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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

Conflitos Socioambientais na Justia:


Da formulao das normas ao do Poder Judicirio no
conflito entre os direitos habitao e ao meio ambiente em
assentamentos irregulares,um estudo de jurisprudncia
do Tribunal de Justia de So Paulo (1985 a 2006).

So Paulo
2008

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CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

Conflitos Socioambientais na Justia:


Da formulao das normas ao do Poder Judicirio no
conflito entre os direitos habitao e ao meio ambiente em
assentamentos irregulares,um estudo de jurisprudncia
do Tribunal de Justia de So Paulo (1985 a 2006).

Dissertao apresentada Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da


Universidade de So Paulo
para obteno do ttulo de Mestre em Arquitetura e Urbanismo

rea de Concentrao: Hbitat


Orientadora: Profa. Dra. Maria Lcia Refinetti Martins

So Paulo
2008

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CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

Autorizo a Reproduo e Divulgao


Total ou Parcial deste trabalho, por
qualquer meio convencional ou
eletrnico, para fins de estudo e
pesquisa, desde que citada a fonte.

mnogara@yahoo.com.br

Este trabalho foi realizado com o apoio do Conselho Nacional de


Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPQ Brasil.

Nogara, Mnica de Azevedo Costa.


Conflitos Socioambientais na Justia: Da formulao das normas ao do
Poder Judicirio no conflito entre os direitos moradia e ao meio ambiente em
assentamentos irregulares: um estudo de jurisprudncia do Tribunal de Justia
de So Paulo (1985 a 2006)./ Mnica de Azevedo Costa Nogara; orientadora Maria
Lcia Refinetti Martins. So Paulo, 2008.
313 p.
Dissertao (Mestrado Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e
Urbanismo. rea de Concentrao: Hbitat) Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de So Paulo.

1. Direito ao meio ambiente.


2. Direito moradia.
3. Jurisprudncia.
4. reas com restrio ambiental.

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NOGARA, M. de A. C. Conflitos Socioambientais na Justia: Da formulao


das normas ao do Poder Judicirio no conflito entre os direitos moradia e
ao meio ambiente em assentamentos irregulares: um estudo de jurisprudncia
do Tribunal de Justia de So Paulo (1985 a 2006).2008. 313 p. Dissertao
(Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo.

ERRATA

Folha

Linha

Onde se L

Leia-se

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FOLHA DE APROVAO

Mnica de Azevedo Costa Nogara

Conflitos Socioambientais na Justia:


Da formulao das normas ao do Poder
Judicirio no conflito entre os direitos
moradia e ao meio ambiente em assentamentos
irregulares: um estudo de jurisprudncia do
Tribunal de Justia de So Paulo (1985 a 2006).

Mestrado apresentado Faculdade de Arquitetura


e Urbanismo da Universidade de So Paulo para
obteno do ttulo de Mestre.

rea de Concentrao: Hbitat.

Aprovado em:

BANCA EXAMINADORA

______________________________________
Prof. Dr. Celso Fernandes Campilongo
Faculdade de Direito - USP

______________________________________
Prof. Dr. Jorge Hajime Oseki
Faculdade de Arquitetura Urbanismo - USP

______________________________________
Prof. Dra. Maria Lcia Refinetti Martins
Faculdade de Arquitetura Urbanismo - USP

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Aos meus pais e minha irm por serem meu porto-seguro.


A tia Eta e ao tio Plnio pelo incentivo e o exemplo de coragem.

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AGRADECIMENTOS

Gostaria primeiramente de agradecer queles professores que acreditaram na vocao urbanista de


meus conhecimentos jurdicos, professor Joo Sette Whitaker Ferreira e Mal Refinetti Martins.

Aos amigos e companheiros de Ministrio do Meio Ambiente que contriburam para o


amadurecimento e compreenso das questes ambientais: Taciana Leme, Philippe Layrargues e
Renata Nitta.

Aos meus amigos de FAU e agora de profisso, que me ensinaram novas formas de encarar a vida
profissional, num clima de amizade, prazer e engajamento: Andrea Andrade, Beatriz Tone, Fernanda
Accioly, Luciana Ferrara, Roberta Menezes, Paulo Emlio Ferreira e Pedro Arantes.

Aos meus amigos queridos de agora e de sempre, que me deram a mo nos momentos mais difceis e
participaram dos mais divertidos: Renata Zuccolo, Ana Rita Prata, Ana Luiza Chieregati, Brbara
Amaral, Renata Faria, Renato Armelin e Mariana Mendes.

Ao time de Handball da FAU que me recebeu muito bem e pelo qual tenho o maior carinho.

Ao Laboratrio de Habitao e Assentamentos Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo


LABHAB/FAUUSP, por colocar a disposio o laboratrio e a convivncia com pessoas que me
abriram a mente.

Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPQ pela concesso da


bolsa de mestrado.

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"O saber a gente aprende com os mestres e com os livros.


A sabedoria, se aprende com a vida e com os humildes."

Cora Coralina

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RESUMO
Com a constatao de que a quantidade de habitaes precrias crescem e se consolidam,
principalmente em reas com restries ambientais, o estudo CONFLITOS SOCIOAMBIENTAIS
NA JUSTIA trata do conflito entre os direitos moradia e ao meio ambiente a partir da
Jurisprudncia. Foram selecionadas e analisadas decises proferidas pelo Tribunal de Justia de So
Paulo, entre janeiro de 1985 e novembro de 2006. Essa anlise foi contextualizada com a caracterizao
do momento por que vem passando o sistema jurdico na modernidade e ainda, sobre pontos
importantes para a compreenso dos julgados: o funcionamento do Poder Judicirio, a ao civil
pblica e as competncias sobre gesto do espao.
A anlise das decises tambm se apia em trs estudos preliminares. O primeiro sobre
princpios gerais sobre a questo ambiental; o segundo sobre a evoluo dos princpios, normas e
instituies ambientais e urbanas no Brasil e o terceiro sobre a incluso dos captulos de meio ambiente
e da poltica urbana na Constituio Federal de 1988.
A partir desses marcos foram relacionadas as tendncias decisrias presentes dos Acrdos
do Tribunal de Justia com as reflexes sobre a relao entre sociedade e meio ambiente na sociedade
capitalista e as alternativas que vm se delineando para enfrentar os problemas ambientais,
representados pelas categorias valorao econmica da natureza e justia ambiental. A anlise
tambm abrange uma avaliao da relao entre os valores expressos na Constituio Federal de 1988,
tendo como contexto a evoluo das normas e instituies de meio ambiente e de urbanismo no Brasil,
e as decises judiciais.
As concluses e consideraes podero, assim, contribuir no s para o debate sobre a
necessidade de aprimoramento da regulamentao das reas de preservao permanente urbanas, mas
para uma melhor compreenso das relaes entre sociedade e ambiente, entre direito moradia e ao
meio ambiente, e entre a realidade social e o Sistema Judicirio.

Palavras-chave: Direito ao meio ambiente, Direito moradia, Jurisprudncia, reas com restrio
ambiental.

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ABSTRACT
Based on the fact that the amount of precarious housing increases and consolidates, mainly
in environmental restricted areas, SOCIAL-ENVIRONMENTAL CONFLICTS IN JUSTICE study
deals with the conflict between the right to have access to housing and proper environment within
Jurisprudence.
Decisions by the Court of Justice of So Paulo, between January 1985 and November 2006
were selected and analyzed. This examination was contextualized with the current characterization
moment which the juridical system has been incurred to, and also based on topics which are important
to the comprehension of the decisions: the functioning of Judiciary, the civil public action and the
competences related to space management.
The analysis is also based on three considerations: a critical approach on the environment
and its relationship with the Capitalist System; the way the concepts of environment and urbanism
developed in Brazil; and, finally, the Constitutionalization of Urban Policy and Environment in 1988.
As of these events, the decisive tendencies set forth in Court Decisions with the reflections on
the relation between society and environment in the capitalist society and the alternatives which have
been being delineated in order to face environmental limitations, represented by the categories
"economical valuation of nature" and "environmental justice". The examine hereof also encloses na
evaluation of the relation between the values stated under the Federal
Constitution of 1988, presenting as context the evolution of the institutions of urbanistic and
environmental rulings in Brazil and legal decisions.
The conclusions and considerations shall contribute not solely for the discussion on
the necessity of development of permanent urban preservation areas regulation but for a better
comprehension of the relations between the society and the environment, between the right to detain a
home and to the environment, between the social reality and the Judiciary System.

Key-words: Environmental Right, City Right, Jurisprudence, Environmental Restricted


Areas.

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LISTA DE TABELAS

Pgina

TABELA 3.1. | Comparao dos textos em cada fase da Constituinte


- captulo do meio ambiente.

ANEXOS

TABELA 3.2. | Comparao dos textos em cada fase da Constituinte


- captulo da poltica urbana.

ANEXOS

TABELA 4.1. | Acrdos do GRUPO 1

126

TABELA 4.2. | Acrdos GRUPO 2

129

TABELA 4.3. | Acrdos GRUPO 3A - Aes Civis Pblicas

134

TABELA 4.4. | Acrdos GRUPO 3A - Outras Aes

166

TABELA 4.5. | GRUPO 3B

172

TABELA 4.6. | GRUPO 4A

177

TABELA 4.7. | GRUPO 4B

184

TABELA 4.8. | GRUPO 5

185

TABELA 4.9. | Totais de Acrdos por GRUPO

192

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS


ABES | Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental
AC | Apelao Cvel
AELOSP | Associao dos Empresrios de Loteamentos do Estado de So Paulo
AI | Agravo de Instrumento
ANA | Agncia Nacional de guas
ANC | Assemblia Nacional Constituinte
ANPUR | Associao Nacional de Ps-graduao e Desenvolvimento Urbano
BID | Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD | Banco Mundial
BNH | Banco Nacional de Habitao
CBTU | Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CCMA | Conselho Consultivo do Meio Ambiente
CEF | Caixa Econmica Federal
CPEC | Comisso Provisria de Estudos Constitucionais
CIEC | Coordenadoria Interestadual Ecologista para a Constituinte
CIMA | Comisso Interministerial de Meio Ambiente
CITES | Conferncia Internacional de Espcies Ameaadas de Extino da ONU
CMMAD | Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CMN | Conselho Monetrio Nacional
CODASP | Companhia de Desenvolvimento Agrcola de So Paulo
CODEVASF | Companhia de Desenvolvimento do Vale do So Francisco
COHAB | Companhia de Habitao
CONAMA - Conselho Nacional de Meio Ambiente
CONAMAZ | Conselho Nacional da Amaznia Legal
CONAREN | Conselho Nacional dos Recursos Naturais Renovveis
CONDEPHAAT | Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico, Artstico e
Turstico
COPURB | Conselho de Poltica Urbana
CNEA | cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas CNBB | Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
CNDU | Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CNJ | Conselho Nacional de Justia
CNH | Conselho Nacional da Habitao
CNPq | Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CNPU | Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana

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CNRH | Conselho Nacional de Recursos Hdricos


CPDS | Comisso de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel.
CURA | Comunidade Urbana para Recuperao Acelerada
CUT | Central nica dos Trabalhadores
DENATRAN | Departamento Nacional de Trnsito
DEPRN | Departamento Estadual de Proteo de Recursos Naturais pertence Secretaria de
Meio Ambiente do Estado de So Paulo
DCNOCS | Departamento Nacional de Obras Contra as Secas
EBTU | Empresa Brasileira de Transportes Urbanos
ECO-92 o mesmo que UNCED 92 | Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento de 1992
EIA | Estudo de Impacto Ambiental
FAT | Fundo de Amparo ao Trabalhador
FBONS | Frum Brasileiro de ONGs e Movimento Sociais para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento
FCVS | Fundo de Compensao das Variaes Salariais
FGTS | Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FHC | Fernando Henrique Cardoso
FINANSA | Financiamento de Saneamento
FMI | Fundo Monetrio Internacional
FNHP | Fundo Nacional de Habitao Popular
FNHIS | Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
FNMA | Fundo Nacional de Meio Ambiente
FNRU | Frum Nacional de Reforma Urbana
FUNABEM | Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor
GRAPROHAB | Grupo de Anlise e Aprovao de Projetos Habitacionais (Estado de So
Paulo)
G-7 | Grupo formado pelos pases mais ricos do mundo: Estados Unidos, Japo, Alemanha,
Inglaterra, Frana, Canad e Itlia.
IAB | Instituto dos Arquitetos do Brasil
IBAMA | Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IBAM | Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
IBDF | Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
INCRA | Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
ISA | Instituto Scio Ambiental
JBRJ | Instituto Jardim Botnico do Rio de Janeiro
OGU | Oramento Geral da Unio
MBS | Ministrio do Bem-Estar Social
MBES | Ministrio de Estado da Habitao e do Bem-Estar Social

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MDU | Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente


MHU | Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente
MINTER | Ministrio do Interior
MMA | Ministrio do Meio Ambiente
MMAeAL | Ministrio do Meio Ambiente e da Amaznia Legal
MMARHeAL | Ministrio do Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal
MPOG | Ministrio de Planejamento e Oramento
OAB | Ordem dos Advogados do Brasil
ONU | Naes Unidas
PES | Plano de Equivalncia Salarial
PL | Projeto de Lei
PLANASA | Plano Nacional de Saneamento
PND | Plano Nacional de Desenvolvimento
PNMA | Poltica Nacional de Meio Ambiente
PNRH | Poltica Nacional de Recursos Hdricos
PNS | Poltica Nacional de Saneamento Bsico
PNUMA | Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
PSH | Programa de Subsdio Habitacional
PUC/SP | Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
RM | Regio Metropolitana
SBPC | Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia
SBPE | Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SCI | Sociedades de Crdito Imobilirio
SEAC | Secretaria Especial de Habitao e Ao Comunitria
SECOVI | Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis do
Estado de So Paulo
SEDU | Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano
SEPURB | Secretaria de Poltica Urbana
SFB | Servio Florestal do Brasil
SFH | Sistema Financeiro da Habitao
SFS | Sistema Financeiro de Saneamento
SEMA | Secretaria Especial de Meio Ambiente
SEMAM/PR | Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica
SEPURB | Secretaria de Poltica Urbana
SERFHAU | Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SFH | Sistema Financeiro de Habitao
SRH | Secretaria de Recursos Hdricos

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SINGREH | Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos


SISNAMA | Sistema Nacional de Meio Ambiente
SM | Salrio Mnimo
SNHIS | Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social
STF | Supremo Tribunal Federal
STJ | Superior Tribunal de Justia
SUDEPE | Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca
SUDHEVEA | Superintendncia da Borracha
TRENSURB | Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre - administradora do Metr de Porto
Alegre
UNB | Universidade de Braslia
UNCED 92 | Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de
1992
ZEIS | Zonas Especiais de Interesse Social

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SUMRIO

1. Introduo

18

2. Meio Ambiente, cidade e sociedade

25

2.1. O meio ambiente como questo

26

2.2. A questo urbana

31

2.3. Cidade e natureza na sociedade capitalista

34

2.4. O enfrentamento da questo ambiental

40

2.4.1. Valorao econmica da Natureza

43

2.4.2. Justia Ambiental

45

3. A evoluo dos princpios, normas e


instituies ambientais e urbanas no Brasil

48

3.1. A rea de meio ambiente

49

3.2. O quadro urbano e habitacional

57

4. A insero dos captulos da poltica urbana e do


meio ambiente na Constituio Federal brasileira de 1988

64

4.1. O contexto poltico da constituinte e um


quadro geral de seu funcionamento

65

4.2. A incluso do captulo sobre o meio ambiente

68

4.3. A incluso do captulo sobre a poltica urbana

81

5. A judicializao dos conflitos socioambientais urbanos

106

5.1. O direito plural na modernidade

107

5.2. Funcionamento do Poder Judicirio

115

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5.3. A Ao Civil Pblica

118

5.4. O Federalismo e a gesto do espao

121

5.5. Anlise da jurisprudncia

123

5.5.1. Procedimentos metodolgicos

124

5.5.2. Caractersticas dos Acrdos

126

5.5.2.1. reas contaminadas

126

5.5.2.2. Habitao promovida pelo Estado

129

5.5.2.3. Assentamentos informais

134

5.5.2.4. Contestao de licenas/autorizaes

177

5.5.2.5. Discusses de lei em tese

185

5.6. Sntese das anlises

192

6. Concluses

203

Referncias Bibliogrficas

218

Glossrio

240

Anexos

246

ANEXO A
Roteiro para entrevista com Fbio Feldmann
ANEXO B
Tabela 3.1 - Comparao dos textos em cada fase da Constituinte: Captulo do meio ambiente
ANEXO C
Tabela 3.2 - Comparao dos textos em cada fase da Constituinte: Captulo da poltica urbana
ANEXO D
Legislao vigente considerada na anlise da Jurisprudncia E Ementas TJ/SP
ANEXO E
Ementas do Tribunal de Justia de So Paulo TJ/SP

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1
Introduo

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A populao urbana brasileira passou de cerca de 30% na dcada de 40 para mais de 80% em
2000. A demanda por moradias nunca foi atendida suficientemente. As cidades brasileiras foram
construdas em sua maior extenso por loteamentos precrios, com moradias auto-construdas. So
assentamentos com infra-estrutura insuficiente, na sua maioria localizados em lugares imprprios para
edificao: reas com alta declividade, sujeitas a deslizamentos de terra, inundaes, prximos a reas
industriais, depsitos de resduos, etc.
Com a emergncia da preocupao com o meio ambiente nas ltimas dcadas, esses
loteamentos precrios, bem como as favelas passaram a ser vistos tambm como um problema
ambiental.
A difuso das preocupaes ambientais levaram sua normatizao e constitucionalizao,
cuja defesa coube, precipuamente, ao Ministrio Pblico. A partir da criao de um instrumento
processual apropriado para a defesa de direitos transindividuais, em 1985, as ocupaes irregulares
passaram a ser objeto de aes judiciais. Assim, a fora atribuda ao Ministrio Pblico pela
Constituio de 1988, e o surgimento da Ao Civil Pblica, levaram ampla judicializao dos casos
de ocupaes irregulares nas ltimas dcadas.
O objetivo desse estudo verificar e analisar, em acrdos publicados, as tendncias do
Poder Judicirio ao julgar casos de conflitos entre os direitos moradia e ao meio ambiente,
envolvendo, desta forma, simultaneamente, um carter social e um ambiental na interpretao da
realidade espacial urbana. Foram levantados casos de assentamentos irregulares, precrios ou no,
localizados em reas com suscetibilidades ambientais ou cuja irregularidade atribuda ao no
cumprimento de regras de proteo ambiental.
Para tanto, foi realizado um levantamento de acrdos proferidos pelo Tribunal de Justia de
So Paulo TJ/SP que tratassem tanto de meio ambiente quanto de moradia. A escolha se deve pelo
fato do Tribunal ser, em segunda instncia, competente para julgar parte significativa dos casos que
envolvem os conflitos socioambientais entre moradia e meio ambiente e disponibilizar, por meio
eletrnico, em seu stio institucional, as decises proferidas desde 1998 por seus magistrados.
A partir da foram organizados em cinco grupos de acordo com trs critrios: o tipo de
assentamento debatido no acrdo (habitao de interesse social ou no); sua localizao (dentro ou
fora de reas com restries ambientais) e o tipo de agente que a produziu (Poder Pblico ou
particulares). Por ltimo, foram separadas as decises que tratavam de discusses sobre a validade de
normas em relao organizao do sistema como um todo, o que juridicamente se chama de debate
em tese. Esses critrios foram tomados como partido por proporcionarem um quadro amplo da
variedade de assentamentos que so questionados como degradadores do meio ambiente, mostrando
se as decises e as fundamentaes variam de acordo com esses critrios.
O perodo para seleo dos casos foi escolhido a partir do surgimento da Ao Civil Pblica,
em 1985, um instrumento que viabilizou a defesa de direitos difusos e coletivos junto ao Poder
Judicirio. Abrangeu, desta forma, janeiro de 1985 a novembro de 2006, quando foi finalizada a
pesquisa emprica da dissertao.

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A pesquisa se restringiu ao Estado de So Paulo, por ser um dos Estados mais populosos do
Brasil, onde o movimento ambientalista se fortaleceu e se estruturou, influenciando as polticas pblicas
e a opinio pblica.
Para a definio do universo a ser pesquisado foram realizadas buscas no banco de dados no
stio www.tj.sp.com.br, utilizando palavras chave: moradia ambiente, habitao ambiente,
parcelamento do solo lei 6.938, moradia lei 6.938, 6.938 meio ambiente urbano, 6.766 meio
ambiente, florestal cidade, e favela meio ambiente. Na busca nas revistas de jurisprudncia foram
utilizadas as seguintes palavras-chave: ao civil pblica, parcelamento do solo, ocupao irregular,
meio ambiente, habitao, loteamento clandestino, direito ambiental, direito de habitao,
planejamento urbano, moradia, rea de preservao.
Foram levantadas e analisadas decises interlocutrias (provisrias) e de mrito
(definitivas). As decises de primeira instncia (liminares e de mrito) puderam ser avaliadas
indiretamente quando referidas nos relatrios dos Acrdos. Foram excludas as decises relacionadas
a questes condominiais, fiscais e desapropriaes indiretas e sem relao com questes habitacionais e
aquelas que se referem a moradias construdas em zona rural. Tambm foram excludas aquelas em
segredo de Justia e cujos debates se restringiram a questes processuais e de competncia interna do
Tribunal. No total foram selecionados 150 acrdos.
As normas de referncia para a avaliao dos acrdos so basicamente federais, mas, em
certos casos, tratam de Unidades de Conservao criadas por Lei Estadual, ou normas Municipais que
regulam o uso e ocupao do solo. Esclarecimentos sobre as principais normas de referncia para
anlise da Jurisprudncia esto no ANEXO B.
Ao analisar as aes judiciais que enfocam conflitos entre moradia e proteo ao meio
ambiente em assentamentos irregulares, o presente estudo leva em conta alguns pressupostos.
Primeiramente, considera-se que a incorporao de uma srie de direitos sociais pelo sistema
jurdico estatal-oficial, cujo marco a Constituio de 19881, no vem garantindo sua concretizao
para a maioria da populao. Esse Estado est [...] ativamente envolvido na gesto dos conflitos e
concertaes entre classes e grupos sociais, e aposta na minimizao possvel das desigualdades sociais
no mbito do modo de produo capitalista dominante nas relaes econmicas. (SOUSA SANTOS,
1989:43).
Esse carter do direito estatal abre espao para que os movimentos sociais de marginalizados
e despossudos procurem, com suas prprias foras e condies, prticas jurdico-sociais alternativas
para ter suas expectativas minimamente atingidas. Dessas prticas cotidianas, surgem novas relaes,
emergem direitos igualmente reconhecidos que acabam no s legitimando a ilegalidade, mas
edificando outro Direito sob novas formas de legitimao. (WOLKMER, 2001:107).
O direito de moradia, como previsto e regulamentado no direito oficial, no vem sendo
acessvel para grande parcela da populao. Essa maioria, por meio de meios no-oficiais atende sua
necessidade de morar mesmo que de forma precria, em terrenos particulares ou pblicos, e s custas
1

O Estado institudo pela Constituio Federal de 1988 apenas abre as perspectivas de


realizao social profunda pela prtica dos direitos sociais que ela inscreve e pelo exerccio dos
instrumentos que oferece cidadania e que possibilita concretizar as exigncias de um Estado
de justia social, fundado na dignidade da pessoa humana. (SILVA, 2000a:124).

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de sobretrabalho nos finais de semana e horas vagas, lutando posteriormente para atender as outras
necessidades inerentes moradia, como o acesso gua, energia eltrica e ao transporte pblico.
Essa expanso de mecanismos de resoluo de conflitos que operam margem do direito
estatal e dos tribunais oficiais, que vem ocorrendo nas sociedades contemporneas (SOUSA SANTOS,
1989: 54), contribui para o momento de transio de paradigmas, entre o moderno, em declnio, e a
uma nova ordem scio-econmica e cultural, que se reflete em todos os setores do conhecimento.
No direito, o paradigma do positivismo posto prova, na medida em que existe uma
inconformidade entre uma ordem ideal e uma desordem real, na qual a ordem jurdica contrariada
por acontecimentos para os quais ela no sabe dar respostas eficazes (FARIA,1988 apud WOLKMER,
2001:72). As regras vigentes no s deixam de resolver os problemas como no conseguem organizar a
convivncia social, o prprio sistema contribui para as dificuldades de implementao desses direitos.
Foram escolhidas orientaes tericas da sociologia jurdica que reconhecem o pluralismo
jurdico como fenmeno da ps-modernidade. So estudos, dentro da teoria crtica do direito, que
tratam da crise do modelo jurdico-estatal vigente, investiga os mecanismos de resoluo informal de
conflitos e busca alternativas de procedimentos de acesso e controle do poder Judicirio mais efetivas
para a concretizao do direito diante das novas realidades sociais. So estudos que procuram apontar
procedimentos que aumentem o acesso e o controle da Justia de forma que se tornem mais eficazes os
direitos j alcanados e reconhecidos pelo Estado os direitos que surgem nesses meios no-estatais,
assim como as prticas de negociao e resoluo dos conflitos mediante mecanismos informais.
Essa perspectiva esclarece como podem existir formas de criao e defesa de direitos
simultneas, estatais e no estatais, que convivem e interagem, contribuindo para formao de conflitos,
como os estudados. Mostrando, ainda, a complexidade das demandas levadas ao Judicirio e suas
limitaes para julg-los.
A anlise das decises tambm se apia em trs estudos preliminares. O primeiro sobre
princpios gerais sobre a questo ambiental; o segundo sobre a evoluo dos princpios, normas e
instituies ambientais e urbanas no Brasil e o terceiro, sobre a incluso dos captulos de meio ambiente
e da poltica urbana na Constituio Federal de 1988.
O primeiro trata de conceitos que fazem parte das discusses de fundantes sobre a crise
ambiental no sistema capitalista, tanto nas relaes entre sociedade e natureza, quanto entre cidade e
natureza. Para tanto, foi realizada uma reviso da teoria que constri uma compreenso das questes
ambientais atreladas s sociais, com o cuidado de considerar os limites e possibilidades dados pela
natureza. A base est em autores como BURKETT (1999), FOSTER (2005), HARRIBEY (2001),
HARVEY (1996), que fazem uma leitura crtica da economia poltica, considerando a problemtica
ambiental. A escolha desses autores se deve preocupao com fundamentos para uma crtica ao modo
de relacionamento do sistema capitalista com o ambiente, com reflexes sobre a necessidade de
restabelecimento das relaes entre homens e natureza, entre homens entre si, e do ser humano
consigo mesmo, de forma mais integrada, que permita o desenvolvimento total da humanidade. O
espao, que j contempla a experincia do conjunto (a histria, a concretude e as experincias) o lugar
especial de concretizao dessa totalidade. Por isso a necessidade de se esclarecer como se discutiu e
como se discute atualmente as questes ambientais-urbanas, que sintetizam as expectativas do que se
espera do realizar no urbano e do urbano.

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Esse um caminho escolhido para fundamentar a crtica a anlises se baseiam em


abordagens de meio ambiente que escamoteiam as divergncias e, em conseqncia, levam a
encaminhamentos que no tratam dos problemas socioambientais de forma realista e assim no
atingem o objetivo de proteo do meio ambiente e de melhoria da qualidade de vida da populao.
Essa etapa tambm cumpre a funo de debater como a questo ambiental influenciou e
modificou os debates sobre o urbano, tendo em vista que os conflitos tratados neste trabalho passaram
a ser encarados como uma questo ambiental apenas nas ltimas dcadas.
O segundo estudo retoma a evoluo dos princpios, normas e instituies ambientais e
urbanas ao longo da histria recente do Brasil. O objetivo fornecer um quadro de como evoluram e
em que estgio esto os debates acerca das normas e instituies de meio ambiente e de urbanismo, de
forma que seja possvel relacionar as exigncias das decises do judicirio com as tendncias atuais
relativas gesto dos temas, capacidade institucional das reas e de seu relacionamento. A pesquisa
para o tema ambiental foi realizada a partir de trabalhos relativos ao movimento ambientalista
brasileiro, das polticas, das normas e instituies de meio ambiente. A pesquisa no tema das polticas
urbanas buscou a literatura de urbanistas (arquitetos e juristas) brasileiros sobre a evoluo do
movimento pela reforma urbana, das polticas de moradia, focando nos processos pela concretizao da
funo social da propriedade.
Esse captulo tambm contribui para a compreenso de como campos to imbricados se
confrontam e se estranham no encaminhamento dos conflitos socioambientais tratados na anlise dos
julgados. Neste mbito cabe avaliar como se d a constituio da questo ambiental enquanto
problema pblico, caracterizado na gnese de suas instituies e normas, e sua insero na gesto
espacial, influenciando os estudos, normas e instituies de urbanismo. Isso porque, nos casos em
estudo, se intrincam problemas ambientais e urbanos.
Sobre o meio ambiente, se sabe que existe uma disputa sobre o discurso que deve conquistar
legitimidade e hegemonia. O ponto de vista que pressupe o consenso e a harmonia como inerentes ao
carter universalista da causa ambiental predominante nos discursos hegemnicos, presentes na
formulao de convenes internacionais, normas, prticas de gesto ambiental e polticas pblicas. Em
contraposio esto estudos que criticam o obscurecimento dos conflitos e contradies sociais
decorrente dessa viso que generaliza a responsabilidade e os atingidos pelos problemas ambientais
(SADER, 1992; FUKS, 2001; LOUREIRO, 2003). Propem anlises que contemplem as variaes
scio-econmicas e culturais, presentes nas relaes na sociedade como componente da relao com o
ambiente.
Cabe observar aqui a escassez de estudos sobre a questo ambiental sob o ponto de vista do
urbanismo. A maior parte da literatura sobre o tema tem origem em estudos econmicos e das cincias
biolgicas que, alm de trabalharem com uma base epistemolgica muito diversa, no tratam da
produo e gesto do espao transformado pela sociedade. Por isso a importncia da recuperao da
compreenso de que o meio ambiente uma construo social, mesmo que se parta dos limites e
possibilidades naturalmente dados. desse patamar que se parte para refletir sobre a formulao e a
aplicao das normas ambientais e urbansticas nos assentamentos informais.
O terceiro estudo relata e analisa os processos de incluso dos captulos de meio ambiente e
da poltica urbana na Constituio Federal de 1988, o marco normativo mais significativo no
ordenamento jurdico brasileiro.

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Com o objetivo de avaliar os efeitos e a forma que foram previstos os captulos do meio
ambiente e da poltica urbana na Constituio Federal de 1988, parte-se do prprio processo
constituinte e da opo pelo caminho de construo da nova carta atravs de subcomisses e
comisses. O trabalho se baseou em pesquisa em jornais da poca, nos Dirios da Assemblia Nacional
Constituinte e nos Projetos preliminares de texto constitucional, assim como em entrevista com o exdeputado constituinte Fbio Feldman (PSDB-SP).
Os debates da constituinte evidenciam as origens e as foras polticas que disputam o
significado desses direitos que, em seu sentido constitucional, como se v nos julgados, do margem a
diferentes interpretaes, algumas delas opostas s intenes dos prprios parlamentares e militantes
constituintes. A negociao inerente ao processo legislativo, em especial na Constituinte de 1987/88,
foi um processo marcado pela insero de uma srie de direitos coletivos e difusos, cuja
regulamentao da aplicao ficou postergada para ser realizada por normas infra-constitucionais. Esse
mecanismo acabou por dificultar e s vezes inviabilizar a aplicao dos dispositivos constitucionais em
especial em casos em que necessrio compatibiliz-los.
Tornados constitucionais, tanto a poltica urbana quanto o meio ambiente, so referenciais
importantes suscitados nos julgados e nas polticas pblicas mas que, ao invs de representarem uma
soma de esforos na consecuo das melhoria da qualidade do espao urbano, vm se sobrepondo e se
estranhando. Essa conflituosidade envolve questes mais amplas, como a separao de competncias e
a sustentao do pacto-federativo.
No captulo referente ao levantamento e interpretao de julgados, foram identificados,
organizados e interpretados os acrdos do Tribunal de Justia de So Paulo que tratam dos conflitos
socioambientais urbanos. A partir da identificao e classificao dos acrdos se objetivou: 1)
Descrever as principais situaes que so levadas aos tribunais e se referem ao conflito entre o direito
moradia e o direito ao meio ambiente em reas urbanas; 2) Verificar quais so os atores e instituies
envolvidos nesse conflito e quais so suas estratgias de convencimento e argumentao e 3) Verificar
como vem decidindo o TJSP.
Para uma viso mais clara sobre o contexto em que os direitos em conflito esto sendo
defendidos, criados e legitimados, primeiramente se realizou uma reviso de literatura de sociologia que
analisa o pluralismo jurdico na modernidade. Ainda nesse bloco se discorreu sobre temas importantes
para a compreenso da pesquisa: o funcionamento do Poder Judicirio, a Lei da Ao Civil Pblica e a
repartio de competncias sobre gesto do espao, determinadas pela Constituio Federal de 1998,
relativas ao meio ambiente e poltica urbana. Ao final desse captulo foi realizada uma sntese
contendo as principais matrias e tendncias de posicionamentos por grupo temtico.
E, por fim, nas concluses buscou-se relacionar as tendncias decisrias presentes dos
Acrdos do Tribunal de Justia com as reflexes sobre a relao entre sociedade e meio ambiente na
sociedade capitalista e as alternativas que vm se delineando para enfrentar os problemas ambientais,
representados pelas categorias valorao econmica da natureza e justia ambiental. A anlise
tambm abrange uma avaliao da relao entre os valores expressos na Constituio Federal de 1988,
tendo como contexto a evoluo das normas e instituies de meio ambiente e de urbanismo no Brasil,
e as decises judiciais. Sempre, por certo, tendo em vista o perodo de transio do sistema jurdico, que
incorporou novos direitos, de carter difuso e coletivo e instrumento processual para sua reivindicao

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judicial, mas permanece estruturado para a proteo de direitos individuais, no qual no se reconhecem
os direitos legitimados em esferas extra- estatais.
As concluses e consideraes podero, assim, contribuir no s para o debate sobre a
necessidade de aprimoramento da regulamentao das reas de preservao permanente urbanas, mas
para uma melhor compreenso das relaes entre sociedade e ambiente, entre direito moradia e ao
meio ambiente, e entre a realidade social e o Sistema Judicirio.

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Meio Ambiente, cidade e sociedade

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2.1. O Meio ambiente como questo


O conceito de meio ambiente uma construo social, objeto de tenses e disputas entre os
atores sociais. O carter de universalidade que assume o meio ambiente enquanto questo planetria e
direito de todos polariza-se com as situaes concretas e pontuais, onde aflora o conflito entre
interesses de grupos e indivduos, nos quais o interesse ambiental aparece como argumento de
convencimento.
Nesta arena em que o meio ambiente emerge e evoluiu como
problema social, h possibilidade de consenso ou, at mesmo, de uma
universalidade socialmente construda, mas nunca como resultado dos
reflexos imediatos de condies objetivas ou de uma universalidade
socialmente construda, mas nunca como resultado dos reflexos imediatos
de condies objetivas ou de uma universalidade deduzida, a priori, a partir
de conceitos e princpios. (FUKS, 1992: 44-45 apud MARTINS,
2006:32).

Pretende-se fundamentar uma viso de meio ambiente que supere a dicotomia usualmente
por trs de polticas pblicas e normas ambientais, de que a natureza e o que vem dela, o natural puro,
limpo, est em equilbrio e, para ser mantido nesse estado, precisa ser apartado e protegido da atuao
humana, j que a sociedade necessariamente destruidora. Essa concepo usual de meio ambiente
vem sendo responsvel por equvocos em relao ao que seja meio ambiente, segundo SANTOS
(2003):
[...] Desse modo, ao separar o ambiente como a natureza
idealmente boa, de um lado, e o urbano idealmente mau, de outro lado,
essas noes reforam rupturas que indicam como impossvel a imbricao
entre a antropizao e o suporte, e mais que isso, que a urbanizao , de
per si, sempre e irremediavelmente o algoz do suporte e da qualidade de
vida. (apud MARTINS, 2006:36)

Essa noo, como bem coloca MARTINS (2006), acaba sendo problemtica na medida em
que refora e justifica decises para proteo ambiental que muitas vezes levam a conseqncias
opostas s desejadas, assim como desconsideram os conflitos e contradies que fazem parte da
contextualizao de fundo da problemtica ambiental, num quadro de desigualdade estrutural.
Desta forma, esse captulo inicial tem como objetivo expor um conceito de meio ambiente
comprometido com a transformao social relacionando-o transformao das relaes entre a
sociedade e a natureza. Busca-se tambm os fundamentos para a revalorizao das relaes entre o
homem e a natureza, que considere a preservao e transformao ambiental em interaes no
destrutivas, mas sim positivas e enriquecedoras.
Trata-se de uma linha de pensamento que se contrape viso dominante a respeito da crise
ambiental, buscando uma reflexo mais profunda, que considere sua interlocuo com as questes
sociais. Essa articulao imprescindvel para a formulao de uma concepo de justia que leve em
conta os aspectos sociais assim como os ambientais como lados de uma mesma moeda, como vem
sendo discutido pelos estudos da Justia Ambiental.

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Primeiramente, cabe considerar que a questo ambiental emerge fortemente nas ltimas
dcadas como conseqncia da degradao provocada pelos sistemas de produo, tanto o capitalista
quanto o socialista, que levaram o produtivismo s ltimas conseqncias.
Como coloca GOLDBLATT (1996:76-81), tanto o sistema capitalista, quanto o socialista,
privilegiaram a produo e o crescimento econmico, levando aos efeitos ecolgicos negativos do
industrialismo e ao crescimento demogrfico. O impacto da intensa industrializao e da globalizao,
podem ser sentidos tanto nos aspectos materiais (utilizao e degradao) do meio ambiente, quanto
nas relaes entre a sociedade (e os grupos sociais) e a natureza (pura ou artificial). A anlise do
quanto cada nao contribui para a degradao ambiental deve partir dos diferentes nveis: do nvel de
industrializao dos pases (e conseqente utilizao de matrias primas), da localizao dos Estados
nacionais na diviso internacional do trabalho, dos nveis de consumo dos pases, da capacidade
institucional de implementao de normas de controle da qualidade ambiental, entre outros. Afinal,
Nem todas as regies do mundo contribuem igualmente para a globalizao dos problemas ecolgicos
e nem todas as regies do mundo sofrem nveis iguais de degradao do ambiente. (GLODBLATT,
1996:104).
HARRIBEY (2001), por sua vez, relaciona duas crises simultneas que resultaram do sistema
de produo desenvolvimentista: uma de ordem social, j que o crescimento econmico no
representou o recuo da pobreza e da misria no mundo; outra com relao degradao da natureza,
com a utilizao intensiva dos recursos naturais, inclusive no renovveis, e a ameaa aos ecossistemas
pela poluio. A busca pela rentabilidade mxima do capital aplicado legitimada pela ideologia que
sustenta o crescimento da produo e do consumo como sinnimo de melhoria da qualidade de vida
de todos.
HARVEY (1996) observa como o capitalismo em seu formato neoliberal incorpora o
discurso ambiental na perspectiva de proteger um discurso hegemnico de eficincia e racionalidade na
gesto ambiental e na alocao de recursos para a acumulao de capital.
[...] eles podem inclusive esforar-se em discursivamente assim
como institucionalmente gerenciar a heterogeneidade de discursos para
sua prpria vantagem. [...] Instituies burguesas tm uma longa histria de
exerccio de tolerncia repressiva, e no estado atual do debate
ambiental/ecolgico, sobre metas, valores e requisitos, aparece mais e mais
como excelente caso de estudo sobre como uma articulao limitada da
diferena pode desempenhar precisamente tal papel para sustentar a
hegemonia e centralizao do controle da chave de prticas institucionais e
materiais que sejam realmente importantes para a perpetuao das relaes
capitalistas de poder. (HARVEY,1996: 174-5)

As anlises surgidas para compreenso da conjuntura ambiental esto se desenvolvendo em


diversas perspectivas, pondo disposio um cardpio de orientaes, muitas vezes divergentes, como
a ecologia profunda (deep ecology), a economia ecolgica, economia ambiental, economia poltica entre
outras, preocupadas com formas de ver a relao entre a sociedade e a natureza.
Muitas dessas anlises, entretanto, h pouco tempo se focavam nas seguintes preocupaes
apontadas por FOSTER (2005:33): a idia de que haveria limites naturais expanso humana e a

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questo dos pontos de vista antropocntricos versus ecocntricos.. Esses estudos socioambientais
condenaram o pensamento clssico por consider-lo uma forma de construtivismo radical, negando a
prioridade ontolgica do mundo natural, decorrente de um antropocentrismo arraigado no
instrumentalismo da natureza e na incapacidade de levar em conta os limites da natureza. Para
FOSTER, desta forma, a teoria socioambiental, ao se imergir nessas discusses, no encontrava o cerne
do que deveria ser problematizado:
[...] a teoria socioambiental no teve at agora uma orientao
suficientemente materialista, histrica ou dialtica para reconstruir a teoria
racional ao longo de linhas mais consistentes e realistas ecologicamente.
Na verdade, a dicotomizao substanciada em tais vises tende a perpetuar
as concepes humanidade versus natureza que, de muitas maneiras, so a
fonte do problema. (FOSTER, 2005:34).

As crticas utilizao do marxismo para a compreenso da crise ambiental vieram de


variadas frentes. James OCONNOR2, eco-marxista, critica o marxismo enquanto teoria (e prtica)
produtivista, antropocntrica e desinteressada pelo valor da natureza (FOLADORI, 2001:105). Como
apontado por FOSTER (2005), entre as crticas est a de que as afirmaes ecolgicas de Marx so
apartes sem relao sistemtica com a estrutura de sua obra (GOLDBLATT, 1996:5). Para GIDDENS
(1981:59-60) e BENTON (1989:51-86) Marx teria adotado uma viso prometica (pr-tecnologia)
acreditando que a tecnologia e o desenvolvimento econmico haviam resolvido os problemas dos
limites ecolgicos (NOVE, 1987:399). J para REDCLIFF e WOODGATE (1994:53) Marx tinha
pouco interesse pelas questes da cincia ou pelos efeitos da tecnologia sobre o meio ambiente,
faltando-lhe base cientfica para anlise das questes ecolgicas.
Por mais que as crticas sejam cabveis, na atualidade a hegemonia do capitalismo e a
incorporao da questo ambiental em sua lgica, nos levam necessidade de refletir com base em
perspectivas que dem conta de realizar uma crtica consistente desse processo e, qui, propor novas
interpretaes ou alternativas ao que se convencionou chamar desenvolvimento sustentvel.
Essa alternativa pode ser viabilizada pelo encontro entre a crtica marxista ao capitalismo e a
crtica ao produtivismo dos ecologistas, mesmo considerando que sua origem seja diversa e contrria,
graas ao produtivismo depredador desenvolvido nos pases ditos socialistas semelhana dos
capitalistas, e a hesitao dos ecologistas em considerarem as relaes entre homem e natureza no
quadro das relaes sociais (HARRIBEY, 2001:1).
Esse encontro terico, para HARRIBEY (2001:1-2), se torna possvel em decorrncia de trs
fatores: o primeiro, o desaparecimento dos modelos socialistas de crtica ao capitalismo; o segundo, a
liberalizao completa do capitalismo sob a forma de mercados financeiros globais e o terceiro, pela
convergncia das mobilizaes sociais contra os desmandos da globalizao e seu impacto nos setores
social e ambiental, principalmente nas populaes despossudas.
Neste sentido, os trabalhos de BURKETT e FOSTER no ano de 1999 (FOLADORI,
2000:170) mostraram a conscincia ecolgica de Marx, ao evidenciar que Marx j havia realizado uma

Dirige a revista Capitalism, Nature and Socialism (1988 -).

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ampla reflexo sobre as relaes entre a sociedade e a natureza em suas crticas sobre o modo de
produo capitalista (HARRIBEY, 2006).
Neste sentido tambm devem ser considerados alguns trabalhos que no fazem parte desse
movimento recente de conciliao entre verdes e vermelhos, mas contribuem decisivamente em sua
base terica e filosfica. FOLADORI (2000:160) destaca a perspectiva filosfica de O conceito de
natureza em Marx de SCHIMIDT (1962) e as obras de ENZENBERGER (1974) A critique of Political
Ecology, assim como a de PARSONS (1977) Marx and Engels on Ecology e a Condies de Sobrevivncia da
Humanidade. possvel salvar o progresso? de FETSCHER (1985),da Escola de Frankfurt. Como
destacado por (MORAES, 1994:91):
O relacionamento da sociedade com a natureza j recebeu
alguns tratamentos interpretativos nas Cincias Humanas da atualidade.
[...] Notadamente no campo marxista tal discusso tem fludo com certa
regularidade. O congresso Homem, Natureza e Sociedade: Ecologia e
Relaes Sociais, realizado pelo Instituto Gramsci, reuniu cientistas
humanos italianos dentro de um debate interdisciplinar que resultou num
dos equacionamentos mais elaborados dessa temtica3. O trabalho de
Alfred Schmidt sobre O Conceito de Natureza em Marx [...] A obra de G.
Prestippino sobre O Pensamento Filosfico de F. Engels tambm aborda esta
problemtica4. G. Lukcs, ao discorrer sobre a Ontologia do Ser Social,
retrabalha as formulaes marxianas sobre a relao homem/natureza
associando-as com as teorizaes de Nicolai Hartmann5. Os autores da
Escola de Frankfurt passaram por esse tema, constituindo-se numa
pesquisa terica interessantssima o rastreamento das colocaes de
Adorno, Horkheimer e Marcuse a esse respeito6.

LIPIETZ (2003), militante da esquerda francesa, em seu artigo Political Ecology and the future
of Marxism, em que debate a relao entre o marxismo e a ecologia poltica, destaca os elementos que os
marxistas estariam redescobrindo pela discusso ecolgica.

Nota do autor: Vrios autores, Uomo, natura e societ. Ecologia e rapporti sociali, Instituto
Gramsci, Roma, 1973.

Nota do autor: Giuseppe Pretispino, El pensamiento filosfico de Friedrich Engels, Soglo


Veintiuno, Mxico, 1977.

Nota do autor: Ver: Georg Lukcs, As bases ontolgicas do pensamento e da atividade do


homem, Temas de Cincias Humanas, So Paulo, 1978, e Trabalho e Teleologia, traduo
apostilada de Carlos Nelson Coutinho, s/e, s/d.

Nota do autor: Para ilustrar poder-se-ia tomar o interesse em discutir a questo ambiental
luz das teorizaes de Habermas a respeito da opinio pblica. Uma introduo ao pensamento
de Habermas pode ser obtida em Brbara Freitag e Srgio Paulo Rouanet, Habermas, Coleo
Grandes Cientistas Sociais, tica, So Paulo, 1980.Sobre as colocaes de Adorno,
Horkheimer e Marcuse, pode-se ler: Phil Slater, Origens e significado da Escola de Frankfurt,
Zahar, So Paulo, 1978.

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Partindo da idia (que a princpio parece questionvel) de que a ecologia poltica, por meio
da militncia e da luta poltica, o nico movimento que realmente pode reivindicar uma agenda de
transformao social para transformao da sociedade, LIPIETZ reconhece o Materialismo, a Dialtica,
o Historicismo e o Progressivismo Poltico como pontos de encontro entre as linhas tericas: sobre o
materialismo destaca que os marxistas, assim como os verdes, enfocam a relao humanidade-natureza
mesmo que, para os primeiros a avaliao da relao positiva e para os segundos, negativa. Sobre a
dialtica, alega que ambos os grupos utilizam a mesma forma de narrativa histrica, uma crtica das
estruturas reais. Sobre o historicismo e o progressivismo poltico, considera que ambos acreditam
estarmos vivendo num momento de mudana de paradigma o que o movimento operrio chama de
capitalismo, e a ecologia poltica de produtivismo, a ordem que deve ser anulada.; ou seja, crem
nos movimentos das grandes lutas histricas da esquerda (a democracia, o socialismo, o terceiromundismo, o feminismo, o regionalismo) e na perspectiva de um novo modelo de desenvolvimento,
para os verdes o sustentvel, para os vermelhos o socialismo.
Entre as crticas ao marxismo formuladas por LIPIETZ (2003) uma delas se destaca a
engrossar aquelas reunidas por FOSTER (2005). Trata-se da idia da revoluo proletria da qual o
Marxismo parte. O autor destaca que existe uma gama muito maior de movimentos sociais de
resistncia ao capitalismo, o proletariado foi substitudo pela massa assalariada, pelos excludos e
marginalizados. Por outro lado, as mudanas nas relaes de trabalho formaram um novo tipo de
trabalhador, no expropriado de seu conhecimento, pelo menos em pases onde a produtividade
baseada numa combinao de rotina com os aspectos manuais do trabalho e suas dimenses mais
criativas e intelectuais.
A antiga identidade proletrio-empregado-trabalhador j no
existe mais, sendo, ao invs disso, substituda por uma pronunciada
diversidade de situaes, interesses e aspiraes. LIPIETZ (2003)

A despeito de tantas crticas, LIPIETZ (2003) reconhece que a ecologia poltica falhou (at
aqui, pelo menos) em criar um pensador progressista, materialista, dialtico e historicista da estatura de
Marx., reforando, por sua vez, a necessidade de aprofundarmos nosso conhecimento sobre a teoria
marxista e sua contribuio para o pensamento ecolgico em moldes consistentes, que faam frente s
interpretaes que buscam homogeneizar as questes e as solues crise ambiental que se coloca.
Pois como coloca BURKETT (1999), a anlise marxista do capitalismo contm uma teoria sobre a
crise ambiental, j que ambas envolvem a reduo na qualidade e quantidade de riqueza natural e
implicam na apropriao no paga ou livre dos recursos naturais pelo capital.
A formulao de um novo paradigma, do materialismo naturalista, como acredita
HARRIBEY (2001:2), deve levar em conta duas superaes entre nos marcos tericos em debate
atualmente: o primeiro, com a superao do marxismo tradicional, que se resumiu coletivizao dos
meios de produo sem modificar as relaes sociais; o segundo, com a reinsero da ecologia poltica
atravs da sua integrao em um conjunto maior de modificaes que levem transformao social,
livre da iluso de um capitalismo limpo.
A partir daqui sero referidas algumas das idias principais realizadas por autores que
utilizam das reflexes marxistas para a problematizao da questo ambiental, assumidamente ou no.
A exposio parte das noes bsicas de homem, natureza e de sua relao, buscando compreender a

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dicotomia que se instala nessa relao e as possibilidades de sua transgresso para a anlise do todo e
ainda sua relao com a cidade, no contexto capitalista.

2.2. A questo urbana


Primeiramente, cabe um pequeno esclarecimento sobre o conceito de direito cidade7, sob
qual tipo de anlise do urbano que parte sua formulao. Pressupe-se que o espao urbano resultado
de uma construo social, da interao das classes e sujeitos sociais, assumindo diversas configuraes e
de acordo com os modos de organizao socioeconmica e de organizao poltica adotados. Trata-se
da definio trabalhada por diversos intelectuais da sociologia urbana francesa, pensamento que se
contraps Escola de Chicago.
A Escola de Chicago inaugurou os estudos especializados em Sociologia Urbana, tratando o
fenmeno como cincia, orientada pelos conceitos da ecologia humana. Pela Ecologia Urbana, a anlise
do urbano se faz por analogia entre a estrutura da sociedade e os processos biolgicos que explicam a
interao entre os seres vivos, aspectos da vida social eram comparados a clulas, tecidos, rgos, etc.
(GOTTDIENER, 1997). Pela abordagem ecolgica, a disposio espacial dos assentamentos urbanos
representam a acomodao da organizao social ao seu meio fsico (PARK, 1925). Princpios do
darwinismo social so utilizados para explicar o comportamento humano. Os trabalhos da Escola so
marcados por duas fases: a primeira, anterior 2 Guerra Mundial, com a predominncia de
argumentos behavioristas ou sociobiognicos para explicar os padres espaciais. A segunda, no psguerra, focada na viso sistmica dos ajustamentos da sociedade ao meio ambiente, conseqncia das
foras sociais bsicas. GOTTDIENER (1997) critica a Escola por considerar sua viso biologicamente
reducionista (em sua verso competitiva ou cooperativa), por ser esquematicamente conservadora, por
ignorar as influncias de classe, status e poder poltico nos processos urbanos e por ser
tecnologicamente determinista. Por outro lado, deve-se considerar que seus estudos empricos
trouxeram o interesse em pesquisas voltadas a solues concretas para os problemas da urbanizao.
Chicago se transformou num laboratrio social.
A Geografia e Economia urbanas em seu tratamento tradicional que emergiu a partir da
segunda guerra mundial, adotam como conceitos organizadores certas regularidades estatsticas no
tocante ao tamanho, funo e organizao espacial da cidade. Esses modelos foram criticados por
GOTTDIENER (1997) por: 1) atribuir o papel primordial na organizao do espao ao centro
histrico da cidade; 2) considerar a tecnologia como essencial na determinao do valor da terra; 3)
ignorar a natureza social da terra na avaliao de seu valor, ao enfatizar a diferenciao funcional e a
integrao em detrimento do reconhecimento do conflito e de seu papel modificativo.
A sociologia francesa, por outro lado, voltou-se ao estudo do fenmeno urbano, colado
realidade social e s diferenas criadas pelo sistema capitalista. Entre seus estudiosos, CASTELLS,
LOJKINE e LEFEBVRE, produziram no final da dcada de 60, reflexes que politizaram a anlise sobre
7

O direito cidade pode ser definido como o acesso ao conjunto de facilidades que a cidade
proporciona juntamente com as coisas que tm sentido pblico (transporte pblico, praas,
servios de sade, educao, etc.) e as necessidades individuais (moradia principalmente) que
tambm so coletivas na medida em que so necessrias para a sobrevivncia humana e,
consequentemente, para a reproduo da fora de trabalho e do prprio sistema.

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a cidade e trouxeram novos elementos discusso, como os movimentos sociais urbanos, os meios de
consumo coletivo, a estruturao social do territrio na sociedade capitalista e o papel do Estado na
urbanizao (SANTANNA, 2003: 94). A viso de que o espao construdo pelas foras polticosociais ajuda na compreenso da interao dos atores envolvidos na luta pela conquista e defesa de
direitos.
Em seu livro, O Direito Cidade, Henri LEFEBVRE considera o urbanismo uma ideologia
utilizada pela burguesia para o remanejamento da cidade de forma a modific-la, preservando seus
privilgios e sua reproduo social expulsando o proletariado do centro urbano, o que chama de
destruio da urbanidade. Essa ideologia pressupe que existam problemas ou patologias espaciais e
que, por meio do planejamento e da reorganizao funcional da cidade (nem sempre comprometidos
com a realidade), se pode construir um espao social harmonioso e normalizante. Essa forma urbana
ordenada, previsvel e limpa, seria a causa da destruio da vida urbana, j que ficam impedidas as trocas
entre os diversos (classes, raas, culturas, arquiteturas, etc.). [...] encontros, confrontos das diferenas,
conhecimentos e reconhecimentos recprocos dos modos de viver, dos padresque coexistem na
cidade. (LEFEBVRE, 1969:20).
No Brasil, a dcada de 60 tambm marca os primeiros estudos especficos de sociologia
urbana, rejeitando o paradigma da marginalidade e da dependncia para explicar os processos urbanos.
A teoria da marginalidade desenvolvida na Amrica Latina no contexto do autoritarismo, colocou
como problema a especificidade do processo de industrializao perifrico dos pases em
desenvolvimento, marcados pela dependncia e pela marginalidade com relao ao processo mundial.
A cidade seria o reflexo dessas desigualdades macroeconmicas.
Socilogos brasileiros como Francisco de Oliveira e Paul Singer, em estudos pioneiros,
argumentam que a marginalidade e a pobreza no decorriam de problemas de integrao social.
Demonstram que so fenmenos prprios da estruturao do sistema de produo capitalista, que as
preservam por mecanismos pr-capitalistas que se mantm como forma de reproduo do prprio
sistema de acumulao. A partir de ento, surgem diversos trabalhos denunciando as polticas de
urbanizao que reforam os processos de segregao social, pelo processo de dupla espoliao
urbana (KOWARICK, 1979) sofrida pela populao pobre: alm de ter sua fora de trabalho
explorada pelo capital, ainda tem que suportar as pssimas condies de vidas que lhe proporcionada
pelo processo de urbanizao perifrica, sem acesso aos bens de consumo coletivos.
Essas formulaes se contrapem percepo dos problemas urbanos como desvios do
modelo ideal, cuja soluo se encontraria na formulao de novas tecnologias, legislao e maior
fiscalizao. Na cidade ideal ficam escondidos os conflitos, as contradies e os problemas:
As crises urbanas so atribudas ao aumento de populao, ao
inchao urbano, que ocorrem sem a correspondente infra-estrutura,
levando ilegalidade e aparente desordem. [...] a violncia proveniente
dos pobres e do lugar onde vivem. Silencia-se sobre a globalizao
econmica, as corporaes multinacionais e o poder do trfico de drogas e
armas. (RODRIGUES, 2007:5).

As anlises ficam descoladas da realidade, da materialidade histrica que contriburam para


esses processos, escamoteando as possibilidades verdadeiras de encontrarem-se solues possveis.

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Uma abordagem mais recente, difundida por consultores catales (BORJA E CASTELLS,
1996), parte do pressuposto de que a crise nas cidades ser enfrentada com sua insero nos espaos
econmicos globais de forma a garantir o mnimo de qualidade de vida sua populao, possibilitando
a convivncia democrtica. A cidade seria produzida por investimentos em localidades especficas, de
interesse de capitais nacionais e estrangeiros, com o objetivo de criar espaos privilegiados em infraestrutura e qualidade urbana para a reproduo de investimentos, para o acesso aos servios necessrios
circulao e concentrao do poder econmico. So locais voltados para convenes e feiras, parques
industriais e tecnolgicos, oficinas de informao e assessoramento a investidores e empresrios, torres
de comunicao e comrcio, atividades tursticas, bairros nobres, condomnios fechados. O mercado a
ser atingido restrito aos investimentos internacionais, aos visitantes e usurios solventes. A cidade
passa a ter uma identidade independente de seus moradores, que passa a ditar qual sua vocao ou
seu papel como mercadoria, como a cidade turstica, cidade global, etc. Nesse contexto, em que as
cidades so produtos que precisam atrair seus consumidores, e, portanto, desenvolver elementos
atrativos, ocorre a despolitizao das decises sobre o urbano, o caminho o da produtividade e da
competitividade que levam aos resultados. Os administradores pblicos, eleitos politicamente, passam
a desempenhar o papel de gestores que devem realizar a vocao da cidade, segundo os princpios do
capital. O consenso previamente estabelecido como imprescindvel e existe entorno da conscincia
unificada de superao da crise urbana e do patriotismo cidade (VAINER, 2000).
Essa viso passa a acobertar os verdadeiros problemas da cidade e a agrav-los, na medida em
que as solues que aponta no atacam as questes estruturais: separaes estanques entre os includos
e os excludos, entre a cidade legal, onde o Estado se faz presente at mesmo em excesso, e a cidade
ilegal, onde a flexibilidade normativa d espao lei do mais forte, onde se desenvolvem e se fortalecem
outros tipos de poderes, como o do trfico de drogas. Essa lgica, leva gerao da violncia como
forma de resistncia excluso, ou como tentativa de um outro tipo de incluso social (plural).
A irregularidade se forma nesse bojo, em especial nas grandes cidades e metrpoles. Em
espaos privilegiados atua o setor imobilirio, almejando regulamentaes urbansticas mais flexveis e
coeficientes de aproveitamento mais altos para a produo de espaos diferenciados e altamente
qualificados, disposio de um mercado restrito, porm muito rico, enquanto os setores populares
lutam pela sua incluso no espao urbano minimamente qualificado com os servios bsicos e
regularizado (MARTINS, 2006).
Se a dualidade de condies urbanas edificadas, com ilhas de
eficinciana cidade vem viabilizando nos anos recentes o funcionamento
dos negcios e empresas da nova economia, as condies ambientais, que
so indivisveis, comeam a demonstrar seu limite, chegando a situaes
crticas que afetam no s a parcela de excludos, mas toda a sociedade de
pessoas fsicas aos prprios negcios como o caso do limite da
disponibilidade de gua potvel, da poluio dos mananciais e reduo de
sua carga abaixo dos nveis de segurana, das enchentes, da crise de energia
eltrica, da proliferao de doenas como a dengue, transmitida por
vetores. (MARTINS, 2006:63)

E [...] no por falta de planos e nem de legislao urbanstica que as cidades brasileiras
crescem de modo predatrio. (MARICATO, 2000:147). A ineficcia da legislao providencial para

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o exerccio arbitrrio daqueles que tm poder de flexibilizar sua aplicao nos casos concretos. A
existncia da ilegalidade urbana funcional ao sistema, por isso a necessidade de se analisar a realidade
a partir da anlise do todo, mas no do recorte da irregularidade como uma anormalidade a ser
corrigida.
A ilegalidade na proviso de grande parte das moradias
urbanas (expediente de subsistncia e no mercadoria capitalista)
funcional para a manuteno do baixo custo de reproduo da fora de
trabalho, como tambm para um mercado imobilirio especulativo (ao
qual correspondem relaes de trabalho atrasadas na construo), que se
sustenta sobre a estrutura fundiria arcaica. (MARICATO, 2000:147-8)

A anlise do urbano a partir dessa viso de cidade, busca a compreenso total do fenmeno,
em suas diversas dimenses, superando os aspectos encobertos pelos planos-discurso (MARICATO,
2000).

2.3. Cidade e natureza na sociedade capitalista


O senso comum contrape cidade e natureza. Onde um comea, o outro acaba, como se a
natureza no agisse nas cidades e como se os impactos das atividades humanas ou as prprias atividades
humanas no influenciassem a natureza. Essa contraposio leva a uma srie de equvocos que so,
inclusive, transpostos na formulao de normas e na interpretao normativa.
Enquanto a cidade seria o lugar do artificial, do construdo, do controle das intempries da
natureza e do homem, a natureza s existiria enquanto intocada, reservada e selvagem. Essa viso se
reflete nas polticas pblicas voltadas criao de unidades de conservao cuja preservao
permanente, integral e absoluta, onde proibida qualquer interveno. Assim, neste contexto, a
natureza [nica] faz parte de um mundo separado espacial e funcionalmente do mundo social e
urbano. (OSEKI e PELLEGRINO, 2004:502).
Essa contraposio rgida no pode e no deve permanecer conquanto se considere que o
meio ambiente um s, mesmo que composto por diferentes paisagens e que o homem precisa
conviver com a natureza sob pena de se alienar de sua prpria condio humana.
A oposio entre o natural e o construdo perde sentido e
interesse a partir do momento em que essa possibilidade de unificao do
globo terrestre em um nico sistema de servios, informaes e
comunicaes, de potencial ilimitado e expanso finita, elimina a viso do
natural como espao no-organizado, no-delimitado, desprotegido, em
contraposio ao construdo como espao precisamente delimitado,
controlado protegido. (LEITE, 1993:139)

A crise, a guerra e a insustentabilidade urbanas acabam por colocar prova a noo de que o
urbano espao da segurana para o homem realizar sua vida. A cidade, smbolo da emancipao do
homem em relao natureza revela a deteriorao da qualidade de vida: infra-estrutura decadente e
precria, congestionamentos, poluio, injustia, degradao, violncia. Os processos de construo do

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espao urbano e o agravamento dos problemas colocam prova essa forma estanque de compreenso
das relaes entre a sociedade e a natureza.
Em conseqncia desse esforo de integrao e da necessidade de recriar a identidade da
cidade, diante de suas novas e velhas contradies, da ascenso da preocupao ambiental e do novo
contexto econmico marcado pelos processos de flexibilizao, surgem novos modelos de poltica
urbana.
A urbanizao, ao transformar de maneira to intensa a
relaes entre a natureza e a cidade, promove entre ambas uma unio
completa e uma solidariedade indestrutvel que no permite mais a adoo
de atitudes isoladas. Pensar solues parciais, criar mtodos de estudo,
tratamento e propostas para questes genericamente rotuladas como
ecolgicas, naturais ou econmicas no tm nenhuma utilidade prtica
num momento em que o significado dos lugares explicado pela totalidade
das relaes entre os elementos fsicos, naturais, culturais, polticos e
econmicos que o constituem. (LEITE, 1993:144)

As trajetrias diversas, e muitas vezes opostas, construdas pelos setores ambiental e urbano
se refletiram nas construes tericas sobre a relao da natureza e do urbano (na mdia, na
regulamentao, nas polticas pblicas, nos movimentos sociais e na academia). Ao mesmo tempo, o
fortalecimento da legitimidade das questes ambientais fez com que as velhas questes urbanas
tivessem seu mbito de anlise redefinido, em busca de uma nova identidade, de forma diferente em
pases desenvolvidos e em desenvolvimento, de acordo com seus patamares de reivindicaes. As
dificuldades de integrao e relacionamento entre esses campos de estudo e o novo campo legitimado,
relegaram o segundo plano s questes do espao urbano. HARVEY (1996) [...] identifica um ponto
cego (blindspot) de enormes propores causado pela hostilidade de longa data do movimento
ambientalista para com a prpria existncia das cidades. (apud COSTA, 2000:57).
A hiptese de que o paradigma ambiental teria substitudo o do planejamento racional
lanada por TOPALOV (1997) para quem a crtica sobre a eficcia do planejamento, da exigncia de
participao cidad e da liberao dos mercados levaram ao declnio do planejamento a partir dos anos
80. Ao mesmo tempo em que surge uma nova linguagem, na qual vrias correntes distintas oriundas
de fontes defasadas confluram para o mesmo rio, tornando seu fluxo irresistvel, assim como suas guas
misturadas e turbulentas. (TOPALOV, 1997:25). Confirmando essa tese, OSEKI e PELLEGRINO
(2004:487) defendem que houve uma mudana de paradigma do planejamento territorial, da tecnocracia, para a eco-cracia, de forma que foi incorporada certa conscincia ecolgica na cincia da
ordenao territorial.
TOPALOV (1997: 29-34) demonstra, em breve histrico sobre o surgimento e
desenvolvimento da cincia da cidade, que a preocupao com a reconstruo da cidade, com o resgate
do sentido de comunidade, como forma de organizao da vida social que est presente nas
preocupaes ambientalistas, j existia a partir dos estudos urbanos, fossem eles de origem nos planos
(vindos de cima) ou na organizao das comunidades (vindos da base). Nesta mesma continuidade,
entre o velho (planejamento racional) e o novo (ambiental) estaria a crena no poder racionalizador da
cincia (TOPALOV, 1997:41-2).

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Como ruptura, aponta que o novo paradigma teria modificado outros aspectos da
preocupao social, a escala dos projetos de reforma passa da nao (e suas organizaes polticoadminstrativas) para o planeta. Ao enfocar as relaes da sociedade com a natureza, e no mais entre os
grupos sociais e suas disputas, como faziam as cincias sociais, o ambientalismo restaura a
representao universalista do homem. O Estado-nao se desqualifica como unidade de exerccio da
cidadania e a mxima passa a ser Think globally, act locally.. A ao como indivduo e sua relao com o
planeta se sobrepe ao pertencimento nao. O enfraquecimento da legitimidade do Estado na
gesto poltica denota e coaduna o deslocamento do poder econmico para as multinacionais e
entidades supranacionais (TOPALOV, 1997:39-40). E considera que, se o ecologismo no construir
instrumentos para sua aplicao, equivalentes aos que existiam no paradigma anterior (garantia dos
direitos sociais pelas burocracias nacionais), ser somente a restaurao da liberdade dos mercados
que, no final das contas, ter sido legitimada. (TOPALOV, 1997:40).
Na viso de HOGAN (1995), a transformao de problemas urbanos em ambientais um
emblema do modismo, pois antes do ambientalismo se transformar numa bandeira central, essas
questes j eram consideradas pelos planejadores urbanos e gestores municipais (apud
STEINBERGER, 2001:16).
No Brasil, sequer est presente a regulao urbana universal e j se manifestam os efeitos do
neoliberalismo na precarizao da vida urbana. Visto desta forma, tratar conjuntamente os dilemas
social-urbanos e ambientais soa como uma roupagem da moda (COSTA, 2000:59) para designar os
antigos problemas sociais.
STEINBERGER (2001) acredita que existe uma sensvel diferena de abordagem entre
analisar um problema urbano de per si e inseri-lo em uma problemtica ambiental urbana. Porque os
antigos gestores no tinham se dado conta que as intervenes urbanas impactavam o meio ambiente,
mesmo que isso j ocorresse.
A noo de desenvolvimento urbano sustentvel ou cidade sustentvel representaria a
convergncia desses setores COSTA (2000:55), partindo-se do princpio de que no espao urbano
onde se materializam e transformam as relaes sociais. Essa suposta convergncia tambm teria criado
um novo campo de investigao, o do meio ambiente urbano (STEINBERGER, 2001:10).
Neste contexto cabe recuperar a discusso sobre cidades sustentveis, no mbito dos
organismos internacionais, destacada pela Rio-92 e pela Conferncia Habitat II. Trata-se da
transferncia para a esfera local, da operacionalizao da noo de desenvolvimento sustentvel,
concebido como aquele que assegura o atendimento das necessidades do presente sem comprometer a
capacidade das geraes futuras satisfazerem tambm s suas (COMISSO MUNDIAL, 1988:9 apud
COMPANS, 2001:105-6).
Segundo MMA/PNUD (1999:32), a necessidade de ambientalizar as polticas urbanas
surgiu em dois nichos distintos. O primeiro considerou uma anlise da capacidade de suporte do
metabolismo da cidade, foi crtico s cidades doentes e props o modelo de metabolismo circular, no
qual os fluxos de energia seriam planejados e tecnologicamente programados para evitar busca de
energias fora do sistema, o que reduziria as externalidades negativas das cidades.

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O segundo, baseado nas discusses entorno da Agenda Habitat I (1976) e II (1996),


transformou as preocupaes em se evitar o xodo rural e o inchao das cidades numa abordagem que
incorporou a cidade como o hbitat mais procurado pelos humanos.
Do lado dos gestores urbanos, a origem dessa associao entre a sustentabilidade e o urbano
teria ocorrido pela apropriao desse discurso por alguns atores que buscavam dar legitimidade s suas
perspectivas na produo do espao urbano, como forma de compatibiliz-las com os princpios da
Agenda 21 e com o crescente interesse do Banco Mundial na carteira de projetos ambientais.
A concepo de cidades sustentveis segue a lgica daquela noo ampla de
desenvolvimento sustentvel, que permite interpretaes muito diversas e, at mesmo extremas. [...]
entre a concepo mais estreita de sustentabilidade fsica e a mais abrangente que, hipoteticamente,
sugere um novo padro de acumulao, consumo e riqueza para que as necessidades bsicas de todos
sejam atendidas [...] tudo possvel. (COMPANS, 2001:106).
[...] se faz uso da noo de sustentabilidade para induzir o que
corresponderia a uma restrio ambiental no processo de acumulao, sem
com isso enfrentar os processos poltico-institucionais que regulam a
propriedade, o acesso e uso dos recursos naturais e dos servios ambientais.
Tambm no so postas em prtica aes indispensveis mudana dos
padres de consumo dos pases industrializados, que determinam a
internacionalizao do estilo. (GUIMARES, 2001:62)

Existem diversas definies para o que seja sustentabilidade urbana, e cada uma delas
contempla modelos e metas especficas. Uma classificao de trs campos de representaes sobre a
sustentabilidade urbana foi realizada por ACSELRAD (1999:82-88). Essas matrizes argumentativas se
contrapem e se associam dependendo do discurso sobre o tema.
A primeira a representao tecno-material das cidades, fundada em modelos de eficincia
energtica e de equilbrio metablico, aplicados ao urbano. Essa lgica busca a adaptao tcnica do
urbano atravs da minimizao do consumo de energia, explorando ao mximo os fluxos locais,
satisfazendo critrios de estoque e de reduo do volume de rejeitos. Nessa perspectiva, a
sustentabilidade seria alcanada com a redistribuio das atividades de acordo com a base dos recursos
ambientais e urbanos. Sua base social de apoio constituda pelas vias da educao ambiental, da
disseminao da conscincia ecolgica e de projetos comunitrios de reciclagem. Para esse discurso, o
mercado que dirige a promoo das vantagens competitivas que pode dirigir as cidades para a
sustentabilidade. Esses processos de reestruturao eco-urbana, funcionariam como mecanismos de
cientificizao da poltica na construo do urbano, pelos quais experts da Ecologia Cientfica atuam
na organizao racional e erudita do territrio, demonstrando a intensificao da atuao de
profissionais do ecolgico nas instituies pblicas. Trata-se de uma viso reducionista, que conduz
perspectiva de que dirigir as cidades para um futuro sustentvel significa promover a produtividade
urbana e fortalecer as vantagens competitivas. (ACSELRAD, 1999:83). Nesse caso, a sustentabilidade
utilizada para tecnificar o debate em torno da construo do espao urbano, limitando-se a discutir a
construo de cidades econmicas em espao, matria e energia, sem consider-las enquanto espao
por excelncia do debate pblico e da construo de mundos diversos e compartilhados. Nesta linha de
interpretao, a sustentabilidade urbana tende a se reduzir a um artifcio discursivo para atribuir s
cidades qualidades que sejam atraentes aos capitais disputados na dinmica da competio interurbana

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(ACSELRAD, 2004:36). Essa linha se aproxima do cuidadoso planejamento metropolitano


contemporneo, sem maiores problematizaes conceituais (COSTA, 2000:69).
A segunda matriz considera a cidade como espao da qualidade de vida, estruturando-se
nas questes sanitrias, na cidadania e no patrimnio. As externalidades negativas das cidades, por essa
perspectiva, seriam equacionadas ao longo do tempo, com a construo de direitos (de existncia, de
identificao e de pertencimento cidade) e a retomada da cidadania.
A terceira matriz considera a cidade como espao de legitimao da reproduo das polticas
urbanas, em bases de eficincia e eqidade. Neste caso, a idia da sustentabilidade utilizada como
argumento para viabilizar politicamente a construo da base tecno-material das cidades, socialmente
construda.
No caso de articulao entre o discurso da eficincia ecoenergtica e o da qualidade de vida, o
resultado seriam formas urbanas de cidades auto-suficientes (cidade compacta ou policntrica) que, ao
economizar recursos, poderia remeter a uma crtica ao livre mercado e globalizao em suas
necessidades de aumentar fluxos e sua capacidade de desperdiar recursos.
Essa mesma representao de cidade com qualidade de vida e compacta pode, no
entanto, ser utilizada pelo modelo de cidade global como forma mais eficiente de se estabelecerem os
fluxos de informaes e capital, e oferecer melhores condies de vida para seus habitantes, a servio do
mercado. Mesmo que seja segregadora e excludente. (COMPANS, 2001:124).
Essas formas de cidades so apropriadas pelo discurso hegemnico da cidade sustentvel,
servindo como forma de construo de uma linguagem unificadora e transformadora do planejamento
urbano, para dar um novo significado s questes urbanas e trazer segurana e controle s medidas para
seu enfrentamento. A concepo universalista conviria queles modelos que dependem da construo
de consensos prvios para se concretizarem, que buscam acomodar as diferenas nessa nova realidade.
Em contraposio ao hegemnico, est o discurso das perspectivas poltico-ecolgicas da
cidade, que buscam aproximar as noes de natural e urbano, sem desconsiderar os processos sociais
envolvidos em sua formulao. Para essas perspectivas (SWYNGEDOUW, 2001:84) [...] a cidade e o
processo urbano so uma rede de processos entrelaados a um s tempo humanos e naturais, reais e
ficcionais, mecnicos e orgnicos. Para ele, a natureza fornece a matria-prima para a produo
histrica da sociedade e da natureza (SWYNGEDOUW, 2001), formando representaes
inseparveis, integradas e simultneas, cheias de contradies e conflitos. Nesta interpretao, se
destaca a necessidade do reconhecimento das experincias e ambies diferentes dos atores envolvidos
no processo social, para que sua aproximao e construo dos consensos sejam feitos de forma
dialtica, tendo como premissa a existncia do [...] conflito inerente dinmica contraditria da
sociedade e como resultante de processos democrticos. (LOUREIRO, 2003:41).
Nesses termos, a sustentabilidade urbana um conceito em disputa, que acomoda
interpretaes antagnicas. E entre as diversas perspectivas sobre a sustentabilidade urbana, esto
aquelas que buscam aliar a insero no mercado global com a sustentabilidade urbana.
Uma delas a proposta do Banco Mundial (RIVEIRE DRC, 1999 apud MARTINS,
2006:7), que considera cidade sustentvel aquela que apresenta competitividade (competitiveness),
mercado de terra eficaz, sistema de circulao eficiente, sistema de comunicaes amplo e disponvel,
qualidade de vida (livability), standard de vida digno, capacidade de superar degradao urbana e do

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meio ambiente, oferta de recursos culturais e amenidades, administrao eficiente (good governance),
com a simplificao e reduo de trocas/fluxos de deciso, superao da corrupo, formulao de
regras explcitas, confiana junto aos bancos (bankability), credibilidade enquanto tomadora de
emprstimos.
Essa viso particular de cidade sustentvel corroborada por BORJA & CASTELLS (1998),
para quem a sustentabilidade urbana faz parte da estratgia de insero das cidades no mercado
competitivo. Proposta formulada por esses urbanistas a pedido das Naes Unidas, para anlise na
Conferncia Habitat II, realizada em Istambul, 1996.
Entre as exigncias da competitividade urbana estaria a criao da qualidade de vida
urbana, essencial para a produtividade dos trabalhadores e da atrao de profissionais altamente
qualificados, empresas e investimentos. (COMPANS, 2001:113) Neste sentido, a tutela do meio
ambiente vem se apresentando como um dos componentes fundamentais para legitimar o
planejamento estratgico, como atributo para atrao de investimentos externos (BEZERRA, 2005:967).
A recuperao econmica das metrpoles, para essa proposta, tambm deve ser calcada em
estratgias de consenso, a vontade conjunta e o consenso pblico para que a cidade d um salto
adiante, tanto do ponto de vista fsico, como econmico, social e cultural. (BORJA E CASTELLS,
1996:156 apud CARVALHO, 2000:77).
curioso constatar que tal projeto de cidade,
intrinsecamente subordinado s regras e requisitos da valorizao do
capital, possa, por vezes, ser propagado pelos mesmos atores internacionais
que disseminam o discurso ambiental-social-humanitrio do
desenvolvimento sustentvel (COMPANS, 2001:107)

A formulao das Agendas 21 locais (excetuadas aquelas que conseguem superar o


consensualismo e se materializar) faz parte da ttica utilizada pelo discurso em defesa da cidade global
por reunirem elementos marcantes desse esquema argumentativo, como: crena na boa-f dos
interesses do mercado (LOUREIRO, 2003), a apologia parceria pblico-privada, o planejamento
fragmentrio/pontual, a disseminao de tecnologias de formao de consensos a priori construdos
luz do conhecimento cientfico tido como neutro (LOUREIRO, 2003:40), o recurso aos usuais
discursos de deslegitimao do nacional pelo local, a utilizao de imagens da cidade (baseando-se nos
smbolos) e da inexorvel necessidade de submisso da esfera poltica racionalidade do capital a
partir da pretensa falncia do poder pblico. Dessa forma, se pretende estabilizar as tenses que possam
ameaar a legitimidade poltica das administraes locais, assim como o afluxo de capitais e
investimentos s referidas localidades. (BEZERRA, 2005:101).
Desta forma, conclui-se pela necessidade de ir alm da terminologia corrente pois pela sua
ambigidade pouco contribui na compreenso da cidade e do meio ambiente quanto maneira de
enfrentar a degradao socioambiental, essa sim, percebida por todos.

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2.4. O enfrentamento da questo ambiental


Na transio da era antiga-feudal para o capitalismo, como descrito por Marx, com o
predomnio do econmico, do fetiche, do inumano, ocorre uma dissociao em direo a uma
alienao do humano em sua relao consigo mesmo e com a natureza (LEFEBVRE, 1971). A essncia
humana se distancia de sua atividade criadora ao ser afastado, pelas formas sociais, dos meios de
apropriao da natureza. O modo de produo transformou o que era considerado inalienvel em
objeto de negcios.
A virtude e a conscincia, o amor e a cincia que at aqui se
comunicavam, que eram a ocasio de uma generosidade e um dom, so
objetos de comrcio. A essncia social inumana: no outra que o
dinheiro. (LEFEBVRE, 1971:172-3).

Para PORTO-GONALVES a alienao advm de uma srie de mudanas no sistema


produtivo: a separao entre aqueles que produzem e aqueles que consomem; o fato de que quem
produz no o proprietrio do produto; o fato da produo no se destinar ao consumo direto dos
produtores; e, por fim, o fato de que o lugar que produz no necessariamente o lugar destino da
produo. No mais, seria conseqncia da predominncia do carter abstrato da economia e sua
desvinculao da moral ou do tico, de qualquer mudaneidade ou materialidade.
A economia em si no amoral. Os fisiocratas consideraram a natureza na sua materialidade
e a sua importncia na criao e produo de riquezas. Mesmo as reflexes sobre a economia de Adam
Smith, que era pastor, estavam fundadas em preocupaes ticas e morais como preo justo, preo
natural, valor (PORTO-GOLALVES, 2004: 55).
O capitalismo cria tanto riquezas quanto necessidades artificiais, destruindo as anteriores e
recolocando-as em novos patamares, ou criando novas. Existe uma necessidade pulsante de criao de
produtos que sejam cambiveis, provocando uma srie de desperdcios (de matria-prima e trabalho
humano) que no esto focados na superao das verdadeiras necessidades sociais, condies mnimas
de vida digna. Neste sistema ocorre uma relao particular entre a sociedade e a natureza, em que sua
separao chega forma mais extrema, forma de gerao de dinheiro e lucro que levam degradao da
natureza e das pessoas (BURKETT, 1999). PORTO-GOLALVES acredita que a viso neoliberal
redefiniu as questes ambientais em suas prprias bases, sintetizadas num certo conceito de
desenvolvimento sustentvel:
a crena nas virtudes do mercado, com a hipervalorizao da
dimenso econmica, chega a aproximar-se de um fundamentalismo
religioso. [...] O campo ambiental no escapa dessa iluso, como o
demonstram o recente desenvolvimento da economia ecolgica, a difuso
da noo de desenvolvimento sustentvel e, principalmente, a converso
imposta nos anos 1990, sobretudo depois da Rio-92, da mediao
econmica da maior parte das polticas setoriais de meio ambiente
fomentadas pelos organismos multilaterais (Banco Mundial em
destaque). como se qualquer poltica ambiental, para ganhar cidadania -,
isto , o direito existncia no debate poltico -, devesse antes se converter

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lgica econmica, como o demonstram as recentes propostas entorno da


gua [...].(PORTO-GONALVES, 2004: 53)

HARRIBEY (2001) refora essa idia, defendendo que o antagonismo protagonista na teoria
marxista, entre capital e trabalho, engendra, em si mesmo, uma contradio entre o capitalismo e a
natureza. Pois que o capitalismo negligencia ou computa deficientemente os custos naturais, assim
como sociolgicos e polticos da produo (OCONNOR, 1992:33). A crise ecolgica e a crise social
so conseqncia de uma dupla explorao: da a natureza para que se consiga suporte material para que
o trabalho possa se realizar e do trabalho, para que a natureza possa ser explorada de forma extensiva e
generalizada (HARRIBEY, 2001: 4-5).
O sistema capitalista, como evidencia BURKETT (1999), funciona por meio de crises
programadas cclicas de produo/acumulao e de circulao, diretamente relacionadas s
problemticas ambientais.
A primeira crise, de produo/acumulao, provocada por desequilbrios entre
necessidades materiais da acumulao e as condies naturais da produo de matria-prima, que
denotam um descompasso entre as temporalidades e necessidades da produo/ acumulao e da
regenerao do meio ambiente.
Pois que o crescimento do maquinrio e da diviso do trabalho provocam a reduo do
tempo de trabalho necessrio para a produo, da o estoque de matria-prima precisa crescer na
mesma proporo para manter a continuidade da produo e da acumulao.No curso do crescimento
de produtividade a parte do capital transformada em matria-prima necessariamente aumenta. Sempre
haver necessidade de maior acumulao de matria-prima no lugar da produo, maior do que o
utilizado diariamente/ semanalmente. preciso regularidade no abastecimento de matrias-primas. E a
parte do capital produtivo prometido como salrio se torna menor e menor em relao ao que
representa o maquinrio e a matria-prima.
Outro tipo de material cuja demanda aumenta com o aumento da produo dos materiais
auxiliares, que no fazem parte da substncia do produto, mas do condies assessrias produo
(calor, luz, qumicos etc.). Aqui Marx demonstra a necessidade crescente por materiais auxiliares
usados como fontes de energia para o processo de acumulao. Outra observao do autor sobre a
depreciao moral do capital fixo (mquinas e construes) provocada pela produo de novos e mais
produtivos assim como pelo aumento da produtividade do trabalho das indstrias que os produzem.
Em resumo, na busca da expanso do valor e do excedente de valor com o aumento da
produtividade e o avano tecnolgico dos instrumentos de trabalho, aumentada a demanda por
foras e objetos naturais. Cada hora de trabalho abstrato absorvida em quantidade maior e maior de
valores de uso, cada vez mais subvalorizado ou superexplorado. A acumulao do capital envolve
crescimento quantitativo do desequilbrio entre acumulao de valor e acumulao como processo
material dependente de condies naturais. Quanto maior a utilizao de matrias primas, maior a
degradao dos recursos naturais e o descarte de resduos no meio ambiente (BURKETT, 1999:110).
A segunda crise na qualidade do desenvolvimento humano-social causada pelos distrbios
entre circulao de matria e foras vitais que so geradas pela diviso industrial do capitalismo da
cidade e do campo. Essa uma decorrncia da tendncia do capital em acelerar o rendimento de
material para alm dos limites naturais.

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A aglomerao da indstria e da produo nas reas urbanas e a industrializao da


agricultura, baseada na reduo da auto-suficincia da produo e a despovoao rural, produziu uma
circulao de matria que ambientalmente insustentvel e nociva para a sade humana. O aumento
do lixo urbano, e forma concentrada e no reaproveitada para a re-alimentao do solo, diminuem a
fertilidade do solo e a qualidade das condies naturais de desenvolvimento humano.
O desenvolvimento da diviso do trabalho depende de uma certa densidade populacional,
para facilitar a diviso do trabalho e concentrar os meios de produo (fora de trabalho, mquinas,
energia, gua) economizados desta forma (BURKETT, 1999: 122). Essa concentrao gera um
movimento cclico de atrao de mo-de-obra, apropriao das economias externas e aumento das
taxas de lucro.
Existem, entretanto, limites expanso da indstria na cidade. Primeiro o espacial, j que a
indstria e os prdios altos tm limitaes prticas. Segundo, a prpria indstria destri as condies
naturais locais e provoca a migrao do capital para reas menos industrializadas e urbanizadas, em
busca de custos menores, j que nas reas industrializadas os trabalhadores j esto organizados em
sindicatos, passa a ser fiscalizada a emisso de poluentes e os recursos se tornam escassos por seu uso
intensivo.
Outras condies reforam esse carter centrfugo do capitalismo. O desenvolvimento dos
sistemas de transportes e de comunicaes e a evoluo da diviso do trabalho.
A descentralizao do capital tem um carter anti-ecolgico, pois facilita e promove o
crescimento de novos centros de acumulao, assim como novos aglomerados urbanos, combinando
degradao ambiental e social.
Mesmo sendo de grande importncia, a essa interpretao da teoria marxista ainda no teria,
de acordo com alguns autores, enfrentado alguns limites tericos. HARRIBEY (2001) um dos
autores que aponta uma srie de questes no respondidas ainda pela teoria marxista: 1) A anlise a
partir da distino das diversas formas do processo do trabalho suficiente para explicar as relaes
entre os homens e a natureza? 2) Se a produo se preocupasse apenas com valores de uso, toda a
contradio entre atividades humanas e os desequilbrios ecolgicos desapareceria? 3) O marxismo
sofre de uma insuficincia por ter se limitado anlise entre capitalismo e mercado, sem pensar no
binmio liberdade-igualdade e no uso do mundo (tese de BIDET apresentada por HARRIBEY).
Outra questo importante, frente s modificaes da diviso social do trabalho e a
modificao do carter do proletariado, a identificao de quais foras sociais devem conduzir o
projeto de democracia que construa maior justia social entre as classes sociais atuais e para as futuras
geraes. Pois que deve ser considerada a diversidade de discursos sobre a natureza. Neste sentido
HARVEY (1996: 172-3) coloca uma viso positiva sobre essa fragmentao:
A heterogeneidade dos discursos sobre natureza tem que ser
aceita no apenas como uma inevitabilidade, mas tambm como uma
muito construtiva e criativa forma de argumentao ecolgica, desde que
interpretada no como modos fragmentados e separados de pensamento e
ao embutidos em comunidades isoladas, mas como a heterogeneidade
internalizada, o jogo da diferena, o qual todos ns com certeza sentimos e

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experimentamos na nossa prpria interao com os outros, em ambos os


mundos, humano e inumano.

Na verdade, o que se busca a composio de idias que contemplem uma teoria de justia
integrando trs dimenses: a) teoria crtica da injustia; b) teoria de uma sociedade justa; c) teoria para
ser justo em uma sociedade injusta. Num segundo momento, a definio dos direitos de propriedade
coletivos pertencentes sociedade como um todo (como o ar, a gua e todo recurso que condiciona a
vida) que permitam a reconstruo de processos de produo comunitrios, estabelecidos a partir do
respeito da autonomia cultural e no quadro dos movimentos sociais (LEFF, 1999:99-100 apud
HARRIBEY, 2001:10-11). Tudo isso para que se possa alcanar a reapropriao coletiva da riqueza e
do tempo por meio da partilha dos ganhos produtivos com o objetivo de melhorar a qualidade de
vida,com atendimento das necessidades materiais essenciais estejam satisfeitas (HARRIBEY, 2001).
Diante das contradies que o sistema capitalista engendra, provocando crises cclicas que
atingem diretamente a relao entre a sociedade e a natureza de forma negativa, provocando crises
sociais e ambiental, basicamente dois caminhos foram sendo desenvolvidos para seu enfrentamento. O
primeiro deles propugna a valorao econmica da natureza, de forma que o sistema continue
funcionando na mesma lgica, mas, por meio da atribuio de valores monetrios natureza, seriam
diminudos os efeitos negativos e os desperdcios dos servios ambientais. A segunda corrente, a da
justia ambiental, enfrenta a problemtica ambiental como uma questo de justia distributiva e de
aceitao dos modos produtivo-culturais dos povos.

2.4.1. Valorao econmica da Natureza


A Teoria econmica neoclssica tenta reincorporar as externalidades negativas do
desenvolvimento econmico, custos sociais e ambientais, nos clculos de economia ambiental, por
meio de taxas e licenas de poluir negociveis, buscando promover a valorizao dos bens naturais
que seriam incorporados nos produtos. HARRIBEY (2001) aponta as contradies insuperveis dessa
linha terica: 1) S contabiliza o valor dos recursos ambientais e sociais em atividades produtivas
poluentes quando impactam outras atividades; 2) A explorao dos recursos naturais pelo capitalismo
se d numa velocidade superior reposio realizada pelos ciclos naturais (ALTVATER, 1991 e 1992
apud HARRIBEY, 2001:8) e as penalidades econmicas s incidem quando j foi transposto o limiar
da autodepurao dos ecossistemas, o que abaixa esse limiar (PEARCE, 1974 apud HARRIBEY,
2001:8) ao longo do tempo; 3) A natureza no tem valor econmico intrnseco, remete a valores na
ordem tica e poltica (HARRIBEY, 2001:9). As formas de se contabilizar seu valor s so possveis
quando calculado o custo de explorao ou o custo de reparao dos danos causados; 4) Os preos de
se poluir no so somente econmicos, obrigatoriamente um preo scio-poltico que resulta
diretamente de uma norma de poluio mantida pela sociedade e que no deve ser transgredida [...]
(HARRIBEY, 2001:9).
Refletindo sobre a mesma temtica, HARVEY (1996: 150-175), em seu livro Justice, Nature
& Geography of Difference, dedica um captulo para uma ampla reflexo sobre as formas de valorao da
natureza, sobre as vantagens da valorao monetria e os problemas dessa valorao e, posteriormente,
reflete sobre formas alternativas de se realizar uma medio de seu valor, em termos universais.
Aponta quatro argumentos a favor das valoraes monetrias da natureza: 1) Dinheiro o meio pelo
qual todos ns, na prtica diria, nos articulamos numa cadeia transaes em que so avaliados

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significativos e correntes aspectos do nosso ambiente utilizados na produo, no consumo e nas trocas;
2) Dinheiro o nico padro de comparao bem compreendido e universal que possumos
atualmente, um denominador comum e objetivo que todos entendem. Serve para comunicar nossas
carncias, necessidades, desejos assim como escolhas, preferncias, e valores; 3) Dinheiro na nossa
sociedade a forma bsica de poder social. a forma de alcanar, liberar e emancipar desejos humanos,
j que no possui de forma inerente qualquer julgamento moral ou constrangimento social e 4) Falar
em termos monetrios sempre falar na linguagem em que os detentores do poder social apreciam e
entendem, facilitando seu convencimento e colocando os temas ambientais na agenda.
A essas vantagens, entretanto, coloca (HARVEY, 1996:152-157) uma srie de deficincias
desse processo, que se somam quelas apontadas acima por HARRIBEY: 1) Dinheiro pode ser em si
mesmo instvel como representao de valores, sua credibilidade depende do crdito e do poder do
Estado que o sustenta; 2) Os valores monetrios so arbitrados e dependem dos preos e condies
alcanados no mercado, da intensa volatilidade das avaliaes monetrias, todas essas premissas
arbitrrias; 3) Os preos so atribudos a elementos isolados, sem se considerar o valor da totalidade.
Sob essa lgica cartesiana, o valor monetrio de um ecossistema equivalente soma do valor de suas
partes, ignorando-se que sua construo se d de forma orgnica, sistemtica ou dialtica; 4) Avaliaes
monetrias presumem uma certa estrutura de tempo e de espao. A estrutura temporal definida por
processos de desconto, nos quais o valor presente calculado em termos do fluxo de desconto em
futuros benefcios. Essa lgica desconsidera a mltipla e constante noo no linear de tempo dos
diferentes processos ecolgicos, noo esta que coloca tambm uma srie de problemas; 5) A
variedade de arranjos de propriedade leva formulao de polticas pblicas que buscam persuadir os
proprietrios privados de que devem usar sua terra de forma ambientalmente correta. Se presume, por
esse modelo, que o ambiente tem uma estrutura clara suficiente para a construo de algum tipo de
argumento de custo-benefcio sobre a relao entre os produtos ambientais sociais e a propriedade
privada. Levando os indivduos-usurios dos recursos a procurar a maximizao da utilizao desse
recurso natural, acabando por destru-lo (fenmeno conhecido pelos economistas como Tragdia dos
comuns8); 6) Existe algo sobre avaliaes monetrias que faz delas inerentemente anti-ecolgicas,
confinadas no campo do pensamento e da ao do manejo instrumental do meio ambiente; 7) A
assimetria entre os que possuem dinheiro e aqueles que no o possuem se reflete nas relaes com o
meio ambiente, tanto com relao sua utilizao quanto em relao aos impactos gerados pela
poluio; 8) Por fim, dinheiro dificilmente satisfaz como um meio apropriado para representar a fora
ou a multiplicidade complexa de necessidades, desejos, paixes e valores humanos, mesmo que tenha a
capacidade de liberar desejos de constrangimentos sociais. O Dinheiro comparado por diversos
autores a algo sujo, sem valor, vil, prostitudo, moral e eticamente questionvel para ser utilizado como
valorao para a vida e para a natureza. Entretanto, ao apontar esses problemas, HARVEY (1996: 157)
admite que esses problemas so mitigveis e passa a discorrer sobre alternativas valorao monetria.
A partir de ento passa a refletir sobre a existncia de valores inerentes natureza. A
vantagem de ver valores residindo na natureza que isso proporciona um senso imediato de segurana
ontolgica e permanente. HARVEY (1996: 157). Entretanto, ao notar uma srie de interpretaes
8

A "Tragdia dos Comuns" foi proposta por Garrett Hardin em 1968, descrevendo o fenmeno
que o uso no planejado dos recursos compartilhados acaba impondo, uma lgica destrutiva de
consumo que, inevitavelmente, leva ao seu esgotamento completo.

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sociais em interpretaes cientficas sobre fenmenos naturais, conclui pela no existncia de valores
intrnsecos natureza:
E ento ns achamos que os valores supostamente inerentes
da natureza so propriedades de metfora, da imaginao humana
internalizando e trabalhando sobre os mltiplos efeitos de outros
momentos do processo social, mais evidentemente aqueles das prticas
sociais materiais. HARVEY (1996: 164).

Tendo em vista que a valorao da natureza por uma revelao neutra, ou como alguns
defendem, pela neutralidade cientfica, foi contraditada por HARVEY, demonstrando que esses valores
so sempre mediados pelos homens (e seus valores), permanece a questo a ser trabalhada pela
sociologia socioambiental: Qual a inerncia que a natureza tem para que se possa valor-la? Quais os
valores ligados a essa inerncia?

2.4.2. Justia ambiental


O Movimento pela Justia Ambiental surgiu nos movimentos sociais de cidados pobres e
etnias discriminadas (afro-descendentes, latino-americanos) dos Estados Unidos que estavam sendo
expostos a maior vulnerabilidade ambiental por habitarem as vizinhanas de indstrias poluentes,
depsitos de lixos qumicos e radioativos. Conforme ACSELRAD (2004), sua atuao passou a ser
mais contundente e reconhecida a partir da dcada de 80, a partir do reconhecimento, em alguns casos
iniciais, de que a presena dessas populaes nesses locais no se tratava de mera coincidncia, mas
decorrente de uma conjugao de fatores, em especial das prticas do mercado e das agncias
governamentais. Sob essa perspectiva os conflitos entorno da disputa dos recursos naturais so
destacados e analisados em conjunto com as disputas sociais, por isso sua importncia na anlise dos
casos a que se prope esse trabalho9.
Trata-se de um movimento que busca se contrapor ao pensamento dominante que
considera a possibilidade de enfrentamento do problema ambiental a partir da reduo do consumo e
do desperdcio de matria e energia, numa lgica essencialmente econmica, Celebra-se o mercado,
consagra-se o consenso poltico e promove-se o progresso tcnico. (ACSELRAD, 2004:23). Parte da
necessidade de explicitar a articulao entre degradao ambiental e justia social, pois que as mesmas
causas levam a ambas as degradaes, do homem e do ambiente.

um movimento que luta pelo envolvimento de todas as pessoas, independentemente de sua


raa, cor, origem e renda, na elaborao, desenvolvimento e implementao de polticas e
normas ambientais.Seu lema : poluio txica para ningum, sem transferncia da poluio
para os pases onde os movimentos sociais estejam menos organizados.
O uso desta perspectiva vem sendo difundida no Brasil desde a organizao do Colquio
Internacional sobre Justia Ambiental, Trabalho e Cidadania, em 2001, quando foi criada a
Rede Brasileira de Justia Ambiental, reunindo representantes de movimentos sociais,
sindicatos de trabalhadores, ONGs, entidades ambientalistas, organizaes de
afrodescendentes, organizaes indgenas e pesquisadores universitrios do Brasil, Estados
Unidos, Chile e Uruguai.

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HERCULANO (2002:8) aponta trs fatores que dificultam a percepo das injustias
ambientais e que contribuem para a reflexo de como o pensamento dominante vem se apropriando da
questo ambiental sem tratar dos fundamentos sociais desses problemas, obscurecendo e afastando
as solues que contemplem mudanas concretas.
O primeiro fator seria a viso de uma corrente do movimento ambientalista que acredita que
os problemas ambientais so democrticos, j que todos estamos sujeitos aos riscos dessa sociedade.
Sem desmerecer esse ponto de vista, verdadeiro se pensado a longo prazo, tambm fato que os riscos
atingem espaos especficos, localizados, e mais diretamente a populao mais vulnerveis. A teoria da
sociedade de risco no considera as dinmicas da acumulao que levam s escolhas tcnicas, nem os
distintos modos de encarar o que seja risco (ACSELRAD, 2002). Enquanto esse paradigma perdura,
evitando encarar que as lutas sociais existem, esses problemas se tornam cada vez mais insolveis,
invisveis e crescentes (HERCULANO, 2002).
O segundo fator seria a idia do produtivismo, do crescimento, assumido tanto por
movimentos de trabalhadores, quanto de produtores, sem questionamento de suas implicaes com
relao forma, intensidade e propsitos, como feito pelo movimento ambiental desde suas origens.
O terceiro fator seria o pragmatismo imediatista, ou seja, a necessidade imediata (e legtima)
colocada pelo movimento operrio, de serem mantidos os postos de trabalho e as fontes de renda em
nome da sobrevivncia econmica, mesmo em situaes de injustia, o que leva perpetuao dessas
situaes e aceitao das fatalidades ambientais.
A definio de Justia Ambiental indica a necessidade de se trabalhar a questo ambiental
para alm da preservao, em articulao com a dimenso social, em especial a dis
tribuio dos recursos naturais e socialmente construdos. Compreende um conjunto de
princpios que buscam assegurar que nenhum grupo de pessoas (tnicos, raciais ou de classe) suporte
uma parcela desproporcional das conseqncias ambientais negativas da execuo ou ausncia de
polticas pblicas e operaes econmicas (HERCULANO, 2002). Desta forma, se define a Injustia
Ambiental como um mecanismo pelo qual se destina a maior carga dos danos ambientais a populaes
marginalizadas e mais vulnerveis (grupos sociais de trabalhadores, populaes de baixa renda, grupos
raciais discriminados, etc.). (HERCULANO, 2002). Esse processo mais comum nas sociedades
desiguais, resultando na manuteno de grande parte da populao s margens das cidades e da
cidadania (ACSELRAD et al. 2004).
No Brasil, a anlise sobre a Justia Ambiental no se confunde com a bandeira norteamericana do movimento, muito ligada s questes tnicas e raciais e localizao de depsitos de
resduos txicos. Pois aqui, onde as carncias e a desigualdade esto mais difusas e incluem o
atendimento de diversas necessidades bsicas, ironicamente, as gigantescas injustias sociais brasileiras
encobrem e naturalizam o fato da exposio desigual poluio e do nus desigual dos custos do
desenvolvimento. (HERCULANO, 2002:5).
Neste contexto, as discusses sobre Justia Ambiental abarcam uma srie de questes, ligadas
s terras degradadas utilizadas para acolher os assentamentos de reforma agrria, expulso das
populaes tradicionais extrativistas de suas terras etc. Em especial no meio urbano, os moradores das
periferias e favelas esto mais expostos aos resduos industriais, poluio decorrente da falta de
saneamento bsico e vulnerabilidade das habitaes e terras que normalmente ocupam. se naturaliza

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a vizinhana entre a poluio e os pobres, sempre enxergados tambm eles prprios como poluio.
(HERCULANO, 2002:8).
Desta forma, se renova o potencial da crtica marxista, baseada na anlise do conflito de
classes (HERCULANO, 2002:11), em explicar a realidade, mesmo quando se discute a emergncia de
uma srie de novos movimentos sociais, pois que persistem, em especial em pases como o Brasil
(numa dinmica global), a concentrao de renda e o aumento da pobreza, Os grupos sociais de
menor renda, em geral, so os que tm menor acesso ao ar puro, gua potvel, ao saneamento bsico e
segurana fundiria (ACSELRAD, et. al. 2004, 14).
No meio urbano, o argumento da renda da terra e da lgica do
mercado imobilirio naturaliza o fato dos pontos da cidade ocupados por
indstrias poluidoras, em torno das quais se formaram os bairros operrios,
serem os mais negligenciados pelo poder pblico. Mais recentemente, com
o desenvolvimento da percepo ambiental, a natureza passou a ser
valorizada per se e, assim, as reas urbanas que ningum abonado queria
ocupar [ou que no podiam ocupar por restries de ordem legal] e que
eram deixadas para a moradia daqueles sem direito cidade os mangues,
margens de rios e lagoas passam a ser reivindicadas como reas de
proteo e de conservao ambientais, seja como paisagem, seja como
bancos de biodiversidade, fazendo surgir o conflito: o que fazer com a
populao que ali vive? (HERCULANO, 2000)? (HERCULANO,
2002:6)

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3
A evoluo dos princpios, normas e
instituies ambientais e urbanas no Brasil

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3.1. A rea de meio ambiente


A histria da proteo ao meio ambiente na legislao brasileira sofre alteraes profundas
(WAINER, 1999) ao longo de sua evoluo, que refletem as diferentes concepes e estratgias do
Estado (MONOSOWSKI, 1989:15). A preocupao social crescente com o meio ambiente, cada vez
mais influenciada por diferentes pontos de vista (ONGs, comunidades atingidas, bancos financiadores
internacionais, Estado, setor produtivo, meios de comunicao) ensejou a criao do arcabouo legal
que se tm hoje.
De forma geral, as normas e polticas de meio ambiente so marcadas pela abordagem que
assumem. Sua classificao ajudam no entendimento da complexidade que foi tomando o arcabouo
legislativo ambiental no Brasil, com a sobreposio e convivncia de abordagens da problemtica
ambiental.
No incio estavam voltadas sade pblica, de origem no sanitarismo e higienismo no sculo
passado, assim como preservao da paisagem, da fauna e da flora e da administrao dos recursos
naturais, em especial os florestais.
As primeiras normas ambientais surgem com o Cdigo Civil de 1916, regulando os conflitos
entre particulares e, de forma indireta, a qualidade da gua para uso ordinrio, de poo ou de fonte.
Paralelamente, so criadas normas ligadas sade pblica e saneamento, como o Regulamento de
Sade Pblica10, que criou a inspetoria de Higiene Industrial e Profissional e exigiu o licenciamento de
todos os estabelecimentos industriais novos, buscando impedir que as fbricas e oficinas prejudicassem
a sade dos moradores de sua vizinhana.
No perodo compreendido entre as dcadas de 30 e 50 acontece a industrializao brasileira
baseada na substituio de importaes e nas indstrias de base. O Estado brasileiro centraliza o
fornecimento das infra-estruturas e matrias primas e regulamenta a utilizao dos recursos ambientais
que sustentavam esse processo. A preocupao est na racionalizao do uso e da explorao dos
recursos naturais e na definio das reas de preservao permanente (MONOSOWSKI, 1989:16).
No perodo de 1935 a 1939 so criadas as primeiras Unidades de Conservao Nacionais, os
Parques Nacionais do Itatiaia, da Serra dos rgos e do Iguau, influenciadas pela poltica norteamericana relacionada necessidade da existncia de espaos naturais institucionalmente protegidos,
iniciada com a criao do Yellowstone National Park (1872).
E ainda uma srie de cdigos e normas especficas: o Cdigo Florestal11, caracterizando as
florestas e a vegetao como bens de uso comum a todos, submetendo limitaes ao direito de
propriedade e critrios de identificao das reas de preservao permanente, de reservas legais e regras
para criao de parques e reservas biolgicas, para a explorao florestal e desmatamento; o Cdigo de
guas12, definindo os direitos de propriedade e de uso dos recursos hdricos para abastecimento,
irrigao, navegao, usos industriais e proteo de energia em qualidade e quantidade; o Cdigo de
10 Decreto 16.300 de 1923.
11 Decreto 23.793 de 1934, substitudo pela Lei 4.771/65, que ainda vigora com algumas
alteraes recentes.
12 Decreto 24.643 de 1934, em vigor (2006).

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Pesca13, declarando de domnio pblico todos os animais e vegetais das guas brasileiras fixando
princpios e modalidades para sua explorao e pesca; a regulamentao da caa14, e o Decreto no
25/37, que organizou a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional15, prevendo a
preservao de objetos e imveis de interesse pblico, por seu valor arqueolgico, etnogrfico,
bibliogrfico, artstico ou natural.
Em 1940, editado o Cdigo de Minas16, que tratava das substncias minerais ou fsseis
encontradas na superfcie ou no interior da terra, determinando os princpios para explorao de jazidas
sob fiscalizao do Governo Federal, dissociando o direito de propriedade das terras ao direito de
explorao dos recursos seu subsolo. criado para aplicao da poltica de recursos minerais o
Departamento Nacional de Prospeco Mineral DNPM.
Seguiram legislao os institutos para conhecimento, avaliao, gesto das potencialidades
e ordenamento do uso dos recursos naturais do pas. Para a gesto das guas e a produo de energia
eltrica, o Ministrio de Minas e Energia MME e o Departamento Nacional de guas e Energia
Eltrica DNAEE. Responsvel pela execuo da poltica florestal e proteo/ conservao dos
recursos naturais, o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IBDF, vinculado ao Ministrio
da Agricultura. Para formulao do Plano Nacional de Pesca e fiscalizao das atividades pesqueiras no
mar territorial brasileiro, a Superintendncia de Desenvolvimento da Pesca SUDEPE, no quadro do
Ministrio da Agricultura em co-responsabilidade com os Ministrios da Marinha e Aeronutica. Para
o controle sobre a transmisso e a conservao dos bens tombados o Instituto do Patrimnio Histrico
e Artstico Nacional IPHAN, atualmente vinculado ao Ministrio da Cultura. As instituies criadas
entre 30 e 50 caracterizam-se por exercer suas atividades de forma centralizada por todo o territrio
nacional, entretanto, independentemente umas das outras, com objetivos e estratgias prprias,
isoladas, at mesmo conflitantes, que vo se sobrepor e concorrer pelos recursos geralmente escassos
das instituies governamentais, em especial aquelas ligadas ao meio ambiente (MONOSOWSKI,
1989:17).
Em meados da dcada de 60 comeam a fervilhar os encontros e estudos internacionais
sobre a temtica ambiental. Em 1968 realizada a Conferncia UNESCO sobre a utilizao
racional e a conservao dos recursos da biosfera, onde foram definidas as bases para criao de um
programa internacional dedicado ao homem e biosfera (MAB)17 e iniciam-se os trabalhos do Clube
de Roma, criado na Academia de Licei, em Roma, por cientistas de vrios pases, movimento que se
preocupava com as crescentes presses demogrficas exercidas sobre o equilbrio dos ecossistemas, em
seus pases e no mundo.
Em 1969, a Sucia suscita, durante a XXIII Assemblia Geral da ONU, a necessidade de uma
conferncia para debater os problemas ambientais. A gota d`gua teria sido o desastre ecolgico na
13 Decreto-lei 794 de 1938.
14 Decreto 24.645, de 10 de julho de 1934. A proteo da Fauna s foi regulamentada em 1967,
como Cdigo da Caa, Lei 5.197.
15 Em vigor em 2006.
16 Decreto-lei 1.985/1940 foi substitudo pelo Decreto-Lei 227/1967, que sofreu diversas
alteraes.
17 Efetivamente criado em 1970.

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Baa de Minamata, no Japo, com a contaminao de pescadores e moradores por mercrio


(HERCULANO, 1992:9). A posio brasileira refletia sua realidade nos anos do milagre econmico.
A partir da dcada de 70, o movimento ambientalista brasileiro comea a se organizar, em
especial no Sul18 e Sudeste, muito influenciada pelas convenes e estudos divulgados
internacionalmente, e pela crtica ao plano nacional de desenvolvimento do governo militar voltado
expanso das fronteiras do desenvolvimento, em especial na Amaznia, onde houve redistribuio de
terras e estmulos agropecuria, levando um grande contingente explorao da madeira e das terras
amaznicas de forma destrutiva (MAGALHES, 1998).
Seguindo a produo de estudos, no ano de 1971 foi publicado o relatrio The Limits of
Growth por D. Meadows e alguns cientistas do MIT (Massachusetts Institut of Tecnology), membros do
Clube de Roma. O estudo conclua que se o crescimento demogrfico e econmico continuassem a
longo prazo, inevitveis efeitos catastrficos iriam ocorrer em meados do prximo sculo. Para evitar
esse caminho seria necessria uma poltica mundial de crescimento zero e o desenvolvimento
tecnolgico para dissolver qualquer limite fsico . Para os pases pobres essa previso os condenava a um
contnuo estado de subdesenvolvimento (FRANCO, 2000:157).
Em 1972, na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente Humano, em
Estocolmo, foi produzida a Declarao sobre o Ambiente Humano em que se destacaram os
problemas da pobreza e o crescimento da populao. O documento afirmou como princpios bsicos a
conciliao entre desenvolvimento e proteo ambiental e a salvaguarda dos recursos naturais em
benefcio das geraes atuais e futuras, destacando o papel do planejamento racional como
instrumento para a consecuo de tais finalidades. Neste encontro foi criado o Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente PNUMA19, com o objetivo de catalisar as atividades de proteo
ambiental dentro do sistema das Naes Unidas (FRANCO, 2000:158).
O governo brasileiro resistiu a essa tese, argumentando que a preocupao com a proteo
ao meio ambiente fora criada pelos pases ricos para colocar obstculos industrializao do terceiro
mundo (SACHS, 1986:203 apud MENEZES, 1996:37) Sua posio condizia com a poltica
econmica externa baseada na atrao de indstrias poluentes e incentivo para migrao de populaes
de alta fecundidade para a Amaznia (VIOLA E LEIS, 1992:83 apud MENEZES, 1996:37).
Uma resposta diplomtica s presses da opinio pblica internacional foi a criao, em
1973, da Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMA para a execuo da poltica de meio ambiente
nacional (MONOSOWSKI, 1989:18), colocando o Brasil numa posio favorvel obteno de
emprstimos e investimentos estrangeiros (MENEZES, 1996:37). No havia uma definio clara de
uma poltica ambiental, e a SEMA, incumbida de um rol extenso de atribuies, resumia-se a uma
secretaria, junto qual funcionava o Conselho Consultivo do Meio Ambiente CCMA, integrado por
nove membros nomeados pelo Presidente da Repblica com indicao do Ministro do Interior. Gerida
por Paulo Nogueira Neto durante todo o regime militar, a secretaria foi responsvel pela criao de

18

No ano de 1971, no Rio Grande do Sul, fundada a primeira associao ambientalista do


Brasil e da Amrica Latina, a AGAPAM Associao Gacha de Proteo ao Meio Ambiente.

19

Assim como o Fundo Voluntrio para o Meio Ambiente, o Programa Observao da Terra
Earthwatch, a Comisso Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento CMAD.

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unidades de conservao e pela Poltica Nacional de Meio Ambiente e de Impactos Ambientais."


(Almanaque Brasil Socioambiental, 2005:128).
O II PND20 traou as diretrizes e prioridades sobre a preservao do meio ambiente
destacando trs reas de atuao principais: 1) poltica para o meio ambiente urbano, para evitar aes
poluidoras em decorrncia da instalao de indstrias em locais inapropriados, a fim de gerir o trfego
urbano e de garantir a infra-estrutura mnima de esgotos adequados e reas de recreao; 2) poltica de
preservao de recursos naturais do Pas, com a explorao adequada dos recursos de valor econmico;
e 3) poltica de defesa e proteo da sade humana.
O documento assumiu como estratgia o estabelecimento do zoneamento e do
planejamento como instrumentos, criando normas para o controle da poluio21 e uso e parcelamento
de solo22, voltadas principalmente para as reas crticas, nas regies metropolitanas.
A falta de efetividade das polticas e aes na dcada de 70 atribuda subordinao das
questes ambientais lgica desenvolvimentista, caracterizada pelo dimensionamento inadequado dos
rgos ambientais diante da gravidade dos problemas (MENEZES, 1996:39).
Ao longo da dcada de 80, crescem as presses dos bancos internacionais regulao e
institucionalizao da proteo ambiental no Brasil. Essas instituies, pressionadas pelo movimento
ambientalista dos pases centrais, vinculavam o repasse de recursos (mesmo emprstimos) para
grandes obras, ao cumprimento de regulamentos internacionais de proteo ambiental.
A presena constante das presses das entidades internacionais de fomento sugere que o
fortalecimento das instituies e normas ambientais no Brasil se d sob presso de interesses externos,
de interesses ligados ao capital financeiro internacional, pressionados por grupos ecolgicos de pases
centrais (da Alemanha Ocidental, Itlia, Estados Unidos, Holanda, Inglaterra, Sucia, Espanha, Sua,
Dinamarca, Blgica e ustria), preocupados as implicaes ecocidas e anti-sociais das polticas do
FMI e do BIRD, financiando "megaprojetos ecologicamente defeituosos", que atingiam as florestas
tropicais, em especial a Amaznica (Gazeta Mercantil, 7/11/1988). A devastao amaznica havia
ganho destaque pela atuao do seringueiro e ativista acreano, Chico Mendes.
A visita ao Brasil da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento em 1985
deixa clara essa posio internacional. Em seu discurso para entrega do relatrio Nosso Futuro
Comum23, o Secretrio Executivo da Comisso falou sobre as maiores preocupaes com relao ao
Brasil e a outros pases do terceiro mundo: o desenvolvimento da Amaznia, a dvida externa, a
urbanizao das cidades, a exploso demogrfica e a questo indgena (O Globo, 30/08/1987).
Em 1981, foi aprovada a Poltica Nacional de Meio Ambiente, em que existe uma
preocupao com a regulao e gesto integrada dos recursos ambientais. Foi institudo o Sistema
Nacional de Meio Ambiente SISNAMA, que integrou a gesto ambiental nas trs esferas de governo
20

Lei 6.151, de 4 de dezembro de 1974.

21

Portaria do Ministrio do Interior 13, de 1976.

22

Lei 6.766, de 1979.

23

Esse documento viria a ser apresentado Assemblia Geral da ONU em outubro daquele
ano.

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(federal, estadual e municipal), de forma articulada e descentralizada, pelo menos teoricamente. Assim
como foram institudos os instrumentos para consecuo da poltica: I o estabelecimento de padres
de qualidade ambiental; II o zoneamento ambiental; III a avaliao de impactos ambientais; IV
licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; V incentivos produo e
instalao de equipamentos tecnolgicos voltados melhoria da qualidade ambiental; VI criao de
espaos especialmente protegidos; VII criao de um sistema de informaes sobre meio ambiente;
VIII Cadastro das atividades e instrumentos de defesa ambiental; IX penalidades disciplinares ou
compensatrias24.
Os apelos criao de um Ministrio do Meio Ambiente era justificado pelo Ministrio da
Justia para o recebimento de recursos externos [...] sem essa reforma administrativa a verba de US$
50 milhes obtida nesta semana junto ao Banco Mundial [...] corre o risco de somente engrossar nossa
divida externa sem maiores benefcios ao Pas. (O Estado de So Paulo, 20/02/1987). Entretanto a
criao do Ministrio s veio a acontecer em 1992 e at ento a SEMA passou por diversos ministrios,
sob diversas organizaes, que no proporcionaram, entretanto, a estrutura necessria para a
consecuo de suas atribuies.
Em 1982 so divulgados os relatrios do Worldwatch Institute e o Brundtland, intitulado
Nosso futuro comum. Segundo o ltimo, as causas da deteriorao ambiental decorriam de trs
campos: do uso de tecnologias poluidoras; do aumento demogrfico e da intensificao e expanso da
misria (HERCULANO, 1992:26). As solues propostas estariam na reorientao tecnolgica e
institucionalizao de meios de fiscalizao internacionais; no controle populacional no Terceiro
Mundo e nas polticas de ajustes e de ajuda financeira dos pases ricos aos pobres. O principal mote do
relatrio era a adequao e integrao do desenvolvimento econmico s questes ambientais, em
busca do que denominou desenvolvimento sustentvel. O novo conceito foi definido como aquele
que atende s necessidades dos presentes sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras
satisfazerem suas prprias necessidades. Entre outras medidas, propunha que as instituies
financeiras deviam incentivar os projetos que previssem formas de utilizao racional dos recursos
naturais (Folha de So Paulo, 21/05/1987). O relatrio admitiu de forma clara que [...] a soluo dos
problemas ambientais poderia ser conseguida atravs de medidas tecnolgicas, financeiras e
institucionais, sem questionar o modelo vigente de crescimento econmico (FRANCO, 2000: 160).
O processo de esverdeamento das polticas do BIRD e do FMI ficou claro no Congresso
anual das instituies em 1988 (Jornal do Brasil, 27/09/1988)."A situao do meio ambiente ganhou
tamanha importncia nas discusses do Bird/FMI que o Comit de Desenvolvimento do banco [...]
Exige que a diretoria executiva do Banco Mundial publique um relatrio anual sobre as conseqncias
de suas operaes no meio ambiente, incluindo a uma avaliao de impacto que esses projetos
podero causar e suas conseqncias para o meio ambiente" (Gazeta Mercantil, 27/09/1988).
Num contexto de forte presso internacional e de crescimento do movimento ambientalista
brasileiro, aprovado o captulo de meio ambiente na Constituio Federal de 1988. No mesmo ano, o
governo Sarney lana um pacote ambiental, o programa "Nossa Natureza" (Correio Brasiliense,
13/10/1988), prevendo medidas para a defesa da Amaznia Legal, estabelecendo condies para
utilizao e preservao do meio-ambiente e recursos naturais da Amaznia, restringindo a concesso
24

A esses instrumentos foram acrescidos outros pela Lei 7.804/1989.

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de incentivos fiscais a projetos que afetassem o meio ambiente, inclusive projetos agropecurios
(BRASIL, 1989: 7). E, por fim, criado o rgo que reuniria quatro agncias federais com atuao na
rea ambiental, unificando sua gesto: o IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis25, sob o comando do jornalista Fernando Csar Mesquita, que tinha
muito respaldo poltico do Presidente da Repblica (BURSZTYN, 2002:87).
Em fins de 1989 o governo brasileiro decide, com apoio da ONU, sediar a Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, do que decorre um forte estmulo ao
movimento ambientalista (VIOLA, 1992:67). Os grandes temas que viriam a ser discutidos: a
biodiversidade, as mudanas climticas e a preservao das florestas, colocavam a Amaznia no centro
dos debates, indicando a no casualidade do Brasil como sede do encontro (ANCONA, 2002:65).
A dcada de 90 marcada pela apropriao do discurso ambiental por vrios setores da
sociedade, e sua transformao em movimento pluriclassista (ANCONA, 2002:63). Em 1990, a CUT
cria uma Comisso Nacional de Meio Ambiente e passa a publicar a revista Sindicalismo e Meio
Ambiente (SILVA, 1996). O empresariado se articula por conta da exportao de produtos sujeitos a
padres rgidos de controle da poluio nos pases desenvolvidos e como estratgia de marketing
(ANCONA, 2002:62).
A bandeira ambiental se tornou amplamente reconhecida com a ECO 92, a II Conferncia
das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada em 1992. Do encontro resultou
uma ampla visibilidade na mdia s questes ambientais, notvel impulso institucionalizao da rea
ambiental e o fortalecimento das ONGs e do movimento ambientalista (ISA, 2005). Os trabalhos
resultaram numa srie de Declaraes, sem obrigatoriedade de cumprimento pelos Estados, como a
Declarao do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento e a Agenda 21. Em paralelo
Conferncia, realizou-se o Frum Global das Organizaes No Governamentais, que aprovou um
documento prprio, a Carta da Terra, enfatizando a responsabilidade diferenciada dos pases do norte e
do sul pelos problemas ambientais, iniqidades sociais e necessidades dos grupos mais vulnerveis
(ANCONA, 2002). A atmosfera levou criao do Ministrio do Meio Ambiente em novembro de
1992 pelo governo Itamar Franco.
Nessa fase de intensificao do regime neoliberal no Brasil, de privatizaes e diminuio da
participao do Estado em polticas sociais, a tendncia foi a regulao dos recursos ambientais por
meio de instrumentos econmicos de valorao que incorporassem seus custos no processo produtivo
de forma a viabilizar sua gesto, utilizao e preservao. Os defensores dos instrumentos de mercado
destacam sua atuao preventiva, que funcionaria como indutor de tecnologias poupadoras de recursos
naturais. Por outro lado, a no ser que sejam garantidas cotas mnimas de iseno, muitos ficariam
excludos da utilizao dos recursos naturais. A implementao desses instrumentos ainda est em
curso e sob novas formas em estudo.
Alguns exemplos desses dispositivos esto na Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(1997), que determina o pagamento pela utilizao da gua;na Lei de Crimes ambientais que prev
sanes a pessoas jurdicas, como suspenso ou interdio das atividades e prestao pecuniria; no

25

Lei 7.735/89. Formado pela reunio da SEMA, do IBDF, da SUDEPE e da SUDHEVEA.

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Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza - SNUC26 (2000), que prev a


compensao ambiental obrigatria para empreendimentos causadores de significativo impacto
ambiental, obrigando o empreendedor a apoiar a implantao e manuteno de UC do grupo de
proteo integral; no Protocolo de Quioto (2005), a remunerao da plantao de florestas por meio
dos crditos de carbono27, na Lei de Gesto de florestas pblicas (2006) que permite a concesso de
reas florestadas para explorao de seus recursos e na recente Lei da Mata Atlntica (2006), que prev
aluguel de reas com vegetao nativa para regularizao de propriedade que tenha desmatado.
Com relao s instituies para implementao das polticas ambientais, seguindo a linha de
implantao de agncias estatais (petrleo, energia, vigilncia sanitria, sade, transportes) em nome da
transparncia e da eficincia, foi criada em 2000 a Agncia Nacional de guas ANA28, com a
finalidade de implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos PNRH. Sua criao representa
um esforo de colocar em prtica o princpio do poluidor-pagador (ou usurio-pagador) e a cobrana
pela outorga de uso da gua, de acordo com a lgica da mercantilizao dos recursos naturais.
A fase marcada tambm por uma nova crise com relao gesto Amaznica, com recordes
de desmatamentos no binio 1994/95, possivelmente ligado ao mercado de exportao madeireira
para a sia29. Fato este que levou ao recrudescimento da legislao de proteo s florestas, diante do
fortalecimento do movimento do movimento ambientalista e do apelo ao meio ambiente. O governo
alterou o Cdigo Florestal30 por medida provisria, aumentando de 50% para 80% a porcentagem
obrigatria de Reserva Legal para todas as propriedades rurais cobertas com floresta da Amaznia
Legal, e adotou uma srie de medidas protetivas.
Desde ento so polmicas e correntes as discusses sobre as modificaes e
regulamentaes sobre o Cdigo Florestal. Em 1999 a bancada ruralista, representada pelo deputado
Moacir Michelletto (PMDB) e pelo deputado Jonas Pinheiro (PFL), props modificaes com o
objetivo de flexibilizar as possibilidades de desmatamento e reduzir as porcentagens de reserva legal de
80% para 50%. A proposta apresentava um tratamento diferenciado para reas urbanas, nas quais a
26

Lei 9.985, de 18 de julho de 2000. Essa lei estabeleceu os princpios e critrios para criao,
implantao e gesto das UCs, dividindo-as em duas categorias: de proteo integral (que
visam a manuteno das atribuies dos ecossistemas, livre de alteraes causadas por
interferncia humana) e de uso sustentvel (que visam a compatibilizao da conservao com
o uso sustentvel dos recursos naturais).

27

Possvel por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL. Previsto no Protocolo


de Quioto, tratado complementar Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana do
Clima, criado em 1997 e em vigor a partir de 2005, permite o financiamento de projetos para
reduo das emisses de Carbono nos pases no arrolados no Anexo I (poluidores histricos)
como forma de certificados de emisses reduzidas (CER's) resultantes das atividades dos
projetos para cumprir os compromissos estabelecidos no Protocolo de Quioto. Desta forma, os
pases que precisam reduzir suas emisses de carbono investem em pases que no precisam
(normalmente pases considerados em desenvolvimento) para cumprir suas metas.

28

Lei 9.984/2000.

29

Na ocasio foi instalada uma Comisso Externa na Cmara dos Deputados destinada a
averiguar a aquisio de madeireiras, serrarias e extensas pores de terras brasileiras por
grupos asiticos, cujo coordenador foi o deputado Gilney Viana (PT).

30

Lei federal n 4.771/65.

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definio das reas de preservao permanente APPs seriam estabelecidas de acordo com planos
diretores e leis de uso do solo municipais. Mesmo com o esforo do CONAMA em propor uma
alternativa mais conciliadora, diante da fora da bancada ruralista e da presso dos ambientalistas o
governo reeditou a MP praticamente na ntegra 31.
Esse fato exemplifica nitidamente que as discusses sobre a reviso do Cdigo Florestal no
levaram em considerao as especificidades do espao urbano e seu processo de produo. A
preocupao central foi polarizada na Amaznia e na garantia do direito de propriedade rural.
Interessante que mesmo o PT (O Estado de So Paulo, 17/05/2000) deu apoio aos ambientalistas por
influncia das comunidades extrativistas que encampavam suas propostas, sem dar-se conta dos
interesses da maioria dos pobres urbanos que habitam as favelas nas faixas de preservao permanente
e demandam investimentos em infra-estrutura urbana que lhes tragam melhores condies de
habitabilidade (ANCONA, 2002:99).
Situao semelhante se repetiu nas discusses que resultaram na Resoluo CONAMA
369/2006, que dispe sobre casos excepcionais, de utilidade pblica, interesse social ou baixo impacto
ambiental que possibilitam a interveno ou supresso de vegetao em reas de preservao
permanente APPs32. Polarizada pelas vises dos setor produtivo (minerao e indstria) e do
movimento ambientalista, a questo urbana ficou em segundo plano. Graas ao empenho de urbanistas
e do Ministrio das Cidades, que encamparam as propostas do Frum Nacional de Reforma Urbana
FNRU, conseguiu-se ampliar a visibilidade da questo em relao aos assentamentos de baixa renda em
reas de proteo permanente, cuja regularizao ficou prevista como exceo de interesse social. As
dificuldades do processo de negociao, entretanto, levaram a uma redao confusa, de difcil
interpretao e aplicao.
As novas normas de proteo ao meio ambiente tambm criaram instrumentos para gesto
territorial dos recursos ambientais. Um dos principais so os planos de recursos hdricos por bacia
hidrogrfica33. Criado pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos (1997), no se confunde com as
divises administrativo-polticas, nem Municipais, nem Estaduais, se soma s Regies Metropolitanas
(legais, no implementadas, mas existentes de fato), s Unidades de Conservao, entre outras.
Em 2003, a partir da eleio de Lula da Silva, as instituies ambientais passaram a ser geridas
por muitos representantes do prprio movimento ambientalista, como a Senadora Marina Silva.
31

Ainda em vigor, essa Medida Provisria se tornou Lei por fora da Emenda Constitucional
32/2001. Desta forma o Cdigo Florestal ficou alterado definitivamente e delegou ao
CONAMA a funo de regulamentar os casos de interesse social, utilidade pblica e baixo
impacto para interveno excepcional em APPs.

32

reas de Proteo Permanente so aquelas estabelecidas nos artigos 2 e 3 do Cdigo


Florestal, cobertas ou no com vegetao nativa, que tem a funo ambiental de preservar os
recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna
e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populaes humanas. So exemplos: faixas
ao longo dos cursos dgua, lagoas, reservatrios artificiais, nascentes, topos de morros,
encostas, restingas, dunas, manguezais, etc. inclusive quando inseridas em rea urbana.

33

A Lei da Poltica Agrcola (8.171/91) j apontava a diviso das bacias hidrogrficas como
unidades bsicas de planejamento do uso, da conservao e da recuperao dos recursos
naturais.

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Mesmo com a instituio de Conferncias Nacionais (2003 e 2005) as polticas de meio ambiente no
so definidas claramente. Quando expostas, o so de forma fracionada, com destaque em aspectos
pontuais e tcnicos, sem conexo com outras esferas de governo e, s vezes, do prprio Ministrio. O
interessante que existe um esforo em polticas de descentralizao da gesto ambiental, com o
fortalecimento de rgos Estaduais e Municipais de meio ambiente e com proposta de regulamentao
da repartio de competncias entre os entes federativos (artigo 23, da Constituio Federal).
Na prtica, so constantes as manifestaes que colocam a questo ambiental como
obstculo ao desenvolvimento e gerao de renda para o Pas. O perodo vem sendo marcado por um
desconforto constante do Ministrio do Meio Ambiente em relao ao mpeto desenvolvimentista do
governo. A estabilidade econmica e ampliao do acesso ao crdito, combinada com uma srie de
programas sociais, sem rompimento com o sistema neoliberal, vem aquecendo a produo nacional e a
demanda por recursos naturais e energia. Para atender a essas demandas, o governo vem investindo na
produo do agronegcio34 de culturas exportveis e de bio-combustveis e em grandes obras de infraestrutura, como estradas, hidreltricas, e at mesmo de integrao de bacias35.
Passadas algumas dcadas de evoluo das instituies e, principalmente, da legislao
ambiental, os desafios que o setor vem enfrentando so fundamentalmente os mesmos: 1) dificuldades
de dilogo com o setor produtivo urbano e rural e com os gestores municipais; 2) pouca valorizao da
temtica dentro dos governos, frente a demandas mais imediatas; 3) baixa capacidade de desenvolver
normas e polticas que considerem a realidade brasileira; e 4) oramento seguidamente reduzido e
submetido a contingenciamentos, que comprometem a capacidade institucional dos rgos
ambientais, principalmente responsveis por aes de comando e controle.

3.2. O quadro urbano e habitacional


As mudanas na legislao e na estrutura institucional urbanstica brasileira no
acompanharam o processo de urbanizao. At a Constituio de 1988, predominaram as normas para
regulao de interesses privados. Regras para gerir o espao urbano com o estabelecimento de padres
construtivos, fsicos-territoriais e estticos, de regulao das relaes de vizinhana, e de alienao e

34

A aprovao da Lei de Biossegurana (2005) marcou uma derrota do movimento


ambientalista, resultado da combinao de lobbies da bancada ruralista, de interesses de parte
da comunidade cientfica, e de forte apoio da mdia que deu ampla visibilidade pesquisa com
clulas-tronco. Neste episdio ficou demonstrada a preponderncia das questes voltadas ao
desenvolvimento do agronegcio em detrimento das questes de sade, direitos do
consumidor, acidentes ambientais e proteo da biodiversidade.

35

Sem dvida, uma das questes mais palpitantes durante todo o governo o projeto de
transposio do Rio So Francisco.

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registro imobilirio36. A preocupao era com a assepsia das cidades, em conformidade com a cultura
higienista e com a proteo do patrimnio histrico e artstico nacional37.
At os anos 30, a proviso habitacional havia sido garantida pela iniciativa privada, pelo
pequeno promotor, com imveis para venda e aluguel (FERREIRA, 2005:11). As dificuldades
comearam com a Lei do Inquilinato de 1942, que congelou o valor dos aluguis e instituiu um sistema
de controle como medida de defesa da economia popular. Ao contrrio do efeito desejado, a medida
acabou provocando a defasagem dos valores dos aluguis ao longo dos anos, provocando desinteresse
pela atividade.
Os primeiros debates sobre a necessidade de uma poltica urbana voltada a atender as
demandas da crescente imigrao e industrializao das cidades brasileiras se do ainda na dcada de
50. Nos Congressos organizados pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil IAB em 1953 e 1954, se
props um ministrio especializado em habitao e urbanismo.
No incio da dcada de 60 tem incio a militncia para organizao de um sistema que
viabilizasse a compra da casa prpria. Mas em 1962, com a renncia do Presidente Jnio Quadros e a
posse de Joo Goulart, e a formulao das reformas de base (agrria, tributria, administrativa, bancria
e educacional) que ganham fora as propostas para enfrentar a crise urbana.
Notadamente progressista, o governo criou o Conselho Nacional da Habitao CNH e
elaborou projeto de lei para criar o Conselho de Poltica Urbana - COPURB, com amplos poderes de
carter consultivo, deliberativo e propositivo, com objetivo de estudar os problemas urbanos do Pas e
elaborar as diretrizes de uma poltica de desenvolvimento urbano equilibrado, harmnico e esttico,
sincronizado com a expanso econmica e social (BASSUL, 2005). Em 1963 foi realizado um
Seminrio Nacional de Habitao e Reforma Urbana, cujos debates culminaram no primeiro Projeto
de Reforma Urbana.
Os temores de que o governo implantasse um modelo socialista no Brasil levou ao golpe
militar de 1964. Ficaram restritos os canais de participao popular na vida pblica e foi apoiado o
rpido desenvolvimento econmico, s custas de endividamento pblico e do apoio industrializao
j instalada. Nesse contexto o projeto de lei da Reforma Urbana sequer chegou a ser encaminhado ao
Congresso Nacional. A partir de ento, a poltica urbana nacional se circunscreve fortemente questo
habitacional.
Com as polticas do Banco Nacional de Habitao (1964 a 1984) a poltica habitacional foi
definida pela forte presena do Estado (MARICATO, 1987:87), que viabilizou, num movimento
vigoroso em todo o pas, a proviso de habitaes para classes mdias e altas. Mesmo tendo um volume
construtivo significativo, a produo realizada pelo BNH e seus tomadores de emprstimos
(companhias habitacionais) contriburam para consolidar as desigualdades sociais no Brasil.
36

O Decreto-lei 58/37 no permitia que fosse movida demanda sobre loteamento que no
houvesse sido registrado. Regrava as relaes entre o loteador e os adquirentes dos lotes, sem
dispor sobre sanes de ordem civil ou penal. Alterado posteriormente, obrigou os loteadores a
submeterem os planos de loteamento publicao de editais, antes do registro em cartrio,
alm da averbao dos respectivos compromissos de compra e venda.

37

Decreto-lei 25 de 30 de novembro de 1937.

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A maioria dos conjuntos habitacionais financiados pelo BNH foram criticados pela baixa
qualidade dos projetos arquitetnicos, dos materiais utilizados e, mais ainda, pela falta de infra-estrutura
e servios e sua localizao desintegrada do tecido urbano (MINISTRIO DAS CIDADES, 2006).
O perodo foi marcado pelo forte intervencionismo nas esferas estaduais e municipais de
governo, com a centralizao das decises, mesmo para as polticas urbanas. Essa postura fica marcada
pela criao das Regies Metropolitanas em 73 e 7438, mesmo que com baixa capacidade institucional
e financeira de articulao e gesto das reas conurbadas.
O intervencionismo se fez presente nas polticas de saneamento adotadas pelo BNH a partir
da dcada de 70, com a vinculao do recebimento de recursos da Unio adeso ao Plano Nacional de
Saneamento PLANASA (MARICATO, 1987:39). A Unio era responsvel por fornecer recursos
financeiros para os investimentos e atuar como reguladora, aprovando as tarifas praticadas pelas
empresas estaduais, definindo suas remuneraes mximas. Com essa poltica quase foram
inviabilizadas as empresas municipais de saneamento.
A partir do final da dcada de 70 o milagre brasileiro comea a entrar em colapso e
intensificam as lutas pela redemocratizao do pas. O crescimento econmico comea a estagnar,
iniciam os sinais do aumento do desemprego e dos ndices de inflao. A partir da crise econmica
internacional e da poltica recessiva adotada pelo governo, os salrios perderam cada vez mais seu
poder de compra, o que reduziu a capacidade de comprometimento do trabalhador com a poupana
inicial e as prestaes do lote para construo da casa prpria (ROLNIK, 1997).
Para tentar contornar a crise urbana, o governo (Geisel, 1974-9) assume a formulao de
uma poltica oficial de desenvolvimento no mbito nacional. Desta forma, o II Plano Nacional de
Desenvolvimento estimulou a formulao de leis (federais, estaduais e municipais) voltadas ao
desenvolvimento urbano, ao controle da poluio e preservao do meio ambiente. Baseava-se em
instrumentos de comando e controle, preconizando, entre outros objetivos: a institucionalizao
efetiva das nove regies metropolitanas; a conteno das grandes metrpoles do Sudeste (So Paulo e
Rio de Janeiro); a ordenao do crescimento urbano, atravs de expanso ordenada das metrpoles
regionais do Sul; a dinamizao de base econmica das metrpoles regionais do Nordeste; estmulos
urbanizao nas reas de ocupao recente (Norte e Centro-Oeste); e o fortalecimento dos ncleos de
mdio porte. Desde ento o BNH se prope a financiar planos, estudos para elaborao de legislao e
projetos (MARICATO, 1987:35).
Neste contexto, em 1976, elaborado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CNDU um projeto de lei baseado na constatao de que as administraes locais no dispunham de
um instrumental urbanstico para enfrentar a especulao imobiliria e promover a distribuio dos
servios pblicos urbanos. A notcia vazou para a imprensa, o que suscitou manchetes alarmistas em
alguns jornais e semanrios da poca, um dos quais alertava os leitores para o fato de o governo militar
pretender socializar o solo urbano. (RIBEIRO e CARDOSO, 2003:12).O governo recuou e deixou
de enviar a proposta ao Congresso Nacional.
Em 1979, seguindo a estratgia de orientar o tratamento da urbanizao nos Estados e
Municpios, a Unio regulamenta primeira vez, o uso e parcelamento do solo urbano, com normas
38

Leis Complementares 14/73 e 20/74. A Carta Constitucional de 1967, artigo 157, j permitia
a criao de Regies Metropolitanas, mediante lei complementar da Unio.

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relativas s esferas administrativa, civil, urbanstica e penal39. A lei 6.766/79 aumentou e detalhou as
exigncias para os novos empreendimentos, previu a sano penal da atividade dos loteadores
irregulares e clandestinos e proibiu parcelamentos ou desmembramentos, para finalidades urbanas nas
zonas rurais. Uma das conseqncias da Lei, entretanto, foi oposta sua finalidade de ordenamento do
solo, pois que acabou por restringir o acesso das classes de baixa renda ao mercado legal ao aumentar o
nmero de exigncias e procedimentos necessrios aprovao dos loteamentos e encarecer os lotes e
as construes.
Nos anos 80, a situao macroeconmica brasileira, de inflao galopante, contribuiu para a
desorganizao das polticas pblicas, em especial a de habitao (SANTOS, 1999:17). Ao mesmo
tempo retomada com mais fora a mobilizao da sociedade civil entorno da reforma urbana. Na 20
Assemblia Geral da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil-CNBB foi aprovado documento
intitulado Solo Urbano e Ao Pastoral, no qual foi criticada a formao de estoques de terra urbana
com fins especulativos e, entre outras aes pblicas, a poltica de remoo de favelas. O documento
final propunha a regularizao fundiria de assentamentos informais, o combate ociosidade do solo
urbano e o condicionamento da propriedade urbana funo social (BASSUL, 2005:99).
Em 1983 encaminhado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 775/83, resultado do
trabalho dos tcnicos do CNDU considerando que a propriedade imobiliria urbana condicionada
pelo fator social [...] no se pode[ndo] falar em direito de propriedade abstrato de carter pleno e
absoluto (MARICATO, 1987:76).
O Projeto da Lei da Reforma Urbana, como ficou conhecido, ampliava os poderes do
Estado com o objetivo de melhorar a qualidade de vida nas cidades, retomando o conceito da funo
social da propriedade. Propunha diretrizes para a gesto das cidades: iguais oportunidades de acesso
propriedade urbana e moradia; distribuio eqitativa dos benefcios e nus decorrentes da
urbanizao; correo das distores de valorizao da propriedade urbana; regularizao fundiria de
reas ocupadas por populao de baixa renda e a devida adequao s normas urbansticas de direito de
construir (MOREIRA, 2002:32).
A idia era fornecer instrumentos jurdicos e administrativos para a consecuo das polticas,
como o direito de preempo, o controle do uso e ocupao do solo, a regularizao fundiria e o
direito de participao da comunidade na elaborao de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano.
O que surpreendeu foi o carter progressista do projeto e a ideologia conservadora do
governo que o props. Uma hiptese para explicar essa situao seria o fato da situao urbana atingir
tal ponto que comeava a ameaar a acumulao do capital (LEITE, 1987).
Mesmo considerando o projeto falho em alguns pontos, arquitetos, urbanistas e
representantes de organismos oficiais saram em sua defesa pois que tratava-se, pela primeira vez, da
questo exposta oficialmente. No entanto, no mesmo ano o projeto retirado para estudos, aps

39

At hoje (novembro de 2007) em vigor, com modificaes dadas pela lei 9.785/99 (entre
outras no urbansticas, mas aplicveis ao espao urbano).

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ataques de certos setores empresariais40, que o consideraram profundamente socializante, gerando


uma reao agressiva em defesa da propriedade privada.
Pressionado, em maio de 1983, o Ministrio do Interior reenvia ao Congresso Nacional a
proposta de lei que havia sido refeita e profundamente modificada. A nova verso omitia a possibilidade
de o Estado cobrar pela valorizao da terra resultante de mudana da legislao e no tocava na
concesso da posse aos moradores em situao ilegal de ocupao. O PL 775/83 e seu substitutivo
foram aprovados na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados, em junho de 1984,
indo para a Comisso do Interior em agosto (Folha de So Paulo, 16/01/1986).
Em 1985 criado o Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente - MDU41. O
CNDU reformulado pelo governo Sarney, passando a contar com 44 membros (ao invs de 18),
tendo assento pela primeira vez desde sua criao em 1979, representantes de entidades como a CNBB,
a SBPC e a Ordem dos Advogados do Brasil OAB (Correio Braziliense, 16/12/1985)42. E ainda no
incio de 1986 o governo retoma as articulaes para a aprovao do PL 775/83, considerando-o
fundamental para colocar em execuo os dezesseis programas para operar a reforma urbana no Brasil
(Folha de So Paulo, 16/01/1986). O projeto estava parado na Comisso do Interior desde agosto de
1984. O Projeto de Lei chegou a ser enviado ao Congresso Nacional, porm, com a promulgao da
Constituio de 1988, a Cmara dos Deputados determinou a redistribuio dos projetos de lei
anteriores quela data. Em 1995, o Projeto de Lei foi retirado pelo Poder Executivo sem deliberao
(MOREIRA, 2002:36).
Quanto ao SFH, o quadro que se apresentava era o seguinte: baixo desempenho social, alto
nvel de inadimplncia, baixa liquidez do sistema, movimentos de muturios organizados
nacionalmente e grande expectativa de que as novas autoridades pudessem resolver a crise do sistema
sem a penalizao dos muturios (SANTOS, 1999:18). A soluo encontrada acabou por
desarticular o sistema, com a extino do BNH em 1986. A deciso provocou grande surpresa e
chocava-se com as declaraes, intenes e encaminhamentos realizados pelo prprio governo.
De 1985 a 2002 a poltica urbana foi fortemente influenciada por bancos pblicos, sem ser
assumida com cuidado por qualquer rgo do governo, passou pelas mos de rgos que surgiam e
desapareciam, trazendo insegurana para poder pblico e para o mercado (MINISTRIO DAS
CIDADES, 2006).
40

Associao dos Empresrios de Loteamentos do Estado de So Paulo - AELOSP, da


Federao do Comrcio de So Paulo, da Confederao Nacional do Comrcio, da
Confederao das Associaes de Proprietrios de Imveis do Brasil, do Centro do Comrcio
do Estado de So Paulo e parte dos empresrios da construo civil (MARICATO, 1987:75).
Outros setores do capital imobilirio, que solicitavam algum controle sobre o custo e reteno
da terra, no saem abertamente a defend-la (MARICATO, 1987:76).

41

Decreto 91.145, de 15 de maro de 1985.

42

E ainda: o IAB, a Associao Brasileira de Municpios, a Associao Nacional de Psgraduao e Desenvolvimento Urbano ANPUR, a Cmara Brasileira da Indstria da
Construo Civil, a Federao Nacional dos Engenheiros, a Federao Nacional dos
Trabalhadores nas Indstrias Urbanas, o Secretrio Especial de Meio Ambiente, e um
representante de cada macrorregio, trs representantes das regies metropolitanas, mais sete
conselheiros escolhidos entre pessoas de reconhecida atuao no campo do desenvolvimento
urbano.

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Esse processo de enfraquecimento e pulverizao das polticas urbanas acabou levando a um


processo de reivindicao de competncias que se concretizou na Constituio Federal de 1988,
distribuindo uma srie de competncias aos municpios, fortalecendo seu papel nas instncias de
deciso.
O perodo da Constituinte (87-88) marcado pela ascenso da participao popular e de sua
luta na incluso de dispositivos que refletissem as necessidades para promover uma verdadeira reforma
urbana. O resultado dessa luta a incluso de um captulo especfico sobre a poltica urbana (artigos
182 e 183, da CF), muito influenciado pelo PL 775/83. Esse captulo prev uma srie de instrumentos
para a defesa de da funo social da propriedade e da cidade, assim como a democratizao da gesto
urbana.
Desta forma, somente em 1988 algumas das diretrizes defendidas pela Reforma Urbana se
tornaram norma. At ento pouca iniciativa legal (apenas alguns dispositivos da lei 6.766/79) havia se
preocupado com processos de regularizao fundiria e diminuio da especulao fundiria (com
instrumentos administrativos e fiscais), imprescindveis para a implementao da funo social da
propriedade.
A grande perda, entretanto, foi a vinculao do cumprimento da funo social da
propriedade s determinaes de um plano diretor, regulamentado por lei federal.
Em 2001 finalmente aprovada a lei que institui o Estatuto da Cidade, que viabilizaria a
implementao dos artigos constitucionais da poltica urbana (artigos 182 e 183, CF). O primeiro
projeto ps-Constituio para regulamentao de uma norma federal geral que contemplasse
instrumentos urbansticos havia sido o PL 2.191/1989 que teve origem na Cmara dos Deputados, sob
responsabilidade do deputado Raul Ferraz.
Um segundo PL, 5.788/1990, de autoria do Senador Pompeu de Souza, propunha diretrizes
gerais para a poltica urbana, apresentadas de forma confusa e redundante com relao ao plano diretor,
enquanto deixava de regular pontos importantes, como da funo social da propriedade (MOREIRA,
2002:37).
Durante onze anos de tramitao, esse conjunto de PLs recebeu inmeros substitutivos nas
Comisses por que passaram. A discusso do PL se deu numa luta de foras entre entidades que
construram os ideais da reforma urbana e cobrava a aprovao do Estatuto da Cidade desde a
promulgao da Constituio Federal por um lado e, por outro, de entidades representantes do
empresariado urbano, por instituies de defesa da propriedade privada, contra o projeto de lei.
A lei retomava propostas que haviam constado na Emenda apresentada na Constituinte, que,
por sua vez, estavam em discusso desde a dcada de 60. A lei regulamentou instrumentos
(parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios da propriedade urbana, usucapio especial,
concesso de uso especial para fins de moradia, direito de preempo, outorga onerosa, entre outros)
que possibilitam (caso aplicados pelos municpios) alcanar pelo menos dois objetivos: mitigar a
especulao imobiliria e fazer com que a propriedade imobiliria urbana cumpra sua funo social
(DALLARI e FERRAZ, 2002:19).
Para tratar dos assuntos que foram vetados ou que no podiam ser tratados em lei, veio a
Medida Provisria 2.220/2001, dispondo sobre a concesso de uso especial (imveis pblicos

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ocupados antes de 30 de junho de 2001, de forma individual ou coletiva) e criando o Conselho


Nacional de Desenvolvimento Urbano CNDU43.
O Estatuto da Cidade, porm, tambm demanda tempo para implementao. A
esfera de lutas pelo cumprimento da funo social da propriedade se transferiu para as esferas locais,
onde os Planos Diretores foram discutidos e aprovados, restando agora seu cumprimento.
Em paralelo, desde 2000 discute-se uma nova Lei que se refere ao uso e parcelamento do
solo, em substituio 6.766/79. Entre os pontos mais polmicos em discusso esto a integrao
entre os licenciamentos ambiental e urbanstico; a criao dos loteamentos fechados e as regras para a
regularizao fundiria de parcelamentos j implantados.
Um certo retrocesso com relao funo social da propriedade e o cumprimento do
Estatuto da Cidade aconteceu com a instituio do novo Cdigo Civil Brasileiro, lei 10.406/2002, que
estava sendo discutido desde 1975. Por ter nascido j ultrapassado por tantos anos de debates, o
diploma ainda est carregado da ideologia civilista, do legalismo liberal, de regramentos voltados
propriedade imobiliria individual.
Com relao s polticas urbanas nacionais, a partir de 2003 houve um grande avano em
termos de organizao institucional e de participao social. Com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva,
foi criado o Ministrio das Cidades44, reunindo diversos setores que compem a gesto urbana
(habitao, saneamento ambiental, transportes/mobilidade e planejamento territorial).
O Ministrio definiu suas prioridades, em especial assumindo a necessidade de coordenao
de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano com envolvimento e participao das trs
esferas governamentais (Unio, Estados e Municpios), dos demais poderes (Legislativo e Judicirio) e
da sociedade civil. A formalizao do Conselho das Cidades, empossado em 2004, e a realizao das
Conferncias das Cidades (municipais, estaduais e nacional) reabriram e institucionalizaram os canais
de participao da sociedade civil. Essa articulao proporcionou a reorganizao das polticas urbanas,
proporcionando maiores recursos e mais potencial de implementao, em especial para polticas
habitacionais, tanto voltadas para classe de baixo poder aquisitivo, quanto para mdia e alta.

43

Cuja competncia de acompanhar e avaliar implementaes da poltica nacional de


desenvolvimento urbano e recomendar providncias, alm de poder emitir orientaes e
recomendaes sobre a aplicao da Lei 10.257/2001 e dos demais atos normativos
relacionados ao desenvolvimento urbano e, por fim, promover a cooperao entre os Governos
da Unio, dos Estados e dos Municpios e a sociedade civil na formulao e execuo da poltica
nacional de desenvolvimento urbano.

44

Institudo atravs da Medida Provisria 103, depois convertida na Lei 10.683, de 28 de maio
do mesmo ano. O Decreto 4.665, de 3 de abril de 2003, aprova a Estrutura Regimental e o
Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso do Ministrio das Cidades.

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4
A insero dos captulos de meio ambiente
e da poltica urbana na Constituio
Federal Brasileira de 1988

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4.1. O contexto poltico da constituinte e um quadro geral de seu


funcionamento
Para entender a dimenso exata de seu significado, se faz necessria uma contextualizao do
perodo anterior ao processo constituinte e sobre a forma acordada para seu funcionamento, fatores
decisivos para a compreenso dos termos em que foi includo e de quais foras polticas apoiaram esse
processo.
O perodo anterior constituinte foi marcado pela abertura poltica gradual do regime
ditatorial, iniciada em 1974, arrastada at 1979. Ao longo desse processo, ocorre o fortalecimento da
sociedade civil organizada de volta arena poltica. Um marco dessa organizao foi a campanha pelas
Diretas J, em 1984, que levou multides s praas pblicas exigindo eleies diretas para Presidente
da Repblica. Esse movimento crescente acabou desembocando na campanha pr-constituinte.
Pela transio pactuada para um regime democrtico, o colgio eleitoral elegeu Tancredo
Neves como Presidente da Repblica. Ele, entretanto, faleceu antes da posse, assumindo o vicepresidente, Jos Sarney. Em 15 de janeiro de 1985, o novo presidente convocava a populao para
debater o contedo do que seria a nova constituio federal. A credibilidade na sociedade poltica e a
categoria cidadania so centros desse movimento. (EVANGELISTA, 2004:48).
Enquanto os movimentos sociais se organizaram entorno do Plenrio Pr-Participao
Popular na Constituinte, o governo federal se organizava entorno da aprovao de suas principais
propostas: a convocao de uma Assemblia Nacional Constituinte Congressual45 e a formao de
uma Comisso Provisria de Estudos Constitucionais - CPEC incumbida de criar um anteprojeto
constitucional.
A forma como se instalaria a Constituinte, congressual ou exclusiva, pautou as discusses da
Comisso Mista designada para dar parecer ao Projeto de Emenda Constitucional n 43. A maioria
parlamentar no acolheu o parecer do deputado Flvio Bierrenbach, que propunha a realizao de um
plebiscito para a deciso entre as duas formas possveis de Assemblia Constituinte e a coleta de
sugestes nas Cmaras Municipais por uma comisso legislativa. A deciso foi pela aprovao do novo
substitutivo a cargo do deputado Vilmor Giavarina, definindo que a ANC seria congressual.
Criada em 18 de julho de 1985, a Comisso presidida pelo jurista Afonso Arinos de Melo
Franco ficou incumbida de criar um anteprojeto constitucional. Pouco mais de um ano depois, em 24
de setembro de 1986 foi entregue um texto que sofreria muitas crticas. Seu contedo, inovador e
avanado com relao questes sociais, provocou reao de todas as correntes, das conservadoras s
populares, passando pelo prprio governo. Este ltimo, desagradado com as propostas do
parlamentarismo e do mandato presidencial de quatro anos. O temor popular era de que a ANC
perdesse sua autonomia, funcionando apenas como um processo de referendo ao anteprojeto
45

A Assemblia Constituinte autnoma seria eleita, exclusivamente, para fazer a Constituio,


dissolvendo-se em seguida promulgao desta, sua vantagem seria a de possibilitar uma
eleio fundada apenas na discusso de teses, princpios e compromissos ligados ao debate
constituinte. A Constituinte congressual seria aquela que resultaria de uma Cmara e de um
Senado que se instalariam inicialmente para fazer a Constituio e terminado esse encargo,
continuariam corno Cmara e Senado, cumprindo os cidados eleitos o mandato de deputado
ou senador, em seguida ao mandato constituinte.

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apresentado pelo governo. O anteprojeto acabou por no ser encaminhado oficialmente ANC,
servindo apenas como subsdio s discusses.
As eleies foram realizadas em 15 de novembro de 1986 juntamente com a escolha de
governadores e deputados estaduais, e definiram os parlamentares que seriam responsveis pela ANC.
Segundo EVANGELISTA (2004:51) o destaque dado pela mdia e as eleies de governadores teriam
obscurecido a importncia da escolha dos Constituintes. Para MICHILES (1989: 117), o sucesso do
Plano Cruzado teria influenciado diretamente os resultados das eleies, provocando um apoio
eleitoral macio aos candidatos do PMDB.
A composio das casas parlamentares era de 487 deputados federais e 49 senadores eleitos
j sob o regime de transio em 1986, e ainda 23 senadores binicos indicados em 1982, num total de
559 constituintes. A composio da ANC era a seguinte (em nmero de parlamentares): Partido do
Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) 303; Partido da Frente Liberal (PFL) 135; Partido
Democrtico Social (PDS) 38; Partido Democrtico Trabalhista (PDT) 26; Partido Trabalhista
Brasileiro (PTB) 18; Partido dos Trabalhadores (PT) 16; Partido Liberal (PL) 07; Partido
Democrtico Cristo (PDC) 06; Partido Comunista Brasileiro (PCB) 03; Partido Comunista do
Brasil (Pc do B) 03; Partido Socialista Brasileiro (PSB) 02; Partido Social Cristo (PSC) 01 e
Partido Municipalista Brasileiro (PMB) 01.
De um modo geral o processo constituinte pode ser separado em dois grandes momentos,
em que as votaes e decises seguiram dois regimentos internos muito diferenciados, decisivos nos
resultados das votaes (GOMES, 2006:196).
O primeiro perodo tem incio com a votao e aprovao do Primeiro Regimento Interno.
As preocupaes principais desse perodo estavam entorno da participao de todos os parlamentares
(inclusive os binicos). A participao popular tambm era reivindicada pelo Plenrio Nacional PrParticipao na Constituinte46, e foi viabilizada de duas formas: A partir da realizao de audincias
pblicas das Subcomisses com os movimentos e entidades, e pela apresentao de emendas de
iniciativa popular aos trabalhos da Subcomisso, atendida a exigncia de conter no mnimo 30.000
assinaturas de eleitores e respaldo de trs entidades associativas, legalmente constitudas47. Ao longo do
processo foram propostas 122 emendas, entretanto, somente 83 delas atenderam s exigncias
regimentais e foram oficialmente aceitas.
Os trabalhos foram estruturados em uma Comisso de Sistematizao e oito Comisses
Temticas, subdivididas em 24 Subcomisses Temticas. Neste formato, as Subcomisses Temticas
realizavam a coleta de contribuies encaminhadas por constituintes e pela sociedade civil, nas
reunies e audincias pblicas48 e, com base nelas, cabia ao relator preparar um anteprojeto e dar
parecer s emendas. O anteprojeto era votado por maioria simples.
46

Movimento de dimenso suprapartidria e centrada na luta por bandeiras de interesse


popular.Reivindicava: 1-realizao de audincias pblicas das subcomisses com os
movimentos e entidades; 2 realizao de voto nominal e a descoberto; 3 manuteno de
rede diria de informaes; 4 possibilidade de realizao de emendas de iniciativa popular aos
trabalhos dos constituintes.

47

Cada cidado s poderia assinar trs emendas populares.

48

Limitadas de cinco a oito pelo Primeiro Regimento Interno.

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Cada Subcomisso realizou seus trabalhos de forma independente das outras, o que
redundou no formato descentralizado49 da primeira etapa de trabalhos, caracterizando um texto
formado de baixo para cima (GOMES, 2006:197). Frequentemente diferentes e, por vezes,
antagnicas, essas opinies e propostas formaram um mosaico da realidade nacional, com evidentes
reflexos nos processos de votao ocorridos adiante (BASSUL, 2005:102).
Agrupados em blocos de trs, esses estudos parciais convergiam para oito Comisses
Temticas de onde, aps deliberao, eram encaminhadas Comisso de Sistematizao. Nela seriam
reunidas e organizadas as contribuies em um nico anteprojeto, sem a introduo de novos
contedos, que s poderiam ser encaminhados pelo plenrio. O plenrio enviaria as emendas, e com o
parecer do relator da Comisso de Sistematizao, resultariam na proposio de um Projeto de
Constituio (ou Substitutivo) a ser discutido e votado em 1 turno (GOMES, 2006:197).
Ao final dos trabalhos, os relatrios das Comisses Temticas foram reunidos na Comisso
de Sistematizao formaram um documento de 501 artigos que depois de discutido, emendado e
votado na Comisso de Sistematizao, resultou no Primeiro Projeto de Constituio. O Projeto A foi
chamado de Frankstein (Veja, 15/7/1987 apud GOMES, 2006:198), cheio de incoerncias, grande
demais, cheio de particularismos. Numa tentativa de conciliao entre as diferentes demandas, o relator
da Comisso de Sistematizao, senador Bernardo Cabral, aps recebidas emendas do Plenrio,
chegou a formular dois substitutivos (Cabral I e II), com a reduo significativa do texto para cerca de
250 artigos. Entretanto, essa proposta no foi aprovada.
At esse momento a ANC est marcada politicamente pelo retorno do pas ao jogo
democrtico. Para GOMES (2006:202), esse contexto teria favorecido os progressistas no momento
da elaborao do regimento, assim como possibilitara a eleio do senador Mrio Covas como lder do
PMDB na ANC. Este teria realizado uma escolha estratgica dos membros considerados progressistas
para compor a Comisso de Sistematizao, o que redundou numa sobre-representao das foras
progressistas quando comparada ao Plenrio.
Insatisfeitas com o Projeto A de Constituio e com as limitaes modificaes impostas
pelo Primeiro Regimento Interno50, as foras parlamentares mais conservadoras, que se
autodenominaram Centro51, se organizaram em torno da proposta de um novo regimento.
49

E simultnea aos trabalhos rotineiros do Congresso Nacional.

50

De acordo com o primeiro Regimento Interno, uma medida que tivesse sido aprovada em
uma subcomisso, ou mesmo na Comisso de Sistematizao, por um pequeno nmero de
constituintes, necessitaria de 280 votos para modificaes em plenrio. De fato, os
conservadores utilizaram-se desse argumento para invocar a necessidade de alterao do
Regimento Interno. (GOMES, 2006:205).

51

Coaliso suprapartidria composta por lideranas conservadoras dos principais partidos,


entre eles: Partido da Frente Liberal (PFL), Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
(PMDB), Partido Democrtico Social (PDS), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), Partido
Liberal (PL) e Partido Democrata Cristo (PDC). Destacaram-se como articuladores desse
grupo suprapartidrio, os lideres do PFL, Jos Loureno (BA), do PDS, Amaral Neto (RJ), do
PTB, Gastone Righi (SP), o lder do governo Carlos Santana (BA), os deputados Roberto
Cardoso Alves (PMDB-SP), Daso Coimbra (PMDB-RJ), Ricardo Fiza (PFL-PE) e Lus
Eduardo Magalhes (PFLBA).

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Ento, em janeiro de 1988 aprovado um novo Regimento Interno, marcando o


incio do segundo perodo das votaes. Pelas novas regras, a apresentao de modificaes se tornou
mais fcil, e a exigncia para aprovao de partes to custosa, que o processo constituinte quase
comeou do zero (GOMES, 2006:209). Desde que assinadas pela maioria absoluta dos constituintes
as emendas poderiam ser apresentadas e teriam preferncia automtica nas votaes, por outro lado, a
manuteno de qualquer parte do Projeto A exigia maioria absoluta dos votos.
O novo perodo trouxe tona o perigo da demora nas votaes do texto constitucional, j
que agora, as questes muito polmicas precisariam de maioria para garantir sua manuteno ou
excluso, e essa maioria no existia, mesmo dentro do Centro. A soluo encontrada para agilizar o
processo de votaes foi a centralizao das negociaes nas lideranas dos partidos. Reunies prvias
s votaes garantiram que no 1 turno fossem definidas a maior parte das mudanas no texto
constitucional. O resultado demonstrou que vrios pontos introduzidos pela Comisso de
Sistematizao ficaram sem uma deciso definitiva e entraram no texto constitucional como
dependentes de uma regulamentao futura (lei complementar ou ordinria) (GOMES, 2006:215),
como se ver, inclusive, parte das competncias comuns a serem desempenhadas pelos entes
federativos.
Dessa maneira, se o primeiro perodo foi marcado pela predominncia das foras
progressistas nas votaes e pela incluso das reivindicaes dos diversos grupos sociais, o segundo
perodo foi marcado pela dissoluo da Aliana Democrtica e pelo surgimento do Centro, que, pela
modificao do Regimento Interno, redimensionou a formatao de direitos na carta constitucional.

4.2. A incluso do captulo sobre o meio ambiente


A Constituio Federal Brasileira de 1988 foi a primeira de nossas constituies a integrar
um captulo a respeito da questo ambiental no Brasil, seguindo uma tendncia que j vinha se
delineando em outros pases. Mesmo que o pas j contasse com normas de cunho ambiental desde o
incio do sculo e com uma Poltica Nacional, desde 1981. Na Amrica Latina foi precedida pelas
Constituies de Cuba em 1976, do Equador e o Peru de 1979, Chile e Guiana de 1980, Honduras de
1982, Panam de 1983, Guatemala de 1985, Haiti e Nicargua de 1987. Na Europa, a Bulgria tem a
primazia em 1971, a Ex- Unio Sovitica em 1977, enquanto Portugal e Espanha trataram do tema em
suas Constituies de 1976 e 1978, respectivamente (MACHADO, 2003:95). Havia, portanto, uma
movimentao internacional acerca da constitucionalizao do direito ambiental. Essas constituies
mais recentes tratam o direito ambiental como direito fundamental da pessoa humana, no somente
como competncia dos rgos pblicos como ocorria em Constituies anteriores (SILVA, 2000:43).
a Constituio Portuguesa, por sua vez, que teria influenciado diretamente a produo do
anteprojeto da Comisso Afonso Arinos e os trabalhos posteriores, relacionando o meio ambiente ao
direito vida, nos seguintes termos: 1. Todos tm direito a um ambiente de vida humana, sadio e
ecologicamente equilibrado e o dever de o defender. (artigo 66 da CF Portuguesa de 1976)
(FELDMANN, 2007).
As Constituies Brasileiras anteriores a 1988 no trataram especificamente sobre a proteo
ambiental. SILVA (2000:46) destaca que desde 1946 existe uma orientao protecionista sobre a
proteo sade e a competncia da Unio em legislar sobre gua, florestas, caa e pesca.

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A Constituio Federal de 1988 assume, portanto, um tratamento da matria em termos


mais amplos e integrados, concentrados em um captulo especfico Do Meio Ambiente inserido no
ttulo da Ordem Social (SILVA, 2000:46). preciso observar, entretanto, que a questo ambiental
permeia todo o texto constitucional, como nos: artigos 5, LXXIII (ao popular); 23, III, VI e VII
(competncia comum entre os entes federativos); 24, VI, VII e VIII (competncia legislativa
concorrente entre os entes federativos); 129, III (competncias do Ministrio Pblico em promover
inqurito e ao civil pblica para defesa do meio ambiente); 170, VI (princpios da ordem
econmica); 200, VIII (atribuies do sistema nico de sade) e 220, 3, II (comunicao social).
A ANC consolida o processo de redemocratizao do Brasil. Os movimentos sociais se
preocupam em se organizar para participar desse processo, considerado fundamental para esse novo
perodo histrico. Ao final de 1985 o movimento ambientalista do sul e sudeste entra em consenso
quanto necessidade de intervir no processo da Constituinte (VIOLA, 2003).
No Rio de Janeiro, os preparativos tiveram incio em novembro de 1985, com a fundao da
Coordenadoria Interestadual Ecologista para a Constituinte CIEC, organizando as campanhas
eleitorais de candidatos que se comprometessem em contribuir na incluso da causa ecolgica no texto
constitucional. Ao longo do tempo, entretanto, o grupo se enfraqueceu diante da heterogeneidade dos
candidatos e partidos envolvidos na causa (VIOLA, 2003). As divergncias no so atribudas a
diferenas de cunho poltico, mas a algumas discordncias quanto ao tratamento de certos temas
(Folha de So Paulo, 15/03/1987).
Num contexto de falta de coordenao e de rivalidades internas, dentre aproximadamente 20
ecologistas candidatos, apenas Fbio Feldmann (PMDB-SP) consegue eleger-se deputado federal e
participa da constituinte.
Em fevereiro de 1987 Worldwatch Institute, de Washington, divulgou relatrio sobre as
presses do crescimento populacional e da expanso das atividades econmicas sobre o meio
ambiente. O destaque foi dado aos Estados Unidos, Unio Sovitica e China, naes que tm
capacidade para enfrentar essas ameaas [e] j esto comeando a compreender suas
responsabilidades (JB, 17/02/1987). O documento influenciou a opinio pblica, colocando a idia
de que o cuidado com o meio ambiente seria uma necessidade para o desenvolvimento alinhado aos
pases de primeiro mundo.
Assim que se instala a ANC, com a no aceitao do anteprojeto da Comisso Afonso Arinos,
o movimento ambientalista passa a se preocupar com a estratgia de aprovao e em onde encaixaria a
questo ambiental, que por ser multidisciplinar, poderia ser includa sob diversos temas (entrevista
FELDMANN, 2007). Ainda que existissem dvidas sobre se a Constituio deveria ser analtica ou
sinttica, a proposta da Comisso Afonso Arinos havia aberto uma brecha ao tema ambiental,
prevendo dispositivo para a matria, semelhana da Constituio Portuguesa que lhe teria servido de
inspirao.
Em abril de 1987 tem incio a nova fase dos trabalhos com a instalao das 24 Subcomisses
Temticas, entre elas a Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente, composta da seguinte

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forma: presidente Jos Elias Murad (PTB/MG), 1 vice-presidente Fbio Feldmann (PMDB/SP), 2
vice-presidente Maria de Lourdes Abadia (PFL/DF), o relator Carlos Mosconi (PMDB/MG)52.
As primeiras reunies foram dedicadas ao plano de trabalho a ser seguido pela Subcomisso,
ao nmero de audincias pblicas que seriam realizadas e aos critrios de escolha das entidades a serem
ouvidas (DANC, 16/07/1987: 118-121). A principal preocupao era com a escassa quantidade de
audincias pblicas permitidas pelo regulamento interno (de cinco a oito) e o pouco tempo para sua
realizao com relao enormidade de entidades da sociedade civil, pblicas e paraestatais que
deveriam ser ouvidas para a formulao da proposta de anteprojeto.
Logo de incio, so propostas audincias pblicas in loco, ou seja, em visitas aos locais onde
havia problemas ambientais, que se realizariam durante os finais de semana. Jlio Campos sugere uma
viagem ao Pantanal mato-grossense e Fbio Feldman sugere Cubato, insistindo na importncia da
participao da imprensa acompanhando as atividades da Subcomisso como forma de viabilizar a
participao da populao no processo constituinte.
O calendrio das atividades da Subcomisso prev ento duas reunies ordinrias dirias (de
segunda a quinta-feira), uma pela manh e outra noite, e a possibilidade de reunies e atividades
extraordinrias de sexta domingo. Ficou consensuada a diviso informal da Subcomisso em trs
grupos de trabalho: sade, seguridade e meio ambiente. Cabia a cada grupo de trabalho catalogar
sugestes e propostas de normas constitucionais, em seu tema, enviando uma listagem aos demais
membros da Subcomisso. O prazo inicialmente designado para os debates dessa Subcomisso era de
07 de abril a 08 de maio (30 dias/22 teis) e para votao, de 09 de maio a 24 de maio (15 dias/10
teis). As oito audincias pblicas oficiais ficaram divididas entre quatro para Sade, duas para
Seguridade e duas para o Meio Ambiente. Como solicitado, as verificaes in loco foram agendadas
para o Pantanal, Angra dos Reis e Cubato.
Surge ento uma avalanche de propostas para discusses in loco. O constituinte Eduardo
Moreira sugere uma visita regio carvoeira do sul de Santa Catarina, Jlio Campos uma visita
Amaznia; Joaquim Lucena s reas perifricas e de favelas; Jos Elias Murad regio metalrgica de
Minas Gerais. A realizao dessas outras visitas fica condicionada disponibilidade posterior de tempo
e viabilizao pelos prprios deputados que as sugeriram.
Na reunio seguinte, sob a presidncia de Fbio Feldmann se discute quais entidades
deveriam ser convidadas para audincia na Subcomisso. Ele destaca que no plano de visitao
Cubato havia includo a Regio Metropolitana de So Paulo e a regio estuarina do lago de Canania e
Paranagu e que gostaria de mudar o cronograma para que a visita Cubato e Angra dos Reis
coincidisse com o dia 26 de abril, quando faria um ano do acidente nuclear ocorrido em Chernobyl, na
Unio Sovitica.

52

Ainda faziam parte desta Subcomisso: Adylson Mota (PDS/RS), Alarico Abib, Eduardo
Jorge (PT/SP), Eduardo Moreira (PMDB/SC), Floriceno Paixo (PDT/RS), Francisco
Rollemberg, Geraldo Alckmin (PMDB/SP), Joaquim Sucena, Jorge Uequed (PMDB/RS),
Jlio Campos (PFL/MT), Oswaldo Almeida (PL/RJ), Raimundo Bezerra, Roberto Vital e
Almir Gabriel.

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A preocupao das discusses passa a ser a credibilidade dos trabalhos da Subcomisso.


Raimundo Bezerra defende a visita das periferias de uma Capital do Nordeste, Recife ou Fortaleza, uma
regio que precise de atuao mais intensa do Poder Pblico talvez, a nossa simples presena j fosse
motivo de credibilidade para nossos trabalhos. (DANC, 16/07/1987: 130).
Mesmo previstas duas audincias pblicas voltadas para a questo ambiental, apenas na 14
reunio ordinria, em 6 de maio de 1987, se discutiu propriamente o tema53. Abaixo esto relacionadas
as instituies participantes das audincias pblicas no Congresso Nacional, seus principais
argumentos e suas propostas.
1) Dr. Roberto Messias Franco, presidente da Secretaria Especial do Meio Ambiente
SEMA, do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (governo federal) : Expe alguns
pressupostos sobre os quais se baseava a defesa do meio ambiente realizada pela Sema (DANC,
20/07/1987: 164-5): a) O uso dos recursos naturais privilegiando as necessidades das populaes
locais, pois que a explorao de energia e materiais para simples exportao significaria espoliao e
tambm um atentado ao patrimnio ecolgico do pas; b) Organizao da participao por estruturas
horizontais de deciso, at o nvel municipal, para viabilizar a participao nas novas decises
econmicas com repercusses ambientais e scio-econmicas; c) Necessidade de valorizao de
tcnicas de aproveitamento de recursos que estejam em simbiose com o lugar (ecotcnica),
respeitadores dos valores da populao de cada lugar; d) Necessidade de legar s geraes futuras o
patrimnio e as condies de qualidade de vida do meio ambiente.
Num segundo momento, passa a enumerar problemas ambientais brasileiros mais candentes
e o abismo que existe a ser transposto. A expanso urbana decorrente da inverso da relao entre
populao urbana e populao rural que trouxe problemas sanitrios e de poluio, custos cada vez
maiores de captao de gua e destruio da fauna e da flora com as conseqncias para a alimentao.
O segundo ponto, tambm relativo ao meio ambiente urbano, a abertura especulativa de enormes
reas que decorre dos transportes urbanos e da indstria, enormes reas que, depois, so deixadas sem
utilizao social, com conseqncia mais grave sobre as populaes de mais baixa renda, mais sujeitas a
esse tipo de degradao. Em terceiro lugar aponta a necessidade de regularizao e implementao das
Unidades de Conservao, com a regularizao fundiria e estruturao dos rgos ambientais. O
ltimo ponto com relao agricultura, ao uso indevido dos solos e do uso abusivo dos agrotxicos
que acabam por contaminar os rios e colocam em risco os agricultores.
Sua principal reivindicao pela estruturao dos rgos de meio ambiente, cuja concepo
participativa acredita estar correta. Mesmo destacando o papel do governo federal, espera que a nova
Constituinte possibilite a distribuio de competncias entre as estruturas Estaduais e Municipais.
2) Carlos Alberto Ribeiro Xavier do Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA:
entrega documento realizado pela Cmara Tcnica de acompanhamento da constituinte, realizado por
seis conselheiros que reuniram as propostas da sociedade civil, que props princpios norteadores para
a questo no texto constitucional. O nico ponto dessa proposta, que explicita aps um histrico sobre
a explorao dos recursos naturais no Brasil desde a colonizao, defendendo o conhecimento e
estudo da natureza antes das aes e intervenes econmicas.
53

Em ocasio posterior, na 17 reunio ordinria houve discusso especfica sobre a questo


ambiental na indstria siderrgica.

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Economia quer dizer, antes de tudo, ordem, arranjo e


organizao da natureza, que o primeiro e bsico fator de produo.
Entretanto, os fatores capital e trabalho e suas relaes so privilegiados na
anlise para a formulao de projeto, enquanto o capital natural tomado
como um bem infinito, ou simples fonte de matria prima. (DANC,
20/07/1987: 166).

Destaca, nesse processo de proteo da natureza, a necessidade de valorizao dos processos


culturais tradicionais que se relacionam de maneira no predatria com o meio ambiente, em
contraposio crescente dependncia externa economia internacional e invaso cultural
estrangeira que estimulam comportamentos de desperdcio dos recursos naturais e aumentam as
desigualdades sociais.
3) Fernanda Colagrossi, do CONAMA: Sua exposio se concentra na questo da crueldade
com os animais (bovinos, eqinos e caninos), colocando-se contra a farra do boi, no que apoiada
pelos constituintes presentes.
4) ngelo Barbosa Machado pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia SBPC:
apresenta e discute uma proposta de um captulo ambiental para a nova constituio, elaborada pela
Comisso de Estudos de Problemas ambientais da SBPC, constituda por zologos, eclogos,
gegrafos e uma pessoa especializada em Direito Ambiental, o Professor Paulo Afonso Leme Machado.
O trabalho se baseara em estudo comparativo de 15 Constituies. O representante da SBPC destaca a
importncia de se ter um captulo especfico sobre o tema, j que o Brasil estaria atrasado em relao a
outros pases que j haviam constitucionalizado o tema. A proposta se resume a seis artigos. art. 1 Todos tm direito a um ambiente sadio, ecologicamente equilibrado e adequado para o
desenvolvimento da vida, com o dever de o defender..
No art. 2 so arroladas estratgias que obrigatoriamente o Poder Pblico deveria usar para
proteger o meio ambiente: assegurar a diversidade de espcies e dos ecossistemas, da biodiversidade;
criao de parques e reas de reserva ambiental; ordenao do espao territorial de forma a construir
paisagens equilibradas.
O terceiro seria relacionado ao aproveitamento dos recursos naturais em benefcio de todos,
garantindo-se sua reserva e estocagem para as geraes futuras, atravs da utilizao racional desses
recursos. Ns definimos: promover com base em princpios ecolgicos, ou seja, a cincia que vai
definir a utilizao racional a ecologia. (DANC, 20/07/1987: 170).
O quarto seria um artigo sobre a obrigatoriedade de estudos de impacto ambiental, para que
sejam realizados de modo a definir prioridades e alternativas e no simplesmente enfeitar um pedido
de emprstimo no exterior ao Banco Mundial.
O quinto seria pela obrigatoriedade da instituio da educao ambiental e o sexto seria pela
defesa aos direitos lesados ao meio ambiente sadio, por meio da criminalizao do dano ao meio
ambiente.
4) Fernando Salinos Corts, do Frum de Entidades Ambientalistas Autnomas- Apande:
Consideram a incluso da avaliao de impacto ambiental no texto constitucional como a mais
importante, ressaltando a necessidade de que os estudos fossem realizados por empresa especializada
desvinculada daquela que a contrata, prope que seja feito por firma contratada pelo rgo estadual do

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meio ambiente competente. Prope artigos incluindo as seguintes questes: necessidade de estudo de
impacto ambiental nos assentamentos de reforma agrria; a necessidade de formulao de planos por
zona para planejamento da produo de energia; incentivos agricultura orgnica e projetos de
utilizao de energia renovvel; criminalizao das contravenes relacionadas ao direito ambiental;
descentralizao da gesto do meio ambiente atravs da diviso das competncias legislativas entre
Unio, Estados e Municpios, de forma supletiva; criao de tribunal de justia ambiental, pela
complexidade dos casos ambientais; manuteno das reas de reserva legal independentemente de
desdobramentos das propriedades; vedao da pesquisa sobre mtodo de agresso ao meio ambiente
ou sade humana com fins militares; dotao oramentria mnima separada para a rea de
saneamento bsico e ambiental e medicina sanitria; obrigatoriedade de interveno do governo
federal em medidas tratadas em convenes internacionais que possam causar danos ambientais ao
Pas; obrigatoriedade das empresas de capital estrangeiro causadoras de poluio de aplicar sua
remessa de lucro no Brasil.
5)Carlos Alberto de Oliveira Roxo, Instituto Brasileiro de Siderurgia: critica a formulao da
legislao ambiental centrada no CONAMA (Poder Executivo) com participao desproporcional da
indstria, sem mecanismo de consulta dos projetos de lei e com discusses que considera nem sempre
tcnicas e adequadas. Defende a necessidade de um planejamento ambiental no Pas e nesse sentido
elogia a obrigatoriedade do licenciamento, os estudos de impacto ambiental e o zoneamento industrial.
Prope que sejam discutidos incentivos fiscais semelhana do que fazem os pases desenvolvidos.
Conclui afirmando que a indstria vista de duas formas antagnicas: boa enquanto geradora de
produtos, e m por tambm gerar poluio. Mas afirma que os poluentes esto sendo controlados pelas
novas tecnologias. Por fim, pede cautela na criminalizao dos danos ambientais.
As audincias deixaram os constituintes sensibilizados com relao crueldade com os
animais, com a necessidade de criminalizao dos danos ao meio ambiente e de instituio da educao
ambiental obrigatria em todos os nveis de ensino. Um novo tema levantado, que seria discutido mais
estreitamente na audincia sobre a sade, foi a sade do trabalhador, no ambiente de trabalho. Um
momento mais polmico ocorreu na audincia com o representante da indstria siderrgica, inquirido
por diversos constituintes. Fbio Feldmann coloca que muitas das normas de proteo ambiental no
estavam sendo aplicadas por lobby dos grandes grupos perante as agncias ambientais e usa Cubato
como exemplo:
Gostaria de lembrar ao nosso depoente que em 1981, quando
da tramitao do projeto de lei que gerou a atual lei no 6.938, que definiu a
poltica de meio ambiente, havia um dispositivo que pretendia punir
penalmente o poluidor, e este dispositivo foi retirado do Congresso (...)
por uma ingerncia da Confederao das Indstrias do Brasil no ento
Partido do Governo, que fez com que fosse simplesmente retirado.
(DANC, 21/07/1987:167)

Pode-se perceber, pelas audincias pblicas, a novidade da questo ambiental enquanto tema
de discusses do parlamento, influenciada pela participao de maior peso das entidades
ambientalistas. Os representantes de entidades estatais de meio ambiente falam sobre as dificuldades de
ao diante da escassez de recursos e destacam a dualidade entre a busca do desenvolvimento e da
preservao. Nesse ponto convergem as opinies desses representantes e das entidades ambientalistas

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que acreditam na necessidade de reviso do modelo de desenvolvimento brasileiro, por meio da


apropriao da cultura e das riquezas naturais locais para o prprio Pas. O destaque aos problemas
ambientais urbanos tambm notvel numa poca em que j se acumulavam os efeitos da
industrializao e urbanizao.
As propostas e colocaes da comunidade cientfica parecem ter influenciado muito o
anteprojeto da Subcomisso. A viso da SBPC, baseada em estudos tcnicos da rea das cincias
naturais e em estudo jurdico comparativo com constituies internacionais prepondera no texto
apresentado na Subcomisso. A idia essencial da confiana na cincia como detentora da razo que
deve orientar o desenvolvimento sustentvel. A confiana na tecnologia tambm est ntida na
posio do representante da indstria siderrgica. J os representantes de ONGs ambientalistas,
prope medidas mais diversas, relacionadas fiscalizao das atividades potencialmente degradadoras,
ao desenvolvimento e incentivo fiscal de tecnologias limpas, defesa dos animais, entre outras.
Segundo FELDMANN (2007) a comunidade cientfica foi uma aliada nos trabalhos de incluso do
captulo de meio ambiente, mas o texto sofreu outras influncias.
As votaes na Subcomisso se deram sem grandes polmicas. Apenas o constituinte
Gastoni Righi faz algumas crticas, considerando um exagero e uma inadequao a utilizao da palavra
genocdio para o agravamento da pena do crime ambiental, como defendia Feldmann. Outra proposta
era de retirar a dispensa de comprovao de culpa para a configurao do crime ambiental, que, por ser
um dispositivo j existente na legislao infra-constitucional, (Poltica Nacional de Meio Ambiente),
acabou sendo mantido.
Em declarao desse perodo, Feldmann coloca que a aprovao da incluso de questes
ambientais na Constituinte nas prximas etapas De um lado os grupos e entidades ecologistas, e do
outro as indstrias poluidoras, fabricantes de defensivos agrcolas, empresrios da madeira e at
mesmo as Foras Armadas, uma vez que a Subcomisso discutir a questo nuclear (O GLOBO,
10/05/1987).
Terminados os trabalhos na Subcomisso De sade, seguridade e meio ambiente, o
anteprojeto foi encaminhado Comisso da Ordem Social e compatibilizado com o trabalho das
outras duas Subcomisses (Dos direitos dos trabalhadores e servidores pblicos e Dos negros,
populaes indgenas, pessoas deficientes e minorias). Esse perodo foi marcado pelo acirramento das
discusses e perda de algumas das conquistas realizadas nas Subcomisses, j que agora os sub temas
teriam que disputar espaos com outros, ainda que a maioria e a tendncia permaneam com as foras
progressistas (GOMES, 2006).
Durante as discusses na Comisso da Ordem Social, foi realizada uma srie de eventos em
comemorao ao dia do meio ambiente, 6 de junho de 1987. Fbio Feldmann, junto ao movimento
conservacionista, Sema e ao CNPq, organizou evento para analisar o anteprojeto da Subcomisso que
tratou das questes ambientais na Constituinte (O Estado de So Paulo, 6/06/1987). Na ocasio,
Ulysses Guimares, presidente do PMDB e da ANC, Mrio Covas, lder do mesmo partido e Bernardo
Cabral, presidente da Comisso de Sistematizao garantiram que estariam empenhados em defender
as principais propostas apresentadas pelas entidades ligadas ao meio ambiente (Jornal da Tarde,
6/06/1987).Covas se comprometeu a defender pessoalmente a questo e Guimares afirmou que no
mediria esforos para que isso se concretizasse, observando que uma soluo mais definitiva para essas
questes s ocorreria com a municipalizao da vida pblica. Para Feldmann esse foi o marco que

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iniciou a mobilizao dos ecologistas em defesa do meio ambiente e demonstrou que estavam
preparados para enfrentar os lobbies antiecolgicos (Correio Brasiliense, 6/06/1987).
Na ocasio se destacou que a Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente havia
includo em seu relatrio dois artigos relativos energia nuclear (Folha de So Paulo, 7/06/1987). No
primeiro, estabelecia que a instalao e funcionamento de reatores nucleares dependero de prvia
autorizao do Congresso Nacional, prevendo que as demais atividades nucleares seriam exercidas
mediante controle do poder pblico. No segundo artigo, proibia a importao, pesquisa, fabricao,
armazenamento e transporte de artefatos blicos nucleares competindo ao Presidente da Repblica o
fiel cumprimento deste dispositivo, sob pena de responsabilidade. Esses dispositivos provocaram
insatisfao do setor militar e do Ministrio de Minas e Energia, que desejava a regulao da matria por
normas especficas, infra-constitucionais, mais flexveis (O Estado de So Paulo, 6/06/1987). No
evento, Feldmann aproveitou para comunicar que as propostas contidas no anteprojeto haviam sido
reduzidas a sete artigos, pelo relator da Comisso da Ordem Social, Almir Gabriel (PMDB-PA).
Jornais como O Estado de So Paulo (07/06/1987) e o Jornal de Braslia (22/02/1987)
publicaram editoriais de apoio incluso do tema ambiental na Constituio Federal, considerando-a
uma causa suprapartidria, sem cor ideolgica.
[] ponto pacfico entre as naes avanadas e civilizadas
do mundo contemporneo, [...] a adoo de uma poltica em favor da
defesa do meio ambiente, ao invs de ser obstculo, condio para o
desenvolvimento econmico (O Estado de So Paulo, 07/06/1987)

Ainda no dia do meio ambiente, em mensagem sobre o dia Mundial do Meio Ambiente, o
presidente Jos Sarney destacou que os dois fenmenos pobreza e devastao ambiental so de tal
forma vinculados que se torna incua qualquer tentativa de proteger a natureza sem atender s
necessidades bsicas do homem (O Estado de So Paulo, 6/06/1987). Falou ainda que fora
comunicado, pelo diretor executivo do Programa das Naes Unidas, Mostaf Tolba, que o seringueiro
Francisco Mendes Filho (Chico Mendes) fora escolhido membro do Global 500, prmio que inclua
os 500 nomes de destaque na causa do meio ambiente.
Na Comisso Temtica da Ordem Social foram realizadas nove reunies, incluindo a
discusso e debate dos anteprojetos das trs Subcomisses que a compuseram e a votao do
anteprojeto que seria encaminhado Comisso de Sistematizao. A conjuntura poltica sofre uma
mudana significativa, com o incio do enfraquecimento da Aliana democrtica e a aproximao do
governo com setores de centro e direita. A presena da sociedade civil j no era direta, funcionando
principalmente os grupos de presso (EVANGELISTA, 2004). nesse momento que a proposta de
anteprojeto para o captulo de meio ambiente sofre as maiores modificaes e cortes. Foram excludos,
nesse processo, cerca de 10 dispositivos constitucionais propostos pela Subcomisso, referindo-se aos
seguintes temas:
- Proibio das atividades pblicas ou privadas em desacordo com os padres ambientais;
- Regime tributrio especial para estmulo preservao ambiental e iseno tributria a
quaisquer propriedades (florestais, naturais, cientficas, arqueolgicas, histricas ou artsticas)
reconhecidas como de interesse municipal, estadual, e/ou internacional. Tambm estava prevista a
criao de tributo de conservao e reposio do meio ambiente, cobrado a toda pessoa fsica ou

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jurdica que utilize ou explore recursos naturais de qualquer natureza, com finalidade de lucro (artigo
45, anteprojeto Subcomisso VII- b). Foi mantida apenas a iseno s entidades sem fins lucrativos
dedicadas defesa do meio ambiente (artigo 117, Comisso da Ordem Social)54.
- Promoo pelo Poder Pblico do desenvolvimento cientfico e tecnolgico visando ao uso
adequado e proteo do meio ambiente. Esse tema no foi contemplado nem mesmo no artigo 218
(CF, 1988) referente cincia e tecnologia.
- Exigncia de Estudo de Impacto ambiental prvio instalao de atividades efetiva ou
potencialmente causadoras de poluio ambiental55.
- A explorao de recursos minerais deixou de depender de autorizao do rgo ambiental
municipal e passou a depender da autorizao do rgo Estadual, ouvido o rgo municipal.
- A tipificao como crime inafianvel que alcanava as prticas e condutas contra o meio
ambiente, sade pblica, em especial dos trabalhadores, passou a abranger apenas o meio ambiente,
sendo consideradas apenas crime comum. E o agravamento da pena previsto para quando o crime
atingisse grupos de pessoas, deixou de ser equiparado ao do genocdio para ser ao do homicdio doloso.
- As bacias hidrogrficas deixaram de constar como patrimnio nacional.
- Foi excluda a criao, pelo Poder Pblico, de reservas extrativistas na Amaznia, como
propriedades da Unio, para garantir as atividades econmicas tradicionais associadas preservao do
meio ambiente.
- Foi excluda a vinculao de receita anual dos Estados e Municpios em 1% (um por cento)
para a preservao e/ou recuperao do meio ambiente.
- Participao, em pelo menos um tero dos votos, das Associaes ambientais de ordem
nacional nos colegiados formadores da direo dos rgos ambientais.
Outros temas ali tratados foram transferidos para outros trechos do texto constitucional,
como podemos verificar a partir do texto constitucional vigente a partir de 1988:
- Referncias sade pblica e ao controle epidemiolgico foram separados das questes do
meio ambiente e transferidas para a Seo especfica da Sade.
- Competncia legislativa e administrativa concorrente e comum entre os entes federativos
foi transferida para o ttulo da organizao do Estado, organizao poltico-administrativa (artigo 23,
CF de 1988).

54

Em 2003 foi includo o inciso VI no artigo 170 da CF de 1988 dispondo, entre os princpios
gerais a serem seguidos pela ordem econmica, a defesa do meio ambiente inclusive mediante
tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus
processos de elaborao e prestao. Esse dispositivo, entretanto, no se referiu qualquer
imunidade ou iseno tributria para favorecer processos produtivos menos poluentes ou
voltados preservao ambiental.

55

A regra de que os estudos fossem prvios acabou sendo mantida tendo em vista o que
determina a Resoluo CONAMA 01/86).

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- Competncia do Ministrio Pblico, ou qualquer pessoa, de requerer a tutela para tornar


efetivo o direito ao meio ambiente foi transferido para os artigos 5, inciso LXXIII e 129, inciso III da
CF de 1988.
- Subordinao do exerccio do direito de propriedade proteo do meio ambiente foi
transferida para o captulo da poltica agrcola e fundiria e da reforma agrria, artigo 186, inciso II da
CF de 1988.
Em relao ao texto da Subcomisso, a Comisso Temtica acresceu os seguintes
dispositivos/direitos:
- Amplia a competncia do Poder Pblico proteo no s da fauna, como tambm da flora.
- Institui o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Esse dispositivo foi
retirado na etapa seguinte das votaes e o SNRH s foi criado em 1997, pela lei 9.433.
- Necessidade de autorizao do Congresso Nacional para a instalao ou ampliao de
usinas hidroeltricas de grande porte, de indstrias de alto potencial poluidor, e de depsitos de objetos
nucleares. Assim como foi proibida a instalao e funcionamento de reatores nucleares para gerao de
energia eltrica, excetuando-se os com fins cientficos.
- Determinao de criao, por lei, de um fundo de conservao e recuperao do meio
ambiente.

Essa primeira etapa das discusses, sob as regras do 1 regimento interno se deu de forma
rpida e sem maiores polmicas. As ameaas ao texto do meio ambiente surgiram com a formao do
Centro e sua tentativa de desqualificao dos trabalhos at ento realizados. Esse grupo chegou a
propor um texto substitutivo referente matria ambiental.
Nesse perodo, diante da ameaa ao processo decisrio e aos ganhos conseguidos, o
movimento ambientalista na Frente Nacional de Ao Ecolgica e os parlamentares reunidos na Frente
Verde pela Constituinte redobram seus esforos de mobilizao (FELDMANN, 2007). Esse grupo de
parlamentares foi reunido e conscientizado sobre a causa ao longo do processo constituinte, em
especial quando das visitas pelo Brasil para conhecimento da realidade ambiental.
A realizao de audincias in loco acaba por reunir parlamentares de diversas correntes
polticas e a criar um clima de cumplicidade entre os parlamentares e os militantes ambientalistas
(FELDMANN, 2007) indignados com um quadro inaceitvel de dilapidao do patrimnio
ambiental, marcado pela omisso (Jornal do Brasil, 24/07/1987). O apoio tambm veio do setor
ambiental do governo federal, representado pelo gegrafo Roberto Messias, responsvel pela SEMA:
[...] o programa da Frente Nacional de Ao Ecolgica na
Constituinte, liderada pela Fundao Brasileira de Conservao da
Natureza, SOS Mata Atlntica e Oikos, tem o compromisso de apoio total
por parte da Sema, numa contrapartida do Cz$ 1,5 milho para
contratao temporria de mo-de-obra de secretaria e infra-estrutura.
(Jornal da Tarde, 29/09/1987) [...] Uma das esperanas da Sema a nova
Constituio com um captulo totalmente novo falando da proteo do

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meio ambiente, enquanto tambm divide a competncia pela preservao


da flora, fauna e florestas e combate poluio, entre Unio, estados e
municpios (O Estado de So Paulo, 18/10/1987).

Para FELDMANN (2007) a jovialidade do movimento ambientalista e sua prpria condio


de outsider do jogo poltico lhe permitiram um trnsito razovel entre os diversos grupos polticos na
constituinte (evanglicos, Centro, fisiolgicos, etc.), inclusive funcionando como um fator de
convencimento, j que mostravam que no se tratava de um golpe corporativo ou empresarial por trs
da causa ecolgica56.
A proposta que resultou da Comisso de Sistematizao resultado do enxugamento da
proposta aprovada na Comisso da Ordem Social, e praticamente a mesma que vige atualmente. Na
transio entre a Comisso da Ordem Social e da Sistematizao foram excludas as seguintes
referncias:
- Competncia do Poder Pblico em promover a ordenao ecolgica do solo.
- Competncia do Poder Pblico em instituir o gerenciamento costeiro.
- Competncia do Poder Pblico em estabelecer a monitorizao da qualidade ambiental,
com prioridade para as reas crticas de poluio, mediante redes de vigilncia ecotoxicolgica. Esse
controle ficou contemplado de uma forma mais genrica no artigo 225, inciso V: controlar a produo,
a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco para a vida,
qualidade de vida e meio ambiente.
- Competncia do Poder Pblico em garantir o acesso livre, pleno e gratuito s informaes
sobre qualidade do meio ambiente. Esse artigo pode ser considerado contemplado pelo artigo 5, inciso
XIV (CF, 1988) que assegura, de forma genrica, o acesso informao.
- Competncia do Poder Pblico em instituir o sistema nacional de recursos hdricos, tendo
como unidade bsica a bacia hidrogrfica e integrando sistemas especficos de cada unidade da
Federao.
- Agravamento da pena de crime ambiental equiparando-o ao homicdio doloso, quando
produzirem efeitos letais ou danos irreversveis sade de agrupamentos humanos.
- Proibio das usinas movidas a reatores nucleares, controle e responsabilidades decorrentes
dessas atividades. A nica referncia atual s usinas que operam com reatores nucleares est no artigo
225, pargrafo 6, determinando que sua localizao seja definida em lei federal e foi resgatada no texto
do Projeto B de Constituio.
- Convocao das Foras Armadas, pelo Congresso Nacional, na defesa dos recursos naturais
e do meio ambiente em caso de manifesta necessidade.
- Determinao de criao, por lei, de um fundo de conservao e recuperao do meio
ambiente. O Fundo Nacional de Meio Ambiente foi criado em 1989, mesmo sem determinao
constitucional, pela lei 7.797.
56

Relata entre os deputados que teriam apoiado a causa em diversos momentos, os


constituintes Carlos Mosconi, Ricardo Izar (Centro), Cunha Bueno (Monarquista) e
Bernardo Cabral.

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A atuao do movimento ambientalista e a comunidade cientfica acompanharam todas as


etapas do processo constituinte, muito mais por meio de atividades fora do Congresso Nacional,
destacadas pela mdia, que pela defesa direta do tema nas votaes constituintes.
Durante as deliberaes do Congresso Constituinte, em 198788, os ambientalistas realizaram pela primeira vez um exerccio sistemtico
de lobby diante dos parlamentares. O deputado Fbio Feldmann
coordenou com astcia e tenacidade toda a atividade ambientalista na
Constituinte, e a ele cabe pessoalmente uma parte importante dos mritos
pelo resultado final, um texto constitucional bastante avanado no que se
refere ao meio ambiente. Uma tarefa similar de lobby foi realizada pelo
movimento ambientalista em 1988-89 diante das constituintes estaduais
(...) embora com mais intensidade no Sul-Sudeste. (VIOLA, 2003: s/p)

A mobilizao, entretanto, no chegou a emplacar uma emenda popular por no


atingir as subscries necessrias (30 mil). De carter eminentemente poltico, as emendas no tinham
qualquer preferncia com relao quelas apresentadas pelos parlamentares, mas legitimavam e
significavam o apoio que a questo recebia da sociedade civil. Para FELDMANN (2007), uma possvel
explicao para esse fato seria a natureza difusa do direito ambiental que, ao contrrio das questes
corporativas, teria menos fora de mobilizao.
Na avaliao realizada logo aps a promulgao da nova Carta, Feldmann coloca que a maior
contribuio da Constituinte foi [...] dar densidade poltica a um assunto que ir mudar a fisionomia
do planeta, quer em termos fsico-territoriais quer em mudanas comportamentais, que se faro
presentes em um novo modo de pensar e, especialmente, de conceber o processo econmico e o
desenvolvimento" (O Globo, 22/12/1988).
Em avaliao recente (maio de 2007) pontua uma srie de imperfeies semnticas e de
redundncias que poderiam ter sido evitadas e corrigidas, no fossem as negociaes inerentes ao
prprio processo poltico. Acredita que a estratgia adotada na poca, de uma mobilizao nem de
esquerda, nem de direita, mas frente, como propugnava o Partido Verde Alemo, foi adotada
intuitivamente e acabou possibilitando a incluso de dispositivos muito importantes, cujo alcance ainda
est se descobrindo. Para ele, hoje a incluso desse artigo constitucional no seria possvel pela prpria
conformao e dimenso que a questo ambiental tomou nos ltimos vinte anos, mais fortalecida e
influente.
A Constituio de 1988 chamada de constituio cidad, um texto que incorporou
reivindicaes de vrios setores da sociedade, dotando o pas de instituies mais democrticas e com
foras mais equilibradas entres os poderes.
O texto constitucional reproduz, em sua grande parte, a estrutura do texto da Poltica
Nacional de Meio Ambiente criada ainda sob a gide do Regime Militar, pela lei 6.938/81. Por outro
lado, traz algumas novidades. Uma delas est na referncia direta ao desenvolvimento sustentvel para
as presentes e futuras geraes, surgido a partir das concluses da Comisso Brundtland (1987).
A preservao da diversidade e a integridade do patrimnio gentico outro dispositivo
que se pode considerar inovador e que ensejou as atividades de fiscalizao das atividades cientficas

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relacionadas aos conhecimentos tradicionais sobre o patrimnio gentico brasileiro a partir de meados
da dcada de 90.
Uma crtica usual ao texto foi a escolha de alguns biomas brasileiros como patrimnio
nacional (Floresta Amaznica, Mata Atlntica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona
Costeira) em detrimento de outros. Como se pode perceber, um s bioma, o da Mata Atlntica, foi
protegido por trs formas, enquanto outros biomas nacionais, como o Cerrado e a Caatinga no foram
sequer contemplados.
57

Outro aspecto a observar a ausncia no texto de referncia especfica proteo dos


recursos hdricos, tratados no ttulo Da organizao do Estado, em competncias da Unio (artigo 21,
inciso XX, CF) onde se prev a instituio de um sistema nacional de recursos hdricos e de critrios de
outorga (Lei aprovada somente em 1997) (MARTINS, 2006).
Os estudos de impacto ambiental foram recepcionados pela nova Constituio, que,
inclusive ampliou sua aplicao. A submisso ao EIA/RIMA para realizao do licenciamento
ambiental deixou de ser obrigatria apenas para atividades modificadoras do meio ambiente, de
acordo com a Resoluo CONAMA n 01/86, para ser obrigatria a toda instalao de obra ou
atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente". Ou seja, o poder
pblico ficou obrigado a exigir EIA quando houver a potencialidade de significativo impacto ambiental.
Por fim, numa avaliao mais ampla do tratamento da questo ambiental necessrio
observar os vrios dispositivos ao longo do texto constitucional que tratam da gesto dos recursos
naturais (energia, solo, minerao, propriedade fundiria). Em destaque est a incluso dos critrios da
utilizao adequada dos recursos naturais e da preservao do meio ambiente na avaliao do
cumprimento da funo social da propriedade rural para fins de desapropriao.
Como se pode observar, o captulo de meio ambiente foi includo na Constituio de 1988
graas ao empenho de alguns constituintes ligados causa e da credibilidade que a mesma foi
ganhando ao longo do processo junto mdia e parlamentares que perceberam no poder se
posicionar contra uma causa to unificadora. A influncia do movimento ambientalista do sul e sudeste,
em aliana com o setor acadmico e cientfico, em especial ligado a cientistas das reas biolgicas, deu
as diretrizes ao texto constitucional. A influncia de outras constituies, em especial a Portuguesa, e
das Convenes Internacionais, imps ao texto um padro de exigncia que, de certa forma,
consideraram um patamar ideal de preservao e relao com o meio ambiente, em muitos pontos
desconectados com a realidade brasileira.
A forma de produo do anteprojeto, fragmentada em diversas subcomisses temticas, por
mais que houvesse uma mudana radical de regimento interno ao longo do processo, acabou por
caracterizar a Constituio como uma colcha de retalhos, fragmentada, atendendo a demandas dos
diversos grupos sociais, mas sem preocupao com a integrao desses dispositivos ou com sua
compatibilizao, relegada s normas infraconstitucionais, aos casos concretos e ao prprio Poder
Judicirio.
Os dispositivos mais polmicos, sobre a proibio da produo de energia nuclear (a no ser
para fins cientficos), transformao das contravenes ambientais em crimes, a especificao das
57

Artigo 225, 4, da Constituio Federal.

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competncias de cada nvel de governo para legislar, fiscalizar e licenciar atividades ambientais foram
postergadas para momento posterior constituinte. O apoio poltico de setores mais de centro-direita
acabou por tornar o texto mais principiolgico, com menos preocupaes com as formas de aplicao
prtica de seus dispositivos.
Como se v, em todo o debate sobre o captulo de meio ambiente e a forma como foi
constitucionalizado absolutamente ignora a questo urbana. Se no princpio do processo, na
Subcomisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente, cogitou-se a possibilidade de serem feitas visitas
a reas perifricas e favelas, o que acabou no acontecendo, ao longo do processo a preocupao se
perdeu. Os temas discutidos estavam mais relacionados a questes do desenvolvimento do que em
relao aos assentamentos humanos: indstria, agropecuria, produo de energia. As questes
relacionadas ao saneamento, gesto da gua, aos padres urbansticos no so sequer abordados.

4.3. A incluso do captulo sobre a poltica urbana58


Pela primeira vez uma Constituio brasileira define a funo social da propriedade privada
urbana, prevendo a existncia de instrumentos urbansticos que, interferindo no direito de propriedade
(que a partir de agora no mais seria considerado inviolvel), teriam por objetivo romper com a lgica
da especulao imobiliria. A definio e regulamentao de tais instrumentos, porm, deu-se apenas
com a promulgao do Estatuto da Cidade, em 2001.
A questo urbana na Constituinte ficou sob a responsabilidade da Subcomisso de Poltica
Urbana e Transportes que era integrante da Comisso da Ordem Econmica. Ainda Integravam essa
Comisso as Subcomisses de Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do
Subsolo e da Atividade Econmica e a Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria.
A composio da Subcomisso da Questo Urbana e Transportes foi definida na primeira
reunio em abril de 1987: presidente Dirceu Carneiro, 1 vice-presidente Joaquim Francisco, 2 vicepresidente Luiz Roberto Ponte, o relator Jos Ulisses de Oliveira59.
Assim como as outras Subcomisses, o calendrio dos trabalhos estava restrito a 45 dias. As
primeiras reunies foram dedicadas ao plano de trabalho a ser seguido pela Subcomisso, ao nmero
de audincias pblicas e como seriam selecionadas as entidades que seriam ouvidas (DANC,
01/05/1987: 165-66).
J na primeira reunio o relator, Jos Ulisses de Oliveira, defende a necessidade de que os
trabalhos da Subcomisso sejam realizados em conjunto com outras, que trataram de temas correlatos.
Aponta a Subcomisso de Municpios, de Tributos, Participao e Distribuio de Receitas e, ainda a de
Sade, Seguridade e do Meio Ambiente (DANC, 01/05/1987:166).

58

Enquanto as discusses sobre meio ambiente utilizam sempre a mesma terminologia meio
ambiente, aquelas voltadas poltica urbana abrangem os direito moradia, que condio
para o direito cidade.

59

Ainda participaram desta Subcomisso: Expedido Jnior, Nyder Barbosa, Paulo Zarzur,
Srgio Naya, Manoel Castro, Myrian Portela, lvaro Antnio, Antnio Perosa, Dalton
Canabrava, Denisar Arneiro, Mauro Miranda Raul Belm, Srgio Werneck, Ricardo Izar.

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Na segunda reunio se discute qual seria o material de apoio dos constituintes. O


constituinte Joaquim Francisco sugere que se tenha mo o Projeto de Lei 775/83, a Lei
Complementar 14 (regies metropolitanas), Leis 6.766/79 e 6830, alm das Constituies de
Portugal, Espanha, Mxico, Itlia, Frana, Argentina, Blgica e Nicargua. Sugere ainda que pegassem os
anteprojetos realizados por Dalmo Dalari, o anteprojeto do Partido Comunista, o anteprojeto Pinto
Ferreira, e as Constituies brasileiras de 1934, 1937, 1946 e 1967 (DANC, 16/07/1987: 43).
A constituinte Myrian Portela insiste que a necessidade era discutir o fulcro da questo, que
balizaria todos os outros: um conceito social de propriedade, para restrio da especulao imobiliria e
da concentrao da terra urbana nas mos de poucos. Defende que esse tema seja levado na reunio da
Comisso da Ordem Econmica como forma de unir noo da propriedade rural da terra (DANC,
16/07/1987: 44).
Na terceira reunio foi discutido quais instituies seriam chamadas para as audincias
pblicas. A idia era que estivessem presentes representantes do governo, de entidades de profissionais
liberais, de moradores das associaes comunitrias, de empresrios, municpios e prefeitos. E, ainda,
com relao questo ambiental, foi apontada a SBPC como a entidade que estava liderando as
discusses (DANC, 16/07/1987:43-54).
A Subcomisso acabou realizando treze audincias pblicas, em onze delas tratou de poltica
urbana. Foram ouvidos sobre a questo urbana, alm dos assessores da Subcomisso, os representantes
das seguintes entidades: Instituto dos Arquitetos do Brasil IAB; a Federao Nacional dos Arquitetos
FNA; a Associao Brasileira de Ensino em Arquitetura ABEA; Associao Brasileira de Prefeitos de
Capitais, na figura do ento Prefeito de Curitiba Roberto Requio; Associao dos Prefeitos da Bahia
APB; Confederao Nacional dos Municpios; Associao dos Municpios da Grande So Paulo;
Ministrio do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente MDU; Prefeitura de Porto Velho-RO;
Prefeitura de Divinpolis- MG; Sindicato dos Engenheiros de So Paulo; Sindicato das Indstrias de
Transporte do Distrito Federal; Caixa Econmica Federal; Conselho Nacional do Desenvolvimento
Urbano - CNDU; Empresa Brasileira de Transportes Urbanos EBTU; Cmara Municipal de So
Jos dos Campos SP; Cmara Brasileira da Indstria da Construo e seu Conselho Diretor;
Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Locao e Administrao de Imveis de So Paulo SECOVI; Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia SBPC (Milton Santos); Federao
Riograndense de Associaes Comunitrias e Amigos de Bairro; Federao das Associaes
Comunitrias e Amigos de Bairro; Federao das Associaes de Moradores do Rio de JaneiroFAMERJ; Associao dos Trabalhadores da Zona Norte de So Paulo; Articulao Nacional pelo Solo
Urbano; Associao dos Muturios do Cear; Movimento Unificado das Favelas, Cortios e Promorar
(Miguel Borges Leal); Federao de Muturios de So Paulo; Associao dos Usurios dos
Transportes Coletivos do Estado de So Paulo; Movimento dos Sem-Terra da Zona Leste de So
Paulo; Associao dos Inquilinos do Rio de Janeiro; Associao dos Inquilinos da Ceilndia e
Confederao Nacional das Associaes de Moradores do Estado do Piau FAMEPI. Os aspectos
essenciais das audincias foram observados logo abaixo.
Representando o IAB foi ouvido seu presidente Fbio Goldman: entregou em documento
Subcomisso, as preocupaes da entidade sobre a gesto democrtica da cidade, para participao da
comunidade nas decises sobre a poltica urbana e de transportes; o uso social da propriedade; o direito
habitao integrada com os aspectos do urbano;e participao maior dos Municpios na poltica de
desenvolvimento urbano.

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Ao longo desses anos, temos percebido, e cada vez mais, que


em funo dessa questo do custo da terra a populao de mais baixa renda
est sendo cada vez mais isolada dos aspectos da modernidade das cidades
e habitam as zonas perifricas sem praticamente condies de infraestrutura e de transportes. Hoje estamos percebendo que mais grave ainda
no s esse isolamento dos centros mais bem equipados, e que nem isso
mais est sendo levado em conta. [...] ocasionando invases e uma reao,
hoje a nvel policial, acontecendo [...] com brutalidade policial, tentando
desalojar de reas municipais populaes que estavam procurando lugar
para se abrigar. Consideramos, evidentemente, que a questo urbana e a
questo da habitao no so questes policiais e nunca sero resolvidas
dessa forma.[...] se no houver uma poltica efetiva de desenvolvimento
urbano e habitacional essas questes sero cada vez mais a nvel da
violncia. (DANC, 16/07/1987:27)

Federao Nacional dos Arquitetos FNA, representada por Orlando Cariello, denunciou a
quase ausncia de polticas pblicas voltadas para a nova situao do Brasil urbano, principalmente
depois da extino do BNH. O mais importante se resume na garantia do direito cidade e cidadania,
integrada a garantia de condies de vida populao que imigra do campo.
No vai ser criando grandes ncleos habitacionais,
construindo habitaes, construindo ambientes urbanos mais adequados,
que iremos solucionar o problema de uma populao que precisa, antes de
mais nada, comer, se vestir, ter emprego e renda suficiente. [...] No temos
nenhuma iluso de que o trabalhador, na hora que tiver de optar entre
alimentar sua famlia e vender, passar adiante uma casa ou ceder seu direito
legal ou ilegalmente, casa financiada pelo Sistema Financeiro de Habitao,
ele vai optar pelo risco e vai reproduzir o problema mais frente. (DANC,
16/07/1987:29)

Tambm foi destacada a necessidade de vinculao do custo da habitao com o custo do


terreno e de infra-estrutura urbana, pois esse conjunto de coisas que faz parte da poltica urbana:
Ns verificamos nas grandes metrpoles, que tm enormes
vazios urbanos bem localizados, que no se prestam habitao popular
na medida que o custo da terra muito alto. Ento essas coisas esto
inteiramente ligadas. (DANC, 16/07/1987:32)

Nesse debate, o Constituinte Lus Roberto Ponte acredita que o principal empecilho seja a
falta de recursos para a construo de habitao e infra-estrutura, mas no o valor da propriedade:
[...] o problema do solo nu, da terra nua, talvez no represente
5% ou 7% de todos os recursos envolvidos para resolver um problema de
habitar. Portanto, a terra nua, em si, que quase sempre tem sido apontada
como a grande causa desse quadro de iniqidade social, eu diria que hoje
quase no existe [...] (DANC, 16/07/1987:34)

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Na 5 reunio ficou clara a preocupao com a criao de regies metropolitanas,


consideradas indispensveis para a soluo de problemas das cidades mdias e grandes. O constituinte
Everaldo Oliveira destacou que a Comisso Afonso Arinos criara a quarta instncia de governo,
inclusive com uma cmara de vereadores comum e com um prefeito (DANC, 17/07/1987:111). O
Constituinte Manoel Castro pondera sobre a existncia dessas reas quando criadas pelo governo
militar, representando instncias que concorriam com os municpios ao invs de coorden-los
(DANC, 17/07/1987:111).
Roberto Requio fala sobre transporte coletivo, usando como exemplo Curitiba, em que
implantara um sistema misto de gesto pblica e privada. Em seguida, defende a criao das regies
metropolitanas com prefeitos e cmaras prprios. Defende a aprovao da lei de regulamentao do
uso e parcelamento do solo pois que:
Se ela consegue viabilizar o solo criado e direito de superfcie e
principalmente aquele problema sobre a desapropriao calculada sobre os
benefcios posteriormente introduzidos pelas melhorias, ela viabilizar as
administraes municipais. Porque , hoje, muito mais do que a falta de
recursos oramentrios para pagar o pessoal, o que inviabiliza o
planejamento das grandes cidades e das cidades mdias a absoluta
incapacidade do municpio de interveno no uso do solo.(DANC,
18/07/1987:75)

Representando a Associao dos Prefeitos da Bahia e a Confederao Nacional dos


Municpios CNM, Jorge Cury:
A qualidade de vida urbana est cada vez mais deteriorada pela
degradao do ar poludo, pela ao industrial descontrolada, dependendo
do agente fiscalizador longnquo.
O problema do meio ambiente municipal. A comunidade
local no pode ficar merc de decises nvel nacional, quando a soluo
no pode ser uma s, porque cada caso um caso diferente.(DANC,
18/07/1987:69)
[...] no temos em nossas mos instrumentos capazes de
atender a essa ansiedade que se transforma em presso sobre as
administraes municipais, desde quando ficam longnquos do cidado o
Estado e a Unio. (DANC, 18/07/1987:70)

Silas de Oliveira, Presidente da Associao de Municpios do Estado de So Paulo, fala sobre


as regies metropolitanas, defendendo uma compensao para Municpios que fornecem gua,
alimentos e so dormitrio para as cidades centrais, que acabam ficando com a produo, enquanto
as cidades fornecedoras ficam apenas com os encargos.
Ponte defende a criao do IPTU proporcional, crescente com o valor do imvel para evitar
reteno de terras para especulao imobiliria.
A 6 reunio discute muito as regies metropolitanas.

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As discusses da 7 reunio so voltadas para tentar definir o conceito de cidade, com vistas
em elaborar uma idia da cidade ideal, que seria objetivada na Constituio (Constituinte Jos
Rezende). Buscam na definio da Carta de Atenas, de 1937, as funes das cidades: habitar, trabalhar,
recrear e circular. Concluem pela necessidade de garantia de participao popular na poltica urbana,
para que os processos de aprovao de projetos sejam mais claros, eficientes e evitem corrupo.
Na 9 reunio foi recebido o Ministro do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente
MDU, Deni Schwartz. Os assuntos mais debatidos foram a atuao do BNH, as dificuldades de
aprovao de projetos sob a nova norma de parcelamento do solo (Lei 6.766/79), as invases urbanas
e formao de favelas e as regies metropolitanas. A princpio o Ministro criticou a criao das regies
metropolitanas, definidas autoritariamente, sem fora alguma. A discusso sobre esse tema, para ele,
demonstrava que a Constituinte e os partidos polticos no estavam levando em conta o grave
problema do meio urbano (DANC, 21/07/1987:114). Acredita que o problema seja de gerncia e no
da falta de recursos (DANC, 21/07/1987:125).
H necessidade de um novo regime da propriedade urbana,
com novos instrumentos jurdicos para maior controle do poder pblico
sobre a propriedade privada
No podemos continuar tendo vazios urbanos que no Brasil
chegam a 60%.
Por isso partindo do princpio de que o acesso moradia um
direito do cidado, e que no apenas habitao, h que se ter uma
articulao com o saneamento bsico, com o transporte, com sade, com
educao, recreao e lazer, e tambm o trabalho, chegamos concluso
que nossa Constituio vai ter, como normas gerais, que estabelecer
mecanismos geis para que as aes do Judicirio, para que as
desapropriaes sejam possveis dentro daquilo que a nova estrutura
urbana deste pas est a necessitar.
O cidado tem direito a ter um habitat digno porque nada
adianta dizermos que vivem em palafitas, que moram em cima de charcos,
nas regies inundveis da cidade, realmente estejam habitando. H que
haver uma convivncia inclusive com o meio ambiente, e da algumas
sugestes que fazemos [...] (DANC, 21/07/1987:115)

O Ministro fala na necessidade de urbanizao de favelas como forma de atender o direito


moradia. Sua abordagem um tanto estigmatizada, considerando o direito moradia de forma
limitada:
A situao to precria que acho que o direito moradia no
devia ser direito moradia, devia ser direito terra. Todo brasileiro deveria
ter um pedacinho de terra, porque o pobre j nos ensinou o caminho.
Quando o cidado sai do interior e invade uma rea, sabendo os riscos dos
deslizamentos, e l o Sr. Tinha o seguinte problema: quando ele invade, ele

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sabe que pode ser despejado no dia seguinte, e se deix-lo por 20 dias, se ele
faz uma casa, imaginemos se urbanizssemos pusssemos gua, que
essencial, pusssemos a energia e vendssemos eles no querem de graa
a esses cidados em condies que eles pudessem pagar. Eles fariam sua
favelinha, mas com muito cuidado porque saberiam que era seu. [...]
Parece-me que isso mais importante que a prpria casa, porque o
favelado j mostrou que ele tem capacidade, tendo a terra ele d um jeito,
com lata mesmo e vai melhorando.(DANC, 21/07/1987:121).

E, por fim, o Ministro argumenta que as instituies voltadas implementao da poltica


urbana so ainda muito recentes e no se consolidaram: No conseguimos ainda nos consolidar, ns
sofremos e tambm no consolidamos ainda a percepo de todas as autoridades da necessidade de um
rgo, s um rgo que trate dos problemas urbanos. (DANC, 21/07/1987:127).
O Constituinte Ronan Tito defende a descentralizao de recursos para as Prefeituras que
tm mais competncia para construir moradias a preos mais acessveis e permitem a fiscalizao da
populao (DANC, 21/07/1987:122).
O Constituinte Luiz Roberto Ponte defende que o problema est em gastar bem os recursos
destinados moradia. Para ele primeiramente preciso um plano diretor de desenvolvimento urbano
que seja feito pela comunidade, que decida onde devem ser aplicados os recursos para a moradia,
atravs de seus representantes, a Cmara de Vereadores.
Um plano diretor de desenvolvimento urbano que permita s
pessoas fazerem, com liberdade, em zonas previamente escolhidas pela
prpria sociedade, loteamentos despojados, no primeiro momento por
que no? para que, num segundo tempo, possam ser complementados;
mas com saneamento bsico para acabar com essa iniqidade, que a
invaso de favelas, onde pululam as doenas por falta de uma mnima
condio de saneamento de esgotos e de gua. Se o Estado no tem
recursos, pelo menos que no proba o setor privado de fazer esses
loteamentos, para o colocarem venda a preos compatveis, sim, com a
capacidade aquisitiva.(DANC, 21/07/1987: 123)

O Constituinte Gerson Marcondes, referindo-se Grande So Paulo, relata que alguns


proprietrios agradecem pela invaso de suas terras, diante das dificuldades de aprovao dos
loteamentos, e defende a criao de leis cuja aplicao seja mais vivel.
[...] temos uma verdadeira gincana; o sujeito quase que precisa
ir buscar o carimbo do Papa para conseguir a aprovao de um
empreendimento. Como que ns podemos segurar um indivduo que
no tem como pagar o seu aluguel, que no tem, muitas vezes, nem um
emprego? [...] Nem com a polcia podemos impedir essas invases que
esto ocorrendo, hoje, l na regio de Guarulhos, l na Zona Leste da
Grande So Paulo. humanamente impossvel. No vamos conseguir.
Tivemos a oportunidade de conhecer o proprietrio de uma das glebas
invadidas, por ser da regio, nos procurou, nos agradeceu at, essa invaso,

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porque essa rea ser objeto de uma desapropriao do Poder Pblico,


precisamente o Governo do Estado de So Paulo que, possivelmente vai
lhe pagar o valor justo.Nesse terreno, nessa gleba, era invivel aprovar um
loteamento, mesmo porque era uma rea muito grande, em torno de 800
mil metros quadrados, dentro do territrio do municpio de So Paulo,
mas que a legislao colocava uma srie de impedimentos. [...] No
podemos, nunca, permitir que essa tragdia continue. Temos que fazer,
sempre, leis boas e viveis, sob o ponto de vista do atendimento, sob pena
de ns transformarmos nosso Brasil numa praa de guerra. E no a
Polcia que vai segurar. (DANC, 21/07/1987:126)

Aristides Salgado, Prefeito de Divinpolis, tambm defende a descentralizao dos recursos,


pois que o desenvolvimento urbano pode ser melhor equacionado a partir da administrao municipal.
Marcos Freire, da Caixa Econmica Federal, fala sobre a reforma urbana
Ser que terrenos desocupados, no utilizados, que ali esto,
atravs muitas vezes de geraes sucessivas, na expectativa de valorizao
indevida,de uma especulao, ser que no caberia a tambm a previso de
que esse prdio, esse imvel urbano tambm no est exercendo a sua
funo social e, consequentemente, sendo anti-social, caberia a previso de
instrumentos para dar funo social ao imvel urbano no devidamente
utilizado? (DANC, 22/07/1987:30)

E coloca os obstculos produo de habitao: plano de produo industrial a partir de um


Banco de Poupana; precisa avanar na tecnologia da construo; e o ponto mais importante o
ambiente econmico, jurdico e administrativo hostil iniciativa espontnea de indivduos e
comunidades (DANC, 22/07/1987:42).
Antnio Rabelo, representante da Empresa Brasileira de Transportes Urbanos EBTU:
Importante que a Constituinte permita o desenvolvimento de mecanismos que viabilizem a
racionalizao dos organismos e dos instrumentos pblicos que permitam uma maior descentralizao
da administrao dos diversos setores que compem a problemtica urbana. (DANC,
22/07/1987:31). Enumera alguns pontos que devem ser levados ANC sobre transporte urbano: o
preo das tarifas e o desenvolvimento tecnolgico. No primeiro caso, mesmo que a tarifa brasileira seja
baixa com relao ao resto do mundo, seu valor muito elevado em relao ao salrio dos usurios,
restringindo seu direito de ir e vir. O que leva necessidade de se repensar o modelo operacional do
sistema.
No segundo caso, coloca a defasagem tecnolgica a que os sistemas estavam sujeitos diante
da falta de investimentos e de implantao de estruturas com maior capacidade. Acredita que a soluo
esteja no compartilhamento da responsabilidade entre iniciativa privada e Estado. Defende como
perspectiva basilar sobre o transporte coletivo O transporte um direito do cidado e um dever do
Estado.(DANC, 22/07/1987:31-2), assim como a descentralizao eficiente dos recursos e das
competncias das questes urbanas e de transporte.
Um dos temas mais importantes para o tratamento da questo
urbana na Assemblia Nacional Constituinte a organizao nacional,

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principalmente no que diz respeito definio de competncias dos trs


nveis poltico-administrativos: os aspectos de organizao do espao e
distribuio dos tributos e recursos. O necessrio aperfeioamento da
atuao do Poder Pblico passa pelo estabelecimento, a nvel da Lei Maior
do Pas, de bases, sobre as quais se organizar a estrutura institucional,
distribuindo-se competncias entre as esferas local, estadual e federal, ou
seja, os fundamentos de realizao de uma poltica integrada de
desenvolvimento urbano e regional a longo prazo. O processo de
descentralizao um instrumento para se alcanar no apenas maior
eficincia administrativa mas tambm mais justia social. (DANC,
22/07/1987:32).

Gervsio Cardoso levou as contribuies do Conselho Nacional do Desenvolvimento


Urbano CNDU. A primeira proposta era incluir no texto constitucional disposies sobre o regime
da propriedade imobiliria urbana juntamente com novos instrumentos jurdicos que permitam maior
controle do Poder Pblico sobre a propriedade privada. Fundamenta a proposta no enfraquecimento
do direito de propriedade pleno e absoluto. Ento sugere trs artigos:
Art. 1 A propriedade e a utilizao do solo urbano obedecero
s exigncias fundamentais da ordenao urbana e ambiental expressas nos
planos urbansticos, bem como s relativas habitao, transportes, sade,
lazer, trabalho e cultura da populao urbana.
Parag 1 Cumpre s autoridades municipais e s das
aglomeraes urbanas e regies metropolitanas elaborar e executar,
observadas as regras gerais da Unio e do Estado, os planos urbansticos e
de desenvolvimento urbano necessrios construo das exigncias
mencionadas no caput desse artigo.
Parag. 2 Nas disposies dos planos urbansticos e de
desenvolvimento urbano, e respeitado o direito individual, o Poder Pblico
poder desapropriar imveis mediante o pagamento de indenizao em
dinheiro ou ttulos da dvida pblica at o montante do valor venal do
imvel para fins tributrios.
Art. 2 A lei definir as condies nas quais o titular da
propriedade imobiliria urbana dever ser compelido, em prazo
determinado, a sua utilizao socialmente adequada, sob pena de
desapropriao por interesse social ou de incidncia de medidas de carter
tributrio.
Art. 3 No poder ser apropriado pelo titular do imvel o valor
acrescido comprovadamente resultante de investimentos pblicos em rea
urbana ou rural.Em lei complementar sero definidos os critrios segundo
os quais a entidade pblica que houver feito investimentos recuperar a

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mais valia imobiliria, destinando-a a finalidade de carter social. (DANC,


22/07/1987:33)

A segunda proposta com relao desvinculao do direito de construir ao direito de


propriedade, fundamentada na idia de que o direito de construir pertence coletividade, pois nunca
est desvinculada dos servios e equipamentos pblicos que definem seu uso. O desenvolvimento
urbano pressupe uma nova viso de propriedade , estabelecido de acordo com o interesse comum. Ao
contrrio do solo rural, o solo urbano tem uma elasticidade maior, pode obter-se dezenas de vezes sua
superfcie natural sem agregar-se outros espaos naturais.
A terceira e ltima proposta se relaciona habitao, que deve ser um direito do cidado na
seguinte forma:
A questo da habitao dever ser tratada dentro do contexto
do desenvolvimento urbano, em conjunto com os demais aspectos
urbanos, saneamento, transporte, sistema virio, uso do solo, propriedade
imobiliria e urbana, sade, educao, recreao e lazer e outros, como um
conjunto de medidas articuladas em si. (DANC, 22/07/1987:33)

Em outras Subcomisses o CNDU props a competncia dos trs nveis de governo para a
rea do planejamento urbano, assim como entre as competncias comuns da Unio, Estados e
Municpios de promover e planejar o desenvolvimento urbano e regional.
O Constituinte Joaquim Bevilqua fala da experincia de gesto democrtica no Rio Grande
do Sul, que a criao de Leis Orgnicas para os Municpios e a experincia de So Jos dos Campos,
do oramento participativo e as coloca como propostas (DANC, 22/07/1987:43).
O Vereador Luiz Paulo Costa fala em nome do II Encontro Interestadual de Vereadores.
Prope a adoo da Declarao de Vancouver, de 1976, para a fixao de diretrizes e princpios na
Constituio.
Esta declarao est para a questo urbana, assim como a
Declarao Universal dos Direitos do Homem est para a pessoa humana
[...] [a declarao propem] uma nova ordem econmica internacional,
reconhecendo que os problemas dos assentamentos humanos no so
isolados do desenvolvimento econmico e social dos pases e nem podem
desvincular-se das relaes econmicas e injustias que existem
atualmente, denunciando uma deteriorao social, econmica, ecolgica e
ambiental [...] Anuncia ainda que o aperfeioamento da qualidade de vida
dos seres humanos o primeiro e mais importante dos objetivos de toda
poltica de assentamentos humanos e apregoa que a moradia e os servios
adequados constituem um direito humano bsico [...](DANC,
22/07/1987:44)

Na 13 Reunio foram ouvidos os representantes do setor da Construo Civil. O Sindicato


Nacional da Indstria de Construo de Estradas, Pontes, Portos, Aeroportos, Barragens e

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Pavimentao - SINICON, representado por seu Presidente Tibrio Csar Gadelha que falou
basicamente de transporte rodovirio.
A Cmara Brasileira da Indstria da Construo foi representada por seu vice-presidente
Hugo Rosa. Em sua exposio relata que para ele, a deteriorao das cidades brasileiras se d por dois
motivos: pela urbanizao descontrolada e pela grande concentrao dos recursos na mo do Governo
Federal. Acredita que a fixao do homem no campo um fator importante para a melhoria das
condies de vida nas cidades.
Outra questo importante que aponta a das regies metropolitanas. Grande parte dos
Estados tm as secretarias metropolitanas porm sem instrumental jurdico que lhes permita ter uma
ao mais efetiva de planejamento integrado dos assuntos metropolitanos. A proposta que no seja
criado um novo nvel de governo, mas que o prprio Estado possa desempenhar esse papel. A ltima
preocupao colocada com relao s grandes obras pblicas. A proposta de que fossem submetidas
ao Legislativo para sua autorizao e paralisao, por uma lei especial, para que evitem obras no
prioritrias e a paralisao de obras com a mudana de administrao.
O Diretor do Sindicato das Empresas de Compra, Venda e Locao e Administrao dos
Imveis de So Paulo SECOVI, Paulo Andr Jorge Germanos, inicia com uma crtica severa Lei do
Inquilinato e segue com a seguinte argumentao:
[...] ns sobrevivemos com a coexistncia de dois pases, um
pas formal, e um pas informal [...] sobreposto a este pas formal, existe
toda uma populao que est margem da lei, est margem do sistema
judicirio, que est margem da lei, est margem do sistema de proteo
ao consumidor, que est margem do sistema tributrio, mas que sofre, de
maneira at perversa, os efeitos da oferta e procura , de leis naturais de
mercado, que so irrevogveis e que, por serem leis naturais aplicam-se
tambm naquele segmento informal da economia.
Como os senhores no melhor de seus esforos procuram dotar
o Brasil de uma Constituio para todos os brasileiros, obrigao nossa
encontrarmos a soluo que traga para dentro do pas formal, protegendo e
amparando aquela populao carente, toda uma populao brasileira.
No adianta fazermos mais uma lei, mais uma Constituio que
vai ser aplicada para um segmento apenas do pas.(DANC
22/07/1987:47)

Para tanto prope mecanismos que estimulem a oferta de imveis para locao: a primeira
seria a garantia da propriedade em seu sentido mais amplo; a segunda a eliminao da interferncia
nociva do Estado nas relaes entre as partes no mercado da locao; e a ltima um tratamento fiscal
diferenciado para estimular o investimento em imveis para locao.
Por fim, expuseram representantes do Conselho Diretor da Cmara Brasileira de Indstria
da Construo, Lcio Assumpo, Moacir Gomes de Almeida e Dagoberto Godoy.

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Senhores, o diagnstico preliminar da questo urbana no


Brasil tem sido sempre derivado da especulao urbana. E, em virtude
desse diagnstico, derivam as solues apresentadas. Essas solues, que
decorrem desses diagnsticos so, sobretudo, restritivas iniciativa privada
e propriedade privada, porque decorrem de um diagnstico errado.
(DANC, 22/07/1987:48).

De incio, Lcio Assumpo argumenta a habitao no prioridade, porque no existe


verba oramentria para prpria como existe para sade e educao. Contrapem-se informao
propalada pelos rgos governamentais de que existem muitos terrenos vagos nas cidades. Para ele essa
uma meia verdade, porque se tratam de terrenos sem condio de habitabilidade, sem nenhuma infraestrutura. No acredita que o IPTU progressivo seja uma alternativa pois [...] ele agrava a situao e
penaliza o comprador, o consumidor e no o proprietrio. Este simplesmente repassa. (DANC,
22/07/1987:48) Sua proposta se resume em trs pontos: presena do governo fazendo planos
diretores, cdigos de obras; solues sociais para os que esto fora do mercado por meio de
loteamentos populares, conjuntos populares e verbas oramentrias para habitao; e, por fim, solues
de mercado que estimulem a oferta e desestimulem a procura especulativa.
Moacir Gomes de Almeida ento mostra um longo trabalho em que expe toda a histria
recente das polticas e normas voltadas poltica urbana no Brasil sob a viso da Cmara Brasileira de
Indstria da Construo. Fornece diretrizes e estratgias para uma poltica urbana no Brasil. As
propostas Constituinte se do com base na Constituio anterior, apontado as seguintes sugestes:
a) fixar a competncia federal para legislar sobre diretrizes da
ocupao do territrio nacional e estabelecer normas gerais sobre o uso da
propriedade urbana, ressalvada:
- a competncia dos Estados para legislar sobre zoneamento ou
distribuio territorial de instalaes industriais; e
- a competncia dos Municpios sobre a organizao das
cidades, o uso e ocupao do solo urbano;
b) modificar o dispositivo sobre contribuio de melhoria, para
torn-la exeqvel, ressalvando tratamento especial de contribuio de
melhoria urbana;
c) criar a contribuio de melhoria urbana, incidente sobre a
valorizao de imveis independentemente [sic] da demonstrao de que
efeito de determinada obra pblica;
d) transferir para os municpios o Imposto (hoje estadual) de
Transmisso da Propriedade do Imvel (IT);
e) aumento na porcentagem de receitas federais destinadas ao
Fundo de Participao dos Estados, para compens-los da perda de receita
do Imposto da Propriedade Imvel;

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f) prever que lei complementar possa fixar limite para alquota


Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU);
g) redistribuir, com base no nmero de habitantes, 2/3 da
receita do ICM atribuda ao conjunto de municpios de cada regio
metropolitana, a fim de melhorar as condies de vida nos municpiosdormitrios;
h) atribuir aos estados competncia para instituir imposto
sobre localizao inadequada de indstrias ou servios, como
instrumento para descongestionar os grandes centros urbanos e orientar o
processo de urbanizao da populao. (DANC, 22/07/1987:54)

Dagoberto Godoy defende uma reforma constitucional e no uma mudana radical como
avalia ser o novo paradigma da Reforma urbana.
Na 15 audincia pblica foram ouvidos os representantes da Sociedade Brasileira para o
Progresso da Cincia SBPC; da Federao das Associaes de Moradores do Rio de JaneiroFAMERJ; Sindicato dos Engenheiros do Rio de Janeiro; Sindicato dos Arquitetos de So Paulo.
O representante da SBPC, Prof. Milton Santos, primeiramente fez uma tomada terica sobre
as relaes entre cidadania e territrio, sobre o valor do homem em relao ao lugar, e a relao entre
direitos culturais e direitos territoriais. Defende ainda que quando o Poder Pblico participar da
construo de moradias (com recursos financeiros) deve poder estabelecer os preos desses imveis.
O caminho certo partirmos primeiro de um pacto social, do
qual um pacto territorial deliberadamente formulado seja um aspecto
essencial. [...] O lugar passou a ser um elemento de desigualdade e preciso
que ele passe a ser um elemento de igualdade entre todos.[...] Se a
Constituio que ns desejamos formular par ao pas, deseja ser uma
Constituio democrtica. Isto , uma Constituio que estabelea a
igualdade no apenas formal ou discursiva, mas real e concreta, temos de
pensar numa reorganizao territorial profunda que atribua a cada
indivduo, seja o lugar onde estiver, o direito integral de ser um cidado
completo. (DANC, 23/07/1987:89).

Pelo Movimento Nacional Pela Reforma Urbana MNRU, Mrio Madureira passou a
palavra para prof. Nabil Bonduki, do Sindicato dos Arquitetos de So Paulo, que apresentou o
movimento e as entidades participantes60. Falaram alguns membros do MNRU: Franklin Coelho, Luis
Paulo Ferreira, Flora Eujace Maranho (Articulao Nacional do Solo Urbano), Inocncio Uchoa
(Associao dos Muturios do Cear), Miguel Borges Leal (Movimento Unificado de Favelas de So
Paulo), Agenor Dionsio da Silva (Federao dos Muturios do Estado de So Paulo), Mrio
Madureira (Associao dos Moradores do Estado do Rio Grande do Sul), Eloy Piet e Nazareno
60

Compunham o MNRU uma srie de entidades do Rio de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do
Sul, Bahia, Cear, entre outros, tanto de profissionais de planejamento urbano, como de
movimentos populares(DANC, 23/07/1987:90-91).

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Afonso (Movimento de Melhoria dos Transportes Coletivos Urbanos), Juscelino Silva Neto, Srgio
Andra (Federao das Associaes de Moradores do Estado do Rio de Janeiro FAMERJ).
Foram apresentados e fundamentadas as propostas que haviam sido reunidas numa emenda
de iniciativa popular, formulada pelo MNRU, que defendia a reforma urbana. O captulo Da Reforma
Urbana deveria ser capaz de criar uma nova relao entre aqueles que produzem e aqueles que
consomem a cidade.(DANC, 23/07/1987:91). Os quatro pontos bsicos apresentados foram: 1)
Garantia de Direitos Urbanos; 2) Limite ao direito de propriedade e controle do direito de construir;
3) Produo da cidade (moradia, transportes e servios) como responsabilidade do Estado e no
objeto de lucro; e, 4) gesto democrtica da cidade (controle da impunidade, acesso informao,
audincias populares). O direito habitao teria que ter tratamento social e no puramente financeiro
ou especulativo, eliminando a possibilidade de que com recursos pblicos ou do pblico fossem
destinados ao subsdio de atividade de ordem mercantil privada (DANC, 23/07/1987:95). Recursos
oramentrios deveriam ser destinados ao subsdio da habitao e infra-estrutura para famlias de baixa
renda.
Franklin Coelho, acrescentou O Estado deve garantir o igual acesso a nvel de infraestrutura, transporte e garantir tambm que o uso do solo urbano prevalea sobre o direito de
propriedade.(DANC, 23/07/1987:91). O texto proposto estava dividido em quatro sesses: direitos
urbanos; propriedade; condies de vida urbana e gesto democrtica da cidade.
Foram destacados os instrumentos que teriam que ser melhorados para submeter o direito
de propriedade sua funo social: desapropriao, usucapio especial urbano (imveis de at 300 m2,
com posse mansa e pacfica de 3 anos), imposto progressivo no tempo sobre imveis ociosos, imposto
sobre valorizao de imveis, o direito de preferncia na aquisio de imveis pelo Poder Pblico,
parcelamento e edificao compulsrios, a desapropriao por interesse social ou utilidade pblica, a
discriminao de terras pblicas, o tombamento de imveis, o regime especial de proteo urbanstica,
a preservao ambiental e o direito real de concesso de uso.
Miguel Borges Leal faz uma dura crtica s polticas de construo dos conjuntos
habitacionais pelo BNH, defendendo a descentralizao da poltica de habitao e participao da
comunidade.
Para quem mora em conjuntos habitacionais o conceito de
moradia esse: o cidado deveria morar na fbrica. Como o patro no
permite que ele leve a famlia para descansar, dormir e viver conjuntamente
na fbrica, eles criam ncleos-dormitrios, onde o cidado vai apenas
dormir. Ento, ele vai dormir, no precisa de escolas, transportes, de
creches, de segurana, de iluminao pblica, de sade e de lazer. Ao se
criar um ncleo residencial, essas coisas vm posteriormente.Por que vm
posteriormente? [...] Porque isso d voto.(DANC, 23/07/1987:94

Com relao aos transportes coletivos criticaram a capacidade tcnico-administrativa dos


empresrios de nibus na prestao dos servios, assim como o poder pblico. Propem ento: 1)
Monoplio pblico do sistema de transporte, com controle social; 2) Vetar qualquer subsdio ao setor
privado que preste esse servio pblico e 3) Limitao do valor das tarifas a 6% do salrio mnimo
(DANC, 23/07/1987:97).

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Na segunda etapa da audincia pblica o assunto foi habitao para locao, com a
participao da Associao dos Inquilinos do Rio de Janeiro. A propostas do grupo so de modificar as
relaes de inquilinato, inclusive com a democratizao do condomnio coletivo, garantindo a
possibilidade de que o inquilino possa ser sndico do prdio, presidente do conselho fiscal ou
deliberativo, para controlar as despesas dos condomnios e introduzir reformas e melhorias nesses
espaos.
A Confederao Nacional das Associao de Moradores CONAM mandou carta com suas
propostas:
1) Descentralizar os recursos arrecadados a nvel federal e
estadual objetivando seu retorno ao municpio pra que possa investir na
implantao e no melhoramento dos servios de habitao e na condio
de vida do cidado. [...]
2) Acesso moradia dever ser garantido pelo Poder Pblico
prioritariamente a todos os trabalhadores assalariados.
3) A dimenso da unidade em termos de rea a ser construda
dever corresponder s necessidades do tamanho da famlia, e no mnimo
60 m2 de rea construda, conforme resoluo das Naes Unidas.[...]
4) Garantir que o FGTS se transforme em peclio do
trabalhador para ser prioritariamente investido na soluo de sua moradia.
5) Garantir que o comprometimento do salrio do trabalhador
no ultrapasse a 20 % na prestao da aquisio da casa e no aluguel. [...]
6) Criar um Fundo Municipal de Habitao Popular que
coordene a captao e aplicao dos recursos a serem investidos da infraestrutura para uma vida digna (saneamento, educao, sade, transporte,
lazer, etc.).
7) Criar um Conselho Municipal de Habitao com
representao de entidades sindicais e de moradores no sentido de
estabelecer as diretrizes dos planos e a aplicao dos recursos, priorizando
as necessidades e o atendimento da demanda de habitao e dos servios
pblicos, bem como fiscalizar todo o processo de produo e destinao
dos servios e das moradias.[...]
8)Garantir que a produo das unidades habitacionais venha
contribuir para reestruturao dos espaos j construdos, priorizando o
adensamento na implantao dos conjuntos habitacionais para minimizar
os custos da infra-estrutura e dos servios urbanos.

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9) Separar uma quantidade de unidades habitacionais a serem


construdas para o aluguel, com a finalidade do poder pblico municipal vir
a ser o regulador do mercado imobilirio de locao.[...]
10) Garantir que o problema da habitao seja entendido no
apenas como a casa, mas tambm com toda a infra-estrutura para uma vida
digna (saneamento, educao, sade, transporte, lazer, etc.).
11)Destinar recursos especficos no oramento-programa da
Unio, dos Estados e Municpios para habitao popular, no caso da
Unio, garantir 15% do oramento.[...]
12) Utilizar a tecnologia nacional nos programas de construo
de moradia popular, destinando recursos especficos para pesquisa no
sentido de reduzir os custos da produo, melhorar o conforto ambiental e
garantir condies mnimas de insalubridade [sic], e prover a formao de
mo-de-obra, favorecendo a elevao do nvel de emprego no setor. [...]
13) Garantir que o Poder Pblico possa desapropriar terras
urbanas ociosas, com destinao especfica habitacional, pagas a prazo,
com ttulo da dvida pblica, no prazo do retorno das prestaes dos
adquirentes.[...]
14) Garantir mecanismos de taxao progressiva a terrenos no
ocupados ou prdios e casas em estado de deteriorao a fim de permitir
que o poder pblico possa determinar a destinao social do uso do solo e
da ocupao dos imveis urbanos.
15) Urbanizao de favelas dotando-as das condies infraestruturais mnimas de gua, luz eltrica e outros equipamentos de infraestrutura. Suspenso dos despejos e remanejamentos forados. No caso de
despejos por causa de construes de obras pblicas (estradas, ruas,
avenidas, etc.) que seja garantida uma justa indenizao aos favelados.
16) O solo urbano destinar-se- prioritariamente s
construes de interesse social, formao de reas de lazer e de proteo
do meio ambiente.
17) Sero legalizadas as posses urbanas construdas e ocupadas
h mais de dois anos, desde que o usurio no disponha de outra
propriedade.
18) Ser garantida a participao popular na definio e
aplicao da poltica de desenvolvimento urbano e habitacional,a nvel
federal, estadual e municipal. [...]

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19) Os impostos e a propriedade de casas ou edifcios de


aluguel, bem como as despesas de conservao e administrao de imveis
no podero ser repassados aos inquilinos. [...]
20) Transportes coletivos estatizados [sic], condizentes com o
nvel de exigncia dos habitantes dos centros urbanos.[...]
21) Participao da populao na definio dos reajustes, tendo
direito a voz e voto nos rgos deliberativos.
22) Subsdio do Governo ao usurio do transporte coletivo
urbano. [...]
23) Meia passagem para operrios.
24) Passe livre para aposentados, desempregados e
estudantes.[...] (DANC, 23/07/1987:102-3)

A Federao das Associaes de Moradores do Estado do Piau FAMEPI prope os


seguintes princpios: 1) reconhecimento da habitao como direito universal, 2) priorizar o
adensamento nas reas urbanas j dotadas de infra-estrutura, 3) proibir construo de conjuntos
habitacionais com distncia de 15, 20 km do centro, se houver disponibilidade em reas mais prximas,
4) desapropriao a qualquer tempo pelo poder pblico de terrenos desocupados; 5) mudana do
clculo da prestao da casa prpria para seu custo real, 6) oramento de 15% das verbas da Unio para
construo de casas populares, 7) taxao forte e progressiva de reas no utilizadas socialmente, 8)
participao das entidades populares nos programas de habitao, 9) estatizao dos transportes
coletivos, 10) criao de mecanismos que assegurem a participao popular na definio dos reajustes
tarifrios e todas as questes de transportes, 11) subsdio do governo ao usurio do transporte coletivo
urbano.
O movimento popular e de entidades de classe de urbanistas se mostraram muito
mobilizadas e articuladas, com propostas muito prximas, consensuadas, o que impressionou os
Constituintes. O maior reconhecimento foi da Constituinte Myriam Portela do PDS do Piau.
O relatrio foi apresentado no dia 12/05/1987. O relator, constituinte Jos Ulisses Oliveira
tinha 25 artigos, tratava da funo social da propriedade, da desapropriao, do usucapio e uma srie
de dispositivos sobre as regies metropolitanas (DANC, 24/07/1987:125). O texto recebeu mais de
200 emendas. Nas votaes, ficou marcado que alguns temas polmicos, como a desapropriao de
imveis subutilizados e a forma de indenizao, foram deixadas para ser discutidos na Comisso
temtica.
Entre as vrias propostas dos constituintes, apenas uma delas fazia uma vinculao entre o
plano diretor61 e a funo social da propriedade, que fora proposto por parlamentares de diferentes
linhas, para emendar o anteprojeto da Subcomisso da Questo Urbana e Transporte, Jos Ulisses de
Oliveira (PMDB-MG), mas no foi acatada no relatrio final da Subcomisso:
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ou plano de desenvolvimento municipal, plano de controle do uso do solo urbano, plano de


ordenamento territorial, plano ordenador do espao urbano, planos urbansticos.

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Art. 1 assegurado a todos, na forma da lei, o direito


propriedade imobiliria urbana, condicionada pela sua funo social.
Pargrafo 1. A propriedade e a utilizao do solo urbano se
submetero s exigncias de ordenao urbana, expressas em plano
urbanstico e de desenvolvimento urbano, bem como em outras exigncias
especficas, tais como: habitao, transporte, sade, lazer, trabalho e cultura
da populao urbana. [...]

Essa redao havia sido apresentada pelo deputado como emenda ao primeiro Projeto de
Constituio, emenda 19063, de 13/8/1987, de autoria do deputado Lcio Alcntara, do PFL do
Cear. Pertencente ARENA, elegera-se para seu primeiro mandato de deputado federal pelo PDS,
mas, contrariando as expectativas, evoluiu, passando a adotar posies favorveis s teses
progressistas(Coelho e Oliveira, 1989, p.164), citando avaliao do Instituto de Estudos ScioEconmicos Inesc (BASSUL, 2005:117).
Terminados os trabalhos na Subcomisso Da questo urbana e Transporte, o anteprojeto foi
encaminhado Comisso da Ordem Econmica e compatibilizado com o trabalho das outras duas
Subcomisses (Princpios Gerais, Interveno do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da
Atividade Econmica; e Da Poltica Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria).
Nessa Comisso Temtica, da Ordem Econmica, reaparece a proposta, agora do CNDU,
retomando a vinculao entre funo social da propriedade e plano diretor. Conquanto j houvesse a
vinculao proposta nesses termos, no havia ainda a elevao do plano urbanstico condio
expressa de paradigma do cumprimento da funo social da propriedade. (BASSUL, 2005:106). A
principal defensora da reforma urbana nessa fase foi a constituinte Irma Passoni.
No texto aprovado na Comisso da Ordem Econmica foram excludos diversos
dispositivos, entre eles, os detalhamentos do funcionamento do usucapio, das regies metropolitanas
e sobre o transporte coletivo. O papel da regio metropolitana perde a fora de administrativa e
financeira que havia sido atribuda na Subcomisso. Assim, foram excludos os dispositivos sobre:
- os detalhamentos sobre o usucapio/ doao da moradia do poder pblico como bem de
famlia, isento de execuo por dvidas, cuja destinao no pode ser modificada, etc.
- a manuteno pela Unio de Sistema Financeiro de Habitao para financiamento de
habitao e implantao de infra-estrutura e a exclusividade desse sistema em captar e aplicar os
recursos do FGTS e poupana, com percentual mnimo de 40% para cidades de pequeno porte.
- a enumerao de servios considerados de interesse metropolitano: saneamento, ocupao
e uso do solo, transportes, sistema virio, eletrificao e limpeza urbana, recursos hdricos, proteo do
meio ambiente e controle da poluio, educao, cultura e sade pblica, lazer, desporto e turismo,
entre outros servios.
- oramento especfico para regio metropolitana vindo dos Estados, Municpios e Unio,
para planejamento, execuo e continuidade das funes pblicas de interesse comum.
- possibilidade de autonomia da regio metropolitana, para expedir normas em matria de
interesse da regio, criar conselho Metropolitano.

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- atribuio regio metropolitana do imposto de transmisso intervivos referentes a imveis


localizados nessa regio.
- artigo que busca a preservao da memria urbana.
- artigo para preservao do Plano Piloto em sua concepo original.
- competncia da Unio em priorizar o transporte coletivo em relao ao individual.
- competncia da Unio para legislar criando regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies de desenvolvimento urbano e regional. Essa competncia acabou sendo atribuda aos
Estados pelo artigo 25, pargrafo 3 da CF.
- competncia da Unio em legislar sobre responsabilidade por danos ao meio ambiente
natural e urbano e aos bens e direitos de valor artstico, histrico, arquitetnico, urbanstico artstico e
paisagstico. Em substituio foi adotado em artigo semelhante, artigo 21, XX, CF, entre as
competncias da Unio: Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos.
- transporte pblico de passageiros como essencial, direito do cidado, atribudo ao poder
pblico o planejamento e gerenciamento do sistema diretamente ou mediante concesso, autorizao,
permisso ou contrato.
- necessidade de compatibilizao do transporte pblico com o zoneamento e uso do solo, a
integrao tarifria das diversas modalidades e a participao do usurio na gesto desses servios.
- implantao de Sistema Nacional de Vale Transporte.
- iniciativa popular para projeto de lei sobre cidade ou regio a que pertenam (voltou a ser
previsto a partir da Comisso de Sistematizao).
Por outro lado, foram includos artigos referentes a:
- Competncia exclusiva do Municpio ou do Distrito Federal para o parcelamento do solo
urbano (esse dispositivo foi aperfeioado e se tornou o artigo 182 da verso final, j presente no projeto
B da Comisso de Sistematizao).
- Imposto progressivo no tempo e sem carter expropriatrio, para incidir sobre reas
urbanas no edificadas e no utilizadas para o cumprimento da funo social da propriedade.
A partir da redao do Primeiro Substitutivo da Comisso de Sistematizao foi includa pela
primeira vez a vinculao da funo social da propriedade urbana ordenao da cidade, expressa no
plano urbanstico para os municpios com mais de 50 mil habitantes. Tambm a acrescentada a
desapropriao sano62 e retorna a previso da iniciativa popular a projeto de lei do interesse
especfico da cidade ou de bairros, pela manifestao de cinco por cento do seu eleitorado.Esse
dispositivo se manteve na Constituio Federal de 1988, no captulo do Municpio, artigo 29, III.
A previso mais importante que retirada e acaba ficando fora das previses da Constituio
Federal a previso oramentria de verba destinada compra de terrenos urbanos para populao de
baixa renda. Alm, claro, da garantia do acesso moradia digna, com infra-estrutura digna a todos.
62

Desapropriao Sano aquela que decorre do no cumprimento da funo social da


propriedade, de pena pela no cumprimento desse nus.

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Somente na Reviso da Constituio, em 2000, foi includo o direito moradia como um dos direitos
sociais, pela Emenda Constitucional 2663. Internacionalmente, o direito moradia fora proclamado
pela Assemblia Geral das Naes Unidas em 10/12/194864.
A proposta do usucapio urbano foi defendida no Plenrio da Comisso de Sistematizao
durante a defesa das Emendas Populares sobre os direitos dos trabalhadores, pelo representante da
arquidiocese do Rio de Janeiro, Carlos Roberto Siqueira Castro (Gazeta Mercantil, 28/08/1987).
Aprovada a medida, os moradores das favelas teriam o direito posse da parcela do solo que ocupam.
As foras reformistas tambm conseguiram articular o apoio a uma Emenda Popular pela
Reforma Urbana. Mesmo tendo que ser submetidas s mesmas regras que as emendas apresentadas
pelos parlamentares, as Emendas populares se tornavam um smbolo da legitimidade daquelas
demandas, j que necessitavam de muitas assinaturas para serem aceitas. A Emenda 63, da Reforma
Urbana, obteve 131 mil assinaturas. Disposta em vinte e trs artigos sobre:
1. O direito universal a condies dignas de vida urbana e servios pblicos;
2. A gesto democrtica das cidades, amplo acesso s informaes;
3. A funo social da propriedade urbana subordinada ao princpio do estado de
necessidade;
4. A possibilidade de desapropriao de imveis urbanos por interesse social
mediante pagamento em ttulos da dvida pblica, exceo da casa prpria, mediante plena,
integral e prvia indenizao em dinheiro;
5. A definio de interesse social como a necessidade do imvel para programas de
moradia popular, para instalao de infra-estrutura, de equipamentos sociais e transporte
coletivos;
6. A captura de mais-valias imobilirias decorrentes de investimentos pblicos;
7. A iniciativa e o veto popular de leis urbanas;
8. A possibilidade, na ausncia de lei federal disciplinadora, da aplicao direta de
norma constitucional ou de sua regulamentao pelo poder legislativo, mediante deciso
judicial;
9. A responsabilizao penal e civil da autoridade que descumprisse os preceitos
constitucionais;
10. A defesa da prevalncia dos direitos urbanos, por meio dos seguintes
instrumentos: imposto progressivo sobre imveis, imposto sobre a valorizao imobiliria,
63

Foi retirada a gratuidade do transporte pblico a passageiros maiores de 65 anos. Mas foi
prevista no artigo 230, pargrafo 2 , no captulo VII - da famlia, da criana, do adolescente e
do idoso.

64

Artigo XXV 1. Toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si e a sua
famlia sade e bem estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuidados mdicos e
servios sociais indispensveis, o direito segurana, em caso de desemprego, doena,
invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistncia em circunstncias
fora de seu controle. (BER, 2005:87).

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direito de preferncia, desapropriao por interesse social ou utilidade pblica, discriminao de


terras pblicas, tombamento, regime especial de proteo urbanstica e preservao ambiental,
concesso de direito real de uso e parcelamento e edificao compulsrios;
11. O usucapio individual e coletivo a partir de trs anos para propriedades pblicas
ou privadas de at 300m2 utilizadas para moradia;
12. A obrigao do poder pblico em formular polticas pblicas que assegurassem o
direito moradia com base em: regularizao fundiria e urbanizao, programas habitacionais
para aquisio ou locao, regulao do mercado imobilirio urbano e proteo do inquilinato
com a fixao de limite mximo para o valor inicial dos aluguis residenciais, assessoria tcnica e
aplicao de recursos oramentrios a fundo perdido, sob controle social, para implantao de
habitao de interesse social;
13. A previso de lei federal que deveria criar agncia para coordenao das polticas
gerais de habitao;
14. A proteo da construo e compra da casa prpria popular da incidncia de
encargos financeiros, colocado o teto de 20% para comprometimento da renda familiar em seu
financiamento;
15. A determinao de que a prestao de servios pblicos seria monoplio do poder
pblico e fosse realizada atravs da administrao direta e indireta;
16. A criao de um fundo de transportes pblicos para subsidiar a limitao das
tarifas ao equivalente a 6% do salrio mnimo mensal;
17. A participao popular na elaborao e na implementao do plano de uso e
ocupao do solo, atravs de audincias pblicas, conselhos municipais de urbanismo,
conselhos comunitrios e plebiscito ou referendo popular.

A Emenda continha uma srie de propostas que j eram objeto da lei da Reforma Urbana ,
PL Projeto de Lei 775/83. Esse projeto de lei j vinha sendo construdo desde a dcada de 60 por
setores que apoiavam a reforma urbana: a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, movimentos
populares e entidades de classe envolvidos na gesto urbana, engenheiros, arquitetos, urbanistas.
O PL 775/83 propunha as seguintes diretrizes para a gesto das cidades: iguais
oportunidades de acesso propriedade urbana e moradia; distribuio eqitativa dos benefcios e
nus decorrentes da urbanizao; correo das distores de valorizao da propriedade urbana;
regularizao fundiria de reas ocupadas por populao de baixa renda e a devida adequao s
normas urbansticas de direito de construir (MOREIRA, 2002:32)65.

65

No mesmo ano de 1983 o projeto foi retirado para estudosaps crticas de setores do
empresariado representado pela Associao dos Empresrios de Loteamentos do Estado de So
Paulo - AELOSP, Federao do Comrcio de So Paulo, da Confederao Nacional do
Comrcio, Confederao das Associaes de Proprietrios de Imveis do Brasil, do Centro do
Comrcio do Estado de So Paulo e parte dos empresrios da construo civil (MARICATO,
1987:75).

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Ermnia Maricato, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de


So Paulo, poca diretora do Sindicato dos Arquitetos de So Paulo, defendeu a Emenda perante o
Plenrio da Assemblia Nacional Constituinte. Mesmo com apenas trs constituintes presentes no
Plenrio, destacou em seu discurso que o Brasil no era mais um pas agrrio como muitos ainda
poderiam estar convencidos e afirmou que a maior parte da populao brasileira est nas favelas, nos
mocambos e na periferia desurbanizada. E ainda que:
A questo urbana sria e veio para ficar. [...] Acreditamos que
a especulao imobiliria deve ser varrida do cenrio brasileiro, assim
como o empreguismo, a ineficcia administrativa, a corrupo e o
latifndio agrrio. O que queremos um Pas do sculo XX. Queremos
eliminar o que arcaico desse Pas. (DANC, 22/07/1987: 402-3)

No dia seguinte, em artigo publicado na Folha de So Paulo (20/08/87) o deputado


constituinte Luiz Roberto Ponte, do PMDB do Rio Grande do Sul, presidente da Cmara Brasileira da
Construo CBIC, criticou a Emenda considerando que a terra no seria problema importante, como
colocado na proposta de reforma urbana, j que representaria apenas 5% dos custos para construo de
uma moradia digna. Defendeu que a soluo para moradia popular deveria incorporar a iniciativa
privada, cabendo ao poder pblico aportar recursos e subsdios, alm de desapropriar as reas
necessrias.
Em resposta, a prpria MARICATO relativisou aqueles argumentos, colocando que o preo
baixo do solo era aquele em conjuntos habitacionais fora do tecido urbano:
verdade que em diversos oramentos de conjuntos
habitacionais, de promoo pblica, a terra teve esse peso no oramento
(referindo-se aos 5%). um dos fracassos da poltica do ex-BNH: construir
conjuntos habitacionais praticamente fora das cidades, na busca de terras
mais baratas. E ali, onde a terra desurbanizada, o custo de construo
em compensao, muito mais alto, pois deve-se implantar toda a infraestrutura necessria [...]
Foi devido, em parte, aos problemas que o BNH teve com a
localizao de seus conjuntos, que o ento Ministro do Interior Mrio
Andreazza enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 775/83 (do
desenvolvimento urbano), contendo uma srie de instrumentos de
regulamentao do uso do solo, que hoje constam na emenda popular da
Reforma Urbana.[...]

Apenas em 1983 a proposta reenviada ao Congresso Nacional, com profundas alteraes, e


aprovada em junho de 1984 na Comisso de Constituio e Justia da Cmara dos Deputados.
As articulaes para sua aprovao foram retomadas apenas em 1986.Mas com a promulgao
da Constituio de 1988, a Cmara dos Deputados determinou a redistribuio dos projetos de
lei anteriores quela data e em 1995, o Projeto de Lei foi retirado pelo Poder Executivo sem
deliberao (MOREIRA, 2002:36).

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O estocamento de terras contribui, no apenas para aumentar


seu preo no mercado [...] mas a causa principal da grande extenso das
viagens moradia/trabalho. (Folha de So Paulo, 27/08/1987)

Com relao ao argumento de que deveriam ser oferecidos mais recursos e subsdios
produo de moradias, MARICATO colocou que a verdadeira preocupao era saber precisamente a
quem eles iro beneficiar e como se dar sua aplicao. Ao final esclareceu sobre as principais
propostas da Emenda Popular: a desapropriao de terras ociosas e a regularizao fundiria. E se
lamentou pela falta de aprofundamento da discusso: pena que questes to fundamentais
sociedade brasileira sejam tratadas de forma to superficial. A opinio pblica merece, pelo menos,
argumentao mais consistente.
O texto definitivo aparece a partir do Projeto B, na Comisso de Sistematizao, em se
adota a expresso plano diretor, a partir de emenda apresentada pelo Centro. Com transformaes
acordadas entre lideranas de muitos partidos, resultou no texto final aprovado nesse turno de
votaes, tornando-se menos distante daquele proposto pela reforma urbana, assim como coloca
BASSUL:
1. a lei federal de diretrizes gerais para o desenvolvimento
urbano deixou de ser complementar; 2. a populao das cidades para as
quais o plano diretor tornava-se obrigatrio foi reduzida 50 mil para 20 mil
habitantes; 3. o conceito de solo urbano ocioso, limitado antes somente ao
no edificado ou no utilizado, foi estendido ao subutilizado; 4. o
reconhecimento de domnio alheio foi removido da condio de
impedimento para as aes de usucapio especial para fins de moradia
(dispositivo que, acaso mantido, teria tornado completamente intil o
instrumento); 5. o transporte coletivo urbano passou a ser considerado
servio pblico essencial de responsabilidade do Municpio, mesmo nos
casos de regies metropolitanas. (BASSUL, 2005: 107)

Ainda na mesma sesso foi incorporada a emenda de autoria da Deputada Myrian Portella,
com a seguinte redao: o ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil proposta que assumiu importncia para o que
viria a ser a concesso especial de uso para fins de moradia (BASSUL, 2005:107).
"Dentre os relatrios das Comisses (destaca-se) [...] o da
Ordem Econmica, por ser um substitutivo conservador, aprovado por
meio de manobra regimental encetada por Jos Lins (PFL-CE), que
permitiu votar emendas e destaques antes mesmo do relatrio original, do
senador Severo Gomes (PMDB SP), contra os protestos dos
constituintes de esquerda e dos manifestantes da CONTAG, que dividiam
o espao das galerias com os rivais da UDR(BARROSO, 2003: 102)

O parecer do relator, o deputado Bernardo Cabral, do PMDB do Amazonas foi no sentido


de que a Emenda apresentava dispositivos inovadores e aperfeioadores do Projeto de Constituio,
nos campos da funo social da propriedade, da participao popular, da desapropriao, das normas

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gerais de direito urbano, do usucapio urbano e da ordenao do espao urbano. J com relao aos
dispositivos referentes a avaliao de imveis, locao e venda de habitaes, considerou que seu
contedo era infra-constitucional. Com algumas mudanas na redao e supresso de algumas
particularidades, o parecer foi pela aprovao parcial da Emenda, nos termos do Substitutivo.
No final de agosto de 1988, ocorreram as duas ltimas modificaes aprovadas do texto. A
primeira proposta pelo deputado Jos Maurcio, do PDT do Rio de Janeiro, voltada para o
detalhamento do imposto progressivo no tempo, que passou a ser imposto sobre a propriedade
predial e territorial progressivo no tempo.
A segunda proposta do deputado Francisco Carneiro, do PMDB-DF, propunha a excluso
dos imveis pblicos da possibilidade de usucapio especial. Seu argumento era de que
Permitindo-se o usucapio urbano ou rural sem excluir do
instituto as reas de domnio pblico, significa (sic) o comprometimento
irreparvel de todos os planos urbanos e de expanso urbana e, para
Braslia, o total desvirtuamento do Plano Piloto, pois uma ocupao
irregular junto a qualquer local, como a Praa dos Trs Poderes e a
Esplanada dos Ministrios, poder ser objeto de usucapio
urbano(DANC, 30/8/1988).

O perodo da Constituinte (87-88) foi marcado pela ascenso da participao popular e de


sua luta na incluso de dispositivos que refletissem as necessidades para promover uma verdadeira
reforma urbana. O resultado dessa luta a incluso de um captulo especfico sobre a Poltica Urbana
(artigos 182 e 183, da CF). Esse captulo prev uma srie de instrumentos para a garantia do direito
cidade, da defesa da funo social da propriedade e da cidade, assim como a democratizao da gesto
urbana.
[...] pela primeira vez na histria constitucional brasileira,
tratou da problemtica urbana. A despeito da crescente importncia
econmica e social das cidades no Brasil, as constituies anteriores sequer
continham o vocbulo urbano, salvo para regrar, nos captulos referentes
tributao, a aplicao do Imposto Predial Urbano, o IPTU (BASSUL,
2005:101)

A Constituio de 1988 deu bastante ateno matria urbanstica, reservando-lhe vrios


dispositivos sobre diretrizes do desenvolvimento urbano (artigos. 21, XX, e 182), sobre preservao
ambiental (artigos 23, III, IV, VI e VII; 24, VII e VIII; e 225), sobre planos urbansticos (art. 21, IX; 30,
VIII; e 182) e sobre a funo urbanstica da propriedade urbana. As competncias para legislar em
matria de direito urbanstico ficaram a cargo da Unio66, dos Estados67 e dos Municpios68. Restou a
66

Artigo 21, CF: Compete Unio: XX instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano,
inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos.

67

Artigo 24, CF: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre: I (...) direito urbanstico.

68

Artigo 30, CF: Compete aos Municpios: I legislar sobre assuntos de interesse local.

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dificuldade em se determinar, na prtica, os limites dessas regulamentaes, sem que houvesse conflito
entre os entes federativos.
ROLNIK avalia com reservas as mudanas no texto constitucional, que, para ela, representou
apenas [...] uma espcie de incluso formal das demandas populares na lgica do regime urbanstico
em vigor, reforando o papel do Estado e imaginando uma cidade conduzida por planos diretores
competentes (ROLNIK, 1997: 357). Assim como para FERNANDES, o ordenamento urbanstico,
mesmo com as mudanas da Constituio de 1988, no refletem a ordem urbana existente no Brasil,
sendo necessrias mudanas para se chegar a um quadro jurdico-poltico que efetivamente expresse a
dinmica e a natureza do processo de urbanizao brasileiro (FERNANDES, 2001:22).
SAULE JNIOR pontua alguns ganhos e perdas em relao Emenda da Reforma Urbana:
E, em que pesem as modificaes feitas emenda apresentada,
a idia basilar foi mantida. A partir da sugesto apresentada, o legislador
constituinte aumentou de trs para cinco anos o tempo de posse necessrio
aquisio do direito, diminuiu o tamanho mximo do lote de 300 m2
para 250 m2, restringiu sua aplicao a terras particulares e omitiu-se sobre
a possibilidade de serem propostas aes coletivas para dois ou mais lotes
contguos de diferentes moradores, para as quais seria observado o rito
sumrio. (SAULE JR.,1999: 217)

Por outro lado, muitos dos aspectos legislativos do iderio da reforma urbana passaram a
depender, com a promulgao da Constituio, de uma lei federal que regulasse a aplicao das normas
constitucionais (BASSUL, 2005: 108). No mesmo sentido MARTINS (2003:169): [...] o quadro de
foras presente na ocasio implicou, no entanto, que a maioria dos aspectos mais inovadores tivessem
sua aplicabilidade postergada ou diluda. O exemplo mais ntido da vinculao da aprovao do
Plano Diretor Municipal para a definio da funo social da propriedade e da cidade, alm da
vinculao existncia de uma lei para sua regulamentao. At a aprovao do Estatuto da Cidade, em
2001, os institutos constitucionais ficaram sem poder ser aplicados.
O desagrado com o texto constitucional tambm veio do setor da Construo civil, nas
palavras de Lair Alberto Krahenbuhl, demonstrando a frustrao do setor:
[...] a Carta, alm de no induzir ao progresso, criou
mecanismos ainda mais estatizantes. Os custos foram onerados. [...] O
autoritarismo, combatido no discurso, est presente no captulo 2 da
Poltica Urbana [...] O parcelamento e edificao compulsria podero
servir s mais diferentes formas de coao e so uma afronta ao direito de
propriedade, o que no se aplica a pases democrticos.O setor imobilirio
favorvel ao imposto progressivo, mas no concorda com a existncia de
estoques especulativos, pois no h estmulo para a iniciativa privada
realizar empreendimentos.[...] O poder municipal tem exclusividade para
executar a poltica de desenvolvimento urbano. O fato urbano adquire
perigosas propores quando a malha viria se estende pelo territrio de
mais de um municpio, formando aglomeraes contnuas [...] Por que ser

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facultativo ao poder pblico o beneplcito do pagamento dos imveis


urbanos em ttulos da dvida pblica? (O Globo, 19/11/1988).

A Constituio Federal de 1988 traou novas regras para as regies metropolitanas,


aglomeraes urbanas e microrregies, dando competncia ao Estado-membro para institu-las
mediante lei complementar, visando integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes
pblicas de interesse comum. MUKAI (2002:195) observa que, apesar da mudana constitucional, A
grande maioria das antigas regies metropolitanas [...] no fizeram adaptar suas organizaes,
estruturas e competncias, ao atual texto constitucional, como o caso, por exemplo, da R.M. da
Grande So Paulo.
O captulo da Poltica Urbana contou com mais participao de entidades, foi mais debatido
que o captulo do Meio Ambiente. Na poca, a discusso da questo ambiental ainda estava restrita s
entidades ambientalistas, comunidade cientfica e alguns segmentos do setor produtivo, que foram os
que opinaram de fato das discusses.
Acabou tendo sua aplicao postergada para futura regulamentao (que viria a ser o
Estatuto da Cidade, aprovado apenas em 2001). Ao contrrio, a aplicao das normas ambientais j
estava aprovada antes mesmo da Constituio e, recepcionada por esta, contribuiu para reforar a
legalidade e a exigibilidade dos instrumentos constantes da Poltica Nacional de Meio Ambiente, de
1981. Da pode vir uma hiptese para a ampliao do campo de atuao das questes envolvendo o
meio ambiente em relao s voltadas poltica urbana.
O captulo da Poltica Urbana prope diretrizes e instrumentos que viabilizem sua
concretizao, em especial da funo social da propriedade, enquanto o captulo proposto para o meio
ambiente volta-se a incluso de princpios e ao reforo (pela constitucionalizao) de alguns
instrumentos que j existiam na legislao infra-constitucional, como o Estudo de Impacto Ambiental.
Inovaes, como a criminalizao de contravenes penais, ou a proibio da construo de usinas
nucleares, acabaram se perdendo nas negociaes polticas com setores mais conservadores.
Algumas das propostas iniciais levam em conta a questo ambiental mas acabam no fazendo
parte do cumprimento da funo social da propriedade. O que se percebe que as discusses so muito
disputadas entre os apoiadores da reforma urbana e o setor empresarial da construo civil, refratrias
ao controle do uso do solo e s intervenes na gesto do uso do solo urbano pela populao.

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5
A judicializao dos conflitos
socioambientais urbanos

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5.1. O direito plural na modernidade


O momento atual de transio. Estamos convivendo com fundamentaes do paradigma
moderno, em declnio, e uma nova ordem scio-econmica e cultural, que se reflete em todos os
setores do conhecimento. No direito, o paradigma do positivismo posto prova, na medida em que
existe uma inconformidade entre uma ordem ideal e uma desordem real, na qual a ordem jurdica
contrariada por acontecimentos para os quais ela no sabe dar respostas eficazes (FARIA,1988 apud
WOLKMER, 2001:72). Neste mesmo processo surgem e se legitimam novos direitos, que se articulam,
se sobrepe e modificam os antigos, j implementados ou apenas reivindicados.
O pluralismo jurdico uma das correntes da sociologia do direito69, dentro da teoria crtica
do direito, estuda as formas e os focos da crise do modelo de direito vigente, buscando alternativas mais
efetivas para a concretizao do direito diante das novas realidades sociais. Trata-se de uma ferramenta
importante na anlise dos conflitos socioambientais que surgem como resultado da
constitucionalizao de direito difuso (meio ambiente) e coletivo (habitao), esse ltimo tambm
construdo e conquistado pelos movimentos sociais atravs de lutas.
Mesmo buscando estudar e reconhecer as formas no estatais de produo de direitos, no
nega a importncia do Estado, principalmente nas realidades latino-americanas, onde as carncias so
amplas e atingem a maioria da populao, que convive secularmente com o intervencionismo, o
autoritarismo e a dependncia (WOLKMER, 2001:181). Na verdade, se busca refletir sobre a
adequao do Estado e suas instituies aos processos polticos controlados pela prpria sociedade
civil, criando mecanismos democrticos de participao, de ao comunitria e construo do
consenso.
O paradigma da modernidade, da produo econmico-social da burguesia capitalista,
prevaleceu durante os sculos XVIII e XIX. A expanso do tecno-cientificismo que se seguiu
Revoluo Industrial e ao Iluminismo, se refletiu no positivismo, cujos valores essenciais da
competio, da materialidade, da ordem, da segurana, do progresso, da liberdade e do pragmatismo
utilitrio, fundamentaram os estudos nas cincias humanas.
A cincia e a tcnica modernas, tal como concebidas pelo
Ocidente europeu e como se expandiu pelo mundo, foram institudas
como critrio de verdade, como se essa verdade tivesse uma bondade
moral naturalmente nela inscrita. Com isso, a verdade cientfica deslocou
outras formas de construo de conhecimento [...] o Estado e os gestores
passaram a evocar a verdade cientfica como se fosse A Verdade. (PORTOGOLALVES, 2004: 42)

No direito, prevaleceu uma cultura jurdica unitria, com racionalidade formal e legalidade
estatal, cuja expresso se deu na dogmtica jurdica e nos processos de codificao e consolidao de
proposies abstratas, impessoais e coercitivas, formuladas, interpretadas e aplicadas pelo Estado
(WOLKMER, 2001:67-9).

69

Que tambm possui nuances mais conservadoras e mais progressista.

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107

Neste sentido, Habermas criticou o direito como tecno-cincia por ser uma ideologia que
tenta por em prtica, sob qualquer preo, o conhecimento tcnico e a iluso objetivista das cincias.
(apud WOLKMER, 2001:67). Boaventura de Sousa Santos critica a reduo realizada pelo senso
comum, dos espaos do direito, da poltica e do conhecimento:
A segunda caracterstica estrutural das sociedades capitalistas
que a existncia dessas constelaes de poder, de direito e de
conhecimento ignorada, ocultada ou suprimida por toda uma srie de
estratgias hegemnicas que convertem a reduo da poltica ao espao da
cidadania em senso comum poltico, a reduo do direito ao estatal em
senso comum jurdico e a reduo do conhecimento cientfico em senso
comum epistemolgico. (SOUSA SANTOS, 2002:326)

Ao mesmo tempo, pode-se avaliar que os avanos cientficos e tcnicos conquistados foram
(e so), mesmo que avanos, muitas vezes utilizados para a alienao, represso e desumanizao dos
homens e no foram suficientes para realizar a justia plena, a emancipao e a libertao do homem,
inclusive nas relaes com a natureza (WOLKMER, 2001:68). Pelo modelo tecno-jurdico-clssico,
refletido no princpio do devido processo legal, as pessoas so consideradas iguais perante a lei, mesmo
que estejam em condies desiguais scio-economicamente:
A atividade julgadora, na qualidade de tarefa tcnica, reduz-se
mera subsuno dos fatos normas, pouco importando os aspectos sociais,
polticos e econmicos que envolvem litgios. Como geralmente os tipos
de casos se repetem, as decises tcnico-jurdicas sobre os mesmos
transformam-se em rotina e passam a ser padronizadas, no se levando em
conta as peculiaridades dos litgios e principalmente seus aspectos
extrajurdicos.(SANTOS, 1990:72)

O modelo do tipo de legalidade voltada ao passado, no qual sujeitos individuais so


castigados por terem praticado dano, no acompanha as mudanas ocorridas no Estado Social, sob o
qual a administrao dos conflitos significa a preveno ao seu acontecimento, por meio de regras e
programas de incentivo a comportamentos dirigidos coletividade (SANTOS, 1990). Imagine-se
ainda que, quando uma demanda atinge o Judicirio, significa que as polticas preventivas de conflitos
no foram capazes de resolv-los e, presume-se que o Judicirio teria essa capacidade, muitas vezes,
atravs da imposio de condutas Administrao Pblica, que funciona sob outras regras e
contingncias.
O Estado, por sua vez, trata-se de uma estrutura complexa e
contraditria, inserida no sistema global da sociedade, congregando e
representando relaes entre indivduos, classes e grupos sociais com
interesses em conflito. [...] A legislao, por exemplo, surge de semelhantes
conflitos. O Judicirio decide sobre tais conflitos. [...] Tais conflitos, seja no
mbito do Legislativo, do Executivo, do Judicirio ou das diversas agncias
administrativas do Estado, so filtrados pelo sistema jurdico, que lhes
fornece uma resposta especfica, sob a forma de deciso legislativa,

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administrativa ou judicial. O sistema jurdico parte, assim, dos conflitos


sociais e aos mesmos retorna. (SANTOS, 1990: 8-9)

O processo de globalizao econmica, que vem desde a dcada de 70, est impondo uma
nova ordem poltica, social e jurdica, ainda desconhecida em todas as suas dimenses. A racionalidade
jurdica que funcionou para organizao das instituies no modelo liberal-burgus, passa por um
colapso, por no mais atender a realidade complexa dos sistemas organizacionais e dos novos sujeitos
sociais surgidos no processo financeirizao70 do capitalismo.
As sociedades capitalistas passam por modificaes no sistema de produo, que se
descentraliza e se flexibiliza em busca de matria prima e mo-de-obra baratos, marcando a nova
diviso do trabalho, informalizada e precria. A concentrao do capital se amplia e se reproduz nos
prprios mercados financeiros (CHESNAIS, 2005:35), ligados entre si fora do mbito das naes
(ARNAUD, 1999:12-3).
As modificaes no sistema de produo esto gerando e intensificando, tanto em pases
centrais quanto em perifricos, contradies sociais e instabilidades que se refletem no agravamento da
explorao, da excluso e da misria nos pases perifricos (WOLKMER, 2001:355 e CHENAIS,
2005:67), na legitimidade do Estado, assim como na produo e aplicao da justia (WOLKMER,
2001:70).
Essa a nossa sociedade, a sociedade de risco (BECK, 1995). Segundo o autor, em sua obra
Ecological Politics in a Age of Risk, nas sociedades de risco existe uma incompatibilidade entre os riscos e
perigos produzidos pela industrializao e as relaes de definio (base epistemolgica e cultural das
polticas ambientais: leis, instituies e capacidades), que esto ultrapassadas qualitativamente.
Por outras palavras, as sociedades de risco so atormentadas
pelo paradoxo de quanto maior for a degradao ambiental, observada e
possvel, maior o peso das leis e normas ambientais. Contudo,
simultaneamente, nenhum indivduo nem instituio parecem ser
responsabilizados especificamente por alguma coisa. (BECK apud
GOLDBLATT, 1996:241)

Nos pases perifricos pode-se dizer que os riscos so maiores, tendo em vista a base social
empobrecida e fragmentada e a desorganizao institucional sobre a qual se manifestam esses
fenmenos. A questo se torna mais complexa tendo em vista que o ordenamento jurdico e suas
instituies funcionam a partir da lgica privatista, que no conseguiu atingir solues adequadas no
caso das tenses coletivas estruturais da sociedade brasileira, como a concentrao da riqueza, as
desigualdades sociais e a excluso de milhes de pessoas ao acesso a terra, tanto em reas rurais quanto
urbanas (WOLKMER, 2001:105-6).
Os conflitos coletivos no Brasil nascem e se transformam, por assim dizer, das reivindicaes
pela implementao dos direitos fundamentais, que refletem carncias materiais pelo no atendimento
s necessidades essenciais que atinge a grande maioria da populao (WOLKMER, 2001:105).
70

Processo tratado por CHESNAIS, FRANOIS (org.); traduo de Rosa Maria Marques e
Paulo Nakatani. A finana mundializada: razes sociais e polticas, configurao, conseqncias.
So Paulo: Boitempo, 2005.

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O carter excludente das instituies oficiais que aplicam o direito oficial abre espao para
que os movimentos sociais de marginalizados e despossudos procurem com suas prprias foras e
condies, prticas jurdico-sociais alternativas para ter suas expectativas minimamente atingidas.
Dessas prticas cotidianas surgem novas relaes, emergem direitos igualmente reconhecidos que
acabam no s legitimando a ilegalidade, mas edificando outro Direito sob novas formas de
legitimao. (WOLKMER, 2001:107).
A reformulao dos papis institucionais, em especial o Estado-nao, outra face do
processo de globalizao. Ocorre a expanso dos sistemas regionais (mercados comuns) de pases em
busca de fortalecimento econmico e da construo de uma identidade especfica e, em nvel local, com
o reaparecimento das culturas locais e a sociedade civil, representada por ONGs e Associaes. As
disputas passam a acontecer inclusive entre os nveis institucionais, o global entra em disputa com o
nacional, num contexto que se desenvolve o local, representando o fenmeno de fragmentao das
soberanias nacionais (ARNAUD, 1999:24).
O Estado-nao passa por um ajuste estrutural, com seu papel sendo reduzido e transferido
para a iniciativa privada. Apesar de cada vez mais problemtico, continua como um ponto de referncia
obrigatrio, principalmente com relao gesto de setores no rentveis, como a proteo social e os
servios pblicos (ARNAUD, 1999:15 e 25), assim como garantidor do respeito democracia e dos
direitos humanos (ARNAUD, 1999:12-3). Esse o caso da defesa e aplicao dos direitos sociais e
difusos, como o ambiental. Como assinala BENJAMIM:
[...] embora vrios sejam os atores da proteo ambiental na
Amrica Latina, o Estado (ele mesmo grande poluidor!) , de longe, apesar
de toda sua fragilidade, o mais forte e, em alguns pases,
surpreendentemente o mais atuante. (BENJAMIN, 1994:99 apud
BORGES, 1998:26-7)

Entre as instituies que vm sendo repensadas est o sistema Judicirio oficial-estatal. A


Justia brasileira vem sendo criticada sob ponto de vista econmico, por sua morosidade, inpcia, baixa
eficincia gerencial, insensibilidade ao equilbrio das finanas pblicas, suas crescentes despesas de
custeio e por suas prprias sentenas, que comprometeriam o ajuste fiscal, poriam em risco a
estabilidade monetria e travariam as reformas previdenciria, tributria e federativa (FARIA, 2003:2).
Outras crticas apontam a indiferenciao entre os sistemas (poltico, social e judicirio)
considerada outro elemento que se converte, na prtica, em sinnimo de denegao de justia, j que os
tribunais ficam sobrecarregados com funes que no lhe so prprias e em conflitos com os outros
poderes (FARIA, 2003:19), denotando uma verdadeira crise de identidade e de legitimidade.
Para SOUSA JR. (2003:8) o problema est na seletividade e na pouca transparncia da
Justia, principalmente quando est em jogo o enquadramento jurdico dos conflitos sociais. Nesses
casos falta a percepo de que os conflitos so necessrios mudana social gora interferncias,
inclusive judiciais, que criminalizam os prprios conflitos e cristalizam o domnio de grupos e prticas
anacrnicas.
A crise de identidade do Poder Judicirio condiz com as contradies da cultura jurdica
nacional refletida nas aes de seus agentes (advogados, promotores e juzes) construda sobre uma
racionalidade formalista, tcnico-dogmtica, incapaz de acompanhar o ritmo das transformaes

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sociais e a especificidade cotidiana dos novos conflitos coletivos. (WOLKMER, 2001:99 - 105). Sua
legitimidade enquanto Poder Estatal imbudo de prerrogativas questionada por sua ineficcia na
representao dos interesses coletivos, j que o acesso justia dificultado pelos custos com servios
advocatcios e despesas judiciais, deixando de fora grande parte das camadas populares marginalizadas
(WOLKMER, 2001:98- 101). E, quando existe a prestao jurisdicional, em alguns casos, deixa de
decidir para no agravar os conflitos (WOLKMER, 2001:102).
Diante desse quadro, OLIVEIRA e PEREIRA (1988:26-31 apud WOLKMER, 2001:102 104) apontam para duas alternativas: a) a ampliao e a melhoria da qualidade dos canais institucionais
de acesso justia, aproximando os servios dos cidados e aumentando o controle social sobre a
atuao das instituies; b) o reconhecimento e apoio s instanciais informais de resoluo e
negociao, institucionalizados ou no-oficiais. Essas so algumas das bandeiras levantadas e
justificadas pela corrente terica da sociologia que redescobre o pluralismo jurdico, avaliando no ser
possvel [...] uma democratizao plena da sociedade se uma de suas instituies essenciais [Justia] se
conserva como modelo instrumental resistente, porque ele se tornar obstculo prpria mudana.
(SOUSA Jr., 2003:2).
O pluralismo jurdico no se confunde pois com a defesa do
direito no-estatal. Seu principal esforo terico explicar a convivncia
contraditria, por vezes consensual e por vezes conflitante, entre vrios
direitos observveis numa mesma sociedade. (FALCO, 1984:83)

A crise do modelo moderno, no qual o Estado e suas instituies compem a hegemonia na


aplicao do direito, combinado com as novas problemticas scio-econmicas, ambientais e culturais
geradas no processo de globalizao, deram espao ao surgimento de manifestaes no-estatais de
produo e aplicao do direito, no necessariamente contra o regime, mas toleradas por ele para
viabilizar sua posio hegemnica (FALCO, 1984).
A dogmtica jurdica concebida enquanto saber comea a
vivenciar uma profunda crise, por permanecer rigorosamente presa
legalidade formal escrita, ao tecnicismo de um conhecimento abstrato e
esttico e ao monoplio da produo normativa estatal, afastando-se das
prticas sociais cotidianas, desconsiderando a pluralidade de novos
conflitos coletivos de massas, desprezando as emergentes manifestaes
extralegislativas, revelando-se desajustada s novas e flexveis formas do
sistema produtivo representado pelo Capitalismo globalizado, dando
pouca ateno s contradies das sociedades liberal-burguesas
(principalmente aquelas provenientes de necessidades materiais dos plos
perifricos) e, finalmente, sendo omissa e descompromissada com as mais
recentes investigaes interdisciplinares. [...] suas regras vigentes no s
deixam de resolver os problemas, como ainda no conseguem mais
fornecer orientaes, diretrizes e normas capazes de nortear a convivncia
social. Ora, no tendo mais condies de oferecer solues funcionais, o
modelo tcnico de positivismo jurdico dominante revela-se a prpria
fonte privilegiada da crise, das incongruncias e das incertezas.
(WOLKMER, 2001:75)

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Passa- se, ento, a discutir a possibilidade de um novo paradigma que fundamente uma nova
hegemonia capaz de sustentar o equilbrio entre predomnio da vontade geral, da maioria, sem negao
das particularidades das minorias, em respeito s diferenas, autonomia e em nome da tolerncia.
Uma teoria crtica que pretende ser socialmente eficaz no
pode contentar-se com o facto de identificar apenas o mapa estrutural das
sociedades capitalistas, nem pr a descoberto a natureza mistificadora do
senso comum que, ao mesmo tempo, lubrifica e oculta (e lubrifica porque
oculta) as complexas constelaes de poder, de direito e de conhecimento:
tem que se transformar num senso comum novo e emancipatrio. [...] O
seu contributo [...] para os sensos comuns novos e emancipatrios, reside,
antes de mais, na identificao e caracterizao das constelaes de
regulao, isto , dos mltiplos lugares de opresso nas sociedades
capitalistas e das interligaes entre eles. Reside tambm na identificao e
caracterizao da pluralidade de agentes sociais, dos instrumentos sociais e
dos conhecimentos sociais suceptveis de serem mobilizados em
constelaes de relaes emancipatrias. (SOUSA SANTOS, 2002:327)

Esse novo partido deve atender compreenso da realidade, estruturada na proliferao de


espaos polticos locais, na diversidade intra-social, na emancipao e libertao potencial das
experincias plurais e na construo do conhecimento menos pretensioso, contextualizado,
aproximado e provisrio, a partir da prxis (WOLKMER, 2001; SOUSA SANTOS, 1989).
A partir da dcada de 80, juristas preocupados com as questes sociais desenvolveram
trabalhos empricos de acompanhamento dos movimentos populares, buscando conhecer essas
prticas, uma vez que a superao do paradigma positivista nas formas alternativas [...] assumem uma
perspectiva que transcende os limites normativos da dogmtica, procurando captar antagonismos
sociais e conferindo dinamismo e flexibilidade aos mecanismos jurdicos legais e extralegais, estatais e
extra-estatais. (CAMPILONGO, 1987: 14 apud WOLKMER, 2001:76).
Dos estudiosos brasileiros se destacam FALCO (1984) e SOUSA Jr.(1984), entre outros
trabalhos latino-americanos ILSA (1989), ROJAS (1982), PALCIO (1985), ARDILA (1991) e
ARDILA e CLARK (1992). Tendo sempre como referncia os trabalhos do Professor portugus
Boaventura Sousa Santos, em especial aquele que realizou a partir de estudos das relaes entre os
moradores da favela que denominou Pasrgada (SOUSA SANTOS, 1987).
SOUSA SANTOS coloca que o carter jurdico das relaes sociais na sociedade psmoderna se d sob diversas constelaes de juridicidade que se dividem em seis conjuntos estruturais
bsicos: ao direito domstico (relaes do espao familiar), da produo (relaes de trabalho
assalariado), da troca (relaes do mercado, lex mercatoria), da comunidade (relaes entre grupos
sociais), territorial ou estatal (do espao da cidadania, especialmente na modernidade), sistmico
(relaes entre os Estados-nao no sistema mundial).
O autor aponta que esses conjuntos estruturais de direito se combinam de diferentes formas
em cada campo social, variando em especial de acordo com os limites das instituies do espao
estrutural que normatizam. Nessas combinaes de direitos, o direito Estatal preponderante na
maioria das vezes, j que est disseminado em diferentes espaos estruturais e campos sociais. O direto

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estatal, pode tomar as combinaes de uma forma integrada mesmo que se trate de uma totalidade
ilusria em que sobreestime as suas capacidades regulatrias, prometendo mais do que aquilo que
pode oferecer (SOUSA SANTOS, 2002:300). A magnitude do direito estatal engloba diversos
subcampos que se combinam de diversas maneiras com as outras formas do direito e acabam
colocando numa situao mais frgil aquele que j est na parte mais fraca na relao de poder (SOUSA
SANTOS, 2002:303).
Mais um dos aspectos contraditrios desse momento da ps-modernidade a expanso dos
direitos (em qualidade e quantidade), a despeito das possibilidades, cada vez mais complexas, de sua
efetivao, tanto com relao s limitaes institucionais, financeiras, quanto em relao
compatibilizao da pluralidade de direitos intra (incongruncia de direitos) e extra (sistemas
diferentes atuando simultaneamente) sistema jurdico estatal. Essa contradio observada por
PALCIO para o caso colombiano, encaixa-se perfeitamente ao brasileiro:
En el caso colombiano vemos, de um lado, la ampliacin los derechos
a la reclamacin judicial, al tiempo que vivimos unas polticas econmicas que
reducem, recortan o restructuran las instituiciones pblicas y, em particular,
aquellos sectores que parecieran el legado de las conquistas de la fase capitalista
fordista: el SENA, la Universidad Nacional, el sistema de seguridad social, etc.
Igualmente es paradjico, la reforma del rgimen laboral a travs de reformas
como la Ley 50 de 1990 y, simultneamente, la consagracin constitucional de
nuevos direitos. (PALCIO, 1993:129)

A ecloso dos direitos sociais contemporneos se fundamenta, em parte, pela permanente


insatisfao social, pelas necessidades materiais e culturais geradas pela sociedade industrial de massa e
pelo paradigma individualista de cultura, que incentivam o consumo como forma de valorizao do ser
humano (WOLKMER, 2001:96 e 163).
Esse processo permanente de reinveno e criao de direitos (individuais, polticos, sociais,
difusos) tambm est diretamente relacionado ao grau de eficcia das respostas s situaes de
privao, negao ou ausncia de atendimento s necessidades fundamentais para a satisfao da vida
humana, em especial nos pases da periferia, como o Brasil, onde muitos desses direitos j foram
admitidos oficialmente, mas no concretamente (WOLKMER, 2001:91 e 164).
Num cenrio marcado pelos antagonismos econmicos e de interesses entre os extratos
sociais, o quadro de permanente pluralidade de conflitos, contradies e demandas, aprofundadas
pelas modificaes trazidas pela globalizao, em oposio aos pases ps-industrializados, nos quais
seus efeitos sociais so de outra monta j que, mesmo com o encolhimento do Estado-nao, houve a
implementao do Estado de bem-estar para todos, com a garantia dos direitos civis, polticos e sociais
bsicos. A plataforma de reivindicaes de direitos nesses pases parte, desta forma, de uma base social
de conquistas mais igualitria, permitindo que avancem para a materializao dos direitos de quarta e
quinta geraes, relativos segurana, ao consumo e ao meio ambiente (WOLMER, 2001:164). Desta
forma, a importao desses direitos para as realidades perifricas no pode se dar sem adaptaes
realidade social, poltica, econmica e, logicamente, ambiental.
a partir da compreenso dessa realidade e da pluralidade de direitos que nela incidem que
devemos refletir sobre a emergncia da questo ambiental e a implementao do direito ambiental no

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espao urbano. Ao consideramos a diversidade de relaes entre os grupos sociais e a natureza, muitas
construdas margem do sistema capitalista (e de suas normas), no podemos desconsiderar ou
ignorar os povos tradicionais, como ndios, quilombolas e caiaras que fazem parte dessa mesma
realidade.
Em primeiro lugar, preciso destacar que a emergncia da problemtica ambiental recoloca a
crise dos paradigmas cientficos da modernidade no que se refere fragmentao do conhecimento e
ao antagonismo entre o homem e a natureza. A cincia moderna, por meio do mtodo cartesiano, levou
ao pensamento mecanicista, voltado quantificao e medio dos fenmenos, em que a natureza foi
reduzida matria-prima. O conhecimento sobre o mundo social e do mundo natural se
fragmentou entre as cincias naturais e sociais.
Neste sentido, o novo paradigma para compreenso e enfrentamento das questes
ambientais deve buscar romper com a viso fragmentada e reduzida da realidade, como forma de
compreender as mltiplas realidades que formam um conjunto de sistemas atuantes ao mesmo tempo
e no mesmo espao. Existe a necessidade, para tanto, da convergncia das formas de conhecimento
cientficas e no-cientficas, numa interdisciplinaridade esclarecedora. Nesse sentido, a adequao do
marco terico do pluralismo jurdico ao reconhecer [...] que a vida humana constituda por seres,
objetos, valores, verdades, interesses e aspiraes marcadas pela essncia da diversidade, fragmentao,
circunstancialidade, temporalidade, fluidez e conflituosidade. (WOLKMER, 2001:172).
Em segundo lugar, cabe refletir sobre a relao entre a questo ambiental e o direito, a partir
das origens do direito ambiental e sua relao com a ordem normativa e institucional oficial. No Brasil,
pode-se dizer que a origem do direito ambiental esteve ligada forma sistmica de direito, ao direito
internacional, assim como da prpria lex mercatoria, j que as agncias internacionais de financiamento
(Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento) foram as que primeiro impuseram as
normas ambientais como condio dos negcios, pressionados por reivindicaes de movimentos
ambientalistas, principalmente nos pases ps-industriais. Posteriormente, esse direito foi incorporado
pelo prprio Estado. So colocaes tomadas a partir das observaes de BENJAMIN analisando o
desenvolvimento da legislao ambiental brasileira:
O surgimento da proteo legal ao meio ambiente no Brasil e
nos pases menos desenvolvidos [...] resposta s presses externas, feitas
por outros pases e por organismos internacionais. Segundo ele
[Benjamin], a insero da proteo legal do meio ambiente nos sistemas
jurdicos latino-americanos obedeceu ao seguinte percurso: Primeiro,
como imposio das naes industrializadas ou modismo de uns poucos
setores da sociedade; depois, como uma das vertentes da crtica mais geral
ao chamado Direito tradicional; e, finalmente, como necessidade real,
reconhecida por importantes segmentos sociais e acadmicos locais, ou
seja, como instrumento vital para alcanar certos objetivos sociais no
albergados na ordem jurdica at ento vigente.(BENJAMIN 1994:94
apud BORGES, 1998:12)

Alguns autores acreditam que a partir da surge um novo paradigma, includo numa
mudana maior pela qual esto passando as cincias modernas, [...] principalmente as naturais,
sofre[m] esta mudana paradigmtica do pensamento positivista, cartesiano, mecanicista, para um

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pensamento holista [...] orgnico. (BORGES, 1998:15). Esse carter teria ampliado a cidadania ao
serem integrados aos direitos liberais e sociais, ampliando o contedo dos direitos fundamentais, por
representar mais que a tutela de um novo bem, meio ambiente, a revalorizao da pessoa em suas
relaes com o meio ambiente.
A emergncia da questo ambiental num contexto de reviso do prprio direito como
concebido no paradigma da modernidade, leva adoo de um novo marco terico adequado para a
compreenso da realidade e encaminhamento de alternativas que superem as dificuldades atuais.
Neste sentido, a teoria jurdica deve compreender a questo ambiental dentro de um
processo mais amplo de questionamento da racionalidade capitalista e dos modos de produo
hegemnicos no mundo contemporneo. Outra preocupao deve estar na ampliao do conceito de
meio ambiente, superando a dicotomia entre sociedade e natureza, considerando-o em suas dimenses
sociais, econmicas, urbanas e naturais e as respectivas disputas poltico-sociais que nela se engendram
(BORGES, 1998:22).
Mesmo de carter difuso, o direito ao meio ambiente se materializa em conflitos entre
pessoas, fsicas ou jurdicas, que infringem o direito da coletividade em nome de direitos ou interesses
individuais ou coletivos. Essa dimenso no pode ser esquecida e acrescida numa anlise de quais so
os interesses que incorporaram a questo ambiental ou foram incorporados por ela, e na busca efetiva
da implementao desse direito.
Nos estudos sobre a avaliao da efetivao do direito ambiental (oficial), em especial nos
pases de terceiro mundo, como o Brasil, deve-se levar em conta a pluralidade dos direitos coletivos
reivindicados ou j conquistados, formais ou informais, compatibilizando-os com a manuteno e
ampliao dos direitos sociais. Caso contrrio, se aplicado de forma descolada da realidade, pode se
tornar um instrumento de injustia social e do aumento dos problemas ambientais.
Neste sentido, deve-se reconhecer a diversidade dos obstculos implementao do direito
ambiental, como a defasagem entre os direitos e a estrutura do sistema judicirio, a expanso de formas
no estatais de direitos e ainda o fato de que a implementao do direito ambiental no prescinde da
implementao de direitos anteriores, como os sociais, que lhe do suporte e viabilidade. A teoria do
pluralismo jurdico uma ferramenta adequada para avaliar a discrepncia entre o reconhecimento
oficial dos direitos difusos e seu real funcionamento, por tornar possvel a avaliao dos arranjos entre
os direitos oficiais e no oficiais, implementados ou no.

5.2. Funcionamento do Poder Judicirio


A Repblica Federativa do Brasil est dividida em trs poderes: Legislativo, que cria as leis;
Executivo, que as executa e administra o pas; e Judicirio, com a funo de julgar os conflitos de
interesses que surgem na sociedade, fazendo a aplicao da lei aos casos concretos.
A atividade jurisdicional do Poder Judicirio exclusiva e inafastvel, ou seja, seus membros
so obrigados a analisar todas as questes que lhe forem apresentadas em juzo, sem poder escusar-se
de julgar por qualquer motivo, nem mesmo com alegao de lacuna ou impreviso legal. De acordo
com o artigo 5, inciso XXXV da Constituio Federal, a lei no excluir da apreciao do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito. Outra caracterstica importante que a prestao jurisdicional s
acontece com a provocao por parte dos interessados, ou seja, mantm-se inerte at que provocado,

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alm de pronunciar-se somente sobre o que foi questionado. Desta forma, sua competncia essencial
a resoluo dos conflitos sociais jurisdicionados, decidindo em cada caso quem est certo, quem est
errado, amparando-se nos institutos jurdicos e no direito aplicvel ao caso em litgio.
A estrutura do Poder Judicirio definida na Constituio Federal. Sendo assim, a criao de
um juzo no previsto o torna ilegtimo e de exceo (segundo o direito posto positivado).
O Sistema Judicirio possui organizao prpria, baseada nos rgos e na hierarquia que os
organiza. Os rgos ou juzos do Poder Judicirio so os seguintes (artigo 92, CF): O Supremo
Tribunal Federal STF, o Conselho Nacional de Justia CNJ, o Superior Tribunal de Justia STJ,
os Tribunais e Juzes do Trabalho, os Tribunais e Juzes Eleitorais, os Tribunais e Juzes Militares, o
Tribunal e Juizes dos Estados e do Distrito Federal e Territrios.
As funes judiciais podem ser desempenhadas por magistrados monocrticos ou singulares,
ou por colegiados, quando as deliberaes so por maioria ou por unanimidade.
Na Federao brasileira vigora o princpio do dualismo judicirio, ou seja, coexistem rgos
da Justia Estadual (gerida pelo Estado) e da Federal71 (gerida pela Unio), ambas considerados da
Justia Comum ou ordinria; e as Justias Especiais ou especializadas (geridas pela Unio). A Justia
Comum Estadual, tem competncia residual, ou seja, sob sua jurisdio esto os casos que no so da
competncia das Justias Especializadas e da Justia Federal.
O rgo mximo do sistema o STF, superior aos juzos comuns (estaduais e federais) e
especiais. So 11 ministros escolhidos pelo Presidente da Repblica aps aprovao por maioria
absoluta dos membros do Senado Federal, atendidas algumas regras, entre as quais de que possua
notvel saber jurdico e reputao ilibada. A principal competncia do STF a de julgar causas de
violao da Constituio Federal.
O CNJ o rgo com atuao administrativa e financeira do Poder Judicirio (criado por
Emenda Constitucional em 2004) e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes. um rgo
que representa a abertura do Judicirio para o acompanhamento externo, controle social, com
possibilidade de responsabilizao por m prestao jurisdicional, por exemplo.
O STJ o tribunal superior da Justia Comum, cuja funo precpua guardar a autoridade
do ordenamento jurdico federal comum infra-constitucional (WAGNER JR. et. al. 2007:81),
cuidando da guarda da uniformidade da interpretao das leis federais, harmonizando as decises dos
tribunais regionais federais e dos tribunais estaduais de segunda instncia. Tambm aprecia recursos
especiais cabveis quando contrariadas leis federais. Possui, no mnimo, 33 ministros, tambm
nomeados pelo Presidente da Repblica, aps aprovao no Senado, mas deve provir das carreiras da
Advocacia, do Ministrio Pblico ou da Magistratura. As Justias Especiais (do Trabalho, Eleitoral e
Militar) contam com Juzes e Tribunais Superiores especficos.
O Sistema Judicirio est estruturado em graus de jurisdio e submetido ao princpio do
duplo grau de jurisdio. Desta forma, qualquer causa que entre no sistema est sujeita a duplo exame,
por rgos diversos: um primeiro (julgamento ordinrio) de primeira instncia e um reexame
(julgamento revisional ou recursal) de segunda instncia.
71

Existe divergncia doutrinria a respeito da Justia Federal integrar a justia comum,


discusso a que no cabe aprofundamento neste trabalho.

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Como regra geral, podemos dizer que o primeiro grau de jurisdio (1 instncia) exercido
por um juzo monocrtico, e o segundo exercido por um juzo colegiado. Mas podem ocorrer casos,
de assuntos especficos, apresentados diretamente a instncias superiores. Os juzos de primeira
instncia so distribudos em unidades territoriais, Comarcas, que dividem a administrao da Justia
Estadual.
O Juiz profere decises interlocutrias e definitivas. As interlocutrias (ao longo do
processo) sobre pedidos liminares dos processos ou decises processuais (providenciar citao,
produo de provas, depsito de honorrios de perito, pronunciamento das partes, etc.) cujos
despachos tambm podem ser submetidos a recursos (um deles o Agravo de Instrumento). As
definitivas, colocadas na sentena (com ou sem anlise do mrito). Aps o veredicto alguma das partes
do processo pode pedir um reexame e a ao poder ser submetida a uma instncia superior, e ser
novamente apreciada pelo rgo colegiado.
Esses rgos colegiados so as Cmaras dos Tribunais de Justia, divididas tematicamente,
que deliberam por maioria ou por unanimidade. A reunio de Cmaras que trabalham sobre uma
mesma temtica ou especialidade chamada de Seo. Em So Paulo, existem as Sees Criminais e
Civis, de Direito Pblico e de Direito Privado. O Tribunal tambm pode se reunir Pleno para
julgamento de determinados temas e deliberaes administrativas.
O Ministrio Pblico instituio integrante do Sistema Judicirio cuja funo essencial
Justia (artigo 127, CF). Responsvel pela defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
direitos sociais e individuais indisponveis. A Constituio Federal de 1988 reservou todo um captulo
s atribuies do Ministrio Pblico, considerando-a permanente e essencial Justia. Tambm existe
uma diviso do Ministrio Pblico de acordo com a Jurisdio em que atua, ou seja, existe o Estadual e
os da Unio (Federal, Militar, do Trabalho e do Distrito Federal). Para maior eficincia dos trabalhos
do MP em matria de interesses difusos e coletivos, foram formadas Promotorias especializadas
(cidadania, meio ambiente, habitao e urbanismo, idoso, pessoas portadoras de deficincia,
consumidor e infncia e juventude). Na esfera civil
[] o Ministrio Pblico atua, como rgo agente, quando
prope aes (civis pblicas ou outras menos comuns, como nulidade de
casamento, interdio, mandado de segurana, mandado de injuno,
medidas cautelares, etc.), ora como rgo interveniente, quando oficia em
processos que o legislador considerou relevantes, nos quais haja interesse
pblico evidente.
No mbito extraprocessual, o Ministrio Pblico tem,
ainda, vrias outras atribuies, por exemplo, exercer o controle externo da
atividade policial, conforme determina o inciso VII do art. 129 da
Constituio Federal, bem como obrigado a atender ao pblico, fiscalizar
as fundaes, asilos, creches, etc.(WAGNER JR. et. al., 2007: 124).

Por fim, a Defensoria Pblica tambm outra instituio essencial ao exerccio da


funo jurisdicional pelo Estado (artigo 134, CF), incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa em
todos os graus, dos necessitados, na forma do artigo 5, LXXIV, CF. No Estado de So Paulo, a

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instituio foi criada apenas em 2006 e ainda est sendo organizada. At ento a funo era exercida
pela Procuradoria Geral do Estado e por advogados conveniados pela Ordem dos Advogados.
Esclarecidos os pontos bsicos sobre o funcionamento e funes essenciais do Sistema
Judicirio Brasileiro, cabem alguns esclarecimentos sobre o enfoque desse trabalho. Foram
selecionados para anlise acrdos proferidos pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo
(segunda instncia, justia comum). So decises sobre recursos interpostos para questionar decises
interlocutrias (Agravos de Instrumento) e para reviso das sentenas sobre o mrito dos casos
(Sentenas)72.

5.3. A Ao Civil Pblica


As Aes Civis Pblicas representam a maioria dos casos levantados nesse estudo, sendo a
principal ferramenta judicial utilizada para defesa de interesses e direitos coletivos e difusos73. Desta
forma, ser realizado um breve esclarecimento sobre as principais caractersticas da lei e a inovao que
ela representa no sistema processual.
Salta vista o aspecto poltico da tutela dos interesses difusos,
na medida em que evidente que os procedimentos normais de mediao
do sistema poltico mostraram sua insuficincia, da resultando o conflito
de massa.
O problema fundamental da proteo desses novos interesses
reside, assim, na correta colocao institucional dos procedimentos de
mediao que tm por objeto a soluo de conflitos metaindividuais.
Reconhecer a existncia dos interesses difusos, pretender sua
tutelabilidade e, ainda, criar instrumental necessrio sua efetivao
significa, evidentemente, acolher novas formas de participao, como
instrumento de racionalizao do poder. (GRINOVER, 1984 apud
MIRRA, 2004:143)

Primeiramente cabe um primeiro adendo sobre as dimenses do dano ambiental. Pois que o
dano ambiental pode atingir ao mesmo tempo o meio natural, cultural e artificial (transformado pelo
homem), como bens coletivos da sociedade. Porm, ao mesmo tempo, uma mesma atividade que lese
o meio ambiente atinge a esfera privada, interesses e direitos individuais. Essa distino se torna
72

Por este trabalho tratar da leitura realizada por magistrados (juristas) sobre os conflitos entre
direitos e realidade urbano-ambientais, uma leitura com carter interdisciplinar, foi organizado
um Glossrio de vocbulos que pudesse ajudar na compreenso mtua desses universos
distintos e ao mesmo tempo muito imbricados na gesto do espao urbano.

73

Importante destacar, entretanto, que no se trata do nico instrumento processual para a


proteo do meio ambiente. Entre outros, est a Ao Direta de Inconstitucionalidade (de leis e
atos normativos contrrios aos princpios constitucionais de preservao ambiental, como no
GRUPO 5); a Ao Popular (para anulao de atos administrativos efetiva ou potencialmente
lesivos ao meio ambiente) e o Mandado de Segurana Coletivo (tambm para anulao de atos
administrativos lesivos ao meio ambiente).

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importante quando analisamos os tipos de leso ambiental que esto sendo suscitadas no Judicirio. A
distino ora apresentada mostra-se importante, pois no raro que sob a denominao de dano
ecolgico encontremos confundidas essas duas idias. (MIRRA, 2004:67).
A partir do reconhecimento da necessidade de proteo do direito ambiental em seus
inmeros diplomas normativos, faltavam instrumentos jurdicos processuais para torn-los efetivos,
diante da inadequao do sistema processual tradicional para a tutela de interesses coletivos e difusos
(MIRRA, 2004). A criao da Ao Civil Pblica representa um dos esforos na superao das
limitaes das regras clssicas, voltadas apenas reparao de danos sofridos individualmente. uma
ao desenvolvida para a defesa de direitos difusos e coletivos, que incluem a qualidade de vida, a sade,
a qualidade do ar, o consumidor (coletivamente), bens de valor histrico, artstico, esttico, turstico e
paisagstico.
[...] a simples titularidade de direitos pelo cidado comum no
tem sentido verdadeiro se no vier acompanhado de instrumentos
adequados que permitam a sua reivindicao e a sua proteo integral, de
nada servindo, com efeito, o reconhecimento e a proclamao de direitos
no plano formal se no forem ao mesmo tempo assegurados e
implementados mecanismos para a sua efetivao. (MIRRA, 2004:123)

SANTOS (1990:23) comenta como se deu esse processo de lutas no revolucionrias de


reformulao da legislao processual, a partir da atuao do Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo, quando no incio dos anos 80, passou a exercer novas funes para reparao e preveno de
danos causados ao meio ambiente.
[...] as insuficincias do sistema mostravam-se [...] de difcil
reparao e tornavam ainda assim incerta a abertura plena da via judicial
proteo desses novos direitos. Formou-se, a partir da, progressivamente,
entre os estudiosos da matria, um consenso quanto imperiosidade de
interveno legislativa para regular integralmente a disciplina processual da
matria, por intermdio de um instrumento especfico.(MIRRA,
2004:136)

A formulao da Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985 referente ACP, foi inspirada em


alguns dispositivos da ao popular e da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Posteriormente sofreu
algumas alteraes introduzidas pelo Cdigo de Defesa do Consumidor. A Lei proporciona a tutela
preventiva, para evitar o acontecimento do dano, por meio de aes cautelares e de pedidos de medida
liminar antecipadas em aes de conhecimento. E a tutela reparatria, para reparao dos danos j
acontecidos, por meio de pedidos de fazer e de no fazer, com ou sem imposio de reparao
pecuniria. As indenizaes, multas e condenaes em dinheiro devem ser encaminhadas a um fundo
que tem como objetivo a reconstituio dos bens lesados (geridos por um Conselho Federal e ao nvel
dos Estados por Conselhos Estaduais).

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A legitimidade para propor a ao do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica74, da


Unio, dos Estados, dos Municpios, das autarquias e entidades paraestatais, assim como das
associaes civis75. uma competncia de carter concorrente e autnomo, ou seja, todos tm a
possibilidade de propor a ao simultaneamente, de forma autnoma um do outro, podendo atuar em
conjunto ou separadamente.
No plo passivo podem ser apontados como rus pessoas fsicas ou jurdicas, de direito
privado ou direito pblico (entidades da administrao direta e indireta, alm de fundaes). A
identificao do legitimado passivo atravs da identificao do responsvel pelo dano. Nos casos
analisados, quando se trata de leso ao direito ambiental, a responsabilidade pelos danos pode ser
atribuda a todos aqueles que contriburam, de forma direta ou indireta para a consecuo do dano,
com atos comissivos ou omissivos (responsabilidade objetiva).
Desta forma, podem figurar como rus (dependendo das circunstncias da ao) os rgos
responsveis pelas aprovaes dos projetos, fiscalizadores da implantao dos projetos, responsveis
pela fiscalizao do cumprimento das normas ambientais, os prprios empreendedores, os
proprietrios das reas atingidas pela poluio, os ocupantes etc. Todos podem ser responsabilizados e
solidariamente76, o que um indicativo da complexidade e dificuldade em se determinar os culpados
pelas situaes que esto causando leso ordem ambiental e urbanstica.
A ao civil pblica ajuizada no local onde aconteceu o dano a ser reparado ou indenizado.
Caso a Unio (ou um de seus rgos) esteja envolvido, a competncia para julgar da Justia Federal,
caso contrrio da Justia Estadual comum.
A ao pode ser iniciada com a denncia das notcias por qualquer pessoa do povo s partes
legitimadas a propor a ao. Alguns procedimentos administrativos e de conhecimento de funcionrios
pblicos, por fora legal, precisam necessariamente ser encaminhados ao Ministrio Pblico para
investigao (BURIN, 1986).
Essas informaes podero ensejar a necessidade de aprofundamento das investigaes, e,
desta forma, a formao de um inqurito civil preparatrio (processo administrativo, pr-judicial). No
inqurito sero reunidas informaes, laudos, percias, documentos, certides que provem a existncia
do dano. Caso no se fundamente a notcia do dano ambiental ou ordem urbanstica, o inqurito ser
arquivado pelo Promotor de Justia. Esse arquivamento submetido ao Conselho Superior do
Ministrio Pblico que, discordando de tal deciso, pode encaminhar o inqurito para que outro
Promotor oferea a pea inicial (d entrada na ao civil pblica perante o judicirio).
74

Competncia prevista na Lei Complementar Estadual 988/2006 que organiza a Defensoria


Pblica do Estado de So Paulo e institui o regime jurdico da carreira de Defensor Pblico do
Estado, e pela Lei Complementar 80/1994 que organiza a Defensoria Pblica da Unio, do
Distrito Federal e dos Territrios e prescreve normas gerais para sua organizao nos Estados.
A questo, entretanto, vem sendo objeto de litgio entre a Defensoria Pblica e o Ministrio
Pblico.

75

Constituda nos termos da lei civil e h pelo menos um ano quando da proposio da ACP,
alm de ter como finalidade institucional, definida em seus estatutos, a proteo do meio
ambiente.

76

Ver no GLOSSRIO responsabilidade solidria.

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120

A deciso pode impor uma obrigao de fazer ou uma obrigao de no fazer. O no


cumprimento das determinaes judiciais poder ser submetido, na prpria sentena, ao pagamento de
multa diria. A sentena que decide a ao civil pblica faz coisa julgada (tem efeito) contra todos, erga
omnes, a no ser que sua improcedncia seja em decorrncia da falta de provas. Nesses casos, juntadas
novas provas somadas s anteriores, poder-se- propor nova ao, com o mesmo fundamento.
As partes estaro isentas de adiantamentos de despesas processuais no curso do processo,
assim como as associaes que propuserem a ao so isentas do pagamento das despesas processuais e
honorrios advocatcios na hiptese de improcedncia do pedido, salvo ocorrncia de m-f
processual.
A lei tambm prev a possibilidade de que seja firmado compromisso de ajustamento de
conduta s exigncias legais, para evitar-se o prolongamento do processo. Esse documento permite a
conciliao em aes envolvendo interesses coletivos e difusos, logrando a compatibilizao entre a
possibilidade de acordo e a indisponibilidade dos direitos transindividuais77.

5.4. O Federalismo e a gesto do espao


Para melhor compreenso dos argumentos e discusses levantados nos casos em estudo,
ser feito um breve esclarecimento sobre a diviso de competncias em matria urbanstica e ambiental.
O Brasil um Estado Federativo, composto por diversas instncias que tm soberania sobre
assuntos, territrios e receitas especficos, cujo funcionamento deve ser coordenado entre si, de acordo
com a Constituio Federal. Essa cooperao resulta sempre de um processo de negociao cuja base
de sustentao o federalismo fiscal, ou seja, a distribuio dos recursos entre as instncias de governo
(MARTINS, 2006:25).
O modo como cada entidade vai efetivamente atuar em cada
matria depender da organizao administrativa de cada rgo pblico
federal, estadual e municipal. [...]
A autonomia no significa desunio dos entes federados.
Tambm no deve produzir conflito e disperso de esforos. Mas a
autonomia deve ensejar que o Municpio tenha ou possa ter sistemas de
atuao administrativa no semelhantes ou desiguais aos vigentes nos
Estados. Os Estados, por sua vez, podero ter, tambm, sua organizao
administrativa ambiental diferente do Governo Federal. Assim, as normas
gerais federais ambientais no podem ferir a autonomia dos Estados e dos
Municpios, exigindo dos mesmos uma estrutura administrativa ambiental
idntica praticada no mbito federal. (MACHADO, 2003:98-99)

77

Direitos transindividuais incluem os direitos difusos, coletivos e individuais homogneos (ver


GLOSSRIO).

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As competncias materiais78 de cada esfera podem ser exclusivas e comuns, cumulativas ou


paralelas. Em relao competncia legislativa, esta pode ser exclusiva (indelegvel), privativa
(delegvel), concorrente e suplementar (SILVA, 2000:479-485).
A Unio tem competncia exclusiva para: a) elaborar e executar planos nacionais e regionais
de ordenao do territrio e b) instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao,
saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, IX e XX, CF).
O Municpio tem competncia exclusiva para: a) legislar sobre assuntos de interesse local; b)
suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; c) promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do
solo urbano (art. 30, I, II, VIII, CF).
Aos Estados Federados cabe, em regra, a competncia residual ou remanescente, ou seja,
aquilo que no tenha sido designado como competncia da Unio ou dos Municpios. Essa assertiva
no absoluta pois, em algumas matrias, a competncia est expressa na Constituio Federal.
A competncia concorrente entre Unio, Estados e Distrito Federal para legislar sobre
florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo
do meio ambiente e controle da poluio; proteo do patrimnio histrico cultural, artstico, turstico
e paisagstico; responsabilidade por dano ambiental (art. 24, VI, VII e VIII, CF). No caso da legislao
concorrente, Unio cabe estabelecer normas gerais e aos Estados e Distrito Federal suplement-las.
Por fim, a competncia material (de natureza executiva, administrativa) comum entre Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios para: a) proteger o meio ambiente e combater a poluio em
qualquer de suas formas; b) preservar as florestas a fauna e a flora e c) promover programas de
construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico (art.23, VI,
VII, IX, CF). A diviso dessas competncias do artigo 23 da Constituio Federal deve ser
regulamentada por lei complementar que fixar normas de cooperao entre os entes federados.
At hoje no houve essa regulamentao (art. 23, pargrafo nico, CF). Esse lapso legislativo,
apesar da utilizao de normas infra-legais para fornecer parmetros (Resoluo CONAMA 237/97 no
que se refere ao licenciamento ambiental), um dos fatores a que se pode atribuir a sobreposio de
competncias em alguns momentos e a ausncia em outros.
Como se observa, em termos simplificados, todos os entes federativos tm competncia
tanto para legislar quanto para executar polticas em matria urbano-ambiental. O critrio que vm
orientando a diviso das competncias o da preponderncia do interesse:
[segundo esse princpio] [...] Unio cabero aquelas matrias
e questes de predominante interesse geral, nacional, ao passo que aos
Estados tocaro as matrias e assuntos de predominante interesse regional,
e aos Municpios concernem os assuntos de interesse local [...] (SILVA,
2000a: 480)

78

Classificao de acordo com a matria que disciplinada.

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recorrente a utilizao desse princpio para sanar dvidas, j que a diviso de competncias
confusa, complexa, e ainda no regulamentada em matria ambiental. Entretanto, por tambm ser um
princpio vago, nem sempre leva a caminhos esclarecedores.
Acontece que, no Estado moderno, se torna cada vez mais
problemtico discernir o que interesse geral ou nacional do que seja
interesse regional ou local. Muitas vezes, certos problemas no so em
todo, mas no so simplesmente particulares de um Estado, por
abrangerem dois ou mais deles. [...] [assim como os problemas
municipais] (SILVA, 2000a: 480).

Bem sabemos que os problemas urbanos (em especial em reas conurbadas) e ambientais
so de difcil delimitao, no respeitam os limites politicamente estabelecidos. Ainda mais complexa a
situao se suscitarmos o fato de que o direito ambiental difuso, ou seja, de interesse de todos, at
mesmo das futuras geraes.
Assim, um quadro complexo e com sobreposies, onde os
trs nveis de poder so independentes e o federalismo cooperativo ainda
um enunciado e no a prtica, no de se estranhar a dimenso das
dificuldades. Alm de insuficiente capacidade de investimento do Estado,
somam-se, na formao da irregularidade, decorrncias da estrutura
institucional e jurdica que torna as responsabilidades objetivas pouco
visveis, at mesmo embaralhadas, tanto no que diz respeito ao fazer,
quanto ao regular e fiscalizar. (MARTINS, 2006:70).

Desta forma, no estando clara a diviso de competncias, a responsabilizao dos entes


federativos acontece caso a caso, de acordo com as circunstncias e fatos especficos, o que leva a
aumentar a liberdade de julgamento dos magistrados. A variedade de decises demonstrar o tamanho
da confuso entorno no tema.

5.5. Anlise da jurisprudncia


A seleo dos acrdos proferidos pelo Tribunal de Justia do Estado de So Paulo tem
como objetivo a identificao e anlise das decises de casos julgados pelo Poder Judicirio (em sua
segunda instncia estadual), que expressam o conflito entre os direitos moradia e ao meio ambiente.
Especial ateno ser dada aos casos que tratam de ocupaes irregulares de interesse social em reas
com restries ambientais.
A anlise das informaes parte de dois pressupostos. Em primeiro lugar, trata-se de uma
abordagem em que se pretende observar e analisar os fenmenos jurdicos para alm da sua dimenso
normativa e formal, considerando sua contextualizao perante a realidade social. Busca-se analisar o
direito como um fenmeno social e histrico-cultural e pode ajudar ao apontar alguns dos limites do
direito posto pelo Estado para fazer frente a conflitos socioambientais.
Em segundo lugar, parte-se do pressuposto de que os argumentos adotados pelos atores dos
processos esclarecem quais so seus comportamentos e posies diante dos fatos. Deve-se considerar
que a verdade no nica, construda pelo processo de interaes e lutas entre os atores sociais. Por

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mais que a anlise se limite s posies consubstanciadas nos acrdos, o que determina uma viso
filtrada pela tica do Poder Judicirio, so esses os argumentos levados e destacados pelos atores na
construo da verdade que vai servir de base para a tomada de deciso.
Desta forma, a partir de uma seleo de julgados que envolvem os direitos ao meio ambiente
e moradia, se pretende atingir os seguintes objetivos: 1. Descrever as principais situaes que so
levadas aos tribunais e se referem a conflitos entre o direito moradia e o direito ao meio ambiente em
reas urbanas; 2. Verificar quais so os atores e instituies envolvidos nesse conflito e quais so suas
estratgias de convencimento e argumentao e 3. Verificar como vem decidindo o TJSP.

5.5.1. Procedimentos metodolgicos


Para a definio do universo a ser pesquisado foram realizadas buscas no banco de dados do
stio do Tribunal de Justia de So Paulo TJ/SP, www.tj.sp.com.br, utilizando as seguintes palavras
chave: moradia ambiente, habitao ambiente, parcelamento do solo lei 6.938, moradia lei
6.938, 6.938 meio ambiente urbano, 6.766 meio ambiente, florestal cidade, e favela meio
ambiente. Na busca nas revistas de jurisprudncia foram utilizadas as seguintes palavras-chave79: ao
civil pblica, parcelamento do solo, ocupao irregular, meio ambiente, habitao, loteamento
clandestino, direito ambiental, direito de habitao, planejamento urbano, moradia, rea de
preservao.
Foram levantadas e analisadas decises interlocutrias (provisrias) e de mrito
(definitivas). As decises de primeira instncia (liminares e de mrito) puderam ser avaliadas
indiretamente quando referidas nos relatrios dos Acrdos. Foram excludas as decises relacionadas
a questes condominiais, fiscais e desapropriaes indiretas e sem relao com questes habitacionais e
aquelas que se referem a moradias construdas em zona rural. Tambm foram excludas aquelas em
segredo de Justia e cujos debates se restringiram a questes processuais80 e de competncia interna do
Tribunal de Justia81. No total foram selecionados 150 acrdos.
O perodo escolhido tem incio em 1985 por ser o ano de aprovao da Lei da Ao Civil
Pblica que criou instrumentos processuais adequados para a demanda judicial dos direitos difusos e
coletivos.
A maioria dos acrdos de datas posteriores a 1998, fato que no se tornou um empecilho
avaliao dos dados, tendo um vista a evoluo legislativa do setor ambiental, do setor urbanstico, das
regras processuais para proposio de aes em defesa dos interesses coletivos e difusos, e do tempo
que essas demandas demoram a alcanar a 2 Instncia (Tribunal de Justia), onde foram julgadas em
conformidade com a nova legislao.
A seleo completa dos acrdos selecionados foi organizada em grupos de anlise, como se
mostra adiante. A seleo inclui julgamentos de decises interlocutrias e definitivas. Os acrdos que
se referem ao mesmo processo foram avaliados em conjunto.
79

As palavras-chave foram escolhidas de acordo com a diviso temtica da RT.

80

Como, por exemplo, competncia para propor ACP.

81

Como o no conhecimento dos recursos para redistribuio do processo para outra Cmara.

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124

Conforme descrito nos procedimentos metodolgicos, a anlise dos acrdos selecionados


segue a diviso em cinco grupos, de forma que se possa ter uma noo geral dos tipos de casos que
envolvem os direitos ao meio ambiente e moradia. O objetivo justamente esclarecer de que formas
esses direitos esto sendo postos em embate.

Grupo 1) Casos de reas de moradia/habitao contaminadas com resduos txicos, antes


das construes, provenientes de aterros industriais irregulares (danos ao meio ambiente causados por
outra atividade que no a habitacional).
Grupo 2) Casos de empreendimentos de Habitao de Interesse Social82 (HIS) de iniciativa
do Poder Pblico (Companhias de Habitao, Prefeituras) ou promovido por Mutires, que precisam
se adequar urbanstica e ambientalmente para poderem ser regularizados.
Grupo 3) Invases, ocupaes, loteamentos clandestinos e irregulares83 para moradia
identificada como de interesse social:
a.Em reas com restrio ambiental84.
b.Fora de reas com restrio ambiental, mas em situaes consideradas danosas ao meio
ambiente e ao ordenamento urbano.
Grupo 4) Casos em que os empreendimentos loteamento/habitao receberam
autorizaes/licenas e at mesmo registro, que so questionados posteriormente por razes
ambientais ou que so requeridos para se readequarem legislao atual de parcelamento do solo e
ambiental.
a.Em reas com restrio ambiental.
b.Fora de reas com restrio ambiental, mas em situaes consideradas danosas ao meio
ambiente e ao ordenamento urbano.
Grupo 5) Discusses em tese85, questionando a futura aplicao de leis que se referem ao
conflito entre parcelamento do solo e meio ambiente.

82

De acordo com a interpretao possvel que se pode depreender dos acrdos, j que nem
todos entram nesse nvel de detalhamento. Habitao de Interesse Social aquela produzida
pelo poder pblico ou por empresas, cooperativas, associaes etc. conveniadas com o Poder
Pblico, voltada para famlias com renda igual ou inferior a 6 salrios mnimos, compreendendo
a unidade habitacional considerada minimamente necessria (1 banheiro, no mximo 1
garagem, rea til de at 50 m2) (LABHAB, 2006:13).

83

Os acrdos no distinguem loteamentos/moradias clandestinos (sem qualquer autorizao


do poder pblico) daqueles irregulares (que tiveram algum tipo de autorizao, no cumprida
integralmente ou no respeitada no processo de implantao das moradias).

84

reas que receberam algum tipo de proteo especial pela legislao ambiental,
configurando-se em reas de Proteo Ambiental APPs; UCs Unidades de Conservao,
etc.; e aquelas que no so apropriadas para edificao em decorrncia de caractersticas
geolgicas e morfolgicas naturais, representando reas de risco, como em terrenos argilosos,
encostas etc. mesmo que no protegidos pela legislao ambiental.

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5.5.2. Caractersticas dos Acrdos


A exposio e anlise da diversidade de julgados que lidam com os conflitos entre os direitos
de moradia e de meio ambiente uma forma de mostrar a variedade de demandas que chegam ao
Poder Judicirio confrontando esses direitos. Fica claro aqui que os direitos moradia e ao meio
ambiente so colocados ora como antagnicos ora como compatveis, na prtica e em tese, em
situaes muito diversas.

5.5.2.1. reas contaminadas


TABELA 4.1. Acrdos GRUPO 1
n
Ano
Recurso/Nmero
1

1998

2
3
4
5
6

1998
2000
2000
2000
2001

7
8

2002
2002

2002

10
11

2003
2003

12

2005

13
14

2005
2005

15

2005

16

2006

17

2006

18

2006

Apelao Cvel
38.348-4/5
Apelao Cvel 055.331-4/2-00
Apelao Cvel 063.343-5/4-00
Apelao Cvel 095.615-4/1-00
Apelao Cvel 074.830-5/2-00
Apelao Cvel
170.660-4/2-00
Apelao Cvel 121.549-4/2-00
Agravo de Instrumento
295.087-5/2-00
Agravo de Instrumento 260.176-5/800
Apelao Cvel 130.941-4/2-00
Agravo de Instrumento
315. 714-5/9-00
Apelao Cvel
218.375-4/0-00
Apelao 215.021-4/3-00
Apelao Cvel com reviso
202.383-4/4-00
Embargos de Declarao 403.8664/6-01
Apelao Cvel com reviso
439.181-4/6-00
Apelao Cvel
204.493.4/0
Apelao Cvel com reviso
268.456-4/0-00

Localidade

Relator

Cubato

Ruy Camilo

Cubato
Cubato
Cubato
Cubato
Cubato

Oswaldo Breviglieri
Teresa Ramos Marques
Zlia Maria Antunes Alves
Viana Santos
Cezar Peluso

Cubato
Mau

Zlia Maria Antunes Alves


Jos Habice

Mau

Jos Habice

Cubato
Bauru

Sebastio Carlos Garcia


Antonio Rulli

Cubato

Silvrio Ribeiro

Cubato
Cubato

Hamid Charaf Bdine Junior


Mrcio Antnio Boscaro

Santo Andr

Dimas Carneiro

Cubato

Silvrio Ribeiro

Cubato

Galdino Toledo Jnior

Cubato

Ana Luiza Liarte

85

Discusso que se refere a normas que ainda no foram colocadas em prtica, questionadas
por sua existncia e no pela aplicao.

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126

O Grupo 1, reas de moradia/habitao contaminadas com resduos txicos provenientes de


aterros irregulares tm no total 18 acrdos, sendo 14 Apelaes Cveis, 3 Agravos de Instrumento e
um Embargo de Declarao.
Esse grupo faz parte do universo das decises que suscita os direitos moradia e ao meio
ambiente, entretanto, com um enfoque diferente. Nesses casos, tanto a habitao e a sade de seus
moradores, quanto a qualidade ambiental, foram colocadas em risco por uma terceira atividade, a
industrial. Aqui a habitao no considerada uma forma de poluio, mas apenas mais uma de suas
vtimas.
A maioria dos acrdos (14) da Comarca de Cubato, e se tratam de uma mesma rea
contaminada pela Rodhia S/A86, um bota-fora de resduos txicos industriais, onde se instalaram
muitas famlias. Individualmente, cada representante de famlia entra com uma ao pedindo
indenizao por perdas e danos decorrentes de contaminao por produtos qumicos (substncias
cancergenas e mutagnicas) despejados pela R em terreno pblico prximo ao local onde residiam os
autores das aes, situao que colocou em risco sua sade, sua vida e acarretou a perda de suas
habitaes. Requerem indenizaes pelos danos materiais (perda de suas moradias) e morais (terem
que conviver com o risco de contrair doenas provocadas pela contaminao). Essas famlias tiveram
que ser removidas de suas moradias (barracos) para moradia providenciada pela Prefeitura em
Conjunto Habitacional, pela qual esto pagando.
As decises no so unnimes. Apesar da maioria (7) reconhecer a necessidade de
indenizao por danos morais decorrentes da possibilidade de contrair doenas decorrentes da
contaminao e da necessidade de acompanhamento mdico por toda a vida, concordando que as
pessoas ali moravam por falta de melhor opo, no so reconhecidos os danos materiais sofridos pela
perda dos barracos e das melhorias realizadas, como plantao de hortas. Neste sentido os casos 1, 6,
10, 12, 13, 14 e 16.
Apenas um acrdo reconhece os danos materiais decorrentes da perda da habitao, mas
no os danos morais, porque no comprovada a leso sade do autor, caso 3.
Cinco Decises no acolhem os pedidos de indenizao ou por falta de provas da
contaminao dos autores por resduos, e/ou porque no reconhecem o direito sobre as benfeitorias,
por terem sido realizadas em terreno ocupado, insalubre, de propriedade do Estado, assumindo os
riscos de contaminao. Em outras anlises no haveria o direito indenizao porque os removidos j
estavam alocados em habitao em melhores condies de sade, e/ou porque suas habitaes no
configurariam melhorias econmicas. Neste sentido, os casos 2, 4, 5, 7, 18.
Esses casos demonstram a falta de opo habitacional para a populao de baixa renda, que
busca as reas de menor interesse, tanto do mercado, quanto do Estado. So reas imprprias para
habitao, mas que acabam sendo utilizadas por falta de alternativa, acarretando o agravamento da
situao de vulnerabilidade dessas populaes, sem habitao adequada e ainda expostas poluio.
Demonstram ainda que o TJ/SP tem dificuldades em reconhecer aquelas melhorias que no tm valor
86

Para saber mais sobre esses casos, decorrentes das atividades industriais da Rodhia na
Baixada Santista, veja: GOMES, Joo Carlos. A maior contaminao por POPs no Brasil: o
caso da Rhodia na Baixada Santista. In: ACSELRAD, Henri et. alli (org.). Justia ambiental e
Cidadania. Rio de Janeiro: Relume Dumar: Fundao Ford, 2004.

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127

econmico relevante (para um padro de vida mdio), mas que podem ter um peso decisivo para a
sobrevivncia dessas pessoas. No reconhece o esforo dessas pessoas em atender as condies
mnimas e que a remoo para os conjuntos habitacionais promovidos pela Prefeitura teriam que ser
pagos, e sem recebem indenizao por aquilo que haviam perdido, j comeariam a nova vida
endividados.
Nas Comarcas de Baro de Mau e Bauru tambm ocorrem casos de suspeita de
contaminao por resduos txicos em rea habitada, mas em loteamentos regulares, casos 8, 9 e 11. A
ACP do Conjunto Habitacional Baro de Mau foi interposta pelo Ministrio Pblico em decorrncia
da construo de um conjunto habitacional sobre uma rea contaminada por lixo e resduos txicos,
expondo os moradores emisso dos gases poluentes. O empreendimento, surpreendentemente, fora
autorizado pelas entidades pblicas responsveis pela gesto urbana (Prefeitura Municipal) e controle
ambiental (Estado) em seus diversos rgos. Aqui tambm a ao visa a responsabilizao por danos ao
meio ambiente e aos moradores, mas, como se tratam de decises de Agravos de Instrumento, no se
tm uma deciso final sobre as indenizaes. As decises so a favor de que se mantenha a construtora
como r e se tomem as medidas liminares para garantir a reserva de bens que dem conta do
pagamento das indenizaes ao final do processo. O caso de Bauru tambm um pedido liminar para
reserva de bens que atendam indenizao decorrente de contaminao da rea residencial dos
autores. A deciso, entretanto, nega a liminar j que no comprovada a contaminao dos autores e da
rea residencial, pois ainda pendente a produo de provas.
Os casos de Baro de Mau e de Bauru mesmo que no decididos definitivamente, apontam
para as dificuldades em se determinar quais so os culpados pelas atividades poluidoras e pela
fiscalizao no espao urbano, onde se sobrepem e se ofuscam as competncias das agncias e
departamentos estatais de fiscalizao do uso do solo e do meio ambiente. Os casos exemplificam o
tipo de resposta que o Poder Judicirio, com base no direito vigente, consegue dar a esse tipo de
conflito: indenizaes em dinheiro, quando comprovados os danos causados. Ou seja, a resposta ps
concretizao do dano, demonstrando que, quando chegam ao Poder Judicirio, os conflitos s podem
ser encaminhados de forma a reparar os danos ocorridos, dificilmente (ou nunca) de forma a trazer a
situao ao status quo ante. E mesmo na reparao do dano, a exigncia de produo de provas num
sistema burocrtico acaba deixando sem assistncia adequada aqueles que esto expostos aos riscos,
que podem se concretizar em danos num tempo diferente daquele do processo (na prxima gerao,
por exemplo).
Neste grupo, os danos foram causados por intermdio do meio ambiente, ou seja, foram
danos ao meio ambiente que ensejaram leses aos particulares (MIRRA, 2004). Esses casos
evidenciam o duplo carter do direito ambiental: ao mesmo que tempo difuso, por ser de interesse de
todos a manuteno de sua qualidade, atinge sempre interesses de particulares, envolvidos mais
diretamente pelas circunstncias do caso.
Na busca realizada no stio do TJ/SP no foram localizados os casos principais, que
demandaram a reparao dos danos ambientais e que teriam sido a base para as aes indenizatrias.
possvel que, pela complexidade dos casos e concordncia entre Ministrio Pblico, agncias

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ambientais e poluidores, os processos tenham sido suspensos para a formulao de Termos de


Ajustamento de Conduta87.

5.5.2.2. Habitao promovida pelo Estado


TABELA 4.2. Acrdos GRUPO 2
n
Ano Recurso/Nmero
1
2
3

1998
1998
s/d

Apelao Cvel 11.677-5/2


Apelao Cvel 277.868-2/4
Embargos Infringentes
1.192-5/4-02
Apelao Cvel 025.905-5/1

1998

5
6

1998
1999

7
8
9

1999
1999
1999

Apelao Cvel 262.665-1/0


Embargos Infringentes 262.6651/1-01
Apelao Cvel 69.678-5/6
Apelao Cvel 71.540-5/7
Apelao Cvel 46.882-5/9

10

1999

Apelao Cvel 035.832-5/6

11

2000

Apelao Cvel 55.167-5/7

12
13
14
15
16

2000
2000
2000
2001
2001

17
18
19
20

2002
2002
2002
2002

21
22

2003
2005

23

2005

24
25

2005
2006

26

2006

Apelao Cvel 145.030-5/3-00


Apelao Cvel 122.108-5/1-00
Agravo de Instrumento 150.482-5/7
Apelao Cvel 161.272.5/4-00
Agravo de Instrumento 202.7065/3-00
Apelao Cvel 185.110-5/1-00
Agravo de Instrumento 227.108.4/3
Apelao Cvel 194.969-5/1
Agravo de Instrumento 242.9535/2-00
Apelao Cvel 205. 145-5/4-00
Apelao Cvel com reviso
316.847-5/2-00
Apelao Cvel com reviso
307.907-5/6-00
Apelao Cvel 355.755-5/8-00
Apelao Cvel com reviso
310.400-5/0-00
Apelao Cvel com reviso

Localidade

Relator

Ja
So Paulo
So Vicente

Demstenes Braga
Prado Pereira
Ribeiro Machado

So Paulo Parada de
Taipas, Jardim Donria
So Vicente
So Vicente

Luiz Elias Tmbara

So Paulo
So Paulo
So Paulo So Miguel
Paulista
Jundia

Luis Ganzerla
Lineu Peinado
Luiz Tmbara

So Paulo Conjunto
Habitacional Santos
Dumont
Itatiba
So Paulo
So Paulo
So Paulo
So Vicente
So Paulo
Mogi das Cruzes
So Paulo
So Paulo

Pires de Arajo
Viseu Jnior

Teresa Ramos
Maques
Jos Raul Gavio de
Almeida
Toledo Silva
Laerte Sampaio
Toledo Silva
Jos Santana
Gonzaga Franceschini

Mau
Presidente Venceslau

Coutinho de Arruda
Rutter Oliva
Caetano Lagrasta
Jos Raul Gavio de
Almeida
Yoshiaki Ichihara
Renato Nalini

Presidente Venceslau

Renato Nalini

Teodoro Sampaio
Presidente Venceslau

Renato Nalini
Prado Pereira

Presidente Venceslau

Prado Pereira

87

A suspenso dos processos por meio de TAC uma previso da Lei da Ao Civil Pblica,
pelo qual o poluidor admite sua responsabilidade e assume uma srie de compromissos para a
reparao dos danos ambientais.

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129

27

2006

28

2006

29

2006

319.551-5/3-00
Apelao Cvel com reviso
339.763-5/7-00
Apelao Cvel com reviso
336.886-5/6-00
Apelao Cvel 073.893.5/1

Presidente Venceslau

Alberto Gentil

Adamantina

Renato Nalini

So Paulo

Demstenes Braga

O Grupo 2 trata de empreendimentos habitacionais de interesse social (HIS) de


iniciativa do Poder Pblico (Companhias de Habitao, Prefeituras) ou promovido por mutires, que
precisam se adequar urbanstica e ambientalmente para poderem ser regularizados fsica e
juridicamente. So no total 29 acrdos, 23 Apelaes Cveis, 4 Agravos de Instrumento, 2 Embargos
Infringentes.
Das 29 decises, 27 so ACPs de iniciativa do MP, com pedido de regularizao
ambiental, urbanstica e registrria dos empreendimentos que se desenvolvem por iniciativa de agentes
pblicos (ou com seu apoio tcnico e financeiro) e buscam atender a demanda de habitao de
interesse social. O pedido para que sejam submetidos ao processo de aprovao no GRAPROHAB Grupo de Anlise de Projetos Habitacionais e Registro de Imveis. At que se realizem as
regularizaes, considera-se necessria a suspenso da realizao de obras, compromissos de compra e
venda, sorteios e das transferncias de propriedade.
A principal linha argumentativa das Prefeituras Municipais, normalmente rs por sua
responsabilidade na fiscalizao do uso e parcelamento do solo, de que a Municipalidade tem a
faculdade e no o dever de realizar as regularizaes, e que os conjuntos habitacionais de interesse
social no precisam ser submetidos s regras relativas a loteamento e desmembramento de glebas para
urbanizao e ao registro imobilirio.
[...] quanto ao aspecto de registro imobilirio, a E.
Corregedoria Geral de Justia, deste E. Tribunal, j bem decidiu estarem
excludas as habitaes de interesse social das exigncias da Lei 6.766/79,
pois essa legislao apenas prev regras genricas sobre parcelamento do
solo urbano, sem proibir, no entanto, providncias pelo Poder Pblico com
estabelecimento de regras especficas destinadas a empreendimentos
habitacionais de interesse social. (p.5, caso 7, relato Luis Ganzerla)

As decises no so unnimes quanto necessidade de cumprimento integral da legislao


urbanstica federal (lei 6.766/79) para empreendimentos habitacionais de interesse social. A favor do
cumprimento esto os casos 8, 10, 11, 24, e contra, dando destaque ao interesse social desses
empreendimentos, os casos 4, 7, 13, 18 e 29.
Apesar da obrigatoriedade do Municpio de zelar pela
regularidade dos loteamentos implantados sobre sua base territorial,
inexistindo lei vedatria da construo de moradias populares para abrigar
habitantes sem teto, sem qualquer compromisso de alienao, atua
utilizando o chamado poder discricionrio relativo assistncia social,
prevalecendo na espcie o chamado interesse local previsto no artigo 30,
inciso I, da Constituio Federal.

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No foi por motivo diferente que, como destacado no


venerando acrdo da lavra do Des. PINHEIRO FRANCO, proferido nos
autos da Apelao no 274.146-2/6, juntado s fls. 499/509, aps destacar
que a Egrgia Corregedoria Geral da Justia, em despacho publicado no
Dirio Oficial da Justia, de 26.09.80, concluiu pela inaplicao da Lei no
6.766/79 s habitaes de interesse social (fls. 507/508), asseverou com
propriedade que mostrando-se o empreendimento na seara poltica
governamental em face do agudo e gravssimo problema habitacional, fato
notrio porque presente, em forma permanente, nos meios de difuso de
notcias, incabvel a incurso judiciria para dizer ao Poder Administrador
que tome essa ou aquela providncia sob pena de multa. (p. 5-6, caso 29,
Demstenes Braga)

Mesmo no se tratando de empreendimentos localizados em APP, o argumento de que


houve leso ao meio ambiente foi incorporado s preocupaes com a ordem urbanstica (com
exceo de dois casos). O que refora o argumento de que o paradigma ambiental fortalece alguns
aspectos dos antigos paradigmas (relativos gesto espacial) e os recoloca em novas bases.
Deste grande Grupo 2 se diferenciam trs tipos de casos:
O primeiro subgrupo o padro: empreendimentos que necessitam de reformas/ melhorias
nas instalaes realizadas (instalar e dar manuteno aos sistemas de tratamento de esgotos, reformar
caladas mal instaladas, trocar materiais de baixa qualidade, implantar as galerias de guas pluviais,
realizar pavimentao asfltica, etc.). So os casos: 2, 4, 8, 9, 10, 11, 13, 14, 17, 18, 21, 24, 28, 29, casos 3,
5, 6 e 13, referentes ao Conjunto Residencial Tancredo Neves em So Vicente e casos 22, 23, 25, 26 e
27, referentes ao Loteamento Watanabe em Presidente Venceslau.
Os casos do Municpio de Presidente Venceslau mostram o embrlio que gerado pelo
pedido de embargos de obras e de empreendimentos solicitados pelo MP. So aes que solicitam
indenizao ao Municpio, por este ter se comprometido a vender unidades habitacionais em conjunto
de interesse social. A interferncia do MP na esfera da administrao pblica acaba gerando mais
demandas prpria administrao pblica, j reconhecidamente carente de recursos organizacionais.
O Segundo subgrupo de casos (12, 15 e 19) em que o objetivo a regularizao de favelas
(Projeto Cingapura) e o pedido do MP pela submisso dos projetos ao GRAPROHAB. Aqui
interessa o argumento utilizado pela Municipalidade, para defender a preponderncia da sua
competncia e para a interveno nas reas de favela:
[...] a desconstituio de favelas constitui interesse local e
peculiar, no sujeito a anuncia estatal. Alm disso, que no houve requisito
legal, civil, registrrio, urbanstico ou de proteo ao ambiente violado,
sendo que nas favelas a agresso ao ambiente era maior e no havia
equilbrio ecolgico. (p. 3-4, caso 19, relator Caetano Lagrasta)

As decises apontam tanto para a necessidade de cumprimento das normas de aprovao e


registro dos empreendimentos, nos casos 15 e 19 e quanto pela desnecessidade, como no caso 12,
fundamentando-se na autonomia municipal, como se observa pelas argumentaes:

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131

Acolher-se [o argumento de que] a pretenso da


Municipalidade representaria, sob o cunho popular-assistencial aos mais
humildes, condicion-los a permanecer, indefinidamente, em situao de
moradia irregular, sendo que o descumprimento das normas que regulam a
ocupao do solo no atinge somente aquelas pessoas que, diretamente,
esto inseridas no contexto, como moradores e ocupantes locais, mas de
certa forma, toda a comunidade [...](p.6, caso 19, desembargador
Caetano Lagrasta)

[...] a pretenso do autor [MP] fere a autonomia do Municpio


e o princpio da separao dos Poderes. Na execuo de programas
habitacionais, de cunho social, a Municipalidade no est sujeita ao
cumprimento das obrigaes mencionadas na petio inicial.(p.4, caso 12,
presidente e relator Toledo Silva)

As exigncias arroladas pelo MP para a urbanizao de favelas, fundamentadas nas leis de uso
e parcelamento do solo so as mesmas requeridas nos empreendimentos novos. No se cogita a
necessidade de que as regras sejam diferenciadas em projetos habitacionais reparatrios, de mitigao
de precariedades, e emergenciais, como a regularizao de favelas. Nem se considera que essas
exigncias podem inviabilizar as melhorias em situaes que j esto consolidadas.
Ao exigir a aplicao da lei ipsis literis quando a prpria lei no prev procedimentos para se
chegar regularizao, o mesmo que condenar irregularidade permanente esses assentamentos.
Essa estratgia, mesmo que bem intencionada, por objetivar a aplicao dos padres mnimos legais
(teoricamente mnimos) para os assentamentos, acaba representando a inviabilizao dessas polticas.
O terceiro subgrupo se refere a empreendimentos realizados em rea com restries
ambientais, casos 1 e 20. Em ambos, o argumento da preservao ambiental prevalece para determinar
a demolio e a recuperao do ambiente construdo. Aqui ficam literalmente polarizados os interesses
de atendimento demanda habitacional e o de preservao do meio ambiente. Esses casos
demonstram que o conjunto habitacional, por sua localizao, mesmo tendo sido autorizado pelo
Poder Pblico, considerado degradador do meio ambiente, preponderando o interesse em preservlo: Em apertada sntese, o autor [MP] sustenta que o conjunto habitacional erigido pela CDHU, em
rea do DAEE e com autorizao formalizada em decreto estadual, acarreta dano ao Parque Ecolgico
do Tiet. (p. 2, caso 20, relator Jos Raul Gavio de Almeida).
Por outro lado, existe uma preocupao ao atendimento demanda habitacional, j que o
acrdo do caso 20 retoma o indeferimento de liminar da primeira instncia, no embargando a obra,
sob o seguinte argumento:
Consoante reconhece o agravante, o problema habitacional,
assim como o atinente ao meio ambiente, gravssimo. Por isso, em
princpio choca a idia de que prdios prontos fiquem fechados vista dos
desabrigados de moradia e, ainda que cessem as obras tendentes a minorar
a deficincia habitacional de So Paulo. Consoante se observa na inicial, a

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132

providncia impediria a entrega de quase 1.200 unidades habitacionais, o


que ensejaria a acomodao de milhares de pessoas. Assim e mesmo sem
negar que o descuido ambiental pode prejudicar milhes de pessoas, no
se identifica, na deciso agravada, qualquer teratologia, a exigir imediata
reforma. (p.6, caso 20, relator Jos Raul Gavio de Almeida)

O caso 1 refere-se a um empreendimento habitacional que foi erigida em rea de proteo


permanente, margem do Rio Ja, onde, pasme-se, se localiza um lixo. A argumentao do MP se
fundamenta na degradao do meio ambiente, enquanto a Prefeitura e a CDHU na melhoria da
qualidade ambiental trazida pelo empreendimento. Em nenhum momento se questiona a escolha do
local, antes utilizado para despejo de esgotos e depsito de lixo, para construo de habitao de
interesse social e sua qualidade. A preocupao do MP com a recomposio da rea de preservao
ambiental e esse foco do acrdo. A deciso no pela demolio do conjunto habitacional, mas pela
recomposio possvel da rea ambiental protegida.
Pouco importa que a rea fosse anteriormente degradada e de
ter sido o lixo removido pela Municipalidade, antes ou depois de sua
aquisio sobre a qual foi implantado o conjunto habitacional erigido pela
empresa estatal, o certo , como acentuado na sentena recorrida,
precisamente a fls. 299, se a remoo do lixo anterior foi positivo, a
terraplenagem posterior em rea de preservao foi prejudicial ao meio
ambiente, e mesmo que no existissem rvores e a vegetao fosse capoeira
(fls. 10) ela passvel de regenerao. [...]
A reviso da sentena para julgar improcedente a demanda no
merece acolhida, pois, a realizao de empreendimento habitacional nas
proximidades de rea considerada de preservao permanente, no pode
ignorar a legislao aplicvel matria, respondendo o responsvel
[CDHU] pela recuperao possvel, pois o meio ambiente considerado
bem jurdico indisponvel que no comporta desrespeito sem
conseqncias para quem o faz. (p. 5-6, caso 1, relator Demstenes Braga)

Desta forma, o grupo 2 exemplifica algumas deficincias e contradies das aes que visam
a melhoria de qualidade ambiental e urbanstica de empreendimentos habitacionais de interesse social.
Em primeiro lugar, mostram que os argumentos de leso ao meio ambiente se acrescem aos
tradicionais de leso ordem urbanstica, para designar os mesmos tipos de problema, como a ausncia
de saneamento bsico e de infra-estrutura adequada.
Em segundo lugar, os casos demonstram a falta de qualidade e de preocupaes ambientais
dos projetos de habitao de interesse social, incluindo aqui a escolha locacional desses
empreendimentos, em reas alagveis, prximas a corpos dgua e a antigos depsitos de lixo.
Em terceiro lugar, demonstram que existe uma linha argumentativa que defende a
flexibilizao das regras para aprovao e registro desses empreendimentos, sob o argumento do
interesse social, defendido preponderantemente pelas Prefeituras Municipais e Companhias de
Habitao. Essa linha amplamente questionada pelo MP, sob o argumento de que se consolidem
situaes de precariedade ambiental, urbana e registraria.

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133

E, por fim, de um modo geral, o grupo 2 mostra a desarticulao e a fragmentao das


competncias dos entes pblicos na gesto do espao urbano, o que gera dificuldades tanto no
momento da implantao completa do empreendimento quanto no momento de se apontarem as
responsabilidades por possveis omisses e danos sofridos. Essa situao leva ao jogo de empurra, no
qual os entes pblicos e suas agncias buscam passar para os outros a responsabilidade pelas
deficincias dos empreendimentos e seus decorrentes danos. Como bem observa o desembargador
Renato Nalini, no caso de Teodoro Sampaio, em que condenou a Companhia Habitacional, a
Empreiteira e a Prefeitura Municipal realizao das melhorias:
Estes autos guardam um flagrante modelo de ineficincia e
incapacidade de estrita observncia dos imperativos ticos direcionados
consecuo do bem comum. Justamente por tratar-se de rea nevrlgica
a insuficincia de moradias dos hiposuficientes mais acurada a lisura dos
agentes pblicos e daqueles prestadores de servio em atuao pelo Estado.
No fora a ao civil pblica e restariam os incautos e indefesos
adquirentes nos prejuzos e sem qualquer perspectiva de sanao [sic] das
irregularidades, convertidas em vcios permanentes do conjunto
habitacional. [...] (p.16, caso 24, relator Renato Nalini)

Desta forma, os casos apontam para a necessidade de se repensar as formalidades para


aprovao dos projetos com o esclarecimento das competncias, de acordo com as especificidades de
cada situao, como na regularizao de favelas, buscando mais eficincia e transparncia nos
procedimentos de aprovao.

5.5.2.3. Assentamentos informais


O Grupo 3 rene decises sobre invases, ocupaes, loteamentos clandestinos e irregulares
para moradia de interesse social, tanto em reas com restrio ambiental como fora delas. Do total dos
79 acrdos, o Grupo 3A (68 acrdos) trata de reas com restries ambientais e o Grupo 3B (9
acrdos) trata de ocupaes fora das reas com restrio ambiental, mas nos quais a defesa do meio
ambiente levantada.
TABELA 4.3. Acrdos GRUPO 3A - Aes Civis Pblicas
n Ano Tipo de
Recurso/Nmero
Localidade
ocupao
1

1995

1996

Invaso/
favela
loteamento

1998

loteamento

4
5

1998
1998

loteamento
Invaso/
favela

Apelao Cvel 261.800-2/3 1995


Agravo de Instrumento 272.1291/2 1996
Agravos de Instrumento 066.5194/6-00, 068.157-4/8-00, 068.1594/7-00 e 068.160-4/1-00 1998
Apelao Cvel 86.775.4/0 1998
Apelao Cvel 21.564-5/5 1998

Relator

So Paulo, Vila
Prudente.
So Bernardo do
Campo
So Carlos

Ribeiro
Machado
Cauduro Padin
Cezar Peluso

So Paulo.
Itanham

Ruiter Oliva
Paulo Franco

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134

1999

Moradia
individual
Invaso/
favela

Apelao Cvel 74.582-5/0 1999

So Sebastio

1999

Apelao Cvel 99.563-5/6 1999

1999

loteamento

1999

10
11

1999
2000

12

2000

Invaso/
favela
loteamento
Moradia
individual
loteamento

Apelao Cvel 35.647.5/1-00 1999


Processo 1081/93
Apelao Cvel 37.663-5/9 1999

So Paulo,rea
originada pelo
formao dos
loteamentos
'Jardim Lydia' e
'Parque Maria
Helena'.
So Paulo.Jardim
Novo Parelheiro.
Santos

13

2000

14

2000

15

2000

Invaso/
favela
Invaso/
favela
loteamento

16

2000

loteamento

17

2000

loteamento

18

2000

loteamento

19

2000

loteamento

20

2001

21

2001

22

2001

Invaso/
favela
Invaso/
favela
loteamento

23

2001

loteamento

24

2001

Invaso/
favela

25

2001

Invaso/
favela

26

2001

27

2001

Invaso/
favela
loteamento

28

2001

loteamento

Apelao Cvel 99.560-5/2 1999


Agravo de Instrumento 161.9765/7-00 2000
Agravo de Instrumento
118.747.5/2 2000
Apelao Cvel 145.407-5/4-00
2000
Apelao Cvel 118.881.5/3-00
2000
Apelao Cvel 125.584.5/4-00
2000
Apelao Cvel 066.800-5/2-00
2000
Apelao Cvel 54.120-5/6 2000
Embargos de Declarao 54.1205/6 2000
Apelao Cvel 131.891-5/4-00
2000
Agravo de Instrumento 203.4395/1-00 Cubato, 2001.
Agravo de Instrumento 201.8225/5-00 Cubato, 2001.
Agravo de Instrumento 229.4685/3-00 2001
Agravo de Instrumento
231.446.5/3-00 2001
Agravo de Instrumento
242.869.5/9 2001 Processo
19.488/01
Agravo Regimental 77.977.0/8-01
2001
Agravo de Instrumento
159.992.5/0 2001
Agravo de Instrumento 199.9345/9-00 2001
Agravo de Instrumento 163.7295/5-00 2001

Jundia
Mogi das Cruzes.
So Paulo

Coimbra
Schimdt
Menezes
Gomes

Jos Santana
Menezes
Gomes
Pires de Arajo
Paulo Shintate

So Vicente

Walter
Swensson
Rui Stoco

So Paulo

Prado Pereira

So Paulo

Jos Cardinale

So Bernardo do
Campo
So Bernardo do
Campo
So Bernardo do
Campo
Jundia

Sidnei Beneti

Cubato
Cubato
Cubato
Mogi das Cruzes/
Biritiba Mirim
Santos

Comarca de So
Paulo, referente a
Cubato
So Paulo
Sorocaba
Sorocaba

Sidnei Beneti
Sidnei Beneti
Magalhes
Coelho
Paulo Dimas
Mascaretti
Paulo Dimas
Mascaretti
Paulo Travain
Jos Cardinale
Jos Santana

Mrcio Bonilha

Srgio Pitombo
Brenno
Marcondes
Rui Stoco

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CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

135

29

2001

Moradia
individual
Invaso/
favela
loteamento

30

2001

31

2001

32

2001

33

2002

34

2003

Moradia
individual
Invaso/
favela
loteamento

35

2003

loteamento

36

2003

37

2003

Moradia
individual
loteamento

38

2005

39

2005

40

2005

41

2005

Invaso/
favela
Moradia
individual
Invaso/
favela
loteamento

42

2006

loteamento

43

2006

loteamento

44

2006

45

2006

46

2006

Invaso/
favela
Invaso/
favela
Invaso/
favela

47

2006

48

2006

49

2006

50

2006

51

2006

Moradia
individual
Moradia
individual
Moradia
individual
Moradia
individual
loteamento

52

2006

loteamento

53

2006

loteamento

Embargos Infringentes 163.9755/7 2001


Apelao Cvel 104.200 -5/0-00
2001
Apelao Cvel 123.996-5/0-00
2001
Apelao Cvel 163.975-5/7 2001

So Paulo

Apelao Cvel 185.832- 5/6-00


2002
Agravo de Instrumento
315.668.5/8 2003
Agravo de Instrumento 323.3585/7-00 2003
Apelao Cvel 214.445-5/4-00 So
Jos dos Campos 2003
Apelao Cvel 212.157-5/5-00
2003
Apelao Cvel 263.144.5/4-00
2005
Apelao Cvel 328.660-5/1-00
2005
Apelao Cvel 249.316-5/7-00
2005
Apelao Cvel 266.157-5/5-00
2005
Agravo de Instrumento 521.9415/1-00 Cabreva/It, 2006.
Agravo de Instrumento 521.8395/6-00 Cabreva/Itu, 2006.
Embargos de Declarao
263.144.5/4-00 2006
Agravo de Instrumento 569.3795/7-00 2006 Processo 1905/03
Agravo de Instrumento 540.9065/1-00 2006

So Paulo

Agravo de Instrumento 546.0465/0-00 2006


Agravo Regimental 546.046-5/0-00
2006
Agravo de Instrumento 436.2085/2-00 2006
Apelao Cvel 410.633-5/1-00
2006
Apelao Cvel 467.527-5/0-00
2006 Processo 29.588/03
Apelao Cvel 212.227-5/5-00
2006 Processo 462/1995
Apelao Cvel 289.820-5/0-00
2006 Processo 863/1996

So Paulo
Guarulhos
So Paulo

Emmanoel
Frana
Luiz Tmbara
Gonzaga
Franceschini
Paulo Franco

Diadema

Roberto
Bedaque
Celso Bonilha

So Bernardo do
Campo
So Jos dos
Campos
So Bernardo do
Campo
Santos

Demstenes
Braga
Wanderley Jos
Federighi
Osvaldo
Magalhes
Jos Santana

So Sebastio

Oliveira Santos

So Paulo

Santos

Barreto
Fonseca
Alves
Bevilacqua
Regina
Capistrano
Regina
Capistrano
Jos Santana

So Paulo

Luis Ganzerla

So Paulo
subprefeitura de
Guaianazes
So Sebastio

Regina
Capistrano

Osasco
Cabreva/It
Cabreva/It

So Sebastio
Ubatuba
Ubatuba
So Paulo
Ubatuba
Ubatuba

Regina
Capistrano
Regina
Capistrano
Guerrieri
Rezende
Renato Nalini
Torres de
Carvalho
Torres de
Carvalho
Samuel Jnior

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136

54

2006

Moradia
individual
Invaso/
favela
loteamento

55

2006

56

2002

57

2006

Invaso/
favela

Agravo de Instrumento 439.6395/0-00 2006 Processo 850/1996


Apelao Cvel 365.532-5/9-00
2006 Processo 430/1996
Agravo de Instrumento 464.4625/0-00 2006 Processo 3.587/2002
Apelao Cvel 442.342-5/2-00
2006 Processo 1.868/2003

58

2006

Invaso/
favela

Embargos de Declarao 442.3425/2-00 2006 Processo 1.868/2003

59

2006

Moradia
individual

Apelao Cvel 408.981-5/9-00


2006 Processo 1074/2004

Ubatuba
So Sebastio
Diadema
So Paulo
subprefeitura casa
Verde
Cachoeirinha
So Paulo
subprefeitura casa
Verde
Cachoeirinha
Ubatuba

Demstenes
Braga
Regina
Capistrano
Samuel Jnior
Aguilar Cortez

Aguilar Cortez

Samuel Junior

Dos 59 recursos referentes a ACPs em reas com restries ambientais, 31 so Apelaes


Cveis, 22 so Agravos de Instrumento, 2 Agravos Regimentais, 3 Embargos de Declarao e um
Embargos Infringentes.
A maioria das ACPs referidas nos acrdos proposta pelo Ministrio Pblico (55
acrdos). As excees so os casos 12, 15, 30 de iniciativa da Prefeitura Municipal de So Paulo e o
caso 35 de iniciativa da Fazenda Pblica do Estado de So Paulo. Essa preponderncia do MP como
autor pode indicar uma falta de articulao e de meios (recursos humanos e financeiros) das
organizaes no-governamentais e dos outros legitimados a propor a ACP.
Com relao ao PLO PASSIVO, naqueles casos em que foram identificados os loteadores,
os proprietrios ou possuidores irregulares, esses foram acusados, muitas vezes junto com a Prefeitura
Municipal, esta por omisso na defesa do ordenamento urbano e do meio ambiente. Em raras vezes, a
Fazenda Estadual acusada, tambm por omisso.
Nos casos de favelas/invases so rus: Prefeitura Municipal (casos 5, 9, 7, 13, 14, 25, 30, 33,
40, 45, 46, 57, 58, 24/38/44), Prefeitura Municipal e Fazenda Pblica do Estado (caso 20, 21, 26),
invasores (caso 55).
Nos casos de loteamentos so rus: pessoas fsicas/ proprietrias e loteadoras (casos 52 e
53); loteadores (caso 35); Associao/Cooperativa (casos 15, 41); Imobiliria, loteadores e
proprietrios (casos 3, 31, 42); Associao/Cooperativa e proprietrios (casos 17/18, 27, 28);
loteadores e Prefeitura Municipal (caso 56); moradores e Prefeitura Municipal (caso 34); Prefeitura
Municipal (caso 12); proprietrio e Prefeitura Municipal (casos 2, 10 e 19); Associao, proprietrios e
Prefeitura Municipal (caso 16); Associao, Fazenda Pblica do Estado e Prefeitura Municipal (casos
23 e 37); proprietrio, Estado e Prefeitura (casos 4 e 8); Prefeitura e Fazenda Estadual (caso 22);
Estado e Companhias Habitacionais (caso 51).
Nos casos das moradias individuais so rus: proprietrio e Prefeitura Municipal (caso 36);
proprietrio e Fazenda do Estado (caso 29/32); proprietrio/posseiro/ocupante (casos 6, 11, 39,
47/48, 49, 50, 54, 59).

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137

Prefeitura r em quase todas as aes, com exceo dos casos de moradias individuais e
daqueles em que promove as aes. Disso se conclui que, em matria de loteamentos irregulares a
Prefeitura Municipal que chamada a se responsabilizar tanto pelos danos urbansticos quanto
ambientais. Em matria de interesse local, mesmo nos casos localizados no Parque Estadual da Serra do
Mar (casos 6, 39, 52, 53, 54, 55), ou so os proprietrios/posseiros chamados responsabilidade ou a
Prefeitura Municipal, em nenhum dos casos o Estado. Desta forma, se o ente local que chamado a
tomar providncias, existe a necessidade de dar-lhe esse poder (em regulamentao, recursos humanos
e financeiros) para ter condies de responder s demandas.
Com relao aos TIPOS DE OCUPAO, percebe-se que na descrio da situao ftica
dos casos no existe uma linguagem que consiga diferenciar com clareza os tipos de ocupao, como,
por exemplo, loteamento irregular (que recebeu algum tipo de aprovao pelos rgos competentes),
loteamento clandestino (que foi implantado totalmente sem ser dado o conhecimento aos poderes
pblicos), favelas (ocupaes clandestinas, sem qualquer organizao de arruamentos e espaos livres)
e moradias individuais. Ao que se observa, foi utilizado o termo loteamento irregular como sinnimo de
clandestino, ocupao, parcelamentos e uso do solo. Para favela utilizou-se ocupao subnormal,
invaso por famlias, invaso por barracos, ocupao indiscriminada por favelados (caso 40). As
moradias foram caracterizadas como rsticas, precrias, barracos, familiares, de pequeno porte. A falta
de descrio precisa das situaes fticas demonstra o pouco que se conhece de cada situao e dificulta
a determinao mais adequada das providncias para regularizao ou remoo, que, dependendo do
caso, requerem procedimentos muito diversos. Ao mesmo tempo, preciso reconhecer a
complexidade dessas situaes, que podem, no incio ser apenas um barraco e, em poucos dias,
constituir uma favela, por exemplo.
Com relao aos PEDIDOS, dos 21 casos identificados como de favelas/ invases (casos 1,
5, 7, 9, 13, 14, 20, 21, 24, 25, 26, 30, 33, 38, 40, 44, 45, 46, 55, 57 e 58), grande parte, ou seja, 17 casos,
solicitam a remoo das famlias (casos 1, 5, 7, 20, 21, 24, 25, 26, 33, 38, 44, 45, 46, 55, 57, 58). Em
alguns por motivo de risco vida e sade dos ocupantes (casos 24, 26, 33, 38, 44, 45, 46, 57 e 58),
outros com foco maior na leso ao meio ambiente e ordem urbanstica (casos 1, 5, 7, 20, 21, 25, 30,
55). Nos casos em que o foco no risco de vida das pessoas, o pedido complementar para
afastamento dos riscos, com remoo provisria das famlias at que sejam feitas as obras. Isso com
exceo dos casos 24, 38, 44 que envolvem habitao em rea de lixo (no mangue), para os quais a
solicitao para que se interrompa o depsito de lixo no local ou sejam realocadas as famlias
definitivamente.
Os casos focados na leso urbano-ambiental solicitam a remoo definitiva das famlias e a
recomposio dos atributos ecolgicos das reas evitando-se novas invases e desmatamentos. Nesses
pedidos, demonstra-se a preocupao em se remover as favelas, mas sem ser dada uma soluo
definitiva para a habitao dos removidos, no mximo se considera o abrigo por alguns meses. O foco
do que deve ser definitivo a recomposio da rea degradada e a fiscalizao contra novas ocupaes.
No se leva em conta que sem ter para onde ir essas pessoas ocuparo outras reas, apenas sendo
transferido o problema de lugar. Esse um dos reflexos de uma legislao que pretende proteger um
interesse difuso, mas aplicada de acordo com um sistema que protege direitos individuais, em casos
pontuais, sem tratar do problema de uma forma mais abrangente. Alm disso, se trata de buscar um
encaminhamento que d fim demanda, sem que sejam consideradas as conseqncias extra-judiciais
dessa deciso, que acaba por realimentar a lgica predatria de ocupaes em reas precrias.

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138

No caso 5 chama a ateno o pedido subsidirio do MP, reconhecendo a possibilidade de


que o cumprimento da demanda se torne impossvel, solicitando a converso dos danos em pecnia,
destinada ao Fundo de Direitos Difusos Lesados. O pedido indenizatrio, mesmo que subsidirio, no
leva a qualquer providncia prtica que mude a situao ftica, mantendo a favela e a degradao
ambiental.
[...] 1) promover a remoo dos ocupantes da rea e darlhes guarida, ainda que de forma emergencial [abrigos temporrios,
por alguns meses] para demolir todas as construes erguidas; 2)
promover a contratao de equipe tcnica multidisciplinar para
elaborao de processo de recuperao ambiental de toda a rea
degradada visando sua reconstituio ao status quo ante, sob os
pontos de vista fsico, geolgico, geomorfolgico, hidrogrfico, hidrolgico
e biolgico (em suas diversidades florsticas e faunsticas), respeitada
sempre a biodiversidade local, projeto esse que dever conter cronograma
completo com incio e trmino de obras e servios; 3)submeter referido
projeto apreciao de profissionais especializados da Comisso de
Estudos de Problemas Ambientais - Cepa da USP, to logo concludo;
4)dar incio s obras to logo aprovado pelos rgos competentes;
5)manter as obras e servios sob rigorosa superviso tcnica; 6)custear
todos os gastos oriundos dos servios de avaliao, superviso e vistorias
rea feitas pelos membros indicados pelos rgos especializados; 7)
preservar o local atravs de efetivo policiamento e vigilncia para impedir
novas invases e conseqentes degradaes; 8)obrigao de no desmatar,
no permitir qualquer benfeitoria no local que incentive o surgimento de
novas comunidades; 9)caso impossvel cumprir obrigao de fazer
dever indenizar ao Fundo para a Reconstituio de Bens Lesados;
10)pagamento de juros moratrios desde a citao. (RT p.165, caso 5,
relator Paulo Franco, grifos nossos)

As DECISES nos casos de favelas e invases em reas de risco so unnimes em


determinar a desocupao dessas reas, e adoo de medidas para eliminar os riscos, como solicita o
MP.
Os casos 57 e 58 se referem mesma rea, em que foi firmado Termo de Ajustamento de
Conduta para remoo gradual das pessoas nas reas de risco. O MP protesta que as medidas no esto
sendo tomadas na urgncia necessria, mas a Prefeitura Municipal expe suas limitaes oramentrias
que so reconhecidas tanto na sentena quanto nos acrdos, j que reconhecida a diviso de
competncias entre os poderes:
Fico dito explicitamente que, conquanto no seja atribuio do
Poder Judicirio formular polticas pblicas e determinar quando e como a
Administrao h de fazer o que, tendo em vista o princpio da separao
de poderes, no se pode perder de vista que no presente caso sabido o
que deve ser feito, por imposio legal. E que a prpria Prefeitura,
conforme acima mencionado, admite essa responsabilidade e diz estar

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139

cuidando dela, de acordo com as possibilidades oramentrias e no


exerccio de sua discricionariedade. Posto isto, o Poder Judicirio no pode
se eximir de impor o cumprimento da lei sob inspirao constitucional.
No pode, mesmo, impor prazo para a execuo de obras nem especificar
os meios dessa execuo, mas a razoabilidade de tempo e de aes deve ser
objeto de definio pela Administrao Pblica, possvel de controle
jurisdicional.(p. 3, caso 58, relator Antonio Celso Aguilar Cortez).

Nos casos 24, 38 e 44, que se referem mesma rea, a deciso determinou a realocao
definitiva das famlias, j que estavam ocupando uma rea de depsito de lixo.
Sentena julga procedente para condenar a Prefeitura: 1)
Obrigao de no fazer, no aprovar, licenciar, autorizar ou permitir
qualquer atividade que importe na ampliao da degradao ambiental
descrita na inicial ou na perenizao da ocupao, quer seja na instalao
de novas residncias, quer seja na instalao de equipamentos ou quaisquer
atividades de comrcio, indstria ou servio, inclusive pblicos, que
possam vir a comprometer ainda mais a situao do local; 2) Na obrigao
de fazer: a) extinguir fisicamente todos os ncleos habitacionais que
tenham sido formados, bem como recolocar todos os invasores em
habitaes adequadas em reas no sujeitas a restries de ordem
ambiental ou urbanstica, no prazo de noventa dias; b) fiscalizar, manter e
proteger a rea do local, a fim de evitar novas invases, construes e obras
no local, para evitar a ampliao da Vila dos Criadores; c)apresentar
projeto de congelamento da ocupao da rea, bem como
desenvolvimento de projeto de construo de habitaes populares para os
moradores removidos, submentendo-o ao licenciamento dos rgos
competentes, no prazo de 6 meses; d)apresentar aos rgos ambientais
competentes, um projeto de recuperao ambiental; e)aprovado o projeto
de recuperao e emitidas as licenas necessrias, compromete-se a
cumprir o cronograma aprovado, aps a realizao da remoo da
populao para as habitaes populares; f)informar mensalmente sobre as
ocupaes do local para detectar eventual ampliao da rea degradada ou
das famlias ocupantes; g)adotar providencias para demolir novas
ocupaes que no integrem o cadastro, sob pena depender incentivos e
benefcios fiscais e suportar a suspenso de sua participao em linhas de
financiamento em estabelecimento oficiais de crdito. (p. 2, caso 38,
relator Jos Santana)

Nos casos 26, 45, 4688 que determinam a remoo das famlias para realizao de obras para
eliminao dos riscos e determinam expressamente que fiquem alojadas, mesmo que provisoriamente.

88

Na deciso do caso 33, por falta de informao sobre a sentena, no fica clara a preocupao
com o local de alojamento dessas famlias.

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140

O MP e os desembargadores utilizam uma ampla gama de argumentos e recorrem a uma srie de


regulamentos para fundamentar a responsabilizao dos entes executivos para encaminhar as situaes:
Com a devida licena dos argumentos, trazidos em minuta de
agravo, surge de responsabilidade do Municpio de So Paulo, a prestao
de assistncia social aos muncipes; em especial, s famlias removidas das
reas de risco. Alis, vejam-se as informaes da prpria recorrente, para
situaes, como a presente: d) Secretria Municipal da Famlia e Bem
Estar Social FABES, compete cadastrar e, quando houver remoo, dar
assistncia s famlias envolvidas, e) A Secretaria da Habitao e
Desenvolvimento Urbano SEHAB deve providenciar a alternativa
habitacional aos moradores em reas de risco, (fls. 47/8). Exsurge
desnecessria, pois, maior digresso sobre o tema. (p. 6-7, caso 26, relator
Srgio Pitombo).

As decises sobre favelas e invases focadas em argumentos de leso urbano-ambiental,


determinam a necessidade de remoo e recuperao das reas invadidas (reas pblicas ou
ambientalmente frgeis). Nos casos 20 e 21 em sede de medida liminar, foram determinadas
providncias para controle das ocupaes at que houvesse deciso definitiva. Medidas que seriam
muito simples se funcionassem o registro de imveis e o controle do uso do solo, mas muito difceis na
sistemtica precariedade e rotatividade dessas ocupaes.
[...] a) determinar que a r Prefeitura Municipal de Cubato
elabore um cadastramento fsico das localidades lha Bela e Stio Novo,
delimitando a exata extenso da invaso, com fotos, plantas e memoriais
descritivos, de modo que se possa documentar, no momento atual, quais as
reas invadidas e as reas preservadas. Tambm dever ser feito um
cadastramento pessoal para se aferir o nmero de habitantes e moradias
existentes. Fica concedido o prazo de 30 dias para apresentao em juzo
dos aludidos cadastramentos. Descumprido o prazo, incidir multa diria
de R$5.000,000. Observo que esta parte da liminar destina-se
exclusivamente Prefeitura em razo do art. 30, VIII, da CF: compete ao
municpio promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo urbano. b) determinar a lacrao e interdio de
estabelecimentos localizados nas mencionadas reas que tenham
como atividade principal a venda de material de construo, de modo
a dificultar a ao dos invasores. [...] c) determinar que, aps a
apresentao do cadastramento, as rs em conjunto e solidariamente
delimitem a rea com cercas ou marcos e mantenham fiscalizao
permanente de modo a no permitir novos desmatamentos,e quaisquer
alteraes no meio ambiente local. [...] (p. 3-4, caso 20, relator Paulo
Dimas Mascaretti).

A determinao do fechamento das lojas de material de construo nitidamente ilegal, fere


o direito da livre iniciativa, mesmo que necessria para dificultar a construo das casas.

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141

No caso 25 no foi deferido o pedido liminar para demolio das casas antes do julgamento
final do processo, tendo em vista que considerou maior o perigo de dano ordem e segurana pblica
do que o risco de leso ao meio ambiente.
" que, apesar de ser ressalvado que recente a invaso, a permitir
a demolio de construes efetuadas em reas ditas de preservao
permanente, vrias so as famlias que l agora se encontram, cujo
desalojamento, em esfera liminar, pode bem representar perigo
maior de dano ordem e segurana pblicas. [...] Melhor, ento, com
o acolhimento da pretenso, aguardar-se o julgamento meritrio, em
que maiores condies haver para ponderao dos direitos a priori
em conflito, por exemplo aquele ao meio ambiente saudvel, sua
preservao, de um lado, e o direito moradia, de outro. [...] a rigor, a
deciso suspensiva cuidou de ponderar interesses em conflito de igual
dignidade, sopesando o risco de dano a uns e outros, optando, afinal, por
resguardar a integridade, moradia e segurana das pessoas que se
encontram no local, frise-se, to s at a deciso da ao, merc de
cognio exauriente, e no esta sumria da liminar." (p.3, caso 25, relator
Marcio Bonilha).

Os casos 1, 7, 30 e 55 determinam a remoo da invaso com a recuperao das reas


degradadas. Com exceo do caso 30, em que a medida para regenerao foi dispensada porque a
percia verificou que estava acontecendo espontaneamente. Nestes trs casos no h preocupao
sobre o destino dos moradores.
No caso 1, se destacam os argumentos de que houve inrcia da Prefeitura Municipal em
permitir a consolidao da invaso em reas pblicas de loteamento. E que no se justifica o argumento
da Prefeitura de que as invases decorrem de grave problema social, pois alguns dos moradores
possuem pequenos estabelecimentos comerciais e locais para estacionamento de carros:
A respeito das caractersticas das construes implantadas nos
terrenos, oportuno transcrever o que constatou o sr. perito oficial: As
fotos provam a qualidade de alguns moradores, que no apenas moram no
local, mas possuem condies econmicas para seguramente morar em
outro local. Alguns tem at ramo de negcio instalado (Oficina do
Osvaldinho, Papelaria), ver fotos 17, 18 e 19, desmentindo a postura de
cidado de 2 categoria ou desempregados, sem condies econmicas.
Algumas das casas utilizam a laje frente a sua para guardar
automveis, o que comprova condies econmicas de certos moradores.
Existem pessoas (fotos 5, 6 e 7) que so realmente necessitadas
nesse meio, mas a maioria v na oportunidade, receber um terreno dado,
sem nenhum custo, para logo mais vender ou ceder seus direitos sobre o
lote ou construo para outrem. [...] considerando as caractersticas dos
invasores em sua grande maioria no se pode apelar para a problemtica

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142

social como motivo para se omitir quanto a necessria preservao do bem


pblico o que implica em reflexos diretos no meio ambiente que est sendo
gravemente comprometido. (RT 726, p. 237, caso 1, relator Ribeiro
Machado).

No caso 55, as dificuldades de andamento do processo so atribudas aos prprios rus,


moradores da rea objeto da remoo, sendo destacado o esforo dos poderes pblicos e rgos de
fiscalizao para impedimento da ampliao da ocupao, sendo notvel a dificuldade em se
empreender esse controle:
Com efeito, o feito arrasta-se desde 30 de abril de 1996, no
por desdia do poder Judicirio ou do Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo, mas em vista das dificuldades trazidas pelos prprios invasores
da rea de proteo permanente, encravada no Parque Estadual da Serra
do Mar, uma das ltimas existentes neste Estado a abrigar Mata Atlntica
em estado natural, que se permitiram continuar as invases e
beneficiamento do local, com implantao de moradias, desmatamento
dos locais invadidos, poluio do rio local com o lanamento de esgoto in
natura em seu leito, abertura de picadas, vielas e ruas, e permitindo a
comunidade inicial, apesar do embargo pronto e imediato de toda a rea,
que outras famlias tambm invadissem o local e ali se estabelecessem.
(p.6, caso 55, relatora Regina Zaquia Capistrano da Silva).
[...] no ocorreu, em nenhum momento, desdia dos poderes
locais constitudos, seja em esfera do poder executivo, seja em mbito do
poder judicirio, em tentar por todas as formas a desocupao da rea
invadida, obstar novas ocupaes e invases, porquanto a rea esteve
embargada j desde o incio, delimitada que foi, noticiando o fato aos
invasores, lacrados os imveis desocupados na tentativa de coibir fossem
habitados por outros invasores que lograssem encontrar o local vazio, etc.
[...] no cabe ao administrador permanecer de planto em todos os locais
imaginveis, na tentativa v de evitar que alguma pessoa venha invadir o
local, devastando o meio ambiente, cabendo, isto sim, s pessoas que
fazem parte da coletividade o reconhecimento de que o meio
ambiente deve ser preservado, porquanto garante a qualidade de vida
a esta e s futuras geraes, e especificamente no caso vertente,
garante a sobrevivncia de um ecossistema combalido pela
devastao desde os primrdios da colonizao, do qual restam
pouqussimas reas intocadas, como o Parque Estadual da Serra do
Mar, que abriga um dos ltimos redutos de Mata Atlntica existentes no
pas. (p.11-12, caso 55, relatora Regina Zaquia Capistrano da Silva).

O acrdo destaca que a culpa pela ocupao dos ocupantes, que no reconhecem a
importncia da preservao do meio ambiente. Essa viso refora o argumento de que a ignorncia, a
falta de educao (ambiental) que leva as pessoas a ocuparem essas reas, quando o problema est
muito mais em questes de fundo, estruturais.

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Tambm no se acolhe a assertiva de que haver problema


social com a desocupao da rea. Embora a afirmao seja impactante
primeira vista, a verdade que o autor da ao, aqui apelado, desde 1996
vem tentando a desocupao da rea, sendo que, naquela oportunidade,
eram poucas as famlias, pela dificuldade na retirada dos invasores, pela
movimentao de entrada e sada de pessoas com a extrema rotatividade
que este tipo de comunidade apresenta, proporcionou o aumento da
populao que agora ser afetada; tivesse o embargo da rea sido
respeitado desde o princpio, embargo este prontamente deferido pelo
digno Juzo de primeiro grau, o problema social to alardeado nesta sede
estaria, em muito minimizado. (p.13, caso 55, relatora Regina Zaquia
Capistrano da Silva).

A possibilidade de existncia de moradias anteriores criao do Parque, como de


populaes caiaras, fato que poderia fundamentar o direito adquirido dos proprietrios/posseiros em
se manterem no local, tambm foi rechaada pelo acrdo, em nome da proteo integral do meio
ambiente. A viso de que a presena humana incompatvel com a preservao do Parque (ao
contrrio do que se ver para os casos do GRUPO 4):
Com efeito, nada importa a oitiva de testemunhas para auferir
a data do incio das invases, os ttulos de comodato da rea, de posse
precria ou qualquer que seja, como pretendem alguns apelantes, nem
tampouco a descrio, atravs de percia, do estado das moradias l erigidas
de forma quase criminosa, como querem outros apelantes, j que se cuida
de proteger o meio ambiente, proteo esta que s pode ocorrer
mediante a retirada das pessoas do Parque Estadual da Serra do Mar,
com obstruo de novas construes, demolio e retirada das antigas
construes, recomposio da vegetao nativa devastada. (p.14, caso 55,
relatora Regina Zaquia Capistrano da Silva).

Por fim, o caso 13 uma exceo aos demais, tanto pelo seu pedido, impedimento da
execuo de aterro hidrulico na favela de palafitas, Mxico 70, em So Vicente, o que uma das obras
que viabiliza a melhoria de suas condies urbano-ambientais. A deciso foi pela improcedncia da
ao, ou seja, confirmando a necessidade de serem realizadas as obras, tendo em vista que no faz-lo
seria ainda pior, tanto ao meio ambiente quanto populao moradora.
Das decises sobre moradias individuais, os casos 11, 47, 48, 49 e 54 questionam decises
interlocutrias e os casos 6, 29, 32, 36, 39, 50 discutem sentenas. A anlise ser feita separadamente
para facilitar sua compreenso.
No caso 11, o pedido de embargo liminar para lacrao da moradia. A liminar, no deferida,
foi reformada pelo acrdo para proibir o morador de realizar no local quaisquer empreendimentos,
obras, servios ou atividades que pudessem provocar danos ao meio ambiente.
Os casos 47 e 48 se referem mesma ACP, em que o ru beneficirio da justia gratuita. O
ru alega que [...] pessoa pobre e que est sendo demandado pela construo de sua moradia em
suposta rea de preservao ambiental e que o Sr. Perito recusa-se a fazer as necessrias diligncias

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suplementares.[...](p. 2, caso 48, relatora Regina Zaqua Capistrano da Silva). O ru/ agravante alega
que o perito no respondera com preciso a seus quesitos, por no ter condies financeiras de
suportar as despesas. Tratam-se de um Agravo de Instrumento e um Agravo Regimental para tentar
modificar a deciso que impedira o prosseguimento do primeiro recurso por falta de preparo89. Ambos
os recursos sequer foram conhecidos. Mesmo sendo casos de no conhecimento de recursos foram
mantidos para mostrar mais uma dificuldade que possivelmente compromete o acesso Justia em
questes ambientais: a percia. Pois, de que adianta determinar justia gratuita sem que a percia possa
ser realizada para produo de provas?
O caso 49 o pedido da liminar para cessar a atividade degradadora do meio ambiente
proibindo-se qualquer interveno, continuao da construo da edificao e corte de vegetao, com
a desocupao imediata do imvel. A r alega que sofre problemas de sade e que a casa lhe serve de
residncia. A liminar foi deferida e o acrdo confirmou-a, fundamentando-se na dificuldade de
reparao das APPs, no justificada:
A tutela antecipada conferida liminarmente deve ser vista, em
questes ambientais, com uma certa particularidade. Deve-se considerar
a irreversibilidade ou a difcil reparabilidade do estado ftico das
reas de preservao ambiental. Neste exame de cognio sumria dos
documentos acostados aos autos e diante da possibilidade de ofensa a bem
jurdico indisponvel artigo 225 da Constituio da Repblica legal e
idnea a tutela de urgncia deferida.[...] A reserva florestal legal
protegida e essencial ao conceito de meio ambiente saudvel. No
pode sofrer depredaes. O Estado atravs de seus rgos e leis limita a
propriedade privada em prol do interesse coletivo para um ecossistema
equilibrado [...] (p. 2-3, caso 49, relator Guerrieri Rezende).

No caso 54 o ru argumenta que morador do local h mais de 15 anos e paga imposto


Municipalidade. A deciso do acrdo confirmou a deciso interlocutria de primeira instncia,
determinando a desocupao.
"Pouco importa tenha o interessado exibido ttulo dominial
cuja origem sofre restries, porquanto constatada a irregularidade da
construo em rea de interesse ambiental, a medida de liminar que
determinou a desocupao, interrompendo uma situao de ilegalidade
permanente, merece subsistir, no se vislumbrando na espcie ofensa ao
direito de propriedade."(p.3, caso 54, relator Demstenes Braga)

No caso 6, a sentena, assim como o acrdo, julgaram procedente a ao, determinando a


demolio das construes (chiqueiro e casas), a derrubada de culturas no nativas (bananeira e ps de
caf) e a restaurao da vegetao na rea de preservao permanente, alm da indenizao pelos danos
ambientais.
Os casos 29 e 32 se referem mesma ACP, interposta com o intuito de demolir moradia
situada em rea de 1 categoria onde, de acordo com a lei paulista de proteo aos mananciais,
89

Recolhimento de taxa judiciria.

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proibido qualquer tipo de edificao. O objetivo tambm a composio dos prejuzos caudados ao
meio ambiente e a devoluo da rea ao status quo ante. No se define o que status anterior, o que
pode simbolizar um grande impasse na execuo da sentena, tendo em visa que as reas entorno de
Represas surgem da prpria construo da represa, da interveno humana e, portanto, no
necessariamente eram vegetadas, muito menos com espcies nativas (como determina que seja o
Cdigo Florestal). Em ambos a deciso pela reforma da sentena, determinando a manuteno da
construo, sob o argumento de que: 1) aps o ajuizamento da ACP surgira lei 9.866/1997, com o
objetivo de compatibilizar as aes de preservao dos mananciais de abastecimento e as de
abastecimento e as de proteo ao meio ambiente com o uso e ocupao do solo e o desenvolvimento
socioeconmico.; 2) se tratava de moradia de pequeno porte existente desde 1974, identificada em
exame de estereoscopia, portanto, anterior s leis de proteo aos mananciais, e, por fim, reconhece
limitada a providncia de remoo dessa construo:
[...] o autor [MP] corre o risco de conseguir efeito contrrio
quele que visa obter com o provimento jurisdicional perseguindo nesta
demanda, pois a demolio da residncia apenas abrir especo para a
invaso da rea por terceiros, que certamente dela no cuidaro de
modo a preservar o meio ambiente.
que o Poder Judicirio no tem logrado impedir, ao
longo desses anos, a ocupao indiscriminada das reas de
preservao do manancial de que ora se trata, dado que, conforme se
apurou pericialmente, s margens da represa de Guarapiranga
existem inmeras residncias, clube de campo, loteamento, imveis
de toda espcie e at uma grande favela (fls. 361 a 450). (p. 4, caso 32,
relator designado Paulo Franco)

O caso 36, assim como em muitos outros, os pedidos sucessivos e subsidirios levaram a
uma ampla gama de possibilidades de resoluo das demandas, demonstrando a dificuldade em se
determinar qual a providncia mais adequada nesses casos complexos. A demanda foi julgada
procedente em primeira instncia com relao ao proprietrio do local e Prefeitura Municipal de So
Jos dos Campos. E o acrdo confirmou a sentena em sua integralidade.
Desta forma, salta aos olhos no apenas a irregularidade da
construo em questo, erguida sem as cautelas necessrias, como tambm
a constatar-se assistir razo ao autor, na medida em que imputa Prefeitura
Municipal de So Jos dos Campos a pecha de conivente com tais
irregularidades, na medida em que funcionrio seu teve conhecimento
prvio da existncia da referida construo, quedando-se inerte, contudo,
na sua obrigatria atividade de fiscalizao. [...] Tambm se constata a
existncia de danos ao meio ambiente, na medida em que ocorreu
desmatamento irregular [...] Se existe legislao que impede o
erguimento [sic] de semelhantes construes, em smiles situaes,
pura e simples conseqncia disso a possibilidade da demolio da

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construo erguida de forma ilegal e irregular.(p.7, caso 36, relator


Wanderley Jos Federighi)

No caso 39 o pedido pela retirada da rea das construes e a recuperao da rea, com o
custeio de projetos de recuperao ambiental da rea, aprovados pelos rgos competentes. Tanto a
Prefeitura quanto a Polcia Florestal anteriormente haviam investigado o desmatamento e a construo
de um barraco na rea. O ru argumenta que no local onde edificou sua moradia se formou uma
pequena vila de moradores e a sua falta de condies financeiras e sociais impedem de promover a
demolio. O acrdo confirma a sentena, mandando demolir, sob o argumento de que:
bem de ver que as ocupaes clandestinas devem ser
reprimidas, sob pena de perda da funo ecolgica dos espaos protegidos,
cuja preservao do ecossistema imprescindvel para a sobrevivncia da
flora e da fauna nativas.
Finalmente, como ponderou a d. Procuradoria de Justia: as
consideraes de cunho social e econmico que fez, embora sensveis, no podem
legitimar ocupaes irregulares, sob pena de se legitimar toda e qualquer ocupao
em detrimento do meio ambiente. E a alegao de que o barraco atende o direito
moradia, fundamento invocado no recurso pelo recorrente (fls.140), no tem
consistncia porque, na contestao, o requerido informou ter vendido o barraco
para Adson Teodoro Santos. (fls. 154)(grifos do autor, p.3-4, caso 39, relator
Oliveira Santos)

A fundamentao est na defesa da fauna e da flora, refutando-se o direito de moradia sob o


argumento de que o barraco havia sido vendido a outra pessoa, o que no atenderia ao direito
moradia. No se observou que o direito moradia neste caso seria no daquele que construiu, mas
daquele que comprou o barraco.
No caso 50, o pedido tambm para demolir edificaes, retirar cultura de subsistncia e
entulho para restaurao integral das condies (em 120 dias). A sentena julgou procedente a ao e o
acrdo ratificou a deciso por unanimidade, baseada na preponderncia do direito ao meio ambiente.
Essa deciso tambm credita a invaso da rea omisso do poder pblico na fiscalizao.
"Ocorre que no existe argumento acolhvel para quem
invade rea de preservao permanente e a devasta, seja qual for o
motivo de fato passvel de invocao. O meio ambiente no Brasil, pese
embora a rapidez com que destrudo, na insensatez que as futuras
geraes lamentaro, goza de proteo retrica bastante explcita. O artigo
225 da Constituio da Repblica torna o meio ambiente um bem da vida
de uso comum do povo, essencial preservao da sadia qualidade de vida.
E incumbe o Poder Pblico e toda a sociedade de preserv-lo para as
presentes e futuras geraes.
A lenincia e omisso do Poder Pblico permitem a
proliferao de invases verdadeiramente delitivas em relao natureza e
a invocao do fato consumado uma nefasta constatao nos

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indefensveis argumentos oferecidos por aqueles poucos que se vm


obrigados a comparecer perante o Estado-juiz, acusados de degenerao
[sic] da natureza. [...]
Provada a destruio ambiental, a construo irregular, a
derrubada da mata, impe-se a restaurao, pois o ambiente precisa
regenerar-se. Disso depende, em estrita ou larga escala, a prpria
possibilidade de vida no planeta."(p.3-4, caso 50, relator Renato Nalini).

Por fim, o caso 59 se assemelha muito ao 50, tambm de Ubatuba, com a sentena
determinando a demolio da edificao, a paralisao dos desmatamentos, a proibio de qualquer
ocupao. O ru apela argumentando que est ocorrendo violao ao direito de moradia; que l estava
residindo porque no havia outro lugar, e que o Municpio no se preocupava em encontrar uma
soluo questo social (p.1-2, caso 59, relator Samuel Jnior). O acrdo manteve a sentena:
"As provas existentes nos autos esto a demonstrar, de forma
segura, que ele, efetivamente, sem qualquer licena dos rgos Ambientais
ou do Poder Pblico Municipal, ocupou indevidamente rea de
preservao permanente, margem de um curso d'gua e mangue
devastando-o, tendo, inclusive, impermeabilizado o solo com uma
edificao feita no local. [...]
Sustenta [apelante], ainda, que tem o direito de permanecer ali
porque seria sua moradia e de sua famlia e que a causa maior da devastao
do meio ambiente, em situaes como a sua, seria a misria.
No h, porm, como se dar guarida a seu apelo.
Se por um lado h um problema social, que atinge o
apelante e sua famlia, que compete a outras esferas do Poder
resolver, em especial frente ao caso concreto, por outro existe o
interesse maior da coletividade de ter o meio ambiente preservado."
(p.2, caso 59, relator Samuel Jnior).

Esses casos so os que evidenciam mais a preponderncia do direito ao meio ambiente em


relao ao de moradia, sob o argumento de que a questo ambiental de interesse da coletividade,
enquanto o habitacional (pelo menos nas moradias individuais) um problema de interesse particular.
De certo seria apenas um problema de uma pessoa se no soubssemos que a habitao regular por
muito esteve inacessvel populao de baixa renda. A deciso considera o problema como pontual,
tanto que nesses casos, ao contrrio dos casos em reas de risco, no h pedido para relocao ou
insero das pessoas em programas habitacionais. Entretanto, enquanto essas pessoas no puderem ter
um espao para viver, as invases tendem a continuar.
Nos 27 casos identificados como loteamentos clandestinos ou irregulares (casos 2, 3, 4, 8, 10,
12, 15, 16, 17, 18, 19, 22, 23, 27, 28, 31, 34, 35, 37, 38, 41, 42, 43, 51, 52, 53, 56), os pedidos liminares90
90

Os pedidos liminares so extrados da leitura dos Agravos de Instrumento.

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so para suspenso das obras, da comercializao dos lotes, da realizao de publicidade, e do


recebimento de prestaes (caso 3 e 23); indisponibilidade dos imveis (caso 42 e 43); demolio e
desocupao das moradias (caso 27) em rea de risco (12 e 34).
As DECISES liminares, assim como nos casos de favelas, so em unanimidade a favor da
desocupao e demolio das moradias em reas de risco (caso 12 e 34) e mesmo fora de rea de risco
(caso 27), mas sem se tratar de um local para abrigar essas pessoas removidas. Tambm decidem a
favor da suspenso das obras, da comercializao dos lotes, da realizao de publicidade, e do
recebimento de prestaes (caso 3). E, mais radical, pela imediata desocupao da rea
ambientalmente restrita, proibindo-se a interferncia na rea (caso 28).
A liminar foi concedida para que os moradores desocupassem
a rea descrita na inicial, atingindo a deciso a todos aqueles que nela
residem, de boa-f ou no, tendo em vista o bem maior que deve ser
tutelado, qual seja, o meio ambiente. (p.2, caso 27, relator Brenno
Marcondes).

Os pedidos definitivos91 so, em sua maioria, para recuperao das reas degradadas,
normalmente com pedido de demolio, ou ento de regularizao do loteamento, o que, em termos
prticos, significa a remoo da maioria das casas. Os pedidos nem sempre so claros, e s vezes se
tornam conflitantes diante dos interesses envolvidos, e deixam em aberto ao Judicirio a diversidade de
encaminhamentos para os casos.
Os pedidos so da seguinte variedade: a) suspenso das obras, da comercializao dos lotes,
da realizao de publicidade e do recebimento de prestaes (casos 8, 17/18); b) restaurao da rea
degradada e demolio das edificaes (casos 2, 4, 8, 16, 22, 27), com tombamento da rea a ser
preservada (caso 51); c) restaurao da rea degradada e demolio das edificaes somada
indenizao por perdas e danos sofridos pelos compradores dos lotes (caso 8, 12, 15, 56) e/ou pelos
prejuzos urbano-ambientais (caso 8, 31, 52 e 53); d) regularizao dos loteamentos (caso 35),
indenizao aos adquirentes (caso 41), recuperao ambiental e realizao das obras de infra-estrutura
e realizao de registro do parcelamento (caso 10 e 19); e) regularizao do loteamento com remoo
parcial (reas de risco e de primeira categoria, de acordo com a Lei Estadual de Proteo aos
Mananciais) com o criao de rea verde nas reas nos vazios no loteados (caso 37); f) indenizao
para a recomposio do complexo ecolgico, abstendo-se de interferir nos lotes restantes (caso 17/18).
Sobre as DECISES definitivas, os casos 10 e 19 confirmam as sentenas, determinando
que seja realizada a regularizao fsica e fundiria dos loteamentos. No caso 10, apenas os loteadores
foram condenados, excluindo-se a Prefeitura Municipal de Cajamar do plo passivo. A condenao
considerou possvel a regularizao da infra-estrutura do loteamento e a recuperao ambiental.
A prova realizada nos autos demonstra a existncia de
irregularidades no loteamento, irregularidades na realizao do
loteamento, irregularidades que causaram danos aos adquirentes dos lotes,
que suportam a inexistncia de saneamento bsico, e por toda a
coletividade que sofre com os efeitos da desestruturao urbanstica
91

Os pedidos definitivos so identificados nos Agravos de Instrumento e nas Apelaes Cveis.

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causada pela implantao de parcelamentos desta natureza, sem o respeito


aos requisitos mnimos exigidos pela legislao.(fl.596). Ocorreu, ainda,
dano ambiental, mas que pode ser recupervel. (p. 6, caso 10, relator Pires
de Arajo).

No caso 19, muito semelhante ao 10, a deciso condenou os loteadores em implantar as


melhorias de infra-estrutura e realizar a recuperao ambiental, enquanto o Municpio foi
responsabilizado solidariamente pelas remoes nas reas de risco e pelas indenizaes aos moradores
proprietrios de moradias com insanveis riscos de segurana (p.7, caso 19, relator Magalhes Coelho).
No caso 16, a sentena que dava pela improcedncia da ao relativamente a todos os rus foi
reformada completamente no acrdo para determinar a condenao de todos (Prefeitura, Associao
de Moradores, Proprietrio, empresa que realiza terraplenagem) sob os seguintes argumentos:
Caso se conclusse em sentido contrrio, ficaria aberto largo
campo atividade loteadora ilegal, mediante atuao de intermedirios,
fictcios ou no, mas dedicados aquisio de bens preservados, para, sem
lastro de responsabilidades, alien-los a pessoas geralmente simples e
incautas, expediente, com o que os alienantes ficariam sempre, com a
possibilidade de, por via indireta, comercializar para loteamento, rea em
que tal explorao fosse vedada, a qual, alis, dificilmente se imaginaria
comercializada a adquirentes de razovel esclarecimento social. O
julgamento em sentido contrrio seria precedente de potencialidade
transgressora considervel, fora da propagao do sucesso da
esquiva atividade fraudadora. [...] A responsabilidade do Municpio
resulta da irrecusvel omisso que permitiu chegasse a infrao ambiental
ao ponto de vir a ser brandida como argumento de impossibilidade de
recomposio.
Postas de lado as questes relevantes, de natureza poltica
e social que o caso sem dvida encerra, a verdade que no se pode
dar por imune de responsabilidade o Poder Pblico municipal que se
omite em coibir a indevida devastao ambiental, em matria de
construes irregulares, como no caso se verifica. O contrrio ser
abdicar do objetivo de implantao de cidades verdadeiramente
adequadas populao, e de preservao do ambiente na atualidade e
para as geraes futuras.(p.8-9, caso 16, relator Sidnei Beneti).

Nos casos 52 e 53, que se tratam de Praias de Ubatuba, inseridos em no Parque Estadual da
Serra do Mar (Ncleo Picinguaba e Praia de Cambury) as sentenas e acrdos foram pela condenao
cessao das atividades degradadoras, com demolio das casas, e indenizao dos danos
irrecuperveis ao meio ambiente. No caso 52 o Estado foi aceito a compor o plo ativo da ao, como
assistente do MP. O interessante desse caso que alguns rus j tinham tido seu direito de permanecer
ali em outra ao e puderam opor o direito da coisa julgada a seu favor, porque suas residncias foram
erigidas antes do tombamento do Parque. Com a nota de que as ampliaes, alteraes, reformas
ficaram sujeitas autorizao do CONDEPHAAT e da Prefeitura Municipal. Aqueles que no

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comprovaram a propriedade anterior ao tombamento, mesmo que proprietrios, foram obrigados a


demolir suas casas:
Os rus adquiriram a propriedade quando as restries
ambientais e legais j estavam em vigor a procedncia a ao decorre da
ocupao da edificao sem prvia autorizao dos rgos ambientais e do
Municpio, afastando, ao menos em tese, eventual pretenso indenizatria
ou bice execuo da sentena. Desrespeitar uma liminar, inclusive
valendo-se da criativa (mas que aumenta a criatividade da infrao) tcnica
de erigir a construo sob tendas de lona, forma de ocultar a infrao at
que as fundaes e paredes estejam em estgio mais avanado.
A soluo aquela alvitrada na sentena (fls. 563, vol. 3): a
demolio das construes e acrscimos erigidos no imvel, a recuperao
da rea degradada conforme plano de recuperao a ser apresentado ao
DEPRN, a absteno de qualquer atividade, explorao, construo,
desmatamento ou outra forma de interveno que cause dano rea,
incidindo nesta e na obrigao de recuperar a multa diria de 25 salrios
mnimos em caso de inadimplemento, e no pagamento de indenizao a
ser apurada em liquidao.
As construes feitas em loteamento clandestino em rea
de preservao permanente sem licena das autoridades ambientais
devem ser demolidas, nica forma de reposio da rea em sua forma
original, eventuais direitos dos ocupantes devem ser dirimidos em
ao prpria. Aplica-se o princpio da preservao e da
preveno.(p.12-13, caso 52, relator Torres de Carvalho).

No caso 53, assim como no 52, apenas aqueles que comprovam pertencer Comunidade de
Picinguaba so deixados a permanecer em suas casas. A dificuldade aqui est em produzir essas provas
j que na maioria so ocupantes, sem ttulos de propriedade, que, segundo seus argumentos:
[...] manteriam suas posses entre 30 e 100 anos, com dezenas
de casas e ranchos de canoas e que, inclusive, na praia, existira escola
pblica e posto de sade funcionando h vrios anos [...] Alegam ainda
que a ocupao da Praia seria basicamente por antigas famlias de
caiaras, negros descendentes dos quilombos, muitos anos antes da
criao do parque; que em face da grande distncia do centro os
moradores seriam obrigados a retirar seu sustento da terra e do mar e
nos finais de semana dos poucos turistas que se aventuram a ir at l.
Pretendem, assim, a reforma da sentena para restabelecer, inclusive, a
dignidade e cidadania de um povo antigo, que est l h quase 200 anos,
com sua cultura de subsistncia, sua pesca, seus ranchos e canoas e
barracos simples, sem nada receber do Estado. [...] Acrescentam, ainda que
em face da abertura de uma estrada, o local passou a ser freqentado por
alguns turistas, razo pela qual os ranchos foram transformados em

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pequenos bares, de onde tiram o complemento para que possam


sobreviver [...](p.3, caso 53, relator Samuel Jnior).

A deciso do acrdo reconhece as dificuldades da ao, primeiramente porque est


composta por vrios rus, em diferentes situaes, o que seria uma irregularidade no prprio processo.
Em segundo lugar, pela identificao de quais pessoas compe a comunidade tradicional e quais
pessoas se deslocaram para o local em decorrncia das atividades tursticas:
A questo no fcil, exatamente porque as situaes dos
apelantes no so idnticas. [...]
Foi e deve ser ressaltado, um passo muito importante, no
sentido de se preservar o que ainda resta da Serra do Mar, a criao do
referido Parque, mas, toda evidncia, a proibio de qualquer utilizao
da rea, que deve ter basicamente efeito a partir do Decreto de criao para
frente, somente pode ser oposta queles que l j viviam se houver uma
prvia e justa indenizao de suas posses longevas.
No o simples fato de estarem dentro do Parque, que, por
si, implica na concluso de que sejam condenados, como o foram na
presente ao [sentena primeira instncia].
So, na maioria, pelo que se depreende, pessoas humildes,
que l se instalaram h muito para criar suas famlias e encontrar,
procurando preservar sua cultura, meios de subsistncia. No entanto,
outros, efetivamente, se aventuraram naquelas paragens em poca
mais recente e degradaram o meio ambiente.[...]
No se desconhece a existncia de diversos estudos que se
referem ao Ncleo Picinguaba, como sendo uma vila de pescadores
artesanais cujo nome significa refgio de peixes em tupi-guarani. E ainda,
que tal rea foi tombada pelo CONDEPHAAT em 1983 como rea de
preservao permanente, sendo uma das poucas vilas existentes no litoral
paulista que mantm algumas das tradies e costumes caiaras como
casas tpicas, formas de organizao de atividades ligadas pesca artesanal,
valores regionais, entre outros. [...]
Aqueles que estavam no local antes da criao do Parque,
no podem ser obrigados por vias transversas a deixar suas origens e
tradies, como o caso do mencionado Altino.
O mesmo no se aplica aos que l construram casas ou
barraces para lazer e aos caiaras, que construram bares na praia e
nas encostas da montanha. Estes, sim, causadores de danos ao meio
ambiente que devem ser obrigados e repar-los. (p.4, 5, 7 e 11, caso 53,
relator Samuel Jnior).

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Esses casos que tratam do conflito entre o Parque Estadual da Serra do Mar e os antigos
moradores (em especial casos 52 e 53), so um exemplo do conflito que gerado pelas polticas de
criao de reas de conservao de proteo integral92, visando a preservao de fauna e flora, sem a
possibilidade de convivncia com atividades humanas. Essa tipo poltica de preservao foi largamente
criticada por DIEGUES (2004) no seu O mito da Natureza Intocada por no considerar a
diversidade de relaes que se pode estabelecer com o mundo natural, inclusive participando de forma
rica na diversidade biolgica e conservao dos recursos naturais, como fazem populaes tradicionais,
como as caiaras.
Aqui cabe destaque aos casos em que foram apontadas SOLUES ALTERNATIVAS
completa remoo, com objetivo de mitigar os danos ambientais e realizar a regularizao calcada na
realidade (casos 17/18, 31, 37, 41 e 51).
Nos casos 17 e 18, que se referem mesma ACP, do Jardim Cana em So Bernardo do
Campo, apesar da condenao dos loteadores que promoveram a ocupao em APPs, por meio de
Associao inidnea, a ACP no busca a demolio das edificaes, considerando que seriam
prejudicadas as pessoas que compraram esses lotes:
Como se v da simples leitura do dispositivo da sentena em
cotejo com a do dispositivo do Acrdo transcrito pelas razes de apelao
(fls.833), no julgou, a sentena, no sentido demolitrio. Apenas
responsabilizou as apelantes e outros participantes dos atos de que
resultaram os danos, pelas conseqncias, estabelecendo multa que nada
tem de inadequada, [...]
7- O caso chega, sem dvida, ao resultado de responsabilizao
jurdica de agentes que possuem a responsabilidade social e patrimonial
pelos atos lesivos ao meio ambiente, em vez de quedar-se na tentativa de
responsabilizao dos menores e hipossuficientes desse agir vtimas, em
verdade, tambm, de atividades como as que a sentena veio a
responsabilizar.(p.13-14, caso 17, relator Sidnei Beneti)

No caso 31, o acrdo reconhece que as pessoas que ocuparam o loteamento foram vtimas
de um loteador clandestino, que tinha intenes eleitorais, propondo medidas mitigadoras para
enfrentar o caso. Mais um caso em que se reconhece uma das lgicas que est por trs da irregularidade
urbana:
Apesar da rea do loteamento apresentar condies
topogrficas desfavorveis ocupao para fins residenciais, os dois
primeiros rus, em meados de 1988, promoveram o subloteamento nas
quadras 9 e 10 do antigo loteamento, sem obedincia s restries da Lei
no 6.766/79, ento j em vigor, e sem dotar a rea de condies mnimas
de infra-estrutura, causando intensa ocupao da mesma e danos ao meio
ambiente.

92

O Decreto-lei 10.251/77 criou o Parque Estadual da Serra do Mar.

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WALTER [dono da imobiliria promotora do loteamento]


era, na ocasio, candidato Prefeitura de Guarulhos (fls. 162) e,
possivelmente com intuitos eleitoreiros, incentivou vrias famlias a
se instalarem no local, com a promessa de que a situao seria
regularizada e de que a aquisio de pequenos lotes seria
oportunamente facilitada, mediante pagamento das prestaes. A
ocupao da rea deu-se atravs de promessas informais de venda de lotes,
de cadastramento de interessados na sua aquisio e de abertura de vias de
circulao.
Assim, a rea foi sendo parcelada irregularmente, mediante a
construo desordenada de pequenas moradias, o que causou considervel
degradao ambiental.
Ao que consta, a restaurao da rea no mais possvel,
restando, apenas, a adoo de medidas mitigadoras dos seus efeitos.
[...]
Todos os apelantes [loteador e proprietrio da rea] foram
responsveis pela degradao ambiental e devem ser considerados
poluidores. Tm a obrigao de restaurar a rea, na medida do possvel, e
indenizar os danos causados ao meio e coletividade. (grifos nossos, p. 2,
3 e 4, caso 31, relator Gonzaga Franceschini)

No mesmo sentido do caso 31, o caso 41 condena os loteadores clandestinos, tanto na


sentena quanto no acrdo, sem falar em demolio, mesmo porque, pelo que se extrai da leitura do
documento, o pedido para regularizao do loteamento e indenizao aos lesados na compra dos
lotes:
Infringiram, inegavelmente, os loteadores clandestinos a
legislao constitucional e infra cujos dispositivos foram enumerados,
exausto na inicial, donde o acerto em se lhes apontar o julgado as distintas
responsabilidades, como prudentemente, manter os prejudicados onde se
encontravam.(p.3, caso 41, relator Alves Bevilaqua).

O caso 37 tambm prev uma soluo intermediria. Tanto sentena quanto acrdo foram
a favor do pedido de remoo das moradias, mas apenas daquelas localizadas em reas de primeira
categoria (LPM) e em reas de risco, com a elaborao de projeto para que os lotes vagos se tornassem
reas verdes e fosse implantada coleta e tratamento de esgotos. Mesmo que os prazos impostos sejam
exguos, tendo em vista os prazos mnimos impostos para licitao (Lei 8.666/93) de qualquer obra ou
servio pblico, de 60 e 90 dias, a determinao pode ser considerada mitigadora.
O ltimo caso em que se discutem medidas mitigadoras se volta para a proteo do meio
ambiente. O pedido inicial alm de prever a remoo do loteamento, pedia o tombamento da rea de
preservao. Tanto sentena quanto acrdo foram contra o tombamento, alegando que a estratgia
correta seria a criao de um Parque. O Parque Urbano de Conservao Ambiental e Lazer foi criado
na rea (imvel atrs do Cadeio de Osasco) pelo Estado, Lei 50.597 de 27.3.2006. Em apoio criao

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do Parque o voto do relator sorteado Renato Nalini. Em seu voto, acredita que o tombamento da rea
traria mais segurana permanncia do Parque:
O tombamento instrumento administrativo que no
restringe ao Governo. A preservao ambiental dever de toda sociedade.
Se esta se convenceu de que se mostra conveniente utilizar-se dessa medida
para melhor proteger o patrimnio ecolgico, acionou o Ministrio
Pblico e este se valeu de providncia contida no ordenamento, defeso ao
Judicirio deixar de acolher a pretenso, sob argumento de que o tema
reside na discricionariedade da Administrao. [...]
Hoje existe o decreto estadual a reservar a rea
preservao e ao lazer. Nada garante que futuras geraes no possam
rever tais atos, em nome de pretenso progresso ou noo equivocada
de desenvolvimento.
J o tombamento impor obrigatria tutela da rea e
representar restrio maior para um espao vulnervel. [...] (p.16,
caso 51, relator sorteado Renato Nalini).

Aqui se observa que o Magistrado considera a possibilidade de que haja uma forma de
preservao que una lazer e preservao com a criao de um Parque, e apia a deciso do Estado que o
criou.
Um grande empecilho que se impe aqui o fato de que, muitas dessas reas so
absolutamente restritas utilizao e ocupao, de acordo com a legislao existente, como as APPs e as
Unidades de Conservao de Proteo Integral93. A ausncia de uma lei que permita sua utilizao
compatibilizando usos (como lazer e preservao) ou sua regularizao (com habitao e mitigao
ambiental) nos espaos urbanos, se no impede, um entrave obteno de financiamento pblico
para implantao das melhorias e viabilizao de sua utilizao com usos desejados, compatibilizando
atividades.
Por fim, algumas discusses foram corriqueiras na leitura dos acrdos, e podem ser
apontadas como QUESTES GERAIS. A primeira sobre a necessidade de citao dos
invasores/posseiros/compradores dos lotes para compor as aes, j que as conseqncias diretas das
remoes ou processos de regularizao os atingiria.
A citao considerada desnecessria por diversos motivos. H casos que acolhem a tese do
Ministrio Pblico, considerando que essas pessoas tambm so vtimas de loteadores ilegais e no
podem configurar como rs nas aes, ou porque sero beneficirias do resultado da ao (com novas
moradias, com eliminao dos riscos, com indenizao pelas benfeitorias realizadas), casos 24, 38 e 44.
No caso 22, a tese de que o Poder Pblico deveria realizar as obras de extino do ncleo
habitacional e recuperao ambiental da rea, por isso a desnecessidade de citao dos moradores
como litisconsortes passivos. Em outros casos a citao considerada necessria para que conheam a
ao que lhes trar conseqncias, mas no para comporem o plo passivo da ao (caso 2, 17/18 e
93

Nem todas classificadas na lei do SNUC.

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23), por no ter sido a atitude dos adquirentes de boa-f que teria lesado a ordem ambiental e
urbanstica.
Citao apenas para cincia dos fatos:
De fato, dois so os nveis de irradiaes jurdicas; primeiro, da
empresa, do empreendimento, objetivado, pensado e implementado,
visando o loteamento irregular, ou ento a idia, planejamento e
organizao; o segundo, da pluralidade das microatitudes [sic], em cada
lote, cujos adquirentes de boa-f, inclusive passaram a integrar como
membro a sociedade [...]
A demolio das edificaes decorre mais do efeito erga omnes
da sentena; cuja preveno atendida pela notificao dos interessados na
inicial.
No se pode confundir solidariedade e chamamento ao
processo, com litisconsrcio e necessidade de integrao ou no do plo
passivo, com sentena uniforme ou no. [...] [os] [...] proprietrios ou
ocupantes devem ser necessariamente citados.(p. 274-275, RT
731/1996), caso 2, relator Cauduro Padin)

Outro argumento levantado pelo Ministrio Pblico de que no h necessidade de citao


de todos os moradores porque eventual deciso teria efeitos erga omnes, pleito deferido em despacho do
caso 55. Ou ento que a necessidade de citao seria uma medida para procrastinar o processo, como
alegam os votos vencidos dos casos 12 e 15.
Desnecessidade de citao:
que a questo sub judice adquire contornos peculiares, eis
que algumas pessoas residentes no local quando da propositura da ao ali
no mais se encontram, tendo outras famlias fixado residncia na rea
embargada, mesmo sabedoras de que o acesso e fixao de moradias no
local eram terminantemente vedados. Tanto a realidade do embargo da
obra e da questo litigiosa ento estabelecida era do conhecimento de
todos, formalmente citados ou no, que muitos invasores daquele
pedao do Parque Estadual da Serra do Mar apresentam contestao
mesmo sem terem sido formalmente citados, e outros tantos
afirmaram em abaixo assinado entregue digna Representante do
Parquet local que estavam cientes do embargo da obra (conferir s
fls. 908/913), tudo demonstrando que aqueles que ali ingressavam,
tornavam-se cientes de que sua permanncia seria em breve questionada
em vista da ao existente e da liminar concedida initio litis e que perdura
at essa data. (p.11, caso 55, relatora Regina Zaquia Capistrano da Silva,
grifos nossos)

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Afigura-se desnecessria a citao obrigatria de todos os


ocupantes da rea tendo em conta que a eventual sentena de
procedncia da ao civil pblica far mesmo coisa julgada erga
omnes nos termos do art. 16 da Lei 7.347/85. [...]
Vale recordar que no se pode, atravs de dificuldades
impostas na instrumentao processualstica comum, pactuar com
eventual impunidade de implantao irregular de loteamentos em
regio de proteo de mananciais hdricos, com comercializao de
lotes e prdios inclusive sob risco de desmoronamento.(p.2, caso 12, voto
vencido do relator Jovino de Sylos, grifos nossos)

Esse mesmo caso 55, em voto vencido do revisor Celso Aguilar Cortez, levanta a temeridade
de no serem realizadas as citaes regulares dos ocupantes da rea, mandando ser realizada, mesmo
que por edital.
[...] a sentena so pode atingir ocupantes que no so
sucessores de rus indicados na inicial e que no foram citados nem ao
menos por edital. No se ignora o problema da impossibilidade de
citao de todos os ocupantes de reas invadidas, tendo em vista a
rotatividade e o aumento do nmero de invasores, mas isto no
autoriza a dispensar um mnimo de garantia ao devido processo legal.
Cabe ao autor, nestas circunstncias, requerer citao por edital de rus
incertos, no identificados [...] (p.2, caso 55, voto vencido do revisor
Antonio Celso Aguilar Cortez).

Em sentido oposto, nos casos 4, 5, 8, 9, 12, 15 e 55 os moradores so considerados rus,


devendo ser citados como litisconsortes passivos necessrios, para terem assegurado o direito ampla
defesa e ao contraditrio (caso 9). Os casos 5, 15 e 55 chegam a determinar a anulao do processo
desde seu incio por falta de citao dos moradores.
Citao como litisconsrcio passivo necessrio
Ocorre, porm, que, para o pedido possa ser decidido, nos
termos em que foi formulado, necessrio que integrem a lide todos os
ocupantes da rea tida como degradada, j que, se acolhida a pretenso,
devero eles ser removidos e vero eles tambm ser demolidos os imveis
em que habitam, o que significa que incide, na espcie, o art. 47 do CPC.
(caso 5, RT 757, p.166, relator Paulo Franco)

A rea ocupada , segundo a inicial, de 18.000 metros


quadrados (fls.20). Supondo-se (e apenas supondo-se) que tivesse sido ela
parcelada em lotes de 5 metros de frente, por 15 metros da frente aos
fundos, sem descontar-se as reas das ruas teramos, no mximo, 240 lotes

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ou 240 compradores, ou 240 litisconsortes, e no milhares como exagera a


Municipalidade. Seriam, na realidade, bem menos lotes, compradores e
litisconsortes.
Imagine-se que o pedido seja acolhido, dispensada a
citao dos litisconsortes e negada a liminar, fosse a ao tida por
procedente (o que se admite apenas para argumentar).
Seriam essas centenas de famlias surpreendidas por uma
ordem judicial determinando a imediata desocupao dos lotes
ocupados e demolio das respectivas edificaes, assegurando o
direito a ressarcimentos dos danos sofridos, danos esses a serem
apurados quando da execuo.
Uma outra questo: sem a identificao dos compradores
dos lotes, como poder a sentena final indicar quais as pessoas a
serem indenizadas?
A determinao judicial acautelando os interesses dos
compradores dos lotes, que so litisconsortes passivos necessrios, no
inviabiliza o prosseguimento do feito.(p. 6-7, caso 12, relator designado
Walter Swensson, grifos nossos)

Desta forma, induvidoso que a sentena afetar a situao


jurdica dos apelantes pessoas fsicas adquirentes dos lotes, que, por isso
mesmo, deveriam ter integrando o plo passivo da relao processual. [...]
Inadmissvel, na realidade, que os compromissrios
compradores, que edificaram suas casas nos lotes, viessem a ser deles
desapossados sem que lhes fosse propiciada oportunidade para se
defenderem no processo instaurado.[...]
Na medida, porm que a ao visa [...] ao desfazimento do
loteamento, a pretenso se volta tambm contra estes, que sero
desalojados dos imveis adquiridos, no caso de procedncia da ao.
Da o provimento dos recursos para anular o processo, afim de
que os adquirentes dos lotes venham a integrar a relao processual como
litisconsortes passivos.(p. 3, caso 15, relator designado Jos Cardinale,
grifos nossos)

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Naturalmente que alm de estar contida no pedido, e no est,


para se atender uma ordem com essa extenso h a necessidade da
audincia desses adquirentes, ou em outros termos, que esses
adquirentes participem da relao jurdica processual, no plo
passivo da demanda, como litisconsortes necessrios. So eles
titulares de direitos e interesses que sero atingidos com o
atendimento de uma pretenso de desfazimento do loteamento.
No se pode aceitar que esses adquirentes sejam qualificados
simplesmente de terceiros submetidos aos efeitos da sentena, sem
nenhum direito de defesa, como insinuado pelo autor em sua razes de
apelao. Expuls-los da rea, e demolir as edificaes que fizeram, sem a
garantia do devido processo legal, que envolve a prvia audincia e o
contraditrio, afigura-se uma violncia jurdica flagrante.(p. 9, caso 4,
relator Ruiter Oliva, grifos nossos)

A segunda questo comum sobre a Legitimidade Passiva do Poder Pblico nas


demandas. No caso 3, considera-se que no h necessidade de que a Prefeitura componha o plo
passivo porque esta em nada participou dos graves fatos descritos na inicial (p.4, caso3, relator Cezar
Peluso). Em sentido oposto, as decises dos casos 23, 34 e 37. No caso 34 por ser o Municpio o
responsvel pela regularidade do uso, ocupao e parcelamento do solo, assim como pela preservao,
proteo e recuperao do meio ambiente natural: [...] a determinao da liminar no foge s
atribuies constitucionais do Municpio, com vistas preservao da segurana e sade dos
moradores de casas situadas prximas aos problemas de inundao. (p.4, caso 34, relator Celso
Bonilha). No caso 37 no s a Prefeitura, como tambm o Estado, so chamados ao plo passivo por
omisso, como se depreende do acrdo:
[...] evidente designao passiva o Municpio, tanto que este, na
contestao de fls. 315/329, admite, textualmente: Essa ocupao vem
sendo feita pela populao carente desde a fundao da r, Associao
Comunitria Nosso Lar, em progresso geomtrica e de controle
impossvel, com a condescendncia, inclusive, do Estado de So Paulo.
reflexo das disparidades scio-econmicas existentes h sculos neste Pas.
Entretanto, abstraindo-se o discurso poltico por
impertinente: se no Direito Provado o poder de agir uma faculdade,
no mbito do Direito Pblico trata-se de imposio ou dever, que no
permite escusas do administrador diante de situaes que embora
complexas exigem suas atuao, de sorte que, no caso, a referida alegao
de impossibilidade de controle do loteamento somente configura, na
verdade, a confisso da prpria culpa pela Administrao municipal. [...]
Ocorre que, a propsito, consoante reconhecido em primeiro
grau de jurisdio, tambm a Administrao estadual nada realizou por
seus rgos especficos, como a Secretaria do Meio Ambiente e a Secretaria

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de reas Metropolitanas, no sentido de evitar o loteamento ou sua


progresso, principalmente, nas reas consideradas de primeira categoria,
persistindo a inao estatal, alis, mesmo aps a CETESB ter constatado,
em 1996, a irregularidade do empreendimento em rea de proteo de
mananciais, obrigada a assim proceder, somente para atender ofcio do
prprio autor desta demanda (fls. 251/256). (p. 10-11, caso 37, relator
Oswaldo Magalhes, grifos nossos).

No caso 51, apenas o Estado chamado como ru, em decorrncia de um dos pedidos da
ao (pelo tombamento da rea de proteo), mas no por conta do dever de fiscalizao do meio
ambiente, a fundamentao a seguinte:
[...] O Estado no se torna parte passiva nas aes
ambientais como decorrncia do dever genrico de proteger o meio
ambiente. rea pertencente a uma sociedade de economia mista, com
personalidade jurdica e patrimnio prprio; apenas a CDHU e a
CODASP, proprietria e cessionria da posse, devem responder ao na
questo ambiental: limpeza, conservao, proteo, impedimento de
invases, etc. A argumentao posta no voto do relator sorteado
transforma o Estado em ru em todas as aes do tipo, mesmo
naquelas em que autor, dada o dever genrico de fiscalizao e
preservao do meio ambiente; implica na legitimao por salto que
a jurisprudncia sempre repeliu.
No entanto, a inicial traz pedido de decretao do tombamento
da rea e tal pedido apenas contra o Estado e contra o Municpio pode
voltar-se; a legitimidade em relao a este pedido justifica a permanncia
do Estado no plo passivo. (p. 5, caso 51, relator Torres de Carvalho,
grifos nossos).

A terceira questo comum sobre a Faculdade ou dever da Prefeitura em realizar a


regularizao fundiria. Discute-se a possibilidade do Judicirio intervir em questes de competncia
do Executivo Municipal, como a regularizao de loteamento ou remoo de ocupao clandestina e a
disponibilizao de alojamento para a populao desalojada.
Alguns acrdos so no sentido de que o Municpio no tem o dever de regularizar
decorrente do artigo 40 da Lei 6.766/79, mas tem a faculdade, submetida a critrios de convenincia e
oportunidade. O dever surgiria somente quando a Municipalidade fosse a empreendedora do
loteamento. Outras decises, fundamentadas no direito indisponvel e difuso ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, acreditam que havendo leso decorrente de ato omissivo do Poder
Pblico Municipal, esse deve responder e ser obrigado a mitig-lo ou cess-lo. Mesmo que a
Municipalidade ou o Estado tenham cumprido seu dever de fiscalizao e denncia dessas
irregularidades, so colocados no plo passivo da demanda, do qual so liberadas em alguns casos.
Nos casos 8 e 10 os acrdos decidem pela faculdade da Prefeitura Municipal promover a
regularizao, que fica a critrio da administrao, avaliao da oportunidade e convenincia.

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[ administrao no] [...] cabe suportar responsabilidade pela


ao clandestina pela simples razo de manter aparato de fiscalizao que,
alis, no caso, foi executada, tanto que a presente ao resultou exatamente
dessa fiscalizao, cujo resultado foi comunicado ao Ministrio Pblico
que, em conseqncia, instaurou inqurito civil (fls.53/72) [...] Assim, no
cabe afirmar-se responsabilidade civil da Administrao por ato
praticado por particular pela simples razo de caber quela, a
fiscalizao e represso e tal ato, pena de embaralhar o confundir o
conceito de responsabilidade.[...](p. 16, caso 8, relator Jos Santana,
grifos nossos)

Em sentido oposto, a responsabilizao da Prefeitura Municipal aparece justificada por sua


omisso, no caso 16:
A responsabilidade do Municpio resulta da irrecusvel
omisso que permitiu chegasse a infrao ambiental ao ponto de vir a ser
brandida como argumento de impossibilidade de recomposio.
Postas de lado as questes relevantes, de natureza poltica e
social que o caso sem dvida encerra, a verdade que no se pode dar por
imune de responsabilidade o Poder Pblico municipal que se omite em
coibir a indevida devastao ambiental, em matria de construes
irregulares, como no caso se verifica. O contrrio ser abdicar do objetivo
de implantao de cidades verdadeiramente adequadas populao, e de
preservao do ambiente na atualidade para as geraes futuras.(p. 9, caso
16, relator Sidnei Beneti)

O caso 19 admitir a faculdade do Poder Municipal em regularizar quando ele mesmo


parcelador. A obrigao surgiria quando verificada sua omisso em fiscalizar o particular:
O Poder Pblico s se assujeita s imposies da Lei no
6.766/79 quando ele mesmo o parcelador. Da o porqu a norma que
possibilita a regularizao do loteamento pelo prprio Municpio conduz
uma mera faculdade e no uma obrigao. [...]
Conquanto no se aceite solidariedade entre o Municpio e o
Loteador, pena de exigir a reparao dos prprios prejudicados, uma vez
que, em ltima anlise, recursos pblicos seriam utilizados para
cumprimento da obrigao do particular, o Poder Pblico no pode se
furtar a sua responsabilidade em face da sua omisso ao permitir que
naquele local se erguessem diversas edificaes, com potencial e iminente
risco a seus moradores.
Se o Municpio omitiu-se no dever de fiscalizar e permitiu a
construo de moradias em encosta de morro, com evidente risco de
desmoronamento, sua responsabilidade manifesta.

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Da o porqu, nesse aspecto, devem responder solidariamente


pela indenizaes aos moradores de edificaes com riscos insanveis de
segurana, assim como procederem a retirada daqueles muncipes do local
e, ainda, realizar de modo premente todas as obras visando afastamento do
risco iminente. (p. 6-7, caso 19, relator Magalhes Coelho).

A quarta questo se refere competncia para o julgamento das aes, entre a Justia
Estadual e Federal, tendo em vista que a proteo do meio ambiente competncia comum da Unio,
dos Estados e dos Municpios. E, quando a Unio est em um dos plos da demanda94, quando, por
exemplo, se trata se Unidade de conservao federal, a competncia para julgar da Justia Federal.
No caso 55 foi considerada pacfica a competncia do Juzo Estadual para o conhecimento e
julgamento da ao ambiental, fundamentando-se no seguinte argumento:
[...] a competncia para o conhecimento e julgamento da
Justia Comum Estadual, eis que esta reina concomitantemente Unio na
proteo do meio ambiente, da flora e fauna em todos os sentidos e na sua
maior abrangncia, nica forma de se permitir o exato e correto
atendimento do comando constitucional, at porque no se cuida, in casu,
de legislar sobre o meio ambiente, mas a proteo local de um bem cujo
interesse toca toda a populao.(p.17, caso 55, relatora Regina Zaquia
Capistrano da Silva).

No caso 38, o fato da favela ter se instalado em rea de mangue (APP), possivelmente rea de
terreno de marinha e, portanto, pertencente Unio, gerou a dvida a respeito de qual jurisdio
deveria julgar o caso. A Prefeitura alegava ser a Justia Federal, enquanto a deciso foi pelo julgamento
na Justia Estadual, sem, contudo, esclarecer o porqu dessa deciso. Os argumentos utilizados
poderiam justificar qualquer uma das posies.
Assim, para deslocar o trmite para a rea federal seria
necessrio comprovar no s que os terrenos efetivamente pertencem
Unio, como tambm demonstrar que interesse ela poderia ter na
demanda.
Nesse sentido, so inmeros os julgados [quais?]. Dessa forma,
de incio, j no cabvel a pretenso da recorrente em ver a Unio no plo
passivo da ao e com isso obter a remessa dos autos a Justia Federal, com
base nos arts. 23, inciso VI e 109, inciso I, da Constituio da Repblica.
Mais que isso, a preservao do meio ambiente competncia
comum da Unio, dos Estados e dos Municpios (art. 23, VI e VII , CF), de
forma que, como os entes federados se encontram em igualdade de
94

Deve correr na Justia Federal (no criminal) os processos sempre que a Unio, uma de suas
autarquias ou empresas pblicas, forem autoras, rs, ou tiverem interesse jurdico, como
assistentes ou oponentes, em qualquer processo, salvo as que envolverem matria de
competncia das Justias Eleitoral e do Trabalho, de falncia ou acidentes de trabalho.

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condies da aludida competncia comum, a defesa judicial nessa rea


pode ser feita a Justia Federal ou Estadual.
E mais ainda, compete privativamente ao Municpio promover
o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano de forma
desordenada, de onde se origina verdadeira limitao administrativa ao
direito de propriedade que, em contrapartida, consagra municipalidade
uma das mais importantes atividades na defesa ambiental.
Tem o Municpio a competncia para promover programas de
construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de
saneamento bsico (art. 23, IX, CF).
Ao poder pblico municipal tambm incumbe assegurar
efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art.
225, parag. 1, CF), de tal forma que a sua omisso em exercer a
fiscalizao, o poder de polcia e demais consectrios administrativos lhe
gera a possibilidade de ser judicialmente responsabilizado.
O local do dano tambm fixa a competncia da Justia
Estadual para a tramitao da ao civil pblica ambiental (art. 2, da
lei n. 7. 347/85), no s pela facilidade na obteno de provas, como
tambm para melhor viabilizar a recuperao do dano.
Tudo, portanto, aponta na competncia da Justia Estadual
para julgar o presente. (pp. 10-12, caso 38, relator Jos Santana)

Algumas situaes inusitadas encontradas nos julgados.


No caso 27 as prprias pessoas que realizaram as denncias sobre a ocupao da rea de
preservao permanente so arroladas como rs e liminarmente submetidas a ordem de desocupao
da rea.
Sustentam os agravantes (fls. 02/08) que so partes ilegtimas
na ao civil pblica, uma vez que foram eles prprios que informaram ao
Ministrio Pblico acerca da invaso e degradao da rea em questo por
pessoas estranhas Cooperativa (agravante) e que, inclusive, ingressaram
com ao de reintegrao de posse contra elas, cuja liminar foi deferida
para que desocupassem a rea.(p. 1, caso 27, relator Brenno Marcondes).

Apenas o caso 31 mencionou o fato de um dos rus da ACP ter sido processado na esfera
criminal, como prev a Lei 6.766/79, entretanto, no foi
As testemunhas ouvidas atriburam a WALTER LUONGO a
autorizao para a ocupao de lotes por pessoas que no tinham

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163

condies de compr-los, mais ou menos mil e setecentas famlias (fls.


333/335).
Alis, quando interrogado na esfera criminal, o prprio ru
admitiu haver incentivado a ocupao na rea em questo (fls. 391).
Pouco importa se foram muitas ou poucas as pessoas beneficiadas. A
realidade que com base nas provas colhidas naqueles autos o
apelante acabou sendo condenado pelos fatos descritos na inicial e
somente no foi punido em decorrncia do reconhecimento da
prescrio (fls. 407/418).
Assim, induvidosamente o subloteamento irregular, a ocupao
desordenada atravs de pequenas moradias com o passar do tempo foi
aumentando consideravelmente o nmero de invasores e sem-teto, com
agravamento da devastao e os danos ambientais causados na rea esto
diretamente ligados forma de administrao da IMOBILIRIA
CONTINENTAL, comandada pelo scio WALTER LUONGO.(p. 3,
caso 31, relator Gonzaga Franceschini, grifos nossos).

Por fim, uma crtica que foi feita em dois acrdos, casos 4 e 14, mantidos mesmo que tendo
julgado a inicial inepta95, por mostrarem a impreciso e contradio dos prprios pedidos da ao,
decorrente da complexidade das situaes, e as conseqncias que essa impreciso poderia trazer com
o julgamento das aes.
O interessante observar que esses so casos semelhantes a muitos outros, seguem o pedido
padro do MP, com pedidos principais (para remoo das pessoas e recuperao da rea) e
subsidirios (caso no seja possvel o primeiro, sejam feitas adaptaes ou seja recolhida indenizao
para o fundo de direitos difusos lesados).
Realmente, para que fosse julgado o mrito dessa demanda, teriam que ser flexibilizados ou
ignorados os rigores legais (delimitao da rea, identificao dos infratores), o que este
Desembargador no concordou em fazer:
Ora, no caso dos autos, o demandante no conseguiu a
identificao e a individuao da rea. Vale dizer: seus limites e
confrontaes. No logrou definir as reas, que afirma pblicas, e as que diz
serem particulares. evidncia, a petio inicial no aflorou instruda com
documentos indispensveis propositura da ao [...] A inpcia tcnica da
inicial mais avulta, tanto que se verifique emergir impossvel
Municipalidade proceder a desocupao de reas particulares,
supostamente, invadidas [...]
Alm disso, se existem reas particulares, onde sucederam
pretensas invases, com dano ao meio ambiente e desateno aos preceitos
urbansticos, irrompe litisconsrcio passivo necessrio, com os imaginados
95

Foram mantidos por mostrarem a impreciso dos pedidos.

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fautores [sic] dos atos ilcitos, que a petio inicial ignorou [...] Em resumo,
impossvel proferir sentena de mrito, com vistas petio inicial, como
veio lanada.(p.7, caso 14, desembargador Srgio Pitombo, relator
designado).

A crtica forma de realizao dos pedidos foi destrinchada nesse acrdo, que considerou,
como poucos, a dificuldade do julgamento desse tipo de caso, quando se busca proteger tanto os
direitos difusos, quanto da coletividade lesada na compra de imveis irregulares:
Com efeito, assentou o juzo que ... ao cumular em uma
mesma ao e defesa dos interesses difusos, que impe o desfazimento do
loteamento, com a remoo dos adquirentes de lotes (ou menos de alguns
deles), mesmo mediante indenizao, com a defesa dos interesses
individuais, com a defesa dos interesses individuais homogneos dessa
coletividade de adquirentes, est o Ministrio Pblico, em flagrante
contradio, atuando como defensor de interesses conflitantes.
Prosseguindo diz que o interesse difuso de proteo da zona de
mananciais impe a necessidade de desfazimento do loteamento e
restituio da gleba ao estado anterior, estando os adquirentes dos lotes,
juntamente com os loteadores, colocados no plo passivo de eventual
relao processual, j que, guardadas as propores devidas no que se
refere ao dolo ou recriminao moral da conduta de cada um, loteador e
consumidor, so, ambos agressores de zona legalmente protegida. J o
interesse individual homogneo dos consumidores, adquirentes dos lotes,
to s, de regularizao do loteamento, viabilizando a continuidade da
moradia no lote que edificaram sua residncia, dotando-o de saneamento e
melhoramentos urbanos bsicos. Nenhum interesse tm essas pessoas, ao
menos de forma presumida, em serem removidas de suas moradias,
indenizadas ou no. E mais frente observou que inexiste, portanto,
enquanto colocados os consumidores adquirentes dos lotes, no plo ativo
da ao, interesse de agir do autor para o pedido de desfazimento do
loteamento e restituio da gleba ao estado anterior. Os adquirentes dos
lotes, agressores do meio ambiente que so, o que inegvel, somente
poderiam atuar no plo passivo desta relao processual, e no no plo
ativo, no qual se encontram, invivel, neste processo, determinao que os
exclua da posio de autores, passvel de recurso de agravo, e de sua
incluso no plo passivo, na qualidade de litisconsortes necessrios dos
rus, dada a necessidade de que a sentena seja executada frente a todos de
forma uniforme.Por fim arremata o tpico: pressuposto da defesa
coletiva dos interesses dos consumidores a prvia e perfeita definio de
quais possibilidades de regularizao do empreendimento e quais
consumidores que seriam obrigados a deixar suas moradias, com eventual
direito indenizao e regular remoo e assentamento. Esse
encadeamento lgico e temporal de aes judiciais, ao contrrio de

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165

procrastinar a efetivao de um provimento jurisdicional, tem por


objetivo viabilizar a atuao do Judicirio, cujas decises devem ser
claras e exeqveis, no sendo possvel a prolao de sentena que
contenha um verdadeiro plano de atuao administrativa,[...]
[...] no s defesas conflitantes do Ministrio Pblico de
interesses difusos no desfazimento de loteamento clandestino (que
no seria o interesse dos adquirentes dos lotes), e de direitos ou
interesses coletivos homogneos (mediante pleito de indenizao aos
adquirentes dos lotes), mas, tambm, a impossibilidade de se
projetar, a partir da inicial, uma sentena exeqvel, contendo um
comando ou ordem claros a serem observados, no sujeitos, uma
deciso de mrito da Administrao acerca de opo sobre a qual a
meta seguinte da execuo.
[...] No se pode pretender a emisso pela jurisdio de
uma ordem judicial dbia e imprecisa, e nem que ela, na sua
execuo, afete a esfera de direitos ou interesses de pessoas que no
participaram da relao jurdica processual. [...]
Na espcie, o autor formula pedidos sucessivos. [...] Cada
um dos trs pedidos corresponde, indiscutivelmente, uma ao.[...]
Est criada, ento, uma situao inusitada: o Ministrio Pblico,
a um s tempo, defendendo interesses individuais homogneos dos
adquirentes dos lotes, no que diz com o pleito indenizatrio formulado em
benefcio deles, e defendendo outros interesses que se contrapem aos
interesses dos adquirentes dos lotes estejam na mesma relao jurdica
processual, como litisconsortes passivos, propugnando pela defesa da
posse e do direito de fixar no local a moradia que l tem, atuando, portanto,
contra uma pretenso deduzida pelo Ministrio Pblico, e, ao mesmo
tempo, defendidos por este autor da ao na formulao de um pedido de
indenizao para o caso de ser desfeito ou regularizado o loteamento. H,
a, uma incompatibilidade de pedidos, situao que acarreta a inpcia da
inicial [...] pois o Ministrio Pblico atua a favor e contra os adquirentes
dos lotes. (p.4-5, 12, caso 4, relator Ruiter Oliva, grifos nossos).

Grupo 3A outras aes


TABELA 4.4. Acrdos GRUPO 3A - Outras Aes
n Ano Recurso/Nmero
Localidade
1
2

2000
2003

2003

Apelao Cvel 077.226-5/8-00


Agravo de Instrumento 334.4495/8-00
Agravo de Instrumento 326.1045/0-00

Relator

So Paulo
Santo Andr

Laerte Sampaio
Jos Habice

So Paulo

Jos Habice

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166

2004

2005

Agravo de Instrumento 357.9415/1-00


Apelao Cvel 226.130-5/0-00

2006

Apelao Cvel 552.700-5/4-00

2006

2006

2006

Embargos de Declarao 552.7005/6-01


Agravo de Instrumento 560.7485/6-00
Agravo de Instrumento 521.8585/2-00

Santo Andr
So Bernardo
Campo
So Bernardo
Campo
So Bernardo
Campo
Santo Andr
So
Jos
Campos

Sergio Godoy
do

Leme de Campos

do

Aguilar Cortez

do

Aguilar Cortez
Torres de Carvalho

dos

Torres de Carvalho

O GRUPO 3A outras aes rene os mesmos tipos de assunto dos acrdos que se referem a
invases, ocupaes, loteamentos clandestinos e irregulares para moradia de interesse social, que se
localizam em reas com restrio ambiental, entretanto, de casos que a via processual utilizada no foi a
Ao Civil Pblica.
Essa distino, a princpio com fins apenas sistemticos, acabou demonstrando que a Ao
Civil Pblica, sem dvida, o meio processual mais escolhido nas demandas estudadas quando se trata
do conflito entre direito moradia e do direito ao meio ambiente, especificamente quando se tratam de
ocupaes extensas, loteamentos ou empreendimentos, enquanto as aes demolitrias decorrem das
aes de fiscalizao dos Municpios, mais pontuais e voltadas a moradias individualizadas (com
exceo do caso 9).
Dos 09 acrdos deste grupo, quatro se referem a aes demolitrias (casos 2, 4, 8 e 9), uma
ao cautelar inominada (caso 1), uma ao de reintegrao de posse de bem pblico (caso 3) e trs a
aes de reparao de danos (casos 5, 6 e 7).
As aes demolitrias so todas propostas pelas Prefeituras Municipais (ou rgo da
Prefeitura) em face de pessoas fsicas e os recursos interpostos so todos Agravos de Instrumento, ou
seja, contra deciso provisria dada em primeira instncia.No caso 2 foi antecipada a tutela para
demolio da casa, confirmada no acrdo. A alegao da r era de que
[...] adquiriu terreno localizado no Bairro Parque da Represa
Billings, em Ribero Pires, onde reside desde 1979 e que, como pessoa
idosa e de sade frgil, vive margem da sociedade, se viu obrigada a
ocupar loteamento irregular, numa rea de mananciais, desmat-la e
construir sua moradia (fls. 02/08) (p.1, caso 2, relator Jos Habice)

A deciso se baseou no seguinte argumento:


Na hiptese, pretende a Municipalidade-agravante, atravs de
ao demolitria, a demolio de imvel construdo irregular e ilegalmente
em rea de mananciais [...] bem como a reconstituio da mata nativa ali
existente.

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evidncia, ficaram demonstrados os requisitos legais,


notadamente, a leso grave ou de difcil reparao, que se identifica com o
evidente prejuzo ao meio ambiente.(p.2, caso 2, relator Jos Habice)

No caso 4, em oposio ao caso 2, o acrdo decidiu pela cassao da antecipao de tutela


(da demolio), constando que a r era proprietria do terreno e que
[...] no ficou demonstrado nos autos que houve remoo de
vegetao e muito menos de terras no local da construo. [...] a demolio
de construo destinada a fins residenciais, por fora de determinao
judicial decorrente de antecipao de tutela, medida de carter
irreversvel e de difcil reparao, caso seja tida por improcedente a ao
demolitria.(p. 1, caso 4, relator Srgio Godoy).

Caso 8 no foi antecipada a tutela em primeira instncia, mas o acrdo a deferiu sob o
seguinte argumento:
[...] A r reside em rea de manancial e foi diversas vezes
advertida e autuada pela construo irregular que iniciou, ignorou as
advertncias e prosseguiu a obra, j concluda ou em vias de concluso. [...]
O perigo de dano grave ou de difcil reparao decorre da infrao em
si, permanente e recorrente, que a conduta da r traz na rea de
proteo ambiental, e decorre da conhecida dificuldade de demolio
depois de consolidada a obra pela moradia e pelo passar do tempo.
Decorre tambm do perigo de disseminao da conduta infracional,
pelo mau exemplo dado, tudo a ensejar a proteo judicial pedida
pela Municpio.(p.2-3, caso 8, relator Torres de Carvalho, grifos nossos).

No caso 9 houve uma invaso de rea particular por grupo de pessoas ligadas ao Movimento
dos Sem Teto. A deciso liminar foi a favor da Prefeitura, para que no fosse realizado o loteamento.
O pedido foi reiterado porque no estava sendo cumprido e o juiz revigorou a determinao. A situao
se agravou e a Prefeitura pediu autorizao para demolio dos barracos. O recurso de Agravo de
Instrumento para suspender tal deciso. O relator sorteado suspendeu os efeitos da deciso, mas a
Prefeitura pediu nova apreciao. O relatrio reconhece que
[...] os barracos foram construdos em estado de
necessidade, a ocupao no pode ser tida como ilcita, caso de
defesa do direito moradia e da dignidade humana, a situao de fato
deve ser preservada, o processo deve ser anulado desde a audincia feita
sem prvia intimao dos rus. (p.2, caso 9, relator designado Torres de
Carvalho, grifos nossos).

A deciso do acrdo, entretanto, pela manuteno da ordem de demolio sob os


seguintes argumentos:
Os ocupantes acintosamente se recusaram, desde o incio
da ocupao, a cumprir a lei, a receber o oficial de justia, atender as

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168

decises judiciais. [...] Permitir tal estado de coisa [...] ensinar aos
invasores a nenhuma valia, a total inoperncia e inutilidade, das
ordens judiciais. [...] So construes clandestinas feitas em desacordo
com as posturas municipais e com a lei de zoneamento, que no
comportam regularizao; a situao implica em nus para toda a
coletividade e a lei obriga a Prefeitura a evitar como essa, sob pena de
omisso. [...] Aqui [...] ao invs da ocupao gradativa, de boa f,
decorrente de loteamento clandestino feito por terceiros, a ocupao
planejada, incentivada, mantida por organismos que no so pobres
com a clara inteno de afrontar a lei. No possvel manter tal
situao. (p.3-4, caso 9, relator designado Torres de Carvalho).

Esse processo acabou tomando dimenso maior, que ensejou a participao da ento
Secretria Nacional de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades, Professora Raquel Rolnik,
conhecidamente ligada aos movimentos pr-moradia. Sua argumentao contribuiu na
fundamentao do voto vencido que foi a favor de suspenso de liminar para evitar ordem de
demolio de ocupao de rea particular:
E no se pode ter como ilcita, do ponto de vista
administrativo, a implantao de moradia sem prova cabal de que no
ocorreu por estado de necessidade, fato excludente da infrao e sano (cf.
Celso Antnio Bandeira de Mello, Direito Administrativo, 18 Ed.
Malheiros, p.779). Os meios de coero para atendimento da
legislao municipal ho de ser compatveis com a necessidade e
urgncia da medida e com a dignidade humana. A interdio de
atividade, a destruio de coisas, a demolio de obras, o emprego da fora
fsica, a deteno pessoal, s se justificam como providncias extremas do
Poder Pblico, objetivando um bem maior para a coletividade (Hely, op.
cit., p.84). E, se possvel a adaptao da obra clandestina s normas
urbansticas, no deve haver demolio (Hely, op. cit., 175). [...]
Diante do fato da ocupao de imvel particular objeto de ao
especfica, no cabe Prefeitura exigir a desocupao; cabe-lhe, sim,
informar os ocupantes, que no so, na grande maioria, grileiros ou
aventureiros em busca de vantagem ou lucro fcil, sobre as diretrizes
existentes para a preservao de vida digna no local. Todo o aparato que a
Prefeitura se dispe a mobilizar para tir-los dali e pulverizar o
problema pode ser utilizado para melhorar sua condio de vida e
impedir o agravamento da situao. A desocupao no problema seu.
[...] Assim, a antecipao de tutela concedida s pode prevalecer com
relao obrigao de no fazer, no no tocante a autorizao de
demolio das construes e barracos j existentes, sem prejuzo de
medidas administrativas e/ou judiciais tendentes a adequao da ocupao
consumada s normas pblicas pertinentes e ao impedimento de

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agravamento da situao. (p. 4-7, caso 9, relator sorteado, vencido


Antonio Celso Aguilar Cortez, grifos nossos).

Na ao cautelar, caso 1, o pedido para suspenso da comercializao dos lotes do


loteamento clandestino. Essa cautelar foi seguida de uma ao principal, cujo pedido foi de
desfazimento total do empreendimento por infringncia das Leis Federal 6.766/79, Estaduais 898/75 e
1.172/76, e Municipal 9.412/81 (So Paulo). A sentena julgou procedente a ao. Os vencidos
(loteadores), na apelao, pedem a improcedncia da ao para que possam regularizar o loteamento.
Aqui interessante a posio do Ministrio Pblico levantando a possibilidade de no aplicao da
legislao, em nome da questo social, como dito no acrdo:
Suscita o Ministrio Pblico a divergncia entre o interesse
pblico e a questo social da moradia, advogando a no aplicao da lei,
ainda que de ordem pblica, quando isso revelar inocuidade para resolver a
questo social. (p.7, caso 1, relator Laerte Sampaio).

A deciso do acrdo foi a favor da discricionariedade Municipal para avaliar se deveria levar
adiante as demolies ou deveria optar pela regularizao fundiria, o Magistrado observa, entretanto,
uma srie de questes gerais sobre a regularizao fundiria, que mostram qual seria a opo que
adotaria:
Cumpre ressaltar, ainda neste campo, que se arraigou no
esprito popular o princpio da violao consciente das normas de
limitao administrativa da propriedade, dentre as quais se inserem
as do parcelamento do solo urbano, no aguardo do perdo como
apangio de um comportamento esperto, tico e lucrativo. Decorre do
conceito de que as normas foram feitas e editadas para serem violadas e
somente os menos dotados de inteligncia e esprito atilado a respeitam.
Retrata o estado de esprito do cidado envergonhar-se de ser honesto,
respeitador das leis e comportar-se eticamente. a institucionalizao da
teoria o fato consumado pois se espera do Judicirio, tambm, a
manuteno das situaes constitudas ilegalmente como preo a ser pago
para a tranqilidade e paz social. Trata-se, em verdade, de defeito na
formao e desenvolvimento cultural de um povo, que no pode ser
tolerado por um Estado assentado no objetivo fundamental de
construir uma sociedade livre, justa e solidria, banida qualquer
forma de discriminao e garantia dignidade da pessoa humana
(arts. 1, III, 2, I e IV, da CF/88). Cabe, pois, ao Poder Judicirio repelir
toda e qualquer tentativa de prevalecimento do comportamento afrontoso
ao ordenamento jurdico quando se percebe o prvio intuito de
violentarem-se as normas limitadoras do direito de construir no aguardo
do afago amplo e irrestrito do direito moradia. [...] No caso presente [...]
inexistia qualquer questo social quando a ao cautelar foi proposta. Se ela
veio a se constituir no decorrer do processo, isso foi resultado da
impunidade da ao dos apelantes [rus] [...] Tal comportamento se

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constitui em um atentado dignidade da Justia e no pode ser tolerado.


(p. 7-8, caso 1, relator Laerte Sampaio, grifos nossos)

Na ao de reintegrao de posse, caso 3, o pedido reintegrao de posse de bem pblico


em regio de proteo de Mananciais da Represa Billings feito pela Prefeitura Municipal. O juzo de
primeira instncia, entretanto, indeferiu a liminar determinando que havia necessidade de serem
tomadas algumas precaues, como o levantamento das reas realmente pblicas e identificao dos
ocupantes de cada moradia. O Agravo de Instrumento requer a reforma dessa deciso sob o argumento
de que a tarefa impraticvel e desnecessria considerada a extenso da rea, a ocupao por favelas, as
dificuldades de acesso, o constante rodzio das ocupaes, e de que no existem construes que
possam ser definidas como benfeitorias. A deciso do acrdo foi pela manuteno da deciso j que
[...] trata-se de ao que visa a desocupao de rea de
mananciais, ocupadas por inmeras pessoas. No deve ser tratada de forma
singela e superficial. A Administrao Pblica, intervindo em assunto de tal
ordem, deve estar plenamente consciente da complexidade da questo. [...]
a prova pericial dever ser o mais completa possvel.[...](p. 3, caso 3, relator
Jos Habice)

Neste caso, o rigor exigido para a reintegrao do bem pode certamente inviabilizar a sua
retomada. Entretanto, a cautela apropriada (alm de legalmente prevista) tendo em vista a extenso
da rea (56 mil metros quadrados) e o nmero de famlias atingidas.
Nas aes de reparao de danos, o caso 5 e 6 so apelaes enquanto o 7 um embargo de
declarao referente ao acrdo do caso 6, portanto sero avaliados em conjunto. O caso 5 h pedido
de particular Prefeitura Municipal de So Bernardo do Campo para que sejam indenizados danos
materiais e morais por terem comprado lotes de terreno no Jardim Falco, local onde edificaram suas
residncias com ligao de gua, esgoto e telefone mas, dois anos depois, foram compelidos a deixar
suas casas para demolio em conseqncia de ACP movida pelo MP contra a Associao de
Moradores do Jardim Falco.
Aqui novamente a questo sobre a necessidade de citao dos moradores levantada, tendo
em vista que os mesmos sequer foram citados para integrar a ACP e alegam terem sido cerceados em
sua defesa. Alegam que acreditavam na lisura do empreendimento porque a Prefeitura havia realizado a
urbanizao do loteamento e vrios implementos sociais, criando escolas, creches, postos de sade,
permitindo ligao de gua e esgoto. A Prefeitura seria a culpada por no ter fiscalizado as edificaes
levantadas e por ter estimulado-as. O acrdo no acolhe as alegaes.
Em suma, entendendo que os implementos sinalizados pelo
Municpio, notadamente as sete ordens de servio para ligao de gua,
no caracterizam de forma irretorquvel que estivessem propulsionando e
instigando a continuidade do loteamento irregular em local proibido, a
ao realmente no poderia prosperar mormente porque ao longo da
documentao juntada nos autos, sempre houve notificao dos ocupantes
por parte da Municipalidade, informando se cuida de loteamento
irregular.(p.9, caso 5, relator Leme de Campos).

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171

Esse caso demonstra como a ausncia da citao dos moradores irregulares em ao pode
acabar gerando brechas para o pleito de direitos indenizatrios sob o argumento de desconhecimento
da irregularidade. Ao mesmo tempo mostra os vrios lados e interesses envolvidos nas demandas de
remoo de loteamentos/ocupaes/favelas etc. E como contraditria a ao do Poder Pblico que,
ao mesmo tempo em que notifica a irregularidade, passa a investir em melhorias, incentivando a
permanncia das pessoas nos assentamentos, ou, pelo menos, indicando que o assentamento estaria se
consolidando.
Os casos 6 e 7 se tratam do mesmo loteamento, do Jardim Falco, com mesmo pedido e
mesma argumentao, mas aqui a Fazenda do Estado de So Paulo tambm apontada como
r.Interessante novamente observar que no h um critrio claro para responsabilizao da Prefeitura
ou da Fazenda Pblica, ou ambas. Uma questo que se torna mais complexa com a indefinio e
sobreposio de competncias.
Comentrios Gerais. Nesses casos tambm trazida discusso a possibilidade de se
tornarem incuos os atos do processo pela ausncia de citao dos adquirentes dos lotes, como nos
casos do Grupo 3A (ACPs). A deciso pela no nulidade do processo, sob pena de descrdito do
Poder Judicirio e da prpria estrutura do Estado de Direito.
Entre as aes demolitrias se destaca o papel da Prefeitura em mover as aes. O que seria
de se estranhar a precauo de entrar com as aes ao invs de agir diretamente, como poderia por lei,
exercendo seu poder de polcia.
As aes de reparao de danos mostram um novo captulo dessa novela, que pode surgir
quando os moradores esto mais organizados e tm acesso justia: o pleito indenizatrio por terem
suas moradias demolidas, porque o poder pblico ali havia implantado melhorias, demonstrando a
possibilidade de regularizao do empreendimento. Tambm mostram como o mercado paralelo
funciona: primeiro se constri, depois reivindica-se ao poder pblico a implantao de melhorias at
que o loteamento se consolide com atendimento dos servios bsicos. No se sabe quais so aqueles
que sabem que esto em situao irregular e quais so aquelas pessoas que no esto cientes e
procuram apenas viabilizar a necessidade da casa prpria. Esse , portanto, o outro lado da moeda do
no atendimento demanda habitacional: o funcionamento de um mercado paralelo que gera uma
srie de nus ao poder pblico, mais fragilidade para as famlias honestas que buscam suas casas,
ocupaes de reas ambientalmente restritas e mais demandas ao Judicirio que, nem sempre,
consegue encontrar solues praticveis.

GRUPO 3B. Fora das reas com restrio ambiental, mas em situaes consideradas
danosas ao meio ambiente e ao ordenamento urbano
TABELA 4.5. GRUPO 3B
n
Ano
Recurso/Nmero
1
2

1999
2000

2002

Apelao Cvel 29.399-5/0


Embargos de Declarao
119.803-5/8-01
Agravo de Instrumento
299.903-5/7-00

Localidade

Relator

So Paulo
So Paulo

William Marinho
Demstenes Braga

Itapecerica da Serra

Gonzaga Franceschini

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MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

172

2002

2002

2003

2004

2005

2006

10

2006

Apelao Cvel 110.694-5/100


Agravo de Instrumento
282.416-5/5
Agravo de Instrumento
283.646-5/1-00
Agravo de Instrumento
339.219-5/5-00
Agravo de Instrumento
422.698-5/0-00
Agravo de Instrumento
565.643-5/3-00
Apelao Cvel 214.785-4/100

Guarulhos

Carlos de Carvalho

So Jos do Rio Preto

Caetano Lagrasta

So Jos do Rio Preto

Afonso Faro

Guaruj

Corra Vianna

So Jos dos Campos

Danilo Panizza

So Paulo

Aguilar Cortez

Santa Brbara D`Oeste

Salles Rossi

O GRUPO 3B rene os acrdos que se referem a casos de invases, ocupaes, e


loteamentos clandestinos e irregulares para moradia, que foram identificadas como de interesse social,
localizadas fora de reas com restrio ambiental, mas consideradas danosas ao meio ambiente e ao
ordenamento urbano.
Dos 10 acrdos deste grupo, 7 se referem a ACPs (casos 1, 2, 5, 6, 7, 9, 10), 1 medida
cautelar (caso 3) e 2 aes demolitrias (casos 4 e 8).
As ACPs so propostas tanto pelo MP (casos 1, 2, 5, 6, 7) e pelas Prefeituras Municipais
(casos 9 e 10). Nos casos 1, 2, 5 e 10 solicitam a regularizao de loteamentos irregulares ou
clandestinos; no caso 6, a suspenso da comercializao dos lotes e das obras do loteamento; e no caso
9, a expedio de mandado de desocupao da rea invadida e demolio das edificaes.
O caso 7 se diferencia dos outros casos, pois como a atribuio da culpa pela irregularidade
do loteamento atribuda pelo MP s pessoas ligadas gesto municipal, com interesses eleitorais e
escusos administrao pblica, o pedido pela indenizao dos adquirentes dos lotes pelo valor gasto
na aquisio e na desocupao para a regularizao urbanstica (p.2, caso 7, relator Corra Vianna).
Aqui se verifica uma prtica comumente discutida: a troca votos por favores entre administradores
pblicos e eleitores. Neste caso, a hiptese do MP essa, mas, considerando que para a regularizao
desse loteamento pessoas podero ter que ser removidas, pleiteia que sejam indenizadas. O acrdo,
entretanto, decide contrariamente argumentando principalmente que no se trata de um interesse de
relevncia social, mas de interesse individual dos moradores. A deciso ignora que a aquisio da casa
prpria uma questo social, e que o no reconhecimento desse problema torna ainda mais vulnervel
essa populao que muitas vezes no tem escolha para ver atendidas suas necessidades e acaba por s
acessar habitaes [...] edificadas sem critrios tcnicos e em condies insalubres [...] desprovido dos
equipamentos definidos na Lei 6.766/79 [...](p.2, caso 7, relator Corra Vianna).
No caso 1 a deciso confirmou a sentena pela improcedncia da ao, considerando regular
a atitude da Associao e considerando que tentara regularizar o loteamento perante a Prefeitura.
Atribui Prefeitura o poder de deciso sobre a regularizao do loteamento e no presume que os
danos urbansticos e ambientais decorram da no obedincia lei, mas da comprovao dos danos.
Uma posio mais ponderada:

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173

Esta, por sua vez, rege-se pela discricionariedade, realizando-se


suas obras conforme a convenincia e a oportunidade. Ora, no cabe
juridicamente a interferncia do Poder Judicirio nos atos discricionrios
do Poder Pblico. Logo, no h como compelir o Municpio ru a realizar
os equipamentos reclamados pelo autor [MP]. [...] os danos urbansticos e
ambientais eventualmente ocasionados pela execuo do loteamento, no foram
demonstrados na instruo do processo, no podendo ficar para serem apurados
por ocasio de eventual execuo...(sic, fl.689) (p. 4, caso 1, relator Willian
Marinho, grifos do autor).

No caso 2, tambm h deciso que esclarece, em sede de Embargo de Declarao, a


competncia privativa das entidades administrativas, em implementar, de acordo com critrios de
convenincia e oportunidade, as melhorias nas condies habitacionais e de saneamento bsico, pois
que no poderiam estar compulsoriamente obrigados a regularizar o fruto de empreendimento
infracional, dando-lhes condies de xito empresarial (p.2, caso 2, relator Demstenes Braga).
A obrigao municipal de promover no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano prevista no artigo 30, inciso
VIII, da Lei Teto, somente pode ser entendida em sua funo
disciplinadora e do exerccio do Poder de Polcia, jamais em sua iniciativa
de regularizar s expensas prprias empreendimentos particulares
implantados revelia da lei sem o preenchimento dos requisitos
bsicos.(p.3, caso 2, relator, Demstenes Braga).

Aqui o argumento da discricionariedade administrativa justifica a no regularizao de


empreendimento que seria premiado com essa providncia pelo Poder Pblico, sem se considerar que
a cidade como um todo perde em qualidade e em organizao administrativa com a manuteno da
irregularidade.
Da deciso do caso 5 se destaca a confirmao da sentena na desnecessidade de citao dos
adquirentes dos compradores das parcelas ideais do loteamento j que a deciso ter efeito erga omnes.
No caso 10, a sentena determinou a regularizao do loteamento objeto da demanda em
um ano (com as devidas licenas da CETESB, do GRAPROHAB e Registro Imobilirio), e o acrdo
foi por sua confirmao, pois, caso contrrio, seria afrontado o padro mnimo de desenvolvimento
urbano:
Em que pese a funo social da propriedade, e ainda, que o
loteamento objeto da presente Ao Civil Pblica seja destinado a pessoas
de baixssima renda, o fato que a apelante no est no dever de cumprir a
legislao pertinente, no podendo implantar empreendimento (conjunto
habitacional) em total desconformidade como ditames da Lei n.
6.766/79.[...] o loteamento em questo no atende s normas urbansticas
federais, estaduais e ainda, municipais.[...] No se trata, assim, de mero
rigorismo ou formalismo, mas sim de respeito legislao que garante

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populao a preservao dos padres de desenvolvimento urbano e


proteo ao meio ambiente.(p. 3-4, caso 10, relator Salles Rossi)

Esse caso levanta uma discusso importantssima em relao regulao do uso do solo e seu
parcelamento: quais so os padres mnimos ideais? Quais so aqueles que conseguiramos seguir? A
lei que impe padres que so excees na prtica devem ser revistos?
No caso 6, o acrdo defende a manuteno da liminar para suspenso da comercializao
dos lotes (sem audincia da outra parte) porque patente a existncia do periculum in mora, presumido
pela leso s normas, ainda no comprovada por laudos ou percia tcnica.
[...] Alega ainda a agravante que direitos maiores esto sendo
violados pela concesso da medida liminar, tais como: moradia, higiene,
segurana, sade, educao, vida etc mas, como bem argumentado pelo
ilustre Procurador de Justia96 oficiante: Assim no se discute que a
pessoa humana tem direito moradia. Ocorre que esse direito no
absoluto, pois toda propriedade deve atender sua funo social. Ou
seja, esse direito pode ser exercitado livremente desde que respeite os
demais valores constitucionais, entre eles o meio ambiente natural e
artificial, que tambm tem o carter da essencialidade. Quanto
alegao de famlias inteiras esto morando no loteamento, que menores e
enfermos precisam de transportes regulares s escolas e aos hospitais,
portanto estariam sendo afetados pela deciso, a liminar no confere
qualquer restrio ao direito dessas pessoas, pois apenas veda a
continuidade da implantao do loteamento.[...](p. 6-7, caso 6, relator
Afonso Faro, grifos nossos).

Como visto, a deciso privilegia a defesa ao meio ambiente, mas no deixa de considerar
aquelas pessoas que j esto instaladas no local, determinando a paralisao da expanso do
loteamento, mas no a remoo imediata das habitaes j instaladas.
J no caso 9, a sentena foi a favor da desocupao da rea, com a identificao das pessoas e
remoo para abrigo provisrio. Observou-se, entretanto que aps a remoo houve nova ocupao. O
recurso interposto pela Prefeitura, um Agravo de Instrumento, para questionar a exigncia de
providenciar abrigo provisrio, segundo seus argumentos (transcritos pelo relator):
[...] os infratores no podem ser premiados com alojamento,
mesmo que provisrio, em prejuzo da coletividade que cumpre a lei, paga
alugueis e aguarda a vez de adquirir casa prpria, disse que no dispe de
abrigo para todos, que a medida incentivara outras e que no deve haver
ingerncia do Poder Judicirio na Administrao Pblica. [...](p.2, caso 9,
relator Aguilar Cortez).

O acrdo, por outro lado, discorda dos argumentos da Prefeitura, ponderando a respeito
das condies sociais dos ocupantes da rea:
96

Procurador de Justia nome do cargo e estgio da carreira do membro do Ministrio


Pblico que atua em Segunda Instncia.

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O interesse do Poder Pblico, na verdade, e o interesse da


coletividade, que no pode ser o de simplesmente desalojar as
pessoas que se encontram na rea de modo a fazer possvel fingir no
existam, mas deve ser o de enfrentar a chaga como problema social.
[...] E no se pode ter como ilcita, do ponto de vista administrativo, a
implantao de moradia sem prova cabal de que no ocorreu por estado de
necessidade, fato excludente de infrao e sano (cf. Celso Antnio
Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo. 18 Ed. Malheiros,
p.779).[...] No caso concreto a questo no se resolve com a fora
repressiva buscada porque indissoluvelmente ligada a questo
humana e social. No havendo prova de que os ocupantes sejam grileiros
ou aventureiros em busca de vantagem ou lucro fcil, justificam-se os
cuidados indicados pela deciso recorrida. [...] O interesse da
Municipalidade diz respeito a preservao do meio ambiente, que impe a
desocupao da rea, para o que a agravante detm certa esfera de
liberdade quanto as medidas a tomar, mas no pode decidir pela que
desatenda aos princpios da finalidade, da razoabilidade e da
proporcionalidade, que limitam a discricionariedade [...](p.2-4, caso 9,
relator Aguilar Cortez, grifos nossos)

A deciso, portanto, mantm a remoo (porque essa questo no foi questionada no


recurso), mas defendeu a forma menos traumtica, buscando respeito dignidade das pessoas
expostas desocupao, com a providncia de alojamentos provisrios.
O caso 3, uma Medida Cautelar, foi proposta pelo MP em face do Movimento pr-moradia
de Taboo da Serra, com o pedido de [...] cessao imediata das obras de edificao em regime de
mutiro em favor de famlias de baixa renda filiadas entidade, a fim de impedir a supresso de
vegetao. (p.1, caso 3, relator Gonzaga Franceschini). A deciso da Medida Cautelar foi a favor do
pedido, assim como a deciso do Agravo de Instrumento sob o argumento de que A questo por
demais delicada e est relacionada ao dever constitucional e legal do Estado em preservar e proteger a
fauna e a flora, evitando, assim, a degradao do meio ambiente.(p.2, caso 3, relator Gonzaga
Franceschini).
Os casos 4 e 8 so aes demolitrias movidas pelas Prefeituras Municipais em face de
pessoas fsicas, provavelmente moradores, com o objetivo de promover a demolio das moradias, no
caso 4 a justificativa de que [...] residncias [so] em loteamento clandestino, desmatando
ilegalmente a rea, praticando diversas irregularidades contra o meio ambiente, sem qualquer projeto
aprovado. (p.1, relator Carlos de Carvalho). A sentena julgou procedente o pedido de demolio das
casas, o recurso para solicitar indenizao das benfeitorias, pedido que no foi acolhido. No caso 8, o
acrdo concorda com deciso liminar de primeira instncia que determina desocupao das
moradias, baseando-se em laudo tcnico do IPT, mesmo que no tenham sido verificados riscos na
rea:
[...] as moradias so precrias; que no h projeto de drenagem
superficial; que no h infra-estrutura bsica nem ordenamento para
lanamento de drenagem superficial, de guas servidas e da ausncia de

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176

construo de fossas spticas. [como foi alertado pelo representante do


Ministrio Pblico] Habitao que infringe postura administrativa, como
faixa non aedificandi, que coloca em risco a integridade fsica de seus ocupantes,
que interfere perniciosamente no planejamento, na salubridade do habitat, sem o
mnimo de funcionalidade admitida, no cumpre sua funo social.(p.2, caso 8,
relator Danilo Panizza, grifos do autor).

A principal diferena com relao s aes referentes a reas com restries ambientais que
na maioria requerem a regularizao ou pelo Municpio ou pelos loteadores. A demolio solicitada
apenas para fins de regularizao fundiria urbanstica e no para recomposio de danos ambientais,
portanto, no abrange todos os ocupantes, mas apenas aqueles em situao de risco. Requer-se, ainda, a
indenizao dos prejuzos dos moradores que precisarem ser removidos. Algumas decises so contra a
postulao do MP requerendo indenizao por prejuzos particulares, que, segundo estes, deveria ser
pleiteado por vias ordinrias, no por ACP.

5.5.2.4. Contestao de licenas/autorizaes


O Grupo 4 trata de casos em que os empreendimentos loteamento/habitao receberam
autorizaes/licenas e at mesmo registro. Esses documentos so questionados posteriormente por
desrespeito legislao atual de parcelamento do solo e ambiental.

GRUPO 4A. Em reas com restrio ambiental.


TABELA 4.6.- GRUPO 4A
n
Ano
Recurso/Nmero
1

1986

2
3

1999
2001

4
5
6
7
8

2001
2001
2002
2002
2002

9
10

2002
2003

11
12
13

2003
2003
2004

14
15

2005
2005

Agravo
de
Instrumento
107.989-1
Apelao Cvel 58.648-5/4
Agravo
de
Instrumento
212.573-5/3-00
Apelao Cvel 141.540-5/1-00
Apelao Cvel 204.758-5/4-00
Apelao Cvel 011.186-5/1-00
Apelao Cvel 175.517-5/0-00
Agravo
de
Instrumento
254.394-5/3-00
Apelao Cvel 117.009-5/8-00
Agravo
de
Instrumento
317.696-5/0-00
Apelao Cvel 258. 003-5/0-00
Apelao Cvel 226.356-5/0
Agravo
de
Instrumento
365.988-5/9-00
Apelao Cvel 357.537-5/8-00
Agravo
de
Instrumento
394.932-5/1-00

Localidade

Relator

Guaruj

Jorge Tannus

Jundia
Campinas

Vanderci lvares
Gonzaga Franceschini

Canania
Guaruj
Sorocaba
Guaruj
So Jos dos Campos

Loureno Abb Filho


Paulo Shintate
Jovino de Sylos
Torres de Carvalho
Ferreira Rodrigues

So Sebastio
Ubatuba

Alosio de Toledo Csar


Antonio Rulli

Guaruj
Guaruj
Ubatuba

Ricardo Lewandowski
Caetano Lagrasta
Ricardo Lewandowski

So Sebastio
So Sebastio

Guerrieri Rezende
Xavier de Aquino

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177

16

2005

17
18

2006
2006

Agravo
de
Instrumento
380.589-5/8-00
Apelao Cvel 434.860-5/2-00
Apelao Cvel 301.382-5/5-00

19

2006

Apelao Cvel 514.456-5/1-00

So Paulo
Ubatuba
So Bernardo
Campo
Piedade

Paulo Travain

do

Guerrieri Rezende
Elmano de Oliveira
Renato Nalini

No total so 19 acrdos, 7 de julgamentos de Agravos de Instrumento e 12 de julgamentos


de Apelaes. Desses 19 acrdos, 15 se originaram de decises em ACPs (casos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10,
11, 12, 13, 14, 15 e 16), uma Ao Demolitria (caso 9) e 3 Mandados de Segurana (casos 17,18 e 19).
Interessante observar que todas as 15 ACPs foram propostas pelo Ministrio Pblico.
Apenas no caso 14 participou como co-autor Associao de Bairro (Amigos do Bairro do Sahy Sabs
[sic]).
Todos os casos selecionados neste Grupo 4 A, se referem a empreendimentos que
receberam algum tipo de aprovao do Poder Pblico, Municipal e/ou Estadual e alguns, at mesmo
registro no cartrio de imveis, que tm sua validade questionada na prpria ao judicial (todos os
outros casos 1, 2, 3, 4. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 e 16) por irregularidades urbano-ambientais; ou
que tm sua validade questionada ou na prpria via administrativa e so cassados, o que gera demandas
dos empreendedores (Mandados de Segurana, casos 17,18 e 19).
O Grupo 4 se diferencia do Grupo 3, por no incluir casos considerados de interesse social,
uma vez que no foram levantados argumentos relativos ao estado de necessidade dos moradores,
situao de risco social ou dificuldades econmicas (dos ocupantes ou proprietrios). Ao que se pde
depreender dos acrdos, so discusses sobre empreendimentos em sua maioria para classes mdia e
alta, o que se supe levando em conta a descrio de presena de heliporto (caso 10), assim como o
fato de serem casas/loteamentos no litoral, em reas tursticas (casos 9, 17, 14, 1, 4, 5, 7, 10, 11, 12, 13 e
15). O fato mais relevante que os agrupa o de que os empreendimentos que esto sub judice
receberam (uma ou mais) autorizaes para serem realizados pelos rgos competentes (Prefeitura
Municipal, DEPRN, CONDEPHAAT, IBAMA, SMA, GRAPROHAB, etc.) ou por normas especficas
municipais (caso 7).
O fato de que os mais diversos rgos esto envolvidos na aprovao e fiscalizao desses
empreendimentos, com dificuldades e divergncias de interpretao das normas aplicveis (em
especial as leis 6.766/79 e a 4.771/65 e suas alteraes) pode ser considerada a conflituosidade que
permeia todos esses casos, j que a aprovao baseada em uma interpretao normativa questionada
posteriormente.
A responsabilidade pela irregularidade nesses casos atribuda pelo MP aos
empreendedores, ou seja, Construtoras, Imobilirias e pessoas fsicas; e em apenas 3 casos (5, 7, 16) a
um rgo pblico competente para expedio das autorizaes/licenas, a Prefeitura Municipal.
Nos trs Mandados de Segurana (casos 17, 18 e 19) os empreendedores protestam contra a
cassao de autorizaes do Poder pblico (Decreto municipal e autorizao DEPRN, casos 17 e 19),
ferindo seu direito adquirido de construir e, no caso 18, porque a autorizao da Prefeitura no lhe
garantira a possibilidade de construir, pois que a obra fora embargada por outro rgo fiscalizador, a
Polcia Florestal.

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178

O conflito se d em torno da interpretao divergente sobre a aplicao das metragens das


reas de Preservao Permanente, se a metragem mnima aquela prevista no Cdigo Florestal (30
metros) ou a metragem prevista na Lei 6.766/79 (rea no aedificandi de 15 metros). Esto a exemplo
os casos 3, 5, 15 e 18.
O caso 18 se refere a complexo habitacional que obtivera licena municipal para construo
e multada pela Polcia Florestal por no atender ao limite mnimo de 30 metros de distncia do curso
dgua. Os casos 15 e 18, cujos trechos esto transcritos abaixo, mostram uma flexibilizao da norma
ambiental que est sendo praticada na esfera administrativa e combatida pelo MP:
No laudo (fls. 78/82) efetuado pelo Centro de Apoio
Operacional da Promotoria de Justia Regional de Meio Ambiente do
Litoral Norte, que serviu de base para a ao civil, critica-se o
deferimento pelo IBAMA de uma margem de 15m, ao invs de 30m
do Cdigo Florestal e o fato de algumas construes no estarem
sendo construdas em pilotis como solicitado pelo IBAMA.
Os documentos de fls. 105, 108 e 118 justificam a concesso
das licenas de desmatamento e ocupao, com rea de preservao de
15m ao invs de 30m, mediante compensao de reflorestamento com
essncias [sic] nativas da Mata Atlntica na faixa marginal ao curso dgua.
bvio que caso se constate, no transcorrer do processo
(v.g., aps percia judicial), possibilidade de dano irreparvel flora
ou fauna, medidas restritivas podero ser implementadas, mas h
que agir com cautela e bom senso, mormente quando se verifica que o
empreendedor est procurando compatibilizar a ocupao do solo
com a preservao do meio ambiente (do que prova a diminuta rea
com construes de servio e moradia), o que no comum no
ramo. (caso 15, p.3-4, relator Xavier de Aquino, grifos nossos)

O caso 5 tambm flexibiliza a aplicao do Cdigo Florestal ao interpretar que as APPs


podem ser includas como rea pblica (a ser doada Municipalidade obrigatoriamente de acordo com
o artigo 4 da Lei 6.766/79). Entretanto, sabido que essas reas sero destinadas aos sistemas de
circulao, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, bem como a espaos livres de uso
pblico, ou seja, sero dados usos a essas reas, o que, de acordo com a interpretao literal do Cdigo
Florestal (artigo 4 da Lei 4.771/65), deve acontecer apenas em casos excepcionais, devidamente
comprovados.
No me parece que tenha havido a violao do disposto no art.
3, inciso V, da lei no 6.766/79, porque essa disposio que diz: no ser
permitido o parcelamento do solo em reas de preservao ecolgica ou
naquelas onde a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua
correo.

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179

No h norma legal que impea que rea de preservao


permanente no possa ser includa na rea pblica a que se refere o
artigo 4 da Lei no 6.766/79.
que na rea acima da cota de nvel 20 metros referencial IGG
s foi includa na rea de preservao permanente por ter inclinao ou
declividade superior a 30%, mas o inciso III, do pargrafo nico do art. 3,
da citada lei 6.766/79, excepciona salvo atendidas as exigncias especficas
das autoridades competentes.
E essas exigncias especficas das autoridades competentes
foram atendidas.
O DEPRN (fls. 805) manifestou-se: por todo o exposto esta
equipe tcnica do DEPRN de Santos conclui que do ponto de vista tcnico
ambiental, a poro da rea compreendida entre a Av. Miguel Estfano e a
Av. Dom Pedro I apresenta caractersticas favorveis ao deferimento para a
supresso de vegetao. Contudo, tal rea est inserida parcialmente em
reserva ecolgica (Resoluo CONAMA no 04/85) e de toda maneira
ainda no h regulamentao do Decreto Federal no 750/93 [sobre
supresso de vegetao em Mata Atlntica], no que concerne formaes
vegetais da restinga. Admitir-se- a supresso da vegetao desta poro da
rea, somente com a anuncia prvia do IBAMA...
E o IBAMA (fls. 807-8) deu parecer favorvel implantao do
loteamento entre a praia e a Avenida 2, preservando-se o remanescente.
A implantao do loteamento no causar danos ao meio
ambiente e s contribuir para a sua proteo, evitando-se a
formao de favelas, como bem acentuado pela r. sentena. (p. 9, caso
5, relator desembargador Paulo Shintate, grifos nossos)

Nas decises de Agravos de Instrumento (casos 1, 3, 8, 10, 13, 15 e 16) se requer a


paralisao das obras dos empreendimentos, que esto se realizando com
autorizaes/alvars/licenas considerados irregulares por infringir a legislao ambiental e/ou
urbanstica. As decises no so unnimes. Nos casos 3, 8 e 10 as decises so pela paralisao das
obras at a deciso definitiva:
A razo da tutela concedida manifesta, nsita prpria ao,
qual seja, impedir a edificao de casas nas reas de preservao
permanente ao longo dos cursos dgua. Tem base, inclusive, como bem
lembrado pelo agravado na sua resposta, no princpio da preveno,
vigente no Direito Ambiental Brasileiro, aprovado em Conveno
Internacional da Organizao das Naes Unidas para o Meio Ambiente,
ocorrida no Rio de Janeiro em 1992, assim enunciado na Declarao do
Rio de Janeiro, firmada pelos pases participantes do encontro, inclusive o

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CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

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180

Brasil: Para proteger o meio ambiente, medidas de precauo devem ser


largamente aplicadas pelos Estados, segundo suas capacidades. Em caso de
risco de danos graves e irreversveis, a ausncia de certeza cientfica
absoluta no deve servir de pretexto para procrastinar a adoo de medidas
visando prevenir a degradao do meio ambiente. Ou seja, em havendo
dvidas, a soluo deve ser favorvel ao meio ambiente.
Ento, se a edificao em reas tidas como de preservao
permanente pode causar prejuzos ao meio ambiente, evidente que no
teria sentido permiti-la. Prefervel prevenir, proibindo a construo,
medida que evitar a ocorrncia de danos, que remediar depois, com
os danos j consumados, por meio de eventual demolio e
reparao. (p.2 e 3, caso 3, relator desembargador Gonzaga Franceschini,
grifos nossos)

Nos casos 1, 13, 15 e 16, as decises so pela continuidade das obras, j que enfatizam a
necessidade de ponderao entre direitos, inclusive a necessidade de modificao da natureza para que
o homem construa suas obras:
Com efeito, no se pode urbanizar sem conquistar solo s
matas, ao cerrado, ao deserto e at mesmo ao mar, como no caso da
Holanda, com os Polders e Wateringues ou na praia de Copacabana com o
alargamento do leito carrovel da Av. Atlntica. [...] A paisagem,
entretanto, pode at ser embelezada pelas construes, como em toda
Orla Mediterrnea europia, em que stios aprazveis, vilas, palcios e
castelos so vistos de permeio vegetao dos morros ou mesmo das reas
ridas sempre enfeitando a paisagem e lembrando , como Antoine de
Saint-Exupry, que so as luzes dos lares que vo ligando os homens na
noite do aeronauta, que, vendo-as do alto e adivinhando lhes o calor e o
foyer que proporcionam e que se interligam, insere-se no encantamento e
sente-se parte da humanidade. (RT 646/1989, p.61, Caso 1, relator Jorge
Tanus, grifos nossos)

A paralisao da obra, j em fase de acabamento, sobretudo


porque a sua simples interrupo no teria o condo de recompor os
prejuzos ambientais supostamente causados pelo agravante, em local, de
resto, j completamente deteriorado. (RT 830/2004, p. 214-15, caso 13,
relator Ricardo Lewandowski)

As decises de Apelaes concluem pela necessidade de adaptao dos imveis s normas


ambientais e urbansticas e/ou ainda a indenizao pelos danos ao meio ambiente. As demolies so
restritas a casos extremos, ou somente s melhorias que se encontrem em APP, e apenas no caso 4, a
deciso pela demolio completa do imvel, baseando-se nos seguintes argumentos:

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CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

181

[...] ainda que o apelante colocar em dvida a existncia do


Parque Estadual da Ilha do Cardoso, a legislao existente a respeito, bem
como ser vlido ou no o plano de manejo ecolgico de fls. 113/175,
quando da realizao das construes na rea, a responsabilidade pelo
dano ambiental pericialmente constatado subsistiria ante os dispositivos
legais e constitucionais apontados. [...]
Irrelevante, ainda, que ao adquirir a posse da rea, ali j existisse
uma moradia de madeira, pois se esta ruiu, como informam as testemunhas
inquiridas em audincia, nem por isso estaria garantido o direito de
construir outra, de alvenaria, no lugar anterior, pois a existncia de uma
irregularidade pretrita no justifica a sua continuidade e manuteno.
(p.7, caso 4, relator Loureno Abb Filho)

Como dito, as outras decises so mais favorveis adaptao e tentativa de


compatibilizao dos interesses (casos 2, 5, 6, 7, 9, 11, 12 e 14).
No se derrubam casas, que ningum prejudicam, e que
embelezam a paisagem para recompor o topo do Morro. At porque,
tal local jamais ser recomposto pela demolio das casas ali existentes, eis
que bem construdas, com entornos bem arborizados, e que mantm o
embelezamento atual de toda aquela rea ambiental, sem dizer que os
atuais proprietrios e compossuidores, desde as referidas construes, j
recuperaram parte dos danos ambientais ocasionados e embelezam o
derredor de suas habitaes, dando ao local um melhor ordenamento
florestal. (p. 12, caso 14, relator Guerrieri Rezende).

E, no obstante manifestaes em contrrio, no se pode


impor a obrigao de reparar dano ambiental, atravs de restaurao de
cobertura arbrea, quele que realizou o desmatamento, de boa f,
lastreado em autorizao (que s se revelou insuficiente com a prova produzida
neste processo) e, mais, quando h fundada justificativa de que parte dela foi
objeto de ato da prpria Municipalidade (portanto, ato de terceiros). [...]
Em tema de Direito Ambiental, de ser espancado, de um lado
com o necessrio equilbrio um certo nefelibatismo97, que s imperar nas
esferas ambientalistas e tende a contaminar os meios jurdicos. O conflito
entre a necessidade humana e a preservao do meio ambiente, sujeita-se a
soluo de equilbrio em que ambos os interesses em jogo possam ser
harmonizados sem conseqncias detrimentais para ambos. (p. 11, caso 2,
relator Vanderc lvares)
97

Nefelibatismo (FERREIRA, 1975) a qualidade ou atitude de nefelibata, que ou quem anda


ou vive nas nuvens.

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Os prdios mais antigos, mais baixos, se enquadravam melhor


o entorno e no agrediam a paisagem, nem o meio ambiente como um
todo, da forma radical, absoluta, como fazem as novas construes.
A beleza natural do Costo das Tartarugas [praia da Enseada,
Guaruj] deixou de existir, pois encontra-se emparedada, diminuda,
contida, pelos prdios que ali foram construdos.[...]
No tenho dvida em afirmar que a LM no 1.632/83, de
ambgua origem e aparentemente encomendada pelas empresas de
construo civil, viola a Poltica Nacional do Meio Ambiente [pelo
necessrio licenciamento ambiental realizado pelo Estado] [...] dado o
grande impacto ambiental causado pelos novos prdios [...] construes
enormes [...]
O Municpio do Guaruj situa-se na Ilha de Santo Amaro e est
enquadrado como zona de interesse turstico estadual, o que restringe a
autonomia do municpio para impor zoneamento ou cdigo de obras que
prejudiquem os interesses estaduais. [...] O Guaruj apresenta, ainda, uma
caracterstica prpria. uma ilha situada ao continente, prxima a So
Paulo, cujo desenvolvimento e riqueza se deve enorme populao
flutuante (que eleva a populao em dezenas de milhares de pessoas nas
temporadas e feriados) vinda da Capital e de outros municpios vizinhos
ou situados no Planalto Paulista. O sentimento e a noo de meio
ambiente, as deliberaes ligadas ao desenvolvimento urbano, devem ter
em conta tambm essa caracterstica regional e o interesse daqueles que, l
investindo, buscam exatamente essa natureza e beleza natural.[...]
Quem nada construiu nada construir, ficando sujeitas ao
pagamento da multa diria imposta pela sentena em caso de
descumprimento da liminar ou da sentena. [...]
Ocorre que os apartamentos foram vendidos e a demolio
causar aos terceiros adquirentes danos de difcil mensurao; de modo
que o prprio autor, em seu memorial 9fls. 2731, vol.14), sugere a
converso da obrigao de fazer (demolir) em perdas e danos. (p. 13-22,
caso 7, relator Torres de Carvalho, grifos do acrdo)

As contestaes de autorizaes do Poder Pblico Municipal, Estadual e at mesmo Federal


nas questes urbanas e ambientais tornam evidentes as dificuldades de aplicao das legislaes
ambientais em rea urbana e da definio de qual ente federativo deve realizar tal autorizao. Esses
casos tambm demonstram que ocorre a flexibilizao da aplicao das normas quando esto em
jogo imveis de classe mdia e alta, j consolidados.

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GRUPO 4B. Fora das reas com restrio ambiental, mas em situaes consideradas
danosas ao meio ambiente e ao ordenamento urbano.
TABELA 4.7.- GRUPO 4B
n
Ano
Recurso/Nmero
1
2

2003
2005

2006

Apelao Cvel 196.438-5/3-00


Agravo de Instrumento 406.656.5/100
Mandado de Segurana 540.656-5/000

Localidade

Relator

So Carlos
Nova Odessa

Paulo Travain
Jos Santana

So Paulo

Regina Capistrano

No grupo 4B so apenas 3 casos, sendo uma Ao Popular (caso 2), duas ACPs, uma
proposta pelo MP (caso 1) e outra pelo Municpio (caso 3). So tambm empreendimentos que
receberam as autorizaes/licenas exigidas por lei, mas so questionados por estarem causando danos
ao meio ambiente, mesmo localizadas fora de reas com restries ambientais.
Nesses casos, mesmo no atendidas as exigncias da legislao ambiental e urbanstica, so
solicitadas adequaes para atendimento das condies legais de infra-estrutura e reas com fins
especficos (reas verdes, de recreao e lazer) alm de restaurao da vegetao natural desmatada.
J no Mandado de Segurana (caso 3) a ordem liminar que autorizava a demolio de
residncia foi sustada pelo acrdo, j que no havia constatao de qualquer dano ambiental a no ser
a impermeabilizao do solo, e os argumentos da autora foram acatados, de que reside na casa h dez
anos e que no havia dano ambiental comprovado.
No caso 1 a Prefeitura Municipal foi condenada a realizar as obras solicitadas no realizadas
pelo loteador:
[a ACP tem o objetivo de] condenao da requerida a
recuperar o meio ambiente degradado, realizando obras de conteno de
eroso e outras que se fizerem necessrias, restaurando a vegetao natural
primitivamente existente, e impedindo que o escoamento das guas
pluviais continue a causar danos ambientais, sob pena de pagamento de
multa diria [...] (p.1, caso 1, relator Paulo Travain)

No caso 2, cuja Ao Popular tinha o objetivo de suspender a comercializao do loteamento


promovido pela agravante, o Agravo de Instrumento no suspendeu as vendas:
O presumvel dano ambiental alegado no est patente, na
medida em que a agravante obteve das entidades estaduais gestoras da
preservao ambiental na regio metropolitana (EMPLASA e
GRAPROHAB) autorizao especfica para a implantao do
empreendimento. (p.5, caso 3, relator Jos Santana)

Esses casos demonstram que o argumento ambiental utilizado como referncia a uma
ampla diversidade de deficincias dos empreendimentos, que possivelmente poderiam ser
consideradas um desrespeito legislao de uso e ocupao do solo. Desta forma, pode-se concluir que
a noo de meio ambiente, como utilizada na interpretao da norma pelos proponentes das aes,

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184

assim como dos magistrados acabou incorporando outras regras, tradicionalmente atribudas e
formuladas por outros setores, como as urbanas, de saneamento e de recursos hdricos. Reuniu-as
dentro de um grande guarda-chuva direito ambiental.

5.5.2.5. Discusses de lei em tese


TABELA 4.8.- GRUPO 5
n Ano Recurso/Nmero
1
2
3
4

1986
1999
1999
2001

Agravo de Instrumento 76.977-1


Apelao Cvel 263.165-1/5-00
Ao Direta de Inconstitucionalidade 047.068-0/3-00
Apelao Cvel 171.834-5/8-00

Localidade

Relator

Guaruj
So Paulo
Guaruj
So Sebastio

Godofredo Mauro
Cezar Peluso
Luiz Tmbara
Guerrieri Rezende

O GRUPO 5 trata de aes que questionam a futura aplicao de leis que se referem ao
conflito entre parcelamento do solo para fins de moradia e meio ambiente. So apenas quatro casos:
trs ACPs e uma Ao Direita de Declarao de Inconstitucionalidade. Os casos 1, 3 e 4 so em
Municpios do litoral (Guaruj e So Sebastio) e o caso 2, no Municpio de So Paulo. Todas
discutem lei que teria baseado a expedio de algum alvar/autorizao de obra, que estaria violando
outras normas, ou a prpria Constituio Federal. Chama-se de questionamento em tese, ou incidental,
quando o litgio sobre a compatibilidade da norma com aquelas hierarquicamente superiores,
normalmente a Constituio Federal.
O caso 1 refere-se a autorizao baseada na Lei Municipal (1.632/83) que permite um tipo
de construo previsto para zona de mdia densidade em zona de baixa densidade. Segundo a alegao
do MP, essa lei teria violado a Lei Federal 6.938/81, pois permitiria a construo de edifcios sem
limites de altura, o que viria a trazer uma srie de danos ao meio ambiente e ofensa a bens e direitos
estticos, tursticos e paisagsticos: provocar inadequada insolao, ocupao catica do solo e
predadora do meio ambiente, comprometer a infra-estrutura existente, (energia eltrica, telefone,
abastecimento, drenagem e disposio de resduos), comprometimento da visualizao do morro,
distoro da paisagem. A deciso proferida no acrdo pela manuteno da liminar que suspende os
efeitos da referida lei.
Nesse caso, novamente esto em jogo interesses difusos e particulares. A proteo da
paisagem, da insolao da praia, permite a fruio do meio ambiente por todos. Por outro lado, a defesa
de ndices mais baixos de densidade nesses locais protege o interesse particular dos moradores que tm
o privilgio de residir de frente para o mar. Desta forma seus imveis continuaram valorizados e
preservados.
O caso 2 refere-se a um pedido de no fazer correspondente a abster de regularizar (com
base na Lei Municipal 11.522/94 e no Decreto 34.313/94) as edificaes feitas em imveis
provenientes de desdobro, desmembramentos e loteamentos clandestinos, de ocupaes ilcitas
(favelas, invases etc.) ou aquelas existentes em imveis ocupados por indstrias, ou utilizados para
atividades comerciais ou agrcolas, que no tenham sido aprovadas tambm pelos rgos estaduais
competentes. A sentena reconhece a inconstitucionalidade de vrios dispositivos dos referidos lei e

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decreto. O acrdo, por sua vez, declara inconstitucional o trecho da Lei que permite a regularizao de
edificaes localizadas em rea de proteo aos mananciais e localizadas em Zona Rural do
Municpio, bem como a dispensa de anuncia prvia dos rgos estaduais e federais para realizao
dessa regularizao.
Em se tratando de competncias legislativas imbricantes,
mister no se faz, para garantir a constitucionalidade do texto legal, vincular
expressamente o ato administrativo observncia de normas oriundas de
outras esferas legiferantes. Se leis existem emergentes destas e incidem
sobre a matria, tanto a Administrao Municipal est adstrita a as
observar, como os interessados na obteno do benefcio previsto no texto
ora em exame. Nem uma nem outros podem se eximir do cumprimento
das normas estaduais ou federais a pretexto de omisso da lei municipal ou
de ignorncia destas. (p.13, caso 2, voto do relator Cezar Peluso)

O argumento bsico do demandante que tal referncia


normativa, emprestando valia a documentos no comprobatrios de
titularidade de domnio, seno apenas de obrigaes parcial e totalmente
satisfeitas, possibilitaria regularizao de ocupaes ilcitas. , contudo,
errneo, porque, pressuposto cuidar-se de hiptese de regularizao de
edificaes em terrenos objeto de parcelamento regular ou j regularizado,
o dispositivo no est a reger relaes ou conflitos jurdico-dominiais, de
carter privado, entre ocupantes e pretensos titulares de direito sobre a
coisa, razo pela qual, alis, no invade competncia legislativa federal
(art.22, I da Constituio da Repblica), nem ofende a garantia
constitucional de propriedade (art. 5, inc. XXII).
O alcance da norma, compreendida nos limites da competncia
municipal, est s em atribuir regularidade edificao perante as
exigncias de direito administrativo (= torn-la conforme regra),
forrando-a s sanes ligadas condio de clandestinidade ou de
irregularidade doutra ordem. Noutras palavras, disposio legal que,
destinando-se, sobretudo, disciplina das modestas construes da
periferia, levantadas quase sempre por pessoas desprovidas de
cultura, de capacidade econmica e de justo ttulo, tende a evitar-lhes
a interdio ou demolio das moradias, bem como aplicao de
multas e outras penas.
Nada tem a ver com apurao exaustiva da natureza e das foras
de direito real ou pessoal sobre o prdio, nem, por conseguinte, com
definio de posse justa ou injusta, como sinnimo de ocupao lcita ou
ilcita, at porque, sendo essa, na sua profundidade, matria alheia ao juzo
administrativo, pode bem haver, e h-o no raro nem pouco, posse injusta,

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ou, nesse sentido, ocupao ilcita, ainda quando o interessado apresente


ttulo aparente de domnio, ou promessa de compra e venda.
O significado emergente da regra diz apenas com a necessidade
de fazer regular, perante a administrao pblica municipal, a edificao de
quem atenda s posturas e exiba documento capaz de lhe justificar e
legitimar o uso, sem prejuzo de melhor direito que outrem tenha sobre
ela. (p.18-19, caso 2, voto do relator Cezar Peluso, grifos nossos)

Aqui o importante observar que o principal argumento que impede a regularizao o fato
de que a competncia para legislar concorrente e, por mais que a norma municipal permita, devem ser
respeitadas as normas estaduais e federais incidentes.
O caso 3 se trata de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade que objetiva a declarao de
inconstitucionalidade da Lei 2.567/97. Tal lei reconhece como rea de Especial Interesse Ambiental e
de Proteo Permanente as reas de reserva da Mata Atlntica, situadas na poro leste da Ilha de Santo
Amaro conhecidas como Praia Branca, Tujucopava, Stio So Pedro, Iporanga e Praia de Taguaba,
regulamentando as condies de acesso e utilizao de praias, vias e logradouros pblicos e outorgando
Concesso Administrativa de Bens Pblicos de Uso Comum desses bens, com a finalidade de
preservao do meio ambiente. O MP prope a ao alegando que:
[...] a Lei, ao autorizar o Poder Executivo e entregar a
particulares, em carter privativo, mediante concesso administrativa, o uso
de vias e logradouros pblicos, reas verdes e institucionais de loteamentos
situados a beira-mar, desafetou os espaos de uso comum do povo de seus
fins originrios, para permitir uma fruio mais restrita, segundo critrios a
serem estabelecidos pelas prprias concessionrias, associaes de
moradores, bem como permitir a interrupo parcial e temporria das vias
objetos de concesso, est dificultando o acesso s praias, possibilitando,
ainda, o policiamento e ordem da segurana. (p.2, caso 3, relatrio
desembargador Luiz Tmbara).

O acrdo contou com a votao de vinte e dois desembargadores, por ser uma ADIN98. A
deciso, longe de pacfica, contou com 10 votos contra a constitucionalidade da lei e 12 a favor.
Portanto a deciso foi pela improcedncia da ao, declarando a lei constitucional por maioria de votos.
O voto do Relator, a favor da constitucionalidade da lei, reuniu os seguintes argumentos:
Em suma a lei 2.567, de 1997, do Municpio do Guaruj, tem
dois objetivos impostergveis: o primeiro foi o de evitar o trfego e o
estacionamento indiscriminado de veculos automotores nas reas
dos loteamentos referidos, impondo disciplina ao uso popular das
98

Foram eles: Mrcio Bonilha, Yussef Cahali, Cunha Bueno, Oetterer Guedes, Cuba dos
Santos, Jos Osrio Azevedo Jnior, Viseu Jnior, Herms Pinotti, Jos Cardinale, Denser de S,
Franciulli Netto, Fonseca Tavares e Paulo Shintate, Nigro Conceio, Djalma Lofrano, Lus de
Macedo, Gentil Leite, lvaro Lazzarini, Dante Busana, Mohamed Amaro, Gildo dos Santos, e
Fortes Barbosa.

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vias de acesso s praias; o segundo, foi o de obter a colaborao


eficiente de entidades privadas na conservao dos bens pblicos e na
defesa do meio ambiente e do ecossistema do remanescente de Mata
Atlntica, impondo-lhes srios e graves deveres de preservao
ambiental, em decorrncia da concesso outorgada. Pondere-se, mais,
que a concesso de uso dos bens pblicos rescindvel, no caso de
descumprimento das obrigaes assumidas no termo de outorga (artigo
5), alm do que sempre restar o controle do livre e amplo acesso a todos
s praias, observadas as restries impostas pelas leis de proteo ao meio
ambiente, pelo MINISTRIO PBLICO, tal como previsto no 1 do
artigo 285 da Constituio do Estado de So Paulo, a quem cumpre,
igualmente pela qualidade do meio ambiente e pela preservao dos bens e
direitos de valor paisagstico, entre os quais se incluem a fauna e flora
silvestres. oportuno registrar que em nenhum momento a Carta Estadual
assegurou o livre a amplo acesso s praias do litoral paulista por meio de
veculos automotores. (p. 14, caso 3, grifos do relatrio Desembargador
Luiz Tmbara, grifos nossos)

Em apertado resumo, aps a leitura atenta do texto da lei


chega-se concluso que ela autoriza a outorga de concesso sociedade
de moradores, de uso de bens pblicos de uso comum integrantes do
sistema virio interno, das reas institucionais dos loteamentos nela
mencionados, para fins de conservao e preservao ambiental,
promovendo o acesso ordenado de todos s praias, sem que essa medida
acarrete sua deteriorao, guardando, assim, integral submisso aos
comandos superiores da Constituio da Repblica e das leis pertinentes
de maior hierarquia. (p.17, caso 3, relatrio e voto Desembargador Luiz
Tmbara).

Os votos vencidos, que davam procedncia ao, renem os seguintes argumentos contra a
constitucionalidade da lei:
A questionada lei, evidencia-se pela sua leitura, tem por objeto
seno impedir, pelo menos dificultar o acesso do povo s praias que
enumera, atravs de concessionrias, ou seja, das associao de seus
moradores, salvo se outras associaes no demonstrarem interesse em
diminuto prazo de 30 (trinta) dias, quando, ento, se satisfeitos os
requisitos da mesma lei pela interessada ser instaurado o procedimento
licitatrio, numa verdadeira inverso s normas dos artigos 117 a 123 da
Constituio do Estado de So Paulo no que exigem licitao em casos que
tais, e da, com ampla publicidade. (p.3, caso 3, grifos do voto vencido,
Desembargador lvaro Lazzarini)

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1. A Lei Municipal 2.567/97, de Guaruj, a pretexto de


cumprir finalidades ambientais, outorga concesso administrativa de uso
de bens pblicos, que integram o sistema virio interno e reas verdes
institucionais dos loteamentos Praia Branca, Tikucopava, Stio So Pedro,
Iporanga e Praia Taguaba.
2. A prevalecer essa Lei, com a sua aplicao, logradouros
pblicos decorrentes de loteamentos tero a sua destinao alterada, o que
em nenhuma hiptese permitido, nos expressos termos da
Constituio Paulista (art. 180,inc. VII).
3. Por outro lado, dificultar, seno eliminar, o acesso s praias
ali localizadas, que, por assim dizer, sero fechadas ou passaro a ser
particulares, para o uso de poucas pessoas. As praias constituem, hoje, um
dos lugares, como costumo dizer, mais democrticos. (...) Dizendo que visa
a assegurar preservao ambiental, essa Lei, data vnia, usa de eufemismo,
pois, no fundo, quer dizer apenas que as praias passaro, de bens pblicos
de uso comum, a ser de uso particular de poucas pessoas, seus privilegiados
beneficirios. (p.1, caso 3, grifos do voto vencido, desembargador Gildo
dos Santos)

Esse caso demonstra as estratgias que esto sendo utilizadas para a defesa do meio
ambiente. De um lado, como patrimnio pblico, acessvel irrestritamente a todos, como preconiza a
Constituio Federal. De outro, acessvel apenas a um certo grupo, considerado mais consciente ou
civilizado para ordenar o uso e a fruio ambiental. O Judicirio, por sua vez, no unnime em
considerar uma estratgia ou outra, como se pode perceber pelos debates e opinies conflitantes ente
os desembargadores. Ao final foi feita a opo pela defesa do meio ambiente tutelada e mais restrita
queles que ali possuem suas propriedades, dificultando o acesso daqueles que vm de mais longe para
usufruir da praia. Aqui, levanta-se a indagao, de qual o meio ambiente que devemos preservar,
aquele com acesso para a maioria (por certo que todos seria impossvel), como bem pblico e difuso,
ou com acesso apenas queles que consigam vincul-lo ao seu direito de propriedade?
O ltimo, caso 4, trata-se de uma Apelao em ACP promovida pelo MP em face da
Prefeitura Municipal de So Sebastio, com o objetivo de impedir a expedio de licena para construir
ou autorizao ambiental com base na Lei Municipal 1.273/98. A sentena julgara procedente a
demanda e subiu ao Tribunal por recurso ex-officio. De acordo com os argumentos do MP, essa norma
teria fixado APPs menores do que as previstas no Cdigo Florestal. A Municipalidade argumenta que:
[...] I ser possvel ao legislador Municipal alterar os
limites de preservao ambiental previstos na lei federal no 4.771/65,
por se cuidar de matria de interesse local e pertinente a reas
exclusivamente urbanas; II serem tais limites os mximos previstos
para as reas urbanas e no o mnimo; III trata-se de competncia
suplementar com o objetivo preservacional [sic]; IV aplicao da Lei no

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6.766/79, modificada pela lei 9.785/99, mais recente se comparada com o


Cdigo Florestal [e sua modificao pela lei no 7.803/89] (p.2, caso 4,
relator Guerrieri Rezende, grifos nossos)

O acrdo manteve a deciso de 1 instncia ao declarar a inconstitucionalidade da


Lei Municipal, sob os seguintes argumentos:
Desacolhe-se a pretenso recursal. Tratando-se de legislao
de proteo ao meio ambiente, no pode Lei Municipal alterar exigncias
do Cdigo Florestal. O Municpio tem autonomia legislativa,
administrativa e executiva. O critrio estabelecido pela Constituio o do
peculiar interesse. O Cdigo Florestal lei complementar a Constituio.
No pode a Lei Municipal com o auspcio no peculiar interesse,
violentar as regras gerais impostas por Lei Nacional. Isto porque o
Estatuto Florestal, ao tutelar florestas e demais formas de vegetao natural,
classificou-as em seu artigo 1, como bens de interesse comum a todos os
seus cidados, frente reconhecida utilidade que as terras revestem,
exercendo-se direito de propriedade com a restrio estabelecida na lei
nacional. Daniel Roberto Fink, em seu artigo Vegetao de Preservao
Permanente e Meio Ambiente Urbano, j assertoara [sic] que: A funo
ecolgica da propriedade, particularmente a preservao dos elementos naturais,
deve ser observada no exerccio do direito de propriedade, seja esta urbana ou
rural, pblica ou particular. Isto funda-se na importncia de que os recursos
naturais (gua, flora, fauna, ar e solo) representam para a vida do homem,
considerando-se, inclusive e, talvez principalmente, as futuras geraes.(Revista
de Direito Ambiental, Editora RT, no 2, pg. 81).
No plano legislativo, a autonomia Municipal no pode
chocar-se com a Nacional. A supremacia do interesse pblico
Nacional, no caso, superior ao interesse local.
Ademais disso, os interesses pblicos preservados pelo Cdigo
Florestal so indisponveis, no podendo o legislador Municipal restringilos, sob pena de violentar a hierarquia de normas existentes no sistema
jurdico brasileiro. (p.3, caso4, Guerrieri Rezende, grifos do autor e em
negrito grifos nossos).

Isto no quer dizer se pode negar recursante [sic] o direito de


estabelecer, dentro do seu peculiar interesse, sua poltica urbana, porm,
com os limites de atribuies ditados na Lei das Leis, com pertinncia s
questes de tutela do ambiente, como bem pontifica Jos Afonso da Silva:
A poltica dos espaos verdes se revela, pois, na proteo da natureza, a servio da
urbanizao, conexa com a proteo florestal ou parte dela, com o objetivo de
ordenar a coroa florestal em torno das grandes aglomeraes, manter os espaos

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verdes existentes nos centros das cidades, criar reas verdes abertas ao pblico,
preservar reas verdes entre habitaes, tudo visando contribuir para o equilbrio
do meio em que mais intensamente vive e trabalha o homem. Essa poltica h de
ser estabelecida pelos planos diretores de leis de uso e ocupao do solo dos
Municpios ou Regies Metropolitanas e Aglomeraes Urbanas, mas no referente
s florestas de preservao permanente tero que observar os princpios e limites
previstos no artigo 2, pargrafo nico, do Cdigo Florestal, conforme
determinao de seu pargrafo nico acrescentado pela lei no 7.803/89 (op.
cit.p. 127)(Parecer fls. 159/160) (p.4, caso 4, Guerrieri Rezende, grifos do
autor).

Em termos de interpretao e integrao legislativa, o que


o Municpio poderia, isto, sim, aumentar a faixa de preservao
garantida ao longo dos rios ou de qualquer outro curso dgua,
objetivando cumprir com o peculiar interesse ajustado ao interesse
nacional e jamais diminu-lo, como o fez de forma atentatria e violenta
preservao ambiental, especfica do Municpio de So Sebastio. (p.6,
relatrio do Desembargador Guerrieri Rezende, com votao unnime).

Esse acrdo no trata exatamente de conflito entre os direitos habitao e ao meio


ambiente, mas trata de questo latente nas discusses entre urbanistas e ambientalistas, um dos
principais pontos de divergncia e polmica na gesto do espao urbano e foi selecionada dentro dos
critrios eleitos para esse trabalho. O caso mostra mais uma norma municipal que busca modificar a
metragem das APPs em reas urbanas, para um patamar inferior ao do Cdigo Florestal. Os
argumentos a favor dessa modificao, pelo menos os transcritos no acrdo, se limitaram supremacia
do peculiar interesse municipal para disciplina da matria e ao critrio de interpretao normativa, de
acordo com o qual a norma mais recente, que discipline o mesmo tema, prevalece e modifica a interior
no que forem incompatveis.
O critrio de que o peculiar interesse do Municpio determina seu espectro de
competncia no nem um pouco esclarecedor. E, pelo contrrio, vem gerando conflitos entre os trs
entes federativos que tm competncia para legislar e tambm fiscalizar sobre a matria. Desta forma,
qualquer tipo de proposta para a regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal, no que faa
referncia ao meio ambiente, deve buscar um critrio mais preciso.
A deciso do acrdo privilegia a compatibilidade entre as normas de direito ambiental e
urbanstica, sempre prevalecendo a mais restritiva, de forma que ambas sejam respeitadas. Reforando,
de certa forma, o carter restritivo das normas incidentes no espao urbano, assim como as dificuldades
em seu cumprimento.
No se sabe se outros argumentos foram levantados pela Municipalidade para a diminuio
das APPs, mas o acrdo demonstra a preponderncia dos argumentos de preservao ao meio
ambiente na fundamentao do Judicirio para o caso. Pouco (ou nada) se pondera sobre a realidade
brasileira e a ocupao desenfreada dessas reas em parte por sua desvalorizao como espao de uso
pblico.

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5.6. Sntese das anlises


A tabela abaixo sintetiza os temas utilizados para a organizao dos acrdos e os totais
analisados.
TABELA 4.9. Totais de Acrdos por GRUPO
Grupo
Assunto
Sub
Grupo
1
2

HIS em reas contaminadas


HIS de iniciativa ou apoiada pelo
Poder Pblico
HIS (invases, ocupaes,
loteamentos clandestinos e irregulares)

--------------3A

Assunto
----------------rea COM
restrio
ambiental

3
3B

4A

Empreendimentos (No HIS) que


receberam
autorizaes/licenas/registro
questionados

4B

Discusses em tese

-------

rea SEM
restrio
ambiental
rea COM
restrio
ambiental
rea SEM
restrio
ambiental
-------

Nmero de
Acrdos
18
29
ACPs 59
Outras 9
10

19

3
4
150

Os casos apresentados nos possibilitam uma idia do quadro de aes e de decises que so
encaminhadas ao Poder Judicirio sobre conflitos socioambientais que envolvem os direitos moradia
e ao meio ambiente.
Os casos do GRUPO 1 se referem a moradias construdas em locais contaminados com
resduos txicos antes das construes, provenientes de aterros industriais irregulares, demonstram a
falta de opo habitacional para a populao de baixa renda, que busca as reas de menor interesse,
tanto do mercado, quanto do Estado. So reas imprprias para habitao, mas que acabam sendo
utilizadas por falta de alternativa, acarretando o agravamento da situao de vulnerabilidade dessas
populaes, sem habitaes adequadas e ainda expostas poluio. So casos semelhantes que deram
origem ao movimento pela Justia Ambiental nos Estados Unidos, ainda recente no Brasil, que busca
denunciar a injustia social, reforada pelas condies ambientais de vida dessas pessoas.
Esses casos demonstram que o TJ/SP ainda julga os casos baseados em padres econmicos
distantes da realidade da maioria da populao. Isso porque no reconhece a necessidade de
indenizao das melhorias que no tm valor econmico relevante (para um padro de vida mdio),
mas que podem ter um peso decisivo para a sobrevivncia dos removidos. No reconhecem o esforo
dessas pessoas em atender as condies mnimas de vida, e que a remoo para conjuntos habitacionais

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pagos, sem receberem indenizao pelo que haviam perdido, j traria dificuldades financeiras para o
incio da nova vida.
Neste grupo, os danos foram causados por intermdio do meio ambiente, ou seja, foram
danos ao meio ambiente que ensejaram leses aos particulares (MIRRA, 2004). Esses casos
evidenciam o duplo carter do direito ambiental: ao mesmo que tempo difuso, por ser de interesse de
todos a manuteno de sua qualidade, atinge sempre interesses de particulares, envolvidos mais
diretamente pelas circunstncias do caso.
Na busca realizada no stio do TJ/SP no foram localizados os casos principais, que
demandaram a reparao dos danos ambientais e que teriam sido a base para as aes indenizatrias.
possvel que, pela complexidade dos casos e concordncia entre Ministrio Pblico, agncias
ambientais e poluidores, os processos tenham sido suspensos para a formulao de Termos de
Ajustamento de Conduta99.
O GRUPO 2 compreende casos de empreendimentos de Habitao de Interesse Social
(HIS) apoiados ou de iniciativa do Poder Pblico, que precisam se adequar urbanstica e
ambientalmente para poderem ser regularizados. Mesmo no se tratando de empreendimentos
localizados em APP, o argumento de que houve leso ao meio ambiente foi incorporado s
preocupaes com a ordem urbanstica (com exceo de dois casos).
Esse fato refora o argumento de que o paradigma ambiental seja substituto do paradigma do
planejamento urbano, colocando aspectos novos, mas, ao mesmo tempo, recolocando antigos
problemas. A preocupao com o meio ambiente foi incorporada nas questes relativas ordenao
territorial. Permanece a crena no poder da cincia como racionalizadora da utilizao do espao e do
meio ambiente. Agora, entretanto, os problemas so enfocados a partir das relaes entre sociedade e
natureza e no mais entre os grupos sociais, restaurando a representao universalista do homem
(TOPALOV, 1997). Nos casos concretos, entretanto, ao contrrio das discusses tericas, o que se
observa que os conflitos socioambientais tm um forte componente de conflitos puramente sociais,
pelo acesso aos recursos naturais.
Ainda nos casos de habitao promovida pelo Poder Pblico, se observa que as exigncias
formuladas pelo MP para a urbanizao de favelas so as mesmas daquelas requeridas para os
empreendimentos novos. No se cogita a necessidade de que as regras sejam diferenciadas em projetos
habitacionais reparatrios, emergenciais e de mitigao de precariedades, como nas ocupaes em
reas de risco.
Nem se considera a possibilidade de que essas exigncias podem inviabilizar qualquer tipo de
melhoria em situaes que j esto consolidadas e consumiram recursos pblicos. Ao exigir a aplicao
da lei ao p da letra, quando a prpria lei no prev procedimentos para se chegar regularizao, o
mesmo que condenar irregularidade permanente esses assentamentos. Essa estratgia, mesmo que
bem intencionada, por objetivar a aplicao dos padres mnimos legais (teoricamente mnimos) para
os assentamentos urbanos, acaba representando, na prtica, a inviabilizao dessas polticas.

99

A suspenso dos processos por meio de TAC uma previso da Lei da Ao Civil Pblica,
pelo qual o poluidor admite sua responsabilidade e assume uma srie de compromissos para a
reparao dos danos ambientais.

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A idia no seria tratar a irregularidade como regularizvel em todos os casos, sob quaisquer
condies fsicas e jurdicas. Mas, numa perspectiva de adaptao do concreto ao desejvel, avaliar
quais so as regularizaes que devem ser viabilizadas sob pena de manuteno das condies de
precariedade urbano-ambiental desses locais e para essas pessoas, que representam a maioria da
populao urbana. Trata-se de conden-las a permanncia em uma situao de irregularidade jurdica,
que as afastam das condies mnimas do exerccio do direito cidade e cidadania.
O GRUPO 3 rene casos de invases, ocupaes, loteamentos clandestinos e irregulares
para moradia de interesse social, dentro e fora de reas com restrio ambiental. Esse grupo foi dividido
em dois de acordo com a localizao dos assentamentos, desta forma, o GRUPO 3A se refere a reas
com restrio ambiental e o GRUPO 3B se refere a reas sem restrio ambiental.
Do GRUPO 3A foram separadas as Aes Civis Pblicas dos outros tipos de ao para que
se pudesse visualizar o peso que o instrumento jurdico tem na reivindicao dos direitos difusos e
coletivos em relao a outros instrumentos100. Neste sentido, foram encontradas 59 ACPs e 9 outras
aes (4 aes demolitrias, uma ao cautelar inominada, uma ao de reintegrao de posse de bem
pblico e 3 ao de reparao de danos).
No GRUPO 3A AES CIVIS PBLICAS em primeiro lugar, se observou que a maioria
das ACPs foi proposta pelo Ministrio Pblico (55 casos). Essa preponderncia do MP como autor
pode indicar uma falta de articulao e de meios (recursos humanos e financeiros) das organizaes
no-governamentais e dos outros legitimados em propor a ACP, demonstrando a pouca participao
da sociedade civil nesses casos.
Para viabilizar a anlise desses acrdos eles foram subdivididos em trs tipos de ocupao:
FAVELAS, de MORADIAS INDIVIDUAIS e de LOTEAMENTOS.
Com relao ao PLO PASSIVO, naqueles casos em que foram identificados os loteadores,
os proprietrios ou possuidores irregulares, esses foram acusados, muitas vezes junto com a Prefeitura
Municipal, esta por omisso na defesa do ordenamento urbano e do meio ambiente. Em raras vezes, a
Fazenda Estadual acusada, tambm por omisso.
Prefeitura r em quase todas as aes, com exceo dos casos de moradias individuais e
daqueles em que promove as aes. Disso se conclui que, em matria de loteamentos irregulares a
Prefeitura Municipal que chamada a se responsabilizar tanto pelos danos urbansticos quanto
ambientais. Em matria de interesse local, mesmo nos casos localizados no Parque Estadual da Serra do
Mar (casos 6, 39, 52, 53, 54, 55), ou so os proprietrios/posseiros chamados responsabilidade ou a
Prefeitura Municipal, em nenhum dos casos o Estado. Desta forma, se o ente local que chamado a
tomar providncias, existe a necessidade de dar-lhe esse poder (em regulamentao, recursos humanos
e financeiros) para ter condies de responder s demandas.
Com relao aos TIPOS DE OCUPAO, percebe-se que na descrio da situao ftica
dos casos no existe uma linguagem que consiga diferenciar com clareza os tipos de ocupao, como,
por exemplo, loteamento irregular (que recebeu algum tipo de aprovao pelos rgos competentes),
loteamento clandestino (que foi implantado totalmente sem conhecimento dos poderes pblicos),
100

Essa observao no pode ser levada em conta em relao s aes de reparao de danos,
que reivindicam a defesa de interesses individuais. No caso foram selecionados porque tratavam
do conflito entre os direitos ao meio ambiente e moradia, mesmo que de forma indireta.

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favelas (ocupaes clandestinas, sem qualquer organizao de arruamentos e espaos livres) e


moradias individuais. Ao que se observa, foi utilizado o termo loteamento irregular como sinnimo
de loteamento clandestino, ocupao, parcelamento e uso do solo. Para favela utilizou-se ocupao
subnormal, invaso por famlias, invaso por barracos, ocupao indiscriminada por favelados (caso
40). As moradias ou barracos foram caracterizados como rsticos, precrios, familiares ou de
pequeno porte. A falta de descrio precisa das situaes fticas demonstra o pouco que se conhece de
cada situao, o que dificulta a definio das providncias mais adequadas para regularizao ou
remoo, que, dependendo do caso, requerem procedimentos muito diversos. Ao mesmo tempo,
preciso reconhecer a complexidade dessas situaes, que podem, no incio ser apenas um barraco e, em
poucos dias, constituir uma favela, por exemplo. Essa impreciso mais um exemplo de que o tempo
do Poder Judicirio no acompanha o tempo das transformaes urbanas e, principalmente, das
urgncias no atendimento de necessidades essenciais como a moradia.
A maioria dos casos de FAVELAS/ OCUPAES (dos 21 casos, 17 casos) solicitam a
remoo das famlias. Em alguns (9 casos) por motivo de risco vida e sade dos ocupantes, outros
com foco maior na leso ao meio ambiente e ordem urbanstica (8 casos). Nos casos em que o foco
no risco de vida das pessoas, o pedido complementar para afastamento dos riscos, com remoo
provisria das famlias at que sejam feitas as obras necessrias.
Os casos focados na leso urbano-ambiental solicitam a remoo definitiva das famlias e a
recomposio dos atributos ecolgicos das reas, evitando-se novas invases e desmatamentos. Nesses
pedidos, demonstra-se a preocupao em se remover as favelas, mas sem ser dada uma soluo
definitiva para a habitao dos removidos, no mximo se considera o abrigo por alguns meses. O foco
do que deve ser definitivo a recomposio da rea degradada e a fiscalizao contra novas ocupaes.
Nas reas de risco as DECISES so unnimes em acatar a solicitao do MP e determinar
a desocupao dessas reas para realizao de obras para eliminao dos riscos, determinando
expressamente que se arranje um alojamento para elas, mesmo que provisoriamente. Mesmo que exista
uma certa preocupao com a assistncia s famlias desalojadas, no se leva em conta que, passado o
tempo de abrigo provisrio, se essas pessoas no tiverem onde morar, ocuparo novas reas, apenas
transferindo o problema de lugar. Esse um dos reflexos de uma legislao que pretende proteger um
interesse difuso, mas aplicada por um Judicirio estruturado para proteger direitos individuais,
voltado resoluo de casos pontuais, e, portanto, sem condies de solucionar uma questo que
demanda um enfrentamento mais amplo.
As DECISES focadas em argumentos de leso urbano-ambiental determinam a
remoo e a recuperao das reas invadidas (reas pblicas ou com restries ambientais). Em sede de
liminar (casos 20 e 21) so solicitadas medidas para controle das ocupaes at que houvesse deciso
definitiva. Medidas que seriam muito simples se funcionassem o registro de imveis e o controle do uso
do solo, mas muito difceis de cumprimento na sistemtica de precariedade e rotatividade dessas
ocupaes. Entre as medidas de controle solicitadas est o cadastramento fsico, com delimitaes das
reas invadidas e cadastramento pessoal para se aferir o nmero de habitantes e moradias existentes.
O caso 55 chama a ateno porque as dificuldades de andamento do processo foram
atribudas aos prprios rus, moradores da rea objeto da remoo, por permitirem e incentivarem
novas ocupaes realizando benfeitorias no local, abertura de picadas, vielas e ruas, sendo destacado o
esforo dos poderes pblicos e rgos de fiscalizao para impedimento da ampliao da ocupao.

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Esse acrdo tambm destaca a falta de reconhecimento de que o meio ambiente deve ser preservado
depois de ter sido combalido pela devastao desde os primrdios da colonizao, referindo-se ao
ecossistema do Parque Estadual da Serra do Mar, do qual restam pouqussimas reas intocadas (p.1112, caso 55, relatora Regina Zaquia Capistrano da Silva).
Essa viso refora o argumento, utilizado pelo senso comum, de que a ignorncia, a falta de
educao (ambiental), que leva as pessoas a ocuparem essas reas, quando, na verdade, o problema est
muito mais em questes de fundo, estruturais. A possibilidade de existncia de moradias anteriores
criao do Parque, como de populaes caiaras, fato que poderia fundamentar o direito adquirido dos
proprietrios/posseiros em se manterem no local, tambm foi rechaada pelo acrdo, em nome da
proteo integral do meio ambiente. A viso de que a presena humana incompatvel com a
preservao do Parque (ao contrrio do que se ver para os casos do GRUPO 4).
As DECISES sobre moradias individuais foram divididas em interlocutrias e definitivas,
para sua melhor compreenso. Nas decises liminares se destacam os pedidos atendidos para
desocupao e paralisao da construo de moradia (casos 11, 49, 54). Nos casos 47 e 48, que se
referem mesma ACP, os recursos foram interpostos para a autorizao da realizao de percia para
delimitao da APP, o que o perito recusara-se a fazer sem pagamento de diligncias suplementares. Os
recursos tambm sequer foram conhecidos101 pelo no recolhimento do preparo. Mesmo sendo casos
de no conhecimento de recursos, foram mantidos para mostrar mais uma dificuldade que
possivelmente compromete o acesso Justia em questes ambientais, em especial para a populao de
baixa renda: a percia. Pois de que adianta determinar justia gratuita sem que a percia possa ser
realizada para produo de provas?
Nas sentenas as decises so em sua ampla maioria pela demolio das construes (casos
6, 36, 39, 50 e 59). A exceo, pela manuteno das construes, se fundamenta pela anterioridade da
construo em relao legislao de proteo aos mananciais (casos 29 e 32). Esses casos evidenciam
a preponderncia do direito ao meio ambiente em relao ao de moradia, sob o argumento de que a
questo ambiental de interesse da coletividade, enquanto o habitacional (pelo menos nas moradias
individuais) um problema de interesse particular. De certo seria apenas um problema de uma pessoa
se no soubssemos que a habitao regular por muito esteve inacessvel populao de baixa renda. A
deciso considera o problema como pontual, tanto que nesses casos, ao contrrio dos casos em reas de
risco, no h pedido para relocao ou insero das pessoas em programas habitacionais. Entretanto,
enquanto essas pessoas no puderem ter um espao para viver, as invases tendem a continuar.
Nos 27 casos de loteamentos os pedidos liminares so para suspenso das obras, da
comercializao dos lotes, da realizao de publicidade, e do recebimento de prestaes;
indisponibilidade dos imveis; demolio e desocupao das moradias em rea de risco (casos 12 e
34).
As DECISES liminares sobre loteamentos, assim como nos casos de favelas, so em
unanimidade a favor da desocupao e demolio das moradias tanto em reas de risco, como fora dela,
mas sem que seja fornecido um local para abrigar as pessoas removidas. Tambm decidem a favor da
suspenso das obras, da comercializao dos lotes, da realizao de publicidade, e do recebimento de

101

O no conhecimento de recurso se refere a no avaliao do mrito do pedido.

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prestaes. E, mais radical, pela imediata desocupao da rea ambientalmente restrita, proibindo-se a
interferncia na rea (caso 28).
Nas DECISES definitivas sobre loteamentos, os casos 10 e 19 so pela regularizao
fsica e fundiria dos loteamentos, e os casos 16, 52 e 53 pela demolio do loteamento com restaurao
da rea ambientalmente protegida. Neste ponto foram destaque alguns casos (casos 17/18, 31, 37, 41 e
51) que apontaram SOLUES ALTERNATIVAS completa remoo, com objetivo de mitigar os
danos ambientais e realizar a regularizao calcada na realidade. So acrdos que priorizam a
demolio somente daquelas habitaes em reas de risco, ou primeira categoria (LPM), com a
elaborao de projeto para que os lotes vagos se tornassem reas verdes e fosse implantada coleta e
tratamento de esgotos. No caso 51 a deciso acata a transformao da APP em um Parque, Parque
Urbano de Conservao Ambiental e Lazer.
Um grande empecilho que se impe s decises alternativas o fato de que, muitas dessas
reas (APPs e as UCs de Proteo Integral102) so absolutamente restritas utilizao e ocupao. A
ausncia de uma lei que permita sua utilizao compatibilizando usos (como lazer e preservao) ou
sua regularizao (com habitao e mitigao ambiental) nos espaos urbanos, se no impede, um
entrave obteno de financiamento pblico para implantao das melhorias e viabilizao de sua
utilizao com usos desejados, compatibilizando atividades.
Por fim, foram reunidas QUESTES COMUNS que se repetem em vrios casos do
GRUPO 3A como um todo, denotando as dificuldades em se dar andamento a esses casos nos moldes
do funcionamento atual do Sistema Judicirio, assim como em questes que decorrem da falta de
clareza da legislao de uso e parcelamento do solo (Lei 6.766/79) e ainda, com relao diviso de
competncias.
A primeira delas sobre a necessidade de citao dos invasores/posseiros/compradores
dos lotes para compor as aes, j que as conseqncias diretas das remoes ou processos de
regularizao os atingiria.
A citao considerada desnecessria por diversos motivos. H casos que acolhem a tese do
Ministrio Pblico, considerando que essas pessoas tambm so vtimas de loteadores ilegais e no
podem configurar como rs nas aes, porque sero beneficirias do resultado da ao, com novas
moradias, com eliminao dos riscos ou indenizao pelas benfeitorias realizadas (casos 24, 38 e 44).
No caso 22, a tese de que o Poder Pblico deveria realizar as obras de extino do ncleo
habitacional e recuperao ambiental da rea, por isso a desnecessidade de citao dos moradores
como litisconsortes passivos.
Em outros casos a citao considerada necessria para que conheam a ao que lhes trar
conseqncias, mas no para comporem o plo passivo da ao (caso 2, 17/18 e 23), por no ter sido a
atitude dos adquirentes de boa-f que teria lesado a ordem ambiental e urbanstica.
Outro argumento levantado pelo Ministrio Pblico de que no h necessidade de citao
de todos os moradores porque eventual deciso teria efeitos erga omnes (caso 55), Ou ento porque a
citao seria uma medida para procrastinar o processo (votos vencidos dos casos 12 e 15).

102

Nem todas classificadas na lei do SNUC.

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Em sentido oposto, existem decises que consideram os moradores como rus, devendo ser
citados como litisconsortes passivos necessrios, para terem assegurado o direito ampla defesa e ao
contraditrio (casos 4, 5, 8, 9, 12, 15 e 55). Nos casos 5, 15 e 55, chega-se a determinar a anulao do
processo desde seu incio por falta de citao dos moradores.
A indefinio sobre a citao ou no dos ocupantes dos loteamentos demonstra a falta de
clareza sobre quem deve ser responsabilizado pela irregularidade urbana. A realizao da citao, ao
mesmo tempo em que uma tarefa herclea diante do nmero e da rotatividade de moradores de
muitas ocupaes, e pode colocar como rus vtimas de loteadores clandestinos, ao no ser realizada,
pode deixar sem direito de defesa essas pessoas, que podem ser surpreendidas com mandatos de
desocupao e demolio de suas moradias.
A segunda questo sobre a legitimidade passiva do Poder Pblico nas demandas.
Enquanto se argumenta que se a Prefeitura no tenha participado das aes irregulares no r nas
aes (caso 3), em sentido oposto, colocada como r em decorrncia de sua responsabilidade pela
fiscalizao do uso, ocupao e parcelamento do solo e da preservao, proteo e recuperao do meio
ambiente (casos 23, 34 e 37). O Estado chamado a compor o plo passivo no caso 37, tambm pela
omisso no seu dever de fiscalizar, e no caso 51 pelo pedido de tombamento da rea de proteo
ambiental.
A terceira questo sobre a faculdade ou dever da Prefeitura em realizar a
regularizao fundiria. Discute-se a possibilidade do Judicirio intervir em questes de competncia
do Executivo Municipal, como a regularizao de loteamento ou remoo de ocupao clandestina e a
disponibilizao de alojamento para a populao desalojada.
Alguns acrdos so no sentido de que o Municpio tem a faculdade e no o dever de
regularizar, submetida a critrios de convenincia e oportunidade interpretao do artigo 40 da Lei
6.766/79 (casos 8 e 10). Em sentido oposto, pela obrigatoriedade da regularizao, o caso 16. O dever
surgiria somente quando a Municipalidade fosse empreendedora do loteamento (caso 19). Outras
decises, fundamentadas no direito indisponvel e difuso ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado, acreditam que havendo leso decorrente de ato omissivo do Poder Pblico Municipal, esse
deve responder e ser obrigado a mitig-lo ou cess-lo. Essa concluso tirada mesmo que a
Municipalidade ou o Estado tenham cumprido seu dever de fiscalizao e denunciado as
irregularidades.
De forma geral, se observa que o Poder Pblico , na maioria dos casos, parte do plo passivo
das demandas. A regra a determinao da responsabilidade da Prefeitura Municipal, por ter que zelar
pelo uso e parcelamento do solo, mesmo que, em matria ambiental, o Estado e a Unio tambm sejam
competentes para fiscalizar. A polmica doutrinria que no parece ser colocada em dvida nos casos
levantados nesse levantamento jurisprudencial: a possibilidade de sempre ser colocado o Poder
Pblico como ru nos casos de leso ao direito ao meio ambiente e ordem urbana. O acionamento
indiscriminado do Estado (em sentido amplo) significa a transferncia da responsabilizao pelos
prejuzos urbano-ambientais prpria sociedade, ou seja, aos prprios lesados. Trata-se de mais um
processo de privatizao dos lucros (decorrentes de concentrao de investimentos em parte da
cidade) e socializao dos prejuzos (recuperao de reas degradadas e urbanizao de novas reas).
Tambm se evidencia aqui a necessidade de fortalecimento institucional (em recursos humanos e

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financeiros) da esfera local para dar conta dessas demandas, j que a que no escapa do plo passivo
das demandas.
A quarta questo se refere competncia para o julgamento das aes, entre a Justia
Estadual e Federal, tendo em vista que a proteo do meio ambiente competncia comum da Unio,
dos Estados e dos Municpios (casos 38 e 55). Quando as reas atingidas so em reas de marinha, UCs
federais, habitats de animais em extino, existe a previso de julgamento pela Justia Federal, o que
acaba gerando disputas dentro do prprio Judicirio. Diante da difusibilidade dos bens ambientais, fica
difcil classific-los em federais e estaduais, um dos critrios utilizados para delimitar as competncias
entre as Justias Estadual e Federal (art. 109, IV, Constituio Federal). quase impossvel que no
surjam conflitos de competncia, especialmente quando se tratam de decises de impacto polticosocial.
Por fim dois casos desse grupo (4 e 14) chamaram a ateno pela postura crtica dos
acrdos. As decises, de forma muito bem fundamentada, apontam a impreciso e contradio dos
pedidos da ao e as conseqncias do julgamento das aes. Esses casos so semelhantes a muitos
outros, seguem o pedido padro do MP, com pedidos principais (para remoo das pessoas e
recuperao da rea) e subsidirios (caso no seja possvel o primeiro, sejam feitas adaptaes ou ento,
seja recolhida indenizao para o fundo de direitos difusos lesados). Esclarece que para que essas aes
fossem julgadas com anlise de mrito, teriam que ser superados ou ignorados os rigores legais (como,
por exemplo, a delimitao da rea sub judice, e a identificao dos infratores), o que acaba acontecendo
na maioria das vezes. Nesses dois casos, entretanto, os Magistrados no julgam o mrito das causas por
causa da dificuldade em se delimitar os requisitos mnimos para propor a ao, quando se busca
proteger tanto os direitos difusos, quanto da coletividade lesada na compra de imveis irregulares.
Conclui-se, neste GRUPO 3A Aes Civis Pblicas, que a questo ambiental levantada
como preponderante sobre a necessidade habitacional. Considera-se que o direito moradia no
atendido com a ocupao ou o parcelamento do solo que no tenham uma qualidade mnima (definida
pela lei) e, por isso, devem ser removidos. A grande maioria dos casos decide pela remoo (casos 1, 2,
6, 7, 9, 20, 22, 27, 30, 36, 38, 39, 50, 52, 54, 55 e 59), seja ela parcial (casos 28, 37 e 53) ou decorrente de
processos de regularizao (casos 8, 16, 19, 35 e 49). Consideram-se excludos os casos de reas de
risco, nos quais a remoo no uma alternativa, mas uma necessidade (casos 26, 33, 40, 45, 46, 57). As
excees so os casos que permitem solues alternativas ao invs da remoo completa.
A noo de meio ambiente equilibrado, nos casos que determinam a remoo dos
moradores, interpretado como aquele no qual no permitida a interveno humana, em especial
aquela no aprovada pelo Poder Pblico, irregular e precria produzida pela populao de baixa renda.
Por outro lado, no se pode afirmar que seja uma compreenso unnime, conquanto existam casos em
que se permita a manuteno das moradias com a reparao do meio ambiente e at mesmo a
construo reas de lazer nas reas com restries ambientais.
Entretanto, como se ver adiante, nos casos 4A, que se referem a empreendimentos que
receberam alguma aprovao do Poder Pblico (autorizaes, licenas ou registro) e que no so de
interesse social, as decises so mais ponderadas e buscam justificar uma articulao entre os direitos
moradia e ao meio ambiente.
O GRUPO 3A OUTRAS AES demonstrou que a Ao Civil Pblica, sem dvida, o
meio processual mais escolhido nas demandas, quando se tratou do conflito entre direitos moradia e

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ao meio ambiente, especificamente nas ocupaes extensas. As aes demolitrias, por sua vez,
decorrem das aes de fiscalizao das Prefeituras Municipais, so mais pontuais e voltadas a moradias
individualizadas.
O GRUPO 3B rene os acrdos que se referem a casos de invases, ocupaes, e
loteamentos clandestinos e irregulares para moradia, que foram identificadas como de interesse social,
localizadas fora de reas com restrio ambiental, mas consideradas danosas ao meio ambiente e ao
ordenamento urbano. A principal diferena com relao s aes referentes a reas com restries
ambientais que na maioria requerem a regularizao ou pelo Municpio ou pelos loteadores. A
demolio solicitada apenas para fins de regularizao fundiria urbanstica e no para recomposio
de danos ambientais, portanto, no abrange todos os ocupantes, mas apenas aqueles em situao de
risco. Requer-se, ainda, a indenizao dos prejuzos dos moradores que precisarem ser removidos.
Algumas decises so contra a postulao do MP requerendo indenizao por prejuzos particulares,
que, segundo estes, deveria ser pleiteado por vias ordinrias, no por ACP.
O GRUPO 4 agrupou casos que se referem a empreendimentos que receberam algum tipo
de aprovao do Poder Pblico, municipal e/ou estadual e alguns, at mesmo registro no cartrio de
imveis. A validade dessas aprovaes questionada na prpria ao judicial por irregularidades
urbano-ambientais; ou na esfera administrativa, o que gera demandas judiciais dos empreendedores.
Abrangeram empreendimentos que no so de interesse social, localizados tanto em reas com
restrio ambiental quanto fora delas.
Por no se tratar de empreendimentos de interesse social, esses casos nos mostraram se a
fundamentao para remoo ou para manuteno desses assentamentos se diferencia das ocupaes
de interesse social, e se a noo de meio ambiente em que se fundamenta tambm varia.
A conflituosidade que permeia todos esses casos so as dificuldades e divergncias de
interpretao das normas aplicveis aos casos concretos. A mais comum sobre a aplicao das
metragens das reas de Preservao Permanente na cidade, se a metragem mnima aquela prevista no
Cdigo Florestal (30 metros) ou a metragem prevista na Lei 6.766/79 (rea no aedificandi de 15
metros). O MP contra a aplicao da faixa menor pelas Prefeituras Municipais (casos 15 e 18).
A aplicao mais flexvel do Cdigo Florestal tambm acontece na aceitao pela Prefeitura
Municipal da doao das APPs como rea pblica. As reas pblicas, como determinado por lei (artigo
4 da Lei 6.766/79), devem ser destinadas aos sistemas de circulao, implantao de equipamentos
urbanos e comunitrios, bem como a espaos livres de uso pblico. Essa destinao, por sua vez, dando
usos a essas reas, vai de encontro ao que determina o Cdigo Florestal (artigo 4 da Lei 4.771/65).
Segundo o Cdigo Florestal, as intervenes em APP s podem acontecer em casos excepcionais,
devidamente comprovados, fundamentados na utilidade pblica, no interesse social e no baixo impacto
(Resoluo CONAMA 369/2006). Entretanto, essa uma prtica muito comum entre os gestores
municipais que muito criticada pelos ambientalistas.
As decises finais do GRUPO 4A determinam a remoo das construes nos casos 4,9,17
e 19, enquanto para adaptao dos imveis nos casos 2, 5, 6, 7, 11, 14 e 18. Nas liminares, as obras
devem ser suspensas em dois casos: 3 e 8, enquanto a continuidade das obras garantida em cinco
casos: 1, 10, 13, 15, e 16.

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Na maioria, portanto, so pela necessidade de adaptao dos imveis s normas ambientais e


urbansticas e/ou pela indenizao dos danos ao meio ambiente. As demolies so restritas a casos
extremos, ou somente s melhorias que se encontrem em rea de APP. Exceto no caso 4, cuja deciso
pela demolio completa do imvel.
A flexibilizao nesses casos para permitir a consolidao das moradias e loteamentos
voltados para classes mdia e alta, mesmo que fora dos padres legais (ou alguns deles). A noo de
meio ambiente aqui compatibilizada com a de desenvolvimento, contando que a ao humana
embeleza e se torna parte integrante da paisagem (caso 1), contribuindo para sua preservao (caso 5).
Esses casos demonstram ainda que as dificuldades de aplicao da legislao urbana e
ambiental levam a contestao das decises tomadas pela administrao pblica municipal, estadual e
at mesmo federal.
O GRUPO 4B rene casos de empreendimentos fora das reas com restries ambientais.
Esses casos demonstram que considerado ambientalmente irregular uma ampla diversidade de
deficincias dos empreendimentos, que, possivelmente poderiam ser consideradas apenas leso
legislao de uso e ocupao do solo. Demonstram que a noo de meio ambiente, como utilizada na
interpretao da norma (pelo MP e pelos Magistrados) incorporou outras regras, tradicionalmente
atribudas e formuladas tendo em vista outros interesses, como as urbanas, de saneamento e de recursos
hdricos. Reuniu-as dentro de um grande guarda-chuva chamado direito ambiental.
O GRUPO 5 rene casos em que se discute a futura aplicao de leis que se referem ao uso
do solo e ao meio ambiente.
No caso 1 se discute a autorizao baseada na Lei Municipal (1.632/83) que permite um
tipo de construo previsto para zona de mdia densidade em zona de baixa densidade. Segundo a
alegao do MP, essa lei teria violado a Lei Federal 6.938/81. A deciso proferida no acrdo pela
manuteno da liminar que suspende os efeitos da referida lei. Nesse caso, novamente esto em jogo
interesses difusos e particulares. A proteo da paisagem, da insolao da praia, permite a fruio do
meio ambiente por todos. Por outro lado, a defesa de ndices mais baixos de densidade nesses locais
protege o interesse particular dos moradores que tm o privilgio de residir de frente para o mar. Desta
forma seus imveis continuaram valorizados e preservados.
O caso 2 se refere a absteno de regularizar as edificaes feitas em imveis provenientes de
desdobro, desmembramentos e loteamentos clandestinos, de ocupaes ilcitas (favelas, invases etc.)
ou aquelas existentes em imveis ocupados por indstrias, ou utilizados para atividades comerciais ou
agrcolas, que no tenham sido aprovadas tambm pelos rgos estaduais competentes (com base na
Lei Municipal 11.522/94 e no Decreto 34.313/94). A sentena reconhece a inconstitucionalidade de
vrios dispositivos dos referidos lei e decreto. O acrdo, por sua vez, declara inconstitucional o trecho
da Lei que permite a regularizao de edificaes localizadas em rea de proteo aos mananciais e
localizadas em Zona Rural do Municpio, bem como a dispensa de anuncia prvia dos rgos
estaduais e federais para realizao dessa regularizao. Aqui, o importante observar que o principal
argumento que impede a regularizao o fato de que a competncia para legislar concorrente e, por
mais que a norma municipal permita, devem ser respeitadas as normas estaduais e federais incidentes.
O caso 3 trata de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade que objetiva a declarao de
inconstitucionalidade da Lei 2.567/97 porque essa lei, regulamenta as condies de acesso e utilizao

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de praias, vias e logradouros pblicos e ainda outorga uma concesso administrativa a uma associao
de proprietrios para gerir esse sistema de uma extensa rea litornea (poro leste da Ilha de Santo
Amaro). A finalidade de preservao do meio ambiente. O MP alega que essa lei vai restringir a
fruio dos bens pblicos pela coletividade, submetida s regras de alguns particulares. A deciso foi
pela improcedncia da ao, declarando a lei constitucional por maioria de votos.
Esse caso demonstra as estratgias que esto sendo utilizadas para a defesa do meio
ambiente. De um lado, como patrimnio pblico, acessvel irrestritamente a todos, como preconiza a
Constituio Federal. De outro, acessvel apenas a um certo grupo, considerado mais consciente ou
civilizado para ordenar o uso e a fruio ambiental. O Judicirio, por sua vez, no unnime em
considerar uma estratgia ou outra, como se pode perceber pelos debates e opinies conflitantes ente
os desembargadores. Ao final foi feita a opo pela defesa do meio ambiente tutelada e mais restrita
queles que ali possuem suas propriedades, dificultando o acesso daqueles que vm de mais longe para
usufruir da praia. Aqui, levanta-se a indagao, de qual o meio ambiente que devemos preservar,
aquele com acesso para a maioria (por certo que todos seria impossvel), como bem pblico e difuso,
ou com acesso apenas queles que consigam vincul-lo ao seu direito de propriedade?
O ltimo caso se trata de uma Apelao em ACP promovida pelo MP em face da Prefeitura
Municipal de So Sebastio, com o objetivo de impedir a expedio de licena para construir ou
autorizao ambiental com base na Lei Municipal 1.273/98 que teria fixado medidas de APPs menores
do que as previstas no Cdigo Florestal.
Esse acrdo trata de questo latente nas discusses entre urbanistas e ambientalistas, um
dos principais pontos de divergncia e polmica na gesto do espao urbano. Mostra mais uma norma
municipal que busca modificar a metragem das APPs em reas urbanas, para um patamar inferior ao do
Cdigo Florestal. Os argumentos a favor dessa modificao, pelo menos os transcritos no acrdo, se
limitaram supremacia do peculiar interesse municipal para disciplina da matria e ao critrio de
interpretao normativa, de acordo com o qual a norma mais recente, que discipline o mesmo tema,
prevalece e modifica a interior no que forem incompatveis. Mas o acrdo foi a favor da
inconstitucionalidade da lei, pelo desrespeito hierarquia das normas concorrentes, pela qual as
normas gerais devem ser o padro mnimo a ser seguido pelas especficas, prevalecendo a mais
restritiva, de forma que ambas sejam respeitadas. Essa lgica refora o carter restritivo das normas
incidentes no espao urbano, assim como as dificuldades em seu cumprimento.
No se sabe se outros argumentos foram levantados pela Municipalidade para a diminuio
das APPs, mas o acrdo demonstra a preponderncia dos argumentos de preservao ao meio
ambiente na fundamentao do Judicirio para o caso. Pouco (ou nada) se pondera sobre a realidade
brasileira e a ocupao desenfreada dessas reas em parte por sua desvalorizao como espao de uso
pblico.

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Concluses

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A partir da anlise da jurisprudncia do Tribunal de Justia de So Paulo sobre conflitos


socioambientais que envolvem os direitos moradia e ao meio ambiente possvel tirar algumas
concluses, partindo-se das reflexes realizadas nos estudos preliminares.
Direitos socioambientais e conflitos
O Direito ao meio ambiente na Constituio Federal surge em decorrncia de presses dos
movimentos ambientalistas dos pases centrais. Esses movimentos se articularam e conseguiram fazer
com que os bancos internacionais de financiamento (Banco Interamericano de Desenvolvimento,
Banco Mundial e Fundo Monetrio Internacional) vinculassem o repasse de recursos, inclusive
emprstimos, aos pases em desenvolvimento, ao cumprimento de regulamentos internacionais de
proteo ambiental. O perodo de maior expanso da legislao brasileira de meio ambiente coincide
com esse processo, em especial quando o mundo estava voltado destruio da Amaznia, provocado
pela expanso da fronteira agropecuria e pelas grandes obras de infra-estrutura promovidas pelo
regime militar.
Desde ento, vem sendo importada, ou recepcionada pelos legisladores brasileiros, uma
legislao que est sendo incorporada num cenrio diverso daquele de origem, marcado pelos
antagonismos econmicos e de interesses entre os extratos sociais, num quadro de permanente
pluralidade de conflitos, contradies e demandas, aprofundadas pelas modificaes trazidas pela
globalizao.
Os padres estabelecidos tanto pelas normas ambientais, quanto pelas urbansticas, so
ideais adotados por sociedades que estavam sob perspectivas diferentes de desenvolvimento. Pois que,
em oposio ao que ocorre nos pases perifricos, nos pases ps-industrializados se viabilizou o Estado
de bem-estar para a grande maioria da populao, com a garantia dos direitos sociais bsicos. A
plataforma de reivindicaes de direitos nesses pases parte, desta forma, de uma base social de
conquistas que permitem a materializao dos direitos relativos segurana, ao consumo e ao meio
ambiente. Pouco se considerou (ou se ignorou), no processo de aprovao dessas normas, que as
diferenas socioeconmicas e a capacidade de gesto e de organizao do Estado seriam elementos
essenciais como condies para torn-las realidade. Trata-se da cultura acadmica e das elites
brasileiras, de buscar modelos, padres e prticas exemplares que venham do primeiro mundo, sem a
necessria crtica. Essa prtica uma das causas para o fenmeno das leis que pegam e das leis que
no pegam (MARTINS, 2006).
Essas condies costumam no ser reconhecidas, inclusive no meio tcnico, numa operao
simplificadora que atribui a irregularidade puramente falta de fiscalizao. Diante desses contrastes, a
importao desses direitos no pode acontecer sem adaptaes realidade social, poltica, econmica
e, logicamente, ambiental dos pases perifricos. Um primeiro ponto consiste em desenvolver
conhecimento partindo do pressuposto de que o atendimento deve ser universal. Isso requer um olhar
sobre a realidade que apreenda a efetiva condio da maioria da populao, bem como as condies
institucionais de proviso e gesto.
Nessa linha de anlise, vem crescendo nos ltimos anos os estudos que fazem a ligao entre
direitos humanos e proteo ambiental. Os danos ambientais normalmente so piores em pases e
reas onde existem desrespeitos aos direitos humanos, onde sua aplicao pouco difundida e a

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sociedade civil no est apta a defender as problemticas ambientais efetivamente, como vem
denunciando o movimento pela Justia Ambiental.
No mbito jurdico, precisamos considerar como dirimir os conflitos de direitos. A
Constituio Federal elegeu a casa como asilo inviolvel do indivduo (art. 5, XI). E, em seu art. 7, IV,
trata a moradia como necessidade vital bsica dos trabalhadores urbanos e rurais. A Declarao
Universal dos Direitos Humanos proclama que toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de
assegurar a si e a sua famlia sade e bem-estar, inclusive habitao (art. XXV). Por outro lado, o meio
ambiente ecologicamente equilibrado assegurado s presentes e futuras geraes (art. 225, CF).
Somando-se a essas normas, a Poltica Nacional do Meio Ambiente (lei n 6.938/81) indica como
diretriz a compatibilizao do desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade do
meio ambiente e do equilbrio ecolgico.
Logo, ambos os direitos tm fora constitucional. Na interpretao corrente, considera-se
que o direito moradia compatvel com o direito ao meio ambiente. Partindo-se do ideal, existe uma
forma de coexistncia entre os direitos, quando a moradia fruda com qualidade ambiental, como
preconiza o direito cidade. Na realidade, entretanto, um conjunto de fatores acabou levando ampla
urbanizao sem qualquer cuidado com a preservao ambiental, resultado de escolhas polticoeconmicas da sociedade, realidade que precisa ser encarada pela legislao.
Ambas as reas se desenvolveram fundamentadas em percursos, base e apoio polticos
desarticulados e em alguns casos at mesmo divergente. Ao longo da dcada de 1980 no Brasil, o
planejamento territorial, enquanto poltica pblica, passou por um processo de compartimentalizao e
especializao temtica, e conseqente fragmentao e desmantelamento dos rgos pblicos
responsveis. Cada vez mais subordinada s polticas econmicas de ajuste fiscal, foram perdendo
consistncia e se distanciando das necessidades reais (OSEKI e PELLEGRINO, 2004:487). Em
paralelo, na mesma poca, as polticas ambientais esto no auge, em decorrncia da ampliao das
preocupaes e do conhecimento da causa, seguido pelo aumento do aparelhamento Estatal para
atend-la, mesmo que insuficientemente.
Desta forma, as legislaes so tidas como avanadas pelos doutrinadores, mas padecem pela
dificuldade de implementao, pela sobreposio das normas aplicveis num mesmo espao-tempo e
pela divergncia a respeito dos bens prioritrios a serem protegidos. Existe a tentativa de superao
desse conflito na formulao de novas normas de gesto espacial e, conseqentemente, de recursos
naturais, como no Estatuto da Cidade, na Poltica Nacional de Saneamento e, possivelmente, na
prxima lei de Uso e Parcelamento do Solo (ainda em discusso). Entretanto, na prtica, ainda latente
a incompatibilidade entre as determinaes legais e instrumentos para atendimento desses direitos, que
vm dificultando a aplicao aos casos concretos, onde se manifestam os antagonismos mais
extremados dessa disputa.
Como observa MARTINS (2006), a tenso se tornou visvel no processo de aprovao da
Lei 7.803/89, que alterou o Cdigo Florestal para obrigar sua aplicao nas reas urbanas, o que ainda
hoje objeto de debates entre juristas, com relao autonomia Municipal em decidir sobre questes
de interesse local e entre urbanistas e ambientalistas, defendo a maior ou menor interferncia nos
espaos urbanos.
Mesmo que nas ltimas dcadas tenham ocorrido notveis avanos das polticas pblicas de
regularizao fundiria com experincias exitosas na urbanizao de Zonas Especiais de Interesse

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Social - ZEIS, pouco se tem efetivado, na prtica, no campo legal, e menos ainda, na regularizao
registrria (MARTINS, 2006:109).
A regularizao dos assentamentos irregulares em reas com restries ambientais, para o
cumprimento da funo social da propriedade, necessita de uma coordenao sinrgica de vrios
fatores, com a concepo integrada e articulada de: projeto urbanstico, tecnologia e projeto de infraestrutura, alternativa para a regularizao urbanstica (adequao norma, reviso de Leis,
enquadramento como ZEIS), regularizao da propriedade (compra e venda, desapropriao,
usucapio, concesso de uso especial, desmembramento de lotes, etc.), financiamento das obras de
infra-estrutura, soluo de manuteno (condomnio, cooperativa, etc.) e atendimento aos servios
pblicos bsicos pelo poder pblico (pronto socorros, escolas, creches, linhas de nibus, etc.)
(MARTINS, 2006).
Apesar do texto normativo j ter incorporado a preocupao como diretriz, de que a cidade e
a propriedade urbana sejam reguladas em prol do bem coletivo, da segurana e do bem estar dos
cidados, assim como do equilbrio ambiental (art.1, pargrafo nico, do Estatuto da Cidade), ao se
analisar um dos dispositivos mais importantes para o cumprimento da funo socioambiental da
cidade, como as ZEIS so verificadas algumas incompatibilidades prticas.
O fato que muitas dessas ZEIS esto demarcadas em reas com restrio ambiental (APPs
e as UCs de Proteo Integral103), ou seja, restritas utilizao e ocupao, de acordo com o Cdigo
Florestal. A ausncia de uma lei que permita sua utilizao compatibilizando usos (como lazer e
preservao) ou sua regularizao (com habitao e mitigao ambiental) nos espaos urbanos, se no
impede, um entrave obteno de financiamento pblico para implantao das melhorias e
viabilizao de sua utilizao com usos desejados, compatibilizando atividades.
Nesse contexto vale destacar a importncia da Resoluo CONAMA 369/2006 do
CONAMA, que prev algumas hipteses de interveno nas APPs, em especial para regularizao
fundiria de interesse social e para a implantao de rea verde em rea urbana, mesmo que o processo
de sua aprovao tenha resultado num texto de difcil aplicao.
Com relao pesquisa Jurisprudencial realizada, foram encontradas algumas solues
alternativas, que buscaram compatibilizar os direitos, em acrdos referentes habitao de interesse
social. As decises do GRUPO 3A ACP para os casos 17/18, 31, 37, 41 e 51 buscam a mitigao dos
danos ambientais para realizar a regularizao urbanstica. As remoes so restritas a reas especficas
(de risco, ou de primeira categoria - LPM), determinando a implantao de coleta e tratamento de
esgotos, assim como a elaborao de projeto para que os lotes vagos se tornem reas verdes. No caso 51
a deciso acata a transformao da APP no Parque Urbano de Conservao Ambiental e Lazer.

A Jurisprudncia
Nos casos do GRUPO 2, de empreendimentos habitacionais de Interesse Social (HIS) cuja
produo de iniciativa do Poder Pblico, as decises mostram que as polticas pblicas de habitao
mais recentes continuam incorrendo nos mesmos erros das polticas do BNH, reproduzindo conjuntos
habitacionais de baixa qualidade, em descordo com as exigncias da prpria legislao. Principalmente
103

Nem todas classificadas na lei do SNUC.

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se considerarmos a escolha locacional desses empreendimentos, em reas alagveis, prximas a corpos


dgua e a antigos depsitos de lixo. Desse fato decorrem as demandas para a adequao urbanstica e
ambiental, para regularizao fsica e registrria desses imveis.
Os julgados evidenciam algumas deficincias e contradies das aes que visam a melhoria
de qualidade ambiental e urbanstica de empreendimentos habitacionais de interesse social.
Em primeiro lugar, mostram que os argumentos de leso ao meio ambiente se acrescem
aos tradicionais de leso ordem urbanstica. Esse fato se observa na maior parte das peas iniciais
das Aes Civis Pblicas, mesmo no se tratando de empreendimentos localizados em reas com
restrio ambiental. Nesses casos freqente o argumento de que houve leso ao meio ambiente para
fundamentar as demandas, mesmo que ligadas a questes tradicionalmente urbanas, como a ausncia
de saneamento bsico e de infra-estrutura adequada.
Esse fato refora o argumento de que o paradigma ambiental fortalece alguns aspectos dos
antigos paradigmas relativos gesto espacial e, ao mesmo tempo, recoloca antigos problemas e
disputas em novas bases. A preocupao com o meio ambiente foi incorporada nas questes relativas
ordenao territorial.
O conflito ambiental torna-se, ento, o campo de batalha para
o qual vem se deslocando a luta relativa ocupao e uso do solo. Isso
desempenha um papel fundamental na caracterizao local do meio
ambiente como problema social, que assume a forma de redefinio de
outros conflitos e problemas urbanos. (FUKS, 2001:96).

Permanece, de certa forma, a crena no poder da cincia como racionalizadora da utilizao


do espao e do meio ambiente, desviando o foco dos conflitos nas relaes entre os grupos sociais, com
base na idia de que a questo ambiental atinge todos de forma semelhante, por estarmos todos num
mesmo planeta (o que, em ltima instncia, verdade), restaurando uma representao universalista
do homem (TOPALOV, 1997). Nos casos concretos, entretanto, ao contrrio das discusses tericas,
o que se observa que os conflitos socioambientais tm um forte componente de conflitos puramente
sociais, pelo acesso aos recursos naturais, no que se inclui o acesso ao espao urbano e pela garantia de
privilgios decorrentes da localizao.
Em segundo lugar, mostram que no existe clareza quanto necessidade de cumprimento
integral da legislao urbanstica federal (lei 6.766/79) para empreendimentos habitacionais de
interesse social (a favor do cumprimento esto os casos 8, 10, 11, 24, e contra, os casos 4, 7, 13, 18 e 29).
As decises a favor de exigncias mais brandas do destaque ao interesse social desses
empreendimentos e ao grave dficit habitacional. Desta forma, mesmo para empreendimentos que
teoricamente teriam condies para atender legislao e deveriam ser produzidos como um modelo,
demonstram que pode existir uma certa flexibilizao na interpretao da norma fundamentada no
interesse social que, apesar de bem intencionada, pode acabar resultando na criao de um urbanismo
de segunda classe para as camadas mais pobres da populao. Essa linha argumentativa defendida
preponderantemente pelas Prefeituras Municipais e Companhias de Habitao e amplamente
questionada pelo Ministrio Pblico, sob o argumento de que se consolidem situaes de precariedade
ambiental, urbana e registrria.

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Os casos dos grupos 4A (referentes a empreendimentos que receberam alguma aprovao


do Poder Pblico: autorizaes, licenas ou registro e que no so de interesse social) e 3A (referentes a
assentamentos informais de interesse social) as decises contrapem vises diferenciadas de meio
ambiente para justificar a remoo ou a permanncia das moradias irregulares, por isso foram
analisadas conjuntamente.
No grupo de assentamentos informais em rea com restrio ambiental (3A ACPs) os
julgados determinam a remoo das moradias solicitado pelo Ministrio Pblico com fundamento na
proteo do meio ambiente (em primeira instncia como referido em 55 acrdos). Evidenciam o
entendimento majoritrio da magistratura de que o direito moradia no atendido com a ocupao
ou o parcelamento do solo que no tenham uma qualidade mnima atendida e, desta forma, devem ser
removidos. Importante observar que a qualidade mnima definida pelo conjunto de normas aplicveis
a esses tipos de moradia. A grande maioria dos casos (30 casos) decide pela remoo das moradias, seja
ela parcial (3 casos) ou decorrente de processos de regularizao (5 casos), j excludos os casos de
ocupaes em reas de risco, nos quais a remoo no uma alternativa, mas uma necessidade (6
casos).
Com relao ao plo passivo, naqueles casos em que foram identificados os loteadores, os
proprietrios ou possuidores irregulares, esses foram acusados, muitas vezes junto com a Prefeitura
Municipal, esta por omisso na defesa do ordenamento urbano e do meio ambiente. Em raras vezes, a
Fazenda Estadual acusada, tambm por omisso.
Prefeitura r em quase todas as aes, com exceo dos casos de moradias individuais e
daqueles em que promove as aes. Disso se conclui que, em matria de loteamentos irregulares a
Prefeitura Municipal que chamada a se responsabilizar tanto pelos danos urbansticos quanto
ambientais. Mesmo nos assentamentos localizados no Parque Estadual da Serra do Mar (casos 6, 39,
52, 53, 54, 55), ou so os proprietrios (ou posseiros) chamados responsabilidade ou a Prefeitura
Municipal, em nenhum dos casos o Estado.
A falta de regulamentao clara sobre as competncias em matria ambiental vem
representando um impedimento livre normatizao das questes de interesse local do municpio. A
falta de uma lei complementar que defina essa diviso dificulta a gesto de questes especficas.
Entretanto, ao mesmo tempo em que a sobreposio de competncias existe, por ser
concorrente entre Unio, Estados e Municpios para legislar em matria ambiental e urbana, e
privativa do Municpio para o interesse local, na maioria dos casos, prepondera a obedincia
hierrquica s normas gerais, ou seja, o interesse local fica em segundo plano (GRUPO 3 A ACP). Essa
opo de interpretao restringe o poder municipal em agir sobre a regularizao fundiria, que fica
dependente de uma norma regulamentadora federal.
Desta forma, contraditoriamente, nos julgados levantados, o que se observa a
preponderncia do poder pblico do plo passivo das demandas, em especial as prefeituras municipais,
mesmo que, em matria ambiental, o Estado e a Unio tambm sejam competentes para fiscalizar o
cumprimento da legislao. A gesto local tanto em matria ambiental quanto urbana atribuda s
Prefeituras. Disso se conclui que, se o ente local que chamado a tomar providncias, existe a
necessidade de reconhecer a atribuio constitucional que lhe foi atribuda, fortalecendo esse poder
(em regulamentao, recursos humanos e financeiros) para ter condies de responder s demandas.

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Essas decises no tratam de indenizao para aqueles que tm suas casas removidas. Essa
uma demanda que pode ser solicitada posteriormente em ao individual, mas no faz parte dos
pedidos do MP que, como se viu e se explica adiante, s vezes nem mesmo solicita a citao dos
moradores (o que lhes viabilizaria a solicitao pelos bens destrudos). A indenizao prevista nos casos
apenas aquela subsidiria impossibilidade de reparao dos danos ambientais, para que seja
recolhida ao Fundo Estadual de Reparao de Danos e Interesses Difusos Lesados.
Nas sentenas e acrdos nas quais existe mais de um ru, no h definio clara de qual
deles deve realizar o qu, existe apenas uma previso genrica de que devem cumprir as determinaes
solidariamente. Essa mais uma dificuldade que tem que ser, normalmente, gerida pelas Prefeituras
Municipais, as principais responsabilizadas pelas irregularidades.
Nesses casos o meio ambiente considerado como um bem maior, mesmo porque o direito
a moradia teoricamente poderia ser realizado em outro local, o que resulta numa avaliao parcial do
problema. De acordo com essa interpretao, a proteo do meio ambiente equilibrado se realiza
quando no existe interveno humana neste espao protegido, em especial a irregular e precria, no
aprovada pelo Poder Pblico.
Os desembargadores consideram as ocupaes irregulares uma conseqncia da ineficincia
da administrao pblica, pelo no atendimento demanda por moradias, pela ausncia de
ordenamento do uso do solo ou, ainda, pela insuficincia de fiscalizao.
Apesar de esses argumentos terem sua importncia, deixa-se de considerar que se trata de um
passivo para o qual necessrio buscar uma soluo vivel, por ser uma regra e no um caso isolado na
construo das cidades brasileiras.
Por outro lado, nos casos do grupo 4A, de aes referentes a empreendimentos que
receberam alguma aprovao do Poder Pblico (autorizaes, licenas ou registro) e que no so de
interesse social, as decises buscam justificar uma articulao entre os direitos moradia e ao meio
ambiente.
Mesmo que se considere que esses empreendimentos tenham sido, de alguma forma,
submetidos avaliao do Poder Pblico, surpreende a fundamentao para as decises. So
autorizadas a continuidade das obras (nas liminares) ou a adaptao dos imveis s normas
ambientais e urbansticas e/ou a indenizao dos danos ao meio ambiente. As demolies so restritas
a casos extremos, ou somente s melhorias que se encontrem em rea de APP. A flexibilizao nesses
casos para permitir a consolidao das moradias e loteamentos voltados para classes mdia e alta,
mesmo que fora dos padres legais.
adotada uma interpretao mais flexvel do Cdigo Florestal, estabelecendo-se critrios
compensatrios (recuperao florestal, manuteno de rea permevel, etc.), em especial das com
relao s faixas de proteo permanente, reduzidas ou transformadas em reas pblicas (destinadas
aos sistemas de circulao, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, bem como a
espaos livres de uso pblico).
A noo de meio ambiente aqui compatibilizada com a de desenvolvimento, contando que
a ao humana embeleza e se torna parte integrante da paisagem (caso 1), contribuindo para sua
preservao (caso 5).

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Partindo do ponto de vista normativo, os assentamentos irregulares (pobres ou ricos), no


podem ser regularizados, j que a exigncia legal que cumpram requisitos que j no foram
concretizados. Enquanto os empreendimentos de alta renda acabam por conseguir negociar formas de
adaptao ou compensao ambiental para regularizao, como vimos nos casos 4A, os assentamentos
precrios, mesmo que tenham representado a nica alternativa de moradia para grande parcela da
populao (e no uma alternativa de maior conforto), no podem ser regularizados legalmente.
Essas diferenas de interpretao do que seja o meio ambiente levam evidncia de que o
conceito de meio ambiente uma construo social, objeto de tenses e disputas entre os atores sociais.
O carter de universalidade que assume a questo ambiental enquanto questo planetria e direito de
todos polariza-se com as situaes concretas, onde aflora o conflito entre interesses de grupos e
indivduos, nos quais a proteo ambiental aparece como estratgia de convencimento.
A viso de meio ambiente que fundamenta as decises dos casos do grupo assentamentos
informais em rea com restrio ambiental (3 A) est carregada da dicotomia usualmente por trs de
polticas pblicas e normas ambientais, de que a natureza e o que vem dela, puro, limpo, est em
equilbrio e, para ser mantido nesse estado, precisa ser apartado e protegido da atuao humana, j que
a sociedade necessariamente destruidora.
Essa noo, como bem coloca MARTINS (2006) acaba sendo problemtica na medida em
que refora e justifica decises para proteo ambiental que muitas vezes levam conseqncias
opostas s desejadas. Muito porque desconsideram os conflitos e contradies que fazem parte da
contextualizao de fundo da problemtica ambiental, num quadro de desigualdade estrutural existente
na sociedade.
Esse carter difuso e ao mesmo tempo individual do direito ao meio ambiente e
prpria cidade fica ainda melhor exemplificado no caso 1 do GRUPO 5 (casos que discutem a futura
aplicao de leis que se referem ao uso do solo e ao meio ambiente).
No caso 1 discutida a autorizao de empreendimentos com ndices de mdia densidade
em zona de baixa densidade, baseando-se em lei municipal. Trata-se da construo de prdios altos na
orla martima. Nesse caso esto em jogo tanto interesses difusos quanto particulares. A proteo da
paisagem, da insolao da praia, permite a fruio do meio ambiente por todos. Por outro lado, a defesa
de ndices mais baixos de densidade nesses locais protege o interesse dos moradores que tm o
privilgio de residir de frente para o mar. Desta forma seus imveis continuaram valorizados e
preservados.
Esse fato j foi observado por FUKS (2001) em estudo sobre os conflitos ambientais no Rio
de Janeiro. O levantamento de aes civis pblicas sobre meio ambiente entre os anos de 1985 e 1991,
mostrou-lhe que a defesa do meio ambiente estava pautada em denncias de pequenos grupos e
associaes de moradores que defendiam seus privilgios relacionados qualidade urbanstica de seus
imveis. [...] nem sempre o acesso e o consumo desse bem (meio ambiente) so universais, e
frequentemente o interesse de proteo ambiental responde demanda de um grupo com interesses
prprios (FUKS, 2001:95).
O direito ao meio ambiente compreendido como interesse difuso, cuja defesa, proteo e
fruio compete a todos, indiscriminadamente. Considerado um bem de uso comum do povo, bem
pblico, podendo ser desfrutado por toda e qualquer pessoa, por ser essencial sadia qualidade de vida.

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Da mesma forma, o direito moradia, est estritamente ligado ao direito cidade, cuja fruio tambm
direito de todos, indiscriminadamente. Seu carter engendra uma totalidade de direitos, ao considerar
a cidade como um bem coletivo, com acesso universal aos bens e servios (moradia, transporte, sade,
educao, etc.). Trata-se de ter acesso e espao para a diversidade cultural, os rituais, as festas, a
construo de redes sociais, as manifestaes coletivas, o tempo livre e para conviver com a natureza, o
que traz a criatividade e a possibilidade de experimentao de sentimentos e sensaes novas, para
poder viver.
Por outro lado, os meios e bens para a fruio desses direitos podem ser de acesso restrito,
por sua raridade, por sua localizao, por seu preo, etc. Numa sociedade capitalista, marcada pela
propriedade privada dos meios de produo, inclusive dos recursos naturais, se formam conflitos para o
acesso a esses recursos. So relaes de disputa pelo poder e pela preponderncia de direitos de grupos
e de indivduos, nem sempre compatveis com a fruio coletiva do meio ambiente e da cidade.
Assim, ao mesmo tempo com dimenso difusa, os direitos cidade e ao meio ambiente,
podem assumir dimenso individual ou grupal, na medida em que venham a afetar diretamente os
direitos de um indivduo ou de um grupo especfico, em seus interesses particulares (ALMEIDA,
2008). Pois que a prpria fruio desses direitos limitada no tempo, no espao e por outros direitos.
O caso 3 do GRUPO 5, por sua vez, pode ser utilizado como exemplo das estratgias que
podem ser utilizadas para a proteo ambiental. O caso trata de uma ao que objetiva a declarao
de inconstitucionalidade de uma lei que regulamenta as condies de acesso e utilizao de praias, vias
e logradouros pblicos e outorga uma concesso administrativa para uma associao de proprietrios
gerirem esse sistema. A finalidade da lei a preservao do meio ambiente. O Ministrio Pblico entra
com a ao alegando que essa lei vai restringir a fruio dos bens pblicos pela coletividade, submetida
s regras de alguns particulares. O acrdo, entretanto, decidiu pela improcedncia da ao, declarando
a lei constitucional por maioria de votos.
De um lado, como patrimnio pblico, acessvel irrestritamente a todos, como preconiza a
Constituio Federal de 1988. De outro, controlado, mais acessvel a um certo grupo, considerado mais
consciente ou civilizado para ordenar o uso e a fruio ambiental. O Judicirio, por sua vez, no
unnime em considerar uma estratgia ou outra, como se pode perceber pelos debates e opinies
conflitantes entre os desembargadores. Ao final foi feita a opo pela defesa do meio ambiente tutelada
e mais restrita queles que ali possuem suas propriedades, dificultando o acesso daqueles que vm de
mais longe para usufruir da praia. Fica, ento, o questionamento de como que queremos a proteo
do meio ambiente, com acesso para a maioria (por certo que a todos seria impossvel), como bem
pblico e difuso, ou com acesso apenas queles que consigam vincul-lo ao seu direito de propriedade.
Trata-se de uma escolha que tem como apoio a fundamentao da valorizao econmica
da natureza, ou seja, da necessidade de que aos recursos naturais seja atribudo valor monetrio para
que sejam protegidos. A teoria econmica neoclssica tenta reincorporar as externalidades negativas do
desenvolvimento econmico, custos sociais e ambientais, nos clculos de economia ambiental, por
meio de taxas e licenas de poluir negociveis, buscando promover a valorizao dos bens naturais
cujos custos seriam incorporados nos produtos.
A gesto privada dos recursos pode estabelecer srios limites fruio coletiva do meio
ambiente, alm de estabelecer privilgios queles que j a possuem. Pois que a assimetria entre os que
possuem dinheiro e aqueles que no o possuem se reflete nas relaes com o meio ambiente, tanto com

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relao sua utilizao quanto em relao aos impactos gerados pela poluio. HARVEY (1996:152157) aponta ainda, entre as deficincias do processo de valorizao da natureza, a necessidade de que os
proprietrios privados sejam convencidos de que a utilizao dos recursos de forma ambientalmente
apropriada lhes traz vantagens, numa anlise custo-benefcio. Essa argumentao, alm de presumir que
o meio ambiente tem uma estrutura clara para ser submetida a esses clculos, pode levar os usurios a
procurar a maximizao da utilizao dos recursos naturais, acabando por destru-los, fenmeno
conhecido pelos economistas como Tragdia dos comuns.

Limites do Sistema Judicirio


A composio desses direitos, moradia e ao meio ambiente, se torna difcil no sistema
judicirio e pelo ordenamento jurdico existentes, pautados na separao entre bens pblicos e
privados, focado na proteo dos direitos individuais. Essa situao se agrava [...] numa sociedade
desigual como a brasileira, [na qual] difcil considerar que haja um acesso, fruio e identidade de
interesses de fato igualmente extensivos a todos os integrantes da coletividade. (MARTINS, 2006:
35).
As questes comuns dos casos 3A ACPs denotam as dificuldades em se dar andamento a
esses casos nos moldes do funcionamento atual do Sistema Judicirio.
A primeira delas sobre a necessidade de citao dos invasores (posseiros ou
compradores) das moradias irregulares para compor as aes. A indefinio sobre a citao ou no dos
ocupantes dos loteamentos demonstra a falta de clareza sobre quem deve ser responsabilizado pela
irregularidade urbana. A realizao da citao, ao mesmo tempo em que uma tarefa herclea diante do
nmero e da rotatividade de moradores de muitas ocupaes, e pode colocar como rus vtimas de
loteadores clandestinos, ao no ser realizada, pode deixar sem direito de defesa essas pessoas, que
podem ser surpreendidas com mandatos de desocupao e demolio de suas moradias. Essa no
uma questo bem equacionada pelo Judicirio porque este no tem como tratar questes dessa monta
dentro da lgica individualista do processo. Outro agravante o fato de que o endereo para a citao
dessas pessoas, que normalmente feita por carta ou oficial de justia, no existe nos mapas oficiais.
Seguindo-se os requisitos de validade do processo, a falta de devida citao poderia impedir a
validade da ao, como muito bem observou os casos 4 e 14 julgados sem conhecimento de mrito. O
interessante observar que nesses dois casos, os desembargadores fundamentam a no deciso a
respeito do mrito da causa, em questes que so ignoradas pelos magistrados, na maioria dos outros
casos. Ambos so casos semelhantes a muitos outros, seguem o mesmo pedido padro do Ministrio
Pblico, com pedidos principais, para remoo das pessoas e recuperao da rea, e subsidirios, caso
no seja possvel o primeiro, sejam feitas adaptaes ou seja recolhida indenizao para o fundo de
direitos difusos lesados.
Realmente, para que fosse julgado o mrito dessas demandas, teriam que ser flexibilizados
ou ignorados algumas regras de processo, como a delimitao da rea que objeto da demanda e a
identificao dos infratores.
A segunda questo se refere competncia para o julgamento das aes, entre a Justia
Estadual e Federal, tendo em vista que a proteo do meio ambiente competncia comum da Unio,
dos Estados e dos Municpios (casos 38 e 55). Quando as reas atingidas so em reas de marinha, UCs

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federais, habitats de animais em extino, existe a previso de julgamento pela Justia Federal, o que
acaba gerando disputas dentro do prprio Judicirio. Diante da difusibilidade dos bens ambientais, fica
difcil classific-los em federais e estaduais, um dos critrios utilizados para delimitar as competncias
entre as Justias Estadual e Federal (art. 109, IV, Constituio Federal). quase impossvel que no
surjam conflitos de competncia, especialmente quando se tratam de decises de impacto polticosocial.
Esse mais um limite da prpria organizao do Sistema Judicial tendo em vista a
difusibilidade dos bens e servios ambientais: a dificuldade de delimitao de onde comea e onde
termina a competncia judicial, semelhante que ocorre na esfera da administrao pblica entre os
entes federativos.
Muitas das decises levantadas nesse estudo so de difcil ou impossvel aplicao,
distantes da realidade social e poltico-administrativa. Pode-se supor que essa esquizofrenia do
sistema se deve, em parte, competncia inescusvel de julgar as demandas que lhe so
encaminhadas104, muitas de alta complexidade, como pudemos averiguar. So decises que se referem
ao no atendimento de polticas pblicas (de moradia, de sade, de educao). Nesses casos o
Judicirio suscitado a interferir no funcionamento da administrao pblica, determinando que
cumpra o que lhe foi atribudo como dever (ou faculdade, dependendo da interpretao).
Essa realidade, palpitante em especial depois da Constituio Federal de 1988, vem trazendo
uma srie de discusses sobre os limites de interferncia dos Poderes (Executivo, Judicirio e
Legislativo) na atuao uns dos outros. Esse no um privilgio das demandas estudadas, mas acaba
dando conseqncia a uma srie de encaminhamentos que desconhecem (ou no considerarem) os
limites de funcionamento da prpria administrao pblica.
Casos exemplares so os casos 20 e 21 de favelas, do GRUPO 3A ACP. Neles, em sede de
liminar so solicitadas medidas para controle das ocupaes, com cadastramento fsico, delimitaes
das reas invadidas e cadastramento do pessoal para se aferir o nmero de habitantes e moradias
existentes. So medidas que seriam muito simples se funcionassem o registro de imveis e o controle
do uso do solo, mas muito difceis de cumprimento na sistemtica de precariedade e rotatividade dessas
ocupaes. Mesmo sendo medidas que precisam ser realizadas para dar um encaminhamento
regularizao fundiria, demandam tempo e apoio da populao, o que no acontece sem recursos
humanos e tendo os assentados como inimigos da ordem, muitas vezes rus nas demandas.
Decises distantes da realidade social tambm esto presentes nos casos do GRUPO 1,
referentes aos assentamentos irregulares em reas contaminadas por resduos industriais, que
exemplificam onde pode levar o extremo descaso com as polticas habitacionais voltadas populaes
de baixa renda. Como denunciado pelo movimento pela Justia Ambiental, a presena dessas
populaes nesses locais no se trata de mera coincidncia, mas decorre de uma conjugao de fatores,
em especial das prticas do mercado e das agncias governamentais.
Com relao indenizao para os removidos, as decises no so unnimes. Apesar da
maioria (7 casos) reconhecer a necessidade de indenizao por danos morais decorrentes da
possibilidade de contrair doenas decorrentes da contaminao e da necessidade de acompanhamento
mdico, concordando que as pessoas ali moravam por falta de melhor opo, no so reconhecidos os
104

Desde que atendidos os requisitos mnimos determinados em lei.

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danos materiais sofridos pela perda dos barracos e das melhorias realizadas (casos 1, 6, 10, 12, 13, 14 e
16). Em cinco decises (casos 2, 4, 5, 7, 18) no h o acolhimento dos pedidos de indenizao ou por
falta de provas da contaminao dos autores por resduos, ou porque no se reconhece o direito sobre
as benfeitorias, por terem sido realizadas em terreno ocupado, insalubre, de propriedade do Estado. Em
outras decises, a interpretao de que no haveria o direito indenizao ou porque os removidos j
estavam alocados em habitao em melhores condies de sade, ou porque suas habitaes no
configurariam melhorias econmicas.
Quando os desembargadores no reconhecem como indenizveis aquelas melhorias que
no tm valor econmico relevante para um padro de vida mdio, ignoram que a maioria da
populao brasileira, em especial aquela que vive nessas reas, vive muito abaixo do padro mnimo, e,
dessa forma, a indenizao pela remoo de suas moradias tem um peso decisivo para a sobrevivncia
dos removidos. No se considera que a remoo para conjuntos habitacionais pagos, sem recebimento
de indenizao pelo que haviam perdido, j traria dificuldades financeiras para o incio da nova vida,
favorecendo uma nova situao de marginalidade e de a possibilidade de ocupao de uma nova rea.
A aplicao normativa e as determinaes judiciais devem se aproximar das condies
econmicas, tcnicas e institucionais suficientes para alcanarmos os patamares satisfatrios. Pois o
direito, como procurou-se mostrar, influenciado pelas conjunturas polticas tanto em sua estruturao
como em sua operacionalizao, por mais que se utilize da melhor tcnica e cincia para conceb-lo.
A existncia de uma srie de situaes fticas muito distantes das normas, que representam a
forma com que a populao conseguiu conquistar o mnimo para sua subsistncia, no pode ser
desconsiderada como um fato produzido pelo sistema social e que deve ser solucionado de uma forma
sistemtica, no pontual.
Essa realidade coloca o paradigma do positivismo prova, por escancarar a inconformidade
entre uma ordem ideal e uma desordem real, na qual a ordem jurdica contrariada por
acontecimentos para os quais ela no sabe dar respostas eficazes. Pois que na aplicao do direito
tambm preciso considerar os interesses, seus conflitos e antagonismos, as convergncias e
divergncias relacionadas estrutura social.
Decises no realistas tambm so proferidas nos casos em que se demanda a regularizao
de moradia/empreendimento, ou se formula uma lei para viabilizar a regularizao de
empreendimentos, e se impe normas idnticas daquelas exigidas para novos. No se cogita a
necessidade de que as regras sejam diferenciadas em projetos habitacionais reparatrios,
emergenciais e de mitigao de precariedades, em situaes consolidadas. Esses so os exemplos dos
casos do GRUPO 2 e de urbanizao de FAVELAS (3A), assim como da lei municipal objeto de
questionamento no caso 2 do GRUPO 5.
Neste caso, demandada a inconstitucionalidade de lei municipal que possibilita a
regularizao de edificaes feitas em imveis provenientes de desdobro, desmembramentos e
loteamentos clandestinos, de ocupaes ilcitas (favelas, invases etc.) ou daquelas existentes em
imveis ocupados por indstrias, ou utilizados para atividades comerciais ou agrcolas, sem a aprovao
dos rgos estaduais competentes. A sentena reconhece a inconstitucionalidade de vrios dispositivos
da lei e do decreto. O acrdo, por sua vez, declara inconstitucional apenas o trecho da Lei que permite
a regularizao de edificaes localizadas em rea de proteo aos mananciais e localizadas em Zona

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Rural do Municpio, e a dispensa de anuncia prvia dos rgos estaduais e federais para realizao da
regularizao.
Ao mesmo tempo, o acrdo defende a necessidade da regularizao pois que iria beneficiar
[...] modestas construes da periferia, levantadas quase sempre por pessoas desprovidas de cultura, de
capacidade econmica e de justo ttulo, tende a evitar-lhes a interdio ou demolio das moradias,
bem como aplicao de multas e outras penas. (p.18, caso 2, voto do relator Cezar Peluso). Entretanto,
o que se leva em conta como regularizao aquilo que est dentro dos padres legais, mas no foi
levado ao conhecimento da administrao pblica:
O significado emergente da regra diz apenas com a
necessidade de fazer regular, perante a administrao pblica municipal, a
edificao de quem atenda s posturas e exiba documento capaz de lhe
justificar e legitimar o uso, sem prejuzo de melhor direito que outrem
tenha sobre ela. (p.18, caso 2, voto do relator Cezar Peluso)

Nem se considera a possibilidade de que essas exigncias podem inviabilizar qualquer tipo de
melhoria em situaes que j esto consolidadas e consumiram recursos pblicos. Quando se exige a
aplicao da lei ipsis literis, quando a prpria lei no prev procedimentos para se chegar regularizao,
o mesmo que condenar irregularidade permanente esses assentamentos. Essa estratgia, mesmo que
bem intencionada, por objetivar a aplicao dos padres mnimos legais (teoricamente mnimos) para
os assentamentos urbanos, acaba representando, na prtica, a inviabilizao dessas polticas.
A falta de uma norma nacional que preveja os procedimentos para a regularizao fundiria,
em especial de interesse social, faz com que as administraes municipais se vejam numa situao
difcil, pois que, sem investimentos, essas reas, quando j consolidadas, tendem a manter um padro de
urbanizao precria.
Essa situao cria uma cidade alheia lei, ignorada pelo Estado, pelos levantamentos e
documentos pblicos, onde acaba predominando a lei do mais forte, do mais influente. Sem
regularidade esses locais no podem receber investimentos pblicos, ser objeto de melhorias de infraestrutura, a no ser por meios alternativos. A prpria populao constri a infra-estrutura mnima,
com ou sem ajuda do Poder Pblico, nos finais de semana e nas horas de descanso. Polticos mau
intencionados trocam favores por votos. A precariedade acaba sendo perpetuada por essa lgica: no
se investe porque irregular, no se regulariza por no atender aos padres urbano-ambientais
mnimos.
Esse impasse acaba por difundir a idia de que o que irregular provisrio e acabar
desaparecendo de onde est (ROLNIK, 1997). Mas, de fato, acaba por funcionar como um mecanismo
de consolidao da precariedade, j que justifica a ausncia de investimentos pblicos nesses locais.
Pois o que se defende no tratar a irregularidade como regularizvel em todos os casos, sob
quaisquer condies fsicas e jurdicas. Mas, numa perspectiva de adaptao do concreto ao desejvel,
avaliar quais so as regularizaes que devem ser viabilizadas sob pena de manuteno das condies
de precariedade urbano-ambiental desses locais e para essas pessoas, que representam a maioria da
populao urbana. Trata-se de conden-la a permanncia em uma situao de irregularidade jurdica,
que a afasta das condies mnimas do exerccio do direito cidade e cidadania.

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Outro sentido para meio ambiente


Tendo em vista a necessidade de recuperao do ambiente construdo e de proteo do
ambiente natural, preciso recuperar as dimenses naturais da humanidade e do prprio trabalho
humano para que se busquem novas relaes com o meio ambiente. Para tanto, preciso considerar
que entre homem e natureza existe uma troca mtua. Uma interao entre a natureza primeira (dada
ou intocada), a natureza segunda (humana) e a natureza terceira (hbrida), produto da primeira e da
segunda.
Desta forma, no se ignora que exista uma natureza em si, independente da atuao social,
que base (e limite) para a atuao e conhecimento humano, nem que as relaes humanas (entre si e
com a natureza) so fatores que contribuem na construo dessas realidades materiais (LEFEBVRE,
1971:126-7).
A natureza se coloca como condio para nossa sobrevivncia, sendo a base material da
transformao humana, em todas as suas relaes, inclusive aquelas de competio e cooperao para a
sobrevivncia. A base material que se impe ao indivduo tambm se coloca sociedade (SCHIMIDT,
1976:96- 7).
O homem, por sua vez, visto como um dos seres da natureza, vivo e auto- consciente (Marx,
O Capital t.I, p.211 apud SCHIMIDT, 1976:73), ao mesmo tempo agente e objeto, que [...] se volta
contra ela, luta contra ela. Para ele, ela a fonte original e a me; e sem dvida, no mais que a matria
dada de sua ao; ela inclusive enquanto natureza externa sua morte e seu tmulo. (LEFEBVRE,
1971:129).
Desta forma, no devemos limitar a anlise dos conflitos socioambientais a partir de uma
relao estanque, dicotmica entre a humanidade (e suas organizaes sociais) e a natureza.
Discursos sobre a natureza e o natural se tornam menos
confusos quando considerados parte de um processo social no qual formas
conflituosas de luta pelo poder social lutam para ganhar o comando das
instituies, das relaes sociais e das prticas materiais voltadas para
propsitos particulares. (HARVEY,1996: 173-4)

preciso reconhecer que a distino entre o homem e a natureza uma realidade. Uma
forma encontrada pelo homem para conhecer e entender a natureza, uma etapa de organizao e
desenvolvimento do pensamento, que torne possvel, num momento posterior, a retomada do
pensamento sobre o todo, sem que o raciocnio se perca na dualidade (LEFEBVRE, 1971: 137). Essa
dicotomia apenas operacional, mediada pelos instrumentos, pelas ferramentas e tcnicas. Estes, por
sua vez, so formas de libertao e de autonomizao (sempre relativa) do homem em relao s
intempries do natural, pois que, se preso natureza, o homem est preso em suas foras naturais
(internas e externas), acuado, isolado. Por outro lado, os instrumentos, a tcnica e as ferramentas no
so e no devem funcionar como meios de aprisionamento, isolamento e alienao do homem em
relao ao mundo natural, pois dessa forma ele mesmo se tornaria um instrumento inumano.
Aqui se afirma a necessidade de uma atividade humana racional consciente e desalienadora.
Pois que, reconhecendo os limites para seu domnio do natural, a razo humana pode ser utilizada de
duas formas: em sua potencialidade de vencer no mundo e no homem como um poder criador de
unidade e ordem (desmistificada), ou como uma forma impotente, destinada a criar interpretaes

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mticas, fetichizadoras dos elementos da natureza, dos produtos sociais, permanecendo como
interioridade pura que pode se deixar submeter a uma autoridade externa (LEFEBVRE, 1971: 155).
Juntamente racionalidade humana atua, como argumentado, uma multiplicidade de
determinismos fsicos (biolgicos) e sociais, numa ao em que no h predomnio nem as
determinantes naturais, nem as condies sociais. Neste sentido se rebate a crtica ao pensamento
marxista, de que sua teoria no teria considerado os limites naturais atividade humana e
superestimado o desenvolvimento da tecnologia no controle do natural.
A compreenso e superao dessa multiplicidade de fragmentaes, para o entendimento de
sua unidade por meio de uma teoria cientfica dialtica sobre o conhecimento e sobre a atividade de
produo. LEFEBVRE consubstancia sua proposta na idia do homem total, considerando o estgio
do desenvolvimento humano em que o homem, separado da natureza, retorna a ela, dissolvendo a
contradio, se aproximando ainda mais de sua essncia humana. Aquele que supere o homem
econmico, manifestando sua liberdade pela apropriao de sua essncia mltipla, [...] todo
natureza; encerra nele todas as energias da matria e da vida, todo o passado e o porvir do mundo; mas
transforma a natureza em vontade e liberdade. (LEFEBVRE, 1971:166, 179 e 181).
preciso reconhecer as formas legtimas que foram sendo conquistadas para concretizao
dos direitos fundamentais, como o direito moradia. Existe a necessidade de reconhecimento dos
processos consolidados pela esfera legal, a partir de um estatuto jurdico posterior, para viabilizar a
concretizao do prprio esprito legal, viabilizando as modificaes necessrias para a melhoria da
qualidade de moradia e do meio ambiente nos assentamentos precrios, mesmo que tenha que ser
abandonada a forma idealizada anteriormente.
Trata-se de reconhecer as formas no formais de luta e de conquista realizados na sociedade,
em sua diversidade. Caso contrrio, seria uma censura que confunde legalizao com a petrificao. A
legislao deve servir no para impor um ideal idlico de urbanismo e de meio ambiente, mas para
construir um ambiente urbano de qualidade a partir dos dados da vida real.
Assim que no se pode ignorar que o tecido urbano brasileiro se constituiu por
variadas formas de insero, em sua maioria de formas no previstas pelo ordenamento jurdico.
Entretanto, pelas lutas sociais e at mesmo frente ao cinismo do Estado, essas pessoas conquistaram a
legitimidade para se consolidar nos espaos conquistados.
Na formulao de novas formas organizacionais no se pode esquecer a necessidade de
integrao entre as agendas relacionadas gesto espacial das cidades. As questes ambientais no se
resolvem sem articulao entre as reas (recursos hdricos, saneamento, urbanismo, meio ambiente) e
seus profissionais, encontrando consensos mnimos para dar andamento s polticas. E, claro, sem a
recuperao de uma noo mais abrangente e desmistificada das relaes entre sociedade e meio
ambiente e cidade e meio ambiente.
Caso seja mantido o isolamento e a desarticulao presentes, o Poder Judicirio seguir
emitindo decises que do ponto de vista jurdico podero estar aplicando a lei, mas, na prtica,
dificilmente sero aplicveis e ajudaro na construo de cidades melhores e mais justas.

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area=2&idnoticia=53>. Acesso em 01/10/2007.
Stio Direitonet. Disponvel em: <http://www.direitonet.com.br/dn
/lista?conf=25&id=1>. Acesso em 01/10/2007.
Stio DJi ndice Fundamental do Direito. Disponvel em:<http://www.dji.com.br
/diversos/indexp_3-refer.htm>. Acesso em 01/10/2007.
Stio do Ministrio Pblico Federal. Disponvel em: <http://noticias.pgr.mpf.gov.br/
servicos/glossario>. Acesso em 10/10/2007.

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CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

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239

GLOSSRIO

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Ao Cautelar ou Medida Cautelar: Ao preventiva de efeito temporrio que visa garantir a eficcia
do processo principal a ela relacionado. Possui carter instrumental, pois preserva o exerccio de
conhecimento ou de execuo de outra ao.
Ao civil pblica: uma ao destinada a proteger interesses difusos ou coletivos, responsabilizando
quem comete danos contra os bens tutelados. Pode ser ajuizada pelo Ministrio Pblico ou outras
pessoas jurdicas, pblicas ou privadas, para proteger o patrimnio pblico e social, o meio ambiente, o
consumidor para obter reparao de danos. Por meio da ACP, pede-se que os rus sejam condenados
obrigao de fazer ou deixar de fazer determinado ato, com a imposio de multa em caso de
descumprimento da deciso judicial.
Ao de conhecimento ou declaratria: Ao de conhecimento que possui a pretenso de declarar
judicialmente a existncia ou inexistncia de uma determinada relao jurdica.
Ao de reintegrao de posse: Ao pela qual o possuidor de uma coisa avoca a proteo da Justia
para reaver o que lhe foi usurpado ou espoliado.
Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI): Ao que tem por objeto principal a declarao de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo. proposta perante o Supremo Tribunal Federal quando
se tratar de inconstitucionalidade de norma ou ato normativo federal ou estadual perante a
Constituio Federal. Ou ser proposta perante os Tribunais de Justia dos Estados quando se tratar de
inconstitucionalidade de norma ou ato normativo estadual ou municipal perante as Constituies
Estaduais. Se julgada improcedente, a Corte declarar a constitucionalidade da norma ou ato.
Ao Popular: Ao que pode ser proposta pelo cidado (aquele dotado de direitos polticos), cujo
objetivo o interesse pblico. Pretende-se, com a ao popular, a decretao da nulidade do ato lesivo,
no apenas a declarao, como disposto na lei especfica. Em tese, todos os atos do Poder Pblico esto
sujeitos ao popular: atos administrativos, leis e decises judiciais. A praxe, contudo, tem refugado a
ao popular contra decises judiciais, embora admitindo-a contra a lei.
Agravo de Instrumento: Recurso admitido contra decises interlocutrias em que o agravo ser
processado fora dos autos principais na qual se deu a deciso impugnada. Esse agravo ser interposto
quando existir risco de a deciso causar leso grave e de difcil reparao parte, nos casos em que
ocorrer inadmisso da apelao e nos casos relativos aos efeitos em que a apelao recebida.
Agravo Regimental: Espcie de recurso disciplinado no prprio regimento do tribunal que o adota,
da a denominao. Recurso ao plenrio ou a uma turma contra despacho de desembargador ou
ministro. Cabe quando a deciso do desembargador ou ministro negar um recurso apresentado.
Apelao: um dos recursos de que se pode utilizar a pessoa prejudicada pela sentena a fim de que,
subindo a ao superior instncia, e, conhecendo o mrito da apelao, pronuncie uma nova sentena,
confirmando ou modificando a primeira deciso judicial.
Acrdo: deciso do Tribunal, proferida em grau de recurso por rgo colegiado (grupo de juzes ou
ministros) composto necessariamente por relatrio (exposio geral sobre o assunto), voto
(fundamentao da deciso tomada) e dispositivo (a deciso propriamente dita).
Citao: o ato pelo qual o ru ou o interessado chamado a juzo a fim de se defender. No Processo
Civil ser feita a citao pelo correio, por oficial de justia, por edital e por meio eletrnico.

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Coisa Julgada: o efeito da sentena transitada em julgado que, torna-se definitiva e imutvel. H dois
tipos de coisa julgada: formal e material: a coisa julgada formal torna imutvel a deciso apenas no
processo, servindo tambm de pressuposto para a coisa julgada material. A coisa julgada material torna
a deciso imutvel, impedindo seu reexame, e que a mesma causa seja objeto de novo exame em outro
juzo.
Comarca: limite de unidade judiciria que compreende um ou mais municpios que formam uma rea
contgua, territrio sobre o qual o juiz exerce a jurisdio (a competncia de julgar).
Competncia: Poder jurisdicional atribudo por lei ao magistrado para apreciar e julgar determinadas
questes. Ou seja, a competncia diz que causas, que pessoas, de que lugar, devem ser julgadas por
determinado juiz.
Contestao: uma das espcies da resposta do ru em que, no prazo de quinze dias, em petio
escrita, dirigida ao juiz da causa, ao ru alega toda a matria de defesa, expondo as razes de fato e de
direito, com que impugna o pedido do autor e especificando as provas que pretende produzir.
Deciso: Denominao genrica dos atos do juzo, provocada por peties das partes ou do
julgamento do pedido. Em sentido estrito, pronunciamento do juiz que resolve questo incidente.
Deciso interlocutria: o ato pelo qual o magistrado (juiz, desembargador ou ministro) no curso
do processo, decide questo incidente (ou seja, que no pe fim ao processo).
Deciso judicial: Todo e qualquer despacho proferido por um juiz ou tribunal, em qualquer processo
ou ato submetido a sua apreciao e veredicto.
Deciso monocrtica: Deciso proferida por um nico juiz.
Direitos coletivos: So os que pertencem a determinado grupo, categoria ou classe de pessoas, de
incio indeterminadas, mas determinveis em algum momento posterior. Existe entre eles uma relao
jurdica pr-estabelecida, anterior a qualquer fato ou ato jurdico.
Direitos difusos: So aqueles que possuem natureza indivisvel e dizem respeito a uma massa
indeterminada de pessoas, que no podem ser individualizadas. Por exemplo, o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, porque afeta um nmero incalculvel de pessoas, que no esto
ligadas entre si por qualquer relao jurdica pr-estabelecida.
Direitos individuais homogneos: So os que decorrem de um nico fato gerador, atingindo as
pessoas individualmente ao mesmo tempo e da mesma forma, mas sem que se possa considerar que
eles sejam restritos a um nico indivduo. Os direitos dos consumidores so tpicos direitos individuais
homogneos.
Doutrina: artigos e publicaes de Juristas.
Duplo grau de jurisdio: Princpio da organizao do Judicirio que determina a existncia de
instncia inferior e superior. A primeira instncia se constitui no juzo onde se inicia a ao principal,
que vai da citao inicial vlida at a sentena. A segunda instncia aquela em que se recebe a causa em
grau de recurso que ser julgada pelo tribunal.
Embargos de Declarao: Consiste num pedido que se faz ao prprio juiz ou tribunal que emitiu a
sentena, para que ele esclarea obscuridades e omisses contidas nesta.

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Embargos Infringentes: recurso cabvel quando no for unnime o julgamento proferido em


apelao e em ao rescisria.
Ementa: Parte integrante do voto, contendo sntese das principais matrias, com a finalidade de
identificar o contedo do julgado e facilitar captao de dados para jurisprudncia. redigida na
primeira folha, aps os dados cadastrais e antes do relatrio.
Erga omnes: contra todos.
Inicial: Petio escrita, endereada ao juiz competente, propondo uma ao e instaurando, com a
citao do ru, o processo civil. A inicial deve, obrigatoriamente, conter: o nome e a qualificao das
partes, o fato e o fundamento do direito, o pedido, o valor da causa e o requerimento para citao do
ru. A petio inicial equivale denncia, promovida pelo Ministrio Pblico, na ao penal, e
reclamao, no direito processual do trabalho.
Initio litis: incio da lide.
Instncia: Grau da hierarquia do Poder Judicirio. A primeira instncia, onde em geral comeam as
aes, composta pelo juzo de direito de cada comarca, pelo juzo federal, eleitoral e do trabalho. A
segunda instncia, onde so julgados recursos, formada pelos tribunais de Justia e de Alada, e pelos
tribunais regionais federais, eleitorais e do trabalho. A terceira instncia formada pelos tribunais
superiores (STF, STJ, TST, TSE) que julgam recursos. Jurisdio ou foro competente para proferir
julgamento.
Interesses Coletivos: So interesses que no podem ser quantitativamente partilhados entre os
integrantes de um grupo determinado ou determinvel de pessoas, que se encontram unidas por uma
relao jurdica comum.
Interesses Difusos: So interesses que no podem ser quantitativamente divididos entre os
integrantes de um grupo indeterminvel de pessoas, reunidas pela mesma situao de fato.
Interesses individuais homogneos: So os interesses que podem ser quantitativamente divididos
entre os integrantes de um grupo determinado ou determinvel de pessoas, unidas pela origem comum
(p. ex., os consumidores do mesmo bem produzido em srie, com o mesmo defeito).
Interesse Interindividual: interesses entre indivduos.
Interesse Pblico: (em sentido estrito) o interesse do Estado. Em sentido amplo o interesse
abstrato da sociedade como um todo.
Interesse Transindividual: ou coletivos (em sentido amplo), referem-se a grupos de pessoas .
Excedem o mbito estritamente individual, mas no chegam a constituir interesse pblico.
Jurisprudncia: conjunto de reiteradas decises no mesmo sentido que constituem fonte de direito.
Lei complementar: um tipo de Lei que possui a finalidade de complementao das normas
expressamente previstas na Constituio Federal, podendo ser aprovada somente se obtiver aprovao
da maioria absoluta dos membros de cada Casa do Congresso Nacional (votos acima de 50 %).
Legitimidade das partes: o titular da relao jurdica de direito material legitimado a apresentar
recurso/processo originrio (legitimidade ativa) ou dele se defender (legitimidade passiva), tais como
na hiptese do sucumbente na ao, do terceiro prejudicado ou do Ministrio Pblico.

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Lide: Conflito de interesses manifestado em Juzo. A lide se compe mediante a propositura de uma
ao, consistindo, portanto, na substncia ftica desta. , por vezes, um termo empregado como
sinnimo de ao.
Litisconsrcio: Situao em que uma das partes constituda de duas ou mais pessoas, no mesmo
processo, em conjunto, ativa ou passivamente, quando entre elas houver comunho de direitos ou de
obrigaes relativamente lide; os direitos ou as obrigaes derivarem do mesmo fundamento de fato
ou de direito; entre as causas houver conexo pelo objeto ou pela causa de pedir; ocorrer afinidade de
questes por um ponto comum de fato ou de direito.
Necessrio: Ocorre por disposio de lei ou pela natureza da relao jurdica, quando o juiz
tiver de decidir a lide de modo uniforme para todas as partes, caso em que a eficcia da sentena
depender da citao de todos os litisconsortes no processo.
Facultativo: espcie de litisconsrcio estabelecido pela vontade das partes.
Mandado de Segurana: Garantia fundamental destinada a proteger direito lquido e certo, no
amparado por "habeas-corpus" ou "habeas-data", quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de
poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico;
pode ser coletivo pode e impetrado por partido poltico com representao no Congresso Nacional,
organizao sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda e em funcionamento h
pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.
Medida Liminar ou liminar: Ordem judicial que determina uma providncia a ser tomada antes da
discusso do feito (no incio do processo, com ou sem audincia com a outra parte), com a finalidade
de resguardar direitos.
Mrito: Questo de fato ou de direito que objeto essencial de uma lide. Em outras palavras, mrito
tudo que se relacione com a substncia do pedido (o mrito o pedido).
Ministrio Pblico: Instituio includa entre as funes essenciais ao funcionamento da Justia na
Constituio de 1988 (arts. 127 a 130). Seus objetivos so fiscalizar o cumprimento da lei, defender a
democracia e os direitos individuais, coletivos e difusos. Os membros do Ministrio Pblico dos
estados e do Distrito Federal so promotores e procuradores de Justia. Os membros do Ministrio
Pblico Militar so promotores e procuradores de Justia Militar. Os membros do Ministrio Pblico
do Trabalho so procuradores do Trabalho. Os membros do Ministrio Pblico Federal so
procuradores da Repblica.
Norma: Aquilo que se estabelece como base ou medida para a realizao ou a avaliao de alguma
coisa; norma de servio; normas jurdicas; normas diplomticas; princpio, preceito, regra, lei, modelo,
padro: norma de conduta, de ao; tipo concreto ou frmula abstrata do que deve ser, em tudo o que
admite um juzo de valor.
Pluralismo Jurdico: existe sempre que no mesmo espao geopoltico vigoram (oficialmente ou no)
mais de uma ordem jurdica, que pode estar fundamentada na organizao econmica, racial,
profissional ou pode corresponder a um perodo de ruptura social como, por exemplo, um perodo de
transformaes revolucionrias; ou pode ainda resultar da conformao especfica do conflito de
classes numa rea determinada da reproduo social.

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Processo: Atividade por meio da qual se exerce concretamente, em relao a determinado caso, a
funo jurisdicional, e que instrumento de composio das lides; pleito judicial; litgio; conjunto de
peas que documentam o exerccio da atividade jurisdicional em um caso concreto; autos.
Recurso: Instrumento para pedir a mudana de uma deciso, na mesma instncia ou em instncia
superior.
Recurso Ex-offcio: recurso determinado por obrigao oficial, legal, que no necessita da iniciativa
das partes.
Relator: magistrado sorteado para estudar o processo e proferir voto/deciso monocrtica/despacho.
Relatrio: exposio dos pontos controvertidos sobre o que versar o recurso, lanada nos autos pelo
Relator.
Responsabilidade civil solidria: Obrigao que uma pessoa tem de assumir, por determinao legal,
as conseqncias jurdicas advindas dos seus atos. Pode ser oriunda de negcio jurdico, de ato ilcito
ou de lei. Solidria quando dividida entre os vrios rus.
Representante do Parquet: Representante do Ministrio Pblico.
Revisor: Magistrado que confirma, completa ou corrige o relatrio do magistrado relator. sempre o
magistrado mais antigo no tribunal depois do relator
Segredo de Justia: proibio legal de publicidade de atos processuais para resguardar interesse
pblico e para evitar constranger os interessados.
Sentena: a deciso do juiz que extingue o processo sem exame do mrito (objeto da ao), ou que
resolve o mrito, ainda que no extinga o processo. As sentenas sero proferidos com observncia aos
requisitos essenciais: o relatrio, que conter os nomes das partes, a suma do pedido e da resposta do
ru, bem como o registro das principais ocorrncias havidas no andamento do processo; os
fundamentos, em que o juiz analisar as questes de fato e de direito; o dispositivo, em que o juiz
resolver as questes, que as partes lhe submeterem.
Sub judice: Em trmite judicial. Diz-se da causa sobre a qual o juiz ainda no se pronunciou.
Termo ou Compromisso de Ajustamento de Conduta: um termo de compromisso,
responsabilidade e ajustamento de conduta celebrado entre um ente e o Ministrio Pblico, quando
houver violao de algum direito da sociedade.
Trnsito em julgado: Expresso usada para uma deciso (sentena ou acrdo) de que no se pode
mais recorrer, seja porque j passou por todos os recursos possveis, seja porque o prazo para recorrer
terminou. Nesse caso, d-se o trnsito em julgado, e a deciso pode ser executada.
Turma Julgadora: rgo jurisdicional colegiado, composto por vrios magistrados destacados para
julgar determinado processo, e organizado de acordo com as normas estabelecidas no Regulamento
Interno do Tribunal de Justia.
Voto: pronunciamento da deciso de um magistrado acerca da causa em julgamento.
Voto Vencido: O que dado em separado, num tribunal judicirio, pelo membro divergente da
maioria, fundamentando ele ou no a divergncia.

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ANEXOS

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ANEXO A
Roteiro para entrevista com
Fbio Feldmann

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1) Momento pr-constituinte
Quais foram os preparativos do setor ambiental para a Constituinte?
De que momento voc participou?
Apoio rea ambiental
2) Quais foram as lideranas/ grupos que encamparam a incluso do captulo de meio
ambiente na CF?
Texto Anteprojeto
3) Qual era a idia inicial de texto (ou contedo mnimo)?
Ele foi negociado entre quais grupos antes de apresentado subcomisso?
Baseou-se no anteprojeto da Comisso Afonso Arinos?
Ou o texto foi construdo no mbito da prpria subcomisso?
4) Na Subcomisso Sade, Seguridade e Meio Ambiente, quais foram as preocupaes
que guiaram a organizao dos trabalhos?
Voc avalia que o tema do meio ambiente recebeu a ateno devida?
5) O texto referente ao meio ambiente recebeu emendas populares?
6) Qual tema dentro do ambiental foi o mais polmico e controvertido durante todo o
processo de aprovao?
7) Alguma parte das incluses realizadas ao longo do processo voc considera ter
dificultado (tornado incua) a aplicao do texto constitucional?
7) Qual foi a avaliao do movimento ambientalista aps a aprovao do texto
constitucional?
8) E hoje, como voc avalia a aplicao da legislao ambiental no Brasil?

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MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

ANEXO B
Tabela 3.1
Comparao dos textos em cada fase da
Constituinte
Captulo do meio ambiente

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MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

parag.1 Para assegurar a


efetividade do direito
referido neste artigo,
incumbe o Poder
Pblico:

I - preservar e restaurar
os processos ecolgicos
essenciais e prover o
manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas;

art. 110 - Incumbe ao


Poder Pblico:

I - manter os processos
ecolgicos essenciais e
garantir o manejo
ecolgico das espcies e
ecossistemas;

art. 38 - Compete ao
Poder Pblico:

art. 38, I - manter os


processos ecolgicos e
sistemas vitais
essenciais, preservar a
diversidade gentica e
promover o manejo
ecolgico das espcies e
ecossistemas;

Art.295 Todos tm
direito ao equilbrio
ecolgico do meio
ambiente, bem de uso
comum do povo e
essencial sadia
qualidade de vida,
impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade
o dever de preserv-lo e
defend-lo para as
presentes e futuras
geraes.

art. 109 - O meio


ambiente ecologicamente
equilibrado bem de uso
comum ao qual todos
tm direito, devendo os
pdoeres pblicos e a
coletividade proteg-lo
para as presentes e
futuras geraes.

art. 35 - Todos tm
direito a um meio
ambiente sadio e
ecologicamente
equilibrado, considerado
patrimnio pblico, cuja
proteo dever do
Poder Pblico e da
coletividade, para uso
das presentes e futuras
geraes.

I - preservar e restaurar
os processos ecolgicos
essenciais e prover o
manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas;

parag.1 Para assegurar a


efetividade do direito
referido neste artigo,
incumbe o Poder
Pblico:

parag.1 Para assegurar a


efetividade do direito
referido neste artigo,
incumbe o Poder
Pblico:

I - preservar e restaurar
os processos ecolgicos
essenciais e prover o
manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas;

Art.262 Todos tm
direito ao equilbrio
ecolgico do meio
ambiente, bem de uso
comum do povo e
essencial sadia
qualidade de vida,
impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade
o dever de preserv-lo e
defend-lo.

Projeto Final da
Comisso de
Sistematizao

Art.255 Todos tm
direito ao equilbrio
ecolgico do meio
ambiente, bem de uso
comum do povo e
essencial sadia
qualidade de vida,
impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade
o dever de preserv-lo e
defend-lo.

Segundo Substitutivo
da Comisso de
Sistematizao

1o Regimento Interno

Projeto aprovado na
Primeiro Substitutivo
Comisso Temtica VII da Comisso de
- Comisso da Ordem Sistematizao
Social (12/06/1987)

Projeto aprovado na
Subcomisso Vii b- de
Sade, Seguridade e
Meio Ambiente
(25/05/1987)

I - preservar e restaurar
os processos ecolgicos
essenciais e prover o
manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas;

parag.1 Para assegurar a


efetividade do direito
referido neste artigo,
incumbe o Poder
Pblico:

Art.262 - Todos tm
direito ao equilbrio
ecolgico do meio
ambiente, bem de uso
comum do povo e
essencial sadia
qualidade de vida,
impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade
o dever de preserv-lo e
defend-lo.

Projeto A da
Comisso de
Sistematizao

I - preservar e restaurar
os processos ecolgicos
essenciais e prover o
manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas;

parag.1 Para assegurar a


efetividade desse direito,
incumbe o Poder
Pblico:

I - preservar e restaurar
os processos ecolgicos
essenciais e prover o
manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas;

parag.1 Para assegurar a


efetividade desse direito,
incumbe o Poder
Pblico:

art. 228 - Todos tm


direito ao meio ambiente
ecologicamente
equilibrado, bem de uso
comum do povo e
essencial sadia
qualidade de vida,
impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e
preserv-lo para as
presentes e futuras
geraes.

Projeto C

I - preservar e restaurar
os processos ecolgicos
essenciais e prover o
manejo ecolgico das
espcies e ecossistemas;

parag.1 Para assegurar a


efetividade desse direito,
incumbe o Poder
Pblico:

art. 225 - Todos tm


direito ao meio ambiente
ecologicamente
equilibrado, bem de uso
comum do povo e
essencial sadia
qualidade de vida,
impondo-se ao Poder
Pblico e coletividade
o dever de defend-lo e
preserv-lo para as
presentes e futuras
geraes.

Projeto D ou FINAL

2o Regimento Interno

art. 228 - Todos tm


direito ao meio ambiente
ecologicamente
equilibrado, bem de uso
comum do povo e
essencial sadia
qualidade de vida,
impondo-se ao Poder
Pblico o dever de
defend-lo e
coletividade o de
preserv-lo para as
presentes e futuras
geraes.

Projeto Bda
Comisso de
Sistematizao

art. 38, XI - promover o


desenvolvimento
cientfico e tecnolgico
visando ao uso adequado
e proteo dos recursos
naturais e do meio
ambiente;

art. 38, IX - instituir


regimes tributrios
especiais que estimulem
a preservao ambiental
e a atuao de entidades
civis no
governamentais, sem fins
lucrativos.

art. 38, IV - adequar a


utilizao do espao
urbano e rural a padres
de qualidade ambiental e
ao bem estar social;

art. 38, X - recuperar


reas degradadas;

art. 38, III - combater


todas as modalidades de
degradao ambiental,
especialmente nas reas
crticas de poluio,
ficando proibido o
exerccio de atividades
pblicas ou privadas em
desacordo com os
padres ambientais.

art. 117 - Nenhum tributo


incidir sobre as
entidades sem fins
lucrativos dedicadas
defesa dos recursos
naturais e do meio
ambiente.

III - Promover a
ordenao ecolgica do
solo e assegurar a
recuperao de reas
degradadas;

II - preservar a
diversidade e a
integridade do
patrimnio gentico do
Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas
pesquisa e manipulao
de material gentico;

IV - definir, mediante lei,


em todas as unidades da
Federao, espaos
territoriais e seus
componentes a serem
especialmente
protegidos, vedado
qualquer utilizao que
comprometa a
integridade dos atributos
que justifiquem sua
proteo;

V- Instituir o
gerenciamento costeiro, a
fim de garantir o
desenvolvimento
sustentado dos recursos
naturais.

art.38, XVI - fiscalizar as


instituies pblicas e
privadas relacionadas
pesquisa, manipulao e
alterao de material
gentico, visando
garantir o respeito aos
valores ticos e a
integridade do
patrimnio gentico da
nao, de modo a evitar
indesejvel alterao.

art. 38, VII - definir


espaos territoriais e seus
compenentes a serem
especialmente protegidos
em razo de sua
importncia ecolgica,
social, paisagstica,
cultural e cientfica,
ficando vedado qualquer
modo de utilizao que
possa comprometer a
integridade dos atributos
que justificam sua
proteo;

art. 38, XV - instituir o


gerenciamento costeiro
com vistas ao
desenvolvimento,
explorao e perpetuao
dos recursos ali
existentes, de forma a
assegurar a soberania
nacional sobre suas
guas territoriais;

III - definir, em todas as


unidades da Federao,
espaos territoriais e seus
componentes a serem
especialmente
protegidos, vedada
qualquer utilizao que
comprometa a
integridade dos atributos
que justifiquem sua
proteo;

II - preservar a
diversidade e a
integridade do
patrimnio gentico do
Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas
pesquisa e manipulao
de material gentico;

III - definir, em todas as


unidades da Federao,
espaos territoriais e seus
componentes a serem
especialmente
protegidos, vedada
qualquer utilizao que
comprometa a
integridade dos atributos
que justifiquem sua
proteo;

II - preservar a
diversidade e a
integridade do
patrimnio gentico do
Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas
pesquisa e manipulao
de material gentico;

III - definir, em todas as


unidades da Federao,
espaos territoriais e seus
componentes a serem
especialmente
protegidos, vedada
qualquer utilizao que
comprometa a
integridade dos atributos
que justifiquem sua
proteo;

II - preservar a
diversidade e a
integridade do
patrimnio gentico do
Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas
pesquisa e manipulao
de material gentico;

III - definir, em todas as


unidades da Federao,
espaos territoriais e seus
componentes a serem
especialmente
protegidos, vedada
qualquer utilizao que
comprometa a
integridade dos atributos
que justifiquem sua
proteo;

II - preservar a
diversidade e a
integridade do
patrimnio gentico do
Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas
pesquisa e manipulao
de material gentico;

III - definir, em todas as


unidades da Federao,
espaos territoriais e seus
componentes a serem
especialmente
protegidos, sendo a
alterao e a supresso
permitidas somente
atravs de lei, vedada
qualquer utilizao que
comprometa a
integridade dos atributos
que justificam sua
proteo;

II - preservar a
diversidade e a
integridade do
patrimnio gentico do
Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas
pesquisa e manipulao
de material gentico;

III - definir, em todas as


unidades da Federao,
espaos territoriais e seus
componentes a serem
especialmente
protegidos, sendo a
alterao e a supresso
permitidas somente
atravs de lei, vedada
qualquer utilizao que
comprometa a
integridade dos atributos
que justificam sua
proteo;

II - preservar a
diversidade e a
integridade do
patrimnio gentico do
Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas
pesquisa e manipulao
de material gentico;

III - definir, em todas as


unidades da Federao,
espaos territoriais e seus
componentes a serem
especialmente
protegidos, sendo a
alterao e a supresso
permitidas somente
atravs de lei, vedada
qualquer utilizao que
comprometa a
integridade dos atributos
que justificam sua
proteo;

II - preservar a
diversidade e a
integridade do
patrimnio gentico do
Pas e fiscalizar as
entidades dedicadas
pesquisa e manipulao
de material gentico;

VI - estabelecer a
monitorizao da
qualidade ambiental,
com prioridade para as
reas crticas de
poluio, mediante redes
de vigilncia
ecotxicolgica.

VIII - Exigir, para


instalao de obra ou
atividade potencialmente
causadora de
significativa degradao
do meio ambiente, estudo
de impacto ambiental,
cuja avaliao sera feita
em audincias pblicas;

IX - garantir acesso livre,


pleno e gratuito s
informaes sobre
qualidade do meio
ambiente;

art. 38, II - estabelecer o


monitoramento da
qualidade ambiental e
sade pblica, mediante
rede de vigilncia
epidemiolgica e
ecotoxicolgica;

art. 38, VIII - exigir a


realizao de estudos
multidisciplinares de
impacto ambiental
previamente instalao
de atividades efetiva ou
potencialmente
causadores de
degradao ambiental,
assegurando-se ampla
divulgao de seu
contedo que, em
audincias pblicas
obrigatrias, com a
participao de entidades
da sociedade civil,
poder ser contraditado;

art. 38, V - garantir


sociedade civil o acesso
pleno e gratuito s
informaes relativas
qualidade do meio
ambiente, condies de
sade da populao e
proteo do consumidor;

IV - Exigir, para
instalao de obra ou
atividade potencialmente
causadora de
significativa degradao
do meio ambiente, estudo
de impacto ambiental, a
que se dar publicidade;
IV - Exigir, para
instalao de obra ou
atividade potencialmente
causadora de
significativa degradao
do meio ambiente, estudo
de impacto ambiental, a
que se dar publicidade;
IV - Exigir, para
instalao de obra ou
atividade potencialmente
causadora de
significativa degradao
do meio ambiente, estudo
de impacto ambiental, a
que se dar publicidade;
IV - Exigir, para
instalao de obra ou
atividade potencialmente
causadora de
significativa degradao
do meio ambiente, estudo
de impacto ambiental, a
que se dar publicidade;

IV - Exigir, para
instalao de obra ou
atividade potencialmente
causadora de
significativa degradao
do meio ambiente, estudo
de impacto ambiental, a
que se dar publicidade;
IV - Exigir, para
instalao de obra ou
atividade potencialmente
causadora de
significativa degradao
do meio ambiente, estudo
de impacto ambiental, a
que se dar publicidade;

IV - Exigir, na forma da
lei, para instalao de
obra ou atividade
potencialmente
causadora de
significativa degradao
do meio ambiente, estudo
de impacto ambiental, a
que se dar publicidade;

XI - capacitar a
comunidade para a
proteo do meio
ambiente e a conservao
dos recursos naturais,
assegurada a sua
participao na gesto e
nas decises das
instituies pblicas
relacionadas ao meio
ambiente;

V - controlar a produo,
comercializao e
emprego de tcnicas,
mtodos e substncias
que comportem risco
para o meio ambiente e a
qualidade de vida;

VI - promover a
educao ambiental em
todos os nveis de ensino
e a conscientizao
pblica para a
preservao do meio
ambiente;

V - controlar a produo,
comercializao e
emprego de tcnicas,
mtodos e substncias
que comportem risco
para o meio ambiente e a
qualidade de vida;

art. 38, VI - promover a X - promover a educao VI - promover a


VI - promover a
VI - promover a
VI - promover a
educao ambiental em ambiental em todos os
educao ambiental em educao ambiental em educao ambiental em educao ambiental em
todos os nveis de
nveis de ensino;
todos os nveis de ensino; todos os nveis de ensino; todos os nveis de ensino; todos os nveis de ensino;
escolaridade e capacitar a
comunidade para a
participao ativa na
defesa do meio ambiente
e no processo decisrio
de conservao dos
recursos naturais.

V - controlar a produo,
comercializao e
emprego de tcnicas,
mtodos e substncias
que comportem risco
para o meio ambiente e a
qualidade de vida;

V - controlar a produo,
comercializao e
emprego de tcnicas,
mtodos e substncias
que comportem risco
para a vida, a qualidade
de vida e o meio
ambiente;

VII - controlar a
produo,
comercializao e
emprego de tcnicas,
mtodos e substncias
que comportem risco
para o meio ambiente e a
qualidade de vida;

V - controlar a produo,
comercializao e
emprego de tcnicas,
mtodos e substncias
que comportem risco
para o meio ambiente e a
qualidade de vida;

art. 38, XIV - controlar a


produo,
comercializao,
emprego de tcnicas e
mtodos e utilizao de
substncias txicas que
efetem a sade pblica e
o meio ambiente;

VI - promover a
educao ambiental em
todos os nveis de ensino
e a conscientizao
pblica para a
preservao do meio
ambiente;

V - controlar a produo,
comercializao e
emprego de tcnicas,
mtodos e substncias
que comportem risco
para a vida, a qualidade
de vida e o meio
ambiente;

VI - promover a
educao ambiental em
todos os nveis de ensino
e a conscientizao
pblica para a
preservao do meio
ambiente;

V - controlar a produo,
comercializao e
emprego de tcnicas,
mtodos e substncias
que comportem risco
para a vida, a qualidade
de vida e o meio
ambiente;

art. 38, XIII - proteger os


animais domsticos ou
aqueles dos quais se faa
uso econmico, contra
prticas que os
submetam crueldade;

art. 38, XII - proteger a


fauna silvestre, vedandose na forma da lei,
prticas que a exponha
crueldade, ao risco de
extino, captura ou ao
cativeiro para fins
lucrativos, caa ou
pesca predatrias.

XIII - instituir o sistema


nacional de
gerenciamento de
recursos hdricos, tendo
como unidade bsica a
bacia hidrogrfica e
integrando sistemas
especficos de cada
unidade da Federao.

XII - tutelar a fauna e a


flora, vedando, na forma
da lei, as prticas que as
coloquem sob risco de
extino ou submetam os
animais a crueldade.

VIII- proteger a fauna e a


flora, vedando, na forma
da lei, as prticas que as
coloquem sob risco de
extino ou submetam os
animais a crueldade.

VIII- proteger a fauna e a


flora, vedando, na forma
da lei, as prticas que as
coloquem sob risco de
extino ou submetam os
animais a crueldade.

VIII- proteger a fauna e a


flora, vedando, na forma
da lei, as prticas que as
coloquem sob risco de
extino ou submetam os
animais a crueldade.

VIII- proteger a fauna e a


flora, vedando, na forma
da lei, as prticas que as
coloquem sob risco de
extino ou submetam os
animais a crueldade.

VIII- proteger a fauna e a


flora, vedadas, na forma
da lei, as prticas que
coloquem em risco sua
funo ecolgica,
provoquem a extino de
espcies ou submetam os
animais a crueldade.

VIII- proteger a fauna e a


flora, vedadas, na forma
da lei, as prticas que
coloquem em risco sua
funo ecolgica,
provoquem a extino de
espcies ou submetam os
animais a crueldade.

VII - proteger a fauna e a


flora, vedadas, na forma
da lei, as prticas que
coloquem em risco sua
funo ecolgica,
provoquem a extino de
espcies ou submetam os
animais a crueldade.

art. 111 - A Unio, os


Estados e os Municpios,
ouvido o Poder
Legislativo, podem
estabelecer,
concorrentemente,
restries legais e
administrativas visando
proteo ambiental e
defesa dos recursos
naturais, prevalecendo o
dispositivo mais severo.

art. 114 - A explorao


dos recursos minerais
fica condicionada
conservao ou
recomposio do meio
ambiente afetado, as
quais sero exigidas
expressamente nos atos
administrativos
relacionados atividade.

art. 114, paragrafo nico Os atos administrativos


de que trata o caput
dependero da aprovao
do rgo estadual a que
estiver afeta a poltica
ambiental, ouvido o
Municpio.

art. 40 - A Unio, os
Estados e os Municpios
podem estabelecer
limitao e restries
legais e administrativas
relacionadas proteo
ambiental e defesa dos
recursos naturais, mesmo
no caso de j haver
dispositivo regulando a
matria, para suprir as
suas lacunas ou
deficincias ou para
atender os interesses
nacionais, regionais e as
peculiaridades locais,
desde que no dispensem
ou diminuam as
exigncias anteriores.

art. 41 - A explorao
dos recursos minerais
fica condicionada
preservao e/ou
recomposio do meio
ambiente afetado, a
serem exigidas
expressamente nos atos
administrativos
relacionados atividade.

art. 41, pargrafo nico Os atos administrativos


de que trata o caput
dependero de aprovao
do poder pblico
municipal.

parag. 2 Aquele que


explorar recursos
minerais fica obrigado a
recuperar o ambiente
degradado, aps a
exausto das jazidas e
lavras, de acordo com
soluo tcnica descrita
no estudo de impacto
ambiental, aprovado
antes do incio da
explorao.
parag. 2 Aquele que
explorar recursos
minerais fica obrigado a
recuperar o ambiente
degradado, de acordo
com soluo tcnica
descrita no estudo de
impacto ambiental,
aprovado antes do incio
da explorao.

parag. 2 Aquele que


explorar recursos
minerais fica obrigado a
recuperar o ambiente
degradado, de acordo
com soluo tcnica
descrita no estudo de
impacto ambiental,
aprovado antes do incio
da explorao.
parag. 2 Aquele que
explorar recursos
minerais fica obrigado a
recuperar o ambiente
degradado, de acordo
com soluo tcnica
descrita no estudo de
impacto ambiental,
aprovado antes do incio
da explorao.

parag. 2 Aquele que


explorar recursos
minerais fica obrigado a
recuperar o ambiente
degradado, de acordo
com soluo tcnica
exigida pelo rgo
pblico competente, na
forma da lei.

parag. 2 Aquele que


explorar recursos
minerais fica obrigado a
recuperar o ambiente
degradado, de acordo
com soluo tcnica
exigida pelo rgo
pblico competente, na
forma da lei.

parag. 2 Aquele que


explorar recursos
minerais fica obrigado a
recuperar o ambiente
degradado, de acordo
com soluo tcnica
exigida pelo rgo
pblico competente, na
forma da lei.

art. 119 - As prticas e


condutas lesivas ao meio
ambiente, bem como a
omisso e desdia das
autoridades competentes
para sua proteo, sero
consideradas crime, na
forma da lei.

art. 119, parag. 1 - As


prticas de que trata este
artigo sero equiparadas,
pela lei penal, ao
homicdio doloso,
quando produzirem
efeitos letais ou danos
graves e irreversveis
sade de agrupamentos
humanos.

art. 119, parag. 2 - O


responsvel obrigado,
independentemente da
existncia de culpa, a
indenizar ou reparar
integralmente os danos
causados pela sua ao
ou omisso.

art. 36 - As prticas e
condutas deletrias ao
meio ambiente, sade
dos indivduos e
segurana dos
trabalhadores, assim
como a omisso e a
desdia das autoridades
competentes pela sua
proteo, sero
consideradas crime
inafianvel, na forma da
lei.

art. 36, parag. 1 Quando afetarem


agrupamentos humanos
expressivos, tais prticas
e condutas sero
consideradas genocdio,
com agravamento de
pena.

art. 36, parag. 2 - O


responsvel obrigado,
independentemente da
existncia de culpa, a
indenizar ou reparar os
danos causados pela sua
ao ou omisso.

art. 296 As prticas e


condutas lesivas ao meio
ambiente sujeitaro os
infratores s sanes
penais e administrativas,
independentemente da
obrigao de reparar
integralmente os danos
causados.

parag. 3 As condutas e
atividades consideradas
ilcitas, lesivas ao meio
ambiente, sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas
ou jurdicas, s sanes
penais e administrativas,
independentemente da
obrigao de reparar os
danos causados,
aplicando-se,
relativamente aos crimes
contra o meio ambiente,
o disposto no artigo 194,
parag.4, desta
Constituio.

parag. 3 As condutas e
atividades consideradas
ilcitas, lesivas ao meio
ambiente, sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas
ou jurdicas, s sanes
penais e administrativas,
independentemente da
obrigao de reparar os
danos causados,
aplicando-se,
relativamente aos crimes
contra o meio ambiente,
o disposto no artigo 202,
par.5.

parag. 3 As condutas e
atividades consideradas
ilcitas, lesivas ao meio
ambiente, sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas
ou jurdicas, s sanes
penais e administrativas,
independentemente da
obrigao de reparar os
danos causados,
aplicando-se,
relativamente aos crimes
contra o meio ambiente,
o disposto no artigo 202,
par.5.

parag. 3 As condutas e
atividades consideradas
ilcitas, lesivas ao meio
ambiente, sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas
ou jurdicas, s sanes
penais e administrativas,
independentemente da
obrigao de reparar os
danos causados.

parag. 3 As condutas e
atividades consideradas
ilcitas, lesivas ao meio
ambiente, sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas
ou jurdicas, s sanes
penais e administrativas,
independentemente da
obrigao de reparar os
danos causados.

parag. 3 As condutas e
atividades consideradas
lesivas ao meio ambiente,
sujeitaro os infratores,
pessoas fsicas ou
jurdicas, s sanes
penais e administrativas,
independentemente da
obrigao de reparar os
danos causados.

art.112 - Dependem de
prvia autorizao do
Congresso Nacional: a)
Os planos e programas
relativos utilizao da
Floresta Amaznica, da
Mata Atlntica, do
Pantanal e da Zona
Costeira; b)a instalao,
ou ampliao de usinas
hidroeltricas de grande
porte, de indstriais de
alto potencial poluidor, e
de depsitos de objetos
nucleares, aps consulta
plebiscitria
comunidade local
interessada.

art. 43 - A instalao e
art. 113 - Priobi-se a
funcionamento de
instalao e
reatores nucleares
funcionamento de
dependero de prvia
reatores nucleares para
autorizao do Congresso produo de energia
Nacional.
eltrica, exceto para
finalidade cientficas.

art. 39, pargrafo nico O poder pblico criar


Reservas Extrativistas na
Amaznia, como
propriedades da Unio,
para garantir a
sobrevivncia das
atividades econmicas
tradicionais, associadas
preservao do meio
ambiente;

art. 39 - A Floresta
Amaznica, a Mata
Atlntica , o Pantanal, a
Zona Costeira e as bacias
hidrogrficas constituem
patrimnio nacional cuja
utilizao far-se- em
condies que assegurem
a conservao de seus
ecossistemas, mediante
planos submetidos
aprovao do Congresso
Nacional.

art. 295 parag.3 A


Floresta Amaznica, a
Mata Atlntica, o
Pantanal Mato-grossense
e a Zona Costeira so
patrimnio nacional e
sua utilizao far-se-
dentro de condies que
assegurem a conservao
de seus recursos naturais
e de seu meio ambiente.

parag.4 A Floresta
Amaznica, a Mata
Atlntica, a Serra do
Mar, o Pantanal Matogrossense e a Zona
Costeira so patrimnio
nacional e sua utilizao
far-se- dentro de
condies que assegurem
a conservao de seus
recursos naturais e de seu
meio ambiente.

parag.4 A Floresta
Amaznica, a Mata
Atlntica, a Serra do
Mar, o Pantanal Matogrossense e a Zona
Costeira so patrimnio
nacional e sua utilizao
far-se- dentro de
condies que assegurem
a conservao de seus
recursos naturais e de seu
meio ambiente.

parag.4 A Floresta
Amaznica, a Mata
Atlntica, a Serra do
Mar, o Pantanal Matogrossense e a Zona
Costeira so patrimnio
nacional e sua utilizao
far-se- dentro de
condies que assegurem
a conservao de seus
recursos naturais e de seu
meio ambiente.

parag.4 A Floresta
Amaznica, a Mata
Atlntica, a Serra do
Mar, o Pantanal Matogrossense e a Zona
Costeira so patrimnio
nacional e sua utilizao
far-se-, na forma da lei,
dentro de condies que
assegurem a preservao
do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso
dos recursos naturais.

parag.4 A Floresta
Amaznica, a Mata
Atlntica, a Serra do
Mar, o Pantanal Matogrossense e a Zona
Costeira so patrimnio
nacional e sua utilizao
far-se-, na forma da lei,
dentro de condies que
assegurem a preservao
do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso
dos recursos naturais.

parag.4 A Floresta
Amaznica, a Mata
Atlntica, a Serra do
Mar, o Pantanal Matogrossense e a Zona
Costeira so patrimnio
nacional e sua utilizao
far-se-, na forma da lei,
dentro de condies que
assegurem a preservao
do meio ambiente,
inclusive quanto ao uso
dos recursos naturais.

para. 1 - As demais
atividades nucleares
sero controladas pelo
Poder Pblico,
assegurando-se a
fiscalizao supletiva
pelas entidades
representativas da
sociedade civil.

parag. 2 - A
responsabilidade por
danos decorrentes da
atividade nuclear
indenpendente da
existncia de culpa,
vedando-se qualquer
limitao relativa aos
valores indenizatrios.

parag.3 - Proibi-se a
importao, fabricao e
transporte de artefatos
blicos nucleares,
competindo ao
Presidente da Repblica
o fiel cumprimento deste
dispositivo, sob pena de
responsabilidade prevista
na Constituio.

art. 43, parag. 1 - As


demais atividades
nucleares sero exercidas
mediante controle do
Poder Pblico,
assegurando-se a
fiscalizao supletiva
pelas entidades
representativas da
sociedade civil.

art. 43, parag. 2 - A


responssabildade por
danos decorrentes de
atividade nuclear
independe da existncia
de culpa, vedando-se
qualquer limitao
relativa aos valores
indenizatrios.

art. 44 - Probe-se a
importao; pesquisa,
fabricao,
armazenamento e
transporte de artefatos
blicos nucleares,
competindo ao
Presidente da Repblica
o fiel cumprimento deste
dispositivo, sob pena de
responsabilidade.

art. 295 parag. 4 - As


terras devolutas ou
arrecadadas pelos
Estados, por aes
discriminatrias,
necessrias proteo
dos ecossitemas naturais,
so indisponveis.

parag. 5 As terras
devolutas ou arrecadadas
pelos Estados, por aes
discriminatrias,
necessrias proteo
dos ecossitemas naturais,
so indisponveis.

parag. 5 So
indisponveis as terras
devolutas ou arrecadadas
pelos Estados, por aes
discriminatrias,
necessrias proteo
dos ecossitemas naturais.

parag. 5 So
indisponveis as terras
devolutas ou arrecadadas
pelos Estados, por aes
discriminatrias,
necessrias proteo
dos ecossitemas naturais.

parag. 5 - So
indisponveis as terras
devolutas ou arrecadadas
pelos Estados, por aes
discriminatrias,
necessrias proteo
dos ecossitemas naturais.

parag. 5 - So
indisponveis as terras
devolutas ou arrecadadas
pelos Estados, por aes
discriminatrias,
necessrias proteo
dos ecossitemas naturais.

parag. 5 - So
indisponveis as terras
devolutas ou arrecadadas
pelos Estados, por aes
discriminatrias,
necessrias proteo
dos ecossitemas naturais.

art. 45, parag.2 - Para


preservao e/ou
recuperao do meio
ambiente, a Unio,
Estados e Municpios
alocaro recursos em
seus oramentos anuais,
no inferiores a 1% (um
por cento) da receita.

art. 45, parag. 1 - A lei


dispor sobre as
hipteses de incidncia
do tributo referido no
caput deste artigo.

art. 45 - Fica criado o


tributo de conservao e
reposio do meio
ambiente, cobrado de
toda pessoa fsica ou
jurdica que utilize ou
explore recursos
ambientais de qualquer
natureza, com finalidade
de lucro.

art. 42 - Em caso de
manifesta necessidade, as
Foras Armadas podero,
convocadas pelos
Poderes Constitudos,
atuar na defesa dos
recursos naturais, do
meio ambiente e da
ecologia.

art. 115 - O Congresso


Nacional estabelecer
normas para a
convocao das Foras
Armadas, na defesa dos
recursos naturais e do
meio ambiente, em caso
de manifesta
necessidade.

parg. 6 - As usinas que


operam com reator
nuclear devero ter sua
localizao definida em
lei federal, sem o que no
podero ser instaladas.

parg. 6 - As usinas que


operam com reator
nuclear devero ter sua
localizao definida em
lei federal, sem o que no
podero ser instaladas.

parg. 6 - As usinas que


operem com reator
nuclear devero ter sua
localizao definida em
lei federal, sem o que no
podero ser instaladas.

art. 37 - O exerccio do
direito de propriedade
subordina-se ao bemestar da coletividade,
conservao dos recursos
naturais e proteo do
meio ambiente.

art. 35 - pargrafo nico Qualquer do povo, o


Ministrio Pblico e as
pessoas jurdicas, na
forma da Lei, so partes
legtimas para requerer a
tutela jurisdicional
necessria a tornar
efetivo o cumprimento
do direito referido no
"caput" do presente
artigo, Isentando-se os
autores, em tais
processos, das
respectivas custas
judiciais e do nus da
sucumbncia, exceo
feita litigncia de m
f.

art. 118 - O Ministrio


Pblico ou qualquer
pessoa, na forma da lei,
podem requerer a tutela
jurisdicional para tornar
efetivos os direitos
assegurados neste Ttulo.
Isentam-se os autores, em
tais processos, de custas
judiciais e do nus da
sucumbncia, exceo
feita aos litigantes de m
f.

art. 116 - A Lei criar um


fundo de conservao e
recuperao do meio
ambiente, constitudo,
entre outros recursos, por
contribuies que
incidam sobre atividades
potencialmente
poluidoras e a explorao
de recursos naturais.

art. 47, parag. 2 - Lei


complementar
disciplinar a matria.

art. 47, parag. 1 - Os


proprietrios das reas
acima definidas tero
tratamento fiscal
diferenciado.

art. 47 - As propriedades,
quer florestais, naturais,
cientficas,
arqueolgicas, histricas
ou artsticas,
reconhecidas como de
interesse municipal,
estadual e/ou
internacional, sero
isentas de quaisquer
tributos.

art. 46 - Os rgos de
direo das instituies
pblicas ambientais sero
constitudos na forma de
colegiado, onde estaro
representadas as
associaes ambientais
de mbito nacional, com
pelo menos em tero dos
votos.

ANEXO C
Tabela 3.2
Comparao dos textos em
cada fase da Constituinte
Captulo da poltica urbana

____________________________________________________________________________
CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

Projeto Aprovado na
Subcomisso VI b
da Questo Urbana e
Transporte (data de
aprovao 24/05/1987)
Projeto A da
Comisso de
Sistematizao

Art. 214 A
propriedade
urbana cumpre

Segundo
Substitutivo da
Comisso de
Sistematizao

Art. 200, parg. 1 A propriedade urbana


cumpre sua funo

Primeiro
Substitutivo da
Comisso de
Sistematizao

Art. 244, parg. 1


- A propriedade
urbana cumpre sua

1 Regimento Interno

Projeto aprovado
na Comisso
Temtica VI da
Ordem
Econmica
Art. 32 O
parcelamento do
solo urbano de
exclusiva
competncia do
Municpio ou do
Distrito Federal.

Art. 187, parg. 2 - A


propriedade urbana
cumpre sua funo

Art. 187, parg. 1 - O


plano diretor, aprovado
pela Cmara Municipal,
obrigatrio para cidades
acima de vinte mil
habitantes, o
instrumento bsico da
poltica de
desenvolvimento e de
expanso urbana.

Art. 187 A poltica de


desenvolvimento urbano,
executada pelo Poder
Pblico Municipal,
conforme diretrizes
gerais fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento
das funes sociais da
cidade e garantir o bem
estar de seus habitantes.

Art. 182 - A poltica


de desenvolvimento
urbano, executada
pelo Poder Pblico
Municipal, conforme
diretrizes gerais
fixadas em lei, tem
por objetivo ordenar
o pleno
desenvolvimento das
funes sociais da
cidade e garantir o
bem-estar de seus
habitantes.
Art. 182 - A
poltica de
desenvolvimento
urbano, executada
pelo Poder Pblico
Municipal,
conforme diretrizes
gerais fixadas em
lei, tem por
objetivo ordenar o
pleno
desenvolvimento
das funes sociais
da cidade e garantir
o bem-estar de seus
habitantes.
Art. 182 , parg. 1
- O plano diretor,
aprovado pela
Cmara Municipal,
obrigatrio para
cidades acima de
vinte mil
habitantes, o
instrumento bsico
da poltica de
desenvolvimento e
de expanso urbana
Art. 182, parg. 2
- A propriedade
urbana cumpre sua

Art. 182, parg. 2 A propriedade urbana


cumpre sua funo

Art. 182 , parg. 1 O plano diretor,


aprovado pela
Cmara Municipal,
obrigatrio para
cidades acima de
vinte mil habitantes,
o instrumento
bsico da poltica de
desenvolvimento e de
expanso urbana.

Projeto D ou
FINAL

Projeto C

2 Regimento Interno
Projeto B da
Comisso de
Sistematizao

Art.17- garantido
a todos, para si e
para a sua famlia,
acesso a moradia
digna, com infraestrutura urbana
adequada, de forma
que lhes preserve a
segurana e a
intimidade

Art. 31 As
desapropriaes
urbanas sero
sempre pagas
vista e em dinheiro.

Art.1 - garantido a
todos , para si e para a
sua famlia, o acesso a
moradia digna, com
infra-estrutura urbana
adequada, que lhes
preserve a segurana e a
intimidade.

Art.2 - assegurado o
direito de propriedade,
subordinado sua
funo social, salvo
caso de desapropriao

Art.244, parg.3 As desapropriaes


de imveis urbanos
sero pagas,
previamente, em

funo social
quando atende s
exigncias
fundamentais de
ordenao da
cidade, expressa
em plano
urbanstico,
aprovado por lei
municipal,
obrigatrio para os
municpios com
mais de cinqenta
mil habitantes.

Art. 200 O direito


de propriedade, que
tem funo social,
reconhecido e
assegurado salvo nos
casos de
desapropriao pelo
Poder Pblico.
Art. 200, parg. 3 As desapropriaes
de imveis urbanos
sero pagas,
previamente, em

social quando atende


s exigncias
fundamentais de
ordenao da cidade,
expressa em plano
urbanstico, aprovado
por lei municipal,
obrigatrio para os
municpios com mais
de cinqenta mil
habitantes.

Art. 214, parg.


2 - As
desapropriaes
de imveis
urbanos sero

sua funo social


quando atende s
exigncias
fundamentais de
ordenao da
cidade, expressa
em plano
urbanstico,aprov
ado por lei
municipal,
obrigatrio para
os municpios
com mais
cinqenta mil
habitantes.

Art. 187, parg. 3 - As


desapropriaes de
imveis urbanos sero
feitas com prvia e justa
indenizao em

social quando atende s


exigncias
fundamentais de
ordenao da cidade
expressas no plano
diretor.

Art. 182, parg.3 As desapropriaes


de imveis urbanos
sero feitas com
prvia e justa

funo social
quando atende s
exigncias
fundamentais de
ordenao da
cidade expressas
no plano diretor.

Art. 182, parg.3 As desapropriaes


de imveis urbanos
sero feitas com
prvia e justa

social quando atende


s exigncias
fundamentais de
ordenao da cidade
expressas no plano
diretor.

por necessidade ou
utilidade pblica, ou
por interesse social,
mediante prvia e justa
indenizao em
dinheiro, ao preo de
mercado, com imisso
de posse imediata.

Art. 20 O Poder
Pblico
estabelecer a
cobrana do
imposto
progressivo, no
tempo, e sem
carter
exproprietrio, a
incidir sobre reas
urbanas no
edificadas e no
utilizadas, de forma
que assegure o
cumprimento da
funo social da
propriedade.

dinheiro sendo que


o Poder Pblico,
com base em plano
urbanstico, pode
exigir do
proprietrio do solo
urbano no
edificado, no
utilizado, ou subutilizado que
promova seu
adequado
aproveitamento sob
pena,
sucessivamente, de
parcelamento ou
edificao
compulsrios,
estabelecimento de
imposto
progressivo no
tempo e
desapropriao
com pagamento
mediante ttulos da
dvida pblica, com
prazo de resgate de
at dez anos, em
parcelas anuais,
iguais e sucessivas,
com clusula de
exata correo
monetria e juros
legais.

dinheiro, facultado ao
Poder Pblico
Municipal, mediante
lei especfica para
rea territorial
includa em plano
urbanstico aprovada
pelo Poder
Legislativo, exigir,
nos termos da lei, do
proprietrio do solo
urbano no edificado,
no utilizado, ou subutilizado que
promova seu
adequado
aproveitamento sob
pena,
sucessivamente, de
parcelamento ou
edificao
compulsrios,
estabelecimento de
imposto progressivo
no tempo e
desapropriao com
pagamento mediante
ttulos da dvida
pblica, de emisso
previamente
aprovada pelo
Senado da Repblica,
com prazo de resgate
de at dez anos, em
parcelas anuais,
iguais e sucessivas,
assegurados o valor
real da indenizao e

pagas,
previamente, em
dinheiro,
facultado ao
Poder Pblico
Municipal,
mediante lei
especfica para
rea territorial
includa em
plano urbanstico
aprovada pelo
Poder
Legislativo,
exigir, nos
termos da lei, do
proprietrio do
solo urbano no
edificado, no
utilizado, ou subutilizado que
promova seu
adequado
aproveitamento
sob pena,
sucessivamente,
de parcelamento
ou edificao
compulsrios,
estabelecimento
de imposto
progressivo no
tempo e
desapropriao
com pagamento
mediante ttulos
da dvida
pblica, de
Art. 187, parg. 4 -
facultado ao Poder
Pblico municipal,
mediante lei especfica
para ares includa no
plano diretor, exigir,
nos termos da lei
federal, do proprietrio
do solo urbano no
edificado, subutilizado
ou no- utilizado, que
promova seu adequado
aproveitamento, sob
pena, sucessivamente,
de:
I parcelamento ou
edificao
compulsrios;
II imposto
progressivo no tempo;
III desapropriao
com pagamento
mediante ttulos da
dvida pblica de
emisso previamente
aprovada pelo Senado
Federal, com prazo de
resgate de at dez anos,
em parcelas anuais,
iguais e sucessivas,

dinheiro.

Art. 182, parg. 4


- facultado ao
Poder Pblico
municipal,
mediante lei
especfica para ares
includa no plano
diretor, exigir, nos
termos da lei
federal, do
proprietrio do solo
urbano no
edificado,
subutilizado ou
no- utilizado, que
promova seu
adequado
aproveitamento,
sob pena,
sucessivamente,
de:
I parcelamento
ou edificao
compulsrios;
II imposto
progressivo no
tempo;
III
desapropriao
com pagamento

indenizao em
dinheiro.

Art. 182, parg. 4 -


facultado ao Poder
Pblico municipal,
mediante lei
especfica para ares
includa no plano
diretor, exigir, nos
termos da lei federal,
do proprietrio do
solo urbano no
edificado,
subutilizado ou noutilizado, que
promova seu
adequado
aproveitamento, sob
pena,
sucessivamente, de:
I parcelamento ou
edificao
compulsrios;
II imposto
progressivo no
tempo;
III desapropriao
com pagamento
mediante ttulos da
dvida pblica de
emisso previamente
aprovada pelo

indenizao em
dinheiro.

Art.3 - Toda moradia


adquirida atravs do
usucapio ou doao do
poder pblico ser
considerada como bem
de famlia e se destinar
exclusivamente
moradia do adquirente e
de sua famlia, ficando
isenta de execuo por
dvidas, salvo as que
provierem dos impostos
relativos ao mesmo
imvel.
Art.3, parg.1 - A
moradia, nas condies
do caput deste artigo,
no poder ter outro
destino e nem ser
alienada, salvo se para
compra de outro
imvel, de maior valor
econmico, em cujo
caso o segundo imvel

os juros legais.

emisso
previamente
aprovada pelo
Senado da
Repblica, com
prazo de resgate
de at dez anos,
em parcelas
anuais, iguais e
sucessivas,
assegurados o
valor real da
indenizao e os
juros legais.

assegurados o valor real


da indenizao e os
juros legais.

mediante ttulos da
dvida pblica de
emisso
previamente
aprovada pelo
Senado Federal,
com prazo de
resgate de at dez
anos, em parcelas
anuais, iguais e
sucessivas,
assegurados o valor
real da indenizao
e os juros legais.

Senado Federal, com


prazo de resgate de
at dez anos, em
parcelas anuais,
iguais e sucessivas,
assegurados o valor
real da indenizao e
os juros legais.

conservar os atributos
de destinao, iseno
de execuo por dvidas
e inalienabilidade, de
que trata este artigo.
Art.3, parag 2 - O
registro da escritura de
compra e venda do
imvel original
somente ser feita com
a anexao da escritura
de compra e venda do
segundo imvel
adquirido, devidamente
registrado no cartrio
competente.
Art.3, parag.3 - A
iseno de execuo
por dvida, a destinao
e inalienabilidade,
duraro enquanto
vierem os cnjuges e
at que os respectivos
filhos atinjam a
maioridade.
Art. 4 - Aquele que,
no sendo proprietrio
de imvel urbano ou
rural, possuir como seu,
por cinco anos
ininterruptos, de boa-f,
sem oposio e com
justo ttulo, imvel
urbano de at duzentos
e cinqenta metros
quadrados de rea,
adquirir-lhe- o
domnio, podendo

Art. 21 Aquele
que, no sendo
proprietrio de
imvel urbano ou
rural, possuir como
seu, por cinco anos
ininterruptos, de
boa f e sem
oposio, imvel
urbano de at 250
(duzentos e
cinqenta) metros
quadrados de rea,

Art. 237 Aquele


que possuir como
seu imvel urbano,
por cinco anos,
ininterruptamente e
sem oposio,
utilizando-o para sua
moradia ou de sua
famlia, adquirir-lhe o domnio, desde
que no seja
proprietrio de outro
imvel urbano ou

Art. 201 Aquele


que possuir como seu
imvel urbano, com
rea at 250 metros
quadrados, por cinco
anos,
ininterruptamente e
sem oposio,
utilizando-o para sua
moradia ou de sua
famlia, adquirir-lhe o domnio, desde
que no seja

Art. 215 Aquele que


possuir como seu
imvel urbano,
com rea at 250
metros
quadrados, por
cinco anos,
ininterruptament
e e sem
oposio,
utilizando-o para
sua moradia ou

Art. 188 - Aquele que


possuir como seu
imvel urbano, com
rea at 250 metros
quadrados, por cinco
anos, ininterruptamente
e sem oposio,
utilizando-o para sua
moradia ou de sua
famlia, adquirir-lhe- o
domnio, desde que no
seja proprietrio de
outro imvel urbano ou

Art. 183 - Aquele


que possuir como
seu imvel urbano,
com rea at 250
metros quadrados,
por cinco anos,
ininterruptamente e
sem oposio,
utilizando-o para
sua moradia ou de
sua famlia,
adquirir-lhe- o
domnio, desde que

Art. 183 - Aquele que


possuir como seu
imvel urbano, com
rea at 250 metros
quadrados, por cinco
anos,
ininterruptamente e
sem oposio,
utilizando-o para sua
moradia ou de sua
famlia, adquirir-lhe o domnio, desde
que no seja

Art. 30 O
usucapio urbano
ser concedido
somente uma nica
vez.

Art. 21, p.u. Os


bens pblicos no

Art. 5 - Bens pblico


no sero adquiridos

Art. 237, parg.1 O direito de


usucapio urbano
no ser
reconhecido ao
mesmo possuidor
por mais de uma
vez.

adquirir-lhe- o
rural.
domnio, podendo
requerer ao Juiz
que assim o
declare, por
sentena, a qual lhe
servir de ttulo
para matrcula no
registro de imveis.

Art. 4, parg.1 Somente ter o direito


ao domnio de que trata
o caput deste artigo o
possuidor que tiver
construdo moradia
prpria para sua
famlia, ainda que
precria a edificao.
Art. 4, parg.2 - O
direito previsto neste
artigo ser reconhecido
apenas uma vez, ao
mesmo possuidor.

requerer ao juiz que


assim o declare por
sentena, a qual lhe
servir de ttulo para o
registro de imveis.

Art. 201, p.u. O


direito previsto neste
artigo no ser
reconhecido ao
mesmo possuidor por
mais de uma vez.

proprietrio de outro
imvel urbano ou
rural.

Art. 215, p.u.


O direito
previsto neste
artigo no ser
reconhecido ao
mesmo
possuidor por
mais de uma vez.

de sua famlia,
adquirir-lhe- o
domnio, desde
que no seja
proprietrio de
outro imvel
urbano ou rural.

Art. 183, parg. 3


- Os bens pblicos

Art. 183, parg. 2


- Esse direito no
ser reconhecido
ao mesmo
possuidor por mais
de uma vez.

Art. 183, parg. 1


- O ttulo de
domnio e a
concesso de uso
sero conferidos ao
homem ou
mulher, ou a
ambos,
independentemente
do estado civil.

Art. 188, parg. 1 - O


ttulo de domnio e a
concesso de uso sero
conferidos ao homem
ou mulher, ou a
ambos,
independentemente do
estado civil.

Art. 188, parg. 2 Esse direito no ser


reconhecido ao mesmo
possuidor por mais de
uma vez.

no seja
proprietrio de
outro imvel
urbano ou rural.

rural.

Art. 183, parg. 3 Os bens pblicos no

Art. 183, parg. 2 Esse direito no ser


reconhecido ao
mesmo possuidor por
mais de uma vez.

Art. 183, parg. 1 O ttulo de domnio e


a concesso de uso
sero conferidos ao
homem ou mulher,
ou a ambos,
independentemente
do estado civil.

proprietrio de outro
imvel urbano ou
rural.

Art. 24 - - Fica
extinto o instituto
da enfiteuse, bem
como os direitos e
obrigaes dela
decorrentes, em
imveis urbanos
pblicos e de
pessoas fsicas e
jurdicas de direito
privado, adquirindo
o enfiteuta, sem
nus, o pleno
domnio da
propriedade.
Art. 27 - - Lei
Complementar
definir os
percentuais
mnimos dos
oramentos anuais
e plurianuais da
Unio, Estados,
Distrito Federal,
Territrios e
Municpios, que
sero consignados
para a compra de
terrenos urbanos,
destinados
populao de baixa
renda.

Art. 6 - Fica extinto o


instituto da enfiteuse,
bem como os direitos e
obrigaes dela
decorrentes, em
imveis urbanos
pblicos e de pessoas
fsicas e jurdicas de
direito privado,
adquirindo o enfiteuta,
sem nus, o pleno
domnio da
propriedade.

Art. 8 - A Unio
manter um sistema
financeiro de habitao

Art. 7 - Lei
Complementar definir
os percentuais mnimos
dos oramentos anuais
e plurianuais da Unio,
Estados, Distrito
Federal, Territrios e
Municpios, que sero
consignados para a
compra de terrenos
urbanos e implantao
de infra-estrutura
urbana destinados
populao de baixa
renda.

sero adquiridos
por usucapio.

por usucapio.

no sero
adquiridos por
usucapio.

sero adquiridos por


usucapio.

destinado a financiar a
aquisio de terrenos e
a construo e compra
de moradias, bem como
a implantao de infraestrutura urbana.
Art. 8, p.u. So
exclusividades deste
sistema a captao e a
aplicao dos depsitos
do Fundo de Garantia
por Tempo de Servio e
de cadernetas de
poupana; a lei definir
um percentual, nunca
inferior a quarenta por
cento, para atendimento
as cidades de pequeno
porte.
Art.9 - Lei
Complementar poder
estabelecer regies
metropolitanas, por
agrupamento de
municpios integrantes
da mesma regio do
Estado, para a
organizao e a
administrao dos
servios pblicos
intermunicipais de
peculiar interesse
metropolitano, sempre
que o atendimento
destes servios
ultrapassar o territrio
municipal e impuser o
emprego de recursos

Art. 18 A Unio,
mediante Lei
Complementar,
definir os critrios
bsicos para o
estabelecimento de
regies
metropolitanas e
aglomeraes
urbanas, dispondo
sobre a sua
autonomia,
organizao e
competncia.

Art. 238 A
Unio, mediante
Lei Complementar,
definir os critrios
bsicos para o
estabelecimento de
regies
metropolitanas,
cabendo ao Estado
dispor sobre a
autonomia,
organizao e
competncia da
regio
metropolitana
constituda para
execuo de
funes e servios
de interesse

Art. 216 Os
Estados podero,
mediante lei
complementar,
criar regies
metropolitanas e
microrregies,
constitudas por
agrupamentos de
municpios
limtrofes, para
integrar a
organizao, o
planejamento, a
programao e a
execuo de
funes pblicas
de interesse
metropolitano ou

Art. 10 So
considerados de
interesse metropolitano,
entre outros, os
seguintes servios:
Art. 10, I saneamento;
Art. 10, II ocupao e
uso do solo
metropolitano;
Art. 10, III
transportes, sistema
virio, eletrificao e
limpeza urbana;
Art. 10, IV
aproveitamento dos
recursos hdricos;
Art. 10, V proteo
do meio ambiente e
controle da poluio;
Art. 10, VI educao,
cultura e sade pblica;
Art. 10, VII lazer,
desporto e turismo;
Art. 10, VIII
segurana pblica;
Art. 10, IX outros
servios considerados
de interesse
metropolitano por lei
estadual.
Art. 11 A Unio, os

comuns.

comum.

microrregional,
atendendo aos
princpios de
integrao
espacial e
setorial.

Estados e os
Municpios integrantes
da Regio
Metropolitana e
Aglomerados Urbanos
consignaro,
obrigatoriamente, em
seus respectivos
oramentos, recursos
financeiros compatveis
com o planejamento, a
execuo e
continuidade das
funes pblicas de
interesse comum.
Art. 12 Lei Estadual
dispor sobre a
autonomia, a
organizao e a
competncia da Regio
Metropolitana, como
entidade pblica e
territorial de governo
metropolitano, podendo
atribuir-lhe:
Art. 12, I delegao
para promover a
arrecadao de taxas,
contribuies de
melhoria, tarifas e
preos, com
fundamento na
prestao de servios
pblicos de interesse
metropolitano;
Art. 12, II
competncia para
expedir normas em

matria de interesse da
regio.
Art. 12, parg. 1 Cada Regio
Metropolitana criar
seu Conselho
Metropolitano,
composto por todos os
prefeitos integantes da
Regio, e expedir seu
prprio Estatuto, que
ser aprovado na 1
Assemblia Legislativa
do Estado, respeitadas a
Constituio e a
legislao aplicvel.
Art. 12, parg. 2 Podero participar do
Conselho
Metropolitano
representantes do
Estado e da Unio, na
forma estabelecida no
Estatuto Metropolitano,
assegurada a maioria
absoluta de prefeitos.
Art. 13 A Unio, os
Estados e Municpios e
as Regies
Metropolitanas
estabelecero
mecanismos de
cooperao e de
atividades para
assegurar a realizao
dos servios
metropolitanos.
Art. 14 Pertence

Art. 16 Ser
preservada a memria
urbana conforme
dispuser a lei.
Art. 17 O Plano
Piloto de Braslia ser
preservado de acordo
com sua concepo
original, com as
alteraes promovidas
at a data da
promulgao da
Constituio.
Art. 18 Compete
Unio:
Art. 18, I estabelecer

Regio Metropolitana o
produto da arrecadao
do imposto de
transmisso inter-vivos
referente aos imveis
nela localizados.
Art. 15 As populaes
locais, atravs de
manifestao de pelo
menos 5% (cinco por
cento) de seu
eleitorado, podero ter a
iniciativa de projetos de
lei, da cidade ou da
regio a que pertenam,
conforme se dispor em
Lei Complementar.

Art. 23 Compete
Unio:
Art. 23,I

Art. 244, parg. 2


- A populao do
municpio, atravs
da manifestao de,
pelo menos, cinco
por cento de seu
eleitorado poder
ter a iniciativa de
projetos de lei de
interesse especfico
da cidade ou de
bairros.
Art. 200, parg.2 - A
populao do
municpio, atravs da
manifestao de, pelo
menos, cinco por
cento de seu
eleitorado poder ter
a iniciativa de
projetos de lei de
interesse especfico
da cidade ou de
bairros.
Art. 214, parg.
1 - A populao
do municpio,
atravs da
manifestao de,
pelo menos,
cinco por cento
do seu
eleitorado,
poder ter
iniciativa de
projetos de lei de
interesse
especfico da
cidade ou de
bairros.

Art. 18, VII, f)


regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas,
microrregies de
desenvolvimento
urbano e regional;
Art. 18, VII, g)
proteo ao meio
ambiente e controle da
poluio;

Art. 18, III dar


prioridade ao transporte
coletivo em relao ao
transporte individual;
Art. 18, IV explorar,
diretamente, ou
mediante
concesso,permisso ou
licena;
Art. 18, VII legislar
sobre:
Art. 18, VII, c)
trfego e trnsito nas
vias terrestres;
Art. 18, VII, e) direito
urbanstico, diretrizes
de ocupao e uso do
solo e desenvolvimento
urbano e regional;

princpios e diretrizes
para o Sistema
Nacional de transportes
e viao;

Art. 23, V, f) )
proteo ao meio
ambiente e controle
da poluio;

Art. 23, V
legislar sobre:
Art. 23, V, b)
trfego e trnsito
nas vias terrestres;
Art. 23, V, d)
direito urbanstico,
diretrizes de
ocupao e uso do
solo e
desenvolvimento
urbano e regional;

estabelecer
princpios e
diretrizes para o
Sistema Nacional
de transportes e
viao;

Art. 18, VII, h)


responsabilidade por
danos ao meio ambiente
natural e urbano e aos
bens e direitos de valor
artstico, histrico,
arquitetnico,
urbanstico, turstico e
paisagstico.
Art. 18, p.u. A
competncia da Unio
no exclui a dos
Estados, Regies
Metropolitanas e
Municpios para legislar
supletivamente sobre a
matria constante do
item VIII.
Art. 24 O acesso ao
sistema de transporte
pblico de passageiros,
caracterizado como
servio essencial nas
reas urbanas, um
direito do cidado,
cabendo ao poder
pblico, alm do
planejamento e do
gerenciamento, a
operao do sistema,
diretamente ou
mediante concesso,
autorizao, permisso
ou contrato.
Art. 24, parg. 1 - Ao
Poder Pblico caber a
responsabilidade pela
oferta e qualidade dos

Art. 20 O Poder
Pblico, atravs
das Prefeituras,
caber a

Art. 239 O
transporte coletivo
urbano um
servio pblico

Art. 217 O
transporte
coletivo urbano
servio pblico

Art. 24, parg. 1, a) a


compatibilizao do
transporte com o
zoneamento e uso do
solo;
Art. 24, parg. 1, b) a
integrao fsica,
operacional e tarifria
das diversas
modalidades;
Art. 24, parg. 1, c) a
participac~ao do
usurio, atravs da
democratizao da
gesto desses servios.
Art. 24, parg.2o So
desobrigados do
pagamento de tarifa de
transporte coletivo de
passageiros urbanos os

servios, assegurando:

Art. 26 - So
desobrigados do
pagamento de
tarifa de transporte
coletivo de

responsabilidade
pela oferta e
qualidade dos
servios do sistema
de transporte
coletivo urbano de
passageiros,
cumprindo o
planejamento e
gerenciamento
atravs do processo
de contratao de
empresas privadas
que, no prazo
mximo de quatro
anos, substitua as
concesses em
vigor.

essencial, de
responsabilidade
do Estado, podendo
ser operado
subsidiariamente
atravs de
concesso ou
permisso.

essencial de
responsabilidade
do Estado,
podendo ser
operado
subsidiariamente
atravs de
concesso ou
permisso.

passageiros
urbanos os
cidados brasileiros
com idade superior
a sessenta e cinco
anos.

PS: foram colocados apenas os dispositivos que tratam da poltica urbana.

Art. 24, parg. 3o A


lei definir mecanismos
para a implantao
imediata do Sistema
Nacional do Vale
Transporte, com a
aplicao obrigatria
em todo o territrio
nacional.

cidados brasileiros
com idade superior a
sessenta e cinco anos.

ANEXO D
Legislao vigente considerada na anlise
da Jurisprudncia E Ementas TJ/SP

____________________________________________________________________________
CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

Lei 4.771/65
O Cdigo Florestal surge em 1934, como uma norma voltada para a proteo de
ecossistemas de valor esttico e cultural, pores intocadas da natureza, como
preconizavam os naturalistas. Em sua reforma, realizada pelo governo militar em 1964, a
tutela dos bens ambientais se subordina a novos interesses, voltados ao interesse
econmico. O Cdigo Florestal, alterado em 1965, passa a contemplar as florestas
existentes em territrio nacional e as demais formas de vegetao teis, como bens de
interesse comum a todos os habitantes do Pas, exercendo-se os direitos de propriedade,
com as limitaes que a legislao em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
(artigo 1, Lei Federal 4.771/65).

Leis Estaduais 898/75 e 1.172/76


Essas leis instituram um sistema de licenciamento e controle das atividades nas
reas de Proteo aos Mananciais. O modelo props uma forte restrio ocupao,
baseando-se em limitaes ao uso do solo de acordo com a densidade populacional
desejada para viabilizar a autodepurao dos recursos hdricos, sem considerar a
possibilidade de utilizao de sistemas de tratamento de esgotos. A ocupao deveria se
tornar cada vez mais rarefeita conforme se afastasse das reas de primeira categoria,
margens das represas e das reas mais frgeis ambientalmente, como corpos dgua,
topos de morros, reas inundveis, com cobertura vegetal e de alta declividade, onde no
deveria haver edificaes. Em crculos concntricos foram definidas as outras reas, de
segunda categoria, dentro dessa categoria foram definidas classes, de acordo com a
densidade que se pretendia de ocupao parindo-se das reas mais urbanizadas para as
menos (classe A densidade superior a 30 hab/ha, quota ideal de terreno de 500m2,
classe B densidade entre 25 hab/ha e 34 hab/ha, lotes de 1.500 a 2.000 m2 e classe C,
densidade mxima entre 6 e 24 hab/ha, chcaras de recreio, lotes ainda maiores) (So
Paulo, SMA/GTLPM, 1998 apud MARTINS, 2006). Por outro lado, a legislao
admitiu, alm do uso residencial, o industrial (de acordo com zoneamento industrial,
ainda mais restritivo) e o tercirio, incluindo reas de lazer, hortas, reas de
reflorestamento e extrao vegetal, desde que no prejudiciais ao manancial. A pretenso
era a de limitar a expanso urbana da cidade de So Paulo no vetor sul e liber-la no
sentido leste-oeste (MARTINS, 2006).

Lei 9.866/97
A Lei 9.866/97 estabelece a Nova Poltica de Proteo dos Mananciais do Estado
de So Paulo, possibilita a realizao de obras emergenciais para a recuperao dos
Mananciais, com a manuteno dos assentamentos anteriormente existentes, por meio
da formulao de plano emergencial. A realizao de obras emergenciais (abastecimento
de gua, tratamento sanitrio de efluentes, drenagem de guas pluviais, conteno de

____________________________________________________________________________
CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

eroso, estabilizao de taludes, fornecimento de energia eltrica, preveno e controle


da poluio das guas e revegetao) estava condicionada s hipteses em que as
condies ambientais e sanitrias apresentassem riscos vida e sade pblica,
comprometendo a utilizao do manancial para abastecimento pblico de gua.
Essa possibilidade seria vivel at que fossem promulgadas as leis especificas para
as reas de Proteo e Recuperao dos Mananciais APRMs prevista na Lei Estadual
7.633/91, que estabelece normas de orientao Poltica Estadual de Recursos Hdricos
e adota as bacias hidrogrficas como Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos
UGRHI.

Lei federal 6.766/79 (e alteraes)


Estabelece padres urbansticos que devem ser cumpridos para aprovao da
implantao de um loteamento urbano, incluindo a tamanho mnimo dos lotes,
restries a ocupao do solo imprprios edificao, reas que devem ser doadas ao
Poder Pblico para a implantao de sistema de circulao, reas verdes e institucionais
e equipamentos pblicos. No mais, estabelece uma rea de 15 metros de distncia dos
corpos dgua, onde no permitida edificao.

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ANEXO E
Ementas do Tribunal de Justia
de So Paulo TJ/SP

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EMENTAS GRUPO 1
TOTAL: 18

1) INDENIZAO - danos morais e patrimoniais - ilegitimidade passiva ad causam da Fazendo do


Estado e da municipalidade porque identificado o causador direto do dano - agravo retido
improvido.INDENZAO - danos morais e patrimoniais - pretendida majorao do quantum
indenizatrio - culpa concorrente do autor que, embora na modalidade de "culpa decisiva", teoria pela
qual a culpa do outro absorve a do autor, no lhe tira o direito indenizao - recurso do autor provido em
parte e no provido o da r.(Apelao Cvel, 38.348-4/5, partes: Jos Ramos Silva X Rhodia S/A, relator
Ruy Camilo, Cubato, 1998).
2) Ao indenizatria por danos sade e benfeitorias - Ao proposta por ocupantes de terras que no
lhes pertenciam e que era antigo depsito de substncias txicas - Dano sade incomprovado - Perda do
direito a benfeitorias, posto introduzidas em imvel alheio -Edificaes que nem podem ser consideradas
benfeitorias - Art. 63 do CC - Ao julgada improcedente - Deciso mantida - Recurso desprovido.
(Apelao Cvel, 055.331.4/2, partes: Jos Carlos dos Santos e outra X Rhodia S/A, relator Oswaldo
Breviglieri, Cubato, 1998).
3)PROCESSO - Responsabilidade Civil - Dano ao meio ambiente - Cubato -Aterramento de substncia
poluidora - Moradia clandestina em rea contaminada - Legitimidade de Parte - Danos materiais - Dano
moral - No demonstrado nexo de causalidade entre o fato e a alegada omisso do Estado e do Municpio,
no se justifica sua incluso no plo passivo - Danos materiais comprovados devem ser indenizados, pois a
sucessora da empresa responsvel pelo imprprio descarte do poluente assume seus deveres e obrigaes,
ressarcindo os prejuzos que causou a terceiros - A conduta ilcita e perigosa do autor, fixando moradia no
permetro de um lixo, no afasta a responsabilidade da poluidora, mas afasta a presuno de dano moral Dado provimento parcial ao recurso da r, improvidos o agravo retido e a apelao do autor. (Apelao
Cvel, 063.343-5/4-00, partes: Jos Edson de Lira Barbosa e Rhodia S.A, relatora Teresa Ramos Marques,
Cubato, 2000).
4) Indenizatria - Danos morais e materiais - Alegaes de contaminao por produto qumico, altamente
txico e de prejuzo pela perda da casa onde vivia. -Prova pericial-mdica - Realizao de exames fsicos e
laboratoriais - Demonstrao inequvoca da ausncia de qualquer leso, seqela ou doena decorrente de
intoxicao por exposio a elementos qumicos, no habitat natural do autor - Transferncia para conjunto
habitacional, dotado de saneamento bsico, a compensar eventual prejuzo pela perda da casa - Aplicao
do art. 159, do Cdigo Civil - Ilegitimidade passiva "ad causam" da Municipalidade reconhecida - Ao
julgada improcedente - Agravo retido da Fazenda do Estado prejudicado - Agravo retido e recurso da
autora no providos. (Apelao Cvel, 095.615.4/1-00, partes: Agmar Rosalina Albino X Rhodia S/A,
relatora Zlia Maria Antunes Alves, Cubato, 2000).
5) INDENIZAO DANOS PATRIMONIAL E SADE - Imputao genrica. Autor que residia num
"lixo", em propriedade pblica. Sade do autor no afetada. Verdadeira aventura judicial.
PROVIMENTO NEGADO.(Apelao Cvel, 74.830-5/2-00, partes: Jos Miguelino Gonalves, relator
Viana Santos, Cubato, 2000).
6) 1.INDENIZAO. Responsabilidade Civil. dano moral. Intoxicao por resduos industriais de
hexaclorobenzeno (HCB), depositados em rea prxima de habitao coletiva. Substncia qumica capaz
de provocar doenas malignas. Necessidade de freqente acompanhamento mdico da vtima at eventual
eliminao orgnica. Ofensa ao direito subjetivo segurana pessoal. Verba devida. Ao de indenizao
julgada, em parte, procedente. Provimento parcial ao recurso para esse fim. Configura dano moral
reparvel, a titulo de violao do direito segurana pessoal, a condio orgnica de quem, intoxicado por

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resduos industriais hexadorobenzeno (HCB) fica exposto aos riscos de ser acometido por doena
maligna. 2. INDENIZAO. Responsabilidade Civil. Dano moral. Ofensa a direito segurana pessoal.
Arbitramento. Juzo prudencial. Adequao situao pessoal das partes. A indenizao por dano moral
arbitrvel mediante estimativa prudencial que leve em coma a necessidade de, com a quantia, satisfazer a
dor da vitima e dissuadir, de igual e novo atentado, o autor da ofensa. Deve, por isso, adequar-se a
condio pessoal das partes, por que no sirva de fonte de enriquecimento da vitima, nem agrave, sem
proveito, a obrigao do ofensor. (Apelao Cvel, 170.660-4/2-00, partes: Ana Lopes dos Santos X
Rhodia S/A, relator Cezar Peluso, Cubato, 2001)
7) Indenizatria - Dano morais e materiais - Alegaes de contaminao por produto qumico, altamente,
txico e de prejuzo pela perda da casa onde viviam - Prova pericial-mdica - Realizao de exames fsicos
e laboratoriais - Demonstrao inequvoca da ausncia de qualquer leso, seqela ou doena decorrente de
intoxicao por exposio a elementos qumicos, no habitat natural dos autores - Transferncia para
conjunto habitacional, dotado de saneamento bsico, a compensar eventual prejuzo pela perda da casa Aplicao do art. 189, do Cdigo Civil - Ilegitimidade passiva "ad causam" da Municipalidade reconhecida
- Ao julgada procedente, em parte - Agravo retido e recurso doa autores no providos - Recurso da
empresa-r provido.(Apelao Cvel, 121.549.4/2, partes: Nelson Couto e outra X Rhodia S.A e outra,
relatora Zlia Maria Antunes Alves, Cubato, 2002)
8) AO CIVIL PBLICA - Argio de preliminares - Inequvoca a legitimidade do Ministrio Pblico
na defesa do meio ambiente e dos consumidores - Ilegitimidade passiva que se confunde com o mrito Por ora, suficiente esclarecer que a responsabilidade pelos danos causados ao meio ambiente, bem como
pelo fornecimento das unidades habitacionais objetiva, uma vez que a agravante se encontra na mesma
linha de desdobramento dos demais requeridos - Recurso no provido. (Agravo de Instrumento, 295.0875/2, partes: SQG Empreendimentos e Construes Ltda. X Ministrio Pblico, relator Jos Habice,
Mau, 2002).
9) LIMINAR - Ao civil pblica cautelar - Conjunto habitacional construdo sobre aterro sanitrio
Possibilidade da dano ao meio ambiente e aos moradores Medidas preventivas que visam garantir futura
reparao - Admissibilidade Recurso parcialmente provido.(Agravo de Instrumento, 260.176-5/8-00,
partes: SQG Empreendimentos e Construes Ltda. X Ministrio Pblico, relator Jos Habice, Mau,
2002)
10) AO INDENIZATRIA - Contaminao dos autores, ocupantes de rea situada em imvel do
Estado, por substncias qumicas txicas, depositadas ali, sem a cautela devida, causando grande impacto
ambiental - Inexistncia at o momento de diagnstico especfico de doena ou problema de sade Irrelevncia - Configurao inequvoca de dano moral, em razo da submisso dos autores a grave e
profundo desassossego psicolgico decorrente, no s da sua sujeio a risco potencial de contrao de
doenas graves, como tambm da necessidade de abandonarem sua moradia - Dano material no
configurado, posto que a destruio do prdio foi efetivada pelo prprio Poder Pblico, embora motivada
por situao gerada pela r - Recurso provido em parte. (Apelao Cvel, 130.941-4/2, partes: Paulo
Rodrigues da Cruz X Rhodia S.A, relator Sebastio Carlos Garcia, Cubato, 2003)
11) AGRAVO DE INSTRUMENTO. Deciso que indefere o pedido de antecipao de tutela ante a
ausncia dos requisitos legais. Inteligncia do 2, do art. 273, do CPC. Deciso mantida. Agravo
improvido.(Agravo de Instrumento, 315.714-5/9-00, partes: Renan da Costa Sales e outro X
Acumuladoras jax Ltda., relator Antonio Rulli, Bauru, 2003).
12) INDENIZATRIA - RESPONSABILIDADE CIVIL -DANO MATERIAL E MORAL - Intoxicao
por resduos industriais de hexaclorobenzeno (HCB) depositados irregularmente em rea prxima de
habitao coletiva - Exposio da autora substncia que, ademais, pode causar doenas malignas - Ofensa
integridade fsica e sade configurada - Realizao de benfeitorias no local afetado que merece

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indenizada em valor a ser calculado em liquidao de sentena - Fixao do dano moral em 150 salrios
mnimos - Recurso provido.
DANO MORAL - RESPONSABILIDADE CIVIL - Fixao em 150 salrios mnimos - Natureza
compensatria e sancionatria -Considerao da natureza do dano, do grau de culpa do agente, bem como
na situao econmica das partes - Atendimento, ademais, na sua fixao aos critrios da razoabilidade e
proporcionalidade -Recurso provido. (Apelao Cvel, 218.375.4/0-00, partes: Maria das Graas
Fernandes X Rhodia Brasil Ltda., relator Silvrio Ribeiro, Cubato, 2005)
13) Responsabilidade Civil. Danos materiais e morais. Contaminao do autor por produtos qumicos
despejados irregularmente em rea prxima de habitao coletiva. Responsabilidade reconhecida. Recurso
provido.(Apelao Cvel, 215.021.4/3, partes: Airton Augusto de Andrade X Rhodia Brasil Ltda., relator
Hamid Charaf Bdine Junior, Cubato, 2005)
14) AO DE INDENIZAO POR DANOS MATERIAIS E MORAIS JULGADA IMPROCEDENTE
- CONTAMINAO DOS APELANTES POR PRODUTOS QUMICOS DESPEJADOS POR
EMPRESA SUCEDIDA PELA APELADA EM TERRENO PBLICO, PRXIMO A LOCAL ONDE
MORAVAM - RESPONSABILIDADE DA APELADA PELO DESPEJO DE TAIS PRODUTOS
EVIDENCIADA, BEM COMO A REALIDADE DA CONTAMINAO SOFRIDA PELOS
APELANTES - IRRELEVNCIA DA INEXISTNCIA DE SUBSTNCIAS QUMICAS, EM SEUS
ORGANISMOS, AO TEMPO DA REALIZAO DA PERCIA JUDICIAL, PARA FINS DE
COMPROVAO DOS DANOS MORAIS PADECIDOS, EM VIRTUDE DO SOFRIMENTO,
CONSTRANGIMENTO E DESCONFORTO ACARRETADOS PELO CONTATO QUE TIVERAM
COM OS REFERIDOS PRODUTOS QUMICOS E PELOS RISCOS POTENCIAIS A QUE
SUBMETIDOS - SITUAO QUE LHES ACARRETOU INEGVEIS DANOS MORAIS PREJUZOS MATERIAIS ALEGADAMENTE SOFRIDOS EM VIRTUDE DESSE FATO, PORM,
NO DEMONSTRADOS - RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. (Apelao Cvel com reviso,
202.383-4/4-00, partes: Luis Soares da Silva e outros X Rhodia Brasil Ltda., relator Mrcio Antnio
Boscaro, Cubato, 2005).
15) EMBARGOS DE DECLARAO AUSNCIA DE OMISSO, CONTRADIO OU
OBSCURIDADE PREQUESTIONAMENTO DECLARADO REJEIO. (Embargos de Declarao,
403.866-4/6-01, PARTES: Ari Leon Haratez e Snia Haratez X Cofap Cia Fabricadora de peas e outros,
relator Dimas Carneiro, Santo Andr, 2005).
16) EMENTA: INDENIZATRIA - RESPONSABILIDADE CIVIL -DANO MORAL - Intoxicao por
resduos industriais de hexaclorobenzeno (HCB) depositados irregularmente em area prxima de
(habitao coletiva - Exposio da autora substncia que, ademais, pode causar doenas malignas - Dano
moral -Equilbrio entre a sano e a compensao - Considerao da natureza do dano, grau de culpa do
agente e condio social e econmica das partes - Critrios da razoabilidade e proporcionalidade - Fixao
do dano moral em 150 salrios mnimos - Recurso provido. (Apelao Cvel, 439.181.4/6-00, partes:
Maria Antnia Soares da Silva X Rhodia Brasil Ltda., relator: Silvrio Ribeiro, Cubato, 2006).
17) INDENIZAO, POR DANOS MORAIS E MATERAI - Contaminao por resduos industriais
(hexaclorobenzeno) -Negativa da r quanto deposio destes produtos no local indicado pela autora Conseqente necessidade de dilao probatria para deslinde da questo -Conhecimento do mrito
invivel pela simples constatao de que a demandante, na atualidade, no sofre de qualquer mal, ou no
mais registra sinais de contaminao Resduo qumico que se aloja no tecido adiposo no permitindo
sua deteco por simples exame de sangue - Seqelas que ademais se protraem no tempo, podendo surgir
muitos anos aps a contaminao - Nexo causal no resolvido - Agravo retido provido para, anulada a
sentena, determinar a produo de prova visando a apurao do tema em aberto, prejudicado o
conhecimento do pelo.(Apelao Cvel, 204.493.4/0, partes: Maria das Neves Mota de Santana X Rhodia
Brasil Ltda., relator Galdino Toledo Jnior, Cubato, 2006)

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18) Indenizao. Danos Materiais e morais. Contaminao por resduos qumicos. Despesas com
benfeitorias no comprovadas na inicial. Dano sade no comprovado. Exames subsidirios solicitados
pelo perito que no foram apresentados, apesar das diversas intimaes. Precluso da prova tcnica.
Ausente justa causa a ensejar a devoluo dos autos origem para nova percia. Prova inexistente.
Indenizao indevida. Apelo improvido.(Apelao Cvel, 268.456.4/0-00, partes: Creuza Maria Gomes e
outro, Rhodia Brasil Ltda., relator Ana Luiza Liarte, Cubato, 2006)

EMENTAS GRUPO 2
TOTAL 29 (em ordem cronolgica)
1) "Ao Civil Pblica. Dano Ambiental Construo de conjunto habitacional. Comprometimento parcial
de rea de conservao permanente. Aterramento resultante de introduo de melhoramentos. rea
objeto de doao. 1. A doadora no responde pelo dano perpetrado pela donatria estatal responsvel pelo
levantamento do conjunto habitacional 2. O dano ocasionado sobre a rea de conservao permanente
de responsabilidade exclusiva da empreendedora da obra executada segundo projeto de sua iniciativa. 3. A
recuperao no poder comprometer as construes edificadas, sendo omisso o pedido quanto a
demolio. Recursos providos para Julgar improcedente a ao contra a Municipalidade, mantida a
sentena quanto a litisconsorte." (Apelao Cvel, 11.677-5/2, partes: Prefeitura Municipal de Jahu e
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional Urbano X Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo, relator Demstenes Braga, Ja, 1998)
2) EMENTA: AO CIVIL PBLICA _ Demanda ajuizada peio Ministrio Pblico do Estado de So
Paulo para regularizao do parcelamento implantado atravs do sistema de mutires dos conjuntos
habitacionais Rio das Pedras I, Rio das Pedras II, Vila Mara I e Vila Mara II, face a alegao de omisso da
Municipalidade na implantao de infra-estrutura nos referidos conjuntos habitacionais - O auto de
constatao lavrado pelo Sr. oficial de justia (fls. 1063/1064), informa que as obras de infra-estrutura dos
conjuntos habitacionais em questo foram executadas pela requerida - Pedido do autor prejudicado, face a
realizao das obras em questo - Reforma do r. julgado de primeiro grau para se julgar improcedente a
ao _ Provimento dos recursos da Municipalidade e oficial, e improvimento do apelo do autor. (Apelao
Cvel 227.868.2/4-00 1998, So Paulo)
3) Ao Civil Pblica - Ajuizamento pelo Ministrio Pblico contra a Municipalidade de So Vicente e
rgos da Administrao Direta e Indireta, por danos ao meio ambiente - Obras exigidas para o
tratamento de esgoto de conjunto residencial -Indenizao concedida pela sentena, com sujeio
execuo de obras e servios essenciais de saneamento bsico - Reforma do julgado em grau de apelao Improcedncia da demanda - Embargos infringentes rejeitados --Votos vencidos. (Embargos Infringentes,
1.192-5/4-02, partes: Companhia de Habitao da Baixada Santista, SABESP Cia Saneamento Bsico de
So Paulo e Prefeitura Municipal de So Vicente, relator Mrcio Bonilha, So Vicente, 1998).
4) Direito Processual Civil - Ao Civil Pblica - Inadequao da ao civil pblica para compelir o Poder
Executivo a praticar ato administrativo discricionrio, cuja oportunidade e convivncia s a ele cabe
sopesar - Carncia da ao - Apelao desprovida. (Apelao Cvel 25.905.5/1 1998, So Paulo)
5) EMBARGOS INFRINGENTES. Afio Civil Pblica por danos ao meio ambiente. Exigncia de
realizao de obras de tratamento de esgoto de conjunto residencial implantado pela COHAB Santista.
Responsabilidade da SABESP, que segue os critrios de convenincia e oportunidade da Administrao,
Poder Judicirio que no pode exigir a implantao das obras, sob pena de ferir o princpio da harmonia e
independncia dos poderes.Impossibilidade de transferncia da responsabilidade pelas obras para a
COHAB, que seguiu instrues da SABESP na implantao do referido conjunto. Embargos Infringentes
rejeitados. (ACP, Embargos Infringentes 262.665-1/1-01 1999, partes: Companhia de Habitao da

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Baixada Santista e SABESP Companhia de Saneamento Bsico de So Paulo X Ministrio Pblico,


relator: Viseu Jnior, So Vicente, 1999).
6) AO CIVIL PBLICA - Ministrio Pblico parte ativa legtima para propor ao civil pblica, nos
termos do artigo 1 da Lei n 7.347/85 - A inicial no inepta pois da narrao dos fatos e do direito,
decorre logicamente o pedido deduzido na inicial - O prazo para indicar assistente tcnico e formular
quesitos j tinha se esgotado - O requerimento da COHAB no sentido de indicar o seu assistente tcnico
(fl. 459), foi expressamente indeferido (fl. 460), e no h notcia de recurso contra essa deciso - A
sentena atendeu as normas contidas nos artigos 131 e 459 do CPC - O contraditrio foi respeitado Inexiste vulnerao ao duplo grau de jurisdio - O Poder Judicirio no pode imiscuir em assuntos da
Administrao - Os recursos so providos para que as aes sejam julgadas improcedentes, obedecendo a
fundamentao de outro julgado sobre a mesma matria, com a finalidade de evitar decises conflitantes Recursos providos.(ACP, Apelao Cvel, 262.665-1/1-01, partes: Companhia de Habitao da Baixada
Santista e SABESP Companhia de Saneamento Bsico de So Paulo X Ministrio Pblico, relator: Viseu
Jnior, So Vicente, 1998).
7) AO CIVIL PBLICA - Projeto de mutires da Municipalidade de So Paulo - Empreendimento de
habitao popular, via de regra em rea determinada de propriedade do Municpio, sem configurao de
loteamento - Demanda promovida com o intuito de obrigar a regularizao, parcelamento, edificaes,
uso e ocupao do solo - aplicabilidade da Lei n. 6.766/79 - Sentena de procedncia reformada Reexame provisrio e recurso da Prefeitura providos O empreendimento de mutires da
Municipalidade de So Paulo, visando o atendimento populao carente, no tocante habitao, via de
regra em rea de sua propriedade, no pode ser considerado loteamento, motivo pelo qual improcede ao
civil pblica visando a sua regularizao, com as exigncias da Lei n. 6.766/79.(Apelao Cvel
69.678.5/6 1999, So Paulo)
8) Ao Civil Pblica - Urbanizao e loteamento - Regras aplicveis - legitimidade - Municipalidade - Ao
executar programa de habitao popular, a Municipalidade tem obrigao de seguir as normas gerais
emanadas do Estado e da Unio no que pertine ao parcelamento de solo, era especial a Lei Federal n
6766/89, podendo editar leis especiais para tal projeto dentro do mbito de sua competncia.
Legitimidade do Ministrio Pblico para a propositura de ao civil pblica que vise a regularizao de
loteamento assim realizado. Possvel a condenao do ente pblico que assume o papel de loteador, sendo
vivel a imposio de multa pelo atraso no inadimplemento da obrigao de fazer. Verba honorria
indevida. Preliminares rejeitadas. Recursos improvidos. (Apelao Cvel 71.540-5/7 1999, So Paulo)
9) Direito Processual Civil - Ao Civil Pblica - Inadequao da ao civil pblica para compelir o Poder
Executivo a praticar ato administrativo discricionrio, cuja oportunidade e convenincia s a ele cabe
sopesar - Carncia da ao - Apelao e reexame necessrio providos. (Apelao Cvel 46.882.5/9 1999,
So Paulo)
10) AO CIVIL PBLICA - Loteamento clandestino - Cajamar - Realizao pelo municpio para
assentamento de moradias populares - Lotes doados -Edificaes irregulares no fiscalizadas - Falta dos
equipamentos pblicos legalmente exigidos - Declividade e eroso - Sentena de procedncia parcial Natureza cominatria - Indenizao indevida - O prazo deve ser o mnimo suficiente para o cumprimento
da obrigao, considerando a longa existncia da irregularidade - O valor da multa diria fica na margem
de discricionariedade do juiz, visando obter o efeito coercitivo - No cabe ao municpio realizar obras de
saneamento de esgotos que no lhe competem, seja como loteador, seja como poder pblico - A ao civil
pblica tem natureza primordialmente cominatria, devendo ser evitada a indenizao em dinheiro,
sempre que possvel sanar o risco ou o prejuzo com atos concretos do responsvel - Recursos oficial,
considerado interposto, e do municpio improvidos, provida em parte a apelao do Ministrio
Pblico.(Apelao Cvel 035.832.5/6-00 1999, Jundia).

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11) Ao Civil Pblica - Unidades habitacionais - Descumprimento de regras de segurana, parcelamento


de solo etc -Fato incontroverso - Recursos improvidos.Legitimidade do Ministrio Pblico, pelo interesse
pblico de obedincia s leis de parcelamentos. (Apelao Cvel 55.167-5/7 2000, So Paulo)
12) Ao civil pblica - Casas populares - Conjunto Habitacional - Obrigao de fazer, consistente em
submeter o projeto de edificao apreciao do GRAPROHAB, e obter licenas e alvars -Competncia
do Municpio para legislar sobre a construo de moradias populares - O Municpio no est sujeito
anuncia prvia do Estado para a execuo de suas urbanificaes, incluindo aquelas destinadas execuo
de programas habitacionais de interesse social - Recursos providos para julgar a ao improcedente.
(Apelao Cvel, 145.030.5/3-00, partes: Prefeitura Municipal de So Paulo X Ministrio Pblico, So
Paulo, 2000)
13) "Coexistem interesse pblico do Estado e interesse coletivo dos adquirentes de lotes na regularizao
do loteamento Junto ao Registro Pblico para efeito da registrabilidade dos ttulos de aquisio".
"Em tal hiptese inafastvel a legitimidade do Ministrio Pblico para propor ao civil pblica
objetivando a regularizao do loteamento junto ao registro imobilirio. equivocada a viso de que em
tal hiptese se define mero interesse individual homogneo quer se considere este como de simples
natureza coletiva para efeito de tutela quer por apresentar certa uniformidade por seus titulares se
encontrarem em situaes anlogas a permitir um destaque da massa de indivduos isoladamente
considerados".
"Nos termos da Lei n 9.785/99, de interesse pblico os parcelamentos vinculados a planos ou
programas habitacionais de iniciativa das Prefeituras Municipais ou entidades autorizadas por lei, o que,
entretanto, no as dispensa da regularizao dos loteamentos ou conjuntos habitacionais junto ao registro
imobilirio, nos termos das Normas 152.1 e 157.1 da Egrgia Corregedoria Geral de Justia, ficando
sujeitos a provimento Jurisdicional nesse sentido pela via da ao civil pblica".(Apelao Cvel 122.1085/1 2000, Itatiba)
14) Prova - Nova percia requerida pela parte - Inadmissibilidade - Sendo o juiz o destinatrio da prova,
somente a ele cumpre aferir sobre a necessidade ou no de sua realizao -Artigo 437 do CPC Inexistncia de cerceamento de defesa - Recurso improvido.(ACP, Agravo de instrumento 150.482.5/7
2000, Junqueirpolis)
15) Direito Urbanstico. Programa de Verticalizao e Urbanizao de Favelas, do Municpio de So
Paulo (Projeto Cingapura). Submisso do projeto ao exame do Grupo de Anlise de Projetos
Habitacionais (GRAPROHAB), do Estado. Exigncia impositiva, ditada pelo art. 13, nico, da Lei do
Parcelamento do Sob Urbano (Lei 6.766/79), cuidando-se de municpio integrado a regio
metropolitana. Inexistncia de ofensa ao princpio da repartio dos poderes (CF, art. 2). Legitimao do
Ministrio Pblico para promover a ao civil pblica versando sobre matria de direito urbanstico.
Dvida dissipada pelo acrescentamento ao inciso III, do art. 1, da Lei 7347/85 (LACP) ditado pelo art.
53 do Estatuto da Cidade, que regulamentou os arts. 182 e 183 da Constituio da Repblica. Ao
procedente. Recursos oficial e da Municipalidade improvidos.(Apelao Cvel, 161.272.5/4-00, partes:
Prefeitura Municipal de So Paulo X Ministrio Pblico, relator Jos Santana, So Paulo, 2001)
16) Sem EMENTA, Agravo de Instrumento, 202.706-5/3-00, partes: Companhia de Habitao da
Baixada Santista COHAB/ST X Ministrio Pblico, relator Gonzaga Franceschini, So Vicente, 2001.
17) Ao civil pblica - regularizao de loteamento - direito social moradia patrimnio social legitimidade do Ministrio Pblico para a propositura da ao - art. 129, III da Constituio Federal interesse de agir reconhecido - preliminares afastadas retomo dos autos ao Primeiro Grau, para
prosseguimento - recurso provido para esse fim. (Apelao Cvel 185.110.5/1 2002, So Paulo)

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18) AO CIVIL PBLICA - REGULARIZAO NO REGISTRO PREDIAL DE


EMPREENDIMENTO HABITACIONAL REALIZADO PELO ESTADO ATRAVS DE EMPRESA
PBLICA SUA -EMPREENDIMENTO REALIZADO COM RECURSOS PBLICOS - CONJUNTO
HABITACIONAL CONCLUDO E HABITADO - INEXISTNCIA DE RISCO DE LESO AOS
ADQUIRENTES POR NO ESTAR REGULARIZADO O PARCELAMENTO DO SOLO CAPACIDADE ECONMICA DO ESTADO PARA ATENDER ESSA PROVIDNCIA - RECURSO
PROVIDO.
A falta de regularizao do parcelamento do solo por parte da Companhia Estadual que construiu o
Conjunto Habitacional no coloca em risco os adquirentes das unidades habitacionais a justificar o
bloqueio das prestaes em face da capacidade econmica do Estado de atender, se for o caso, tal
providncia.(Agravo de Instrumento 227.108.4/3 2002, Moji das Cruzes)
19) Projeto Cingapura. Conjunto habitacional. Projeto de verticalizao de favelas. Aplicao da lei
6.766/79. Presentes os requisitos de loteamento e condomnio. Carter popular que no isenta a
Administrao da observncia s exigncias legais.
Ao Civil Pblica.Condenao em obrigao de fazer com prazo certo e imposio de multa diria.
Alegao de ofensa ao princpio da discricionariedade. Descabimento. Obrigao imposta legalmente,
reconhecida por sentena, em processo judicial, com devido processo legal. Ministrio Pblico interveno legtima. "Astreintes" - fixao pelo magistrado ex offcio. Precedente STTJ. Provimento
negado. (Apelao Cvel, 194.969-5/1, partes: Prefeitura Municipal de So Paulo e outros X Ministrio
Pblico, relator Caetano Lagrasta, So Paulo, 2002)
20) Ao Civil Pblica - Agravo contra a no concesso de liminar que cessaria a atividade estatal realizada
com vistas supresso do dficit habitacional - Deciso agravada no teratolgica e que, por isso, deve ser
mantida. (Agravo de Instrumento, 242.953-5/2, partes: Fazenda do Estado de So Paulo, DAEE
Departamento de guas e Energia e CDHU -Companhia de Desenvolvimento habitacional e Urbano de
So Paulo, relator: Jos Raul Gavio de Almeida, So Paulo, 2002)
21) AO CIVIL PBLICA - Preliminar de ilegitimidade de parte ativa do Ministrio Pblico Precedentes jurisprudenciais - Existncia de direitos difusos e meta individuais em discusso - Afastados
os honorrios advocatcios - Interpretao do art. 18 da lei n 7.347/85 - Provido em parte o recurso, nos
termos do acrdo. (Apelao Cvel 205.145-5/4-00 2003, Mau)
22) OBRIGAO DE FAZER - DOAO DE LOTES ORIUNDOS DE TERRENO
DESAPROPRIADO PELA MUNICIPALIDADE - EXPECITVA DOS MUNCIPES ESCRITURA
DEFINITIVA - OBRIGAO DA MUNICIPALIDADE - INOCORRNCIA -LOTEAMENTO
IRREGULAR - MUNICPIO PROIBIDO DE EFETUAR DOAES POR SENTENA JUDICIAL
EMANADA DE AO CIVIL PBLICA - SENTENA DE IMPROCEDNCIA MANTIDA - APELO
DESPROVIDO
LOTEAMENTO IRREGULAR - TODO E QUALQUER PARCELAMENTO DE SOLO PRECISA
ATENDER S POSTURAS URBANSTICAS DESTINADAS A GARANTIR A QUALIDADE DE VIDA
E A PRESERVAR O MEIO AMBIENTE INVIVEL A DOAO DE LOTES DE PARCELAMENTO
IRREGULAR - A RIGOR, A FIGURA DE LOTE SEQUER EXISTE JURIDICAMENTE - APELO
DESPROVIDO. Parcelamento de solo que no atende aos requisitos da Lei 6766/79 e de irregularidade
reconhecida em ao civil pblica. Ausncia de direito do futuro donatrio efetiva doao dos lotes, pese
embora a iniciativa seja de interesse social. Inexistncia de doao forada. O Municpio no pode ser
compelido a doar lote que, juridicamente, sequer existe, diante da irregularidade do
parcelamento.(Apelao Cvel com reviso 316.847-5/2-00 2005, Presidente Venceslau)
23) OBRIGAO DE FAZER - DOAO DE LOTES ORIUNDOS DE TERRENO
DESAPROPRIADO PELA MUNICIPALIDADE - EXPECTATIVA DOS MUNCIPES ESCRITURA
DEFINITIVA - OBRIGAO DA MUNICIPALIDADE - INOCORRNCIA -LOTEAMENTO

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IRREGULAR - MUNICPIO PROIBIDO DE EFETUAR DOAES POR SENTENA JUDICIAL


EMANADA DE AO CIVIL PBLICA - SENTENA DE IMPROCEDNCIA MANTIDA - APELO
DESPROVIDO
LOTEAMENTO IRREGULAR - TODO E QUALQUER PARCELAMENTO DE SOLO PRECISA
ATENDER S POSTURAS URBANSTICAS DESTINADAS A GARANTIR A QUALIDADE DE VIDA
E A PRESERVAR O MEIO AMBIENTE -INVIVEL A DOAO DE LOTES DE PARCELAMENTO
IRREGULAR - A RIGOR, A FIGURA DE LOTE SEQUER EXISTE JURIDICAMENTE - APELO
DESPROVIDO. Parcelamento de solo que no atende aos requisitos da Lei 6766/79 e de irregularidade
reconhecida em ao civil pblica. Ausncia de direito do futuro donatrio efetiva doao dos lotes, pese
embora a iniciativa seja de interesse social Inexistncia de doao forada. O Municpio no pode ser
compelido a doar lote que, juridicamente, sequer existe, diante da irregularidade do parcelamento.
(Apelao Cvel 307.907-5/6 2005, Presidente Venceslau)
24) AO CIVIL PBLICA - REGULARIZAO DE LOTEAMENTO - IRRELEVNCIA DA
DISTINO ENTRE CONJUNTO HABITACIONAL E LOTEAMENTO PARA FINS DE
REGULARIZAO REGISTARIA -QUALQUER PARCELAMENTO DE SOLO NECESSITA DE
ACESSO TUTELA REGISTAL IRREGULARIDADE EVIDENTE. AO PROCEDENTE APELOS DESPROVIDOS.
AO CIVIL PBLICA - SOLIDARIEDADE ENTRE PREFEITURA, COHAB E CONSTRUTORAENTIDADES
SOLIDARIAMENTE
RESPONSVEIS
PELA
REGULARIDADE
DO
EMPREENDIMENTO - CONDENAO MANTIDA - APELOS DESPROVIDOS
AO CIVIL PBLICA - DANOS AMBIENTAIS RESULTANTES DE VCIOS NA
IMPLEMENTAO DO CONJUNTO HABITACIONAL - SITUAO AMBIENTAL AGRAVADA
PELA INADEQUADA IMPLEMENTAO DO EMPREENDIMENTO - SUFICINCIA PARA A
CONDENAO DOS RESPONSVEIS -CONDENAO MANTIDA - APELOS DESPROVIDOS.
AO CIVIL PBLICA - IMPLEMENTAO IRREGULAR DE CONJUNTO HABITACIONAL
IRRELEVNCIA DO "HABITE-SE" -FALHAS EVIDENTES E CONSTATADAS POR VRIOS
LAUDOS PERICIAIS -APELOS DESPROVIDOS
AO CIVIL PBLICA - ALEGADA VULNERAO DO PRINCPIO DA SEPARAO DE
PODERES DESCABIMENTO - INSTRUMENTO MORALIZADOR DA CONDUTA DOS
DETENTORES DE PODER E AUTORIDADE QUE SE AFASTAM DOS IMPERATIVOS TICOS DA
MAIS ESTRITA CONSECUO DO BEM COMUM - LEGITIMIDADE DE PARTE DO
MINISTRIO PBLICO -CONDENAO MANTIDA - APELOS DESPROVIDOS (Apelao Cvel
355.755-5/8-00 2005, Teodoro Sampaio)
25) APELAO CVEL _ RESPONSABILIDADE CIVIL -REPARAO DE DANOS MORAIS Indenizao - Doao de lotes provenientes de imvel desapropriado peia Municipalidade para a
consecuo de projeto habitacional - Expectativa dos contemplados obteno de escritura definitiva Obrigao do ente pblico - Inocorrncia - Loteamento irregular -Vedao ao Municpio de efetuar as
propagadas doaes, em virtude de sentena judicial proferida em sede de ao civil pblica - Doao
prometida e no cumprida - Inocorrncia de dano - Mera frustrao decorrente de expectativa de direito
insuscetvel de reparao - Dissipao dos projetos dos apelantes acarreta dissabor, o qual integra o
cotidiano e no hbil a ensejar indenizao por dano moral - Pedido inicial julgado improcedente Confirmao da r sentena impugnada _ Improvimento. (Apelao Cvel 310.400-5/0-00 2006,
Presidente Venceslau)
26) APELAO CVEL _ ANULAO DE ATO ADMINISTRATIVO - Ao declaratria e
cominatria - Doao de lotes provenientes de imvel desapropriado pela Municipalidade para a
consecuo de projeto habitacional - Expectativa dos contemplados obteno de escritura definitiva Obrigao do ente pblico - Inocorrncia - Loteamento irregular -Vedao ao Municpio de efetuar as
propagadas doaes, em virtude de sentena judicial proferida em sede de ao civil pblica - Doao
prometida e no cumprida - Mera expectativa de direito - Impossibilidade de se persistir no erro que gerou

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a nulidade do empreendimento - Inexistncia de doao forada -O Municpio no pode ser compelido a


doar lote que, juridicamente, sequer existe, diante da irregularidade do parcelamento do solo - Pedido
inicial julgado improcedente - Confirmao da r. sentena impugnada _ Improvimento.(Apelao sem
reviso 319.551-5/3-00 2006, Presidente Venceslau)
27) OBRIGAO DE FAZER - Regularizao de Loteamento com outorga de escritura definitiva de lote
- Inadmissibilidade - Loteamento considerado irregular com a revogao das doaes concedidas -Recurso
improvido.(Apelao Cvel 339.763-5/7 2006, Presidente Venceslau)
28) AO CIVIL PBLICA IMPOSSIBILIDADE JURDICA DO PEDIDO INDEVIDA
INGERNCIA DO JUDICIRIO NAS ATIVIDADES PRPRIAS DO EXECUTIVO VIOLAO DO
PRINCIPIO DA SEPARAO DE PODERES TESE REPELIDA JUDICIRIO EXISTE PARA FAZER
INCIDIR A VONTADE CONCRETA DA LEI AOS CASOS SUBMETIDOS A SUA APRECIAO
APELO DO MINISTRIO PUBLICO PROVIDO PARA A CONTINUIDADE DA AO CIVIL
PBLICA.
RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA.A RESPONSABILIDADE CIVIL DO PODER PUBLICO
POR DANO AMBIENTAL E OBJETIVA DESDE 1981, DATA DA LEI QUE INSTITUIU A POLTICA
NACIONAL DO MEIO AMBIENTE E FOI ENFATIZADA PELA CONSTITUIO DE 1988, NO
6o DO ARTIGO 37 APRECIAO DA AO CIVIL PUBLICA AT O MRITO APELO PROVIDO
PARA AFASTAR O DECRETO DE EXTINO DA LIDE
A responsabilidade civil do Estado foi enfatizada pela ordem constitucional ingente em termos de
proteo ao meio ambiente A normatividade regente no programtica, mas cogente, sobretudo para o
Poder Publico, responsvel pela tutela da natureza para que dela possam fruir as futuras geraes.
(Apelao Cvel 336.886-5/6 2006, Adamantina)
29) Ao Civil Pblica. Construes de conjuntos habitacionais em imvel pblico. Inocorrncia de
venda ou compromisso de alienao. Inexistncia de loteamento a ser regularizado. Inaplicabilidade da Lei
n 6.766, de 19.12.1979. Impossibilidade de obrigar a Municipalidade ao adimplemento de encargos
tpicos da lei do parcelamento do solo. Recursos providos para julgar improcedente a demanda. (Apelao
Cvel 073.893.5/1 (s/data), So Paulo).

EMENTAS GRUPO 3
TOTAL 79 (em ordem cronolgica)

A - Em reas com restrio ambiental.


a.1.ACPs
1) AO CIVIL PBLICA Ocupao irregular de terrenos pblicos Propositura pelo Ministrio
Pblico, cuja sentena condenou a Municipalidade a usar os meios judiciais e extrajudiciais para repeli-la
Administrao municipal que deixou de cumprir as normas legais que disciplinam o loteamento
urbano Omisso caracterizada Mantida a sentena.(Apelao Cvel 261.800-2/3 1995, So
Paulo).
2) AO CIVIL PBLICA - rea de mananciais e de preservao permanente -Loteamento clandestino Solidariedade entre o empreendedor e os adquirentes de partes ideais - Inadmissibilidade.A solidariedade
pressupe, como regra, unicidade de causa e um vnculo entre as obrigaes, ou uma comunho de
interesses ou co-participao.

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No se pode confundir solidariedade e chamamento ao processo, com litisconsrcio e necessidade de


integrao ou no do plo passivo, com sentena uniforme ou no.(Agravo de Instrumento 272.129-1/2
1996, So Bernardo do Campo).
3) MEIO AMBIENTE - Ao civil pblica -Ministrio Pblico - Interposio contra a Municipalidade
visando sua responsabilizao por danos causados reserva ambiental em face da ocupao irregular
da rea - Necessidade da integrao lide de todos os ocupantes da rea degradada - Inteligncia do
art. 47 do CPC.(Apelao Cvel 21.564-5/5 1998, Itanham).
4) AO CIVIL PBLICA. Antecipao de tutela. Loteamentos clandestinos. Explorao comercial.
Danos graves coletividade. Ofensa a interesses difusos e individuais homogneos. Legitimidade ativa do
representante do MP. Liminar confirmada e ampliada. Provimento parcial ao agravo do autor e
improvimento aos dos rus. Deve ser coibida in limine, em ao civil pblica, para cuja propositura est
legitimado o representante do Ministrio Pblico, a comercializao de lotes em loteamentos
clandestinos, cujas vendas, obras e servios ilegais esto a ofender, de modo grave, interesses difusos e
individuais homogneos.(Agravos de Instrumento 066.519-4/6-00; 068.157-4/8-00; 068.159-4/7-00 e
068.160-4/1-00 1998, So Carlos).
5) AO CIVIL PBLICA - CLANDESTINO - PEDIDOS CUMULATIVOS DE CONDENAO DO
LOTEADOR E DAS FAZENDAS PBLICAS NA REGULARIZAO OU DE DESFAZIMENTO DE
LOTEAMENTO, E, NESTA LTIMA HIPTESE, DE INDENIZAO EM PROL DOS
ADQUIRENTES DOS LOTE, SEJA QUANTO AOS VALORES PAGOS, SEJA QUANTO S
EDIFICAES QUE REALIZARAM INCOMPATIBILIDADE DOS PEDIDOS NO CASO -INPCIA
DA INICIAL. Verificado que a regularizao do loteamento de acordo com estrito cumprimento das
normas legais implicar na substancial reduo do nmero de lotes, que no atender a nenhum dos
adquirentes, obrigando a retirada de todos do local, com a demolio das edificaes que fizeram, e
considerando que essa mesma conseqncia ocorrera em caso de desfazimento do loteamento e a
restaurao da gleba ao estado anterior ao parcelamento do solo, os adquirentes devem necessariamente
ser citados para compor o plo passivo da demanda. Assim no possvel ao Ministrio Pblico atuar no
mesmo processo em favor dos interesses difusos da sociedade quanto proteo aos mananciais e
urbanizao e esttica da cidade, e em favor dos adquirentes dos lotes, defendendo direitos e interesses
individuais homogneos, pois tambm contra estes h de ser tambm dirigida a outra pretenso. H,
assim, incompatibilidade de pedidos, que acarreta a inpcia da inicial.
HONORRIOS DE ADVOGADO - PRETENSO FORMULADA PELA FAZENDA PBLICA
MUNICIPAL - AO CIVIL PBLICA -INCABIMENTO - INEXISTNCIA DE M-F. Se a ao
proposta visa a proteo de interesses difusos da sociedade que compele ao Municpio tambm zelar, no
tem cabimento sua pretenso a honorrios de advogado em ao civil pblica promovida pelo Ministrio
Publico. Ademais, ao que visa a proteo de interesses difusos que cabe tambm Municipalidade zelar.
Ademais, s no caso de o rgo do Ministrio Pblico agir com comprovada m-f, os nus da
sucumbncia devero ser carreados Fazenda Pblica, consoante a Lei n 7.347, de 24-07-85, arts. 17,18 e
19.RECURSOS DESPROVIDOS.(Apelao Cvel 86.775.4/0 1998, So Paulo).
6) PROCESSUAL CIVIL - sentena - argio de nulidade - impertinncia - alegao de matria concernente
ao mrito.AO CIVIL PBLICA - dano ambiental -desmatamento em rea de preservao ambiental, com
ereo (sic) de edificaes e introduo de culturas imprprias (avicultura e suinocultura) responsabilidade do agressor-empreendedor pela reposio do status quo ante e pelo pagamento de
indenizao ambiental. AO CIVIL PBLICA - condenao no desfazimento de lavoura de caf impertinncia -inexistncia de apurao de cultura cafeeira. AO CIVIL PBLICA - rea desnatada
equivalente a 0,53 ha. - indenizao pelo dano ambiental calculada sobre rea desmatada de 08 ha. inadmissibilidade - reduo ordenada ao valor equivalente ao da rea efetivamente desmaiada. Recurso
parcialmente provido. (Apelao Cvel 074.582.5/0-00 1999, So Sebastio)

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7) Ao Civil Pblica. rea de Proteo de Manancial. Ocupao. Quadra loteada. Fracionamento dos
lotes, com implantao de unidades residenciais. Expediente que violou a Lei de Parcelamento do Solo
(Lei 6.766/79) e a legislao estadual protetiva de mananciais. Omisso dos entes estatais, para obstar a
irregularidade. Omisso no configurada. Reconhecimento, apenas, da responsabilidade do parcelador
(pessoa fsica), restringida a condenao deste ao ressarcimento do dano ambiental, a ser apurado
mediante arbitramento. Verba advocatcia indevida. Agravos retidos no conhecidos, recurso do
Ministrio Pblico improvido e recurso do co-ru (pessoa fsica) provido parcialmente.(Apelao Cvel
35.647.5/1-00 1999, So Paulo).
8) AO CIVIL PBLICA - O Ministrio Pblico parte ativa legtima (inciso III, do art. 129 da CF.) As rs (pessoas fsicas) so partes passivas legtimas (art. 29 da Lei n 6.766/79) -O simples fato do
empreendimento estar localizado, na ocasio da sua implantao, em rea rural, posteriormente
considerada como pertencente ao permetro urbano do municpio, no exime os loteadores da sujeio aos
dispositivos da Lei n 6.766/79 -O dano ambiental foi tambm ocasionado pela falta de anuncia por parte
do Estado (art. 13, I, da Lei n 6.766/79) ao projeto de loteamento, j que caberia a manifestao da
CETESB e da Secretaria da Agricultura, responsveis pelas questes ambientais - Ocorreu violao ao
Cdigo Florestal - O loteamento foi realizado sem atender as norma legais, causando danos aos
adquirentes e a coletividade - Os ttulos no podem ser anulados nesta demanda, pois, os condminos no
so partes no processo - A Municipalidade parte passiva ilegtima, eis que, a regra contida no art. 40 da
Lei n 6.766/79, contm mera faculdade - Recursos improvidos.(Apelao Cvel 99.560-5/2 1999,
Jundia).
9) Apelao Cvel 37.663-5/9 1999, Santos No tem EMENTA.
10) Apelao Cvel 99.563-5/6 1999, So Paulo No tem EMENTA.
11) Ao Civil Pblica. Ru que adquiriu imvel localizado em rea de preservao ambiental. Construo
j existente e utilizada como moradia que no foi precedida da qualquer licena da Secretaria do Meio
Ambiente, estando em situao irregular. Ru que passou a efetuar cortes de rvores e a suprimir
vegetao nativa. Liminar indeferida. Provimento parcial do recurso para deferir parcialmente a liminar,
proibindo o ru de fazer no local quaisquer empreendimentos, obras, servios ou atividades que possam
provocar danos ao meio ambiente, tais como supresso de vegetao nativa, retirada de recursos naturais,
escavao, aterro, terraplanagem, construo, reforma ou ampliao, asfaltamento, cascalhamento,
impermeabilizao, implantao de barraco, guias de sarjetas, colocao de postos, edificao, desvio ou
ratificao de curso d'gua, despejos, lanamentos, depsitos, acmulos ou infiltraes da resduos ou
efluentes potencialmente poluidores, sob pena de multa diria de RS 5.000,00.(Agravo de Instrumento
161.976-5/7-00 2000, Mogi das Cruzes)
12) AO CIVIL PBLICA: 1) Loteamento clandestino em regio de proteo da Mata Atlntica e de
mananciais da Represa Billings - Alienao de imvel a adquirente com objetivo declarado e exclusivo de
loteamento - Alienante com pleno conhecimento da ilegalidade do loteamento, quando da alienao
da rea. Conseqncia ilegal assumida. Responsabilidade por intermdio de ato de terceiro - Nexo de
causalidade configurado; 2) Responsabilidade tambm da empresa que realizou trabalhos de abertura de
ruas sem prvia aprovao de projeto pela Prefeitura e sem os menores cuidados tcnicos; 3) Aplicao
do art. 1, I e II, da Lei Municipal n. 1.409/80 e Lei n. 6.938/81; 4) Responsabilidade do Poder Pblico
Municipal, resultante de irrecusvel inrcia ao no coibir indevida devastao ambiental - Apelao provida
e reforma da sentena -Condenao dos rus restaurao da rea, ao estado anterior, com completa
recomposio do complexo ecolgico atingido, demolio das edificaes realizadas, recomposio da
superfcie do terreno, recobrimento do solo com vegetao, desassoreamento dos crregos e demais
providncias a serem indicadas em laudo tcnico de reparao dos danos ambientais - 5) Imposio de
pagamento de quantia suficiente no caso de descumprimento da obrigao de reparao dos danos no
prazo estabelecido - Apurao por liquidao; 6) Condenao solidria ao pagamento de custas e

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despesas processuais, observadas as isenes de que goza a r Poder Pblico; 7)Apelao do


Ministrio Pblico provida.(Apelao Cvel 066.800.5/2-00 2000, So Bernardo do Campo).
13) PETIO INICIAL. INPCIA TCNICA. Causa de pedir, em desfuno (sic) com os pedidos.
Desarmonia evidente na indefinio da rea cogitada. Defeito que se protrai em pleito impossvel e no
ignorado litisconsrcio passivo necessrio. Recurso Improvido.(Apelao Cvel 118.881.5/3-00 2000, So
Paulo).
14) Ao civil pblica. Objeto: desfazimento de loteamento que teria sido irregularmente implantado,
com a restituio de gleba ao estado anterior. Sentena de procedncia. Adquirentes dos lotes que no
integraram o plo passivo da demanda. Impossibilidade de defesa em ao que, se julgada procedente, afetar
os compromissrios compradores. Sentena anulada, Recursos providos.(Apelao Cvel 125.584.5/4-00
2000, So Paulo).
15) AO CIVIL PBLICA - Ao proposta em face da Municipalidade e loteador particular visando a
regularizao de loteamento - Alegao de existncia de condomnio e de cincia dos compromissrios
compradores afastada - Ao procedente em parte em face da Municipalidade e do Loteador particular
com a condenao dos rus na execuo de obras que visem afastar o risco de desmoronamento ou,
alternativamente, ao pagamento de indenizao - Condenao exclusiva do particular loteador na
regularizao do loteamento e na recuperao dos danos ambientais - Recursos improvidos.(Apelao
Cvel 131.891.5/4-00 2000, Cajamar/Jundia).
16) Recurso ex offcio. Ao Civil Pblica promovida pelo Ministrio Pblico contra a Prefeitura de So
Vicente. Projeto da Municipalidade de So Vicente visando realizar obras de aterro hidrulico na favela
Mxico 70. Ao julgada improcedente, carreando em despesas com percia parte vencedora (r). No
cabimento da remessa obrigatria por falta de pressuposto, considerando que a ao foi proferida em favor
da municipalidade. - "O s fato de a r. sentena que julgou improcedente ao civil pblica promovida
pelo MP em face do Poder Pblico Municipal, em obedincia ao art. 18 da lei n 7.347/85, impor r
vencedora (Fazenda Municipal) o pagamento das despesas com percia, no justifica nem permite que o
juiz a quo recorra de ofcio, determinando a remessa obrigatria dos autos segunda instncia, pois a
instituio autora, por fora de disposio legal, no responde por custas, despesas e honorrios. Nos
termos do art. 475 do CPC, apenas a sentena proferida contra a Unio, o Estado e o Municpio ao duplo
grau de jurisdio. (Apelao Cvel 145.407-5/4 2000, So Vicente).
17) AGRAVO DE INSTRUMENTO - Ao civil pblica - Obrigao de fazer consistente em desfazer
loteamentos indicados na inicial - Deciso que determinou a citao dos litisconsortes necessrios Admissibilidade - Inaplicvel hiptese dos autos a regra inserida no art. 94 do CDC e no inciso III, do
art. 231 do CPC - Inocorrncia da alegada impossibilidade pessoal dos litisconsortes Recurso
improvido.(Agravo de Instrumento 118.747.5/2 2000, So Paulo).
18) AO CIVIL PBLICA - Loteamento clandestino em rea de mananciais protegidos - Agravo
retido conhecido -Responsabilidade cristalina das apelantes pela degradao ambiental realizada por
intermdio do loteamento - Nexo de causalidade entre a ao das apelantes e a da interposta
Associao Comunitria Cana, que levou degradao ambiental -Negado provimento ao agravo
retido e s apelaes, com observao.(apelao Cvel 054.120.5/6-00 2000, So Bernardo do Campo)
19) EMBARGOS DE DECLARAO - Alegaes de contradio e omisso (CPC, art. 535, I e II) -Pea
que, entretanto, repisa argumentos anteriores - Matria respondida suficientemente, sem
contradio ou omisso, pelo julgamento - Argumentao de fundo atinente a matria probatria
suficientemente motivada - Embargos de declarao rejeitados.(Embargos de Declarao 054.120.5/8 2000,
So Bernardo do Campo)

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20) AO CIVIL PBLICA- LIMINAR- Presena do "periculum in mora" e do "fumus boni iuris".
Correta a cominao de multa em liminar. Inocorrncia de afronta ao artigo 1, 3o, da Lei n 8.437/92.
Recurso improvido.(Agravo de Instrumento 159.992.5/0 2001, So Paulo).
21) AGRAVO DE INSTRUMENTO -Interposio em face de deciso que, em ao civil pblica, imps
agravante (Fazenda do Estado de So Paulo) multa diria de R$5.000,00 em razo do descumprimento
da liminar anteriormente deferida, que determinou a delimitao e fiscalizao das reas de preservao
permanente denominadas "Stio Novo" e "Ilha Bela", de modo a evitar novos desmatamentos e quaisquer
alteraes no meio ambiente local - Imposio que no pode subsistir -Agravante que foi citada e
cientificada da concesso da medida liminar aps os fatos que desbordaram na incidncia da multa, no se
podendo falar, destarte, em violao do preceito cominatrio - Outrossim, a obrigao de fazer cometida
Fazenda somente seria exigvel aps o cadastramento dos invasores pela Municipalidade, o qual foi
concludo, no entanto, em data posterior a da deciso ora impugnada - Agravo provido para o fim de
afastar a imposio da pena pecuniria.(Agravo de Instrumento 203.439.5/1-00 2001, Cubato).
22) AGRAVO DE INSTRUMENTO -Interposio em face de deciso que, em ao civil pblica, imps
agravante (Fazenda do Estado de So Paulo) multa diria de R$5.000,00 em razo do descumprimento da
liminar anteriormente deferida, que determinou a delimitao e fiscalizao das reas de preservao
permanente denominadas "Stio Novo" e "Ilha Bela", de modo a evitar novos desmatamentos e quaisquer
alteraes no meio ambiente local - Imposio que no pode subsistir -Agravante que foi citada e
cientificada da concesso da medida liminar aps os fatos que desbordaram na incidncia da multa, no se
podendo falar, destarte, em violao do preceito cominatrio - Outrossim, a obrigao de fazer cometida
Fazenda somente seria exigvel aps o cadastramento dos invasores pela Municipalidade, o qual foi
concludo, no entanto, em data posterior a da deciso ora impugnada - Agravo provido para o fim de
afastar a imposio da pena pecuniria.(Agravo de Instrumento 201.822-5/5-00 2001, Cubato).
23) AGRAVO DE INSTRUMENTO - Ao Civil Pblica. Insurgncia contra a liminar concedida.
Pretenso da r de ser excluda do plo passivo da ao, alegando no ser titular do domnio de imvel e,
portanto, parte ilegtima. Inadmissibilidade. existncia de prova nos autos de que titular do imvel onde
cometido o ilcito e ofendido o meio ambiente.(Agravo de Instrumento 163.729-5/5 2001, Sorocaba).
24) Direito constitucional e ambiental. Ocupao clandestina de rea de proteo permanente de
mananciais. Desocupao do local. Condenao da obrigao de no fazer e de indenizar os danos
causados ao meio ambiente. Percia que no apurou a existncia de danos passveis de indenizao
pecuniria. Sentena que declarou a iliquidez deste tpico da sentena condenatria. Persistncia dos
efeitos da condenao no que diz respeito obrigao de no fazer, sob pena de pagamento de multa
diria.- Apelao desprovida.(Apelao Cvel 104.200.5/0 2001, So Paulo).
25) Agravo de Instrumento. Ao Civil Pblica, Liminar. Meio ambiente e Proteo da Sade Pblica.
Populao instalada em rea prxima de aterro sanitrio, de propriedade da Municipalidade. Pedido
liminar de remoo e alocao imediata de populao, ou em prazo a ser assinalado. Impossibilidade,
cuidando-se de medida que exige planejamento administrativo, inclusive oramentria. Adoo de
medidas visando impedir novas invases. Possibilidade, cuidando-se de dever administrativo da
Municipalidade. Depsito de lixo. Desativao. Impossibilidade, nas circunstncias, cuidando-se de
questo que deve ser relegada para a sentena final. Recurso provido parcialmente.(Agravo de
Instrumento 242.869.5/9 2001, Santos).
26) AGRAVO DE INSTRUMENTO - Deferimento de liminar em ao civil pblica ambiental - Presena
dos requisitos autorizadores da medida - "fumos boni iuris" e "periculum in mora" - Recurso no
provido.(Agravo de Instrumento 199.934.5/9 2001, Sorocaba)

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MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

27) DENUNCIAO DA LIDE - Ao civil pblica ambiental - Ajuizamento pelo Ministrio


Pblico visando a extino de ncleo habitacional e a recuperao pela Municipalidade das reas
degradadas -Litisconsrcio passivo com os eventuais moradores do local que no se justifica - Hiptese
que no se amolda nas prevista (sic) no art. 70,do CPC - Inadmissibilidade.COMPETNCIA - Ao
civil pblica ambiental -Ajuizamento pelo Ministrio Pblico visando a extino de ncleo
habitacional e a recuperao das reas degradadas - Hiptese que no de enfiteuse -Incluso da
Unio no plo passivo, nem remessa Justia Federal que no se justificam (CF, art. 225) Inaplicabilidade da Smula n 150, do STJ- Recurso desprovido.(Agravo de Instrumento 229.468-5/300 2001, Cubato).
28) Agravo Regimental - Suspenso dos efeitos da liminar em ao civil pblica - Perigo de leso ordem
pblica caracterizado - Necessidade de se sustar a eficcia do ato do juzo de 1 grau - Agravo improvido.
(Agravo Regimental 077.977.0/8-01 2001, So Paulo).
29) Ao civil pblica. Deciso inicial que deferiu a liminar pleiteada e determinou a citao dos requeridos,
entre os quais a Fazenda do Estado. Liminar que no afeta a agravante, no lhe causando, por isso, gravame
algum. Matria objeto do recurso que ainda no foi suscitada em primeira instncia. Recurso no
conhecido.(Agravo de Instrumento 231.446.5/3-00 2001, Mogi das Cruzes)
30) Apelao Cvel 123.996-5/0-00 2001, Guarulhos No tem EMENTA.
31) Apelao Cvel 163.975-5/7 2001, So Paulo No tem EMENTA.
32) Embargos Infringentes 163.975-5/7 2001, So Paulo No tem EMENTA.
33) ILEGITIMIDADE AD CAUSAM - NO OCORRNCIA - AO CIVIL PBLICA OBRIGAO DE FAZER - PROTEO AO MEIO AMBIENTE E PRESERVAO DA
SEGURANA DE PESSOAS INDETERMINADAS interesse indiscutivelmente difuso admissibilidade
da ao civil pblica - artigo 81, pargrafo nico, inciso i, da lei n. 8.078/90 -legitimidade ativa do
Ministrio Pblico. Interesse processual - existncia - obras necessrias remoo do perigo j realizadas
irrelevncia - fato que implica improcedncia do pedido. Possibilidade jurdica do pedido - obrigao de
fazer - realizao de vistoria no local -cadastramento dos moradores - alerta sobre situao de risco medidas que no interferem indevidamente no poder discricionrio da administrao - remoo das
pessoas que se encontram em local de risco - existncia de outras alternativas - impossibilidade de
imposio de uma s delas. Prova tcnica - cabimento - existncia de questes que somente podem ser
examinadas luz de prova pericial - realizao determinada - impossibilidade de julgamento antecipado recurso do autor provido - demais recursos no providos. (Apelao Cvel 185.832.5/6 2002, So Paulo).
34) Ao Civil Pblica - Regularizao de loteamento e reparao dos danos correlatos Legitimidade ativa do Ministrio Pblico e adequao da via eleita - Legitimidade passiva dos
loteadores e tambm do Municpio de So Bernardo do Campo e da Fazenda Pblica do Estado de
So Paulo - Dos primeiros rus, em virtude da prpria realizao do loteamento - Do Poder Pblico,
em face das condutas omissivas pormenorizadas - Nexo causal reconhecido -Responsabilidade solidria
do Poder Pblico que deve ser aferida, no entanto, com certos temperamentos -Sentena de
procedncia parcial da ao - Provimento parcial de todos os recursos (do Ministrio Pblico, adesivo
da Municipalidade e autnomo da Fazenda do Estudo de So Paulo), consoante especificado.(Apelao
Cvel 212.157.5-5 2003, So Bernardo do Campo).
35) AO CIVIL PBLICA AMBIENTAL - Ausncia de licena e de efetiva fiscalizao por parte
da Municipalidade de So Jos dos Campos -inteligncia do art 2a a Lei n. 4.771/65 (Cdigo
Florestal) - Ilegalidade e irregularidade constatadas - Ao julgada procedente em parte, em primeiro

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CONFLITOS AMBIENTAIS NA JUSTIA

MNICA DE AZEVEDO COSTA NOGARA

grau Recursos voluntrios e ex oficio negados. (Apelao Cvel 214.445.5/4-00 2003, So Jos dos
Campos).
36) AO CIVIL PBLICA - parcelamento de solo a loteamento irregulares em rea da proteo ambiental
- concesso de liminar a fim de que a Municipalidade r realize levantamento doa imveis situados no
local, apurando o grau de risco a que se sujeitam e a necessidade de desocupao, sob pena da multa diria liminar inserida nas atribuies constitucionais do Municpio de preservao, proteo e recuperao do
meio ambiente natural a do meio ambiente urbano, preservando a segurana e sade de seus moradores - art.
30, VIII, da CF, ; Constituio Estadual, arts. 180/183; Lei Orgnica do Municpio de Diadema, arts.
187/192 - agravo de instrumento desprovido.(Agravo de Instrumento 315.668.5/8 2003, Diadema).
37) Ao Civil Pblica. Demanda aforada pela Fazenda Estadual, objetivando regularizao de
loteamento, por ofensa Lei Estadual n 1.172, de 17.11.1976. Inocorrncia dos fatos alegados como
capazes de determinar a extino do processo. 1. Tendo a lide o escopo de regulamentar o loteamento
irregular, o pedido tem natureza genrica, sujeitando-se constatao pericial 2. A apurao de<