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A TICA DO WELFARE STATE

FERNANDA PERINE

RESUMO:
A elaborao deste artigo se justifica para demonstrar de que maneira o capitalismo e a
revoluo industrial contriburam para a necessidade das polticas pblicas atravs da
mudana na estrutura de trabalho, mas ao mesmo tempo possibilitaram o acumulo de capital
para criao das bases necessrias a implementao dessas polticas. Para compreendermos
de que maneira as polticas de bem-estar passam a se desenvolver no Brasil, necessrio
compreender os contextos histricos em que foram surgindo, desde o perodo da ditadura
militar, onde houve reproduo das desigualdades de renda e ineficincia nos gastos sociais,
at os programas sociais hoje existentes.
Palavras-chave Welfare State, Polticas Pblicas, tica dos Programas Sociais.

Abstract:
The preparation of this article is justified to demonstrate how capitalism and the industrial
revolution contributed to the need for public policies by changing the structure of work, but at
the same time allowed the accumulation of capital to create the foundations for implementing
these policies. To understand how the politics of welfare are to be developed in Brazil, it is
necessary to understand the historical contexts in which they were emerging from the period of
military dictatorship, which was playing in income inequality and inefficiency in social spending,
up social programs that exist today.
Keywords Welfare State, Public Policy, Ethics of Social Programs.

1 O SURGIMENTO DO WELFARE STATE


Welfare State pode ser entendido simplesmente como um conjunto de
programas de assistncia social dirigidos populao mais carente, incapaz de
prover o mnimo necessrio sua sobrevivncia e de seus dependentes. Outra
definio mais especfica de que o Welfare State um conjunto de
programas governamentais envolvendo a ao estatal no campo de ateno
sade, previdncia e assistncia social. (ARRETCHE, 1995, p. 1-5)
O socilogo Wilensky1 et al. (1975, citado por Arretche et al., 1995)
descreve o Welfare State como sendo uma consequncia do processo de
1 WILENSKY, Harold. et al. The Welfare State and Equality. Berkeley: University of California,
1975.

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industrializao, no qual sem a riqueza por esse gerada no seria possvel
realizar os gastos sociais, ou seja, em sociedades onde no h excedente
nacional, no h gastos sociais. De outro lado, quanto maior a riqueza de um
pas, maior a ampliao da cobertura, populao e dos riscos.
O processo industrial exerce influncia na estrutura da populao, na
renda e na distribuio de poder. O trabalhador necessrio atividade
industrial possui um perfil diferente do campons, podendo significar perda da
importncia de alguma profisso ou at mesmo o desemprego tcnico
(obsolescncia de determinada habilidade). As crianas, que antes tinham
papel de auxiliar na atividade agrcola, deixam de ser uma fonte de renda
para se tornar fonte de gastos. Os novos hbitos proporcionam maior
expectativa de vida. A mulher tambm passa a fazer parte do mercado de
trabalho, que acaba se tornando mais competitivo. (ARRETCHE, 1995, p. 8-9)
O aumento da competitividade se d pelo aumento de pessoas aptas
trabalharem alm das necessidades de produo, tambm definido por Karl
Marx como Exrcito Industrial de Reserva. O excedente de trabalhadores
funciona como um meio de evitar as reivindicaes por melhores condies e
salrios.
Considerando-se o acumulo capitalista fundamental para possibilitar as
polticas de bem-estar, o papel do Estado passa a ser duplo e contraditrio: ao
mesmo tempo em que deve criar e manter condies para acumular capital,
deve criar e manter condies de harmonia social. Sendo a legitimao do
Estado e a harmonia social fundamentais para o acumulo de capital. (O
CONNOR2 et al., 1977, apud ARRETCHE et al., 1995)
O desenvolvimento do capitalismo acaba gerando problemas sociais,
tais como a necessidade de moradia para os trabalhadores concentrados pela
indstria, necessidade de qualificao permanente da fora de trabalho,
desagregao familiar, entre outros. Ou seja, o desenvolvimento capitalista
acaba destruindo formas anteriores de vida social, gerando disfuncionalidades,
sendo expressas sob a forma de problemas sociais. O Welfare State seria uma
forma de compensar os novos problemas gerados pelo crescimento industrial.
(OFFE3 et al., 1972, apud ARRETCHE et al., 1995)

2 O'CONNOR, J. et al. EUA: A Crise Fiscal do Estado. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977.

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Deste modo, observamos que a industrializao passa a alterar a
estrutura social de maneira inevitvel. As alteraes massivas na sociedade
acabam por ser a principal causa dos problemas sociais, criando demanda por
servios de welfare.
Uma vez estabelecidos os direitos sociais, que originam o Welfare
State, aberto espao para o incremento dos programas, explicando assim, o
desenvolvimento dos programas sociais.
2 AS POLTICAS DE WELFARE STATE NO BRASIL
O regime de ditadura militar ocorrido no Brasil, durante o perodo de
1964 a 1985, foi marcado pela reproduo da pobreza e multiplicao de
desigualdades.

Os

recursos

eram

excessivamente

centralizados,

com

ineficincia do gasto social, clientelismo e operando em um sistema regressivo


de distribuio de servios e benefcios sociais. (ALMEIDA, 2004, p. 2)
Os opositores ao regime autoritrio buscavam o restabelecimento das
liberdades civis e instituies democrticas, prezando descentralizao poltica,
participao dos beneficirios, racionalizao e melhor eficincia nos gastos
sociais. Ressaltava-se a necessidade de praticar paralelamente polticas
pblicas emergenciais para atender os mais necessitados, enquanto o
crescimento econmico sustentado aliado s polticas pblicas mais eficientes
no fizessem efeito. (ALMEIDA, 2004, p. 2)
As mudanas iniciaram com o estabelecimento do primeiro Governo
Civil, j no governo de Jos Sarney. No ano de 1995, foram implementados
programas emergenciais pelo governo Federal, como o Programa de
Distribuio de Leite.
O programa de distribuio de Leite comeou a funcionar em 1986, e
em um ano de funcionamento beneficiava trs milhes de crianas carentes e
elevou a produo de leite em at 30% ao ano. (DIB, 2010)
O slogan utilizado pelo governo na poca era Tudo pelo Social, e foi o
ponto de partida para outros programas sociais voltados a atender s
necessidades da populao, como os programas de Vale transporte e Refeio
3 OFFE, C. et al. Advanced Capitalism and the Welfare State", in: Politics and Society, 1972,
vol. 4.

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e seguro desemprego. Essas iniciativas podem ser entendidas como extenses
e consequncias das diretrizes da democratizao. (DIB, 2010)
Na dcada de 90, comea a ocorrer uma lenta descentralizao de
responsabilidades e recursos do Estado, extenso de benefcios e prestao
de servios sociais, principalmente no que se refere s reas de sade,
educao bsica e assistncia social.
Os avanos apresentados na dcada de 90 so resultantes de dois
fatores decisivos. O primeiro foi a estabilidade monetria, alcanada com o
plano real, afastando a inflao aguda e assim, tornando o repasse de recursos
para reas sociais mais previsvel. O segundo foi a criao de incentivos
descentralizao de responsabilidades e ao estabelecimento cooperativo entre
os nveis de governo dedicados ao provimento de bens e servios sociais.
A nova repblica trs avanos na rea poltica, como o crescimento da
atividade partidria e sindical e a participao popular no processo eleitoral. A
partir de 1993, comeam a ocorrer a descentralizao das polticas pblicas, os
programas passam a ter mais articulao e os movimentos sociais permitem a
diminuio das praticas clientelistas. (MEDEIROS, 2001, p.20)
Na segunda metade da dcada de 90 houve a municipalizao da
assistncia social e da rede bsica de sade e foi transferido aos municpios
grande parte da responsabilidade pelos quatro primeiro anos do ensino
fundamental. Os idosos e deficientes fsicos e mentais passaram a ter
programas de garantia de renda, demonstrando uma grande ampliao na rea
da assistncia social. (ALMEIDA, 2004, p. 4)
O primeiro mandato do governo de Fernando Henrique Cardoso iniciase com correes nas distores do sistema previdencirio, com diminuio na
distribuio dos benefcios. O sistema previdencirio do setor privado passou
por uma moderada reforma, sendo atravs de uma mudana constitucional
alterada a idade mnima e tempo de trabalho para se aposentar. O sistema
previdencirio dedicado aos funcionrios pblicos permaneceu inalterado,
mesmo sendo o setor com maiores distores. (ALMEIDA, 2004, p. 4)
As alteraes mais marcantes no campo social passam a ocorrer ainda
mesmo no governo de Fernando Henrique Cardoso, podendo at ser definidas
como ambiciosas e de estrutura complexa. O documento intitulado Uma
estratgia de desenvolvimento social divulgado em maro de 1996

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apresentava um sistema nacional de proteo social, detalhando as bases de
um denso e sofisticado programa social. (DRAIBE, 2003)
O ncleo do programa, conforme detalhado no documento, era dividido
em 3 eixos principais: os servios sociais bsicos de vocao universal e de
responsabilidade

pblica;

os

programas

bsicos

programa

de

enfrentamento da pobreza. (DRAIBE, 2003)


Diferentemente do esperado pelos opositores, no houve discusso
sobre privatizaes nos servios pblicos, os programas sociais passaram a ter
maior nfase na atuao do governo federal e at buscou-se melhorias e
aumento no seu impacto redistributivo. Houve uma preocupao tanto com os
programas de enfrentamento da pobreza quanto com os programas sociais
universais, optando por uma concepo ampla de sistema de proteo social
(principalmente na rea de educao fundamental e atendimento bsico de
sade). (DRAIBE, 2003)
Durante o governo Cardoso foram criados programas pertencentes a
uma rede de proteo social com transferncia direta de renda monetria aos
beneficirios e gesto centralizada no governo federal. Os programas criados
no perodo so: previdncia rural, Bolsa-Escola, Erradicao do Trabalho
Infantil (PETI), Bolsa-Alimentao, Auxlio-Gs, Agente Jovem, Programa de
Sade da Famlia, Programa de Apoio Agricultura Familiar, alm do Projeto
Alvorada para os 2.361 municpios onde estava localizada a maior proporo
de brasileiros situados abaixo da linha da pobreza. (ALMEIDA, 2004, p. 5)
Os

programas

de

transferncia

direta

de

renda

impunham

contrapartidas aos beneficirios, como consultas regulares em postos de sade


e frequncia escolar mnima, deste modo, supostamente criando condies
para independncia econmica futura.
A campanha eleitoral do Partido dos Trabalhadores (PT) presidncia
em 2002 enfatizava o tamanho da pobreza e da desigualdade no Brasil,
colocando a oposio como a nica capaz de promover as mudanas
necessrias.
As propagandas ressaltavam a natureza secular dos problemas
brasileiros, ignorando os avanos promovidos desde a instaurao da
democracia. Avanos que eram resultantes da ao de governos, elites
tcnicas e movimentos sociais, muitos at ligados ao prprio PT.

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Durante o governo Lula houve uma inverso no mercado de trabalho,
em 2009, 52% da populao economicamente ativa ocupava postos formais de
trabalho, percentual que em 2001 era de 44%. Foram criados cerca de 12
milhes de empregos formais e entre 2005 e 2008 foram criados em mdia 1,5
milhes vagas formais por ano. (MATTEI; MAGALHES, 2011, p. 148)
A inverso do mercado de trabalho, aliada maior desconcentrao da
renda do trabalho e das transferncias publicas de renda, favoreceu uma
efetiva reduo na desigualdade de renda. Entre os anos 2002 e 2009 houve
reduo no ndice de Gini, passando de 0,59 para 0,54. (MATTEI;
MAGALHES, 2011, p. 149)
Logo nos primeiros meses do governo Dilma Rousseff, ocorreu
aumento do salrio mnimo e cortes no oramento pblico de R$ 50 bilhes. Os
cortes foram feitos buscando cumprir a meta do dficit primrio, sem que os
programas sociais fossem afetados.
Durante os primeiros seis meses de governo Dilma lanou quatro
novos programas: Rede cegonha, de reforo do servio pblico de
maternidade; Pronatec, que concede bolsas de estudo no Ensino Tcnico;
Minha casa, minha vida 2; e Brasil sem misria de erradicao da pobreza
extrema.
Os investimentos destinados ao rede cegonha at 2014 so de R$ 9
bilhoes. O Pronatec s no ano de 2011 teve oramento de R$ 1 bilho, que
acabou sendo estendido para R$ 2 bilhes, para o Minha casa, minha vida o
oramento foi de 125,7 bilhes at 2014. (R7)
O programa Brasil sem misria, complemento do bolsa famlia e uma
das propostas mais abordadas durante a campanha, tem pretenso de
erradicar a pobreza extrema, aumentando a renda e acesso a servios de 16,2
milhes de pessoas que vivem em famlias com renda per capita de at R$
70,00. (R7)

3 CONSIDERAES FINAIS
O welfare state brasileiro tem origem e desenvolvimento diferentes dos
ocorridos em outros pases. O Brasil, alm de assumir uma posio diferente

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na economia mundial, apresenta um processo de modernizao segmentado,
no qual setores industriais modernos contrastam com setores tradicionais e
economia agroexportadora. (MEDEIROS, 2001, p.10)
O Brasil inicia suas polticas de welfare state com o objetivo de regular
aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos setores
modernos da economia e burocracia, atravs de decises autrquicas com
carter puramente polticos. (MEDEIROS, 2001, p.11)
O governo Itamar Franco e FHC foram capazes de garantir uma
estabilidade econmica que beneficiou o crescimento do PIB e o aumento de
empregos durante o governo Lula, que tambm contou com uma conjuntura
internacional favorvel.
Entretanto, no podemos negar os avanos significativos de distribuio
de renda ocorridos durante o governo Lula, mesmo que tenham sido baseados
na rede de proteo social de FHC, os programas foram ampliados e
aprofundados.
O governo Lula obteve grandes conquistas no campo social. Os dados
demonstram que sua poltica social estimulou o poder de compra dos mais
pobres, promovendo um desenvolvimento saudvel no panorama social
brasileiro, beneficiado pela incorporao de novos estratos sociais aos
mercados formais de consumo, de trabalho e a novas oportunidades de
realizaes pessoais e familiares.
Os novos programas sociais, a reformulao dos antigos, aumento do
crdito populao e a valorizao de 45% do salrio mnimo reaqueceram a
economia e geraram milhes de empregos. O Dinheiro passou a circular na
mo de uma camada mais pobre, que fez aumentar consideravelmente o lucro
das empresas. As polticas sociais sem confronto com o empresariado
impedem o surgimento de conflitos sociais agudos. (PREITE, 2010)
Assim como os programas sociais auxiliaram no reaquecimento da
economia durante o governo FHC, tambm ocorreu no governo Lula e Dilma,
demonstrando que os investimentos na rea social alm de conseguir
beneficiar os necessitados, acaba beneficiando a economia de uma maneira
geral.
O economista indiano Amartya Sen (2008) atribui democracia a busca
pela erradicao da fome. Os rgos pblicos passam a se dedicar mais s

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polticas pblicas, deste modo, realizando um bom servio que reflete em votos
e reeleies aos seus partidos.
Durante a campanha pra presidncia, tanto Lula quanto Dilma deram
grande foco s polticas pblicas, sem mesmo se preocupar em dar crdito aos
governos anteriores.
O capitalismo acaba gerando imperfeies e transformaes na
estrutura social. As polticas pblicas buscam ameniza-las e ao mesmo tempo
em que trs benefcios diretos aos mais pobres, tambm gera benefcios
indiretos, como reaquecimento da economia, que acaba favorecendo os mais
ricos.
O ideal seria que a populao por si s conseguisse obter renda para
satisfazer suas necessidades de consumo. A globalizao e a rapidez com que
ocorrem as transformaes atualmente fazem com que os excludos acabem
se tornando cada vez mais excludos, como os analfabetos e excludos digitais,
por exemplo, que com os avanos tecnolgicos e melhoria no nvel educacional
acabam ficando sem espao no mercado de trabalho. Surge ento
necessidade do Estado interferir e garantir condies mnimas para que a
populao consiga chegar a um nvel onde no seja mais necessrio o auxlio
governamental.
As polticas de combate pobreza no devem focar apenas na reduo
da pobreza de renda, e sim no aumento das capacidades humanas, as quais
tendem a andar junto com a expanso das produtividades e poder de auferir
renda. Direta ou indiretamente, o aumento da renda torna as privaes
humanas mais raras e menos pungentes. (SEN, 2008).

REFERNCIAS
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9
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