao e ambiente atravs de uma postura mais otimista, enfatizando a superao das divergncias
atravs de um processo de aprendizagem institucional mtuo, com uma gradual moderao das tenses
institucionais entre diversos atores e conflitantes doutrinas.

Entretanto, dentro do mesmo contexto de globalizao em que se davam estas mudanas, nos ltimos
anos vinha ocorrendo uma transformao institucional do setor eltrico brasileiro, com sua desregulamentao
e a entrada de investidores privados. Diante deste novo cenrio que se concretizava, agravado ainda pela
recente crise energtica, tem-se observado um grau de incerteza por parte de diversos atores envolvidos com
relao a manuteno dos avanos j obtidos. O carter dbio da globalizao identificado por tericos da
modernizao ecolgica passa a ficar cada vez mais evidente.

Neste paper, pretendo analisar at que ponto este processo de incorporao das questes ambientais pelo
setor eltrico brasileiro pode ser compreendido com base no conceito de modernizao ecolgica, tendo como
exemplo os processos de licenciamento ambiental.

Introduo
Desde a sua emergncia no final dos anos 1960, a percepo da questo ambiental tem evoludo
de tal forma atingindo, nos ltimos anos do sculo XX, uma etapa de maior profissionalizao caracterizada
no apenas no maior aprofundamento terico por parte dos acadmicos, mas tambm atravs da sua

Doutorando em Cincias Sociais na UNICAMP, Scio-gerente da SOMA - Solues em Meio Ambiente


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incorporao dentro das instituies e organizaes da sociedade ocidental, colocando-a definitivamente no


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centro do debate sobre desenvolvimento . Foi neste perodo que o conceito de modernizao ecolgica
que abordaremos neste artigo - encontrou terreno frtil para se desenvolver. Segundo Mol, a modernizao
ecolgica define-se como um caminho terico para gerar a compreenso sociolgica das transformaes
3

na sociedade industrial contempornea com relao aos desafios ambientais .


No toa que a conceituao da modernizao ecolgica ocorreu aps Beck inserir
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definitivamente o processo de globalizao na discusso da temtica ambiental . A modernizao ecolgica


incorporou esta relao, adotando uma viso mais reformista. De acordo com Spaargaren, Mol e Buttel , as
transformaes nas instituies poderiam, pouco a pouco, dar respostas aos desafios ambientais que a
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globalizao impunha, consolidando esta relao a partir de uma perspectiva mais positiva .
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De acordo com Mol , uma das principais teses da modernizao ecolgica refere-se, portanto, ao
carter dbio do processo de globalizao. Para este autor, ao mesmo tempo em que este processo tem
sido uma das principais causas da destruio ambiental e da implementao de projetos que causam
impactos ambientais relevantes; por outro lado fornece os instrumentos metodolgicos e tecnolgicos para que a degradao ambiental seja revertida, minimizada ou compensada. Neste sentido, a globalizao
por si s no pode ser considerada nem prejudicial ou benfica para ambiente, sem que esteja
contextualizada.
Para Rinkevicius, a modernizao ecolgica se concretiza a partir de crenas e expectativas
simbolizadas em princpios como poluidor-pagador, direito de saber do pblico (public right-to-know) e
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responsabilidade compartilhada (share responsability) . No bojo da modernizao ecolgica h diversas


medidas que acabam gerando um certo esverdeamento da indstria e da sociedade, sem que o modo de
produo capitalista e o predomnio da lei de mercado sejam alterados na sua base.

2
MOL, Arthur P. J. Ecological Modernization: industrial transformations and environmental reform. In:
Redcliff, M and Woodgate (editors). The International Handbook of Environmental Sociology. Cheltenahm, UK.
Northampton. MA.USA.1997.
3
MOL, Arthur P. J. op.cit. p. 141.
4
BECK, Ulrich. Risk Society Towards a new modernity. SAGE Publications. London. UK. 1992
5
SPAARGAREN, G., MOL, A. & BUTTEL, F. Introduction: Globalization, Modernity and Environment. In
Spaargaren, G.; Mol, A. and Buttel, F (edit). Environment and Global Modernity, SAGE Publications Ltd. London, UK.
2001
6
MOL, Arthur P. J. Globalization and Environment: between apocalypise-blindness and ecological
modernization. In Environment and Global Modernity, ed. Gert Spaargaren, Arthur Mol & Frederick Buttel, SAGE
Publications Ltd. London, UK. 2000.
7
RINKEVICIUS, Leonardas.The Ideology of Ecological Modernization in Double-Risk Societies: a case
study of Lithuanian environmental policy. In Environment and Global Modernity, ed. Gert Spaargaren, Arthur Mol &
Frederick Buttel, SAGE Publications Ltd. London, UK. 2000.
2

Outro aspecto relevante com relao modernizao ecolgica refere-se a sua nfase busca pelo
consenso, atravs de um processo de aprendizagem institucional mtuo, com uma gradual moderao das
8

tenses institucionais entre diversos atores e conflitantes doutrinas, princpios e categorias ticas .
Mas at que ponto esta teoria pode ser aplicada a um pas em desenvolvimento como o Brasil, onde
as necessidades de crescimento econmico, fundamentada principalmente no crescimento da oferta de
energia, so constantemente colocadas em oposio preservao ambiental.
Setor eltrico brasileiro e os processos de licenciamento ambiental
Recentemente ocorreu no Brasil um processo de desregulamentao que se inseriu, de um modo
mais amplo, no contexto da acelerao da globalizao da economia que a maioria dos pases latinoamericanos vivenciou na dcada de 1990. No bojo deste processo, o Estado nacional reduziu-se
drasticamente, retirando-se de setores estratgicos, como a rea de energia, alterando profundamente a
estrutura destes setores.
Por outro lado, concomitantemente diminuio do papel do Estado e consolidao da economia
de livre mercado, a globalizao relaciona-se tambm com o estabelecimento de exigncias ambientais
cada vez mais rgidas, principalmente nos pases desenvolvidos que j tinham atingindo um grau de
qualidade de vida satisfatrio para a sua populao.
Para abordar a aplicabilidade da teoria da modernizao ecolgica no Brasil com relao ao setor
eltrico, ser utilizado neste artigo o processo de implantao de metodologias de avaliao ambiental
introduzidas em meados da dcada de 1980, quando o processo de licenciamento ambiental passou a ter
um peso cada vez mais significativo dentro da implementao empreendimentos de grande porte, como o
caso de usinas hidreltricas.
Entretanto, para compreender o processo de licenciamento ambiental no Brasil, preciso resgatar
um pouco a sua histria, procurando identificar os atores envolvidos para, posteriormente, verificar at que
ponto este processo enquadra-se na teoria da modernizao ecolgica no Brasil, em especial na relao
entre ambiente e desenvolvimento, onde o setor de energia fundamental na discusso sobre
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desenvolvimento sustentvel .
Tal como Rinkevicius identificou na Litunia, a relao entre energia e ambiente um dos aspectos
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mais complexos em pases em desenvolvimento . Na ltima dcada do sculo XX, pases que precisavam

RINKEVICIUS, Leonardas. op.cit.


DINCER, Ibrahim. Environmental impacts of energy. in Energy Policy 27. pp. 845-854. Elsevier. 1999.
10
RINKEVICIUS, Leonardas. op.cit.
9

constantemente elevar sua capacidade de gerao de energia passaram por uma desregulamentao e
privatizao do setor, na tentativa de atrair capitais externos para cumprir esta tarefa, como no caso do
Brasil.
Se por um lado inegvel que a energia fundamental para o desenvolvimento da sociedade
brasileira, sendo o principal insumo para o crescimento econmico e social, por outro lado abrange um
grande nmero de complexos impactos ao meio ambiente, indo desde impactos locais at problemas de
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ordem global . Especificamente com relao hidroeletricidade, os principais impactos referem-se ao


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alagamento de reas rurais, cobertas, dependendo do caso, por matas ou com ocupaes humanas .
Outro aspecto que deve ser considerado que a base hidrulica da matriz energtica no Brasil tem
a sua razo de ser. Esta energia est entre as mais utilizadas em todo o mundo devido principalmente ao
seu baixo custo, o que faz com que seja aproveitada em todos os pases que tem a sua disposio
extensas redes hidrogrficas com capacidade de gerar energia, como Brasil e Canad. Recorrem a outras
fontes como termeltrica (carvo, gs natural, etc) ou a nuclear, que apresentam impactos e riscos
ambientais muito mais significativos com a emisso de poluentes e CO2, os pases que no possuem
potencial hidreltrico. Com relao ao aproveitamento das chamadas energias alternativas como elica,
biomassa e solar, apesar de ter-se ampliado o investimento nestas fontes nos ltimos anos, infelizmente
ainda vai demorar muito tempo para terem um peso maior na matriz energtica devido ao alto custo e a
aspectos tcnicos envolvidos.

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Diante deste contexto, no Brasil as usinas hidreltricas proliferaram a partir da dcada de 1950
dando sustentao ao processo de industrializao e chegando a responder por aproximadamente 90% do
total da energia eltrica gerada no pas.
A nfase no planejamento do setor at incio da dcada de 1980 fez com que, por muito tempo, o
pas convivesse com a impresso de que suas fontes energticas hidrulicas eram inesgotveis. Na
verdade, a demanda recente por energia eltrica, cujo consumo cresceu a uma taxa anual mdia de 4,6%
14

na dcada de 1990 , vinha sendo atendida pelos pesados investimentos no setor hidreltrico realizados
anteriormente.

11 JANUZZI, Gilberto de Martino. A Poltica Energtica e o Meio Ambiente: instrumentos de mercado e


regulao. In Romeiro, Ademar R.; Reydon, Bastian; Leonardi, Maria L. (orgs.) Economia do Meio Ambiente: teoria,
poltica e gesto dos espaos regionais. Editora da UNICAMP. Campinas, SP. 1999.
12 TOLMASQUIM, Maurcio T e COHEN, Claude. Energy and Development Strategies within the Context
of Global Environmental Changes. In: Hogan, D. and Tolmasquin, M. Human Dimensions of Global Environmental
Change brazilian perspective. Academia Brasileira de Cincias. Rio de Janeiro, RJ. 2001.
13
COMPANHIA PARANAENSE DE ENERGIA COPEL. Relatrio Anual, 1999.
14
Informao obtida no site www.aneel.gov.br , da Agncia Nacional de Energia Eltrica, junho de 2001.
4

Com a chamada dcada perdida da economia, quando os investimentos no setor foram reduzidos
drasticamente, em meados dos anos 90 comearam a aparecer os primeiros sinais de esgotamento da
fonte de energia hidrulica j existente. O consumo de energia crescia cerca trs vezes em relao ao
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crescimento populacional , indicando que havia uma demanda reprimida cujas medidas de conservao,
que so necessrias, no conseguiro por si s reduzir bruscamente estas taxas crescentes de consumo
energtico em um curto prazo.
Concomitantemente gradativa retirada do Estado do papel de agente principal dos investimentos
no setor eltrico atravs do processo de desregulamentao e privatizao, a questo ambiental passou a
adquirir um peso cada vez maior na implementao de usinas hidreltricas, exigindo a realizao de
estudos e o cumprimento de medidas e programas ambientais que acabaram contribuindo para atrasos em
cronogramas de obras de gerao devido, por um lado, ao despreparo de alguns empreendedores em lidar
com processos de licenciamento ambiental, e por outro lado, a posicionamentos de ambientalistas radicais,
remanescentes de um perodo inicial do ambientalismo dos anos 1970.
Portanto, a convergncia de aspectos relacionados globalizao da economia como a
desregulamentao e privatizao do setor eltrico, com a consolidao de regras cada vez mais rigorosas de
licenciamento ambiental acabaram criando um cenrio propcio para o atraso de investimentos no setor, tendo
srias conseqncias para o suprimento de energia no Brasil nos ltimos anos.
Desse modo, junto necessidade de elevar a produo de energia e dependncia da
hidroeletricidade; o Brasil vinha experimentando um processo cada vez mais rgido de licenciamento
ambiental atravs de um aumento das exigncias legais, principalmente a partir de meados da dcada de
1980.
Esta alterao de postura tem sido uma resposta a trs atores fundamentais no processo: presses
da sociedade civil organizada, requisitos de agncias internacionais de financiamento, e exigncias legais.
Estes agentes apresentam-se aqui divididos apenas como referncia metodolgica, como uma espcie de
tipo ideal. Em anlises pontuais, muito difcil distinguir o papel de cada um destes atores.
Com relao influncia dos movimentos sociais, autores como Eduardo Viola enfatizam a papel
16

destes no processo de fortalecimento das questes ambientais . Entretanto, outros autores como Frederick

15
GOLDEMBERG, Jos. Energia e desenvolvimento in Estudos Avanados, n12 (33), Instituto de Estudos
Avanados, USP, So Paulo, Maio/Agosto 1998.
16
VIOLA, Eduardo J. & LEIS, Hector R.A Evoluo das Polticas Ambientais no Brasil, 1971-1991: do
bissetorialismo preservacionista para o multisetorialismo orientado para o desenvolvimento sustentvel in Hogan, D &
Vieira, P. (org.) Dilemas Socioambientais e Desenvolvimento Sustentvel. Editora da UNICAMP. Campinas, SP. 1992.
5

Buttel entendem que h algum exagero com relao a sua importncia que dada a este tipo de presso,
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identificando inclusive algumas incoerncias recorrentes por parte dessas mobilizaes sociais .
Ainda que a questo ambiental seja muitas vezes tratada de maneira superficial pelos movimentos
sociais, o fato que no se pode ignorar o papel deste agente principalmente na fase inicial de emergncia
do ambientalismo, inclusive na sua insero por parte do setor eltrico como, por exemplo, a efetivao de
projetos de reassentamento rural que de fato atendem s demandas sociais e econmicas da populao
atingida na UH Salto Caxias, no Paran, em meados da dcada de 1990.
Alm da presso dos movimentos populares, o segundo agente aqui identificado refere-se
presso econmica que comeou a ser exercida pelas agncias multilaterais de financiamento, como o
Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID. Diante da emergncia e consolidao
do ambientalismo em uma esfera global, estas agncias passaram a exigir formalmente o equacionamento
das questes sociais e ambientais nos projetos em que estivessem envolvidas devido ao receio de os
mesmos resultassem em significativos impactos ambientais no mitigados ou compensados de forma
satisfatria.
No Banco Mundial, procedimentos padres de avaliao ambiental foram desenvolvidos desde
1989, com a adoo da Operational Directives OD 4.00 Annex A: Environmental Assessment. Este
documento apresenta diretrizes visando normatizar a metodologia de avaliaes ambientais de projetos de
engenharia, independente do pas em que estivessem inseridos. Ainda que estas diretrizes faam parte de
uma poltica geral que vigorou no Banco Mundial no final do sculo XX, onde era mais importante medir a
pobreza para propor medidas que ampliem a escolha dos pobres do que enfatizar o estudo das
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desigualdades , o fato que documentos desta natureza acabaram contribuindo no sentido de atrelar o
efetivo cumprimento e monitoramento de medidas e programas ambientais implementao de projetos de
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grande impacto .
O BID, por sua vez, tambm estabeleceu documentos onde manifestava a sua preocupao em
assegurar que seus recursos contribussem para o desenvolvimento social e ambiental, estabelecendo
metodologias para avaliao de projetos ainda na fase inicial com o objetivo de realizar as adequaes

17
BUTTEL, F. Social Institutions and environmental change. In: Redcliff, M and Woodgate (editors). The
International Handbook of Environmental Sociology. Cheltenahm, UK. Northampton. MA.USA.1997.
18
VIANNNA, Maria L. T. W. e BARTHOLO JR, Roberto dos S. Teoria do Desenvolvimento Social in
Globalizao, identidade brasileira e questo social / org. Carlos Renato Mota et al. Braslia: SESI, Departamento
Nacional.2001.
19
REES, Colin. Improving the Effectiveness of Environmental Assessment in the World Bank. In
Environmental Impact Assessment Review: 19:333-339. Elsevier Science Inc. New York, NY. 1999.
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necessrias no tempo certo . Atravs de Polticas Operacionais especficas, como, por exemplo, a OP
710, o BID tem buscado estabelecer diretrizes gerais para todo e qualquer projeto que tiver como
21

conseqncia o deslocamento involuntrio de populao .


Alm dessas diretrizes, outro procedimento que vem sendo cada vez mais adotado pelas agncias
multilaterais a contratao de diligncias ambientais independentes que tem a funo de verificar o
cumprimento de requisitos legais e a existncia de plano de gesto social e ambiental em determinados
projetos que estejam solicitando recursos desta agncia. Estas aes so resultado da reviso de
procedimentos adotados anteriormente, quando no incio da dcada de 1990, em conjunto com o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, o BID identificou as dificuldades existentes para
compatibilizar as polticas ambientais com os programas de desenvolvimento no momento em que trouxe
22

para a perspectiva regional o debate internacional .


Estes procedimentos, alm de influenciarem diretamente o modo de implantao de diversos
projetos, acabaram servindo como parmetro para a legislao ambiental em diversos pases do mundo,
demonstrando a preocupao destas agncias em se adequarem s presses sociais e ambientais cada
vez mais fortes, ainda que dentro de uma estratgia onde no se questionava a origem das desigualdades
existentes.
Feitas as devidas consideraes e ressalvas, percebe-se que a atuao destas agncias
multilaterais no sentido de exigir avaliaes, supervises e monitoramento de programas ambientais
referentes a projetos como usinas hidreltricas contribui para a aplicabilidade da teoria da modernizao
23

ecolgica em pases em desenvolvimento como o Brasil .


Entretanto, h ainda um terceiro agente deste processo que merecer aqui maior ateno em
relao ao processo de incorporao das temticas ambientais pelo setor eltrico no Brasil: a legislao
ambiental.
O papel da legislao ambiental est diretamente vinculado ao estabelecimento de normas de
licenciamento que todos os empreendimentos potencialmente causadores de impacto ambiental devem
seguir. Ao contrrio do que pode parecer, o estabelecimento da obrigatoriedade de Estudo de Impacto

20

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO, Evaluacin: Una heramienta de gestin para mejorar el


desempeo de los proyectos, Ed. BID, Washington D.C. 1997.
21
BANCO INTERAMERICANO DE DESENVOLVIMENTO, Reassentamento Involuntrio Poltica
operacional e documento de antecedentes, Ed. BID, Washington D.C. 1998.
22
FERREIRA, Leila da Costa & FERREIRA, Lcia da Costa. Limites Ecossistmicos: novos dilemas e
desafios para o estado e para a sociedade in Hogan, D & Vieira, P. (org.) Dilemas Socioambientais e Desenvolvimento
Sustentvel. Editora da UNICAMP. Campinas, SP. 1992.
23
REES, Colin. Op. cit.
7

Ambiental EIA no foi exclusividade brasileira, mas sim est diretamente relacionado com procedimentos
estabelecidos em diversos pases em termos de licenciamento ambiental.
O EIA, por ora definido como o processo de identificao de conseqncias futuras a partir de uma
24

ao proposta no momento , est inserido em um contexto global, influenciado inclusive pela exigncia de
25

padronizao por parte das agncias multilaterais. De acordo com ORiordan , em sua resenha do livro
Environmental Impact Assessment: Cutting Edge for the 21st Century de A. Gilpin, a introduo de
metodologia de avaliao ambiental de EIA ocorreu primeiramente em 1969 nos Estados Unidos atravs do
National Environmental Protection Act NEPA, quando se passou a exigir este tipo de documento para o
licenciamento de grandes obras que causassem impactos ambientais relevantes criando, no bojo deste
processo, uma agncia governamental responsvel pelo licenciamento. Ainda segundo ORiordan, Gilpin
considera que o EIA, que nos seus primeiros anos restringia-se a ser um mero check-list, passou a ser
gradualmente um importante instrumento no sentido de compatibilizar o empreendimento no ambiente em
26

que se instalava .
Posteriormente, esta obrigatoriedade da realizao de EIA atrelado ao processo de licenciamento
ambiental dentro do Estado estendeu-se a diversos pases. Basta procurar na literatura especializada para
encontrarmos exemplos da aplicabilidade de estudos desta natureza no setor energtico em diversos
pases, tais como Sucia

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29

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, Finlndia , Egito , frica do Sul , Repblica Tcheca , Trinidad e Tobago ,


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alm de diversos pases da comunidade europia . De fato, no perodo de profissionalizao do


ambientalismo nos anos 1990, a obrigatoriedade deste tipo de estudo passou a ser uma norma comum a

24
BECKER, Henk A. Social Impact Assessment. In European Journal of Operational Research. 128,
Elsevier. pp.311-321. 2001.
25
ORIORDAN, Timonthy. Plannign and Regulation: book reviews of Environmental Impact Assessment:
Cutting Edge for the 21st Century by A. Gilpen. TREE vol.10. n11. November 1995.
26
ORIORDAN, Timonthy. Op. cit.
27
BRUHN-TYSK, Sara & EKLUND, Mats. Environmental Impact Assessment a tool for sustainable
development? A case of study of biofuelled energy plants in Sweden. In Environmental Impact Assessment Review:
22: 129-144. Elsevier Science Inc. New York, NY. 2002.
28
SAARIKOSKI, Heli. Environmental Impact Assessment (EIA) as collaborative learning process. In
Environmental Impact Assessment Review: 20: 681-700. Elsevier Science Inc. New York, NY. 2000.
29
Rashad e Ismail, 2000.
30
CLAASSEN, M. Ecological Risk Assessment as a framework for Environmental Impact Assessments. In
Wat. Sci.Tech. Vol. 39 n 10-11. pp151-154. Elsevier, Great Britain. 1999.
31
RICHARDSON, Tim; DUSIK, Jiri & JINDROVA, Pavla. Parallel Public Participation: an answer to inertia
in Decision Making. In Environmental Impact Assessment Review: 18: 201-216. Elsevier Science Inc. New York, NY.
1998.
32
BROWN, David & JACOBS, Peter. Adapting Environmental Impact Assessment to Sustain the
Community Development Process. In: Habitat Intl. Vol.20 n3. pp. 493-507, Elsevier, 1997.
33
BARKER, Adam e WOOD, Christopher. An Evaluation of EIA System: performance in eight EU
Countries In Environmental Impact Assessment Review: 19: 387-402. Elsevier Science Inc. New York, NY. 1999.
8

34

quase todos os pases ocidentais . Um dos principais legados do estabelecimento dos estudos ambientais
a desde ento foi o empenho de um nmero cada vez maior de acadmicos que se debruaram sobre o
tema realizando importantes contribuies para a melhoria da efetividade destes estudos de avaliao
35

ambiental .
Dentro da perspectiva da modernizao ecolgica, o estabelecimento de regras de licenciamento
ambiental em diversos pases do mundo quase simultaneamente refere-se diretamente tendncia de
padronizao motivada pela globalizao. Da mesma forma como o processo de globalizao influenciou as
esferas culturais, econmicas e polticas atravs de uma tendncia homogenizadora, influenciou tambm a
esfera ambiental simbolizando o fim da idia de que ambiente natural e social estariam sujeitos a uma
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ordem racional .
No caso especfico brasileiro, as primeiras leis e normas importantes para o licenciamento ambiental
surgiram no decorrer da dcada de 1980, tendo como marco o estabelecimento da Poltica Nacional do
Meio Ambiente PNMA em 1981.
Da PNMA emanam as principais diretrizes, leis e resolues relacionadas ao meio ambiente.
Embora tenha sido promulgada em 1981, muitos princpios foram regulamentados somente em janeiro de
1986, com a Resoluo n001/86 do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA, que teve como
objetivo principal o estabelecimento da obrigatoriedade de Estudos de Impacto Ambiental EIA, assim
como o respectivo Relatrio - RIMA, para o licenciamento de empreendimentos potencialmente causadores
de impactos ambientais como, por exemplo, usinas hidreltricas.
Em 1988, a Constituio do Brasil reiterou a importncia de fixar normas para proteo ambiental,
trazendo um captulo inteiro (Captulo VI do Ttulo VIII Da Ordem Social) relacionado com meio ambiente.
O Estudo de Impacto Ambiental - EIA, portanto, foi o primeiro instrumento constitucional da Poltica
Nacional do Meio Ambiente que orienta e oferece os elementos para que o rgo ambiental competente
possa emitir um parecer favorvel ou desfavorvel ao empreendimento, concedendo ou no a autorizao
para a sua construo.
37

De acordo com Mol , esta institucionalizao simbolizada pela introduo de processos de


licenciamento ambiental em meados da dcada de 1980 est relacionada a um perodo especfico da

34

BECKER, Op. cit.


JAMES, Valentine U. Environmental impact assessment book review of Environmental Impact
Assessment, a comparative review, de Christopher Wood. 1995.
36
MOL, Arthur P. J. 2000. op.cit.
37
MOL, Arthur P. J. op. cit. 1997.
9
35

histria do ambientalismo marcado pela implantao e fortalecimento das agncias ambientais


governamentais em diversos pases do mundo (como no caso do Brasil), quando ocorreu a sua
profissionalizao principalmente na dcada de 1990.
Entretanto a consolidao de um instrumento de avaliao ambiental na maioria dos pases do
mundo no significa, por si s, um aspecto positivo. Ainda que haja diversos autores que salientem a
importncia destes estudos como meio de frear a degradao ambiental decorrente de empreendimentos
como usinas hidreltricas, por outro lado h tambm uma srie de crticas, principalmente no que tange a
sua padronizao internacional e ao seu carter reformista, j que no questiona nem a idia de
desenvolvimento que est implcita e tampouco a necessidade da implementao do determinado
empreendimento. Tanto entre os seus defensores quanto entre os seus crticos, neste debate evidencia-se
a forte relao entre a aplicabilidade de EIA e a teoria da modernizao ecolgica. Na medida em que este
tipo de instrumento procura gerenciar os impactos ambientais, buscando solues mais conciliatrias que
evitem o conflito com o modo de produo, adquire um carter reformista, tornando-se um cone
significativo dentro da teoria da modernizao ecolgica.
38

Logicamente esta teoria da modernizao ecolgica levanta muita polmica. Segundo Blhdorn ,
na medida em que a modernizao ecolgica renova a crena na possibilidade de manejar e administrar a
natureza estaria negando uma reconciliao genuna com a natureza. Alm disso, Blhdorn critica o fato de
que a modernizao ecolgica se baseia na tese de que possvel conciliar o crescimento econmico com
39

a resoluo dos problemas ambientais . O estabelecimento de avaliaes ambientais especficas para


projetos enquadra-se, de fato, nesta premissa.
Mas as crticas que os Estudos de Impacto Ambiental sofrem no se resumem apenas queles que
renegam qualquer aproximao entre o crescimento econmico e a preservao ambiental. Brown e Jacobs
criticam a homogeneizao implcita no modelo padronizao de Estudos de Impacto Ambiental que muitas
40

vezes no considera especificidades dos pases do terceiro mundo onde os mesmos so desenvolvidos . O
fato de que o ambiente nestas sociedades colocado muitas vezes em contraposio ao emprego e ao
desenvolvimento do pas dificulta ainda mais uma avaliao mais sensata das questes que se colocam
com a insero de determinado projeto. De acordo com estes autores, os meios descontextualizados de se
avaliar impactos, principalmente no que tange aos aspectos sociais, podem apresentar resultados

38
BLHDORN, Ingolfur. Ecological Modernization and Post-Ecologist Politics. In Environment and Global
Modernity, ed. Gert Spaargaren, Arthur Mol & Frederick Buttel, SAGE Publications Ltd. London, UK. 2000.
39
BLHDORN, Ingolfur. Op. cit.
40
BROWN, David & JACOBS, Peter. Op. cit.
10

41

contraditrios . Alm disso, de acordo com estes autores, o modelo padro de avaliao de impactos falha
ao desconsiderar a capacidade de deciso daqueles que seriam diretamente atingidos pelos
42

empreendimentos . ORiordan tambm identifica que, de modo geral, falta aos EIAs, uma viso analtica
43

mais crtica com relao a especificidades de diferentes locais .


Por outro lado, h uma srie de autores que, mesmo fazendo ressalvas, salientam as melhorias
decorrentes de procedimentos de avaliao ambiental. De acordo com Bruhn-Tysk e Eklund, a partir de um
estudo de caso referente Usina Eltrica de Biomassa na Sucia, chegaram a concluso de que este tipo
44

de estudo serve como um importante instrumento para promover desenvolvimento sustentvel . Saarikoski
salienta o potencial, ainda pouco explorado, que o EIA tem no sentido de desenvolver um processo
decisrio participativo, desde que conte com a participao de uma ampla gama de atores, tais como
grupos de interesse, autoridades e especialistas. Para este autor, a capacidade de um EIA encontrar uma
45

soluo aceitvel repousa na legitimidade do seu processo . Neste sentido, seria fundamental desenvolver
46

meios de ampliar a participao pblica nos processos de avaliao ambiental .


Ainda com relao participao do pblico na elaborao de Estudos de Impacto Ambiental,
Richardson, Dusik e Jindrova analisam dois casos na Repblica Tcheca onde organizaes nogovernamentais organizaram um processo de participao pblica paralela, que acabaram promovendo um
47

importante modelo no sentido de melhorar os resultados de Estudos de Impacto Ambiental . Segundo


estes autores, a principal falha deste tipo de avaliao justamente a insuficincia da participao popular
48

no processo de elaborao destes estudos .


Ainda que apresentem crticas, esses autores ainda salientam a potencialidade do aspecto
conciliatrio assim como os avanos obtidos por este tipo de procedimento, questo que contribui no
sentido de enquadrar estas avaliaes na teoria da modernizao ecolgica.
Atravs da anlise comparativa entre os crticos e os defensores da utilizao de Estudos de
Impacto Ambiental, percebe-se que no fundo trata-se de um debate paradigmtico. Os seus crticos no
acreditam na possibilidade de conciliar o crescimento econmico do capitalismo com a produo e consumo

41

BROWN, David & JACOBS, Peter. Op. cit.


BROWN, David & JACOBS, Peter. Op. cit.
43
ORIORDAN, Timonthy. Op. cit.
44
BRUHN-TYSK, Sara & EKLUND, Mats. Op. cit.
45
SAARIKOSKI, Heli. Op. cit.
46
SAARIKOSKI, Heli. Op. cit.
47
RICHARDSON, Tim; DUSIK, Jiri & JINDROVA, Pavla
48
RICHARDSON, Tim; DUSIK, Jiri & JINDROVA, Pavla
42

11

ambientalmente sustentveis. Nesse sentido, Spaargaren argumenta que Martell defende uma maior
49

interveno estatal na utilizao de recursos em nome do interesse coletivo , aspecto fundamental ainda
50

mais considerando a tendncia neo-liberal predominante no perodo. Para Blhdern , na medida em que a
modernizao ecolgica no questiona o modo de produo capitalista, ela no pode ser uma estratgia
apropriada em termos ecolgicos. Ou seja, todas as crticas modernizao ecolgica repousam na no seu
carter reformista, fruto da tentativa de se garantir maiores conquistas ambientais (assim como uma
utilizao mais racional dos recursos) dentro da lgica do sistema capitalista cada vez mais globalizado,
sem se opor a este sistema.
Quando se analisa a aplicao de avaliao ambiental at certo ponto padronizada, percebe-se que
esta metodologia serve como um exemplo bastante representativo da aplicabilidade da teoria da
modernizao ecolgica, na medida em que esta no abre mo de utilizar os instrumentos existentes para
garantir, por um lado, a implantao de projetos vistos como necessrios e, por outro lado, contribuir de
algum modo para a preservao ambiental dentro de um contexto de desenvolvimento sustentvel.
Os processos de licenciamento ambiental visam justamente isso: conciliar a implantao de
empreendimentos como usinas hidreltricas com a sustentabilidade dos recursos naturais, revertendo
recursos destes empreendimentos para a recuperao ambiental. Ainda que seus resultados possam ser
questionados por diversos crticos pelo seu carter reformista, inegvel, no entanto, que o processo de
normatizao e regulamentao do licenciamento ambiental representa um instrumento para os
empreendedores demonstrarem no s a possibilidade de viabilizao ambiental de usinas hidreltricas
atravs do cumprimento de leis ambientais, como tambm apresentarem sociedade aes concretas em
direo a melhoria social e ambiental, ainda que em longo prazo. Um exemplo disto a exigncia legal de
utilizar pelo menos 0,5% do oramento do empreendimento que afetem reas florestais para implantar
unidades de conservao, alm da faixa de proteo de 100 metros em algumas reas onde o uso atual
no respeita.
Desse modo, ainda que o carter filosfico da incorporao de medidas mitigadoras e
compensatrias possa ser questionado, inegvel que, ao compararmos o modo de construo de grandes
usinas at meados da dcada de 1980 principalmente no tocante s polticas decisrias, me arrisco a dizer

49
SPAARGAREN, G., MOL, A. & BUTTEL, F. Introduction: Globalization, Modernity and Environment.
In Spaargaren, G.; Mol, A. and Buttel, F (edit). Environment and Global Modernity, SAGE Publications Ltd. London,
UK. 2001.
50
BLHDORN, Ingolfur. Ecological Modernization and Post-Ecologist Politics. In Environment and Global
Modernity, ed. Gert Spaargaren, Arthur Mol & Frederick Buttel, SAGE Publications Ltd. London, UK. 2000.
12

que nos ltimos quinze anos houve de fato um avano no tratamento com as questes sociais e ambientais.
E estes avanos esto relacionados justamente ao estabelecimento de licenciamento ambiental, com a
obrigatoriedade de Estudos de Impacto Ambiental e o fortalecimento das agncias reguladoras estatais.
Goldemberg identifica que atravs da criao destes rgos reguladores com amplos poderes e
grande independncia que se exercer, no futuro, a ao do Estado protegendo o cidado numa economia
51

de livre mercado . O fato que, pouco a pouco, considerando este novo cenrio, tem ocorrido uma
incorporao das questes sociais e ambientais por parte dos empreendedores atravs de atitudes
concretas, como o exemplo aqui citado da Usina Hidreltrica Salto Caxias. Mais relevante do que os
documentos legais como Estudo de Impacto Ambiental e o Projeto Bsico Ambiental, foi a forma de
implantao deste projeto que contou com a participao ampla da sociedade com o objetivo de dar
transparncia e lisura ao processo de implementao dos programas ambientais, a exemplo do anseio de
52

toda sociedade democraticamente organizada .


Este processo, assim como o papel de diferentes atores sociais, pode ser mais bem compreendido
sobre a luz do que Viola e Leis chamaram de mudana do voluntarismo para o profissionalismo no
movimento ambiental, que ocorreu seja atravs do surgimento de novas organizaes com perfil
profissional, seja com a profissionalizao parcial de um setor das associaes anteriormente amadoras. O
objetivo destas organizaes ambientalistas profissionais deixa de ser a denncia da degradao ambiental
53

para ser o de estabelecer alternativas viveis de conservao ou restaurao do ambiente danificado .


Em que pese a obrigatoriedade dos estudos ambientais ter sido um marco, cabe ressalvar que as
avaliaes ambientais interdisciplinares ainda esto longe de terem uma metodologia consagrada, do
mesmo modo como a simples obrigatoriedade destes procedimentos por si s no garante um
desenvolvimento sustentvel.
Um dos grandes problemas enfrentado durante a anlise de um EIA de natureza estratgica e no
tcnica. Como o processo de elaborao de estudos desta natureza tende a ocorrer em uma etapa muita
tarde em relao ao processo de planejamento e definio de empreendimentos especficos, torna-se
54

difcil assegurar que todas as alternativas possveis tenham sido avaliadas adequadamente .

51
GOLDEMBERG, Jos. Energia e desenvolvimento in Estudos Avanados, n12 (33), Instituto de Estudos
Avanados, USP, So Paulo, Maio/Agosto 1998.
52
SANTOS, Antonio Fonseca dos. Usinas Hidreltricas da COPEL: Implementao de Programas
Ambientais in Anlise Ambiental / Usinas Hidreltricas Uma viso multidisciplinar, Nilza A. F. Stipp (org).
Londrina, Ed. UEL/ NEMA, 1999.
53
VIOLA, Eduardo J. & LEIS, Hector R. Op. cit
54
EGLER, P.C.G. Perspectiva de uso no Brasil do Processo de Avaliao Ambiental Estratgica. In:
13

Outro problema de carter mais amplo que tem sido identificado nos processos de anlise ambiental
realizados a partir exclusivamente de EIA refere-se aos impactos regionais, globais e at mesmo
sinergticos que, mesmo seguindo detalhadamente o escopo definido pela Resoluo CONAMA n001/86
para elaborao de EIA, muitas vezes no conseguem ser dimensionados adequadamente.
Com a consolidao dos processos de licenciamento baseados inicialmente na elaborao do EIA,
rgos ambientais, sociedade civil, empresas de consultoria e empreendedores passaram a se dar conta de
que os problemas com que se deparavam na fase de licenciamento prvio estavam, na maioria das vezes,
relacionados no propriamente a aspectos tcnicos que o escopo do EIA deveria abordar, mas sim a uma
etapa anterior, ou seja, aos fatores que determinaram que um empreendimento se apresentasse com as
determinadas caractersticas tcnicas.
Diante desse contexto, no foram poucas as vezes que determinado EIA recebia crtica aps a sua
elaborao por no questionar os motivos que levavam determinado empreendimento a se apresentar com
as caractersticas especficas. Por um lado, o EIA estava (como tambm continua) cumprindo o seu papel
ao avaliar ambientalmente um determinado empreendimento, de acordo com as resolues do CONAMA.
Por outro lado, rgos ambientais ressentem de um estudo anterior a esta fase que pudesse servir de
subsdio inicial, onde aspectos ambientais gerais que estavam por trs da definio do local do
aproveitamento hidreltrico ficassem mais claros e perceptveis aos olhos daquele rgo que tem a
responsabilidade de licenciar o empreendimento.
O setor eltrico alegava que as caractersticas do empreendimento tinham levado em considerao
fatores tcnicos, econmicos e ambientais atravs dos Estudos de Inventrio Hidreltrico que tem, como
unidade de anlise, um rio ou at mesmo uma bacia hidrogrfica. Realmente os Estudos de Inventrio
Hidreltrico, feitos com o objetivo de definir a melhor partio de quedas de um rio inclui, por princpio, uma
metodologia para atribuir valores e pesos aos aspectos ambientais envolvidos na definio dos
aproveitamentos possveis, principalmente desde 1997 com a publicao do Manual de Inventrio
Hidreltrico de Bacias Hidrogrficas feitos pela Centrais Eltricas Brasileiras S.A. - ELETROBRS e pelo
antigo Departamento Nacional de guas e Energia Eltrica - DNAEE.
A questo que se coloca que este Estudo de Inventrio Hidreltrico, mesmo quando bem feito e
considera todos os aspectos ambientais para a definio dos aproveitamentos dentro de um rio,
processualmente remetido para anlise apenas para a Agncia Nacional de Energia Eltrica - ANEEL,
sem que o rgo ambiental tome conhecimento. Nesse contexto, o rgo ambiental s vem a saber de

Parcerias Estratgicas, n 11. Centro de Estudos Estratgicos do Ministrio da Cincia e Tecnologia. Jun. 2002.
14

algum aproveitamento quando recebe de determinado empreendedor o pedido de Licena Prvia - LP,
mesmo assim sem saber quais so os demais aproveitamentos previstos para o rio, se haver barragens a
montante ou a jusante.
Desse modo, um estudo como a Avaliao Ambiental Estratgica AAE, que ainda no foi instituda
legalmente, pode vir a suprir esta srie de deficincias identificadas ao longo dos procedimentos de
licenciamento ambiental. De acordo com Sadler e Verheen, a AAE pode ser conceituada como um
processo sistemtico para avaliar as conseqncias ambientais de uma poltica, plano ou programa, de
forma a assegurar que elas sejam integralmente includas e apropriadamente consideradas no estgio
inicial e apropriado do processo de tomada de deciso, juntamente com as consideraes de ordem
55

econmicas e sociais .
Isto demonstra que o processo de licenciamento ambiental no est totalmente equacionado. A toda
hora surgem questes novas a serem resolvidas. Este cenrio dinmico fruto das contradies inerentes
ao processo a globalizao que por um lado reduz o Estado e consolida lei de mercado; enquanto por outro
lado padroniza exigncias ambientais e universaliza as presses exercidas pelos movimentos ambientais.
Consideraes Finais
No fundo, todo processo de incorporao das questes ambientais est, no meu modo de ver,
relacionado com o que Mol identifica como o crescimento gradual da esfera e da racionalidade ambiental
56

frente , ainda dominante, racionalidade econmica .


Atravs de uma anlise ainda que preliminar neste momento, identifica-se, de fato, um aspecto
paradoxal do processo de globalizao. Normalmente, na conta da globalizao, sempre foram debitados
apenas os impactos ambientais negativos. Entretanto, as mudanas institucionais relacionadas ao processo
57

de globalizao nem sempre foram exclusivamente prejudiciais ao ambiente . H, de fato, um outro lado da
moeda que precisa ser explorado. O estabelecimento de metodologias de avaliao de impacto, o
fortalecimento de agncias reguladoras bem como a mudana de postura de agncias multilaterais de
financiamento apontam para um horizonte diferente daquele at ento visualizados pela maior parte dos
ambientalistas mais radicais. O mesmo processo que estaria por trs de empreendimentos impactantes
ambientalmente estaria tambm dando condies para o estabelecimento de instrumentos que pudessem
reverter, de modo positivo, os impactos ambientais, potencializando os efeitos positivos. Neste sentido, a

55

EGLER, P.C.G. op.cit.


MOL, Arthur P. J. op. cit.
57
MOL, Arthur P. J. op. cit.
56

15

teoria da modernizao ecolgica, que Mol, Spaargaren e outros autores traam, pode realmente dar uma
contribuio terica muito importante para entender as atuais mudanas verificadas na abordagem das
questes ambientais pela sociedade industrial. Com isso no estou, de forma nenhuma, fazendo aqui uma
defesa ou apologia da globalizao, mas sim procurando demonstrar o carter paradoxal da relao entre
globalizao e ambiente, relativizando as abordagens mais reducionistas.
Neste sentido, o setor eltrico serve como um importante cenrio para verificar o estado da arte de
uma questo fundamental com relao ao ambientalismo: at que ponto as metodologias de avaliao
ambiental e os processos de licenciamento servem como um parmetro importante para perceber a
incorporao das questes ambientais na sociedade, principalmente em momentos onde constantemente o
aspecto conciliatrio renegado em funo de uma alegada contraposio entre as necessidades de
aumento da gerao de energia e a de preservao ambiental.
Esta percepo depende da postura paradigmtica que se toma desde o princpio. Para os
ambientalistas moderados, que tem na modernizao ecolgica um importante parmetro terico de anlise,
esta incorporao das temticas ambientais pode ser vista de forma positiva, mesmo considerando que h,
como na maioria dos pases, uma srie de aspectos que precisam ser adaptados e melhorados, como por
exemplo, a incorporao de uma Avaliao Ambiental Estratgica ao processo de licenciamento ambiental.
Para os ambientalistas mais radicais e apocalpticos todas as aes pr-ativas existentes dentro do atual
modo de produo so, no fundo, mera fachada, pois no estariam atuando sobre a causa principal dos
impactos da humanidade sobre o ambiente, que seria o prprio modo de produo neo-liberal.
A meu ver, h aspectos positivos irrefutveis de incorporao das questes ambientais por parte do
setor eltrico que corroboram a tese da modernizao ecolgica no Brasil. Entretanto, preciso ficar atento
aos movimentos deste setor para que os momentos de desregulamentaes e crises no sirvam como
pretexto para retrocederem em relao s conquistas ambientais que vem se desenrolando ao longo das
ltimas dcadas.

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