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14

Transparencia
y rendicin de cuentas
Jos Sosa

compilador

bbapdf
BIBLIOTECA BSICA
DE ADMINISTRACIN PBLICA

siglo
veintiuno
editores

grupo editorial
siglo veintiuno
siglo xxi editores, mxico

siglo xxi editores, argentina

CERRO DEL AGUA

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DIPUTACIN

portada de len muoz santini


primera edicin, 2011
escuela de administracin pblica del df y secretara de educacin del df
isbn 978-607-95516-0-5 (obra completa)
isbn 978-607-8228-15-7 (volumen 14)
siglo xxi editores, s.a. de c.v.
isbn 978-607-03-0252-7 (obra completa)
isbn 978-607-03-0344-9 (volumen 14)
derechos reservados conforme a la ley
impreso y hecho en mxico

NDICE

presentacin,
prlogo,

por marcelo ebrard casaubon

por mara nadiezhda robles villaseor

agradecimientos

15

transparencia y rendicin de cuentas: un ensayo introductorio,

por jos sosa

17

combinacin de los funcionarios pblicos electos y no electos

en la formacin de una poltica democrtica: fundamentos de


rendicin de cuentas y responsabilidad,

por delmer d. dunn

46

qu es la rendicin de cuentas?, por andreas schedler

77

transparencia, rendicin de cuentas, responsabilidad


gubernamental y participacin ciudadana,


por gustavo

ernesto emmerich

107

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales,

por luis carlos ugalde

131

informacin pblica y cultura democrtica,


escobedo

por juan francisco


169

[5]

PRESENTACIN

Desde nuestra perspectiva, un gobierno de izquierda debe asumir el


desafo y la responsabilidad de conducir los asuntos pblicos para
conseguir equidad, con la conviccin de que es posible aplicar mtodos y conocimientos racionales, explcitos y modernos en la prctica
de las polticas de gobierno para resolver con mayor eficacia los problemas de la poblacin. Es por ello que decidimos emprender la ruta
de profesionalizar a los servidores pblicos mediante el estudio de las
teoras y las prcticas de la administracin gubernamental. As, pues,
propusimos a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la creacin
de una institucin acadmica de alto nivel dedicada a la formacin y
actualizacin de los servidores pblicos, como mecanismo de mejora
continua en la inacabable tarea de conseguir la solucin de los retos
que enfrenta la capital mexicana.
As naci la Escuela de Administracin Pblica del Distrito Federal
a inicios de 2009 y ya comienza a entregar frutos de su actividad en
diversas formas: cursos, seminarios, talleres de actualizacin profesional en reas especficas de la gestin citadina, conferencias especializadas y, en este caso en particular, los primeros catorce textos
de una biblioteca especializada en el entendimiento, anlisis e implementacin de polticas pblicas.
En la Biblioteca Bsica de Administracin Pblica encontramos
una cuidadosa seleccin de textos fundamentales, reunidos y editados
bajo el cuidado de expertos ampliamente reconocidos nacional e
internacionalmente por sus aportaciones a los campos de la interaccin entre la sociedad y el gobierno, el enfoque estratgico en la
gestin pblica, la participacin ciudadana, la evolucin de la administracin pblica mexicana y su perspectiva histrica, los procesos
de calidad en el sector pblico y el sentido moral de los poderes pblicos, temas todos ellos de indudable importancia y relevancia para
la vida cotidiana en la sociedad contempornea.
Estoy seguro de que esta biblioteca ser una compaera cercana
y un activo valioso para los servidores pblicos no slo del Gobierno
del Distrito Federal sino de Mxico y Latinoamrica: de todos los que
[7]

presentacin

estamos empeados en luchar por la democracia, la equidad, la perspectiva de gnero, la rendicin de cuentas y la sustentabilidad.
marcelo ebrard casaubon

Jefe de Gobierno del Distrito Federal

PRLOGO

El Gobierno del Distrito Federal tiene como principio el mandato


ciudadano de construir una ciudad de Mxico justa, respetuosa del
estado de derecho, segura, prspera y solidaria con todos sus habitantes, especialmente con aquellos que enfrentan mayores dificultades.
Como gobierno democrtico que es, est comprometido a actuar su
jeto a la supremaca de la ley, a manejarse con transparencia, a mantenerse abierto a la participacin ciudadana y a pugnar por el logro
de la equidad.
Para llegar a tan elevados fines se requiere bastante ms que slo
la intencin de emprenderlos, porque el tamao, la diversidad y la
complejidad de la capital son extraordinarios y requieren por tanto
de visin de Estado, estrategias de largo plazo y todo el caudal de
conocimientos y experiencia que sea posible reunir.
Casi lo primero que salta a la vista es la percepcin de que ese proyecto y visin de ciudad no podr realizarse sin una administracin
pblica de calidad, lo cual implica contar con un cuerpo de funcionarios pblicos orgullosos de trabajar en el gobierno de la ciudad
para beneficio de sus ciudadanos, respetuosos de la ley, cuidadosos
de los recursos pblicos, con un alto grado de competencia profesional,
eficientes en su desempeo, proveedores de servicios de calidad, preparados para enfrentar cualquier emergencia, dispuestos a modificar las situaciones sociales injustas y a tratar con respeto a todas las
personas.
Otro rasgo fundamental de esta visin es la cultura de la planificacin democrtica y la evaluacin de la accin administrativa, porque
las polticas y los programas de servicio debern ser planeados con
base en caracterizaciones claras de los problemas; con objetivos y
metas precisos y con las acciones necesarias para lograrlos, adems
deque con el establecimiento de estndares de calidad e indicadoresde desempeo explcitos y medibles.
Como puede fcilmente comprenderse, el factor humano desempea
un papel fundamental para la consecucin de estos objetivos, pues no
basta con disponer del herramental tcnico y los recursos financieros
[9]

10

prlogo

y materiales para las tareas diarias, sino que todo ello deber necesariamente sustentarse en la voluntad, las actitudes y el conocimiento,
cualidades estas intrnsecamente personales y dependientes en buena
medida de aspectos educativos y de convivencia profesional.
Sin embargo, el Gobierno del Distrito Federal careca de una institucin dedicada a atender expresamente las necesidades especficas
de formacin y profesionalizacin de sus servidores pblicos, y por
ello surgi la idea y el plan de creacin de la Escuela de Administracin
Pblica del Distrito Federal, hoy en da la institucin responsable de
formar los servidores pblicos del Gobierno del Distrito Federal, promoviendo a la par un elevado estndar de calidad en las tareas de la
funcin pblica.
Sabemos que la percepcin ciudadana acerca de la administracin
y el servicio pblico es lacerantemente precaria; sin cortapisas se
asocia a los servidores pblicos con corrupcin e incompetencia,
entre otros males, por lo que nuestro reto es maysculo. No slo se
trata de comenzar a abordar los problemas de la ciudad de Mxico de
manera diferente, buscando equidad, sustentabilidad, recuperacin
del espacio pblico, ampliacin y diversificacin del transporte pblico, adems de aplicar convicciones y competencias de servidores
pblicos probos y capaces, genuinamente empeados en trabajar
para los ciudadanos, sino de dar pruebas a la ciudadana del carcter
genuino del proceso.
El Gobierno del Distrito Federal es consciente de que no bastan
las buenas intenciones o tan slo destinar mayores presupuestos o
aumentar las coberturas de los programas: es necesario aplicar cono
cimientos, habilidades y tcnicas; estar al tanto de los avances producidos
por los estudiosos de la administracin pblica, impulsar institucionalmente el derecho y la obligacin de estudiar, de actualizarnos, de
reflexionar, de compararnos con la teora, de ponernos a prueba.
As, parte integral de las labores de la eapdf consiste en producir
materiales acadmicos de trabajo para servidores pblicos pero
tambin para los estudiosos de la administracin pblica y de la ciudadana interesada. Por eso decidimos emprender la construccin de
la Biblioteca Bsica de Administracin Pblica, un proyecto editorial
que rene textos fundamentales para quienes se propongan ejercer
su funcin de servidor pblico con todas las de la ley, es decir, mediante el estudio y la consulta directa de las fuentes ms importantes
del conocimiento y la prctica de polticas pblicas.

prlogo

11

Se trata de materiales originalmente escritos en espaol por especialistas locales y regionales, y de traducciones que ponen las teoras y
experiencias internacionales ms relevantes al alcance no slo de los
servidores pblicos tanto del Gobierno del Distrito Federal como de
otros estados de la Repblica, sino tambin de lectores en los pases
de habla hispana interesados en encontrar y conocer una visin actual
de la administracin pblica que a todos nos impacta.
Es de notar que un esfuerzo tan amplio requiri la participacin
de todo un equipo de trabajo encabezado por el notable coordinador general de esta obra, el doctor Luis F. Aguilar Villanueva,
especialista seero en la gestin pblica en el mundo, de amplia y
reconocida trayectoria avalada por decenas de sus libros y publicaciones, a quien se reconoce como el introductor del enfoque de las
polticas pblicas en Amrica Latina, y ahora presidente del Comit
Expertos de Administracin Pblica de la onu. Para cada tomo de
los que integran la Biblioteca, Luis F. Aguilar convoc a un muy destacado especialista, referente en su campo de conocimiento, quien
reuni el trabajo de mltiples expertos.
El volumen 1 de la serie est a cargo del propio Luis F. Aguilar;
inicia con un ensayo sobre la disciplina de las polticas pblicas escrito por l especialmente para la ocasin e incorpora textos fundamentales sobre el tema que le da ttulo: Poltica pblica.
El segundo tomo se llama Administracin pblica y explora aspectos relativos a la complejidad organizacional e institucional; fue
compilado por el doctor Enrique Cabrero Mendoza, eminente investigador en las reas de gerencia y finanzas pblicas, anlisis organizacional y gestin municipal y polticas pblicas, quien se desempea
como director general del prestigiado Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide).
Administracin pblica mexicana del siglo xx es el ttulo del tercer
volumen, editado por la doctora Mara del Carmen Pardo, cuyo
currcu
lum, trayectoria acadmica y publicaciones la consolidan
como una de las autoras imprescindibles en el estudio de la administracin pblica. Ella encabeza los textos dedicados a analizar la
evolucin de la administracin pblica mexicana a la luz del avance
de la modernizacin de la sociedad mexicana y de su sistema poltico.
Participacin ciudadana en las polticas pblicas es el volumen 4 de la
serie, realizado por el doctor Manuel Canto Chac, destacado profesorinvestigador y autor de obras publicadas en Mxico, Espaa y Co-

12

prlogo

lombia, entre otros pases. La participacin ciudadana resulta crucial


para el desarrollo y asentamiento de las polticas pblicas, y Amrica
Latina ha sido en diversos grados precursora de movimientos civiles,
como los que analiza en su artculo introductorio y presenta en los
textos seleccionados.
El volumen 5 es Organizacin e instituciones, a cargo del maestro Rodolfo Vergara Blanco, quien a sus credenciales acadmicas aade su
experiencia en la gestin de la administracin pblica. En su artculo
introductorio explora las mltiples formas en que surgen, prosperan
y decaen las relaciones entre organizaciones e instituciones diversas.
Es el turno de los estudios histricos: en el volumen 6, titulado
Administracin pblica mexicana del siglo xix, el doctor Roberto Rives,
autor y coautor de libros especializados en el tema, los explora, explica
y analiza, examinando las diversas fases de la administracin pblica
en su trnsito del Imperio a la Repblica, as como en sus etapas de
desarrollo a partir de un esquema de organizacin central hasta llegar
al federalismo, con todas sus implicaciones para la poca presente.
Gestin de calidad es el nombre de nuestro sptimo libro, compilado por el maestro Francisco Moyado Estrada, cuya formacin
acadmica en Mxico y Barcelona, as como su extensa carrera y experiencia en la administracin pblica, le permiten ofrecer una visin
amplia sobre la implantacin de las polticas de calidad necesarias
para mejorar efectivamente el desempeo de los gobiernos, dando
con ello sustento y seguimiento a los compromisos establecidos con
los ciudadanos.
El tomo 8 de la coleccin se titula Gestin estratgica, trabajo llevado
a cabo por el maestro Ernesto Velasco Snchez, de liderazgo emergente en el campo de la administracin pblica, con estudios en
El Colegio de Mxico y en Birmingham. Su enfoque versa sobre la
necesidad y la conveniencia de asumir perspectivas estratgicas en
la gestin y la planeacin pblicas, ajustando si fuera necesario los
modos internos de la organizacin para volverla capaz de enfrentar
los desafos presentados por su entorno.
tica pblica, volumen 9 de esta Biblioteca Bsica, realizado por
el doctor Mauricio Merino, quien adems de su ampliamente reconocida experiencia y trayectoria acadmica, fuera consejero electoral
en el Instituto Federal Electoral (ife), resalta que si no somos capaces
de en efecto darle contenido moral al servicio pblico, entonces
nuestra tarea pierde sentido, profundidad y trascendencia.

prlogo

13

Nueva gestin pblica, tomo 10 de esta coleccin, fue realizado por el


doctor Guillermo Cejudo, profesor-investigador del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), discpulo de la London School
of Economics and Political Science y de la Universidad de Boston,
plantea que la Nueva Gestin Pblica es un trmino frecuentado en
las ltimas dcadas para denotar un conjunto de decisiones y prcticas
administrativas orientadas a flexibilizar estructuras y a introducir
mayor competencia en el sector pblico, con el propsito de mejorar
los resultados de la accin gubernativa.
El tomo 11, denominado Servicio profesional de carrera, desarrollado por el doctor Jos Luis Mndez, reconocido impulsor del
servicio civil en Mxico, quien instaur el del Instituto Federal Electoral, plantea los dilemas del servicio profesional y hace un recorrido
de los intentos previos a la instauracin del servicio pblico federal.
De igual manera, en este tomo se plantea la relacin entre personal
directivo y personal poltico en Mxico y, por ltimo, muestra estudios comparados sobre la profesionalizacin del Estado en nuestro
pas y en otras naciones.
El volumen 12 lleva por ttulo Gestin de crisis y es presentado por
el doctor Marco Mena, egresado de la Universidad de Chicago, quien
se pregunta: Por qu es importante preparar una institucin u organizacin para enfrentar una crisis? El ejercicio de gobierno nunca ha
estado exento de situaciones de crisis. En la actualidad, la diversidad y
complejidad de riesgos (naturales, tecnolgicos, industriales, ambientales, socio-organizativos) a que estn sometidas las sociedades, obliga
a los servidores pblicos a contar con herramientas para la oportuna
deteccin de los riesgos, para la conduccin eficaz de escenarios de
crisis y para la adecuada comunicacin en caso de situaciones conflictivas. En este contexto, la llamada Gestin de crisis se ha convertido en
una disciplina, que debe estar al alcance de quienes tienen la responsabilidad de conducir los asuntos pblicos.
El tomo 13 se intitula Evaluacin de polticas pblicas. Elaborado por
el maestro Roberto Salcedo, con amplia experiencia como auditor de
las polticas pblicas implementadas por el Gobierno Mexicano, as
como profesor en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales y en la
Facultad de Estudios Profesionales de Acatln, en la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, desarrolla aqu los criterios bsicos para
realizar la evaluacin de polticas pblicas y revisa conceptos inherentes al buen desempeo de las instituciones, tales como la eficacia,

14

prlogo

la eficiencia, la economa, la calidad de los servicios y bienes pblicos,


entre otros.
Esta Biblioteca cierra con el volumen 14, denominado Transparencia
y rendicin de cuentas; compilado por Jos Sosa, quien es egresado de
El Colegio de Mxico, maestro en Estudios Urbanos y Regionales por
The University of Sussex y doctor por el Instituto Universitario Ortega
y Gasset de Madrid. En su volumen plantea una mirada amplia y crtica
sobre los alcances y transcendencia de la transparencia y rendicin de
cuentas, que tienen impacto en las administraciones pblicas y en sus
funcionarios. De manera particular plantea las obligaciones institucionales como un problema y como una oportunidad para la gestin
pblica vanguardista y democrtica.
Luis F. Aguilar lo resume as: tener gobiernos cuyas acciones directivas sean de impecable naturaleza pblica y de probada eficacia
es una justa exigencia ciudadana y es el objetivo esencial del anlisis,
diseo e implementacin de las polticas pblicas.
Nada nos hara sentir ms satisfechos si, discrepando o en acuerdo
con los textos que aqu les ofrecemos, los servidores pblicos del Distrito Federal, del pas y de Amrica Latina, decidieran incluir, como
su nombre pretende, nuestros libros en su biblioteca bsica, al lado
de las correspondientes leyes, reglamentos y cdigos. Reciban pues
esta contribucin del Gobierno del Distrito Federal dedicada a los
servidores con autntica vocacin de servicio pblico.
mara nadiezhda robles villaseor

Directora
Escuela de Administracin Pblica del Distrito Federal

AGRADECIMIENTOS

La Escuela de Administracin Pblica del Distrito Federal agradece


a las siguientes instituciones su apoyo para editar la Biblioteca Bsica
de Administracin Pblica: Instituto Nacional de Administracin
Pblica, El Colegio de Mxico, Centro de Estudios Internacionales,
Universidad Autnoma Metropolitana, Universidad Iberoamericana,
Universidad Complutense de Madrid, Royal Institute of Public Administration, Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, Fundacin Mexicana de Estudios Polticos y Administrativos, Fundacin Konrad Adenauer, Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica, Auditora Superior de la Federacin, Auditora
Especial de Desempeo, Cmara de Diputados LIX Legislatura. As
como a las siguientes revistas: Reforma y Democracia, Polis, Public Ad
ministration. Asimismo, a las siguientes editoriales: Ediciones Gestin
2000, Ediciones Deusto, Fondo de Cultura Econmica, Miguel ngel
Porra, Trillas, Comunicacin Total, The Johns Hopkins University
Press, Brookings Institution Press, Cambridge University Press, sage
Publications. Tambin agradece sus comentarios a los doctores Juan
C. Olmeda, Daniel Daz Jurez y a la licenciada Noem Elena Ramn
Silva para el buen fin de esta edicin.

[15]

TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS:


UN ENSAYO INTRODUCTORIO
jos sosa*

i. planteamiento de la cuestin: transparencia y rendicin


de cuentas, para qu?

Hablar de transparencia y rendicin de cuentas al momento de completarse la primera dcada del nuevo milenio constituye sin duda un
ejercicio complejo y desafiante por varias razones. Se trata, en primer
trmino, de un tema de amplio inters intelectual y acadmico, asociado estrechamente a las grandes discusiones contemporneas sobre
el Estado, la democracia, la legalidad, la tica pblica, la gestin pblica y hasta el desarrollo econmico, y sus efectos no deseados en
campos tan diversos como la tecnologa, la educacin, las finanzas
pblicas y los procesos electorales.
Su abordaje intelectual ha generado importantes aportaciones para
entender, desde nuevas perspectivas, problemas aejos sobre la forma
en que las sociedades de nuestro tiempo atienden o no aspiraciones
surgidas en el pasado, para producir mejores condiciones de vida y
convivencia entre ciudadanos independientes y entre stos y sus gobiernos. La transparencia y la rendicin de cuentas han conformado,
por decirlo de alguna manera, un espacio de reflexin y una postura
de anlisis que ha aportado claridad a ciertas ideas y conceptos que,
en el mejor de los casos, se consideraban cuestiones asentadas que no
requeran mayor discusin.
Esta idea puede ilustrarse de forma simple con las contribuciones
que, desde la transparencia y la rendicin de cuentas, han recibido
los conceptos decimonnicos de democracia, de buen gobierno y de
derechos individuales. En stos y a la luz de los problemas que el progreso de las sociedades fue generando a lo largo de todo el siglo xx,
* Actualmente es director general de Divip, A.C., organizacin no gubernamental
dedicada al desarrollo de mejoras para el sector pblico.

[17]

18

jos sosa

en trminos de la creciente distancia entre los aspectos formales del


poder y el ejercicio efectivo del mismo, la idea de que el gobierno tiene
que ser accesible y rendir cuentas por sus actos y decisiones ampli
significativamente la nocin de lo que tendra que ser un gobierno
socialmente responsable y respetuoso de las garantas fundamentales.
Se convino as que un gobierno legtimo no puede ser solamente
aquel que aplica la ley o el que respeta en sentido abstracto los derechos de los ciudadanos. Se requiere que las evidencias que continuamente aparecen respecto a las desviaciones, fallas, imprecisiones
y omisiones en que incurren de forma inevitable programas y funcionarios sean conocidas para ser denunciadas y corregidas, ya sea
mediante simples adecuaciones de los instrumentos de intervencin
o bajo la forma de castigos y reparaciones, si se trata de violaciones
graves. En la medida en que existen medios para conocer los desajustes de la accin gubernamental, se hace ms tangible la idea de un
mejor gobierno, de una democracia ms efectiva y de unos derechos
individuales ms vigentes.
En segundo lugar, la transparencia y la rendicin de cuentas han
adquirido en poco tiempo una presencia fundamental en todo lo que
tiene que ver con el entramado jurdico que norma las relaciones
entre las autoridades pblicas y el resto de los componentes del Estado
contemporneo. Su incidencia es clara y verificable en prcticamente
todos los niveles de referencia jurdica, comenzando por las mismas
normas constitucionales. La mayora de los pases latinoamericanos
ha adoptado e incluido en sus constituciones generales por lo menos
una definicin relativa a la responsabilidad de rendir cuentas y de
aplicar los principios y prcticas definidos como transparencia.
Al analizar los marcos legislativos y sectoriales en que se desagregan las constituciones polticas nacionales, la influencia de estos
dos conceptos se confirma y llega a generar incluso cuerpos normativos especficos para su prctica a lo largo y ancho de las estructuras y
redes gubernamentales. Y esto ocurre por igual en regmenes de tipo
unitario, como en aquellos de estructura o inspiracin federalista.
Con ello, se perfila ya uno de los primeros rasgos que caracterizan
a estas dos nociones: se trata de actos y obligaciones que involucran,
principal pero no nicamente, a los rganos pblicos y a las instancias
de gobierno. Como se discute ms adelante en este ensayo y en gran
parte de los textos incluidos en esta compilacin, esta condicin de
aplicacin exclusiva al sector pblico no parece ser definitiva y cabe

introduccin

19

esperar a que pueda llegar a ser parte de las obligaciones de los ciudadanos, de sus organizaciones y de cualquier otro actor econmico o
estructura organizativa (Hernndez Baqueiro, 2009).
En tercer lugar y no menos importante, la transparencia y la rendicin de cuentas son, hoy por hoy, asuntos que condicionan y afectan
los procesos de trabajo al interior de las organizaciones gubernamentales. No se trata solamente de unas cuantas normas o procedimientos
adicionales que cumplir, como parte de las rutinas cotidianas; o de
requerimientos ocasionales, provocados por la curiosidad de ciudadanos o la tenacidad de periodistas, en su incansable propsito de
escudriar en la informacin del gobierno. La transparencia y la rendicin de cuentas han sido adoptadas ya como principios centrales
de gestin y de desempeo para las dependencias gubernamentales y
para los servidores pblicos (Vergara, 2008).
Por tal razn, inciden en la conducta de los empleados del gobierno, por las cuestiones tico-valorativas que impulsa su aplicacin;
modifican los procedimientos y trmites, por los requerimientos de
visibilidad y seguimiento continuo que demandan; y ubican a las
administraciones pblicas y al resto de las unidades de gobierno en
una situacin de disponibilidad permanente ante la sociedad. De ah
que resulte fundamental que cualquier servidor pblico conozca y entienda a cabalidad las implicaciones de la vigencia y uso permanente
de los principios que emanan de ambos conceptos.
Lo anterior es doblemente necesario en el caso de los servidores
pblicos del Gobierno del Distrito Federal, cuyas responsabilidades
los ubican en un contexto de enorme complejidad y retos. Al ser el
gobierno metropolitano ms importante de Mxico y uno de los
ms dinmicos en la regin latinoamericana, el Gobierno del Distrito Federal debe sortear los desafos de gobernar un territorio y
una poblacin de grandes dimensiones, con las consecuentes complicaciones tcnicas; pero, al mismo tiempo, es la autoridad ms
cercana de una ciudad en la que conviven realidades socioeconmicas diversas que reclaman cercana, sensibilidad y capacidad de
respuesta inmediata.
Desde esta perspectiva, la transparencia y la rendicin de cuentas
constituyen medios de referencia y herramientas tiles para un mejor
desempeo institucional. En la medida en que se comprendan las
ventajas que ambas ofrecen, se abren oportunidades efectivas para
alcanzar niveles de excelencia administrativa y de mayor satisfaccin

20

jos sosa

ciudadana que, a la larga, nutren la relacin gobierno-sociedad civil y


contribuyen a la legitimidad.
La compilacin de Lecturas sobre transparencia y rendicin de cuentas
que ahora presenta la Escuela de Administracin Pblica del Distrito
Federal ha sido concebida con el fin de apoyar el conocimiento y la
reflexin en torno a estos temas. Los textos seleccionados ofrecen
una visin amplia de los diferentes componentes y dimensiones que
conforman los dos conceptos, si bien no son las nicas referencias
disponibles. Al final de los captulos incluidos se aade una breve bibliografa, en la que se enlistan obras de mayor profundidad, para
aquellos lectores interesados en continuar analizando las cuestiones
aqu presentadas de manera general.
En lo que resta de este ensayo introductorio se analizan los debates
centrales de la transparencia y la rendicin de cuentas y sus vnculos
con la situacin que guardan con el desarrollo del gobierno y la administracin pblica del Distrito Federal, como objeto primario de
atencin, y de Mxico como teln de fondo y referencia. Concluyo
estas palabras iniciales agradeciendo la oportunidad que la Escuela de
Administracin Pblica me brind para reunir esta coleccin de trabajos y la confianza depositada con ello por la doctora Mara Robles,
directora de la escuela, y por el doctor Luis F. Aguilar Villanueva,
coordinador de la Biblioteca Bsica de Administracin Pblica.

ii. transparencia y rendicin de cuentas: dos conceptos,


un mismo objeto de anlisis e intervencin

Como una gran cantidad de autores e instituciones ha reconocido de


diversas formas, al tratar de definir y aplicar los conceptos de transparencia y rendicin de cuentas surge de inmediato la tensin respecto
a qu es exactamente lo que se est haciendo, pues la multiplicidad de
aspectos, dimensiones y factores que entran en juego es tan amplia
que puede llevar al olvido de los propsitos que se persiguen, en el
mejor de los casos, y a la confusin y mezcla de intereses, en el peor
de ellos.
A esta confusin contribuyen, en gran medida, los orgenes democrticos y pluralistas de los dos conceptos. Como bien sealan
Schedler (2004) y Emmerich (2004), la transparencia y la rendicin de

introduccin

21

cuentas se encuentran en el corazn de la teora de la democracia y su


desarrollo, a lo largo de los siglos, ha estado siempre vinculado con la
idea de dotar a los gobernados de medios de control y vigilancia hacia
lo que hacen los gobernantes.
En el caso particular de A. Schedler, ste ubica el origen mismo del
concepto en la idea de los autores federalistas de la Revolucin estadunidense de fines del siglo xviii, cuando afirmaban que todo poder
creado requiere de inmediato ser controlado, a fin de evitar su abuso
(2004, p. 9). Se tiene, por tanto, que asegurar la publicidad de los
actos y decisiones que llevan a cabo quienes ostentan el poder y la autoridad, para actuar en nombre de la colectividad y de los individuos
que la conforman y que son el origen del poder para gobernar.
Para G. Emmerich, la transparencia y la rendicin de cuentas dan
legitimidad y credibilidad al sistema poltico democrtico, permiten
vigilar que ste sirva al bien comn y contribuyen a que gobernantes,
legisladores y funcionarios pblicos atiendan al inters general antes
que a sus intereses particulares (Emmerich, 2004, p. 67). Con ello,
se pretende evitar que el ejercicio del poder se convierta en una sucesin de actos individuales de quienes lo ostentan, y se limiten las
tentaciones egostas que caracterizaron los regmenes monrquicos
absolutos del pasado y los autoritarismos del pasado reciente.
Ahora bien, tal amplitud de propsitos asociados a la transparencia
y a la rendicin de cuentas y su relacin directa con nociones igualmente abiertas a interpretacin, como la idea de bien comn y la de
inters general, llevan a pensar que ambos pueden significar el todo
o la nada, segn se quiera acotar su uso a la relacin entre ciudadanos
y funcionarios electos, o a la publicacin de informaciones diversas
sobre lo que hace el gobierno.
De ah que resulte necesario, para fines puramente explicativos,
tratar de establecer un sentido bsico o esencial de estos dos importantes conceptos y los mbitos en que se pueden aplicar, sin que esto
signifique una definicin limitativa. De lo que se trata es de sentar las
bases de un entendimiento general de las nociones, que luego sirva
para su utilizacin en contextos y circunstancias especficas.
Para que esto sea posible resulta necesario distinguir, en primer
trmino, ambos conceptos. La primera y ms grave confusin emana
justamente de considerar a la transparencia y a la rendicin de cuentas
como sinnimos o, por lo menos, como expresiones intercambiables
entre s. Su uso vinculado requiere ser explicado a partir del hecho

22

jos sosa

de que ambos se aplican a un mismo objeto de anlisis, a una misma


pieza de la realidad, pero con implicaciones diferentes y no necesariamente idnticas.
Ambos, transparencia y rendicin de cuentas, comparten un problema conceptual: son raramente definidos con precisin y tienden a significar muchas
cosas para mucha gente. De igual forma tienden a ser definidos bajo la premisa
de que la reconoces en cuanto la ves. Por lo menos de manera ms reciente,
la transparencia ha recibido ms atencin prctica que conceptual. En contraste, el concepto de rendicin de cuentas ha sido analizado y profundizado
desde diversas perspectivas. Aun as, uno sigue interesado en comprender si
es que la transparencia genera rendicin de cuentas y cmo lo hace, por lo
que es crucial distinguir antes que integrar las dos ideas (Fox, 2007, p. 665).

Desde una perspectiva estrictamente descriptiva, el concepto de


transparencia aplicado al ejercicio gubernamental se entiende como
un rasgo o caracterstica de la actuacin de las organizaciones pblicas y de quienes las conforman y hacen funcionar. Siguiendo a
Jonathan Fox (2007), la transparencia se refiere a la existencia o no
de informacin y de sistemas que la producen sobre lo que son,
hacen, utilizan y producen las dependencias de gobierno o, incluso,
sobre actos o productos de actores privados (es el caso de las informaciones sobre el uso privado de recursos pblicos, sobre la generacin
de riesgos potenciales a la salud y el medio ambiente, o sobre las caractersticas de bienes y servicios y su efecto en quienes los consumen,
las etiquetas deprevencin). Es, en esencia, el acceso pblico a datos
o informacin.
En este sentido, la transparencia no implica o requiere que haya
una relacin de intercambio y exigencia entre el ente o personas que
hacen accesible la informacin y quienes la utilizan, si es que alguien la
llega a utilizar. Por ello, como tambin seala J. Fox, es posible hablar
de dos tipos de transparencia: la opaca y la clara. La transparencia
opaca ocurre cuando la informacin que las organizaciones producen y ofrecen no describe cmo trabajan realmente, o cmo se
adoptan decisiones en su interior, o cmo manejan y se adaptan a los
efectos de ellas.
Se trata, fundamentalmente, de datos aislados o de informaciones
que no constituyen descripciones puntuales o certeras del trabajo organizacional. Pueden ser grandes cantidades de datos que se publican

introduccin

23

regularmente, pero que slo aportan un entendimiento parcial de fenmenos igualmente incompletos o insuficientes (Fox, 2007, p. 667).
Ejemplos de este tipo de transparencia opaca son las innumerables
estadsticas que se publican sobre el ejercicio del gasto pblico, o sobre
las acciones individuales de funcionarios pblicos y de programas, en
periodos y reas geogrficas especficas.
La transparencia clara se refiere tanto a polticas de acceso a
la informacin como a programas que revelan informacin confiable
acerca del desempeo institucional, sealando las responsabilidades
de cada funcionario, as como el destino final de los fondos pblicos.
La transparencia clara arroja luz sobre el comportamiento institucional, lo que permite que los actores interesados en ese desempeo
(como diseadores de polticas pblicas, lderes de opinin y beneficiarios de los programas) puedan definir y desarrollar estrategias de
mejora o cambio constructivo (ibidem).
Ejemplos de esta transparencia pueden ser aquellos documentos
que definen de forma amplia los objetivos y los componentes de una
poltica pblica o un programa, y establecen las pautas y recursos que
los responsables habrn de utilizar para lograr sus fines. Pueden ser
tambin los informes de evaluacin de instituciones, polticas, programas y presupuestos elaborados por dependencias pblicas, por
organizaciones civiles o por universidades.
En contraste con lo dicho hasta ahora, el concepto de rendicin de
cuentas hace referencia a una relacin vinculante y activa entre dos
partes que se relacionan justamente a partir del derecho de una de
ellas los ciudadanos, sus organizaciones, o los rganos de vigilancia
y control en el caso de las relaciones dentro del gobierno y la obligacin de la otra de atender las peticiones, reclamos y requerimientos
que se le presenten. La relacin se sustancia y toma cuerpo en dos
hechos concretos: [] en esencia, en el mbito poltico afirmamos
que la nocin de rendicin de cuentas tiene dos dimensiones bsicas.
Incluye, por un lado, la obligacin de polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability).
Por otro, incluye la capacidad de sancionar a polticos y funcionarios
en caso de que hayan violado sus deberes pblicos (enforcement)
(Schedler, 2004, p. 12).
De esta manera, como se discute a detalle ms adelante, la rendicin
de cuentas no se limita a la produccin de informacin. Constituye
una interaccin constante entre gobernantes y gobernados que puede

24

jos sosa

implicar diferentes grados de intensidad en el uso de los elementos informativos; a veces con un sentido estrictamente descriptivo, en otras
como justificacin de lo decidido y realizado por los gobernantes; y en
otras ms, como medio de sancin o castigo (Schedler, 2004, p. 13).
Siguiendo nuevamente a Jonathan Fox, en la rendicin de cuentas
se puede hablar de dos tipos de interacciones: la rendicin suave
o ligera y la dura o estricta (Fox, 2007, pp. 668-669). La diferencia
entre una y otra pasa por la existencia y uso efectivo de mecanismos
de sancin. En el caso de la rendicin suave, la relacin entre gobernantes y gobernados se configura como interacciones en las que
no cabe la posibilidad de castigo hacia las instituciones o sus funcionarios; si bien implican la necesaria presentacin de cuentas y su justificacin por parte de quienes estn obligados a hacerlo. La rendicin
dura se concibe a partir de la posibilidad efectiva de que, a juicio de
quienes reciben las cuentas presentadas, se puedan aplicar acciones
correctivas, disciplinarias y de otro orden por los resultados presentados o por las evidencias ofrecidas.
Hechas estas precisiones, la rendicin de cuentas se define como la obligacin
permanente de los mandatarios o agentes para informar a sus mandantes o
principales de los actos que llevan a cabo como resultado de una delegacin
de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que
implica sanciones en caso de incumplimiento. Los mandantes o principales
supervisan tambin a los mandatarios o agentes para garantizar que la informacin proporcionada sea fidedigna (Ugalde, 2002, p. 14).

Una segunda precisin que requiere hacerse al uso de los conceptos


de transparencia y rendicin de cuentas pasa por la propia interrelacin entre ambos o, lo que es lo mismo, las cuestiones y aspectos que
explican en alguna medida la estrecha vinculacin que se da entre
uno y otro. Es digno de mencin que, en realidad, ambas nociones
no nacieron juntas y ni siquiera han tenido un uso asociado a lo largo
del tiempo.
En el caso de la transparencia, su relevancia como asunto de inters
pblico se ubica en todas aquellas coyunturas en las que la necesidad
de contar con mayor informacin se hizo presente (Fung et al., 2004),
y adopt casi siempre la forma de un instrumento de regulacin dirigido a prevenir riesgos y a publicitar contenidos que llegaron a ser
considerados relevantes. Es la idea contenida en la expresin derecho

introduccin

25

a saber, que tuvo importantes efectos regulatorios en Europa y Norteamrica, en las dcadas inmediatamente posteriores a la segunda
guerra mundial. El derecho a saber llev al cumplimiento de obligaciones de publicar informacin respecto al contenido de alimentos,
medicinas y otros bienes de consumo masivo y a la integracin de
bancos de informacin sobre operaciones industriales, financieras y
sobre la utilizacin de sustancias peligrosas y el manejo de residuos
txicos (ibid., pp. 5-6).
Como sealan Fung et al., no fue sino hasta la dcada de 1980
cuando los sistemas y mecanismos de transparencia adquirieron un
nuevo mpetu e importancia, derivados de las preocupaciones pblicas
por las crecientes evidencias de incapacidad gubernamental para asegurar el cumplimiento de las leyes y la proteccin de los ciudadanos,
de las empresas y del medio ambiente (Fung et al., 2004, pp. 6 y ss.).
La transparencia adquiri, por tanto, el carcter de una defensa para
conocer y, eventualmente, corregir las as llamadas fallas del Estado
(Ackerman, 2004), pero tambin para abordar e intentar solventar los
efectos que producen en los gobiernos las asimetras de informacin y
la autonoma extrema de los agentes pblicos (Vergara, 2008).
Por lo que toca a la rendicin de cuentas, su presencia histrica es
igualmente significativa o incluso mayor que la de la transparencia. La
idea de que quienes gobiernan pueden ser llamados a cuentas se ubica
en gran parte de los textos polticos desde fines del siglo xviii y en la
mayora de las constituciones de inspiracin liberal y democrtica que
han sido promulgadas desde entonces. Pero la rendicin de cuentas
no implic siempre la publicidad o la visibilidad de los actos de autoridades, o del contenido de las respuestas ofrecidas a los requerimientos
de ciudadanos o de otras instancias de gobierno. La rendicin de las
cuentas poda, incluso, limitarse a lo que la autoridad demandada consider en cada momento pertinente informar u ofrecer como evidencia.
Pinsese, por ejemplo, en la tradicional rendicin de cuentas que
los presidentes mexicanos practicaron durante la mayor parte del siglo
xx, bajo la forma de los informes presidenciales enviados al Congreso
cada 1 de septiembre. Lo dicho por el presidente y su administracin
era todo lo que poda discutirse. Cualquier otro tipo de informacin,
por relevante o significativa que fuera, quedaba al margen del proceso
de rendicin de cuentas.
Luego entonces, la estrecha relacin que hay a principios del siglo
xxi entre transparencia y rendicin de cuentas parece configurarse

26

jos sosa

como una feliz coincidencia provocada por la necesidad de contar con


los beneficios que cada una ofrece, para abordar de manera integral
los desafos de la gobernanza contempornea (Aguilar, 2006). Esto
no es otra cosa ms que afirmar que la transparencia sin rendicin de
cuentas resulta inocua y que la rendicin de cuentas sin transparencia
impide la necesaria contrastacin de opiniones y posturas ante evidencias que pueden ser cuestionables.
El bajo rendimiento de los gobiernos democrticos nuevos puede deberse
a que en el pasado se concentr la atencin social en el proceso electoral
ms que en el gubernativo, por lo que no se construyeron las capacidades
requeridas para que las democracias estuvieran en aptitud de gobernar []
el ejercicio legalmente respetuoso de los recursos pblicos, que se traduce
en bloquear cualquier forma de patrimonialismo y corrupcin, el acceso a la
informacin sobre la actuacin del gobierno y las condiciones de la sociedad, as como
la rendicin de cuentas al pblico ciudadano mediante la cual los gobernantes informan y justifican las razones que sustentan las decisiones del gobierno y los
resultados alcanzados por su accin (Aguilar, 2006, pp. 39 y 42. Cursivas mas).

Ahora bien, aun cuando la combinacin de las dos nociones resulta


virtuosa y positiva, en trminos prcticos ello no se ha traducido en
una aplicacin nica o simple. Por el contrario, la bsqueda simultnea de la transparencia asociada a la rendicin de cuentas ha implicado posiciones sociales diversas y configuraciones organizativas
mltiples. Esto es, la aplicacin de ambos conceptos como principios
de actuacin est demostrando ser ms compleja de lo esperado, tanto
en trminos de lo que significa para quienes demandan sus beneficios
y efectos como para quienes estn obligados a producirlos. El cuadro
1 ofrece una visin esquemtica de estas cuestiones.
Siguiendo lo sealado por Jonathan Fox (2007) y teniendo en consideracin los componentes de la rendicin de cuentas destacados por
A. Schedler (2004), de la combinacin de las opciones o variaciones
prcticas de ambos principios resulta una matriz con cuatro potenciales configuraciones socioorganizativas, definidas como contextos
de la A a la D en el cuadro 1. Valga decir, desde ahora, que las cuatro
posibilidades constituyen, en el mejor de los casos, visiones alternativas de la gobernanza posible que resulta de la aplicacin de complejos marcos normativos y de comportamientos sociales dispersos y
ajustados a contextos sectoriales o territoriales especficos.

27

introduccin

Transparencia

Cuadro 1. Vnculos entre transparencia y rendicin de cuentas

Opaca
Clara

Rendicin de cuentas
Suave
Dura
A
B
C
D

fuente:

Elaboracin propia a partir de J. Fox, cuadros 1 y 2 (2007, pp. 668-669) y A.


Schedler, figura 1 (2004, p. 13).

Aplicando entonces la combinacin de variables, la configuracin


A se concibe a partir de la idea de un contexto social, en el que las
demandas de informacin pblica son dispersas y no centradas en un
entendimiento claro y amplio de la actuacin de las instituciones y de
los efectos de sus polticas. De ah que la produccin opaca de datos e
informacin por parte de las instituciones pblicas sea suficiente. Las
dependencias y su personal se limitan a producir la informacin sealada como mnima por el marco normativo, si bien dando respuesta
a peticiones especficas de ciudadanos, organizaciones y medios de
comunicacin.
En este contexto dominado por la vaguedad resulta innecesario
para algunos podra ser hasta inconveniente contemplar la aplicacin de sanciones o castigos a los responsables polticos y administrativos, ms all de la denuncia individual o su tratamiento aislado
en los medios de comunicacin. Las posibilidades de correccin o enmienda de las actuaciones pblicas son limitadas. Esta configuracin
A puede considerarse la menos slida o avanzada en trminos de su
contribucin a la gobernanza.
La configuracin B deriva de la existencia de mecanismos efectivos
de castigo y sancin para los responsables pblicos, a partir de las
cuentas o informes que presenten a la sociedad y a otras instancias
de control o vigilancia. El desarrollo de los sistemas de informacin
se mantiene limitado, fundamentalmente por el desconocimiento o
desinters de ciudadanos y empleados pblicos por alcanzar un entendimiento comprehensivo de las instituciones y sus procesos de trabajo.
La aplicacin de sanciones y correctivos a las actuaciones adopta la
forma de casos individuales casos demostrativos, ejemplares o
chivos expiatorios.

28

jos sosa

Los efectos de estas actuaciones correctivas suelen limitarse a


las circunstancias en que se presentaron los casos, aunque tambin
pueden llevar a estrategias de mayor alcance, como la presentacin de
iniciativas legislativas o la creacin de reglamentos, centrados en corregir o prevenir los comportamientos identificados como indebidos o
indeseables durante la discusin de las situaciones expuestas.
La configuracin C se presenta como un escenario de elevada cohesin social y potencialmente como un contexto de colaboracin y
dilogo entre sociedad civil y gobierno. En este caso, las organizaciones sociales comparten con los funcionarios pblicos un inters
abierto por entender el funcionamiento de las instituciones y por
medir los efectos directos e indirectos de su actuacin. A partir de
este inters compartido, las solicitudes de informacin y los ejercicios
de produccin de datos y de rendicin de cuentas muestran un mayor
nivel de sofisticacin. Las interacciones se basan igualmente en la comunidad de propsitos, lo que limita o impide la aplicacin de correctivos en el sentido punitivo del trmino.
Finalmente, la configuracin D plantea la posibilidad de un uso
amplio y efectivo de todos los medios y el logro de todos o la mayora los propsitos asociados a la transparencia y a la rendicin de
cuentas. Es, por decirlo en trminos econmicos, un equilibrio social
cercano al ptimo. Aqu, las solicitudes de informacin y los ejercicios
de rendicin de cuentas se basan en conceptualizaciones extensas
de los fenmenos sociales y de los medios institucionales para su
atencin. Se conciben, con relativa precisin, las faltas y desviaciones
y se distinguen los errores u omisiones involuntarias de las intencionalidades dolosas. La estructura de sanciones no es limitativa, sino que
puede contemplar por igual castigos, sanciones menores, premios y
hasta recompensas por buen desempeo. Claro est que todo ello
se limita al mbito de ocurrencia de los intercambios, sea ste de tipo
institucional (una sola organizacin), sectorial (una poltica pblica
especfica) o territorial (una ciudad, un municipio o una regin o entidad federativa).
Vistas desde otra perspectiva, las cuatro configuraciones podran
constituir un continuo deseable, que partira necesariamente de A
hasta llegar a D, pasando alternativamente por B o por C. La ruta
que tocara los cuatro puntos sera, por definicin, la ms compleja
y la ms tortuosa en trminos sociales e institucionales. Para J. Fox,
la combinacin de las variaciones de cada principio ha llevado a un

introduccin

29

continuo que inicia con la produccin y diseminacin simple de informacin (transparencia opaca solamente) y a una configuracin
intermedia caracterizada por la incorporacin paulatina de medios
de sancin (transparencia clara con rendicin de cuentas suave), llegando a un escenario avanzado de aplicacin de castigos (rendicin
de cuentas dura como rasgo definitorio principal) (Fox, 2007, p. 669).
Habiendo hecho estas dos distinciones generales sobre el uso, alcance y efectos de la combinacin de los principios de transparencia y
rendicin de cuentas, corresponde ahora desglosar las dimensiones
y aplicaciones en que toman forma dentro del trabajo de organizaciones y funcionarios gubernamentales. Hacia este propsito se dirigen las siguientes secciones.

iii. transparencia y rendicin de cuentas como componentes


de la gestin pblica

Como conceptos centrales y cotidianos de las actividades de las organizaciones pblicas, la transparencia y la rendicin de cuentas han
debido ser objeto de procesos de interpretacin y adaptacin. Estos
ejercicios resultan necesarios no slo por la incuestionable pertinencia
de traducir nociones que de suyo son abstractas y sujetas a mltiples
posibilidades interpretativas de carcter subjetivo, sino fundamentalmente por el hecho de que, para ser practicables y tiles, tienen que
expresarse y referirse a los objetos de la gestin organizativa.
La idea anterior se puede expresar de forma ms precisa si se piensa
que, para ser efectiva, cualquier mejora o adecuacin aplicable al funcionamiento de cualquier tipo de estructura organizativa tiene que incidir en sus componentes bsicos o esenciales. Esto es, como medios de
mejora de la gestin, la transparencia y la rendicin de cuentas tienen
que integrarse y referirse explcitamente a los objetivos, las metas, los
procesos, las funciones y la cultura organizacional, por citar slo los elementos ms frecuentemente utilizados para describir una institucin.
El contexto organizacional carga al concepto de transparencia de significados
diferentes de los que le da la tica o la filosofa poltica. La cuestin no es si
los gobiernos deben o no ser transparentes, sino qu debe hacerse para conseguir que la ejecucin o la puesta en prctica de la transparencia sea exitosa

30

jos sosa

en las organizaciones pblicas. Una vez obtenido el apoyo de los principales


funcionarios y figuras polticas al proyecto de un gobierno transparente, una
vez promulgada una ley de transparencia, lo que sigue es la implementacin
y gestin cotidiana de las polticas de transparencia dentro de las organizaciones pblicas.
sta es una etapa que dista mucho de ser trivial o automtica. Para lograr
un gobierno transparente no es suficiente con un nuevo ordenamiento jurdico que reglamente las obligaciones de transparencia del gobierno, ni con
la buena voluntad de los polticos y funcionarios de alto nivel. Estos elementos
son necesarios pero no suficientes. Es necesario, adems, que las prcticas de
transparencia se plasmen tanto en las rutinas y procedimientos de las organizaciones pblicas como en el conjunto de valores (cultura organizacional)
que influyen cotidianamente en los comportamientos de los actores organizacionales de todos los niveles (Vergara, 2008, p. 13).

En consecuencia, limitar la aplicacin de los dos conceptos al


mbito estrictamente referencial de las organizaciones por ejemplo,
mediante cursos cortos, charlas o carteles que slo hacen referencia al
tema sin involucrar responsabilidades concretas o como un componente ms de la maraa jurdica que regula la actuacin de los funcionarios, pero sin especificar el tipo de sanciones o consecuencias que
conlleva su incumplimiento, puede generar efectos contrarios de los
esperados por sus promotores.
En ciertos contextos, el uso vago de la transparencia y la rendicin de cuentas puede vaciarlas de sentido y dar la impresin de
que se trata de cuestiones que slo afectan a las altas esferas institucionales o a las reas polticas. En otros, ambas pueden ser
invocadas como justificacin o inspiracin para llevar a cabo estrategias de censura hacia voces o posturas independientes y como
medios de control interno (slo se publica aquello que no daa a
la institucin). Es, por tanto, indispensable entender la dimensin
organizativa que tienen la transparencia y la rendicin de cuentas
como rasgos de la gestin pblica contempornea. Para este fin,
resulta pertinente utilizar y ampliar las nociones de transparencia
activa y transparencia pasiva (Ferreiro, 1999), as como de rendicin
de cuentas vertical y rendicin de cuentas horizontal (ODonnell,
1998) consideradas ampliamente por la literatura acadmica y poltica en torno a estos temas.

introduccin

31

a] Las dos alternativas de la transparencia. Desde un punto de vista


organizativo, transparencia pasiva y transparencia activa pueden constituir los extremos de un continuo que va de la simple publicacinde
datos y cifras a la elaboracin de informes detallados sobre el uso
defacultades legales, presupuestos pblicos y resultados obtenidos. Su
mayor o menor intensidad depende de la capacidad de ciudadanos y
organizaciones por demandar informacin y hacer un uso extensivo
de ella y de la sensibilidad de las instancias gubernamentales para
producir informacin til y relevante (Ferreiro, 1999).
La clasificacin de la transparencia como activa o pasiva se aade
a lo discutido en prrafos anteriores sobre el carcter opaco o claro
de las acciones de transparencia, segn la clasificacin de Jonathan
Fox (2007). Ambas clasificaciones muestran el carcter organizativo
que tiene el desarrollo de acciones en esta materia y que reclama un
tratamiento ms sistemtico y menos casustico, como ya ha sealado
el propio J. Fox.
As, por una parte, la transparencia activa consiste en la difusin
peridica y sistematizada de informacin acerca de la gestin estatal.
Se trata de la obligacin impuesta a los rganos del Estado para que con
la periodicidad que la norma le seale, publique toda la informacin que
sea necesaria para una evaluacin social de su desempeo. Esta informacin
comprende, entre otras, la explicitacin de las funciones, actividades, dotacin, presupuesto, objetivos, indicadores de gestin, sistemas de atencin al
pblico, etctera, y debe estructurarse de modo que permita la comparacin
entre un ejercicio y otro (Ferreiro, 1999, p. 8).

Por su parte, la transparencia pasiva denota la obligacin


a que debe someterse el Estado para conceder, a los ciudadanos que lo requieran, acceso oportuno a la informacin que obre en poder de los rganos
pblicos, salvo que medie razn legalmente establecida e imparcialmente
acreditada, para justificar la reserva o secreto de determinado tipo de informacin (seguridad nacional, derechos de terceros, procedimientos en trmite
cuya revelacin anticipada perjudique el cumplimiento de una funcin pblica, etctera) (Ferreiro, 1999, p. 9).

De lo que sigue, entonces, es la comprensin de la transparencia


como un proceso organizativo en el que convergen intencionalidades y

32

jos sosa

capacidades para generar contenidos informativos que pueden variar


significativamente, segn se trate de ciudadanos y dependencias
pblicas interesados o no en la construccin de una base comn de
entendimiento sobre el quehacer gubernamental. En un primer momento, la transparencia se configura como el procesamiento de una
peticin ciudadana de informacin que no altera las rutinas organizativas de la dependencia.
Conforme las solicitudes de informacin se hacen ms frecuentes
y el marco normativo de la transparencia establece ms obligaciones
para los funcionarios, las dependencias se enfrentan al dilema de
asignar tiempo y recursos especficos para el desahogo de estas tareas.
Se configuran as respuestas institucionales que combinan alternativamente las respuestas pasivas o activas con contenidos opacos o claros,
generando una tipologa indeterminable de esquemas de atencin a
las obligaciones de transparencia.
La cuestin central que debe destacarse es que, en la mayora de
las respuestas institucionales dadas al dilema de la atencin organizativa de la transparencia, se pierden de vista los rasgos esenciales
que hacen no slo factible sino positiva la construccin de este tipo de
capacidades. A lo que se hace referencia es al hecho de que una gran
proporcin de los arreglos adoptados dentro de las dependencias pblicas se limit a dotar de un espacio de trabajo y de un mnimo de
recursos a las as denominadas unidades de vinculacin para la transparencia, cuyo modelo de operacin no pasa de ser una mera oficiala
de partes o, si se quiere, una oficina de control de gestin delas demandas y requerimientos que deben responder otras unidades, las
frecuentemente referidas como responsables de la funcin.
Con ello, se perdi la oportunidad de incorporar a la gestin organizativa de cada institucin pblica y de cada una de las unidades
que la integran el verdadero sentido que implica la nocin de gobierno responsable y transparente y que no es otra cosa, como ya se
dijo antes, que los empleados pblicos documenten de forma sistemtica los insumos, los componentes y los resultados de su operacin
cotidiana, as como los motivos y razones que justifican sus actos y
decisiones. Esto involucra, no obstante su atractivo, la cuestin de resolver los problemas de orden cultural y las resistencias naturales que
existen al momento de adoptarse cualquier innovacin o cambio.
Siguiendo a Rodolfo Vergara,

introduccin

33

La cultura determina la forma en la que la organizacin percibe el mundo


que la rodea y procesa esa informacin: la forma de tomar decisiones, de
definir problemas y de establecer sus prioridades. En esta dimensin, cambio
organizacional implica modificar el conjunto de valores que orientan el comportamiento de los individuos en la organizacin. Incorporar la transparencia como un nuevo valor a la cultura de la organizacin significa que los
individuos observan comportamientos acordes con la transparencia, no por
ser ella un mandato administrativo, sino por seguir un principio de comportamiento institucional que los miembros de la organizacin obedecen ya sea
porque estn convencidos de su vala o simplemente porque se han acostumbrado a hacerlo. Mientras que en la dimensin racional los cambios son una
respuesta inmediata a las modificaciones en normas y procedimientos, en
esta dimensin la velocidad del cambio es ms lenta y trabajosa. Sin embargo,
para obtener organizaciones pblicas realmente transparentes es necesario
lograr que las organizaciones conviertan la transparencia de una necesidad
administrativa impuesta por el exterior a un valor institucional que forma
parte de su cultura organizacional (Vergara, 2008, pp. 25 y 26).

b] Verticalidad y horizontalidad en la rendicin de cuentas. A partir de


la diferencia entre transparencia y rendicin de cuentas, establecida
en el primer apartado de este trabajo, el factor fundamental que sustancia la idea de la rendicin de cuentas contempornea es la relacin
que se establece entre quien est obligado a rendir cuentas y quienes
tienen el derecho a exigirla y valorar su contenido. As, lo que define
esta prctica democrtica es el intercambio de informacin y su utilizacin para fines de control, supervisin, verificacin y, de ser el caso,
aplicacin de sanciones.
De acuerdo con la definicin ya tradicional de A. Schedler (2004),
la rendicin de cuentas puede esquematizarse y desagregarse en
dos componentes principales que incluyen a su vez dos nociones
auxiliares (vase la figura 1, p. 79). De un lado, se ubica la idea o
nocin de respondabilidad traduccin casi literal del concepto ingls
answerability y que se concibe como la obligacin de quienes ostentan cargos pblicos o responsabilidades colectivas de responder
a los cuestionamientos o peticiones que puedan formularles quienes
estn en tal capacidad (ibid., pp. 13-14). Esta condicin de estar en
obligacin de responder constituye el punto de partidade la rendicin de cuentas, pero no es suficiente para concretarla y hacerla
un ejercicio efectivo.

34

jos sosa

Una vez generada la peticin o compromiso de informar puede


ser una peticin nica o estar establecida de manera peridica, como
ocurre con los informes que los poderes ejecutivos presentan a los
legislativos en muchos pases de Amrica Latina, lo que sigue es
que el contenido de la rendicin de cuentas contemple dos tipos de
elementos: primero, aquellos que constituyen datos e informaciones
sobre lo realizado con los recursos asignados al funcionario o institucin. Se trata de elementos de tipo informativo y documental sobre
el qu del trabajo y las responsabilidades sobre las que se rinden las
cuentas. Son las evidencias de la accin pblica.
La informacin aportada como evidencia debe ser complementada, en segundo trmino, con otra de tipo argumentativo que
explique las razones, los motivos y los elementos que llevaron a la
adopcin u omisin de ciertas decisiones y su posterior implementacin, ajuste y cierre. Es lo que en el esquema de Schedler se denomina la justificacin de lo realizado, el porqu en referencia
al qu (vase la figura 1, p. 79). En este caso se puede decir que se
trata de las razones, de los argumentos de la accin gubernamental,
que luego son analizados y valorados por quienes reciben las cuentas
que son rendidas.
En trminos de los efectos que tiene la rendicin de cuentas en la
gestin de las organizaciones, esta desagregacin de elementos informativos y de elementos justificatorios implica entonces que toda
unidad administrativa sujeta a este principio y todo empleado pblico que pueda ser requerido para dar cuentas deben desarrollar sus
tareas rutinarias teniendo en consideracin el necesario registro de
actividades y de datos, de resultados y, sobre todo, el conocimiento
consciente y expreso de los argumentos y razones que llevaron a la
adopcin de las decisiones y a su posterior implementacin.
Como hemos sealado, este registro consciente y explcito no necesariamente forma parte de los modelos de gestin organizativa y de las
rutinas cotidianas de cualquier empleado pblico (podramos incluso
decir de cualquier empleado privado o de alguna organizacin social).
De ah que, aun cuando no puede dejar de reconocerse la importancia
y trascendencia de una buena y efectiva rendicin de cuentas, sta
puede resultar ms una fuente de conflictos y tensiones internas si no
forma parte de las rutinas y procesos organizativos. Esto es particularmente importante cuando se piensa en la necesidad y pertinencia de
aplicar sanciones, como se discute ms adelante.

introduccin

35

La respondabilidad y sus componentes informativo y justificatorio


es complementada, por otro lado, por las sanciones que pueden resultar de la valoracin que se haga de las cuentas rendidas. Pero la
aplicacin de las sanciones est mediada por la debida discusin pblica de stas. En el corazn de la rendicin de cuentas est el dilogo
crtico. No se trata de un juego de un solo tiro, sino de un juego interactivo, un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y
contraargumentos (Schedler, 2004, p. 15).
La profundidad, diversidad y alcance de las sanciones a aplicar depende tanto de factores de ndole poltica y jurdica como del grado
de desarrollo que tengan los sistemas organizativos que justifiquen las
sanciones y que incluso las implementen. En el nivel poltico y jurdico,
las inevitables tensiones entre partidos polticos y grupos de inters
han impedido la creacin de sistemas abiertos que, de forma no discrecional y casi automtica, permitan la aplicacin de sanciones y de
premios (Ackerman, 2004).
En cuanto a los entramados organizativos, no puede perderse de
vista que las diferencias y dificultades emergen del tipo de rendicin
de cuentas de que se trate, sea sta entre ciudadanos y rganos de
gobierno (de tipo vertical) o entre rganos del Estado (de tipo horizontal). La as llamada rendicin de cuentas vertical es aquella que
involucra a dos o ms actores vinculados por la cesin de un poder
o mandato. Su expresin ms comn es la ocupacin de un cargo
pblico por eleccin popular y se extiende hasta abarcar la idea de
formar gobierno y de ejercicio del poder, en el poderoso sentido
que la ciencia poltica y el derecho constitucional atribuyen a ambos
conceptos (Przeworsky, Stokes y Manin, 1999; Emmerich, 2004).
La rendicin vertical de cuentas tambin se aplica para todas
aquellas situaciones en las que alguien cede a otro la responsabilidad
de cumplir una funcin o de atender una cierta necesidad, quedando
establecidos los deberes y derechos de cada parte. Por ello involucra a
la relacin entre funcionarios electos y funcionarios designados, a la
relacin entre padres de familia y los responsables de la educacin de
sus hijos, y las relaciones entre instancias de decisin poltica y organismos tcnicos o especializados (e.g. empresas pblicas, comisiones
temporales, fideicomisos, etctera).
Aunque esta forma de rendicin de cuentas es la que enfrenta
los mayores retos de tipo poltico y jurdico, por la mediacin que
se da entre los intereses de los electores y los que atienden las ins-

36

jos sosa

tituciones representantes (partidos polticos y parlamentos), es


ideolgicamente la ms significativa por su fuerte impacto en la formacinde mayoras electorales. En su conformacin ms elemental
dentro deun contexto democrtico, la rendicin de cuentas vertical
otorga a los ciudadanos la posibilidad de premiar o castigar a los
gobiernos, a los funcionarios y a los partidos por su desempeo. Al
llevarse a cabo elecciones de forma regular, los ciudadanos cuentan
con un medio insustituible de ratificacin o negacin del mandato a
un mismo partido o un mismo gobernante, en aquellos casos en los
que es posible la reeleccin.
Como resulta evidente, este mecanismo de control electoral no
trabaja de forma sencilla y no siempre de acuerdo con la lgica de
premio/castigo que la teora democrtica pregona con demasiada insistencia. Pero ello no limita o anula su relevancia como mecanismo
de control ciudadano del poder. En todo caso, lo que cabe es esperar
que la rendicin de cuentas vertical pueda alcanzar un desarrollo instrumental ms profundo, a partir de las iniciativas ciudadanas que
han venido surgiendo en los ltimos aos y que se basan en la utilizacin de las tecnologas de la informacin y los mecanismos de transparencia adoptados por los gobiernos.
Se trata de los esfuerzos que organizaciones como Transparencia
Mexicana, el Instituto Mexicano de la Competitividad (imco), el Centrode Estudios Econmicos del Sector Privado, Alianza Cvica y un
sin
fn de universidades y organizaciones no lucrativas realizan en
Mxico de forma creciente y estable (Yez Robles, 2008; Natal y
Chvez, 2010). Es la idea de una rendicin de cuentas vertical, pero
no electoral: la llamada rendicin de cuentas societal (Smulovitz y
Peruzzotti, 2002; citados por ODonnell, 2004, p. 24).
La rendicin de cuentas de tipo horizontal es cualitativamente diferente de la vertical y tiene lugar entre instancias de gobierno o de
Estado. Siguiendo la idea seminal de Guillermo ODonnell (2004), la
rendicin de cuentas horizontal es producto y consecuencia de las limitaciones y defectos de la democracia indirecta. La imposibilidad
prctica de que los ciudadanos vigilen efectivamente a cada autoridad
hace necesario que alguien ms se dedique a esta importante funcin.
Pero tal encargo debe estar investido de igual responsabilidad o carcter que el que tienen las instancias que son objeto de vigilancia y
control, es decir, que sean parte de la idea de proteger el bien comn
y que deban rendir cuentas igualmente. Surge as la rendicin de

introduccin

37

cuentas horizontal. En su conceptualizacin ms esencial, la rendicin


de cuentas horizontal o accountability horizontal (ah) establece interacciones que:
[] son emprendidas por una institucin estatal con el propsito explcito de
prevenir, cancelar, reparar y/o castigar acciones (o eventualmente inacciones)
de otra institucin o agente estatal que se presumen ilegales, tanto bajo los
supuestos de transgresin como de corrupcin. Este concepto de ah delimita
un tipo especfico de interaccin entre instituciones estatales, ms estrecho
que el conjunto de controles e intercambios entre ellas. En todos los casos de
ah, una institucin estatal dada, directamente o a travs de la movilizacin
de otra (a menudo un juzgado) se dirige a otra institucin estatal, invocando
normas legales, respecto de acciones (o inacciones) presumiblemente ilegales
por parte de sta (ODonnell, 2004, pp. 12-13).

Definidas de esta manera, las relaciones que dan vida y funcionalidad a la rendicin de cuentas horizontal se constituyen como
funciones organizativas y procesos de trabajo regulares. Desde una
perspectiva amplia e integral, la prctica continuada de tales relaciones da lugar a diseos institucionales complejos a instituciones
y cuerpos de funcionarios dedicados exclusivamente a esta labor:
tribunales de cuentas, contaduras mayores de Hacienda, contraloras
superiores, rganos de vigilancia y auditora, contraloras internas,
inspecciones generales, supervisiones, etctera.
Desde una perspectiva ms limitada, se trata de los procedimientos
internos que se desarrollan en el mbito de una sola institucin o de un
conjunto de instituciones agrupadas a partir de criterios funcionales
o sectoriales: inspeccin general policiaca, asuntos internos judiciales,
comisiones de honor y justicia, comisiones disciplinarias, supervisin
escolar, auditora interna, procurador del contribuyente, procuradores
universitarios, defensor del cliente, sindicaturas ciudadanas, etctera.
En todos los casos, se trata de rganos y procedimientos diferentes
de los que tienen que ver con la transparencia y su orientacin a la
produccin de informacin. Mientras que la transparencia busca
producir informacin que luego sea utilizada por ciudadanos y por
otras instancias pblicas o privadas para fines diversos, la rendicin
de cuentas implica la presentacin de evidencias que luego deben ser
argumentadas para justificar el ejercicio de la autoridad o la responsabilidad asignada. Para la transparencia, la aplicacin de sanciones o

38

jos sosa

correctivas a la actuacin gubernamental no es un requisito obligado.


La rendicin de cuentas carece de sentido si no cuenta con esa posibilidad, pues es su raison dtre.
Consecuentemente, lo que resulte de la combinacin de transparencia y rendicin de cuentas en el seno de las organizaciones y de la
gestin pblica ser una mezcla de acciones y propsitos que afectan
inevitablemente los rasgos de la gobernanza, por lo que a su dimensin
de publicidad y acceso a la informacin se refiere. Pero para estar en
condiciones de alcanzar esa conclusin, es necesario conocer antes los
campos especficos de la actuacin gubernamental y organizativa en
que estos dos principios se han aplicado. Hacia ese fin se encamina el
siguiente apartado.

iv. campos de actuacin de la transparencia y


la rendicin de cuentas

El entusiasmo que la promocin de marcos normativos amplios y de


un nmero mayor de instituciones dedicadas a la rendicin de cuentas
y a la transparencia ha generado contrasta seriamente con la influencia
efectiva que estos dos principios tienen en el conjunto de las polticas
pblicas de Mxico y de una gran parte de los pases que forman la
regin latinoamericana.
Esto no quiere decir que las polticas e instituciones que han surgido
al amparo de las iniciativas democrticas constituyan un fracaso o
que hayan sido esfuerzos vanos que no han ofrecido los resultados es
perados. Muy por el contrario, el conjunto de instituciones pblicas,
de organizaciones sociales y de iniciativas que hoy por hoy conforman
las redes de polticas en torno a la transparencia y la rendicin de
cuentas son un baluarte de la nueva gobernanza y, por tanto, elementos
insustituibles del funcionamiento regular en nuestras sociedades.
Ahora bien, tal reconocimiento requiere una valoracin crtica y
abierta que reconozca, con el mismo sentido de transparencia y rendicin de cuentas, las insuficiencias y los vacos que existen en el seno
de estas redes de polticas. Si esto se considera adecuado y pertinente,
lo que sigue es establecer dos definiciones. Por un lado, aquella que
seala las reas de poltica pblica en las que la transparencia y la rendicin de cuentas han alcanzado sus mayores logros. Esta definicin

introduccin

39

servir tambin como un medio para establecer reas de aprendizaje


y aspectos que pueden ser objeto de revisin o mejora en cuanto a la
consolidacin de las instancias y los procedimientos de gestin organizativa que les dan sustento.
Por otro lado, se hace necesaria una definicin abierta de las reas
de poltica pblica en las que la transparencia y la rendicin de cuentas
no han logrado asentarse plenamente en las orientaciones valorativas
de quienes ah actan, y en las rutinas y modelos de gestin que se
aplican de forma cotidiana. Esto puede implicar incluso la descripcin
de arenas polticas en las que los dos principios ya cuentan con un
reconocimiento y valoraciones amplias, pero que no han logrado superar las fases iniciales de implementacin.
a] La transparencia presupuestaria y el mayor control de la funcin p
blica. La publicacin y el acceso amplio a la informacin presupuestal
y el control de los funcionarios pblicos son las dos polticas pblicas
en las que se han presentado los avances ms significativos en el desarrollo de la transparencia y la rendicin de cuentas como elementos de
la gestin pblica contempornea.
El desarrollo habido en torno del presupuesto pblico parece ser
considerado como uno de los avances de mayor significado y trascendencia. Esto puede deberse al hecho de que, tradicionalmente,
los regmenes consideraban que sus secretos ms importantes se
encontraban justamente en la forma como se utilizaban los dineros
pblicos. Durante los procesos de transicin democrtica, los actores
involucrados insistieron con demasiado ahnco en promover la transparencia en el uso de los presupuestos pblicos, pues sera un antdoto
adecuado a los efectos que la corrupcin generaba y que, en muchos
casos, actuaron en contra de la propia democratizacin.
Alcanzada la normalidad democrtica, los esfuerzos a favor de la
transparencia presupuestaria han adoptado tonos y estrategias distintas, ms preocupados por establecer los beneficios que unas finanzas pblicas confiables pueden acarrear al desarrollo econmico
en general.
En el presupuesto se expresan de manera tangible los objetivos, los compromisos y las prioridades que tienen los gobernantes. Por lo tanto, la informacin del presupuesto debe permitir evaluar quines ganan y quines
pierden con la distribucin de los recursos pblicos (Hofbauer y Cepeda,
2005, p. 38).

40

jos sosa

La transparencia presupuestaria ha servido tambin para ampliar


las dos vas en que se ejerce la rendicin de cuentas. En un sentido,
la mayor disponibilidad de datos sobre las polticas y los programas
pblicos ha fortalecido el papel de los rganos legislativos para supervisar y cuestionar las asignaciones de gasto y los montos que recaudan
los poderes ejecutivos. Pero tambin ha sido un medio eficaz, en otro
sentido, para que los ciudadanos individuales y las organizaciones civiles revisen el trabajo de los legisladores y cuestionen sus decisiones
y votos particulares cuando modifican y aprueban los presupuestos
anuales.
No obstante el amplio inters que ha generado la transparencia
presupuestaria y sus efectos en la rendicin de cuentas, la articulacin
plena de todos los actores involucrados es una asignatura pendiente.
Esto no es otra cosa sino reconocer que, pese a los avances registrados,
la sociedad sigue teniendo un acceso limitado a la informacin en
los momentos en que resulta clave para la adopcin de decisiones.
Los presupuestos definitivos son conocidos varios meses despus de
su aprobacin final y, en muchos casos, no es posible mostrar todos
los detalles que los conforman por las dificultades que plantean los
sistemas de registro contable y seguimiento presupuestario.
Aun as, las iniciativas ciudadanas para dar seguimiento a los presupuestos gubernamentales crecen en nmero y sofisticacin da tras
da, lo que hace pensar en que la plena publicidad y transparencia del
gasto pblico podra lograrse en un futuro no tan lejano (Hofbauer y
Cepeda, 2005).
El otro campo de crecimiento significativo de los mecanismos de
transparencia y rendicin de cuentas es el relativo al control de los
funcionarios pblicos. En este caso, es importante tener presente que
la mayora de los esfuerzos aplicados y de los logros obtenidos se definen ms como combate a la corrupcin que como otro tipo de estrategias (Hill, Jaimes y Dussauge, 2008). Esto es as debido a que, como
se indic para la transparencia presupuestaria, la transicin a la democracia plante un combate abierto al uso patrimonial y partidista de
los puestos pblicos.
Como es ampliamente conocido, la regulacin del empleo pblico
y la prevencin, deteccin y erradicacin de actos de corrupcin han
absorbido una cantidad considerable de recursos pblicos y su discusin y perfeccionamiento constante ocurre a nivel internacional.
No obstante, en la bsqueda de una mayor transparencia y una

introduccin

41

mejor rendicin de cuentas en torno a la designacin de funcionarios


parece mantenerse intocada la lgica de la adaptacin continua o lo
que Fung et al. denominan un ciclo de accin de la transparencia
(2004, pp. 8-9).
De acuerdo con la amplia evidencia que estos autores pertenecientes al Instituto Ash para la Gobernanza Democrtica y la Innovacin, de la Universidad de Harvard han recabado en los ltimos
aos, por cada acto de avance que se genera en la creacin de reglas
para combatir la discrecionalidad y para aumentar la transparencia de
las decisiones y actos de funcionarios y dependencias pblicas tiene
lugar un proceso de ajuste y adaptacin en el que estos funcionarios
encuentran medios para limitar el alcance de las nuevas disposiciones
o, incluso, para revertir la influencia de actores externos.
En Mxico, la existencia de esta lgica encuentra sustento en las
nuevas modalidades de corrupcin que se van descubriendo y en los
escasos avances que an muestra el acceso a toda la informacin pblica. Parafraseando una recomendacin de uso generalizado dentro
de la Secretara de la Funcin Pblica la instancia encargada de profesionalizar a los funcionarios federales y de combatir la corrupcin,
[] slo hay que responder puntualmente lo que se pide, ni ms ni menos.
Si el ciudadano no entiende la diferencia entre funcin y facultad, se es su
problema. Yo me limito a responder lo que est escrito, no a dictar clases de
derecho administrativo que luego se pueden revertir en mi contra.

b] Vacos y desarrollo insuficiente de la transparencia y la rendicin de


cuentas. Como se apunt en pginas precedentes, los mayores retos de
la transparencia y la rendicin de cuentas contemporneas se ubican
en su pleno desarrollo como instrumentos de gestin organizativa.
Retomando lo dicho por Rodolfo Vergara (2008), el verdadero reto
se ubica en convencer a los empleados pblicos de la pertinencia y
utilidad de la transparencia y la rendicin de cuentas, para luego exigirles las incorporen a sus marcos ticos y a sus procedimientos y rutinas ms comunes y cotidianas.
Con igual sentido de trascendencia, cabe referirse a los retos que
existen del lado de la sociedad civil, pues la sola transformacin y adecuacin del sector pblico no sera suficiente para asumir la plena
vigencia de los postulados de la transparencia y la rendicin de
cuentas. En la medida en que los ciudadanos y las organizaciones

42

jos sosa

sociales definan con mayor claridad y precisin lo que esperan de


quienes ostentan el poder y ejercen la autoridad, se podrn aplicar
demejor manera las solicitudes de informacin, y los debates en torno
a la rendicin de cuentas sern ms asertivos, efectivos y conducentes
para corregir las actuaciones de funcionarios y dependencias.

conclusin

Por lo discutido hasta este punto y como una forma de inducir al


lector a abordar las lecturas que integran esta compilacin, la principal conclusin que puede obtenerse de la revisin somera del estado
que guardan la transparencia y la rendicin de cuentas como objetos
de inters pblico es que son cuanto ms necesarias como escasas en
la vida de los funcionarios y las organizaciones pblicas de nuestro
tiempo.
Si bien ha de reconocerse que ambas ya forman parte de las
agendas polticas al ms alto nivel y que prcticamente no hay actor
pblico o privado de relevancia que no las haya incorporado a su discurso y percepcin, ello no significa que estn ofreciendo ya todos los
efectos positivos y beneficios que de ellas se pueden esperar. Es, por lo
tanto, pertinente sealar que se requiere ms y mejor transparencia,
y mucha ms y ms intensa rendicin de cuentas, de forma que los
fines democrticos que las inspiran cuenten con mejores medios de
intervencin y aplicacin.
En trminos de las contribuciones de la transparencia y la rendicin de cuentas a la gobernanza contempornea cabe sealar, a
modo de hiptesis, la conformacin de cuatro modos o posibles configuraciones, teniendo presentes los elementos discutidos a lo largo de
este ensayo y que se resumen en el cuadro 2.
El primer modo se define como uno de gobernanza dbil, por la
presencia simultnea de una transparencia opaca y una rendicin
de cuentas suave o ligera. La participacin ciudadana no logra compensar el predominio de las tradiciones institucionales de gestiny
todo esfuerzo encaminado a concretar un gobierno responsable
y transparente adopta la forma de ejercicios individuales que no logran
tener impactos generales. El conocimiento de los modus operandi de las
instituciones y su potencial correccin es fragmentario.

introduccin

43

Transparencia

Cuadro 2. Modelos de gobernanza segn grados de transparencia


y rendicin de cuentas
Rendicin de cuentas
Suave
Dura
Gobernanza dbil con
Gobernanza fortalecida con
predominio de las
Opaca
dbil participacin social y
instituciones pblicas, sin
sanciones selectivas
sanciones efectivas
Gobernanza limitada con
Gobernanza plena con
participacin social amplia
participacin social amplia
Clara
y aplicacin selectiva de
y sanciones efectivas en
sanciones
diferentes niveles y grados

fuente:

Elaboracin propia a partir del cuadro 1 y de L.C. Ugalde (2002) y G. Emmerich (2004).

El segundo modo adquiere una mayor connotacin y se define


como una gobernanza fortalecida por la existencia de mecanismos de
castigo y sancin, como parte de la rendicin de cuentas. Si bien la
participacin social es mayor, alentada por las posibilidades efectivas
de aplicar sanciones, la incapacidad para concebir y aplicar un entendimiento amplio del quehacer gubernamental dentro y fuera de
las instituciones pblicas limita seriamente los efectos democratizadores de las interacciones sociedad civil-poderes pblicos.
El tercer modo, denominado de forma arbitraria gobernanza li
mitada, adopta ya una visin amplia del quehacer gubernamental y del
sentido pleno de la nocin de gobierno transparente. Las interacciones
entre ciudadanos y autoridades y entre autoridades mutuamente responsables sustancian un dilogo tendiente a la mejora de la accin
gubernamental y de sus instrumentos de intervencin. Sin embargo,
la carencia de mecanismos efectivos de castigo y sancin, cuando se
cometen actos indebidos o ilegales por parte de autoridades, impide
alcanzar un estado pleno de legitimidad y consenso social en torno a
las decisiones pblicas y sus resultados.
Finalmente, el modo ltimo de gobernanza plena el ms hipottico
de todos recoge la idea de una articulacin socioinstitucional slida,
en la que todas las cuestiones relativas a la transparencia y a la rendicin de cuentas son discutidas y sus efectos valorados. Hay una es-

44

jos sosa

tructura socialmente aceptada de estmulos y sanciones para quienes


ejercen el poder y la autoridad.
El estrecho margen de maniobra que queda para establecer la ruta
de accin para trasladar a nuestras sociedades de la gobernanza que
tenemos a la que deseamos demanda una conduccin gubernamental
firme y convencida que considere a la transparencia y a la rendicin
de cuentas como herramientas indispensables. No hacerlo as podra
llevarnos a desandar los logros que ya disfrutamos.

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COMBINACIN DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS


ELECTOS Y NO ELECTOS EN LA FORMACIN DE
UNA POLTICA DEMOCRTICA: FUNDAMENTOS
DE RENDICIN DE CUENTAS Y RESPONSABILIDAD*
delmer d. dunn

Este estudio se centra, por una parte, en las relaciones principalagente en los gobiernos democrticos, aquellas referentes a los jefes
de departamento, quienes suelen ser funcionarios de carrera, y, por
otra, en sus directivos electos, en este caso ministros del gobierno del
commonwealth australiano. En el presente captulo no se considera el
papel dual en que se encuentra la mayora de los funcionarios pblicos
electos y de carrera: el de directivo en algunos aspectos de su posicin
o de agente en otros. Tampoco se examina ninguno delos mltiples
elementos de las relaciones principal-agente que finalmente intentan
enlazar al servidor pblico del nivel entrante a las preferencias polticas del electorado. Se busca entender mejor la forma como las
burocracias pblicas responden a las preferencias polticas de los funcionarios pblicos electos.
Muchos acadmicos han notado el incremento en el tamao,
funcin y poder de las burocracias pblicas durante el ltimo siglo
(Crenson y Rourke, 1987; Weber, 1958; Wilson, 1978). El aumento del
poder de la burocracia plantea importantes problemas a la democracia
porque crea la posibilidad de que funcionarios pblicos no electos influyan de manera decisiva en la poltica, eventualmente en formas que
desatienden las preferencias del pblico. A su vez, esto hace que la
tarea de los funcionarios pblicos electos sea de especial importancia,
porque stos deben vigilar a la burocracia, infundirle preferencias democrticas y hacerla responsable de los procesos democrticos. As,
muchos estudiosos han analizado las relaciones entre ambos (Gaus,
1936; Hyneman, 1950; Laver y Shepsle, 1994, Michaels, 1995; Redford,
* Publicado en Adam Przeworski, Susan C. Stokes y Bernard Manin, Democracy, Accoun
tability, and Representation, Cambridge, Cambridge University Press, 1999, pp. 297-325.

[46]

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

47

1969; Wood y Waterman, 1994; Worsham y Ringquist, 1994). A pesar


de esta consideracin, ni la teora organizacional ni la teora democrtica proveen un consenso a lo que Aberbach y Rockman llaman
el crisol apropiado de funcionarios pblicos electos y no electos en
una combinacin ptima (Aberbach y Rockman, 1988: 606). La combinacin de ambos constituye un componente esencial de la teora
democrtica, porque esta combinacin determina hasta qu grado el
gobierno refleja ms cercanamente las preferencias de los funcionarios
pblicos electos o las de los servidores pblicos no electos.

responsividad, rendicin de cuentas y responsabilidad

Este estudio utiliza los conceptos de rendicin de cuentas (accounta


bility) y responsabilidad en el contexto de la relacin principal-agente
entre los funcionarios pblicos electos y los administrativos para explorar cmo esta relacin transforma en poltica las preferencias pblicas definidas por los funcionarios pblicos electos. Los mecanismos
que imponen la rendicin de cuentas y definen la responsabilidad finalmente buscan el logro de la responsividad (responsiveness). Cmo
la rendicin de cuentas y el compromiso, de acuerdo con las preferencias de los funcionarios pblicos electos, ayudan a obtener una burocracia responsiva?
La rendicin de cuentas en su ms bsico significado consiste en la
capacidad de responder (answerability) por las acciones o el comportamiento propios (Dwivedi, 1985; Dwivedi y Jabbra, 1988: 5; Kernaghan y
Langford, 1990: 157; Pennock, 1979; y Uhr, 1993b: 2). La rendicin de
cuentas se enfoca en la obligacin que todos los funcionarios pblicos
deben al pblico, el soberano ltimo de la democracia, de explicar y
justificar el uso de la oficina pblica y de los poderes delegados y conferidos al gobierno mediante un proceso constitucional (Uhr, 1992,
1993a; Banfield, 1975: 587-588). Un plan de rendicin de cuentas constituye un acuerdo de obligaciones adeudadas por un conjunto de funcionarios pblicos a otro y en ltima instancia al pblico (Uhr, 1992,
1993a). El plan de rendicin de cuentas debera definir a quin debe
uno responder (Caiden, 1988: 34-35). Tales acuerdos varan considerablemente en las democracias modernas, pero comnmente requieren
que los representantes pblicos estn obligados a explicar su titularidad

48

delmer d. dunn

en la oficina pblica. Debido a que los funcionarios pblicos no electos


ejercen gran influencia en los gobiernos democrticos, una rendicin
de cuentas efectiva abarca dos tipos de transacciones de compromiso:
un grupo de funcionarios pblicos, como la burocracia, quien a su vez
rinde cuentas de sus actividades a otro grupo, como los legisladores,
quienes toman debida consideracin y retroalimentan al sistema poltico
con su apreciacin de los hechos y, mediante ese mecanismo, al pueblo.
Para que la rendicin de cuentas pueda sustentar responsividad, sta
debe estar provista de sanciones y recompensas. En la relacin entre
el electorado y los funcionarios pblicos electos, el electorado puede
sancionar mediante la contraccin o retiro de su respaldo poltico y
posiblemente votando contra los funcionarios pblicos electos en la
eleccin siguiente. Es obvio que la destitucin de la oficina pblica
constituye la ltima sancin. Este tipo de castigo tambin puede existir
en la relacin entre el electorado y los funcionarios pblicos no electos,
aunque existen reglas que protegen a los servidores pblicos contra
despidos, excepto en casos de una conducta delictiva. Sin embargo, en
la relacin principal-agente entre los funcionarios pblicos electos y los
no electos existen otras sanciones aparte de la destitucin o adems
de ella. Dichas sanciones incluyen el descenso de categora, la amonestacin pblica, investigaciones y sanciones econmicas, entre otras
(Peters, 1978: 207-229). Los directores tambin pueden proporcionar
reconocimientos positivos a aquellos que realizan bien su trabajo (Friedrich, 1950: 398).
La responsabilidad constituye otro concepto til para examinar la
combinacin apropiada entre funcionarios electos y asignados en un
gobierno democrtico. As, la responsabilidad se refiere a los poderes
delegados y confiados al gobierno, a la delegacin de autoridad condicional por los principales a los funcionarios pblicos (agentes) para
realizar aquellos trabajos de los que son capaces de hacerse cargo, de
actuar o de proveer. La definicin de responsabilidad suele destacar
la discrecionalidad y el empoderamiento (Burke, 1986: 11-15; Freund,
1960: 37; Pennock, 1960: 4, 27). Un principal puede confiar y dejar
a cargo a un agente que es responsable (Lucas, 1993: 11). Por ende,
los principales esperan que los agentes acten responsablemente y
muestren iniciativa poltico-administrativa y liderazgo, pero tambin
que acepten la responsabilidad cuando las iniciativas no funcionan de
manera correcta o se vuelven pblicamente sospechosas (Friedrich,
1960; Pennock, 1979: 267; Uhr, 1993b).

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

49

Los agentes responsables tambin poseen caractersticas inherentes


que interactan con la responsabilidad externa del cargo asignado por
los principales, tienen un slido concepto de sus deberes y actan
en concierto con una deliberacin completa, profunda y razonada,
en la que se consideran los factores relevantes y las circunstancias
(Pennock, 1979: 267). La responsabilidad puede estar basada en un
curso de accin derivado de un conjunto de ideales (Burke, 1986:
9). Mosher llam subjetiva o psicolgica a este tipo de responsabilidad
ya que indica para quin o por qu uno se siente responsable y se
comporta de manera responsable (Mosher, 1968: 8: vase tambin
Burke, 1986: 8-13; Kernaghan y Langford, 1990: 158; Marx, 1957: 4445). Este sentido de responsabilidad tambin impulsa la anticipacin
del agente, un proceso que va ms all de la influencia del director
sobre el agente. Pero incluso en este sentido de responsabilidad, en el
cual el agente proporciona una autodefinicin de su responsabilidad,
los agentes deben considerar las consecuencias de sus acciones de las
cuales son responsables (Freund, 1960: 29-30).
De manera implcita pero muy importante en la demarcacin de
la responsabilidad, los principales deben definir de modo suficiente
las obligaciones de los agentes, de forma que sta pueda guiar sus acciones, as como dar a los principales una base para calificar las acciones
de los agentes por medio de mecanismos de evaluacin. En general, la
responsabilidad sugiere un investimiento de poder a los agentes por
sus principales mediante una delegacin de autoridad, la aceptacin
de la responsabilidad por los agentes y la discrecionalidad para actuar
con esa autoridad.
El requisito de que los agentes rindan cuentas ante los principales de
la forma como actan en sus responsabilidades al ejercer autoridady
llevar a cabo sus deberes establece la interrelacin entre compromiso
y responsabilidad (Caiden, 1988: 25; Uhr, 1993b: 4). John Uhr hace
notar que la rendicin de cuentas define los lmites dentro de los
cuales las responsabilidades oficiales deben actuar (Uhr, 1993b; 4).
Los agentes consideran o anticipan las consecuencias de sus acciones
conforme ejercen tal discrecionalidad. Sin responsabilidad, su discrecionalidad no tendra trabas y podra conducir a acciones sin respuesta.
La rendicin de cuentas busca asegurar que los agentes tomen sus
deberes seriamente y acten de acuerdo con esas responsabilidades
de una forma que acepten los principales. Ms an, unas responsabilidades bien definidas proporcionan a los agentes un marco de refe-

50

delmer d. dunn

rencia para informar de su discrecionalidad y dan a los principales una


base para juzgar las acciones de sus agentes.
La rendicin de cuentas y la responsabilidad brindan un punto
de partida para considerar la combinacin adecuada entre polticos
electos y el servicio pblico en los gobiernos democrticos; empero,
slo dan un punto de partida, porque los estudiosos de los gobiernos
democrticos no acuerdan cmo debiera ser esa combinacin. Este estudio tiene como objetivo examinar empricamente estos conceptos
conforme interactan en las relaciones entre los funcionarios pblicos
electos de alto nivel y los no electos en un pas democrtico. Los resultados identifican componentes clave de la combinacin entre estos
grupos de importantes funcionarios pblicos que nos permitirn entender mejor cmo trabaja esta relacin.

gobierno del commonwealth australiano

Para examinar dichos conceptos e ilustrar la forma como los funcionarios pblicos electos y no electos se relacionan en una democracia,
este estudio se apoyar en las entrevistas realizadas a altos funcionarios
del gobierno del commonwealth australiano. Australia representa un
hbrido en el grupo de las naciones democrticas y ofrece una definicin nica de gobierno que se encuentra en alguna parte entre el
gobierno de Estados Unidos y el del Reino Unido. El gobierno del
commonwealth australiano (es decir, el federal) se ha descrito como the
Washminster system en referencia a su combinacin de principios derivados del modelo de gobierno parlamentario responsable britnico
de Westminster y de los principios inspirados en el federalismo de Estados Unidos, con una constitucin escrita y una legislatura bicameral,
con poderes sustanciales en cada cmara (Thompson, 1980). Sin embargo, en contraste con el sistema americano, tiene partidos polticos
responsables y opera como una democracia parlamentaria, aunque
no tan pura como la modalidad Westminster en Gran Bretaa (Emy y
Hughes, 1991: 343-350).
Australia representa un buen escenario para este estudio. El gobierno laborista, encabezado por el primer ministro Robert Hawke,
asumi el poder en 1983 y puso en marcha reformas diseadas para incrementar la responsividad de la burocracia. Estas reformas, descritas

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

51

ms adelante, redefinieron la relacin entre los ministros y los jefes


de departamento. Mediante la exploracin de esta relacin, el estudio
busca una mejor comprensin de la rendicin de cuentas, la responsabilidad y la responsividad en una gobernanza democrtica.
Los datos para este estudio provienen de dos grupos de entrevistas
con funcionarios pblicos del gobierno del commonwealth australiano.
El autor condujo el primer grupo de entrevistas entre octubre y diciembre de 1992. En el momento de estas entrevistas, el gabinete
inclua 17 ministros senior, adems del primer ministro. Adicionalmente, un nmero de ministros menores sostena parte de la responsabilidad de ciertas funciones en los departamentos designados.
Las entrevistas de 1992 incluyen a siete ministros del gabinete y ex
ministros, a nueve funcionarios pblicos que encabezaron departamentos en el gobierno nacional australiano (quienes tpicamente
tenan muchos aos de experiencia en el servicio pblico australiano
antes de haber sido nombrados secretarios de departamento) y a
nueve miembros del staff de los ministros, seis de los cuales ostentaban la designacin de consejero senior.
El autor condujo el segundo grupo de entrevistas en octubre de
1996. Este conjunto de entrevistas ofreci la oportunidad de dialogar
con nuevos ministros, mientras que la Coalicin de partidos (liberales
y nacionales) derrotaba al Partido Laborista Australiano en marzo de
1996 despus de 13 aos en el poder. Igualmente, dio la oportunidad
a ministros senior del Partido Laborista de ofrecer sus observaciones
desde una perspectiva de muchos aos en la funcin pblica, pero
ahora sirviendo bajo la oposicin. Aunque el gobierno de Coalicin
redujo el nmero de departamentos de 20 a 18, mantuvo la organizacin departamental bsica del anterior gobierno laborista, con la
concomitante continuacin de los ministros senior y junior. El nuevo
gobierno incorpor a 14 ministros, adicionalmente al primer ministro,
como ministros del gabinete.
Las entrevistas de 1996 incluyeron a cinco miembros del gabinete,
a cuatro miembros senior del staff de los restantes nueve miembros del
gabinete y a cuatro ministros del gabinete del gobierno laborista anterior (todos ellos incluidos en la ronda anterior de entrevistas), cinco
directores actuales de departamento (uno de los cuales fue incluido
en el anterior grupo de entrevistas) y dos jefes anteriores de departamento (ambos ya haban sido entrevistados en el conjunto previo de
entrevistas).

52

delmer d. dunn

Por su parte, las entrevistas con los ministros promediaron cerca


de 30 minutos de duracin, con los miembros del staff poco menos de
45 minutos en la primera sesin de entrevistas y cerca de 35 minutos
en la segunda sesin; y con los secretarios, aproximadamente una
horaen la primera ronda de entrevistas y 45 minutos en la segunda.
Todas las entrevistas fueron grabadas y transcritas, con la promesa
de que, conforme a su disposicin para las entrevistas, no se identificaran en ninguna referencia utilizada en el estudio.

combinacin de ministros, staff ministerial y jefes de departamento

En busca de la responsividad
Los ministros esperan responsividad de sus departamentos. Uno de los
ministros verbaliz su expectativa al establecer: Es tan simple como
que el departamento est ah para servir al gobierno actual de manera
profesional, ejerciendo lealtad en todo momento, sin intervenir en
ningn tipo de polticas (entrevista realizada en octubre de 1996).
Los polticos desean la reeleccin, para lo cual deben construir un historial que convoque a la aprobacin del votante en la siguiente eleccin
(Manin, 1997: 178-179). Ellos creen que controlar los recursos de la
burocracia contribuye a su meta (Silberman, 1993: 54). Colin Campbell
y John Halligan escribieron que en la dcada de 1970 en Australia:
La burocracia era vista como demasiado elitista, muy independiente, demasiado irrelevante e insuficientemente responsiva []. La reaccin consisti en
confrontar el monopolio de los servidores pblicos sobre el asesoramiento a
los ministros y en cuestionar su indispensabilidad en los procesos de gobierno
(Campbell y Halligan, 1992: 201-202).

Muchos lderes del partido laborista conformaron sus puntos de vista


de la burocracia con base en la experiencia del partido en el gobierno
de 1972 a 1975, cuando ellos asumieron el poder despus de que los
partidos de coalicin haban estado en el poder durante ms de 20
aos. Un secretario de departamento explic:

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

53

Era un servicio pblico en el que la seguridad en la titularidad de los jefes


de departamento era absoluta y en la cual la nica persona en el servicio era
aquella que entr al servicio desde la base y gradualmente forj su camino
hacia la cima. Haba existido un gobierno durante 23 aos; por tanto, exista
cierta satisfaccin con el statu quo. Y el servicio pblico se vea o perciba como
un obstculo al rpido cambio (entrevista realizada al secretario de departamento en octubre de 1992).

Con dicho antecedente, el gobierno de Hawke cambi el proceso de


seleccin de los jefes de departamento para lograr ms responsividad
de la burocracia del commonwealth. El cambio aport al primer ministro
y al ministro de departamento un mayor control sobre los nombramientos. Antes de 1987, cuando se generaba una vacante en alguna de
esas posiciones, el Comit del Servicio Pblico elaboraba una lista corta
de servidores pblicos disponibles para ocuparla, de la cual escogan
con frecuencia el ministro y el primer ministro. Desde 1987, el secretario del Departamento del Primer Ministro y el Gabinete, nombrado
por el primer ministro, realizan la funcin previamente llevada a cabo
por el Comit del Servicio Pblico. Esto traslad el control sobre esos
nombramientos al gobierno en turno (Campbell y Halligan, 1992: 50,
206-208; Halligan y Power, 1992: 89-91; Hawke, 1989; Hyslop, 1993:
73-75). Adems, los gobiernos laboristas nombraron jefes departamentales por trminos de cinco aos, aunque algunos fueron remplazados
antes de finalizar su nominacin, al asignarlos por lo comn a otros
departamentos. De hecho, los jefes departamentales durante los gobiernos laboristas (1983-1996) sirvieron en ciertos departamentos durante un promedio de 39 meses, un poco ms de tres aos (Dunn, 1997:
45). Finalmente, el gobierno de Hawke cambi de manera apropiada
el ttulo de jefe de departamento o de jefe permanente al de secretario
de departamento. La llegada del nuevo gobierno de coalicin indicaba
qu tanto haba cambiado este control. El nuevo gobierno remplaz a
seis de 20 jefes departamentales y dos ms dejaron el puesto a finales
de 1996. Con todo y eso, los nuevos jefes departamentales solan tener
gran experiencia en el sector pblico.
Una segunda reforma del gobierno de Hawke se centr en incrementar la capacidad de los ministros para lograr responsividad de la
burocracia mediante la provisin de ms recursos humanos a los ministerios. Este proceso empez al inicio de la dcada de los setenta,
con la llegada de un anterior gobierno laborista, pero disminuy en

54

delmer d. dunn

alguna medida cuando el gobierno liberal-nacional reasumi el poder


en 1975. El gobierno de Hawke destac de nuevo y reforz las plantillas ministeriales cuando asumi el poder en 1983 (Campbell y Halligan, 1992: 202-203; Forward, 1977; Halligan y Power, 1992: 75, 76,
81-84; Mediansky y Nockles, 1975, 1981; Smith, 1977; Warhurst, 1988:
336-339; Weller, 1980, 1983; y Yeend, 1979); adems, dicho gobierno
empez con 224 miembros en la plantilla en 1983 (Walter, 1986: 115)
y el gobierno laborista con el primer ministro Paul Keating termin
con 481 (Ministerial Directory, octubre de 1995). Cuando los laboristas
perdieron el poder, el tpico ministro de gabinete tena una plantilla
de 10 a 12 miembros con responsabilidades relacionadas con la poltica. Los ministros que no pertenecan al gabinete utilizaban entre
cinco y siete individuos en estas categoras, mientras que los secretarios parlamentarios tenan de dos a cuatro. El personal adicional
inclua a dos o tres miembros secretario-administrativos en la plantilla
para ambos tipos de ministros y uno para los secretarios parlamentarios e igualmente tres miembros de la plantilla de la oficina electoral
tanto para los ministros como para los secretarios parlamentarios. El
nuevo gobierno de coalicin continu incrementando de manera significativa la plantilla de personal, aunque el nmero total disminuy
a 423 (Ministerial Directory, julio de 1996). En general, cada oficina
ministerial o secretara parlamentaria en el nuevo gobierno tena uno
o dos miembros menos en las categoras de plantillas relacionadas con
la poltica en comparacin con su contraparte laborista a finales de sus
13 aos en el poder.
Aunque el gobierno de Hawke en 1993 y el de Howard en 1996 adoptaron procedimientos centralizados para nombrar a la plantilla ministerial, los ministros seleccionaron individualmente a los miembros de
su plantilla. Desde el punto de vista histrico, la plantilla ministerial inclua personal asignado a los departamentos y esta prctica se mantuvo,
pero el incremento de la plantilla de asistentes por el gobierno laborista incluy la contratacin de personal con mayor diversidad de formacin que la dada anteriormente. Adems, los ministros asignaron
miembros de la plantilla a responsabilidades de mayor importancia,
de manera que se volviesen actores clave en la definicin de responsabilidades y el ejercicio de la rendicin de cuentas, como se indica ms
adelante.

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

55

Definicin de la responsabilidad
Para que las burocracias sean responsivas, los lderes polticos deben definir las responsabilidades de las burocracias. Mientras esto no suceda,
los que forman parte de la burocracia sern menos propensos a actuar
de forma concordante con las preferencias de sus superiores electos,
porque desconocen esas preferencias o cmo transformarlas del presente hacia diferentes polticas o a la implantacin de procedimientos.
Por tanto, la transformacin de preferencias polticamente definidas a
polticas administrativas puede fracasar debido a que los lderes electos
no proveen de decisiones claras a las burocracias. Tres meses despus
de que los australianos eligieron al nuevo gobierno de coalicin a
inicios de marzo de 1996, los funcionarios del Departamento de Defensa se quejaron de no saber qu quera su nuevo ministro:
Sin embargo, 100 das del gobierno de coalicin han ido y venido con McLachlan
(el ministro de Defensa) entre el puente y el cuarto de mquinas de la defensa
mirando cmo es cada vez ms irritable la inactividad. Estamos abajo en el
cuarto de mquinas, pero no llega nada en el telgrafo dice uno de los oficiales. Todos observamos la aguja, pero sta no se mueve (Lague, 1996).

Dicho ministro posteriormente design un comit de estudio para


examinar las declaraciones que en 1997 report el Departamento de
Defensa Australiano. No obstante, este ejemplo ilustra cmo la falta
delos funcionarios electos en proveer una direccin a la burocracia
hace difcil que los oficiales de carrera sean responsivos. Un secretario
de departamento, al referirse a un ministro laborista, declar: Tuve
una vez un ministro que mostraba una evidente falta de confianza,
pero una falla ms grave era tratar de articular claramente la visin
que l tena. El departamento batallaba por entender qu diablos era
lo que quera (entrevista llevada a cabo en octubre de 1996). Otro
secretario de departamento explicaba la dificultad de los ministros
para enviar seales claras a la burocracia: Frecuentemente se debe a
que los ministros no saben qu quieren hasta que lo ven. Y necesitan
algo que pulir, o a que responder (entrevista realizada en octubre de
1996).
Cmo definen los ministros las responsabilidades de sus departamentos? Los ministros efectivos reconocen la importancia de su
papel en dar esta definicin. Los ministros pueden aportar una clara

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delmer d. dunn

direccin. Un ministro indic la forma de lograr que el departamento


responda:
Bueno, supongo que obtengo lo mejor de la gente al ser demandante. S muy
bien lo que quiero y cmo quiero obtenerlo y exijo un trabajo extremadamente
de alta calidad. Pero trato y doy retroalimentacin constante, esperanzado en
identificar con cierta precisin qu deseo, sin dejar al personal especular sin
gua o con mensajes contradictorios; eso es importante. Adems, si algo no
me gusta decirle por qu no me gusta y no slo expresar: Esto no me gusta,
hgalo otra vez (entrevista efectuada en diciembre de 1992).

Otro ministro dio una opinin similar: Bueno, es la capacidad para


decir al departamento que estn equivocados, o sea, eso no es lo que
vamos a hacer (entrevista realizada en noviembre de 1992). Un tercer
ministro ofreci la observacin siguiente:
Pienso que es muy importante que el ministro establezca los lineamientos polticos. Lo que quiero decir con eso no es en relacin con los lineamientos
partidistas, pero s que el ministro es el jefe y no hay ms. Tengo el tipo de personalidad que me permite hacer eso rpidamente, pero tambin pienso que
uno obtiene una mejor respuesta del departamento si te respetan (entrevista
en octubre de 1996).

Los ministros australianos y los jefes de departamento reportaron


que proveer de direccin a los departamentos funciona mejor en las
comunicaciones bilaterales, de ida y vuelta, cuando se trata de asuntos
de poltica entre el ministro y el departamento durante el desarrollo de
nuevas polticas. Adems, informaron que en la mayora de los casos
se desarrolla una relacin complementaria entre ministros y departamentos en cuanto al desarrollo de polticas. Por ejemplo, los secretarios
estn convencidos de que sus departamentos deben desempear un
papel primordial en el desarrollo de polticas. Un secretario inform
al respecto:
[Nosotros] hemos tenido estrechas relaciones con los ministerios y sus oficinas.
El proceso de decisin de qu asuntos presupuestales se presentarn al gabinete es uno que pasa a travs de un comit de poltica presupuestal y que
consta del ministro, algunos miembros del personal del ministro y altos funcionarios en el departamento. [ste] es un genuino intento por identificar cules

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

57

son las prioridades, por dejar claramente asentados los hechos y problemas,
as como por plantear el adecuado conjunto de sugerencias y soluciones que
podran convertirse en propuestas (entrevista hecha en octubre de 1992).

No todos los ministros crean reuniones de tal formalidad para


planear las iniciativas polticas para un ao dado; sin embargo, los departamentos encuentran amplia oportunidad de dar su opinin para
el desarrollo de polticas. Un secretario de departamento indic: Mi
punto de vista general es que el departamento debera aportar propuestas y recomendaciones en todos los casos y no slo dar opciones.
Uno puede dar opciones, pero le dirn: Bien, creo que sta es la que
debe tomar (entrevista realizada en octubre de 1992). El aporte departamental al desarrollo de polticas tambin implica evaluar las posiciones de los diversos participantes en el proceso. De acuerdo con un
jefe de departamento: La influencia que creo tener, en realidad que
el departamento tiene, consiste en hacer un balance de los grupos de
inters para asegurar que los parlamentarios y el ministro en particular el primer ministro estn al tanto de las posibles implicaciones
en una economa ms amplia de [la posicin] de los grupos de inters
(entrevista realizada en octubre de 1992).
Los ministros esperan que los departamentos participen en el desarrollo de polticas. Un ministro estableci que el asesor [en el staff
personal del ministro] poda tener la idea o el ministro pudo dar la
idea al asesor o hablar de las ideas, pero el desarrollo de sta dependa
en mucho de los recursos polticos del departamento (entrevista
efectuada en noviembre de 1992). Conforme a lo expresado por un
ministro:
Tericamente, dira que en esencia el ministro es responsable del curso de
accin del departamento y de su direccin poltica, es decir, cuando no surgen
asuntos referentes a los cursos de accin, pero s de problemas que tienen
claras implicaciones polticas, la direccin debe provenir del ministro. Por otra
parte, no siempre funciona as en la prctica en el sentido de que el departamento desempea un papel importante en la elaboracin de polticas porque
tiene recursos que ni el partido ni el ministro poseen. As, pienso que es correcto decir que por lo menos en dos de tres departamentos en que estuve a
cargo de la direccin, los lineamientos de poltica general fueron determinados
por elministro [] gran parte del desarrollo de partes significativas de la poltica procede del departamento (entrevista en noviembre de 1992).

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delmer d. dunn

Parte de la aportacin poltica de los departamentos consiste en advertir a los ministros de las consecuencias negativas de una poltica.
Conforme lo expres un ministro: Dije que quera se me informase de
los pros y contras de todo, de forma que no anduviera por ah viviendo
en un paraso de tontos. Despus de todo, debo defender cualquier
decisin que tome. Y si desconozco las partes negativas, entonces no
estoy preparado para contestar. Puedo decidir seguir adelante a pesar
de las negativas, pero necesito saber cules son (entrevista llevada a
cabo en octubre de 1996).
Los ministros reconocen la influencia de los departamentos en la
direccin de la poltica que los ministros aplican al departamento. De
acuerdo con lo descrito por un ministro, las intenciones polticas de
los ministros son muchas veces moderadas como resultado del intercambio entre el ministro, su oficina y su departamento (entrevista
realizada en noviembre de 1992). Parte de la razn de que los departamentos puedan alterar la direccin que de otra forma los ministros les
hubiesen marcado radica en el deseo de los ministros de evitar incurrir
en costosos errores polticos innecesarios. Un ministro explic este razonamiento: Es el caso de no slo elaborar polticas pblicas sensatas.
Creo que es buen sentido poltico y una buena forma de proteger sus
espaldas, porque en realidad lo ltimo que un ministro desea es un
montn de burcratas que tratan de decirle lo que quiere or (entrevista en noviembre de 1992). Este ministro hizo notar la inutilidad dela
experiencia de la burocracia para lograr sus metas y explic por qu
la mayora prefiere una reaccin y un sugerente consejo de los servidores pblicos (Attlee, 1954: 310).
En general, no hay duda de que la informacin que modera las
intenciones de los ministros vara de caso en caso y de ministro en
ministro. La informacin puede incluir implicaciones administrativas
prcticas para impulsar las nuevas polticas (Young y Sloman, 1982: 3031), aclaraciones basadas en la memoria institucional de la burocracia
o en el anlisis que correlaciona la propuesta del ministro con la poltica actual. Este proceso sugiere otro de desarrollo de polticas que
destaca la combinacin de las perspectivas de los ministros con la de
los departamentos. Obviamente, el ministro debe aportar realidad y
preferencia segn se definen las polticas (Blondel, 1991: 6-7; Attlee,
1954); sin embargo, la burocracia tambin participa en el desarrollo
de la poltica porque los ministros confan en que la direccin que finalmente plantean a los departamentos se beneficia de la informacin

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

59

dada por los departamentos al ministro. En consecuencia, los departamentos participan en la definicin de la responsabilidad otorgada a
ellos por los ministros. Su contribucin a la definicin suministra una
percepcin departamental enriquecida por las preferencias ministeriales que definen la responsabilidad, adems de desarrollar ideas y
poner en prctica polticas que el gabinete y el parlamento eventualmente aprobarn.
El personal ministerial desempea tambin un papel clave en la definicin de responsabilidades de los departamentos en el gobierno del
commonwealth australiano. Un ministro aclaraba: Creo que [nombre de
un miembro del personal] estara de acuerdo en que en algunos casos
monitorear es casi la responsabilidad ms importante que tenemos,
pero se transforma en ms que monitoreo: es la interaccin directa
siempre que el surgimiento de cambios en la poltica o las reacciones a
circunstancias problemticas se vuelven el orden del da (entrevista en
octubre de 1996). En este sentido, el personal se vuelve una extensin
del ministro para proveer direcciones al departamento, retroalimentar
al ministro e interpretar lo que el ministro requiere. Un miembro del
personal declar:
Bueno, gran parte [de las tareas del personal] implica informar al departamento acerca de los puntos de vista del ministro en relacin con algunos
asuntos. A menudo l har sus observaciones y las reconsiderar de la
misma manera cuando exprese claramente sus puntos de vista; nuestro
papel consiste slo en interpretar sus manuscritos. Pero en otras ocasiones
solicitar que algunos de sus puntos de vista se transmitan al departamento
o aportar antecedentes adicionales que complementarn lo que ha escrito y, ya sea porque se nos requiera o porque lo consideremos de sentido
comn, comunicamos estas ideas adicionales al departamento para ayudar
a guiar en la formulacin y puesta en marcha de polticas (entrevista en
noviembre de 1992).

El personal ministerial trabaja tambin para facilitar el contacto


del ministro con el departamento. Cmo ocurre esto? Un miembro
del personal indic que el personal del departamento suele solicitar
orientacin al decir: No estamos muy seguros de cmo funciona esto.
Usted qu piensa? (entrevista en noviembre de 1992). Un miembro
del staff del ministro expuso la amplitud de este contacto, normalmente
iniciado por el departamento: Oh, yo podra recibir entre 10 y 40

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delmer d. dunn

llamadas telefnicas [del departamento], lo cual depende del da. Fcilmente recibo 20 correos electrnicos al da provenientes del departamento (entrevista en octubre de 1996). Un jefe de departamento
explic la razn de esta extensa interaccin:
Ellos [el personal] entienden mucho mejor la mente del ministro que cualquiera en el departamento, as que cuando l escribe acerca de algo: No
estoy de acuerdo con esto, por favor haga tal y cual cosa, el jefe del departamento puede llamar al miembro del personal ministerial y preguntarle:
Bueno, por qu dijo esto? Y ellos pueden explicar los antecedentes o, si el
significado no es muy claro, pueden llamar y expresar: Bueno, sabe usted
qu significa esto? (entrevista realizada en octubre de 1992).

La frecuente interaccin del personal ministerial con el ministro


da a aqul la gran oportunidad de interpretar los puntos de vista del
ministro y sus posibles reacciones y planteamientos. Esta informacin
pueden utilizarla entonces para definir la responsabilidad departamental. Un miembro del personal declar al respecto:
Bueno, nosotros tenemos una reunin con l cada maana que est aqu.
Nuestro personal [l] nos dice cmo se siente acerca de todo. Pero pienso que
uno, despus de haber trabajado para un ministro por un tiempo considerable,
tiene un buen sentido de cmo va a reaccionar. Y por la naturaleza del trabajo,
uno no trabajara para ellos en estos empleos a menos que hubiera cierta simpata (entrevista realizada en noviembre de 1992).

Existe mucha interaccin informal entre los ministros y su personal,


lo que tambin facilita aprender las preferencias del ministro. Uno de
los miembros del personal indic: En los tiempos de espera, cuando
el Parlamento est en sesin, l trabaja en esa oficina y nuestras puertas
se encuentran abiertas, as que de manera constante platicamos entre
nosotros. Probablemente hablamos unas 30 veces al da y puede ser
que cada da uno tenga tal vez una lluvia de ideas de media hora o
ms acerca de qu estamos haciendo (entrevista en octubre de 1996).
La frecuente interaccin formal e informal repetidamente da lugar a
unprofundo entendimiento de las preferencias del (la) ministro(a),
aun hasta de lo que probablemente piensa u opina acerca de una variedad de situaciones. Un miembro del personal expres: He notado
que uno desarrolla cierto tipo de relacin casi de percepcin extrasen-

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

61

sorial (esp por sus siglas en ingls), en la que uno trata de anticipar sus
pensamientos, la mayora de las veces correctamente (entrevista en
octubre de 1996). En consecuencia, el personal ampla la capacidad del
ministro para definir la responsabilidad departamental.

Cmo ejercer la rendicin de cuentas


El ministro, el departamento y el personal ministerial trabajan unidos
en varias formas para definir la responsabilidad del departamento en la
formulacin de polticas. Esta definicin se transforma en la base sobre
la cual el ministro mantiene al departamento como responsable de la
puesta en marcha de la poltica. La relacin de responsabilidad entre
principal y agente fluye ms en una sola direccin en una gubernatura
democrtica del funcionario pblico electo a la burocracia, que el flujo
en ambas direcciones indicado al establecer la responsabilidad departamental; sin embargo, significativamente, los procesos de responsabilidad y compromiso suelen interrelacionarse, como se reflej en la
formulacin de la poltica en Australia. En este sentido, aun cuando el
departamento se ocupa de acciones que ayudan al ministro a definir
su responsabilidad, el ministro y el personal ministerial se encargan de
ejercer las prcticas de compromiso con el departamento.
El personal ministerial desempea un papel clave en la relacin de
rendicin de cuentas con los departamentos y lo hace en una variedad
de formas. En el desarrollo de poltica, el personal evala el trabajo
escrito por el departamento antes de llevarlo al ministro. Tambin el
personal ministerial evala escritos, borradores de comunicaciones al
gabinete, propuestas de poltica, borradores de discursos o cualquier
otro asunto preparado por el departamento. Un ministro destac el
papel bsico de la evaluacin realizada por el personal: [Los] asesores estn aqu como filtros para lidiar con los asuntos que me llegan
desde el departamento y para decirme si son buenos, malos o indiferentes, o si son respuestas a cuestiones que plante, si solicit algo, o
si son sensibles y slidos en trminos de cualquier objetivo que tratemos de alcanzar (entrevista en diciembre de 1992). Un miembro
del personal explic en detalle la forma como trabaja el personal en
la mayora de las oficinas ministeriales para analizar las propuestas
departamentales:

62

delmer d. dunn

Cuando se presenta un escrito, ste va al principal asesor de esa poltica para su


consideracin y comentarios. Ahora en esta etapa podr ser que necesite una
consulta adicional [del departamento] porque el escrito no es claro en un rea
especfica o porque saben que el ministro querr que se mire un ngulo en particular. [Nosotros] podemos decidir en esta etapa si regresar al departamento
para buscar mayor aclaracin o ms informacin. Una vez revisada regresa
a m. Y antes de pasar a la siguiente fase reviso todo. En esa etapa, tambin
puedo optar por regresar con uno de mis asesores o volver al departamento
para buscar ms informacin y clarificacin. Entonces escribiremos nuestras
recomendaciones y someteremos los escritos al ministro, quien a su vez los
revisar con conocimiento de las recomendaciones departamentales, nuestras
sugerencias y un cuadro tan completo como sea posible exponerle y en ese
momento l tomar su decisin.
En algunas ocasiones, l discutir los asuntos con nosotros y en otras
no. En otros casos, l los discutir con el departamento antes de tomar una
decisin acerca de un asunto especfico (entrevista realizada en octubre de
1996).

Una vez que el ministro toma una decisin relacionada con la direccin de la poltica, la oficina espera que el departamento siga esa
decisin y disee los detalles de la poltica y posteriormente la ponga
en prctica, de forma que est de acuerdo con los objetivos. Cuando
los departamentos fracasan por resistencia al cambio o porque no
entienden la posicin del ministro, el personal ministerial deber responder. Un miembro del personal explic:
Cuando se toma la decisin, el departamento pone en marcha la decisin.
Tambin cuando el personal del departamento se enfrenta a una nueva situacin o pone en prctica la poltica, frecuentemente regresa con el ministro
con recomendaciones acerca de cmo podra funcionar y dems. Estas recomendaciones estn de acuerdo con la intencin de la poltica? Y nosotros
por lo general diremos: Mire, esto no es lo que tenamos en mente cuando el
gobierno determin esta direccin de poltica, esta ruta. Algunas veces esto
significa que regresar directamente al departamento, en cuyo caso uno dir:
Lo siento, empiece de nuevo. La semana pasada hice eso con unas recomendaciones. Dije: Mire, esto no se parece en nada a lo que quiere el ministro.
l le dio una firme y clara instruccin respecto al camino que quiere seguir.
Usted le sita en una ruta diferente, pero ignora una decisin poltica que ya se
ha tomado. As que, por favor, tenga eso en consideracin cuando presente el

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

63

resultado y regrese con recomendaciones que se apeguen a la decisin (entrevista llevada a cabo en octubre de 1996.)

En general, los secretarios de departamento informan que la mayora de los ministros y sus oficinas no intervienen en el trabajo cotidiano del departamento una vez que una nueva poltica se ha puesto
en prctica. Un ministro explic la racionalidad de esta caracterstica
de participacin ministerial en la administracin:
Espero que mi secretario esto podra parecer obvio, pero no creo que lo sea
administre el departamento. Y el reverso de ello es que yo no administro el departamento, sino que me mantengo alejado. No podra hacerle responsable de
administrar su departamento si yo metiese las manos; ms bien, me mantengo
activamente alejado. Por tanto, l es totalmente responsable de lo bueno y lo
malo (entrevista realizada en octubre de 1996).

Sin embargo, los ministros intervienen, ya sea directamente o por


medio de su personal, cuando el departamento comete un error que
provoca consecuencias polticas negativas o una mala publicidad. Un
ministro, al exponer la forma como los servidores pblicos podran
ejercer discrecionalidad, explic:
[L]a regla general que aplico es que ellos tienen que juzgar si habr consecuencias
polticas es decir, publicidad desfavorable al cuestionar lo que se hace. Si
piensan que es probable que haya consecuencias, creo que cualquier situacin
como sa debiesen reportarla a sus superiores inmediatos, seguir adelante y
tomar la decisin de si es algo que necesite mi atencin o si pueden manejarla
ellos mismos, considerando que si la manejan y la situacin explota, entonces
enfrentarn las consecuencias (entrevista realizada en noviembre de 1992).

Las reuniones peridicas que la mayora de los ministros sostienen


con el personal de su departamento tambin proveen el entorno para
ejercer la responsabilidad. Un secretario de departamento aclar:
Con la mayora de los ministros usted se reunir por ejemplo una
vez por semana a una hora determinada y revisarn todos los asuntos
relacionados con los puntos de vista del ministro. Entonces tendr la
oportunidad de decir que las cosas van muy mal. He odo reportes
terribles acerca de esta rea, como que el personal es tosco o cualquier
cosa as (entrevista llevada a cabo en octubre de 1996).

64

delmer d. dunn

El hecho de que la mayora de los ministros y secretarios de departamento reportan que los ministros no se involucran con la administracin diaria no significa que la direccin poltica cotidiana de las
actividades departamentales no suceda. La realidad de que los departamentos sepan que los ministros y su personal pueden someterlos a un
monitoreo peridico tiene su trascendencia. Que los departamentos
no puedan predecir cundo tal monitoreo va a ocurrir incrementa sus
efectos potenciales; sin embargo, ms all de esto, la funcin de supervisin que desarrollan los ministros proporciona informacin a los
departamentos para que a su vez puedan anticipar las reacciones del
ministro. Esta anticipacin se transforma entonces en la manera como el
personal del departamento define su responsabilidad, con lo cual crea
un enlace entre los mecanismos de responsabilidad y su influencia, al
retroalimentar los procesos que ayudan a los funcionarios pblicos no
electos a definir sus responsabilidades.

Logro de la responsividad
La evaluacin por los funcionarios pblicos electos de las relaciones
entre ellos y la burocracia constituye una importante prueba de qu
tan bien funciona el control poltico de la democracia. Los ministros
buscan responsividad de manera que puedan alcanzar sus metas polticas. Desean influir en la poltica y quieren que otros sean capaces de
evaluar su influencia de forma similar a lo expresado por un miembro
del personal:
[Mi ministro] es un muy buen ejemplo de un ministro que ha abierto un nuevo
camino en la agenda. [l] ha demostrado no slo gran capacidad para administrar efectivamente un enorme departamento de Estado, sino creo que muy
hbilmente ha demostrado una capacidad de modernizar la poltica y estrategia en formas que tuvieron consecuencias de largo alcance y generalmente
de un modo que no siempre est en armona con el pensamiento y consejo
departamental (entrevista efectuada en diciembre de 1992).

Los ministros informan que la resistencia de la burocracia requiere


persistencia por su parte para mejorar la burocracia:

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

65

Puedo recordar en los primeros das [de su carrera como ministro] un asunto especfico en el cual un importante servidor pblico tena puntos de vista muy particulares que discordaban de los mos. Esto fue un proceso muy doloroso, pues lo
que yo quera modificar cambiaba slo marginalmente. Era una serie de operaciones a travs de un nmero de obstculos. [Si] un ministro desea cambiar algo
que realmente va en contra de lo que el departamento quiere hacer, entonces
es un proceso mucho ms costoso en tiempo y esfuerzo que cuando lo que el
ministro quiere cambiar est vagamente en concordancia con lo que el departamento desea. Pero la mayora de los jefes departamentales se ve bsicamente
a s misma como trabajando para el ministro, pero aportando su propia experiencia. Y se es el tipo de debate que pondra, en la mayora de los casos, como
una situacin creativa y productiva (entrevista realizada en noviembre de 1992).

En general, los ministros del gobierno laborista informaron de una


relacin productiva con los departamentos y el personal y piensan que
encontraron capacidad de respuesta de la burocracia a la direccin
poltica. Un ministro relat esta experiencia:
Tenemos un sistema en el cual, en su mayor parte, los servidores pblicos
obedecen a los ministros. Nadie viene aqu a decirme que no har algo. Ellos
pueden tener buenas razones por las que no lo haran y les escucho. No existe
obstruccin de las rdenes por los servidores pblicos. Es justamente un
sistema de mando centralista-democrtico en este proceso (entrevista en noviembre de 1992).

Otro ministro expuso la ms tpica actitud del papel del departamento en la formulacin de la poltica:
[E]llos saben la direccin que el gobierno tomar. Por ello, la mayora del
consejo que usted recibir es uno que no tendr dificultad en recibir; pero,
como dije, ellos no dudarn en intentarlo. Pienso que eso es bueno, porque
personalmente mi punto de vista es que por lo menos cuenta con personal
fuertemente motivado por la agenda y tiene una opinin de ella. Si se asume
que usted aprende a reconocer cules son esas tendencias, usted sabe que la
gente vendr de manera constante con una tendencia particular, y si usted
est en desacuerdo con ella podr descartarla por esa razn y entonces llegar
a un momento en que slo est de acuerdo en disentir con los burcratas que
tienen ese punto de vista y decirles qu quiere usted exactamente; sin embargo,
eso no es un problema (entrevista en diciembre de 1992).

66

delmer d. dunn

La mayora de los ministros destac el carcter colaborativo de las relaciones con sus departamentos, el cual les permite combinar las diversas
perspectivas de ministros y departamentos. La recientemente acuada
coalicin de ministros sum otra opinin que corrobora la responsividad de la burocracia en Australia. Ellos llegaron al poder despus de
13 aos de estar en la oposicin en espera de encontrar resistencia de
los departamentos; sin embargo, cuatro de los cinco entrevistados para
este estudio reportaron satisfaccin con sus departamentos y expresaron sorpresa de qu tan responsivos haban sido. Uno de ellos indic:
La relacin con el departamento fue sorprendentemente buena. Tenamos una gran agenda de reforma. Ellos no eran un departamento
que aceptara esta agenda, pero los trat como profesionales y actuaron
en ese sentido y realmente no se resistieron al cambio en la forma como
yo haba pensado que lo haran (entrevista en octubre de 1996).
Con base en estas entrevistas, cmo podemos resumir de la mejor
manera la relacin entre funcionarios pblicos electos y designados
en el gobierno nacional australiano, especialmente en relacin con
las realizadas en los gobiernos laboristas de Hawke y Keating? Para
ayudar en esta tarea, permtasenos examinar un modelo propuesto
por Laver y Shepsle que busca conocer cmo esta combinacin de
servidores pblicos y funcionarios pblicos electos toma forma, particularmente en escenarios parlamentarios. Para elaborar el modelo
se varan las relaciones entre los ministros y el gabinete, el amplio
cuerpo legislativo y el servicio civil. Un gobierno burocrtico
enfoca su poder en poner en marcha la poltica pblica en el servicio
civil de carrera. Un gobierno legislativo decide toda la poltica en
la legislacin, de tal modo que el gabinete lo implementa de manera
mecnica. En un gobierno originalmente ministerial, un primer
ministro domina el ejecutivo colectivo. En un gobierno partidista,
el Poder Ejecutivo est integrado por miembros sujetos a la disciplina de un partido bien organizado y las camarillas ejercen un gran
poder. En los gobiernos de gabinete, un ejecutivo poderoso toma
las decisiones colectivas y amalgama a sus miembros. Finalmente,
un gobierno ministerial, que Laver y Shepsle favorecen, tiene un
Poder Ejecutivo en el que los ministros individuales, as como los
jefes de departamentos ms importantes influyen de manera significativa en la poltica bajo su jurisdiccin (Laver y Shepsle, 1994: 5-8).
La relacin general entre la administracin y la poltica en Australia
hace a su gobierno de categora ministerial segn la definicin dada

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

67

por Laver y Shepsle. En Australia, tanto los funcionarios pblicos


electos como los designados reconocen la necesidad de cooperacin
y buena comunicacin. Ambos grupos de funcionarios respetan la relativa contribucin que cada uno de ellos aporta al proceso poltico.
As, la resistencia a la direccin ministerial ocurre, pero esas instancias
no dominan la discusin. De hecho, la resistencia del departamento
que cruza la lnea y presenta sus puntos de vista de forma satisfactoriamente agresiva no sucede con frecuencia, de acuerdo con los entrevistados en este estudio. Cuando la resistencia cruza la lnea, los ministros
confan en tener la influencia y el poder necesarios para contrarrestar
efectivamente tales movimientos. El nivel de satisfaccin de los ministros respecto a la relacin entre poltica y burocracia constituye
una importante medida de la efectividad de esa relacin. Al aplicar
esa medida, los ministros australianos declararon que la relacin era
efectiva.

Discusin
Las teoras democrticas no aportan una final y definitiva respuesta
cuando se trata de establecer claramente la responsabilidad de la
burocracia o de los caminos ms apropiados mediante los cuales los
funcionarios pblicos electos de instituciones particularmente representativas tendrn en cuenta las acciones de la burocracia. Tampoco
es clara en cuanto a las formas que se consideran ms apropiadas para
supervisar a las instituciones. Dadas estas ambigedades, uno debe
tener cuidado en llegar a conclusiones aprendidas en una democracia
para aplicarlas a otra; sin embargo, el ejemplo australiano provee importantes seales acerca de lo que es trascendente en los procesos de
desarrollo de la rendicin de cuentas y la responsabilidad para lograr
responsividad en un gobierno democrtico. Qu se puede inferir de
las entrevistas con los polticos y burcratas de ms alto rango en Australia respecto a las dinmicas fundamentales de responsabilidad y
compromiso y la interaccin entre ellas para asegurar responsividad
de la burocracia?
Los gobiernos laboristas de Australia reforzaron los componentes de
responsabilidad-rendicin de cuentas de las relaciones departamentoministeriales durante su gobierno entre 1983 y 1996. El control ms
directo por los jefes de departamento nombrados por los funcionarios

68

delmer d. dunn

pblicos electos tuvo como objetivo colocar a las personas competentes para dirigir y administrar los departamentos y a quienes compartieran las metas del gobierno o que estuviesen dispuestos a ayudar al
gobierno a lograr sus objetivos. El gobierno de Hawke intensific este
proceso en 1987 al disear un plan de reorganizacin que cre nuevos
departamentos y dio la oportunidad de remplazar o remover a jefes
departamentales. El resultado, conforme a un ministro, fue:
la tendencia que pareci tener lugar en todos esos departamentos en el sentido
de que burcratas dinmicos e innovadores fueron colocados a cargo y a lo
largo de la lnea de mando hasta los niveles de secretario adjunto y primer
asistente de secretario, quienes frecuentemente estaban muy apegados a la
idea del cambio. Ahora bien, usted no dira que tuvo problemas con la inercia
burocrtica (entrevista realizada en noviembre de 1992).

En estos casos, el secretario del departamento realiz nombramientos en la parte baja de la jerarqua, pero consider la capacidad de
las personas asignadas a esos puestos para trabajar bien con el ministro.
Asimismo, esos individuos, al igual que los jefes de departamento, casi
siempre surgieron de las filas de los funcionarios pblicos de carrera.
Desarrollar mayor control poltico sobre el nombramiento y continuidad de los jefes de departamento facilita tambin establecer reconocimientos y penalizaciones que mejoran la responsividad. Un ministro
observ al respecto lo siguiente:
En esencia, el ministro controla el destino del jefe de departamento y es claro
que ste(a) lo reconoce, si usted lleva una buena relacin con el burcrata
de ms alto rango y es sensitivo a las preocupaciones de [el ministro] del que
hablamos. Entonces creo que el ministro puede confiar en el jefe del ejecutivo
departamental para asegurarse de que sus puntos de vista prevalezcan y sus
preocupaciones sean atendidas (entrevista llevada a cabo en noviembre de 1992).

El sistema australiano de relaciones ministro-departamentales


tambin establece un importante potencial de reconocimiento para los
jefes de departamento a quienes los ministros ven como capaces y confiables. Ellos pueden ser influyentes participantes en la formulacin
de poltica con los ministros y su personal; as, cuanto mejor sea la
relacin, mayor ser la influencia del departamento con el ministro.
Evidentemente, este potencial de reconocimiento impone tambin

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

69

una sancin potencial. Los departamentos que no tienen un buen


desempeo tienen menos influencia en los ministros. Por tanto, conforme los ministros evalan a los jefes de departamento o toman en
consideracin su trabajo, puede haber tambin consecuencias, en cuyo
caso los jefes de departamento pueden anticipar esas consecuencias
segn realicen su trabajo.
Proveer direccin requiere ms de los funcionarios pblicos electos
que de los jefes de departamento designados. La forma como los mecanismos de responsabilidad y la rendicin de cuentas trabajan en
elsistema australiano depende en gran medida de la relacin entre el
ministro y el jefe de departamento. El sistema parlamentario permite
tener un contacto directo, mucho de l informal, entre los secretarios
de departamento (as como con otros ejecutivos senior en el departamento) y los ministros. El contacto entre el ministro y el personal del
departamento sucede con frecuencia, lo cual facilita que los jefes dedepartamento y otros administradores de alto rango entiendan mejor
cules son las prioridades e intereses ministeriales que les guiarn para
realizar de forma ptima su trabajo. Con el tiempo, el ministro y el secretario establecern una relacin de trabajo funcional (Hyslop, 1993:
14). Los secretarios indicaron cmo llegan a conocer las necesidades y
puntos de vista de los ministros en una variedad de formas:
Usted no va y dice: Muy bien, ministro, qu le interesa de aqu?, sino que
uno observa, durante un mes de su estancia o algo as, qu surge de su inters:
quiero decir, al principio uno hace todo lo pertinente por atraer su atencin al
conjunto completo de actividades, pero uno identifica pronto qu le interesa
y reconoce con rapidez cules son los asuntos polticos sobresalientes o lo que
sea. En algunas ocasiones habr cosas en las que uno tiene que interesarlos,
sean de su inters o no. En trminos de identificar sus intereses, pienso que la
nica manera de hacerlo es dejar que emerjan (entrevista efectuada en octubre
de 1992).

Al final este tipo de relacin fomenta una situacin en la cual el


secretario de departamento puede anticipar lo que el ministro quiere
y cmo le afecta determinada decisin (Attlee, 1954: 310). Ello influye en gran medida en lo que realiza el secretario de departamento,
mientras el ministro establece un marco de referencia en el cual define
la responsabilidad del jefe de departamento y da pistas a ste, quien las
utiliza para definir el sentido de su responsabilidad. El secretario de

70

delmer d. dunn

departamento que entiende las exigencias del ministro posee entonces


suficiente informacin para actuar conforme alguien indic que hizo
para determinar sus acciones en asuntos discrecionales: Yo hara en
esta situacin lo mismo que el ministro y por mucho, en asuntos discrecionales, me apego a eso. Esto no quiere decir que seguira el mismo
criterio en aconsejar al ministro, porque eso es un asunto aparte (entrevista en octubre de 1992).
El nfasis de los gobiernos laboristas en revitalizar el personal ministerial reforz de modo importante la responsividad de los departamentos
ante la direccin ministerial. El personal incrementa notoriamente la capacidad ministerial para evaluar la informacin provista por el departamento, para supervisar el desarrollo departamental de la poltica y para
monitorear la actuacin y puesta en marcha del departamento. El personal aporta tambin una importante mejora de la informacin disponible para el ministro del departamento, lo cual puede ocurrir debido
a la iniciativa del departamento por recolectar informacin acerca de
las reacciones y preferencias ministeriales, o a la iniciativa del personal
o del ministro de dar informacin al departamento. Si lo desean y consideran necesario, los ministros pueden disponer un monitoreo en
marcha que requiere que los servidores pblicos respondan ante l o
ella, lo que ayuda a lograr responsividad por estos servidores. En cuanto
a los puestos administrativos en el departamento, el nmero designado
de miembros se mantuvo suficientemente pequeo para retener el contacto directo entre el personal y el ministro, lo cual permiti mejorar la
capacidad del ministro para comunicarse efectivamente con el personal
y, mediante l, con el departamento.
En consecuencia, las reformas australianas no aumentaron el
nmero de designaciones polticas ms all del mnimo necesario para
lograr una efectiva comunicacin de las directrices y preferencias polticas de los funcionarios pblicos electos que definen la responsabilidad de la burocracia. El nmero de funcionarios pblicos designados
se mantuvo suficientemente pequeo para que los funcionarios pblicos electos se encargasen de nombrar a las personas que tenan experiencia y calificaciones suficientes para ocupar la oficina. Mantener
pequeo el nmero de funcionarios pblicos designados evita tambin
que el mensaje del director se deba transmitir a travs de una congestionada red de comunicacin con un excesivo nmero de designados
polticos o apadrinados, la cual finalmente diluye el poder de los funcionarios pblicos electos.

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

71

La relacin entre responsividad, rendicin de cuentas y responsabilidad funciona bien en Australia porque existen normas bastante
claras que ayudan a definir la responsabilidad de los servidores pblicos y proporcionan un contexto en el cual ocurre el compromiso.
Qu normas, entre las cuales los funcionarios pblicos asignados
pueden ejercitar apropiadamente la discrecionalidad, definen las
responsabilidades generales del departamento? En primer lugar, las
reformas se llevan a cabo en un contexto en el que se reconoce la
importancia del esfuerzo de colaboracin entre los ministros y los
departamentos para lograr una efectiva elaboracin de poltica. Los
ministros entrevistados se mostraron genuinamente interesados y
agradecidos por la participacin departamental conforme se debatan
los asuntos polticos en sus etapas primarias de desarrollo. En esta
interaccin, los ministros pueden encontrar que sus puntos de vista
son moderados o influidos por la informacin presentada por los
departamentos respecto a una cuestin poltica; adems, encuentran
valiosa la participacin de los departamentos en las implicaciones administrativas prcticas de las opciones polticas, as como la aportacin
de conocimiento y experiencia de los departamentos. Tambin han
notado que el asesoramiento de los departamentos les ha salvado de
situaciones problemticas y dado informacin til al formular la poltica. Esto significa que la responsividad de los departamentos durante los gobiernos laboristas existi en un contexto que permiti
a los departamentos dar consejo sin miedo o favoritismos. En ese
sentido, las normas de trabajo aseguran que la posibilidad de que
haya severas sanciones ocasionadas por una participacin ms directa
de los funcionarios pblicos electos en el nombramiento de jefes de
departamento no quebranta la nocin tradicional westminsteriana de
departamentos al hacer, cuando es necesario, vigorosas advertencias a
los lderes electos. Preponderantemente, la burocracia australiana durante los gobiernos laboristas influy en alto grado en la elaboracin
de polticas, de tal forma que la experiencia y la memoria institucional
de la burocracia pudiesen impactar en los cambios de polticas emanados de los lderes electos en el gobierno.
Las normas protegen tambin a los funcionarios pblicos de departamento contra la solicitud de los ministros o su personal de involucrarse en polticas partidistas en lugar de participar en asuntos
polticos. El personal del departamento sabe que el personal ministerial tomar con frecuencia la informacin provista por el departa-

72

delmer d. dunn

mento y le dar el apropiado giro poltico. Pueden contar casi siempre


con los asesores ministeriales para establecer un enlace con las organizaciones partidistas dentro del Parlamento. Los gobiernos laboristas continuaron por destacar un servicio pblico neutral, aislado
de los partidos, que aportase importantes claves a la modalidad como
los polticos australianos esperaban que el servicio pblico definiera
su responsabilidad.
El estudio tambin seala la importancia de que los lderes electos
diseen objetivos claros para el servicio pblico, que provean una relacin apropiada entre los polticos y la administracin. Desarrollar
estos objetivos permite a los funcionarios pblicos no electos definir
su responsabilidad. Asimismo, brinda a los funcionarios pblicos
electos una base mediante la cual pueden considerar las acciones de
los jefes departamentales. John Burke indica que los servidores pblicos pueden participar parcialmente en esta definicin: Una de las
formas ms importantes como los burcratas pueden contribuir a la
formulacin de polticas consiste en asegurar que la poltica sea clara y
propiamente definida por las autoridades polticas relevantes (Burke,
1986: 58). Ningn gobierno democrtico encuentra fcil definir metas
claras porque la poltica debe atender una variedad de objetivos; sin
embargo, aun en Estados Unidos, donde una estructura gubernamental basada en la separacin de poderes hace deliberadamente difcil establecer metas polticas claras, estudios de direcciones exitosas
de la burocracia destacan la importancia de la influencia de objetivos
claros (Randall, 1979). En sus extensivas entrevistas al personal del
servicio pblico australiano, Campbell y Halligan notaron que los ministros en el gobierno de Hawke, ms que sus predecesores, tomaron
iniciativas en la formulacin de polticas e indicaron lo que esperaban
de los departamentos (Campbell y Halligan, 1992: 61-62). Para realizar
esto, los ministros tuvieron que disear claros objetivos polticos y comunicarlos efectivamente al departamento. En este estudio, tanto los
ministros como los secretarios de departamento subrayaron la importancia que tuvo la elaboracin de objetivos claros y su comunicacin
efectiva a los departamentos por los lderes electos. Los ministros
tambin destacaron la voluntad de sostener sus posiciones, como se
indic anteriormente.
La experiencia australiana durante los gobiernos laboristas de
1983-1996 sugiere entonces que las democracias pueden desarrollar
mecanismos de rendicin de cuentas y de responsabilidad que de-

fundamentos de rendicin de cuentas y responsabilidad

73

finan la relacin entre los funcionarios pblicos electos y los designados de alto rango en la burocracia, de forma que acente la
responsividad de la burocracia. Esto requiere que tanto los funcionarios pblicos electos como los designados acten de manera que,
como se seal en este estudio, aporten significado activo a los mecanismos de responsabilidad y rendicin de cuentas. El forjamiento de
slidas relaciones de responsabilidad y rendicin de cuentas entre los
funcionarios pblicos electos y los que no lo son se encuentra en el
fundamento de la gobernanza democrtica; en consecuencia, merece
ms atencin de la que algunas veces recibe de los funcionarios pblicos electos y no electos, as como de los acadmicos.

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QU ES LA RENDICIN DE CUENTAS?*
andreas schedler

i. concepto de viajero

La discusin contempornea sobre la rendicin de cuentas se origina


en ingls, la lingua franca de la comunidad internacional, pero tambin
de la ciencia poltica comparada. La palabra mgica, el concepto clave,
se llama accountability. Como otros conceptos polticos en ingls, se
trata de un trmino que no tiene un equivalente preciso en castellano,
ni una traduccin estable. A veces se traduce como control, a veces
como fiscalizacin y otras como responsabilidad. Sin embargo, la traduccin ms comn y la ms cercana es la rendicin de cuentas.
En ciencia poltica comparada, al igual que en la poltica internacional, hay una preocupacin perenne por los cambios semnticos,
por los accidentes, las prdidas, las desviaciones semnticas, que
ocurren cuando mandamos a conceptos polticos de viaje. Los conceptos, cuando viajan, cuando cambian de contexto, de lenguaje, de
cultura, muchas veces cambian sus significados. Hay muchos trminos
sin equivalentes precisos (como los trminos ingleses de fairness, empowerment y governance). Y hay muchas traducciones costosas, en las que
se pierden distinciones finas, cambian las connotaciones de valor o se
aaden significados indeseados. Aun en los casos aparentemente fciles en los que la traduccin puede ser literal, los trminos, cuando se
pasan de un lenguaje a otro, pueden aparecer con equipaje semntico
cambiado. Para nada ms sealar dos ejemplos: actitud en castellano
* Publicado en Andreas Schedler, Qu es la rendicin de cuentas?, Instituto Federal
de Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos (ifai), Cuadernos de Transparencia
3, Mxico, 2010, 46 pp. Una versin anterior de este texto apareci en ingls con el
ttulo Conceptualizing Accountability, The Self-Restraining State: Power and Accountability in
New Democracies, Andreas Schedler, Larry Diamond y Marc F. Plattner (eds.), Boulder
y Londres, Lynne Rienner Publishers, 1999, pp. 13-28. Agradecemos a Lynne Rienner
Publishers el amable permiso de su traduccin al espaol. Comentarios bienvenidos
(andreas.schedler@cide.edu).

[77]

78

andreas schedler

no es exactamente lo mismo que attitude en ingls y discurso no es


exactamente lo mismo que discourse.1
Ahora bien, la rendicin de cuentas es un familiar muy cercano de
accountability. Hay matices que separan los dos conceptos. Para empezar, mientras accountability conlleva un sentido claro de obligacin,
la nocin de rendicin de cuentas parece sugerir que se trata de un
acto voluntario, de una concesin generosa del soberano que rinde
cuentas por virtud y voluntad propia, no por necesidad. Podemos precisar entonces que accountability es la rendicin obligatoria de cuentas.
Adicionalmente, junto con la rendicin de cuentas (por obligacin),
el concepto de accountability tambin incluye la exigencia de cuentas
(por derecho). Como en los controles al poder, las obligaciones de
unos son los derechos de otros, la idea de accountability contempla
deantemano a las dos partes involucradas a los que rinden cuentas
al igual que quienes las exigen. Obviamente, hablar siempre de la
exigencia y rendicin de cuentas complicara el lenguaje, por lo que
en el presente texto emplearemos la frmula abreviada de la rendicin de cuentas como equivalente de accountability.
Al margen de las pequeas diferencias semnticas, cuando traducimos accountability como rendicin de cuentas pagamos un costo
esttico inevitable. Muchas veces, la nocin de la rendicin de cuentas
nos impone un lenguaje ms tortuoso, menos elegante. La rendicin
de cuentas no tiene adjetivos. Un poltico puede ser accountable al
norte del ro Bravo, pero se vuelve, de manera ms sinuosa, obligado
a rendir cuentas cuando cruza la frontera hacia el sur. Tambin la
creacin de subtipos de rendicin de cuentas es ms engorrosa en
castellano. Es mucho ms sencillo pensar en accountability with adjec
tives que en la rendicin de cuentas con adjetivos. Por ejemplo, captamos
de manera inmediata qu quiere decir political accountability o public
accountability, mientras es ms difcil descifrar chorizos idiomticos
como la rendicin de cuentas poltica o la rendicin de cuentas pblica.
Sin ms, hablaremos entonces de la rendicin de cuentas. Nuestro
ensayo no piensa relacionar el concepto con la historia del pensamiento. Su objetivo es ms limitado. Pretende reconstruir el significado del concepto tal como se usa actualmente en el debate pblico
1
Vase Les Intraduisibles, el diccionario de trminos polticos intraducibles del Com
mittee on Concepts and Methods de la Asociacin Internacional de Ciencia Poltica (ipsa),
en <www.concepts-methods.org>.

79

qu es la rendicin de cuentas?

y acadmico. Adelantemos su argumento central: en esencia, en el


mbito poltico, afirmamos que la nocin de rendicin de cuentas
tiene dos dimensiones bsicas: incluye, por un lado, la obligacin de
polticos y funcionarios de informar sobre sus decisiones y de justificarlas en pblico (answerability); por otro, incluye la capacidad de
sancionar a polticos y funcionarios en caso de que hayan violado sus
deberes pblicos (enforcement).
Resulta irnico que estas dos dimensiones de un concepto de difcil
traduccin (accountability) nuevamente presenten problemas formidables de traduccin, los que abordaremos en seguida.

ii. los tres pilares de la rendicin de cuentas

El atractivo de la rendicin de cuentas deriva de su amplitud. El concepto


es comprensivo. Lejos de denotar una tcnica puntual para domesticar al poder, la rendicin de cuentas abarca de manera genrica tres

Figura 1. Componentes transaccionales de la rendicin de cuentas


Rendicin de
cuentas

Sanciones

Respondabilidad

Informacin

Justificacin

80

andreas schedler

maneras diferentes para prevenir y corregir abusos de poder: obliga al


poder a abrirse a la inspeccin pblica, lo fuerza a explicar y justificar
sus actos y lo supedita a la amenaza de sanciones (vase la figura 1).
Los tres aspectos en su conjunto informacin, justificacin y
castigo convierten a la rendicin de cuentas en una empresa multifactica. La convierten en una casa conceptual amplia que hospeda una
muchedumbre de trminos afines, como la vigilancia, la auditora, la
fiscalizacin o la penalizacin, y todos comparten la pretensin de
domesticar el ejercicio del poder.

Informacin y justificacin
Comnmente, al igual que en la mayora de los conceptos que utilizamos en el da a da, asumimos que entendemos lo que decimos
cuando hablamos de rendicin de cuentas (y tambin aceptamos
que los dems lo entienden). Las discusiones sobre el tema, por lo
tanto, muchas veces no ofrecen definiciones explcitas del trmino.
Ms bien, se desarrollan con base en un entendimiento implcito, supuestamente compartido del concepto. En el caso de accountability, algunos autores que han llegado a definir el concepto de manera formal
lo han vinculado con la nocin de answerability.
Segn estos autores, answerability representa el sinnimo ms
cercano a la rendicin de cuentas. En este sentido, la rendicin de
cuentas, como postula una definicin enciclopdica, es la capacidad de asegurar que los funcionarios pblicos respondan por sus
acciones (Hickok, 1995: 9). Deplorablemente, se trata de un trmino
sin traduccin. En el mundo hispanoparlante, algunos han tratado
de cubrir el hueco al acuar el neologismo respondabilidad.2 Quiz
por su disonancia con el sentido de esttica de muchos usuarios lingsticos, el trmino no ha encontrado mucha resonancia en la comunidad poltica ni en la acadmica. Sin embargo, podemos fcilmente
adoptarlo como equivalente de answerability (aunque su uso a veces
sea ms laxo).3
2
Vase el Proyecto Respondabilidad-Anticorrupcin en las Amricas, <www.respondanet.com>.
3
Vase, por ejemplo, Lupe Andrade Salmn, Respondabilidad y democracia, La
Prensa (La Paz, Bolivia), 7 de mayo de 1999.

qu es la rendicin de cuentas?

81

Aceptemos entonces la respondabilidad como nuestro punto de


partida. Como sugiere esta nocin, rendir cuentas implica la obligacin
de responder a preguntas incmodas; y al revs, exigir cuentas implica
la oportunidad de hacer preguntas incmodas, pero qu clase de preguntas? En principio, las agencias de rendicin de cuentas pueden
averiguar dos tipos de cosas. Pueden pedir a los funcionarios pblicos
que informen sobre sus decisiones o les pueden pedir que expliquen sus
decisiones. Pueden preguntar por hechos (la dimensin informativa
de la rendicin de cuentas) o por razones (la dimensinargumentativa de la rendicin de cuentas). La rendicin de cuentas involucra,
por tanto, el derecho a recibir informacin y la obligacin correspondiente de divulgar todos los datos necesarios. Pero tambin implica
el derecho a recibir una explicacin y el deber correspondiente de
justificar el ejercicio de poder.4
Por un lado, la exigencia de cuentas tiene que ver entonces con
tareas de monitoreo y vigilancia. Su misin incluye la bsqueda
dehechos y la generacin de evidencias. Por otra parte, la rendicinde
cuentas contina el proyecto de la Ilustracin europea de supeditar el
poder no slo al imperio de la ley sino tambin al imperio de la razn.
El poder debe estar atado a restricciones legales, pero tambin estar
domesticado por la lgica del razonamiento pblico. En este sentido,
la rendicin de cuentas es la anttesis del poder monoltico. Establece
una relacin de dilogo entre los actores que exigen y los que rinden
cuentas. Los hace hablar a ambos, involucrndolos en un debate pblico. La rendicin de cuentas, por tanto, es opuesta no slo al ejercicio mudo del poder, sino tambin a controles mudos y unilaterales
del poder.
La rendicin de cuentas comparte con la nocin de accountability
(aunque de manera algo oblicua) una raz etimolgica de simptica
ambigedad. Los dos conceptos estn anclados en las cuentas, las que
etimolgicamente han sido muy cercanas a los cuentos. Contamos nmeros y contamos historias. Esta ambigedad etimolgica sostiene
ambas dimensiones de la rendicin de cuentas, la informativa y la ar-

4
Los dos aspectos de la respondabilidad se refieren tanto a decisiones pasadas
como futuras. Los actores polticos que rinden cuentas tienen que responder no
solamente por lo que han hecho (rendicin de cuentas retrospectiva) sino tambin
por lo que piensan hacer (rendicin de cuentas prospectiva). Vase tambin Maravall (1999).

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andreas schedler

gumentativa, la transparencia de hechos y la transparencia de razones.


Rendimos cuentas (dando informacin) y rendimos cuentos (dando
razones). Y bajo la perspectiva inversa: exigimos cuentas (claras) y exigimos cuentos (convincentes). En este sentido, la rendicin de cuentas
(accountability) evoca tanto al contador pblico y sus libros contables
como al contador de historias y sus relatos narrativos.5
Naturalmente, la referencia a los cuentos (que ciertamente tiene un
toque ldico) invoca temores de decepcin, de maniobras teatrales,
de funcionarios y polticos cuenteros que echan rollo en lugar de
justificar sus actos y omisiones con seriedad. Sin embargo, la mala
fe y las faltas a la verdad forman una parte, digamos, normal de la
rendicin de cuentas que no tiene por qu espantarnos. Recordemos
que la rendicin de cuentas no es un acto unilateral del soberano que
los sbditos tuvieran que aceptar contentos, callados y agradecidos.
En el corazn de la rendicin de cuentas est el dilogo crtico.
Se trata no de un juego de un solo tiro sino de un juego iterativo,
un ir y venir de preguntas y respuestas, de argumentos y contraargumentos. Cuando exigimos cuentas, con frecuencia la informacin que
recibimos no es tan precisa y confiable como quisiramos. Cuando
exigimos cuentas, a menudo las justificaciones que recibimos no son
tan convincentes como quisiramos. Por lo mismo, seguiremos insistiendo, preguntando, cuestionando y exigiendo. La rendicin de
cuentas no es un derecho de peticin, sino un derecho a la crtica y al
dilogo.

Sanciones
Hasta ahora, hemos descrito el ejercicio de la rendicin de cuentas
esencialmente como una actividad discursiva, como una suerte de
investigacin benevolente, un dilogo amistoso entre quienes exigen
y quienes rinden cuentas. Sin embargo, la respondabilidad, con la
doble exigencia de informacin y justificacin que conlleva, no es
lahistoria completa de la rendicin de cuentas. En poltica, la ren5
David Stark y Lszl Bruszt enfatizan los nexos entre cuentos y cuentas. De manera
metafrica, hablan de los polticos democrticos que abren cuentas, piden crdito a los
votantes y les rinden cuentas, ofrecindoles cuentos, para mantener su credibilidad y
poder refinanciar su crdito (1998: 192-196).

qu es la rendicin de cuentas?

83

dicin de cuentas involucra ms que la generacin de datos y el intercambiode argumentos, guiado por la coaccin sin coacciones que
ejerce el mejor argumento (Habermas, 1987: 45).6 Adicionalmente a
su dimensin informativa (preguntando por hechos) y su dimensin
argumentativa (dando razones y formando juicios), la rendicin de
cuentas tambin contiene elementos de coaccin y castigo.
En ingls, la nocin correspondiente es enforcement, otro trmino
que carece de equivalente preciso en castellano y que describe un conjunto de actividades orientadas hacia la observancia de la ley. Quiere
decir, en esencia: hacer valer la ley, si es necesario por la fuerza. Lo
que nos importa aqu es su aspecto impositivo, el esfuerzo por asegurar el cumplimiento con las normas por medio de la imposicin
de sanciones. Ello implica que los actores que exigen cuentas no solamente cuestionan, sino tambin eventualmente castigan el comportamiento impropio de servidores pblicos (ODonnell, 1994: 61).
Del otro lado de la ecuacin, la faceta impositiva de la rendicin de
cuentas implica que quienes rinden cuentas no solamente nos cuenten
qu es lo que han hecho y por qu, sino tambin asuman las consecuencias de sus actos, incluidas eventuales sanciones negativas.
Ejercicios de rendicin de cuentas que nada ms exponen una conducta inapropiada, sin imponer los castigos correspondientes, frecuentemente se ven como ejercicios dbiles de rendicin de cuentas, como
ejercicios inocuos, sin garra, que se quedan a la mitad. Si camina de
la mano con la impunidad, la rendicin de cuentas aparece ms como
un acto de simulacin que como una restriccin real al poder.
La relacin estrecha entre la rendicin de cuentas y la disponibilidad de sanciones concuerda con lo que nos dice la literatura neoinstitucionalista sobre las fuentes de instituciones efectivas.7 Como dice
una gran parte de la nueva literatura institucionalista, para que sean
efectivas las reglas formales deben estar acompaadas de mecanismos
de monitoreo, para que no pase por desapercibido cuando alguien
viola una norma (la funcin informativa de la rendicin de cuentas).
Pero las reglas tambin deben contar con mecanismos de sancin,

6
En ingls, la famosa formulacin habermasiana mantiene su elegancia original: The
forceless force of the better argument.
7
El llamado neoinstitucionalismo en la ciencia poltica se asocia primeramente al redescubrimiento de la relevancia de las instituciones formales (legales). Para una sntesis,
vase Schedler (2000).

84

andreas schedler

para que no quede sin el castigo debido quien viole la norma (la dimensin punitiva de la rendicin de cuentas). Ambos mecanismos, la
supervisin efectiva y la sancin efectiva, son esenciales para contar
con una estructura de incentivos compatible con el mantenimiento
de la norma. Tanto la probabilidad de que se detecten las violaciones
a la norma como la probabilidad de que se castiguen de manera adecuada cumplen funciones disuasorias importantes.
Muchos autores acadmicos son enfticos en afirmar que la capacidad para castigar forma una parte integral de la rendicin de
cuentas.8 Pero tambin los protagonistas de la poltica, desde los ciudadanos hasta los funcionarios de alto nivel, saben muy bien que la
disponibilidad de sanciones efectivas es vital para que las agencias de
rendicin de cuentas puedan actuar de manera firme y efectiva. En
Mxico, para no irnos muy lejos, el fin de la impunidad se ha convertido en un reclamo universal. Durante dcadas, el sistema poltico
posrevolucionario efectivamente haba institucionalizado la impunidad. Operando como una coalicin de camarillas unidas por la
ambicin y la complicidad mutua, el Estado de la revolucin institucional fue un estado de la impunidad institucional. La ley era una
herramienta disciplinaria contra los disidentes, los incmodos, los que
se movan en la foto familiar. El castigo tocaba a los enemigos, no a
los criminales. Todo funcionario era, en ltima instancia, responsable
slo ante el presidente de la Repblica, quien a su vez era responsable slo ante los fantasmas histricos de la revolucin mexicana. En
este contexto, muchas veces el clamor por una rendicin de cuentas
efectiva es un clamor por castigos efectivos.
Otro ejemplo dramtico que ilustra la dependencia de la rendicin
de cuentas de sanciones efectivas nos lleva a cambiar de continente.
Durante la Segunda Repblica de Nigeria (1979-1983), un elaborado
cdigo de conducta requera que los funcionarios pblicos realizaran
de manera regular su declaracin patrimonial. Se estableci una
agencia especializada, el Code of Conduct Bureau, para comprobar
la autenticidad de estas declaraciones y para investigar acusaciones
de corrupcin y malversacin de fondos. Sin embargo, el organismo
nunca cont con la plantilla ni con los recursos necesarios para investigar adecuadamente las eventuales violaciones al cdigo de conducta. Adems, el rgano judicial encargado de sancionar las faltas
8

Vase, por ejemplo, Collier (1999), ODonnell (1999) y Maravall (1999).

qu es la rendicin de cuentas?

85

respectivas, el Code of Conduct Tribunal, ni siquiera lleg a formarse


porque la legislatura nacional nunca promulg la legislacin secundaria necesaria. Esta doble falla de supervisin y sancin abri la
puerta a la impunidad ms absoluta. Como los polticos no tenan
por qu temer ni las mnimas consecuencias de su comportamiento
corrupto, se rompieron todos los diques al despilfarro y al autoenriquecimiento. Formas severas de abuso del poder, como el soborno,
la malversacin de fondos, la extorsin y la compra de votos, rpidamente alcanzaron niveles de extrema gravedad, fuera de cualquier
control. El desvanecimiento radical de la integridad pblica gener un
profundo desencanto popular con la democracia, lo que contribuy a
provocar el golpe militar de 1983 (vase Diamond, 1991).
El espectro de las posibles sanciones que acompaan ejercicios efectivos de rendicin de cuentas es muy amplio. En principio, la normade
la proporcionalidad exige que la severidad de la sancin dependa
de la severidad de la ofensa. En el mundo de la poltica, la imposicinde
sanciones administrativas, civiles o penales es ms bien excepcional.
En poltica, las herramientas ms comunes de castigo a malas conductas son la exposicin pblica y la remocin del cargo. Aunque no
lleven a los acusados a pagar multas o pisar la crcel, tanto la publicidad como el despido pueden constituir castigos terribles que lleven
a destruir la reputacin pblica y la carrera poltica de un poltico.
Sin embargo, tan pronto como los funcionarios incurran en actos
ilcitos de cierta gravedad, ni la crtica pblica ni la prdida del empleo
parecen ser castigos suficientes. El comportamiento ilegal, como la
corrupcin o la violacin de los derechos humanos, exige la aplicacin de sanciones legales apropiadas. Por ejemplo, cuando agentes
de rendicin de cuentas que operan en el mbito judicial, como las
comisiones de derechos humanos en Mxico, tienen que limitarse a
investigar y emitir recomendaciones no vinculantes sin tener la autoridad para enjuiciar a los acusados, hay buenas razones para pensar
que no estamos ante un ejercicio pleno de rendicin de cuentas. Parece
ms bien una instancia de accountability light, una variante blanda, sin
dientes, de rendicin de cuentas. Carente de capacidad de castigo, la
rendicin de cuentas se convierte en una empresa sin consecuencias
reales ms all de la discusin pblica. Sin la amenaza de sanciones,
la denuncia de ilcitos deja de ser un acto de rendicin de cuentas y se
convierte en un mero acto publicitario. Si un polica asesina a un preso
desarmado bajo su custodia y an as queda libre, no se da por satis-

86

andreas schedler

fecho el principio de rendicin de cuentas si un periodista publica un


reportaje sobre el crimen, o si el ombudsman de los derechos humanos
recomienda que el polica sea arrestado y se le enjuicie. A menos que
exista cierto castigo para abusos demostrados de autoridad, no hay
Estado de derecho ni rendicin de cuentas.

iii. un concepto radial

Podemos resumir las reflexiones precedentes en la siguiente definicin


de rendicin de cuentas: A rinde cuentas a B cuando est obligado
a informarle sobre sus acciones y decisiones (sean pasadas o futuras),
a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala
conducta. La rendicin de cuentas en poltica usualmente abarca las
tres dimensiones: informacin, justificacin y sancin. Sin embargo,
ninguna de las tres forma un ncleo de atributos necesarios que de
manera binaria estn presentes o ausentes y que deban estar presentes
en todos los casos que reconocemos como instancias de rendicin de
cuentas. Por un lado, se trata de variables continuas que no son una
cuestin del todo o nada, sino de grados. Las tres pueden presentarse
con intensidades y nfasis variadas. Por otro lado, hay muchos casos
en los cuales una o dos de las tres dimensiones estn ausentes o slo
dbilmente presentes, y de todos modos podemos hablar de ejercicios
efectivos de rendicin de cuentas.
Para comenzar, muchos autores consideran que las sanciones conforman un aspecto de la rendicin de cuentas que es estrictamente
indispensable. Ante todo, quienes piensan que la exigencia de cuentas
es un asunto que compete nicamente a empleadores (principales)
frente a sus subordinados (agentes) insisten en la centralidad de las
sanciones. Bajo su perspectiva, la herramienta fundamental que tiene
el principal para controlar a su agente es su capacidad de despedirlo
cuando deje de trabajar satisfactoriamente.9 Sin embargo, existen experiencias de rendicin de cuentas que prescinden casi enteramente
de los castigos.
Algunas de ellas se limitan bsicamente a la dimensin informativa
de responsabilidad. Por ejemplo, una gran parte de los esfuerzos por
9

Vase, por ejemplo, Fearon (1999), Ferejohn (1999) y Moreno, Crisp y Shugart (2003).

qu es la rendicin de cuentas?

87

la rendicin de cuentas de parte de gobiernos y agencias pblicas en


Mxico se centra en transparentar la gestin pblica. En nombre de
la rendicin de cuentas se exponen metas y programas, estadsticas
y declaraciones, trmites y regulaciones, gastos y organigramas, direcciones postales y correos electrnicos y un no muy largo etctera.
Muchas veces, la rendicin de cuentas se agota en eso: en la produccin
de montones de papel en forma de informes regulares, muchas veces
barrocos, vacuos y tediosos; y en la colocacin de montones de informacin, no siempre relevante, ni comprensible, ni bien estructurada,
en el espacio pblico. En la burocracia mexicana, la pasin por la rendicin de cuentas se vierte, con profundo espritu burocrtico, hacia
los informes y las estadsticas.
Experiencias ms controvertidas de una rendicin de cuentas que
se limita a la transparencia informativa seran las comisiones de
verdad que se encargan de investigar las violaciones a los derechos
humanos ocurridas durante los regmenes predecesores. Estas comisiones, como las que han operado en el Chile posautoritario y en Sudfrica despus del apartheid, tpicamente cuentan slo con una forma
suave de castigo: la exposicin pblica de los crmenes cometidos.
Dentro de sus lmites, han contribuido de manera muy valiosa al esclarecimiento del pasado. Sin embargo, considerando la severidad de las
ofensas, es muy discutible hasta dnde esas comisiones representan
un buen ejemplo de rendicin de cuentas que pueda prescindir de
elementos de sancin. La verdad nos hace libres, reza el dicho popular, pero no nos hace justos. Es difcil que la verdad, revelada bajo la
sombra de la impunidad, pueda silenciar los reclamos por la justicia.10
En otros casos, la rendicin de cuentas est anclada de manera angosta en la dimensin argumentativa de respondabilidad. Por ejemplo,
las discusiones contemporneas sobre la tensin entre autonoma y
rendicin de cuentas que enfrentan los bancos centrales se apoyan en
nociones de rendicin de cuentas que estn enteramente separadas
de la demanda por sanciones. Los banqueros centrales que aceptan la
idea de la rendicin de cuentas la equiparan con la mera necesidadde
explicar pblicamente sus decisiones, despus de haberlas tomado
de manera secreta y aislada de las presiones pblicas. Demanera semejante, las exigencias societales de cuentas (societal accountability),
10
Sobre el nexo entre rendicin de cuentas y sanciones, vase tambin Mainwaring
(2003: 12-14) y Kenney (2003: 62-66).

88

andreas schedler

en las que los medios de comunicacin, las asociaciones civiles y los


movimientos sociales actan como agencias de rendicin decuentas,
generalmente cuentan con formas puramente discursivas de contestacin. Carentes de recursos para aplicar sanciones materiales efectivas, muchas veces se tienen que limitar a la mera ventilacin pblica
de sus acusaciones.
Si la rendicin de cuentas puede estar divorciada de castigos, tambin
puede, en el otro extremo, volverse un asunto exclusivamente de castigos. El reclamo por sanciones puede hacerse sin que le acompae
un reclamo correspondiente por respondabilidad. Por ejemplo, los
estudiantes de Indonesia que reclamaban la dimisin del general
Suharto a principios del ao 1998 no solicitaban mayor informacin,
ni deseaban escuchar ninguna defensa retrica del presidente longevo.
Queran verle en la calle o, an mejor, en la crcel y punto. De manera
semejante, los manifestantes en Buenos Aires a finales del ao 2000
ya no queran escuchar nada. Solamente queran ver que se hiciera
realidad el fallo de su juicio sumatorio contra los profesionales de la
poltica del pas: Que se vayan todos!
Tambin, aunque de manera menos dramtica, la rendicin de
cuentas en lo electoral (electoral accountability) se basa eminentemente
en la posibilidad de castigo.
Entre eleccin y eleccin, los polticos pueden continuamente estar
revelando los hechos y las razones de su gestin. Pero en el momento de las elecciones, cuando los ciudadanos llaman a cuentas a los
polticos por medio del voto, su amenaza fundamental es el despido
la amenaza de separar a los corruptos e ineptos de sus cargos.
Los votantes controlan a sus representantes con el garrote o, como lo
reza con bella capacidad de sntesis el dicho popular en ingls: por la
va rpida de throwing the rascals out. En el caso de los manifestantes
enfurecidos, las transgresiones de normas se perciben como tan severas y tan evidentes que cualquier informacin adicional se vea como
superflua y cualquier justificacin adicional como intil. En el caso de
los controles electorales, las asimetras de comunicacin entre polticos y ciudadanos hacen que los aspectos dialogantes de la rendicin
de cuentas se vuelvan imprcticos.
Los ejemplos mencionados sugieren que es posible, en principio,
que la rendicin de cuentas pueda estar disociada de una de sus dimensiones constitutivas. La rendicin de cuentas puede estar desprovista, sea de elementos informativos, argumentativos o punitivos, sin

qu es la rendicin de cuentas?

89

que necesariamente hablemos de expresiones deficientes de rendicin


de cuentas. Sern ejercicios estrechos, limitados, enfocados, pero por
eso no necesariamente constituyen como lo llamara la jerga politolgica subtipos disminuidos de rendicin de cuentas.11
En este sentido, siguiendo una distincin analtica introducida
por David Collier y James Mahon (1993), habramos de concebir la
rendicin de cuentas no como un concepto clsico, sino como un
concepto radial. Los conceptos clsicos se definen por un ncleo
duro e invariable de caractersticas bsicas. Los conceptos radiales, en
cambio, ms que compartir una esencia comn, comparten una cierta
semblanza de familia (Wittgenstein). A sus instancias empricas
les pueden faltar uno o ms de los elementos que caracterizan la expresin plena o prototpica del concepto. En el caso que nos interesa
aqu, la categora prototpica de la rendicin de cuentas hospeda las
tres dimensiones de la informacin, justificacin y sancin. En sus expresiones empricas, empero, una de estas tres puede estar ausente.
Al igual que el pastel de cumpleaos que reconocemos como pastel
aunque le falte una rebanada, reconocemos prcticas de rendicin de
cuentas como tales aunque les falte una de sus tres rebanadas constitutivas.

iv. un concepto modesto

La rendicin de cuentas es un concepto amplio y comprensivo, pero


tambin es un concepto modesto. Su modestia deriva de su realismo.
Asume, en principio, la realidad del poder al igual que la opacidad
del poder.

Incertidumbres del poder


La idea rectora de la rendicin de cuentas es controlar el poder poltico,
no eliminarlo. En este sentido, la rendicin de cuentas presupone el
ejercicio del poder. Lejos de abrigar utopas que sueen con la des11
Acerca de subtipos disminuidos que no representan instancias plenas, sino deficientes, de un determinado concepto, vase Collier y Levitsky (1997).

90

andreas schedler

aparicin del poder, la rendicin de cuentas poltica entra de lleno


al mundo del poder. Las agencias de rendicin de cuentas tratan de
impedir que el poder se vaya por la libre. Tratan de circunscribirlo,
disciplinarlo, restringirlo pero no eliminarlo, suprimirlo o abolirlo.
A la rendicin de cuentas, las realidades del poder le dan su razn
de ser. Su misin est en reducir las incertidumbres del poder, limitar
sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, volver predecible
su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas y procedimientos
prestablecidos. Sin el poder y los poderosos, sin la capacidad de tomar
decisiones y la correspondiente capacidad de atribuir responsabilidades, no tiene sentido hablar de la rendicin de cuentas. Nadie puede
pedir cuentas a alguien por asuntos que estn fuera de su control.
Para ilustrar el argumento con un absurdo: no podemos exigir
cuentas al presidente de la Repblica por el mal tiempo (a menos que
compartamos teoras meteorolgicas precientficas), ni podemos hacerle responsable por una prediccin meteorolgica errnea (a menos
que pensemos que el jefe del Ejecutivo est manipulando el Servicio
Meteorolgico para fines personales o polticos). Podemos constatar
entonces que la rendicin de cuentas presupone responsabilidad personal. Sin embargo, aunque los dos conceptos de rendicin de cuentas
y de responsabilidad lucen muy similares, su traslape no es perfecto.
La rendicin de cuentas implica la responsabilidad ante alguien; y al
revs, ser responsable ante alguien conlleva la obligacin de rendirle
cuentas. Los agentes son responsables ante sus principales; por tanto,
estn obligados a rendirles cuentas. Los portadores de poder son
responsables ante quienes se vean afectados por sus decisiones; por
tanto, estn obligados a rendirles cuentas.12
En cambio, los nexos entre rendicin de cuentas y responsabilidad
por algo son menos estrechos. Mientras quien rinde cuentas debe ser
responsable por sus actos, lo inverso no necesariamente es el caso.
Alguien puede ser enteramente responsable por sus actos sin tener
que responder por ellos ante nadie. El monarca premoderno poda
12
El derecho a exigir cuentas y la obligacin correspondiente de rendir cuentas pueden originarse en actos de autorizacin de un principal hacia un agente. Pero
tambin puede originarse en circunstancias de afectacin. Por ejemplo, los ciudadanos afectados por las emisiones txicas de una empresa contaminante pueden exigir
cuentas a esta empresa, debido al simple hecho de verse afectados negativamente por
sus decisiones empresariales, sin que medie ninguna relacin de delegacin de poder
entre ambos (vase tambin Keohane, 2002).

qu es la rendicin de cuentas?

91

ser y hacerse responsable por muchas cosas, al mismo tiempo que rechazaba la presuncin de tener que responder a alguien (excepto a
Dios y a la historia). En los tiempos modernos, la invocacin de la
responsabilidad poltica se ha convertido en una frmula fcil para legitimar el poder poltico (equivalente a la idea del riesgo que legitima
las ganancias empresariales en el mbito econmico). Tambin se ha
convertido en una frmula retrica para blindarse contra reclamos
por la rendicin de cuentas: Yo soy el responsable por lo que tengo
que hacer, lo que pienso que tengo que hacer. Puede ser que consulte mis decisiones con mis asesores, pero en verdad no tengo que
informar a nadie antes de tomarlas. Tampoco tengo que responder a
nadie despus, excepto a mi conciencia. Y mi conciencia, les aseguro,
est tranquila.
Mientras que la rendicin de cuentas obliga al poder a entrar enun
dilogo, la nocin de responsabilidad le permite permanecer en silencio. Mientras que la rendicin de cuentas se fundamenta en la idea
moderna de que el poder y el conocimiento son bienes separados, la
nocin de la responsabilidad permite a los poderosos reclamar por
s mismos monopolios de racionalidad. Les favorece defender la idea
de que ellos saben lo que estn haciendo. Les permite rechazar las
preguntas irritantes que nada ms generan ruidos innecesarios para
el solemne y responsable ejercicio del poder.13
Como la rendicin de cuentas presupone responsabilidad, como
se dirige a portadores de poder que gozan de ciertos mrgenes de
discrecin, no hay que confundirla con empresas ms estrechas, como
la regulacin y el control, que pretenden eliminar o minimizar los
mrgenes de decisin de funcionarios y polticos. Por un lado, exigir
cuentas al poder no es lo mismo que encerrarlo en una jaula de regulacin burocrtica. La rendicin de cuentas es un proyecto ms modesto que admite, de entrada, que la poltica es una empresa humana
y como tal se caracteriza ineludiblemente por elementos de libertad e
indeterminacin. La rendicin de cuentas debe apoyarse en un andamiaje cuidadosamente construido de reglas. Pero no pretende sofocar
el ejercicio de poder en una camisa de fuerza regulatoria. Ms bien,
la rendicin de cuentas entra a los espacios de libertad que las reglas
inevitablemente dejan abiertos.

13

Acerca de diferentes nociones de responsabilidad, vase Bovens (1998: 22-42).

92

andreas schedler

Por otra parte, la rendicin de cuentas acepta que el poder nopuede


estar nunca sujeto a un control absoluto en el sentido estricto,tcnico,de
la palabra. Pretende alcanzar solamente un control parcial sobreaquellos
que toman las decisiones pblicas. Si asumiera el control absoluto sobre
ellos, su misin ya no tendra sentido. Si yo controlo a una persona,
no hay por qu exigirle cuentas. Qu le podramos reclamar? Le podramos criticar por las cosas que yo induzco que ella hace? Naturalmente, sera ms bien a m a quien tendran que exigir cuentas.
De manera anloga, a los funcionarios que laboran en los escalones bajos de la jerarqua administrativa les exigimos cuentas slo
en la medida en que tengan mrgenes propios de decisin. No tienen
por qu rendir cuentas por las instrucciones y las regulaciones que
aplican. Tienen que responder, valga la redundancia, nicamente por
los actos y omisiones por los que son responsables. Vemos, nuevamente, que la rendicin de cuentas se dirige a quienes cargan con
responsabilidad. Sus destinatarios son los actores decisorios, no
los sbditos pasivos; concierne a quienes ejercen el poder, con un
mnimo de libertad y autonoma, no a aquellos que estn subordinados al poder.

Opacidad del poder


La rendicin de cuentas, en su dimensin de responsabilidad, apunta
a la creacin de transparencia (aunque siempre relativa, nunca absoluta). Su exigencia de informacin y justificacin aspira a iluminar
la caja negra de la poltica. En esto resulta afn a nociones como vigilancia, supervisin y monitoreo. Pero nuevamente se trata de un
proyecto menos ambicioso. Los agentes de la rendicin de cuentas
no pretenden saber y vigilar todo. Aceptan que no se puede realizar
nada que se parezca a una supervisin comprensiva y cercana de la
gestin pblica. Aceptan que la transparencia, por ms que se haga
realidad, es una aspiracin que siempre encontrar obstculos que
no se puedan franquear y lmites que no se quieran traspasar. Es ms,
podemos pensar en la rendicin de cuentas como una manera para
convivir con nuestra inevitable ignorancia. La podemos pensar como
una manera para convivir con nuestra ignorancia. Las exigencias de
cuentas se ocupan y preocupan precisamente por todo lo que no observamos ni podemos observar en poltica.

qu es la rendicin de cuentas?

93

Si la informacin fuera perfecta y el ejercicio del poder transparente, no habra necesidad de exigir cuentas a nadie. La demanda por
la rendicin de cuentas, la demanda por hacer transparentes hechos
y razones, surge por la opacidad del poder. En un mundo de completa transparencia, no tendra sentido molestar a los polticos con
preguntas sobre qu han estado haciendo o planeando y por qu. Ya
lo sabramos. En el Panptico, la crcel ideal diseada por Jeremy
Bentham, la idea misma de la rendicin de cuentas carece de sentido.
Esa torre carcelaria en forma de crculo puede ser controlada por un
solo supervisor. Desde la oscuridad del puesto de guardia en el centro
de la torre, el vigilante invisible puede ver a todos los reclusos que se
encuentran encerrados en celdas aisladas entre s, pero transparentes
hacia el centro. El vigilante puede ver todo e intervenir en cualquier
momento. No tiene que preguntar absolutamente nada. Slo mira y
castiga en silencio.14
En contraste, en el mundo real de la poltica, la mayora de las cosas
no estn accesibles a la observacin directa. Incluso si no existieran
las barreras informativas que protegen el proceso poltico de la inspeccin directa, no podramos conocer el futuro (lo que crea la necesidad de exigir cuentas de manera prospectiva), ni podramos leer
la mente de los polticos y funcionarios (lo que crea la necesidad de
exigirles justificaciones).
Cuando agentes de rendicin de cuentas se meten en los mundos
ntimos del poder, en sus stanos y sus clsets, pretenden abrir espacios cerrados que deberan estar alumbrados por luz pblica. Pretenden abrir al escrutinio pblico las arenas y los corredores del poder
que estn cerrados por la simple predileccin del poder por esconder
sus cartas y sus jugadas.15 La rendicin de cuentas pretende echar luz
en los clsicos arcana imperii, los secretos del Estado imperial, donde
ya no tienen legitimacin. La ltima parte de la frase es importante:
queremos sacar las entraas del Estado a la luz pblica donde no se
justifica mantenerlas debajo de la mesa.

14
En su historia de la crcel moderna, Michel Foucault analiza el Panptico como
expresin paradigmtica del poder moderno (1976: 199-230).
15
Tendemos a pensar en la transparencia como una exigencia que se dirige a un poder siempre renuente a cumplir con ella. Sin embargo, habra que pensar tambin bajo
qu condiciones la transparencia se convierte en un arma del poder, en un instrumento
estratgico para neutralizar adversarios y movilizar apoyos (Merino, 2004).

94

andreas schedler

Existen, efectivamente, esferas legtimas de confidencialidad dentro


de las cuales los polticos y funcionarios pueden (y en parte deben) deliberar y decidir a puertas cerradas. Podemos pensar, por ejemplo, en los
gobernadores de un banco central que definen la poltica cambiaria
o en un jurado de un proceso penal que discute sobre la culpabilidad
del acusado. Sin embargo, la frontera entre secretos legtimos e ilegtimos puede ser borrosa y controvertida. Pueden darse desacuerdos
fuertes acerca de las razones y los criterios que justifican mantener
clasificada alguna informacin oficial. De manera recurrente, la lucha
por la rendicin de cuentas es una lucha por redefinir y reducir las
zonas legtimas de la informacin confidencial.
Sin embargo, aun si aceptamos que no conviene (aunque fuera posible) convertir al Estado en un palacio de cristal, desnudo y transparente, no queremos extender cheques en blanco. No queremos eximir
las esferas legtimas de confidencialidad de toda exigencia de cuentas.
Sujetarlas a la rendicin de cuentas no implica abrirlas a los ojos del
pblico de principio a fin. Pero s implica la obligacin mnima de
parte de las autoridades a que expliquen sus decisiones ex post, a que
revelen y defiendan sus bases de decisin en pblico.

Principio de publicidad
La exigencia de publicidad se dirige no slo a los actores que rinden
cuentas, sino tambin a quienes exigen cuentas. En democracia, la
rendicin de cuentas no solamente aspira a sacar al ejercicio del poder
a la luz pblica. Ella misma, si quiere ser efectiva y vista como efectiva,
tiene que ser pblica. Los ejercicios confidenciales de rendicin de
cuentas, realizados a puertas cerradas, generalmente carecen de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas
de rendicin de cuentas. Por ejemplo, hay pases, como Mxico, que
exigen a sus funcionarios pblicos que realicen declaraciones patrimoniales, al mismo tiempo que les permiten no hacerlas pblicas. Es
poco probable que una rendicin de cuentas a escondidas funcione
y se perciba como una prctica eficaz de control.
Operando bajo el principio de publicidad (Kant), la rendicin de
cuentas se distingue de ciertas prcticas de supervisin. El supervisor
puede permanecer en la oscuridad; el ojo que no se ve. El agente de
rendicin de cuentas tiene que salir al escenario y exponerse a la ob-

qu es la rendicin de cuentas?

95

servacin crtica de los dems. Se abre, para decirlo en el lenguaje


de la teora de los sistemas, a observaciones de segundo orden: el
observador es observado. En este sentido, las agencias de rendicin
de cuentas son vampiros en reversa. Viven y sobreviven nicamente
mientras se mantengan bajo el sol quemante de la esfera pblica. Se
desmoronan y mueren en cuanto se refugien en los stanos de la poltica subterrnea, de las puertas cerradas, de los secretos de familia.16

v. quin rinde cuentas por qu ?

En todos los mbitos de la vida cotidiana encontramos a gente que


exige y rinde cuentas por todo tipo de cosas. En nuestra vida privada,
enfrentamos una corriente interminable de iniciativas de exigencia
y rendicin de cuentas. La gente llama a rendir cuentas a sus hijos
y padres, a sus esposos y suegros, a sus amigos y compaeros, a sus
maestros y jardineros, a sus vecinos y vendedores y a muchos otros
conciudadanos, por un sinnmero de razones por un lenguaje in
apropiado, falta de respeto, descortesa, impuntualidad, vestimenta
antiesttica, ignorancia, mala memoria, comportamiento pecaminoso,
excesos de alcohol, acoso sexual, errores de clculo y un largo, largusimo, autnticamente interminable etctera. Como hay una red
muy extensa de principios, estndares y reglas que guan nuestra
vida privada, se presentan oportunidades muy extensas para que asumamos el papel de agentes privados de rendicin de cuentas, quienes
exigen informacin, justificaciones y sanciones para quienes parecen
apartarse de nuestras normas sociales.
Claramente, el campo inmenso de la rendicin de cuentas en la
vida privada cae fuera de la jurisdiccin del presente texto. Lo que
nos preocupa aqu es la rendicin de cuentas en el mbito pblico, en
el mbito de la poltica. En un sentido amplio, political accountability,

16
Por supuesto, existen excepciones a la regla general de publicidad. En general, la
rendicin de cuentas burocrtica de subordinados a superiores se trata como asunto
interno dentro de la organizacin en cuestin. Y en algunos lugares tradicionales de
secreca estatal, como en los servicios de inteligencia, la rendicin de cuentas, de tener
lugar, muchas veces se hace de forma confidencial, cerrada a los ojos del pblico en
general.

96

andreas schedler

la rendicin de cuentas en poltica, comprende todas las demandas


por rendicin de cuentas que se dirigen hacia los profesionales de la
poltica hacia los integrantes de lo que tcnicamente, sin espritu
polmico, podemos describir como clase poltica. Esta categora
ancha de actores incluye al personal empleado por el Estado moderno con excepcin de los funcionarios bajos y los jueces, quienes
se supone que estn alejados de la poltica. Tambin incluye a los
funcionarios de los partidos polticos, al igual que a las personas que
operan las organizaciones de la llamada sociedad civil, como sindicatos, asociaciones empresariales u organizaciones de defensa de los
derechos humanos.
En un sentido ms angosto, que adoptamos aqu, la rendicin de
cuentas en poltica se dirige a un grupo ms reducido: a los altos
funcionarios pblicos. Aun dentro de una nocin tan delimitada, la
rendicin de cuentas no es un fenmeno unicolor, sino una prctica
multifactica que se presenta de muchas formas. Si queremos poner
orden conceptual en la gran diversidad de prcticas polticas de rendicin de cuentas, podemos guiarnos por tres preguntas simples:
Quines rinden cuentas? Por qu rinden cuentas? A quin rinden
cuentas?
Si miramos a los destinatarios de las exigencias de cuentas, podemos construir toda una serie de subtipos de rendicin de cuentas,
dependiendo del subsistema poltico que est sujeto a la rendicin de
cuentas. Naturalmente, las distinciones que tracemos al igual que las
etiquetas que escojamos dependen de las ideas previas que tengamos
del sistema poltico. Una manera convencional de rebanar analticamente la esfera del Estado moderno producira al menos las siguientes
categoras de rendicin de cuentas: gubernamental, legislativa, administrativa, militar y judicial.17
Si giramos la mirada hacia la parte sustantiva de la rendicin de
cuentas, se abre nuevamente una gama amplia de criterios y contenidos posibles. Por qu tipo de conductas y bajo qu tipo de criterios
llamamos a rendir cuentas a los servidores pblicos? Cules son
nuestras escalas de medicin? Cmo definimos la mala y la buena
conducta, las malas y las buenas decisiones, en el mbito del Estado?

17
Sobre las complejidades de la rendicin de cuentas en el mbito judicial, vase
Schedler (2004).

qu es la rendicin de cuentas?

97

Cules son los usos y abusos de poder que la rendicin de cuentas


pretende prevenir, remediar y castigar?
Sobra decir que nuestras exigencias de cuentas se pueden inspirar
en un sinnmero de criterios y principios normativos (que adems,
dicho sea de paso, pueden entrar en conflicto entre s). Para captar
la amplitud de estndares normativos que se invocan en la prctica
poltica, habra que distinguir por lo menos las siguientes variantes de
rendicin de cuentas: bajo criterios polticos, la rendicin de cuentas
evala los procesos de toma de decisin y los resultados sustantivos
de las polticas pblicas; tambin valora las calidades y capacidades
personales de polticos y funcionarios. Bajo criterios administrativos, la
rendicin de cuentas pregunta si los actos burocrticos se apegan a los
procedimientos establecidos, si llevan a los resultados esperados y si lo
hacen con eficiencia razonable. Bajo criterios profesionales, la rendicin
de cuentas vigila por la aplicacin de normas de profesionalismo, en
mbitos como el mdico, el acadmico y el judicial. Bajo criterios fi
nancieros, la rendicin de cuentas sujeta el uso del dinero pblico a las
disposiciones legales vigentes, pero tambin a estndares de transparencia, austeridad y eficiencia. Bajo criterios legales, la rendicin de
cuentas monitorea el cumplimiento de la ley. Bajo criterios constitu
cionales, evala si los actos legislativos estn acordes con disposiciones
constitucionales. Finalmente, bajo criterios morales, se preocupa por si
los polticos y funcionarios actan de manera apropiada en trminos
de normas sociales prevalecientes, independientemente de las normas
legales vigentes.

vi. quin exige cuentas?

Quines son los agentes de la rendicin de cuentas en poltica? No


hay una respuesta uniforme. Los protagonistas de la rendicin de
cuentas varan de acuerdo con el tipo de rendicin de cuentas. La
responsabilidad por juzgar a la poltica bajo criterios polticos y morales recae en los ciudadanos, las asociaciones civiles, los medios de
comunicacin y los partidos polticos. En los mbitos administrativo
y financiero, las tareas de rendicin de cuentas muchas veces se encomiendan a agencias pblicas especializadas, tales como defensores
del pueblo, cortes administrativas, oficinas de auditora y agencias

98

andreas schedler

anticorrupcin.18 Para vigilar sobre el cumplimiento de normas de


profesionalismo, es comn que las instituciones establezcan comisiones detica o cortes disciplinarias. Finalmente, con respecto a cuestionesde legalidad y constitucionalidad, los agentes de rendicin de
cuentas por excelencia, los que deben tener la ltima palabra, son las
cortes judiciales.
Se aprecia a primera vista que el elenco de la rendicin de cuentas
es tan amplio y variado que nos podramos perder fcilmente en una
muchedumbre desordenada de protagonistas. Para frenar la posible
proliferacin de tipos de rendicin de cuentas, de acuerdo con los
actores y agencias que la promueven, vale la pena echar un ancla conceptual que ayude a crear algo de orden conceptual.19 La distincin
original entre rendicin de cuentas horizontal y vertical, que introdujo
el politlogo argentino Guillermo ODonnell hace una dcada aproximadamente, puede servir como el ancla conceptual, simplificador y
ordenador que requerimos. En esencia, la rendicin horizontal de
cuentas se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado,
mientras que la rendicin vertical de cuentas se refiere a relaciones
de control de la sociedad hacia el Estado.20

Controles verticales
El contraste entre ejercicios horizontales y verticales de rendicin
de cuentas se basa en la metfora espacial con la que convencionalmente describimos relaciones de poder. Segn la clsica imagen de
la jerarqua piramidal, hay una relacin directa entre la altura y la
posesin de recursos: arriba est el poder, abajo la impotencia. En
este sentido, la rendicin de cuentas vertical describe una relacin

18
Sobre el funcionamiento de agencias autnomas de rendicin de cuentas en Amrica Latina, vase Moreno, Crisp y Shugart (2003), Payne et al. (2002) y Sadek y Batista
(2003).
19
El panorama conceptual se complicara an ms si furamos a incluir prcticas
de rendicin de cuentas que no se dirigen hacia actores concretos sino hacia actores
ideales: hacia la historia (la rendicin de cuentas histrica), hacia Dios (la rendicin
de cuentas celestial) o hacia generaciones pasadas (la rendicin de cuentas ancestral).
20
La primera formulacin se encuentra en ODonnell (1994). Para refinaciones posteriores, vase, por ejemplo, ODonnell (1999). Tempranamente, Richard Sklar (1987)
desarroll una idea similar bajo la etiqueta de rendicin de cuentas lateral.

qu es la rendicin de cuentas?

99

entre desiguales, entre superiores y subordinados, entre principales


y agentes. En las democracias representativas, encuentra sus dos expresiones cardinales en los controles electorales y societales. La rendicin de cuentas electoral descansa en la capacidad de los votantes
para premiar o castigar el desempeo de sus representantes a travs
de elecciones peridicas. La rendicin de cuentas societal se basa en
la capacidad de los ciudadanos, asociaciones cvicas y medios de comunicacin para vigilar, interpelar y sancionar a polticos y funcionarios.21
Ntese, sin embargo, que el concepto de controles verticales no
define, de antemano, la direccin de control. Puede fluir de abajo
hacia arriba, como en los controles societales y electorales, o al revs:
de arriba hacia abajo. Lo ltimo forma una parte indispensable de
todo ejercicio de poder. Los regmenes autoritarios, igual que los democrticos, tienden a preocuparse por la rendicin de cuentas burocrtica. Todas las cpulas burocrticas, cuenten o no con legitimacin
democrtica, batallan por asegurar el control de sus aparatos administrativos por medio de cadenas de rendicin de cuentas que corren
desde los niveles inferiores hacia los superiores.
Por lo regular, los estudios comparados de democracia y democratizacin, cuando se refieren a la rendicin vertical de cuentas, excluyen de su campo de visin este tipo de controles administrativos
que operan dentro del Estado. Utilizan la idea de los mecanismos
verticales nicamente para analizar los controles electorales y societales que ejerce la sociedad civil hacia el Estado (lo que tambin
excluye, dicho sea de paso, las exigencias de cuentas que formula el
Estado hacia miembros de la sociedad civil). Delimitar la verticalidad en la rendicin de cuentas de manera tan estrecha no es una decisin lgica, dictada por la semntica, sino simplemente una cuestin
de convenciones lingsticas.22

21
Sobre la rendicin de cuentas electoral, vase Przeworski, Stokes y Manin (1999),
Schedler (1998) y Stokes (2001). Sobre la rendicin de cuentas societal, vase Smulovitz
y Peruzzotti (2000).
22
Algunos autores, hay que notar, comprenden las exigencias de cuentas que actores
poderosos de la sociedad civil dirijan hacia el Estado como parte de las relaciones horizontales de control (vase, por ejemplo, Sklar, 1987; Stark y Bruszt, 1998).

100

andreas schedler

Controles horizontales
Por su parte, la rendicin horizontal de cuentas, si la tomamos de
manera literal, describe una relacin entre iguales. Sugiere que el
actor que exige cuentas est a la altura de los ojos de quien rinde
cuentas, que los dos estn en posiciones de poder equiparables. En
la teora democrtica, la expresin paradigmtica de una relacin
horizontal de este tipo es la clsica divisin de poderes. En teora,
los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se limitan y controlan
mutuamente en un sistema balanceado de pesos y contrapesos.
Sin embargo, sera demasiado exigente y poco realista pedir una
(aproximada) igualdad de poderes para hablar de relaciones horizontales de rendicin de cuentas. El poder es un fenmeno relacional difcil de medir, e identificar instancias de igualdad de poder
en el mundo complejo de la poltica democrtica muy probablemente
es una asignatura imposible.
Adems, una agencia pblica que exige cuentas en serio no puede
estar literalmente en igualdad de condiciones con la agencia que rinde
cuentas. Por lo menos en su esfera de jurisdiccin, que puede ser estrechamente circunscrita, el controlador debe ser ms poderoso que
el controlado. Las agencias de rendicin de cuentas pueden ocuparse
de asuntos muy especficos. Sin embargo, dentro de sus mbitos de
competencia, deben contar con la autonoma y autoridad suficientes
para investigar sospechas, exigir justificaciones e imponer sanciones
donde sea necesario. De esta manera, si cuenta con la autorizacin
legal, la proteccin institucional y los recursos materiales adecuados,
un David institucional investido de poderes muy delimitados puede
enfrentarse con xito a un Goliat estatal dotado de poderes muy
amplios.
Si concebimos la idea de los controles horizontales de manera
literal, las relaciones inevitablemente asimtricas entre agentes y sujetos de control aparecen como anomalas empricas. Para corregir
esta imprecisin, algunos autores han introducido la nocin de controles diagonales u oblicuos (Schmitter, 1999; Sklar, 1999). Estas
categoras intermedias entre lo horizontal y lo vertical evitan crear el
malentendido de que los protagonistas de la rendicin de cuentas se
encuentren en condiciones de equivalencia de poder. Sin embargo, la
precisin que ganamos con ellas es elusiva. Como los actores polticos
en un sistema democrtico, trtese de individuos o de organizaciones,

qu es la rendicin de cuentas?

101

nunca se enfrentan en perfecta igualdad ni en absoluta desigualdad


de poder, terminaramos con que todas las relaciones de rendicin de
cuentas habra que entenderlas como diagonales u oblicuas.
En suma, en aras de claridad conceptual, abogamos (en consonancia con la literatura especializada) porque la idea de controles
verticales y horizontales no se aplique de manera tan literal ni de
manera tan amplia como la semntica lo permitira. De acuerdo con
las convenciones de uso que se han establecido en la academia, lo horizontal se refiere a relaciones de control entre agencias de Estado, lo
vertical a exigencias de rendicin de cuentas de la sociedad civil hacia
el Estado. Sin embargo, hay que llamar la atencin a una limitante
obvia de esta distincin: concibe la rendicin de cuentas dentro de los
confines estrechos de sistemas polticos nacionales.

Controles transnacionales
Sabemos todos que en los tiempos de globalizacin que vivimos,
tambin las prcticas de rendicin de cuentas se han globalizado. Ha
surgido una gama amplsima de agentes de rendicin de cuentas que
actan a travs de las fronteras de los estados nacionales. La lista es
tan larga como variada. Incluye desde Amnista Internacional hasta la
Corte Penal Internacional, desde el Fondo Monetario Internacional
hasta el Foro Mundial Social, desde el Protocolo de Kioto hasta Greenpeace, desde el Centro Carter hasta la Asociacin de Estados Americanos, etctera, etctera. Estos actores transnacionales no encajan
fcilmente en la dicotoma entre controles verticales y horizontales
que se construye a partir de la distincin entre Estado y sociedad civil.
Para sealar el estatus extraterritorial que ocupa la rendicin de
cuentas transnacional con respecto a la distincin entre lo vertical y
lo horizontal, se puede designar como la tercera dimensin de la
rendicin de cuentas.23

23
Pastor (1999). Vase tambin Clark, Fox y Treakle (2003), Diamond (1995) y Keohane (2002).

102

andreas schedler

Controles recursivos
Cuando los agentes de rendicin de cuentas se muestran eficaces y poderosos, cuando sus fallos se vuelven controvertidos o cuando sus operaciones se tornan poco transparentes, surge el antiguo problema de
quin guarda a los guardianes. Quis custodiet ipos custodes? Hablando
en el lenguaje de la teora de sistemas, se presenta el problema de la
metarrendicin de cuentas, de una rendicin de cuentas de segundo
orden: cmo podemos garantizar que los agentes de rendicin de
cuentas rindan cuentas ellos mismos?
El problema de controlar a los controladores parece insoluble
si concebimos el sistema poltico como un sistema piramidal que
cuenta con un centro de comando por encima de todos. La cspide
de una pirmide siempre est fuera de control, fuera del alcance de
los dems integrantes del sistema jerrquico. Podramos hacer la pirmide ms alta, amontonando capas sobre capas de control. Pero
como toda cspide est susceptible al mismo tipo de fallas que los
nodos de decisin inferiores, entraramos en una regresin infinita.
Afortunadamente, los sistemas democrticos modernos son sistemas
descentrados que carecen de una cspide, de un centro alto de poder.
En democracia, nadie est en control al igual que, se supone, nadie
est fuera de control.
El problema de controlar a los controladores tambin pareciera no
tener solucin si adoptamos la idea inversa de una infranqueable divisin de poderes. Si pensamos en el sistema poltico como un sistema
fragmentado entre agencias plenamente autnomas, sin obligacin
de rendir cuentas a nadie, no habr dilogo ni rendicin de cuentas.
Tendramos una manada de mnadas especializadas, con cada una
pastoreando en su pequea parcela de poder. A veces, las instituciones
pblicas que gozan de independencia sin contrapesos pueden dar sorpresas gratas de virtud e integridad. Pero como las excepciones confirman la regla, lo que necesitamos no son islas de integridad sino
sistemas de integridad.24
El truco consiste, entonces, en establecer un sistema de rendicin
de cuentas que no se parezca a una pirmide ni a un archipilago. Po-

24
Las dos nociones son de Peter Eigen (1996), fundador de Transparencia Internacional.

qu es la rendicin de cuentas?

103

siblemente, su arquitectura ideal sera una red recursiva de agencias


de control que mantengan relaciones intransitivas de rendicin de
cuentas. A rinde cuentas a B, quien rinde cuentas a C, quien a su
vez rinde cuentas a A nuevamente. Recordemos el juego de nios:
piedra, papel o tijera. Nadie tiene la supremaca absoluta, nada est
siempre del lado de los perdedores. Por fin, los controladores son controlados por todos.

Conclusiones
Nuestros conceptos, nos dice Giovanni Santori, son nuestras unidades de pensamiento (1984: 17). Si los tenemos revueltos y en desorden, nuestros modos de pensar estarn revueltos y en desorden
tambin. Y muy probablemente, nuestros modos de hablar y actuar
estarn afectados por el mismo sndrome, la misma falta de claridad.
Cmo exigir cuentas claras si no contamos con conceptos claros? En
este sentido, es posible que nuestro esfuerzo por la transparencia conceptual, por trazar las coordenadas conceptuales de la rendicin de
cuentas, tendr no solamente ciertas implicaciones lingsticas, sino
tambin prcticas.
Por ejemplo, si insistimos en la naturaleza obligatoria de la rendicin de cuentas, ser ms difcil que los profesionales de la poltica
la presenten como un acto de otorgamiento de la autoridad generosa e
ilustrada hacia el pblico ignorante. Si insistimos en los tres pilares de
la rendicin de cuentas, ser ms difcil que los polticos nos vendan
guisos ligeros de informacin desordenada como el men completo
de la rendicin de cuentas. Si insistimos en la modestia relativa de la
rendicin de cuentas, ser ms difcil que la confundamos con tcnicas ms rgidas y costosas de control poltico. Si insistimos en el
carcter pblico de la rendicin de cuentas, ser ms difcil que nos
conformemos con simulacros de control detrs de las bambalinas. Si
insistimos en la naturaleza multifactica de la rendicin de cuentas,
ser ms difcil que nos resignemos ante el fracaso de una u otra forma
especfica de rendicin de cuentas. Si insistimos en la complementariedad de controles verticales y horizontales, ser ms difcil que ignoremos o devaluemos alguna de las dos columnas fundamentales
de la rendicin de cuentas democrtica. O tambin, si insistimos en
la recursividad intransitiva de la rendicin de cuentas, ser ms difcil

104

andreas schedler

que exceptuemos a ciertas islas y cpulas institucionales de nuestra


exigencia de cuentas.
Infancia, dicen los psicoanalistas, es destino. Muy probablemente,
nuestros conceptos polticos no determinan nuestro destino poltico,
pero s circunscriben nuestros puntos de partida y nos dibujan mapas
cognitivos y normativos que dan sentido y orientacin a nuestros
pasos al igual que a nuestros tropiezos.

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Stokes, Susan C. (2001), Mandates and Democracy: Neoliberalism by Surprise in
Latin America, Cambridge, Cambridge University Press.

TRANSPARENCIA, RENDICIN DE CUENTAS,


RESPONSABILIDAD GUBERNAMENTAL Y
PARTICIPACIN CIUDADANA*
gustavo ernesto emmerich**

introduccin

Desde el nacimiento mismo de los regmenes democrticos, la transparencia y la rendicin de cuentas se han concebido como base de
aqullos. Cuando, como quiere la doctrina democrtica, el pueblo es
soberano, los asuntos pblicos deben estar abiertos al escrutinio social
y aquellos que los manejan deben rendir cuentas en forma oportuna y
confiable. La transparencia y la rendicin de cuentas dan legitimidad
y credibilidad al sistema poltico democrtico, permiten vigilar que
ste sirva al bien comn y contribuyen a que gobernantes, legisladores
y funcionarios pblicos atiendan al inters general antes que a sus
intereses particulares.
Durante los aos noventa naci y se fortific la exigencia de mayor
transparencia y mejor rendicin de cuentas en todo el globo. La democratizacin en Amrica Latina, Europa del Este y varios pases de Asia
y frica fue uno de los motivos de que tal exigencia tomase fuerza:
los nuevos gobernantes democrticamente electos y sus prcticas de
gestin pblica fueron sometidos a una intensa vigilancia. La democratizacin y el escrutinio pblico llevaron muchas veces a la lamentable comprobacin de que la corrupcin permeaba las estructuras
gubernamentales y administrativas, muy a menudo en contubernio

* Publicado en Gustavo Emmerich Transparencia, rendicin de cuentas, responsabilidad gubernamental y participacin ciudadana, Polis: investigacin y anlisis sociopol
tico y psicosocial, segundo semestre, vol. 2, nm. 04, Universidad Autnoma Metropolitana-Iztapalapa, Mxico, pp. 67-90.
** Profesor de ciencia poltica en la Unidad Iztapalapa de la Universidad Autnoma
Metropolitana. Correo electrnico: gus-12052000@yahoo.com. El autor agradece los
comentarios de un dictaminador annimo que permitieron mejorar este artculo.

[107]

108

gustavo ernesto emmerich

con grandes empresas e intereses econmicos. Pero tambin en pases


avanzados y con democracias bien establecidas se revelaron en los
ltimos aos sonados casos de corrupcin gubernamental. De all
que los conceptos y procedimientos de transparencia y rendicin de
cuentas se enfocaran en forma prioritaria y casi exclusiva a la lucha
contra la corrupcin pblica.
La extensin de los conceptos y prcticas de transparencia y rendicin de cuentas a todos los mbitos de la esfera pblica hara a los
gobiernos efectivamente responsables ante la ciudadana. Transparencia y rendicin de cuentas se inscriben no slo en el marco de la
lucha contra la corrupcin, sino tambin en la bsqueda de una democracia ms participativa, ms efectiva y ms funcional, en la que
exista responsabilidad poltica real por parte de las personas elegidas
para gobernar o legislar. En concreto, la adopcin de mecanismos
de democracia semidirecta, el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales y el diseo de esquemas institucionales ms participativos
en diversos mbitos de la gestin pblica contribuiran a fortalecer
la transparencia y la rendicin de cuentas no slo en trminos administrativos-contables, sino tambin en aspectos de confiabilidad
poltico-decisoria, robusteciendo as y haciendo ms funcionales las
instituciones democrticas.
Este artculo sita sus reflexiones y propuestas en el marco de la
realidad latinoamericana contempornea. En las ltimas dos dcadas
del siglo xx, los pases latinoamericanos experimentaron un innegable
avance democrtico. Hoy da, a inicios del siglo xxi, en casi todos los
pases de la regin, a travs de elecciones libres, el electorado tiene la
posibilidad de remplazar a un partido o equipo que haya realizado una
gestin pblica insatisfactoria; tiene tambin la posibilidad de elegir
rganos legislativos con pluralidad poltica e incluso con mayora
opositora que fiscalicen realmente los actos del Ejecutivo. Ello ha
permitido la existencia de la responsabilidad vertical, entendida como
la responsabilidad poltica del gobierno en turno ante el electorado;
sin embargo, sta se verifica slo peridicamente, cuando se producen
procesos electorales.
De manera paralela, la mayora de los pases latinoamericanos
ha procurado establecer y/o fortificar la responsabilidad horizontal, la
que se verifica cotidianamente, entre rganos de gobierno. Para lograrlo, muchos de ellos han reformado constituciones, aprobado leyes
de transparencia y creado contraloras, comisiones o fiscalas de de-

transparencia, rendicin de cuentas

109

rechos humanos y otros organismos de control sobre la gestin gubernamental. Sin embargo, la realidad de la gestin pblica ha avanzado
bastante menos que los nuevos textos legales e instituciones controladoras. Las consecuencias de este rezago son dos: la corrupcin pblica
y la arbitrariedad gubernamental siguen campeando en la regin latinoamericana y a menudo los gobernantes y legisladores se manejan
con insuficiente responsabilidad poltica ante una poblacin por lo
general desinformada o cautiva en redes clientelsticas.
En efecto, en no pocos pases latinoamericanos el manejo del
aparato gubernamental se caracteriza por lo que se ha llamado de
mocracia delegativa y por elevadas dosis de patrimonialismo y clientelismo, que dificultan o hacen nugatorias tanto la trasparencia de la
gestin pblica como la oportuna y fiable rendicin de cuentas por
parte de quienes gobiernan y/o administran recursos pblicos. Ante
esta situacin, las nveles y vulnerables democracias latinoamericanas
necesitan desarrollar una cultura de transparencia en el manejo de
los recursos pblicos y de las responsabilidades polticas, y mejorar
la rendicin de cuentas ante la ciudadana en ambos aspectos. Esto
se lograr no slo con exhortaciones ticas al buen gobierno: requiere una participacin activa de la ciudadana y la vigilancia de la
sociedad civil organizada y de los medios de comunicacin. Requiere
tambin la creacin de mecanismos institucionales de responsabilidad
y control que fortalezcan tanto la participacin ciudadana como el
gobierno responsable, junto con la transparencia y la oportuna rendicin de cuentas.
Para organizar la exposicin de estas ideas, el artculo separa analticamente la cuestin de la transparencia y la rendicin de cuentas en
dos dimensiones que, por cierto, en la realidad estn inextricablemente
ligadas: una, la vinculada con la corrupcin, su combate y sus efectos;
la otra, asociada con el gobierno responsable. A partir de esta divisin
analtica, se encuentra que, en esencia, el combate a la corrupcin se
ha vehiculizado hasta ahora, ms que nada, mediante mecanismos de
responsabilidad horizontal. Lo relacionado con el gobierno responsable debe concretarse ms bien por la va de una responsabilidad vertical que se exija en forma cotidiana y no slo peridica, y con mayor
participacin activa de los ciudadanos involucrados.

110

gustavo ernesto emmerich

corrupcin: taln de aquiles de las democracias


latinoamericanas

Amrica Latina es una de las regiones del mundo que tiene mayores ndices de corrupcin pblica, entendida como la utilizacin del poder y
los recursos pblicos para beneficio personal o de grupo. Desde 1995
la organizacin no gubernamental de origen alemn Transparency
International elabora un ndice de Percepcin de la Corrupcin (ipc),
que incluye cada ao a ms pases. Basado en encuestas a empresarios,
acadmicos y analistas, el ipc permite por cierto de manera subjetiva
y bastante imprecisa medir los niveles de corrupcin percibida por
los encuestados, en una escala que va del 10 (mxima limpieza) hasta
el 0 (corrupcin total), considerando al 5 como punto medio. En diversas mediciones del ipc, los pases latinoamericanos, con slo dos
excepciones en cada ao, se ubicaron por debajo del 5, lo que denota
alta y generalizada corrupcin pblica (vase el cuadro 1).
La corrupcin no slo es preocupante por s misma o en trminos
puramente ticos, sino tiene tambin un impacto sobre la credibilidad de las instituciones pblicas, sobre el desarrollo econmicosocial y sobre las condiciones generales de vida de la poblacin. Dos
asertos generalmente aceptados afirman que la corrupcin pblica
est vinculada, por un lado, con la pobreza y, por otro, con la falta de
confianza en las instituciones democrticas. El fundador de Transparencia Mexicana, el politlogo de esa misma nacionalidad Federico
Reyes Heroles, afirma con base en datos que
[] los pases ms desarrollados son a la par los menos corruptos o, a la
inversa, los pases ms corruptos son los menos desarrollados (Reyes Heroles, 2004: 11).
La corrupcin podra estar determinando, desde el silencio o la clandestinidad, el xito o fracaso de muchas otras polticas econmicas y sociales
(Reyes Heroles, 2004: 21).

Corrupcin y pobreza
Sobre la relacin entre corrupcin y pobreza, Transparency International sostuvo, al anunciar su ipc para 2001, que algunos de los pases
ms ricos del mundo [] obtuvieron una puntuacin de 9 o ms sobre

111

transparencia, rendicin de cuentas

Cuadro 1. Amrica Latina: ndice de percepcin


de la corrupcin (ipc), aos seleccionados
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela

1995
5.24
n.d.
2.70
7.94
3.44
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
3.18
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
2.66

Valor del ipc


2001
3.5
2.0
4.0
7.5
3.8
4.5
n.d.
2.3
3.6
2.9
n.d.
2.7
3.7
2.4
3.7
n.d.
4.1
3.1
5.1
2.8

2003
2.5
2.3
3.9
7.4
3.7
4.3
4.6
2.2
3.7
2.4
1.5
2.3
3.6
2.6
3.4
1.6
3.7
3.3
5.5
2.4

Rango del ipc en el


mundo
2001
2003
57
92
84
106
46
54
18
20
50
59
40
50
n.d.
43
79
113
51
59
65
100
n.d.
131
71
106
51
64
77
88
51
66
n.d.
129
44
59
63
70
35
33
69
100

fuente:

Transparency International (1995, 2001 y 2003).


El rango no es directamente comparable de un ao a otro, dado que la fuente considera distintos nmeros de pases: 41 en 1995, 91 en 2001 y 133 en 2003; se inserta aqu
a ttulo meramente ilustrativo.
nota:

una puntuacin mxima posible de 10 en el nuevo ipc, indicando as


niveles muy bajos de corrupcin percibida. Sin embargo, 55 pases
muchos de los cuales se encuentran entre los ms pobres del mundo
obtuvieron una puntuacin inferior a 5, sugiriendo niveles altos de
corrupcin percibida en la administracin pblica y el gobierno. Al
respecto, el presidente y fundador de esta organizacin, Peter Eigen,

112

gustavo ernesto emmerich

afirm: El [ipc] muestra una vez ms el crculo vicioso de pobreza y


corrupcin [] las personas ms pobres del mundo son las mayores
vctimas de la corrupcin (Transparency International, 2001).
Si se correlacionan los datos del ipc del cuadro 1 con el porcentaje
de poblacin que viva en la pobreza en esos pases (vase el cuadro 2),

Cuadro 2. Amrica Latina: porcentaje de pobreza, aos seleccionados


Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
fuente:

1997 c.
13a
47b
35
18
45
20
n.d.
50b
48
63
n.d.
74
38
66b
27
42b
37
32
6b
42

% pobreza
2000-2002 c.
35b
45b
30
17
45
19
n.d.
43b
43
52
n.d.
71
33
63
41
42b
47
41
9b
52

1997 c., cepal (2001, cuadro 51); 2000-2002 c., cepal (2004, cuadro 49).
Se refiere slo al Gran Buenos Aires; es de suponer que la pobreza en otras regiones
del pas exceda este porcentaje.
b
Se refiere slo a pobreza en el medio urbano; es de suponer que la pobreza total
excede este porcentaje, debido al peso de una todava mayor pobreza en el medio rural.
Por ejemplo, para 2000-2002 se dispone de los porcentajes de pobreza total en Bolivia y
Paraguay, que son de 56 y 42, respectivamente.
a

transparencia, rendicin de cuentas

113

se encuentran correlaciones negativas de 0.79 y 0.63 entre la pobreza


registrada hacia 1997 y los ipc de 1995 y 2001, respectivamente; a su vez,
si se correlacionan los porcentajes de pobreza hacia 2000-2002 con el
ipc de 2003, se obtiene una correlacin negativa de 0.72.1 Recordando
que ndices de percepcin de corrupcin elevados revelan menor corrupcin, estas consistentes y fuertes correlaciones negativas sealan
una marcada tendencia a que en aquellos pases donde se percibe corrupcin alta haya pobreza alta y viceversa.

Corrupcin y falta de confianza en las instituciones democrticas


En cuanto a la relacin entre corrupcin y confianza en las instituciones democrticas, el chileno Alejandro Ferreiro Yazigi, quien fue
secretario ejecutivo de la Comisin Nacional de tica Pblica de su
pas, apunta que el mayor costo poltico de la corrupcin es el dao
que provoca a la confianza pblica en las instituciones y representantes, soporte fundamental de todo sistema poltico democrtico
(Ferreiro, 1999: sec. 2, s/p). Para verificar este aserto es posible
utilizar datos proporcionados por Latinobarmetro, organizacin
chilena que realiza encuestas de opinin pblica semejantes en la
mayora de los pases latinoamericanos, con el objeto de medir los valores democrticos (o la falta de ellos) entre la poblacin general; adicionalmente, las encuestas de Latinobarmetro pueden compararse
con otras similares realizadas en diversas partes del globo, en lo que
se conoce como Global Barmetros. El cuadro 3 muestra que, entre
las investigadas por Global Barmetros, Amrica Latina es la regin
del mundo donde la democracia cuenta con menor apoyo e inspira
menor confianza.
Adicionalmente, Latinobarmetro elabor un ndice de democracia
(vase el cuadro 4) que promedia la preferencia por, y la satisfaccin
con, la democracia; cuanto ms cercano a 100 es el ndice, mayores

1
Se utiliz el coeficiente de correlacin r de Pearson. Cuando r se aproxima a 1,
como en este caso, denota una correlacin negativa fuerte: cuando una variable aumenta, la otra disminuye; en cambio, cuando r se acerca a 1, indica una correlacin positiva
fuerte: cuando una variable aumenta, la otra tambin lo hace; por ltimo, cuando r
adopta valores cercanos a 0, hay independencia estadstica: las dos variables no estn
relacionadas entre s.

114

gustavo ernesto emmerich

Cuadro 3. Comparacin de encuestas de Global Barmetros, 2001


Regin
Unin Europea
frica
India
Europa del Este
Amrica Latina
fuente:

Apoyo a la
democracia %
78
69
60
53
48

Confianza en la
democracia %
53
58
40
29
25

Latinobarmetro (2001: 6).

resultan una y otra.2 Si se correlaciona el ipc de cada pas latinoamericano en 1995 con su respectivo ndice de democracia en 1996, se
encuentra una correlacin positiva de 0.32; la correlacin de ambos
ndices en 2001 es de 0.22, y la correlacin del primer ndice en 2003
con el segundo en 2004 es de 0.48;3 es decir, hay una tendencia, no
muy fuerte pero s consistente, a que a menor corrupcin percibida
correspondan mayores preferencias por la democracia y satisfaccin
con el funcionamiento de sta.
En suma, Amrica Latina se caracteriza por elevados ndices de
corrupcin y por una relativa falta de confianza en las instituciones
democrticas. A la luz del anlisis cuantitativo, ambos fenmenos parecen estar ligados entre s y con la persistencia de la pobreza. A su vez,
esta ltima puede considerarse, en parte, como seal de inefectividad
de la accin de gobierno, debida entre otras cosas a la corrupcin.

problemas del gobierno responsable en las democracias


latinoamericanas

La conclusin de la seccin anterior lleva necesariamente a preguntar: qu est fallando en las democracias latinoamericanas? La
2
El ndice de democracia se define como el promedio de las respuestas La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno y Estoy muy satisfecho y ms bien
satisfecho con el funcionamiento de la democracia en [mi pas].
3
Cf. Nota 1 ut supra.

transparencia, rendicin de cuentas

115

respuesta es polifactica y excede a los lmites de este artculo, que


abordar a continuacin slo una de las mltiples contestaciones posibles: la insuficiente responsabilidad poltica de los funcionarios pblicos electivos.
La responsabilidad poltica puede entenderse en dos sentidos.
Uno, el del lenguaje popular: responsable es aquel que atiende con
prudencia y diligencia las responsabilidades a l encomendadas, que
sopesa las consecuencias de sus actos, que ocupa un cargo electivo ms
por los servicios que desde l pueda prestar que por los beneficios que
ste le suele proporcionar; responsable es, adems, quien se hace cargo
de las consecuencias de sus actos y omisiones. Otro sentido deriva de
la teora del gobierno responsable: a] el Ejecutivo debe rendir cuentas
a otros rganos del Estado, primariamente al Legislativo; b] los actos
del Ejecutivo y del Legislativo son revisables por el Judicial; c] los tres
poderes deben rendir cuentas al soberano, al pueblo.
La teora del gobierno responsable se origin en Inglaterra cuando
esta nacin estaba transitando de la monarqua absoluta a la monarqua limitada.4 Significaba en concreto que el gobierno o gabinete
(el Ejecutivo) deba rendir cuentas y responsabilizarse de sus actos
ante el Parlamento y especialmente ante su cmara electiva, la de los
Comunes. Por extensin, significaba tambin que tanto el gobierno
como la Cmara de los Comunes eran responsables ante el electorado.
El concepto de gobierno responsable se perfeccion cuando Estados
Unidos de Amrica adopt la teora de la divisin de poderes de Montesquieu.5 En su diseo constitucional, los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial se controlaran y vigilaran unos a otros en un sistema
institucional de frenos y contrapesos. Adems, la adopcin del federalismo reforz an ms el sistema de frenos y contrapesos, entre las
autoridades federales, por un lado, y fuertes autoridades estatales y
4
Aunque tiene orgenes anteriores a este trnsito, cuyo momento decisivo se puede
cifrar en la Revolucin Gloriosa de 1688 y su justificacin en el Segundo ensayo sobre el
gobierno civil de John Locke: [] la tradicin medieval que llega a Locke a travs de
Hooker y los ideales constitucionales seguidos en el arreglo de 1688 sostenan que el
gobierno especficamente el monarca, pero no en menor medida el propio Parlamento y todos los rganos polticos es responsable ante el pueblo o la comunidad a los que
rige (Sabine, 1984: 387).
5
El [] Espritu de las leyes, en el que [Montesquieu] atribua la libertad de que
gozaba Inglaterra a la separacin de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial y a la
existencia de frenos y contrapesos entre esos poderes, estableci esas doctrinas como
dogma del constitucionalismo liberal (Sabine, 1984: 411).

116

gustavo ernesto emmerich

Cuadro 4. Amrica Latina: ndice de democracia, aos seleccionados


Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay
Venezuela
Amrica Latina

1996
53
45
35
41
38
66
43
41
34
31
32
41
52
41
46
n.d.
66
46
44

ndice de democracia
2001
2004
39
49
35
31
26
35
34
49
22
38
61
58
28
30
23
44
25
28
46
38
36
35
34
30
28
50
23
26
39
26
n.d.
51
67
62
49
58
37
41

fuentes:

Para 1996 y 2001, Latinobarmetro (2001); para 2004, construccin propia


siguiendo la misma metodologa, sobre datos de Latinobarmetro (2004).

municipales que conservaban un importante mbito de accin, por


el otro.6 Por ltimo, como en Inglaterra, todas estas autoridades eran
responsables ante el electorado y deban rendirle cuentas (con la ex6
Incluso defensores de un gobierno central fuerte, como los autores de El federalista,
admitan: Los gobiernos de los estados tendrn siempre la ventaja sobre el gobierno
federal, ya sea que los comparemos desde el punto de vista de la dependencia inmediata
del uno respecto del otro, del peso de la influencia personal que cada uno poseer, de
los poderes respectivamente otorgados a ellos, de la predileccin y el probable apoyo
del pueblo, de la inclinacin para resistir y frustrar las medidas del otro (Hamilton, Jay
y Madison: 1987: 197).

transparencia, rendicin de cuentas

117

cepcin del Poder Judicial federal y los poderes judiciales de los estados donde ste no es electivo).
Desde sus primeras constituciones, Amrica Latina adopt este
tipo de concepciones de divisin de poderes y de gobierno responsable. Sin embargo, no ha sido infrecuente en la regin que la divisin
de poderes se haga irrelevante por el predominio de los ejecutivos y
que gobernantes y legisladores (adems de funcionarios designados)
ejerzan sus funciones de manera irresponsable. La corrupcin lisa
y llana es una de las consecuencias de esta situacin. Otras son el
dispendio y el uso ineficiente de los fondos pblicos, la fijacin de
sueldos y gastos de representacin exagerados, la asignacin de financiamientos cuantiosos a los partidos polticos. Otras ms son la improvisacin y el incumplimiento de promesas de campaa y de planes
de gobierno. Otra, todava ms grave, es la tendencia observada en
algunos pases de ejecutivos que gobiernan arbitrariamente, ignorando al Legislativo y sobreponindose o subordinando al Judicial.
Sera inexacto y exagerado decir que nadie pide cuentas a los gobernantes latinoamericanos de hoy y de las dcadas ms recientes.
Varios presidentes han sido destituidos por sus congresos y otros han
debido renunciar a sus cargos debido a protestas populares.7 Uno ms
enfrent, con xito, un referndum potencialmente revocatorio de su
mandato.8 Otros han sido perseguidos por la justicia, en la mayora
de los casos luego de que abandonaran el gobierno.9 Sin embargo,
7
A partir de 1990, tres presidentes (Fernando Collor de Melo en Brasil, Carlos Andrs Prez en Venezuela y Assad Bucaram en Ecuador) fueron destituidos por sus respectivos congresos. Otros tres se vieron forzados a renunciar a su cargo y refugiarse en
el extranjero, tras enfrentar protestas populares: Alberto Fujimori, de Per; Jorge Daz
Serrano, de Guatemala; Gonzalo Snchez de Lozada, de Bolivia. Fernando de la Ra,
de Argentina, dimiti por razones similares, aunque permaneci en su pas.
8
El presidente de Venezuela, Hugo Chvez, triunf en 2004 en un referndum que
pretenda deponerlo; al margen del resultado, ste es un caso claro de responsabilidad
vertical.
9
En Argentina, varios ex presidentes militares sufrieron prisin por violaciones a
los derechos humanos. Por razones semejantes, el ex presidente chileno Augusto Pinochet fue sometido a juicio result absuelto por demencia en su pas; en 2004 se
le investig por presunto enriquecimiento ilcito durante su gobierno dictatorial. El ex
presidente nicaragense Arnoldo Alemn fue encarcelado por corrupcin en su gobierno. Manuel Noriega, quien fuera hombre fuerte de Panam, est en prisin en Estados
Unidos por trfico de drogas. El ex presidente guatemalteco Alfonso Portillo abandon
su pas al finalizar su mandato, para eludir a la justicia. El ex presidente argentino Carlos
Menem ha sido encausado por corrupcin y enriquecimiento ilcito. El secretario gene-

118

gustavo ernesto emmerich

salvo excepciones, mientras estn en el ejercicio de su cargo los gobernantes y legisladores no han tenido responsabilidad poltica alguna
en ninguno de los dos sentidos aqu utilizados. En general, una vez
elegidos pueden confiar en que, salvo situaciones verdaderamente extraordinarias, continuarn en sus cargos hasta el fin de sus mandatos,
hagan lo que hagan o no hagan nada. De ese modo, la rendicin de
cuentas que se establece en algunas legislaciones latinoamericanas
(por ejemplo, los informes presidenciales) se convierte a menudo en
ejercicio formal y sin consecuencias, en instancia para la autocomplacencia y la apologa. Para que sea efectiva, seala el politlogo austriaco Andreas Schedler, la rendicin de cuentas debe abarcar tres
dimensiones: informacin oportuna al pblico, justificacin de las decisiones tomadas y sanciones a los funcionarios electivos o no que
no trabajen satisfactoriamente; en sus propias palabras:
A rinde cuentas a B cuando est obligado a informarle sobre sus acciones
y decisiones (sean pasadas o futuras), a justificarlas y a sufrir el castigo correspondiente en caso de mala conducta (Schedler, 2004: 20).

El concepto de democracia delegativa del politlogo argentino


Guillermo ODonnell apunta al meollo del problema: por qu en
Amrica Latina la transparencia y la rendicin de cuentas no funcionan bien? Democracia delegativa es aquella en la cual los ciudadanos eligen en elecciones razonablemente competitivas a la persona
que habr de gobernar por un cierto periodo (lo que har con amplias
facultades y usualmente invadiendo mbitos de accin de otras autoridades) y a quien, si el electorado est descontento con el desempeo
de esta persona, podr castigar con su voto en las prximas elecciones.
Este tipo limitado de democracia, en que la participacin ciudadana
se limita al ejercicio peridico del voto, es llamado delegativo porque
en l la soberana popular se delega, para casi todos los efectos prcticos, en un gobernante que pretende por todos los medios expandir
y personalizar su poder. Como el propio ODonnell seala, abundan
los gobernantes incluso provistos de las mejores intenciones que
ral de la Organizacin de Estados Americanos, Miguel ngel Rodrguez, dej el cargo
ante acusaciones de cohecho cometido cuando fuera presidente de Costa Rica. Podra
aadirse a la lista al mexicano Ral Salinas de Gortari, quien purgaba pena de prisin
por homicidio, cometido cuando su hermano Carlos era presidente.

transparencia, rendicin de cuentas

119

desdean los mecanismos de control legal sobre sus acciones. El concepto de democracia delegativa es de particular aplicacin en Amrica
Latina, donde la tradicin del hombre fuerte sigue vigente, aunque
en la actualidad los aspirantes a tales prefieran llegar al poder y a
veces intentan perpetuarse en l ms por la va electoral que por la
del golpe de Estado (ODonnell, s/f: 8 y ss.). A la negativa presencia
de la democracia delegativa se aaden dos fenmenos generalizados
en Amrica Latina: el patrimonialismo y el clientelismo.10 El primero,
o sea el manejo del patrimonio pblico como si fuera patrimonio
privado de quien gobierna o administra, est evidentemente reido
con la transparencia. El clientelismo, es decir, la subordinacin poltica de las personas a un cacique o jefe poltico a cambio de favores y
prebendas que ste puede otorgar, dificulta la rendicin de cuentas de
alcance general y la remplaza por un sistema patrn-cliente en el que
las cuentas son muy oscuras.
Es en este tipo de ejercicio del poder poltico donde, quiz, radica
la clave de la falta de transparencia y de efectiva rendicin de cuentas
en gran parte de las democracias latinoamericanas. Por lo tanto, ms
all de las reformas legales e institucionales necesarias o en curso en
materia de transparencia y de rendicin de cuentas, es imprescindible
pensar en reformas polticas integrales que perfeccionen el tipo de
democracia que se vive en Amrica Latina; en otras palabras, que
permitan avanzar desde la actual democracia bsicamente delegativa
hacia una democracia ms participativa, en la cual los ciudadanos
tengan mejores medios para exigir responsabilidad a sus gobernantes.

algunos pensadores en materia de responsabilidad horizontal,


integridad y transparencia

No faltan ideas y propuestas concretas para mejorar la transparencia,


la rendicin de cuentas y la responsabilidad poltica y lograr as gobiernos autnticamente responsables. La mayora de estas propuestas
coincide en lo sustancial: las actividades gubernamentales deben hacerse ms abiertas a los ciudadanos y stos por diversos medios
10
Para varios anlisis actualizados del patrimonialismo y el clientelismo en diversos
pases latinoamericanos, cf. Perfiles Latinoamericanos (2002).

120

gustavo ernesto emmerich

deben fiscalizarlas con ms diligencia, exigiendo responsabilidades


concretas a los funcionarios pblicos, sean stos electos, designados
o de carrera. A continuacin se presenta una sntesis de ideas ampliamente abarcantes de tres pensadores que ilustran lo que podra
llamarse el estado de la cuestin en la materia: los ya mencionados
Ferreiro y ODonnell, y Jeremy Pope.
Ferreiro seala que corrupcin y democracia son un matrimonio
imposible, y propone una poltica de Estado basada en la transparencia de la funcin pblica y la correspondiente promocin de un
control y escrutinio social permanente (Ferreiro, 1999: sec, 6. s/p).
Sostiene, adems, que la transparencia inhibe y sanciona la comisin
de actos ilegales, es barmetro tico de la propia conducta (si no se
puede publicar, presumiblemente no es tico), es fuente de control
social (da elementos a la sociedad para controlar al Estado) y, en suma,
es el factor clave de la democracia del futuro. Citando in extenso sus
opiniones sobre la relacin entre transparencia y democracia:
La transparencia de la funcin pblica es profundamente democrtica. Es
un acto de notable consecuencia con la nocin de una democracia al servicio
de las personas, y en la que quienes ejercen funciones pblicas son primero
servidores que autoridades, y los ciudadanos son antes mandantes y titulares
de derechos que sbditos pasivos e indolentes []. La democracia del futuro,
probablemente, ser aquella que sea capaz de poner a disposicin de las personas el conocimiento e informacin que permita el ejercicio pleno de la
ciudadana. Donde est la informacin estar el poder. La democracia del
maana ser tal slo si las personas fundamentan, ejercen y potencian sus
derechos ciudadanos a partir del acceso oportuno a la informacin relevante
del quehacer estatal. Si, por el contrario, la informacin y en especial la
relativa a la cosa pblica se hace impenetrable a los ojos de la sociedad y se
mantiene concentrada en unos pocos, no slo la tica pblica, sino la propia
democracia enfrentarn grave amenaza (Ferreiro, 1999: sec. 6, pto. d, s/p).

Entendiendo por transparencia el acceso ciudadano oportuno,


suficiente y garantizado a informacin relativa al desempeo de las
funciones pblicas, Ferreiro distingue dos modalidades de transparencia: activa y pasiva. La primera consiste en la difusin peridica
y sistematizada de informacin acerca de la gestin pblica. Se trata
de la obligacin impuesta a los rganos del Estado para que, con la
periodicidad que la norma seale, publiquen toda la informacin que

transparencia, rendicin de cuentas

121

sea necesaria para una evaluacin social de su desempeo. Esta informacin comprende, entre otras cosas, la explicitacin de las funciones, actividades, dotacin, presupuesto, objetivos, indicadores de
gestin, sistemas de atencin al pblico, etc. La transparencia pasiva
denota la obligacin del Estado para conceder, a los ciudadanos que
lo requieran, acceso oportuno a la informacin que obre en poder de
los rganos pblicos, salvo que medie razn legalmente establecida
e imparcialmente acreditada para justificar la reserva o secreto de
determinado tipo de informacin (seguridad nacional, derechos
deterceros, procedimientos en trmite cuya revelacin anticipada
perjudique el cumplimiento de una funcin pblica, entre otros). La
regla general debe ser el libre acceso y la excepcin el secreto. Asimismo, los ciudadanos deben tener la posibilidad de cuestionar por
la va judicial la denegacin de acceso que la administracin fundamente en razn de alguna causa legal.
En cuanto a ODonnell, su anlisis de las democracias delegativas
lo lleva a proponer el fortalecimiento de los mecanismos institucionales de responsabilidad (accountability) horizontal. Para ello, sugiere
la creacin de redes de agencias (por ejemplo, fiscalas, ombudsman o
contraloras) que vigilen al Ejecutivo para prevenir, y en su caso castigar, actos ilcitos. Dichas redes deberan estar coronadas en su cspide
por un Poder Judicial verdaderamente independiente, as como por
un Legislativo dispuesto a controlar efectivamente al Ejecutivo, llegando al juicio poltico en caso necesario (ODonnell, 1998: 29-30).
En esencia, lo que ODonnell propone es la vigencia real del sistema
de frenos y contrapesos basado en la divisin de poderes, junto con la
existencia de efectivas agencias controladoras de la gestin pblica.11
11
Para lograr o reforzar la responsabilidad horizontal, ODonnell plantea sugerencias
concretas como: a] la titularidad de las mencionadas agencias controladoras debera
estar, por ley, en manos de partidos de oposicin; b] estas agencias deberan tener personal profesional, recursos suficientes e independencia del Ejecutivo; c] el Poder Judicial
debera reunir los mismos requisitos de profesionalismo, recursos e independencia; d]
implantar un espritu de sobria sospecha republicana; e] garantizar, a travs de dichas
agencias, un trato gubernamental decente a los ms pobres y los ms dbiles; f] movilizar el apoyo de organizaciones y redes ciudadanas, nacionales y transnacionales, en pro
de la responsabilidad horizontal; g] utilizar las reglas formales en especial las constitucionales en vigencia, as como el declamado respeto de todos a ellas, para reforzar
la responsabilidad horizontal, y h] lderes polticos e institucionales que se conduzcan
de manera ejemplar como sujetos respetuosos de las reglas liberales y republicanas
(ODonnell, 1998: 37-41).

122

gustavo ernesto emmerich

Por su parte, Jeremy Pope sugiere una serie de medidas que incluyen
no slo al sector pblico, sino tambin al privado, al que Transparency
International a la que se encuentra ligado este autor considera
como el lado proveedor de la corrupcin poltica (Transparency International, 2004: 15). Bajo el supuesto de que todo intento de abordar
la corrupcin de manera efectiva y sostenible involucra un enfoque
holstico (y no ad hoc), Pope propone la creacin de un sistema integral
nacional, como sumatoria de las instituciones y prcticas vinculadas
con el mantenimiento de la honestidad e integridad de las instituciones
gubernamentales y del sector privado, y seala que un liderazgo poltico honesto es fundamental para combatir la corrupcin, pero aade
que dadas la magnitud y penetracin de los intereses involucrados en
redes de corrupcin, es fundamental que una amplia seccin de la sociedad apoye la lucha contra ella (Pope, 2000: passim).12
12
Segn Pope, los pilares institucionales bsicos en la lucha contra la corrupcin son:
a] una legislatura electa que sea el portaestandarte de la lucha contra la corrupcin y
exija responsabilidad al Ejecutivo; b] un Ejecutivo que sea ejemplo viviente de integridad; c] un Poder Judicial independiente; d] el auditor general, que debe actuar en representacin de los ciudadanos y que no debe ser nombrado por el partido en el gobierno;
e] el ombudsman, libre de interferencias polticas, que reciba e investigue quejas sobre
mala administracin pblica; f] agencias anticorrupcin independientes, especializadas
y con recursos y personal suficientes; g] un servicio pblico al servicio del pblico, que
sea imparcial, honesto y de carrera; h] el gobierno local, donde los efectos de la corrupcin son ms visibles para el ciudadano comn; i] medios de comunicacin libres e
independientes, ya que la disponibilidad de informacin es un requisito para la creacin
de un pblico informado y con el poder tanto de participar significativamente en el debate pblico como de exigir responsabilidad y rendicin de cuentas a los gobernantes;
j] la sociedad civil, entendida como la suma de organizaciones y redes ubicadas fuera
del aparato formal del Estado y que ganan legitimidad por sus acciones no lucrativas en
promocin del inters pblico, entre las cuales se encuentra en lugar destacado la lucha
contra la corrupcin y la vigilancia sobre el sector pblico; k] el sector privado corporativo, que tiene un papel especial en el mantenimiento de la integridad nacional de un
pas y que debe adoptar cdigos de conducta que eviten prcticas corruptas, tanto en el
manejo de sus propias empresas como en las relaciones de stas con el sector pblico;
l] actores y mecanismos internacionales que faciliten la cooperacin internacional en
el combate y el castigo a la corrupcin (Pope, 2000: parte ii). Identificados estos pilares
bsicos, Pope propone una serie de reglas y prcticas anticorrupcin, que incluyen: a]
elecciones libres y limpias como base del control ciudadano y la legitimidad; b] derecho
administrativo que provea revisin judicial de acciones oficiales; c] tica del servicio
pblico, incluyendo control de los bienes de los funcionarios y exmenes de integridad;
d] combatir conflictos de intereses, nepotismo y amiguismo (a travs de normas de
procedimiento y cdigos de conducta); e] vigilar las adquisiciones del sector pblico; f]
buenas prcticas de manejo financiero, abiertas al escrutinio pblico; g] derecho a la

transparencia, rendicin de cuentas

123

propuesta para el gobierno responsable en el marco


de una democracia ms participativa

Ahora bien, pensadores como los reseados abordan primariamente


un aspecto del problema, el de la corrupcin, y plantean ideas valiosas
para combatirla. Pero es posible que se necesite ir ms all y reformar
la esencia de las instituciones polticas, para que la transparencia y la
rendicin de cuentas se hagan efectivas en todos los niveles y mbitos
de la gestin pblica. Para ello, es conveniente y necesario fortalecer
tambin la responsabilidad vertical de los funcionarios electos respecto de sus electores, as como dar ms participacin efectiva a los
ciudadanos en la toma de decisiones, o sea, procurar que el gobierno
en todos los niveles y mbitos sea en verdad responsable ante los
ciudadanos. Esto requiere avanzar hacia una democracia participativa
que complemente la actual democracia representativa que, como se
seal, a veces se convierte en meramente delegativa.
En ese tenor, a continuacin se presenta una propuesta de reformas
institucionales de fondo. Si se implanta la democracia semidirecta, se
otorga mayor poder a los gobiernos subnacionales y se amplan los
espacios de participacin ciudadana significativa, se podr tener gobiernos ms responsables y acercar el gobierno y la funcin pblica
al soberano, el pueblo. Es posible que reformas como las que se proponen a continuacin contribuyan a fortalecer no slo la cultura de la
transparencia y la rendicin de cuentas, sino tambin la calidad y el
funcionamiento de las democracias latinoamericanas; por esto ltimo,
tambin es posible que este tipo de reformas eleven la confianza ciudadana en las instituciones democrticas. La democracia semidirecta,
el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales, el ejercicio cotidiano de la soberana popular a travs de la participacin ciudadana
efectiva en asuntos concretos, en suma, la democracia participativa,
de alguna manera permitira que el gobierno de ellos, las lites en el
poder, se convirtiese en el gobierno de nosotros, el pueblo.13
informacin, con acceso oportuno a los registros oficiales; h] dar voz a los ciudadanos,
dado que una ciudadana informada y con poder efectivo es bsica en la lucha contra la
corrupcin; i] establecer polticas de competencia que eviten las prcticas monoplicas;
j] disear un conjunto amplio de leyes anticorrupcin; k] utilizar la investigacin a travs de encuestas como medio para medir los progresos logrados (Pope, 2000: parte iii).
13
Una mayor fundamentacin de estas ideas se encuentra en Emmerich (1996, 17
y ss).

124

gustavo ernesto emmerich

Democracia semidirecta
Entre los mecanismos de la democracia semidirecta se cuentan, en
lugar destacado, la revocatoria del mandato, el referndum o plebiscito
y la iniciativa popular.14 La adopcin de mecanismos de democracia
semidirecta es una va para fortalecer la responsabilidad vertical, o sea
ante los ciudadanos, de todos los servidores pblicos electos.
La revocatoria popular de los mandatos puede constituirse en un
importante elemento a favor del gobierno responsable. Por ejemplo,
si un funcionario municipal electivo o un legislador no est desempeando de manera adecuada (en trminos polticos y no necesariamente legales) la tarea para la que fue elegido, es decir, si no rinde
cuentas satisfactorias a sus representados, un grupo de stos podra
organizarse para demandar la convocatoria a una consulta popular
en que el electorado correspondiente decidir si dicho funcionario o
legislador contina o no en su cargo. Aunque la revocatoria popular
parece ms adecuada para el nivel municipal y para legisladores elegidos en distritos uninominales pequeos, bien podra extenderse a
senadores, gobernadores e incluso al titular del Ejecutivo nacional.15
Quiz esta propuesta podra causar temores de que se genere inestabilidad entre el personal poltico electivo. Contra esta potencial objecin pueden esgrimirse diversos argumentos:
Es de esperarse que slo en casos graves y manifiestos de corrupcin,
ineptitud o irresponsabilidad tendran los ciudadanos los incentivos
suficientes para organizarse y exigir una consulta popular sobre revocatoria de mandato, lo que de por s hara bastante excepcional
(aunque no ilusorio ni imposible) este recurso.
La convocatoria a una consulta popular para revocatoria de mandato
estara sujeta a ciertos requisitos (causales especficas, apoyo ciudadano a la convocatoria expresado en un cierto nmero de firmas,
momentos en que podra promoverse la convocatoria no al principio ni cerca del final del mandato, y debate pblico previo a la

14
Un anlisis detallado de los principales mecanismos de democracia semidirecta se
halla en Prudhomme (1997: esp. secs. 3 y 4).
15
La posibilidad de revocatoria por referndum ciudadano del mandato presidencial
y en general de todos los mandatos electivos existe ya en Venezuela, donde es aplicable
a partir de que se cumple la mitad de los mandatos.

transparencia, rendicin de cuentas

125

consulta con participacin libre de quien o quienes estn sujetos a


posible revocatoria).
La decisin definitiva de revocar o no un mandato estara en manos
del entero cuerpo electoral correspondiente y no se ve razn para
desconfiar de su ecuanimidad en este aspecto: si se le reconoce madurez para elegir un gobernante o legislador, por qu negarle la
sensatez necesaria para revocarlo o destituirlo en casos extremos y
de acuerdo con un procedimiento prestablecido?
Hoy en da las legislaturas suelen ser las nicas instancias facultadas
para deponer funcionarios o legisladores (e incluso jueces) a travs
del juicio poltico. En tal propuesta, dicha autoridad se dara tambin
al cuerpo electoral correspondiente; otra vez, no se ve razn para
confiar ms en la ecuanimidad de los legisladores elegidos por los
ciudadanos que en los propios ciudadanos.
Razonamientos de la misma ndole valen para la iniciativa popular
en materia legislativa y para el referndum ciudadano para aceptar o
rechazar ciertas decisiones fundamentales o controvertidas tomadas
por los rganos de gobierno, por ejemplo, reformas constitucionales y
electorales; creacin, fusin o supresin de demarcaciones poltico-administrativas; privatizacin o estatizacin de empresas; introduccin
o supresin de la pena de muerte; despenalizacin del aborto, y ratificacin de tratados internacionales de primera importancia, entre otras.
Es cierto que los mecanismos de democracia semidirecta pueden
viciarse, ser vaciados de contenido y convertirse en formas plebiscitarias de gobierno. Sin embargo, en vena democrtica y participativa,
parece preferible que los ciudadanos puedan revocar mandatos y proponer, aprobar o rechazar iniciativas fundamentales, antes que dejar
todo esto en manos exclusivas de los legisladores o del Ejecutivo.

Fortalecimiento de los gobiernos subnacionales


El fortalecimiento de los gobiernos subnacionales puede hacer
avanzar la transparencia y la rendicin de cuentas en el mbito en que
los ciudadanos perciben ms directamente la accin de gobierno, fortaleciendo adems la eficiencia de la gestin pblica al acercarla a las
necesidades locales. Esto implica, antes que nada, redistribuir las responsabilidades, atribuciones y recursos entre los distintos niveles de

126

gustavo ernesto emmerich

gobierno: central o nacional, municipal e intermedios (estatales, provinciales, regionales o departamentales, segn el pas de que se trate).
Muchas actividades pblicas hoy a cargo de los gobiernos nacionales deberan ser responsabilidad y atribucin fundamentalmente de
los gobiernos subnacionales: educacin bsica, salud (por lo menos
la del primer nivel de atencin), vivienda de inters social, combate
a la pobreza, seguridad, medio ambiente, promocin de la inversin
y el empleo, obras pblicas de inters y alcance local y seguridad
social, entre otras. En este esquema, el gobierno central o nacional
se encargara de: defensa y relaciones exteriores; coordinacin de las
actividades policiales y persecucin de ciertos delitos; tribunales de
apelacin y aquellos encargados de delitos de orden nacional; diseo
de la poltica educativa general; atencin mdica de segundo y tercer
niveles; vas y medios troncales de comunicacin; manejo de la poltica econmica y de desarrollo general, y otras actividades que por
fuerza deben tener alcance nacional.
En la prctica latinoamericana actual, el gobierno nacional recauda, concentra y asigna el grueso de los recursos pblicos, mientras
los gobiernos subnacionales mantienen una relacin de dependencia
financiera con el gobierno central. Se propone invertir la pirmide
impositiva para que los ciudadanos paguen el grueso de sus contribuciones a los gobiernos ms cercanos a ellos mismos: los municipales y los estatales (o provinciales o departamentales), en ese orden.
Parte menor de los impuestos se destinara a financiar las actividades
propias del gobierno nacional, y otra parte se destinara a transferencias de equidad social y regional para que las zonas ms pobres
(y, por lo tanto, con menor recaudacin local propia) contasen con un
nivel de recursos pblicos suficientes para promover un nivel de vida
digno para sus habitantes, equiparable con el de las ms ricas.
En materia de transparencia y rendicin de cuentas, las ventajas
que se visualizan con esta propuesta son tres:
Al pagar los ciudadanos el grueso de sus impuestos en el nivel local,
podran tener una conciencia ms clara del uso y destino prioritariamente local de los impuestos, fortaleciendo as su control sobre
el manejo de los recursos pblicos.
Sera ms accesible a los ciudadanos de cada municipio o regin
determinar el grado y tipo de contribuciones que deseen pagar (con
independencia de los recursos para transferencias interregionales y

transparencia, rendicin de cuentas

127

de los impuestos etiquetados para el gobierno nacional), as como


la calidad de servicios y obras que esperan recibir a cambio de ellos.
Los impuestos podran se diferenciados entre uno y otro municipio
o entre uno y otro gobierno subnacional (por ejemplo, un municipio o regin con desempleo elevado podra reducirlos a las actividades manufactureras, mientras que otro municipio o regin con
problemas ecolgicos podra decidir incrementarlos, en un caso
para promover y en el otro para desalentar la instalacin de nuevas
plantas industriales).
Con el fortalecimiento y la autarqua financiera de los gobiernos
subnacionales, la gestin pblica se acercara ms al pueblo en su
lugar de residencia, se atenuara la tendencia a resolver todos los
asuntos importantes all en la capital y se reforzara la responsabilidad y la rendicin de cuentas de los gobernantes subnacionales ante
sus ciudadanos.

Ampliar los espacios de participacin ciudadana efectiva


Existen esferas de la vida social y poltica en las que es factible y conveniente ampliar los espacios de participacin ciudadana y fortalecer
a travs de ella la transparencia y la rendicin de cuentas. Son, en general, los mbitos ms prximos a la vida cotidiana de los ciudadanos.
Lo importante es que tal participacin sea efectiva, con capacidad real
de decidir.
Uno de estos mbitos es la seguridad pblica, fuente hasta ahora
en muchos pases latinoamericanos de arbitrariedad y desconfianza. Los jefes de polica y los fiscales, por lo menos en el nivel
municipal, deberan ser funcionarios electos o, como mnimo, controlados y supervisados por un consejo ciudadano con atribuciones
efectivas, entre otras la de removerlos; esto, sin duda, contribuira
a que las fuerzas policiales actuasen con menor arbitrariedad y llevara a que el ministerio pblico fuese responsable directamente ante
los ciudadanos. Adems, slo a jurados ciudadanos debera corresponder determinar la culpabilidad o inocencia de un acusado, con lo
cual serobustecera el sentimiento de pertenencia cvica y potencialmentese eliminara el recelo sobre el adecuado funcionamiento de las
instituciones judiciales, hacindolas ms transparentes.

128

gustavo ernesto emmerich

En otros aspectos, las escuelas deberan ser administradas por


consejos escolares municipales (o de otro mbito territorialmente restringido) elegidos entre los padres de familia, con sujecin a directrices
de alcance regional o nacional; las instituciones de seguridad social
deberan tener consejos directivos integrados por representantes de
los trabajadores, los empresarios, el nivel de gobierno pertinente y posiblemente de personas de la tercera edad (sus principales usuarios);
algo similar podra pensarse para las instituciones de salud pblica,
para consejos de promocin de la inversin y el empleo en los planos
municipal o subnacional, etctera. Ciertamente es posible que en
muchas ocasiones los ciudadanos integrantes de este tipo de consejos
se limiten a aprobar lo que los funcionarios expertos les propongan;
pero tambin es posible que a veces no sea as, y en todos los casos los
funcionarios expertos se veran obligados a manejarse de forma transparente y con rendicin de cuentas frecuente ante tales consejos.

reflexiones finales: nos toca a nosotros

Este artculo comenz mostrando cmo la corrupcin y la falta de


credibilidad en la democracia, ligadas entre s, predominan hoy en da
en la mayora de los pases latinoamericanos. Luego sugiri que ello
se debe, en gran parte, a la insuficiente responsabilidad poltica por
parte de gobernantes y legisladores. A continuacin sintetiz ideas
de algunos pensadores para reforzar la responsabilidad horizontal, la
transparencia y la rendicin de cuentas. Finalmente, plante su propia
propuesta para avanzar hacia una democracia participativa, en la que
exista mayor responsabilidad vertical mediante la democracia semidirecta, el fortalecimiento de los gobiernos subnacionales y la participacin ciudadana con efectivo poder de decisin en diversos
mbitos.
En este punto, cabe preguntarse: este tipo de propuestas, son factibles o son slo un catlogo de buenas intenciones? y, de poderse
concretar, sern funcionales o llevarn a la parlisis gubernamental?
La respuesta a la primera pregunta es un rotundo s. Ya son varios
los pases latinoamericanos que han adoptado leyes, creando instituciones e implementado prcticas como las aqu comentadas; otros las
estn considerando. En general, dado que en estas pginas no cabe

transparencia, rendicin de cuentas

129

un anlisis detallado pas por pas, puede decirse que se ha avanzado


en la materia, aunque no lo suficiente. De lo que se trata, entonces, es
de continuar en esta misma va y profundizar las reformas, llevarlas al
diseo constitucional y dar ms participacin y poder al pueblo en la
toma de decisiones y en la supervisin de los actos de gobierno.
Es cierto, y con esto se aborda el segundo interrogante, que meca
nismos como los planteados son costosos tanto en trminos financieros, como en trminos de esfuerzo, atencin y tiempo requeridos.
Pero no parece descabellado suponer que un sistema amplio de rendicin de cuentas y de responsabilidad poltica ser menos costoso que
la corrupcin, el dispendio y la ineficiencia que podra llegar a prevenir y controlar; como tampoco parece descabellado suponer que una
mayor y efectiva participacin ciudadana har ms responsables a los
gobiernos y ms robusta y funcional a la democracia.
En suma, lo que se plantea en toda la corriente contempornea
en pro de la transparencia es que los ciudadanos tomen parte ms
activa, directa y efectiva en la vigilancia y la conduccin de los asuntos
pblicos. Dado que el mundo de la poltica no es anglico, es ilusorio
pensar que habr gobierno responsable y efectivo, limpio y abierto,
si los ciudadanos no lo exigen. No habr democracia participativa si
no participamos. Por eso, en ltima y decisiva instancia, la tarea de
exigir transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad poltica
nos toca a nosotros, el pueblo.

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RENDICIN DE CUENTAS EN LOS GOBIERNOS


ESTATALES Y MUNICIPALES*
luis carlos ugalde

i. qu es la rendicin de cuentas?**

Rendicin de cuentas es un trmino que traduce de manera limitada


el significado de la palabra anglosajona accountability, que en ingls
significa el estado de ser sujeto a la obligacin de reportar, explicar
o justificar algo; [] ser responsable de algo] (liable) [] ser sujeto y
responsable para dar cuentas y responder a preguntas (answerable).
La rendicin de cuentas significa la obligacin de todos los servidores pblicos de dar cuentas, explicar y justificar sus actos al pblico,
que es el ltimo depositario de la soberana en una democracia.1 Para
McLean, la rendicin de cuentas es el requerimiento para que los representantes den cuenta y respondan frente a los representados sobre
el uso de sus poderes y responsabilidades, acten como respuesta a las
crticas o requerimientos que les son sealados y acepten responsabilidad en caso de errores, incompetencia o engao.2

* Publicado en Auditora Superior de la Federacin, Serie Cultura de la Rendicin


de Cuentas, nm. 4, Mxico, 2006, 59 pp.
**Esta seccin se basa en Luis Carlos Ugalde, Rendicin de cuentas y democracia: el caso
de Mxico, Mxico, Instituto Federal Electoral, 2002.
1
Delmer D. Dunn, Mixing Elected and Nonelected Officials in Democratic Policy
Making: Fundamentals of Accountability and Responsibility, en Bernard Manin, Adam
Przeworski y Susan C. Stokes, Democracy, Accountability and Representation, Cambridge,
Cambridge University Press, 1999, p. 298.
2
Ian McLean, The Concise Oxford Dictionary of Politics, Oxford, Oxford University
Press, 1996, p. 1. Para

Cheibub y Przeworski, un gobierno rinde cuentas si los ciudadanos pueden discernir si su gobierno est actuando en su inters y sancionarlo en concordancia, de forma tal que los gobernantes en funciones que s cumplen su mandato son
reelectos y aquellos que no pierden su cargo. La rendicin de cuentas es un mecanismo
retrospectivo porque las acciones de los gobernantes son evaluadas ex post por los efectos que generan. Jos Antonio Cheibub y Adam Przeworski, Democracy, Elections and

[131]

132

luis carlos ugalde

Para los propsitos de este ensayo, la rendicin de cuentas se define


como la obligacin permanente de los mandatarios o agentes para
informar a sus mandantes o principales de los actos que llevan a cabo
como resultado de una delegacin de autoridad que se realiza mediante un contrato formal o informal y que implica sanciones en caso
de incumplimiento. Los mandantes o principales supervisan tambin
a los mandatarios o agentes para garantizar que la informacin proporcionada sea fidedigna.3
En ocasiones, control y fiscalizacin son trminos que se usan
como sinnimos de rendicin de cuentas, a pesar de no serlo. Control
y fiscalizacin son mecanismos para supervisar los actos de gobierno,
pero no siempre implican la obligacin de los gobernantes para informar de manera peridica sobre sus decisiones y acciones. Por ello,
el control y la fiscalizacin son mecanismos de un sistema global de
rendicin de cuentas, pero ste abarca adems otros instrumentos
como la transparencia y los informes peridicos que los gobernantes
deben rendir a los ciudadanos.
Finalmente, el concepto de transparencia tambin se usa en ocasiones como sinnimo de rendicin de cuentas. La transparencia es
una caracterstica que abre la informacin de las organizaciones polticas y burocrticas al escrutinio pblico mediante sistemas de clasificacin y difusin que reducen los costos de acceso a la informacin
del gobierno. Sin embargo, la transparencia no implica un acto de
rendir cuentas a un destinatario especfico, sino la prctica de colocar
la informacin en la vitrina pblica para que los interesados puedan
revisarla, analizarla y, en su caso, usarla como mecanismo para sancionar en caso de que haya anomalas en su interior. Al igual que en el
caso de la fiscalizacin, la transparencia es slo un instrumento de un
sistema global de rendicin de cuentas.

Accountability for Economic Outcomes, en Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan


C. Stokes, op. cit. 1999, p. 225.
3
El modelo de principal-agente usa el trmino principal para denotar al sujeto que delega autoridad y el trmino agente para el sujeto que recibe el mandato o autoridad el
delegado. Para una explicacin del uso del modelo de principal-agente para analizar
la rendicin de cuentas, vase Luis Carlos Ugalde, op. cit., 2000.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

133

ii. rendicin de cuentas en los gobiernos estatales

Diversos actores y organizaciones estatales y no estatales son jugadores activos de los sistemas de rendicin de cuentas, desde los poderes constitutivos del Estado y entidades de inters pblico como
sujetos obligados a rendir cuentas, hasta los medios de comunicacin,
las organizaciones no gubernamentales, los partidos polticos y losciudadanos a ttulo individual, que actan ms como vigilantes de los
poderes de gobierno. Por razn de nfasis, este ensayo slo aborda
los mecanismos de rendicin de cuentas de los poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, a travs de la descripcin de las reglas y normas
jurdicas y legales que los regulan. No obstante, se advierte ms adelante que el solo anlisis de las normas jurdicas es parcial y limitado
para comprender el funcionamiento global del sistema de rendicin
de cuentas en los estados y municipios del pas. A la par, se deben
estudiar las motivaciones polticas, as como los recursos tcnicos, humanos y financieros existentes para aplicar las normas legales y hacer
funcionar los instrumentos de rendicin de cuentas.
Para analizar los mecanismos existentes de rendicin de cuentas se
escogieron siete casos: Aguascalientes, Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Nuevo Len, Tlaxcala y Yucatn, los cuales son una muestra
representativa de la geografa nacional y de entidades con diferentes
grados de desarrollo econmico. Algunos, como Nuevo Len, son
ejemplos de una prosperidad econmica contrastante con el atraso
que observan estados como Chiapas o Guerrero. Por su parte, el Distrito Federal se separa del resto por la especificidad de residencia de
los poderes de la Unin, condicin por la que los ordenamientos federales confieren al Ejecutivo de la nacin funciones en el gobierno dela
capital que no posee en otros estados de la Federacin. Finalmente,
la distribucin del poder poltico y la alternancia son elementos que
influyen mucho en la rendicin de cuentas. En Guerrero el pri ha mantenido ininterrumpidamente el mando sobre el Ejecutivo, mientras
que Chiapas acaba de experimentar la alternancia a manos de una
coalicin; y Nuevo Len, finalmente, cuenta ya con un prolongado
gobierno panista.
Debido a que la Constitucin obliga a los estados a ajustar sus ordenamientos jurdicos al marco federal y a no dictar normas que contradigan las leyes federales, las legislaciones de los estados en materia
de rendicin de cuentas son muy similares entre s y con respecto a la

134

luis carlos ugalde

legislacin federal. Cuando se presentan, las diferencias de una entidad a otra obedecen a cuestiones de procedimiento que poco alteran
la regularidad caracterstica de las estructuras y sus leyes.
Los principales mecanismos y procedimientos existentes de rendicin de cuentas incluyen la presentacin anual del informe de
gobierno sobre el estado de la administracin pblica y la comparecencia de miembros del Poder Ejecutivo estatal ante el Congreso local;
la presentacin y aprobacin anual de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos; la revisin de la cuenta pblica; el juicio poltico
y la declaracin de procedencia; la relacin mando-obediencia en el
sector pblico; y, finalmente, la declaracin patrimonial. Ciertamente
hay mecanismos adicionales, algunos de ellos informales y no escritos,
para que los gobernantes rindan sus cuentas, pero los apenas enunciados constituyen los ms importantes y representativos en Mxico.

Comparecencias e informes de gobierno


El llamado de los congresos locales a los funcionarios de los gobiernos
estatales para comparecer se da por tres motivos: para aclarar o
ahondar en la discusin de algn tema relacionado con su rea; para
evaluar una legislacin que se discute en la asamblea; o bien para informar al pleno sobre los avances de su mbito de accin.
Hay diferentes formatos para comparecer. De ellos, las comparecencias ms relevantes son las solicitadas para ahondar en un tema y
que tienen lugar en el seno de alguna comisin. Los legisladores que
forman parte de esas comisiones estn mejor informados que el resto
de sus compaeros para conocer sobre los asuntos especiales de su
jurisdiccin, por lo que las comparecencias en el seno de esas comisiones son ms profundas y productivas.4
Por su parte, las constituciones estatales obligan a los ejecutivos
a presentar anualmente un informe por escrito, aunque en muchos
casos persiste la costumbre de hacerlo tambin con una ceremonia

4
La forma como se componen las comisiones de los congresos locales retrata la
frmula conocida como shadow cabinet o gabinete a la sombra presente en los comits nacionales de algunos partidos polticos europeos. Las comisiones reproducen la
organizacin del Poder Ejecutivo por ejemplo, Hacienda, Puntos Constitucionales,
Comunicaciones, por mencionar algunas de ellas.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

135

pblica. Los informes de gobierno constituyen el smbolo ms republicano del acto de rendir cuentas a los ciudadanos o al Poder Legislativo. No obstante, los informes de gobierno reprodujeron durante
varias dcadas una simbologa que poco tena que ver con una democrtica relacin entre poderes que pusiera de manifiesto los llamados pesos y contrapesos. Debido al predominio del pri en todos
los rdenes y poderes de gobierno en todas las entidades del pas, los
informes servan ms como oportunidad para la publicidad poltica
de los gobernadores que como un acto para someterse al escrutinio
pblico y legislativo.
La creciente competitividad electoral y la pluralidad poltica en las
legislaturas, que se observa desde fines de los aos ochenta, cuando
hubo el primer gobierno estatal de oposicin al ganar el pan la gubernatura de Baja California en 1989, ha propiciado modificaciones
en estas prcticas tradicionales. El gobierno dividido, presente hoyen
muchas de las legislaturas estatales, deja ver ahora en la presentacin
del informe y del mensaje un verdadero acto republicano, por el cual
se coloca efectivamente una banda de soberana al Congreso local. Los
informes se han convertido en mecanismos de rendicin de cuentas
del gobernador y su gobierno, as sea una vez al ao.

Ley de Ingresos y Presupuestos de Egresos


Anualmente los ejecutivos estatales envan a sus respectivos congresos sus propuestas de ingreso y gasto para su aprobacin. El Ejecutivo cuenta con la prerrogativa exclusiva para integrar la iniciativa,
mientras que los diputados la discuten y, con la mayora absoluta del
qurum o la totalidad de los miembros del Congreso segn la entidad
federativa, la aprueban, si bien el Ejecutivo se reserva la facultad de
vetar en caso de no compartir el proyecto. A lo largo del proceso de discusin y aprobacin, los diputados encuentran en la miscelnea fiscal
un mecanismo adicional y peridico para premiar o castigar la labor
de gobierno y pedirle cuenta de sus actos. Con frecuencia, los diputados revisan la cuenta pblica del ao anterior para evaluar la forma
como el gobierno lleva los asuntos pblicos y modifican, reducen o
incrementan ciertos rubros y reas del presupuesto y de los ingresos.
De esta manera, aprobar los ingresos y los gastos es en la prctica una
opinin muy poderosa para impulsar la rendicin de cuentas.

136

luis carlos ugalde

Al igual que en el nivel federal, en algunos estados la aprobacin del


presupuesto tambin supone largas jornadas que casi rebasan el plazo
constitucional para dictaminar. Para auspiciar una mayor diligencia
y obligar a los representantes a aprobar la miscelnea en tiempo, las
constituciones conceden a los diputados la facultad de elaborar su
gasto, pero ste, como en los dems poderes, debe ser integrado a la
propuesta que el Ejecutivo enva al Congreso, de manera que si los diputados no aprobaran un ao el presupuesto, tambin ellos se veran
afectados con la decisin.
Algunas entidades federativas incorporan la posibilidad de efectuar
la reconduccin del presupuesto ante la eventualidad de que la legislatura no apruebe en tiempo el paquete presupuestal.5 Este mecanismo, presente en el caso de Aguascalientes, Colima y Michoacn,
entre otros estados, consiste en usar un presupuesto para asegurar
recursos suficientes para las labores de gobierno. En algunos casos la
ley aplica el proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo y que no
fue aprobado, aunque la norma vara; en Sonora, por ejemplo, la ley
establece que en el caso mencionado se aplicar un presupuesto con
la finalidad exclusiva de cubrir los salarios de los servidores pblicos y
el gasto corriente del Poder Legislativo, de determinados programas
gubernamentales permanentes y de los organismos autnomos.6
En la aprobacin de la miscelnea fiscal aparece la excepcionalidad
del Distrito Federal. El jefe de gobierno es el encargado de remitir
la iniciativa y lo hace a la Asamblea Legislativa, que cuenta con la facultad de discutirla, modificarla y aprobarla, pero el paquete no puede
sustraerse de los montos de endeudamiento que el Congreso federal
apruebe para el Distrito Federal, con base en la propuesta elaborada
por el jefe de gobierno y enviada al presidente de la Repblica, quien
es el encargado de remitirla al Congreso. De esta manera, aunque el

5
La reconduccin presupuestal es un caso de estudio muy interesante para el proceso
de aprobacin del presupuesto de egresos en el mbito federal. Debido a que la Constitucin no contempla salidas legales en caso de que no haya presupuesto aprobado el
1 de enero, existe un constante peligro constitucional que puede derivar en parlisis si
el Congreso no aprueba el paquete presupuestario a tiempo. Este riesgo existe desde
que iniciaron los gobiernos divididos en 1997, y muchos legisladores y acadmicos han
urgido a resolver esa omisin de la Carta Magna.
6
Vase Gernimo Gutirrez, Alonso Lujambio y Diego Valads, El proceso presupues
tario y las relaciones entre los rganos del poder. El caso mexicano en perspectiva histrica y
comparada, Mxico, unam, 2001, pp. 49-52 y 75-76.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

137

proceso se sigue del mismo modo que en las entidades federativas,


enfrenta el lmite que le apruebe el Legislativo federal.7

Revisin de la cuenta pblica


La elaboracin de la cuenta pblica es atribucin de la Secretara de
Finanzas o de la Tesorera, segn la entidad federativa. Esta cuenta
pblica rene los expedientes de las diferentes dependencias del
gobierno; la cuenta completa es presentada al gobernador y ste la
remite al Congreso del estado. La presentacin de la cuenta pblica
a los congresos locales por parte del Ejecutivo estatal constituye el
punto de partida del proceso anual de la fiscalizacin legislativa de la
hacienda pblica estatal. Una vez en el Congreso, se turna a la Contadura Mayor de Hacienda o de Glosa para su revisin y dictamen y
se establece entonces comunicacin con las diferentes dependencias
para la solicitud de informacin o para realizar visitas domiciliarias a
fin de corroborar la veracidad de la cuenta pblica.8
Asimismo, las entidades pblicas se encuentran obligadas a presentar ante la Contadura respectiva un informe pormenorizado y
peridico de sus acciones y gasto (regularmente cada mes, aunque el
tiempo de entrega puede extenderse hasta tres meses). Dicho informe
sirve para la contabilidad y supervisin que realiza la Contadura, la
que, dado el caso, puede solicitar mayores informes o practicar visitas con el propsito de inspeccionar con mayor detenimiento el
desempeo de cierta dependencia que haya despertado sospechas
sobre posibles irregularidades. De no contribuir con la Contadura,
la entidad se hace acreedora a sanciones provenientes del Congreso
en contra de los funcionarios responsables. Las contaduras estatales
estn facultadas para emitir apercibimientos y amonestaciones o soli7
A pesar de las diversas reformas hechas al marco constitucional y poltico del Distrito
Federal durante los ltimos aos, el Congreso Federal y no la Asamblea Legislativa del
D.F. es la autoridad facultada para aprobar el endeudamiento del gobierno capitalino. La
ltima propuesta de reforma poltica elaborada por la administracin de Lpez Obrador
y cuya aprobacin sigue pendiente en el Senado (abril de 2002) contempla transferir la
facultad de aprobar el endeudamiento a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.
8
Para una revisin de la presentacin de la cuenta pblica en el mbito federal, vase
Luis Carlos Ugalde, Vigilancia al Ejecutivo: el papel del Congreso en la revisin del gasto p
blico, 1970-1999, Mxico, Miguel ngel Porra y Cmara de Diputados, 2000.

138

luis carlos ugalde

citar al superior jerrquico (secretario de la dependencia, presidente


del Congreso o del Poder Judicial) que asigne un castigo.
Como se coment en una seccin previa, la existencia de normas y
facultades legales no garantiza que la fiscalizacin se ejerza como es
contemplada en las leyes. De hecho la Contadura Mayor de Hacienda
en el mbito federal, hoy denominada Auditora Superior de la Federacin, ha contado desde 1824 con diversas facultades para fiscalizar
al Ejecutivo y llamarlo a cuentas. Se trata de la institucin pblica de
ms larga historia del Mxico independiente, pues ha existido ininterrumpidamente desde principios del siglo xix. Sin embargo, como
lo he mostrado en otro estudio, ese control fue ineficaz y limitado
durante gran parte del siglo xx.9 Si ese fenmeno ocurri en el mbito
federal, es previsible que las contaduras estatales funcionen con mayores deficiencias y limitaciones polticas y tcnicas.

Juicio poltico y declaracin de procedencia


El juicio poltico y la declaracin de procedencia constituyen la mxima
tribuna a la que puede someterse un funcionario pblico con fuero
cuando incurre en un acto delictivo. El juicio poltico es el proceso que
se sigue para desaforar a un funcionario pblico por irregularidades
o delitos. El proceso, de finalizar con el dictamen en contra del funcionario, consiste en la separacin de ste, inhabilitacin para ocupar
puestos pblicos por determinado tiempo, asignacin de sanciones
econmicas y, finalmente, dependiendo de la gravedad del acto, el
funcionario puede ser remitido al Poder Judicial para efectos de sanciones penales. Las constituciones locales enumeran los funcionarios
pblicos sujetos a estas sanciones: gobernadores, alta burocracia, magistrados del Supremo Tribunal de Justicia, consejeros electorales y
diputados. Sin embargo, en algunas entidades no procede el juicio
poltico contra el gobernador, como son los casos de Yucatn, y Nuevo
Len, pero ello no impide la apertura de juicios por la presunta comisin de delitos graves del orden comn contra el gobernador. En el
caso del jefe de gobierno del Distrito Federal corresponde al Senado
determinar su remocin.10
9
10

Ibid., captulo ii.


La propuesta de reforma poltica del Distrito Federal elaborada por la administra-

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

139

Aunque similares, el juicio poltico y la declaracin de procedencia


guardan diferencias respecto de sus propsitos y de los sujetos contra
los que pueden iniciarse. El proceso que se lleva a cabo en uno y otro
es el mismo, pero el juicio poltico slo se sigue contra funcionarios
pblicos investidos con la figura del fuero. La declaracin de procedencia, en cambio, es la figura legal disponible para buscar el castigo
de funcionarios que pueden o no disfrutar del fuero constitucional. Es
un mecanismo que regula tanto a los funcionarios pblicos altos como
a los mandos medios de la Administracin Pblica o de los poderes
Legislativo y Judicial. La otra diferencia entre ambos mecanismos consiste en que la declaracin de procedencia est orientada a llevar el
proceso hasta el Poder Judicial para los efectos legales que supone
una sancin penal y pecuniaria; en cambio, el juicio poltico, aunque
puede tener un desenlace similar e incluso obligatorio si el caso involucra la comisin de un delito, puede por otra parte concluir slo en
la separacin temporal o definitiva del funcionario pblico inculpado.
La diferencia en los desenlaces reside fundamentalmente en la valoracin de la conducta del funcionario, que puede suponer irregularidad sin implicar delito. En algunos estados como Aguascalientes, la
declaracin de procedencia tambin se diferencia del juicio poltico en
que es remitida ante la Procuradura General de Justicia y no ante el
Congreso, aunque ese matiz no propicia ritmos ni trminos distintos,
ya que el Congreso del estado es siempre el encargado de desahogar
una demanda de juicio poltico o de declaracin de procedencia.
En principio, cualquier individuo puede interponer una denuncia
(siempre que vaya acompaada de evidencia sostenible) ante el Congreso para solicitar que se inicie un proceso de juicio poltico o declaracin de procedencia.11 Una vez recibida la peticin, el Congreso
integra una comisin, llamada en algunos casos Instructora, que se
hace cargo de las diligencias correspondientes. La comisin evala en
su interior el caso y realiza investigaciones a efecto de presentar ante el
pleno del Congreso un caso ms acabado y fundamentado.
cin de Lpez Obrador contempla cambiar los mecanismos de remocin del jefe de
gobierno del Distrito Federal a fin de homologarlos a los usados en el caso de los gobernadores. Particularmente, se propone que la Comisin Permanente ya no cuente con
la facultad para tomar esa decisin tal como sucede ahora, y que se requiera mayora
calificada del Senado para remover al jefe de gobierno.
11
Algunos cambios en el proceso tienen lugar cuando ste es instado por algn
diputado.

140

luis carlos ugalde

La Comisin Instructora es tambin la encargada de mantener


comunicacin con el inculpado para enviar citatorios. Una vez presentado el dictamen ante el pleno de la Cmara, sta discute y vota; si
la denuncia fue presentada por un ciudadano, votarn todos los diputados con excepcin de los que fungen como acusadores y defensores
(en Aguascalientes a los miembros de la Comisin Instructora se les
niega tambin la posibilidad de voto). Si la denuncia fue introducida
por algn diputado, ste pierde su derecho a voto en el caso.
Un problema en algunas legislaciones estatales, quiz no regulado
an por la poca o nula frecuencia con que existen casos de juicio
poltico, es que ni la Constitucin ni la Ley de Responsabilidades de
los Servidores Pblicos dicen algo sobre las mayoras parlamentarias
necesarias a la hora del dictamen. Slo se asume que el Congreso,
erigido en Jurado de Acusacin o en Jurado de Acusacin y Sentencia,
resolver si procede el juicio y emitir un veredicto, pero no se especifica si para declarar culpable al funcionario pblico (con lo cual ste
es separado de su cargo independientemente de cualquier proceso
penal ulterior) es necesario el voto de dos terceras partes de todos
los diputados, dos terceras partes de los diputados presentes (la diferencia es importante dada la asistencia de los diputados) o mayora
absoluta. En principio, podra suponerse que la decisin se toma por
mayora absoluta, en tanto que la asamblea resuelve entre la culpabilidad o la inocencia, una decisin plebiscitaria que supone inevitablemente la formacin de una mayora absoluta (siempre que no haya
abstenciones numricamente significativas).
Algunos estados como Nuevo Len asignan al Tribunal Superior de
Justicia el papel de Jurado de Sentencia; otros, como Aguascalientes,
ponen todo el proceso en manos del Legislativo, con lo que el Congreso desempea el papel de Gran Jurado o Jurado de Acusaciny
de Sentencia. El juicio poltico termina con la asignacin del castigo
y la bsqueda de reparacin del dao. En el caso de faltas administrativas que supongan desvo de recursos del erario, la legislacin, como
mecanismo de sancin y de reparacin, determina la posibilidad de
multar hasta con dos o tres veces el monto desviado.
Tanto el juicio poltico como la declaracin de procedencia han
sido llevados a cabo en nuestro pas acaso de modo exiguo.
No obstante, constituyen un incentivo negativo para propiciar el
comportamiento legal de los funcionarios pblicos, quienes saben,
despus de todo, que siempre cabr la posibilidad de que sean pro-

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

141

cesados durante su encargo pblico. Y para que la activacin de ste


y otros mecanismos de rendicin sea ms predecible en los casos de
actos delictivos, es necesaria una composicin parlamentaria lo suficientemente plural para evitar posibles actos de encubrimiento y
colusin. Slo una autntica separacin de poderes hace factible la supervisin y fiscalizacin y slo una distribucin del poder hace factible
una autntica separacin de poderes.

Relacin mando-obediencia y declaracin patrimonial


Los mecanismos apenas descritos se agrupan en lo que Guillermo
ODonnell ha llamado la rendicin de cuentas horizontal, por tratarse
de instrumentos para la supervisin entre instituciones con igual nivel
jerrquico. En contraste, las relaciones jefe-subalterno en las burocracias evocan relaciones mando-obediencia que forman parte de lo
que el mismo autor llama rendicin de cuentas vertical, en el cual el ciudadano es el jefe ltimo en la pirmide de responsabilidades.12
Los funcionarios pblicos rinden cuentas de manera cotidiana a
sus jefes, quienes pueden pedir informes y resultados de los trabajos
que les son asignados a los subalternos, y sancionarlos en caso de incumplimiento. Tratndose de la Administracin Pblica estatal, la
omisin conduce al despido del funcionario, previa presentacin de
pruebas y de un acta administrativa como parte del trmite orientado
a la destitucin, o bien a su recolocacin. Adems de esta sancin, el
superior jerrquico, que no es el jefe inmediato sino el secretario del
ramo, tiene la facultad, segn la ley orgnica de la administracin
pblica estatal y de responsabilidades de los servidores pblicos de
que se trate, de aplicar los castigos de orden pecuniario o administrativo. Aunque existen instrumentos legales bajo los cuales un funcionario puede ampararse en busca de la absolucin o revocacin de
la sancin, la forma en que se desarrollan la relaciones subalterno-jefe
inmediato-superior jerrquico dejan ver una estructura de funcionamiento con caractersticas de rendicin de cuentas.
12
Para una discusin del concepto de rendicin de cuentas horizontal y vertical,
vase Guillermo ODonell, Further Thoughts on Horizontal Accountability, en Conference on Institutions, Accountability an Democratic Governance in Latin America, Notre
Dame, Kellog Institute for International Studies, mayo de 2000.

142

luis carlos ugalde

Como parte de la rendicin de cuentas vertical, los funcionarios de


los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, los funcionarios electorales y los dems enunciados en las leyes tienen la obligacin de presentar anualmente su declaracin patrimonial. Aunque no estn
comprometidos legalmente a hacerla pblica, todos los funcionarios
entregan una declaracin al iniciar un encargo pblico; despus cada
ao mientras se encuentren en el mismo cargo; y por ltimo, al concluir el encargo, sea porque se separan de la funcin pblica o porque
cambian de trabajo en el mismo mbito pblico. Esta declaracin,
enviada a la Contralora del estado, contiene los bienes y las finanzas
acumuladas al trmino de un ao por el funcionario. En ella el funcionario presenta informacin no slo sobre sus adquisiciones, sino
tambin sobre el valor de stas, los fondos que mantiene en cuentas
bancarias y sus ingresos por el cargo desempeado y otras retribuciones.
Aunque la declaracin se llena slo con la consigna de honor a la
verdad, se trata de un buen comienzo a partir del cual la contralora
respectiva lleva el control de todos los funcionarios pblicos. Adems,
la propia contralora est facultada, y obligada en su caso, para investigar la informacin desplegada por el funcionario para corroborar la
veracidad de sta. En caso de encontrar irregularidades o diferendos,
la contralora inicia procesos que concluyen en apercibimiento, amonestacin, separacin del cargo o destitucin definitiva.

iii. pluralidad, gobiernos divididos y rendicin de cuentas

Hasta aqu se han revisado con detalle las instituciones jurdicas y legales que regulan la rendicin de cuentas en el mbito estatal. Sin
embargo, la lectura exclusiva de las reglas escritas es insuficiente para
saber cmo se aplican esas normas en la prctica. Con frecuencia,
los gobernantes y legisladores carecen de los incentivos polticos para
aplicar la ley y hacer uso de sus facultades de fiscalizacin; en otras
ocasiones, en recursos tcnicos y humanos para implementar polticas
de fiscalizacin.
Con respecto a los incentivos polticos, he mostrado en otro estudio cmo en el mbito federal se careca de incentivos para que
el Congreso fiscalizara al Ejecutivo durante el periodo de gobiernos

fuente:

Para querellas.

Constituciones locales, Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y Ley de la Contadura Mayor de Hacienda de los estados.

Sociedad

Los magistrados elaboran su


declaracin patrimonial y la
remiten a la Contralora.

Elabora su propuesta
Aplica sanciones penales.
de gasto y la enva al
Ejecutivo para integrarla a
la iniciativa.

Tribunal
Dicta sentencia.
Superior de
Justicia

Los funcionarios de la
administracin pblica
elaboran su declaracin
patrimonial y la remiten a
la Contralora. El superior
jerrquico aplica sanciones
a los funcionarios de su
dependencia.

Los miembros de la
Contadura elaboran su
declaracin patrimonial y la
remiten a la Contralora.

Comparecencias y
Declaracin patrimonial
rendicin de informes de
y relacin de mando en la
gobierno
administracin pblica
Recibe el informe
Los diputados elaboran su
anual del Ejecutivo y declaracin patrimonial y la
llama a comparecer a remiten a la Contralora.
funcionarios pblicos.

Pone peridicamente a disposicin Enva el informe


de la Contadura la cuenta pblica. anual y se presenta a
comparecer ante el
Congreso.

Supervisa las diligencias de la


Contadura y presenta informes al
Congreso.

Supervisa las cuentas de las


entidades pblicas, realiza
inspecciones y presenta informes a
la Comisin de Vigilancia.

Supervisa a la Comisin de
Vigilancia y atiende los casos de
irregularidades, que remite al
Tribunal Superior de Justicia.

Revisin de la cuenta pblica

Recibe las declaraciones, las


analiza, solicita informacin
adicional y realiza
inspecciones.

Remite al Congreso la
iniciativa de egresos e
ingresos.

Elabora su propuesta
de gasto y la enva al
Congreso.

Se erige en rgano de
Elabora su propuesta
acusacin, de sentencia o de gasto y la enva al
en gran jurado.
Ejecutivo para integrarla
a la iniciativa. Discute y
aprueba la miscelnea
fiscal.

Juicio poltico y declaracin Presupuesto de egresos y ley


de procedencia
de ingresos

Contralora
del Estado

Poder
Ejecutivo

Comisin de
Vigilancia

Contadura
Mayor de
Hacienda/
Glosa

Congreso

Actor

Cuadro 1. Mecanismos y actores de la rendicin de cuentas en las entidades federativas

144

luis carlos ugalde

unificados y encabezados por el pri.13 El fenmeno de la responsabilidad invertida explica cmo el sistema de incentivos del Congreso
mexicano invirti la direccin de la responsabilidad poltica de los
legisladores del pri, quienes se volvieron responsables ante el jefe del
Ejecutivo en lugar de serlo ante sus electores.14 Por un lado, la clusula
que prohbe la reeleccin inmediata en Mxico diluye la conexin
electoral entre representantes y representados, porque los electores,
al no poder reelegir a sus legisladores, carecen de instrumentos para
premiarlos o castigarlos. Para qu invertir tiempo y recursos en
atender las bases electorales si son irrelevantes para el futuro de los
legisladores? Por otro lado, los presidentes de la Repblica emanados
del pri ejercieron en la prctica poderes partidistas, llamados tambin
metaconstitucionales, mediante los cuales decidan las candidaturas
de su partido, seleccionaban a los lderes parlamentarios y promovan
a legisladores leales y disciplinados a cargos en la administracin pblica.15 En consecuencia, resultaba ms redituable y racional prestar
atencin hacia arriba el Poder Ejecutivo que hacia abajo los electores, fenmeno que limit los poderes reales del Congreso y lo
volvi dependiente del Ejecutivo, al que en teora deba controlar.
Por esa falta de incentivos polticos, la fiscalizacin legislativa realizada por la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados fue endeble e ineficaz durante el periodo 1970-1997.16 En mi
opinin, el principal obstculo para la rendicin de cuentas en el
mbito federal fueron causas motivacionales que limitaron la aplicacin de las facultades legales para llamar a cuentas al Ejecutivo.
Aunque no existen estudios de este fenmeno en el mbito estatal,
es previsible que el mismo proceso de responsabilidad invertida haya
operado y siga operando en diversas entidades del pas, en las que un
solo partido mantiene control sobre las ramas ejecutiva y legislativa
de gobierno. En los estados, los gobernadores del pri solan desempear, y en muchos casos siguen hacindolo, el papel de jefes polticos
absolutos, premiando y castigando mediante nombramientos, candidaturas y otras retribuciones. Lo mismo puede estar ocurriendo en es-

Vase Luis Carlos Ugalde, op. cit, 2000, captulo vi.


Ibid., captulo v.
15
Jorge Carpizo acu el trmino metaconstitucional en su libro El presidencialismo
mexicano, publicado en 1978.
16
Luis Carlos Ugalde, op. cit., 2000, captulo ii.
13

14

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

145

tados donde otros partidos han adquirido el control de ambas ramas


de gobierno (vase el cuadro 2). Hoy en da, los gobernadores se han
convertido en ejes muy poderosos de influencia ante la ausencia de un
presidente de la Repblica que otrora asuma las funciones de control
regional. En consecuencia, es muy probable que los mecanismos de
responsabilidad invertida se presenten en las regiones del pas, sobre
todo en aquellos donde hay gobiernos unificados, tanto del pri como
de otros partidos.
Desde hace varios aos, sin embargo, la alternancia en los ejecutivos estatales y la aparicin de gobiernos divididos en los cuales el
partido del Ejecutivo no cuenta con mayora en el Legislativo han estimulado que las facultades legales de rendicin de cuentas se ejerzan
en la prctica. Se puede suponer que el mayor incentivo para el control
ocurre en los estados con gobiernos divididos seguidos de aquellos
donde el partido del gobernador no cuenta con mayoras absolutas en
los congresos estatales. El cuadro 2 muestra la distribucin de poder
en el mbito estatal.
Finalmente, cabe sealar que, adems de las motivaciones polticas,
otro factor que puede limitar la aplicacin de las normas y facultades
legales es la insuficiente capacidad administrativa con que cuentan
algunos gobiernos y congresos estatales, como se ver ms adelante.
Con frecuencia, las contaduras mayores de los estados carecen del
personal calificado, as como de los recursos y la tecnologa suficientes
para llevar a cabo su trabajo de manera eficaz. Eso hace que la autoridad para fiscalizar se ejerza pero con resultados magros.

iv. marco jurdico de la rendicin de cuentas


en el mbito municipal

Diversos ordenamientos regulan la rendicin de cuentas de los gobiernos municipales, muchos de ellos creados para fiscalizar y regular
el uso y destino de los fondos federales transferidos a los municipios.
El artculo 115 de la Constitucin federal establece los lineamientos
generales con que se orienta el ejercicio de dichos recursos, y se complementa con leyes estatales y reglamentaciones municipales.
Debido a que hay varios fondos dentro del rubro general de transferencias a municipios, cada uno con regulaciones especficas, en

146

luis carlos ugalde

Cuadro 2. Gobierno unificado y dividido en el mbito local, 2002


Tipo de gobierno
Estado

Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Coahuila
Colima
Chiapas
Chihuahua
Distrito Federal
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Estado de Mxico
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco

Partido en
el gobierno

pan
pan
prd
pri
pri
pri
prd

pri
prd
pri
pan
pri
pri
pan
pri
prd
pan
prd
pan
pri
pri

pan
pri
pri
pri
pri
pri

dividido (la
(el partido
oposicin controla
en el gobierno
50% + 1. Entre
controla 50% + 1
parntesis el partido
de la Legislatura)
ms grande)

(pan-pri)

(pri)*

(pri mantiene
50% + 1)

(prd)

(pan)

(pri-prd)

(pan)*

(superunificado,
666.7%)

(pan)

(pri)

unificado

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

147

Cuadro 2. Gobierno unificado y dividido (continuacin)


Tipo de gobierno
Estado

Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Total

Partido en
el gobierno

pri
prd

pri
pan
prd

dividido (la
(el partido
oposicin controla
en el gobierno
50% + 1. Entre
controla 50% + 1
parntesis el partido
de la Legislatura)
ms grande)

(pri mantiene
50% + 1)

(prd)
20
12

unificado

fuente: Alan de Remes, op. cit., pp. 13-14; sitios oficiales de los consejos electorales y
congresos en los estados. Cuadro actualizado al 22 de abril de 2002.
* El partido en el gobierno controla 50% y otro 50% lo renen los partidos de oposicin.

esta seccin se analizar el marco que regula uno de ellos, el Fondeo


de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (faism) del
ramo 33, como ejemplo especfico de las diversas normas que regulan
a los municipios desde los tres mbitos de gobierno. Las principales
leyes o reglamentos que regulan dicho fondo son:
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Ley Federal de Planeacin.
Plan Nacional de Desarrollo.
Ley de Ingresos de la Federacin.
Presupuesto de Egresos de la Federacin.
Ley de Coordinacin Fiscal.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
Constituciones estatales.
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal.
Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Glosa del Poder Legislativo Estatal.
Ley Orgnica Municipal.
Ley de Adquisiciones y Obra Pblica del Estado.

148

luis carlos ugalde

Ley Estatal de Planeacin.


Plan de Desarrollo Estatal.
Convenios de Desarrollo Social.
Plan de Desarrollo Municipal.
Reglamento Interior del Ayuntamiento.
A continuacin se describen las principales leyes o preceptos
apenas enunciados que se aplican en el caso del faism.

Ley de Ingresos de la Federacin


Es aprobada por la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin.
Establece los fondos que sern transferidos a estados y municipios y
las condiciones bajo las cuales operarn. Con respecto al gasto social
fija las reglas generales de operacin del ramo 26, los responsables de
ejercer dicho ramo y los objetivos a los que est destinado. En el caso
del ramo 33 establece los montos que se destinarn a cada uno de
los fondos y que se regirn de acuerdo con lo sealado en la Ley de
Coordinacin Fiscal.

Ley de Coordinacin Fiscal


Regula los recursos que desde el nivel federal se suministran a las entidades federativas y a los municipios. Determina el sistema de participaciones que a consecuencia de los convenios de adhesin al Sistema
Nacional de Coordinacin Fiscal corresponden a cada estado de la
Repblica y a sus municipios. Establece que las participaciones son recursos que ingresan a las haciendas estatales y municipales y se consideran un patrimonio exclusivo de ellas para que se utilicen de acuerdo
con las necesidades de cada nivel de gobierno. Esta ley tambin se
ocupa de regular los recursos transferidos por concepto del ramo 33.
Establece que estos recursos son aportaciones y como tales entran en
las haciendas locales con el fin de cumplir con los objetivos especficos
para los que fueron destinados. En el caso del presupuesto federal
destinado al gasto social a travs del faism, establece que su operacin
se regir de acuerdo con las leyes locales.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

149

Constituciones estatales
Regulan el orden interno de cada entidad federativa y establecen
los lineamientos y normas por las cuales deben regirse sus respectivos municipios. Establecen que entre las facultades y obligaciones
de las legislaturas locales se encuentra la de expedir leyes, decretos
o acuerdos para el rgimen interior del estado en todos los ramos
de la administracin de gobierno, legislar en materia municipal y
revisar la cuenta pblica del estado y sus municipios. Respecto a los
municipios, las constituciones estatales sealan que los ayuntamientos
sern asamblea deliberante y tendrn autoridad y competencia propia
en los asuntos que se sometan a su decisin, pero la ejecucin de stos
corresponder exclusivamente al presidente municipal.

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Estatal


Establece las atribuciones que corresponden a las diferentes dependencias del Poder Ejecutivo estatal. En el caso de la Secretara de
la Contralora, establece que le corresponde planear y organizar el
sistema de control y evaluacin gubernamental y fiscalizar los recursos
federales derivados de los acuerdos o convenios respectivos ejercidos
por las dependencias y fideicomisos de la Administracin Pblica estatal. Tambin establece que, de acuerdo con los convenios respectivos, los recursos federales y estatales que ejerzan directamente los
municipios se apliquen conforme a lo estipulado en aqullos. A la contralora tambin le corresponde coordinarse con la Contadura General de Glosa del Poder Legislativo para establecer los mecanismos
necesarios que permitan a ambas instancias el mejor cumplimiento de
sus respectivas responsabilidades.

Ley Orgnica de la Contadura Mayor de Glosa del Congreso Estatal


Estipula las funciones y facultades de la Contadura Mayor de Hacienda o de Glosa, que como ya se mencion es el rgano tcnico de
las legislaturas de los estados para controlar y fiscalizar el ingreso y
gasto pblico, con atribuciones y funciones para revisar la cuenta de
la hacienda pblica del gobierno del estado y de sus organismos auxi-

150

luis carlos ugalde

liares, as como la cuenta de las haciendas pblicas municipales.17 Las


leyes orgnicas formulan los trminos en los que debe ser elaborada
la Cuenta de la Hacienda Pblica Municipal, que se integran con los
estados financieros, presupuestarios y programticos, informes de
obras terminadas o en proceso y dems formacin cuantitativa y cualitativa que muestre los resultados anuales de la ejecucin de la Ley de
Ingresos, del ejercicio de los presupuestos de egresos y otras cuentas
del activo y pasivo de los municipios, as como el estado de la deuda
pblica. La formulacin de la cuenta pblica municipal ser responsabilidad del presidente municipal, del sndico y del tesorero.18

v. agentes de la rendicin de cuentas en el mbito municipal:


el caso del fondo de aportaciones para infraestructura
social municipal (faism)19

Para analizar a los actores que intervienen en la rendicin de cuentas


en el mbito municipal, esta seccin revisa la operacin del faism, que
como ya se mencion es un fondo del ramo 33, en cuya transferencia,
ejecucin y revisin participan actores de los tres mbitos de gobierno.
Los actores que intervienen son:
Federacin:
Secretara de Desarrollo Social (Sedesol).
Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo
(Secodam).
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (shcp).
Congreso de la Unin.

17
Algunas contaduras estatales se denominan de Hacienda y otras de Glosa, aunque
se trata slo de una diferencia de palabras, mas no de funciones ni de significado.
18
Entrevistas informales sugieren que muchos municipios carecen de la capacidad
administrativa incluso para elaborar un reporte financiero. Ello hace muy difcil corresponsabilizar a los ayuntamientos en la elaboracin de la cuenta pblica, la iniciativa de
ley de ingresos del estado y el presupuesto de egresos, y complica por ende la rendicin
de cuentas municipal.
19
Esta seccin se basa en Katya Rodrguez Gmez, Las relaciones intergubernamentales
en la operacin del faism, Mxico, cide, 2000.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

151

Estado:
Ejecutivo Estatal.
Comit de Planeacin para el Desarrollo de los Estados
(Coplade).
Secretara de la Contralora Estatal.
Congreso Estatal.
Contadura Mayor de Hacienda del Congreso Local.
Municipio:
Cabildo municipal.
Comits de planeacin para el desarrollo municipal
(Coplademun).
Consejos de desarrollo municipal (cdm).
Los mecanismos generales de la poltica de desarrollo social y de
operacin del faism se definen y disean en el gobierno federal, conla
participacin de la Sedesol, Secodam y shcp. La Sedesol propone
la cantidad de recursos que sern asignados a las entidades federativas usando indicadores de marginacin y pobreza. Asimismo, proporciona informacin a los estados para distribuir los recursos a los
municipios. Por su parte, la Secodam tiene facultades para fiscalizar y
evaluar los programas y acciones de gobierno derivados del ejercicio
de recursos federales.
La shcp tiene la funcin de controlar la asignacin de recursos del
faism que hace la Federacin a los estados. Por su parte, el Congreso de
la Unin aprueba dos preceptos fundamentales para el faism: el Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Coordinacin Fiscal.
Adems, se encarga de fiscalizar la cuenta pblica federal y tiene la
facultad de coordinarse con las legislaturas locales para revisar las
cuentas pblicas estatales y municipales.
Los gobiernos estatales, a travs de sus secretaras de Finanzas, los
Coplades y las contraloras del Ejecutivo, as como los congresos locales participan de manera activa en la operacin y fiscalizacin del
faism. Al suscribir el Convenio de Desarrollo Social como el Ejecutivo
federal, el Ejecutivo estatal ejerce las siguientes funciones:
Provee de los recursos a los municipios de acuerdo con la calendarizacin contenida en la Ley de Coordinacin Fiscal.
Consolida los ordenamientos jurdicos de la figura del Consejo de
Desarrollo Municipal.

152

luis carlos ugalde

Sirve de enlace con Sedesol para la elaboracin de los programas de


desarrollo institucional municipal.
Establece los lineamientos de operacin de los fondos que corresponden a los municipios.
El Coplade, organismo pblico descentralizado de la administracin pblica estatal, con personalidad jurdica, patrimonio y rgimen jurdico propios, es formalmente el organismo coordinador
del desarrollo social en los estados en coordinacin con la Federacin.
Se compone de asamblea plenaria, comisin o consejo permanente,
subcomits sectoriales, subcomits subregionales y especiales, as
como grupos de trabajo. Se integra por un presidente (gobernador
del estado), un coordinador general (secretario de Planeacin), un secretario tcnico (titular estatal en la delegacin regional de Sedesol),
otros titulares de las dependencias del Ejecutivo estatal, algunos presidentes municipales invitados por el gobernador, representantes de
la sociedad y de instituciones de educacin superior, as como legisladores federales y locales.
La Secretara de la Contralora estatal realiza el control y fiscalizacin con carcter preventivo de los recursos ejercidos por las dependencias estatales y es la instancia responsable del control de los fondos
pertenecientes al ramo 33, desde que entran a las haciendas pblicas
estatales y municipales y hasta su erogacin final.
El Congreso estatal a travs de la Contadura Mayor se encarga del
control y vigilancia de la cuenta pblica del gobierno estatal y de los
ayuntamientos. En el caso del faism, el Congreso local es el encargado
de fiscalizar los recursos dentro de la revisin de la cuenta pblica
estatal y municipal.
El Cabildo Municipal (presidente municipal, regidores y sndicos)
es la instancia de gobierno municipal que se encarga de ejecutar el
faism, por lo que en ltima instancia ejecuta las decisiones relativas a la
obra pblica. Su trabajo se realiza a travs de las reuniones del cabildo
y tiene la obligacin de informar al pueblo sobre las cantidades recibidas, los costos de las obras y los resultados obtenidos. Existe la figura
de control ya sea a travs de un contralor o del sndico.
Los comits de planeacin para el desarrollo municipal (Coplademun) se encargan de integrar la planeacin estatal y federal
dentrode los programas de obra pblica, transmitiendo a dichas
instanciasde gobierno las necesidades locales. Debern funcionar

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

153

de acuerdo con los principios estructurales del Coplade, o sea, como


rgano colegiado integrado por el gobierno municipal, las dependencias y entidades de la administracin estatal, el sector social y el
sector privado. Se les debe concebir como un rgano auxiliar del municipio y el presidente municipal tiene la obligacin de convocarlo al
inicio de cada periodo de gobierno. Su reglamento interior y sus recursos deben ser aprobados por el cabildo. Con respecto al faism, los
Coplademun han resultado formalmente el rgano de participacin
ciudadana relativo a la obra pblica.
Por ltimo, los consejos de desarrollo municipal son los rganos
que representan la participacin organizada de la comunidad. En el
caso del faism, las obras deben ser decididas, planeadas y ejecutadas
prioritariamente por este rgano, en coordinacin con el ayuntamiento, el Ejecutivo y Sedesol.

vi. limitaciones de la rendicin de cuentas en el mbito municipal

A pesar de las mltiples normas y actores que en ocasiones intervienen


en la operacin y vigilancia de recursos ejercidos por los ayuntamientos, como se vio en la seccin anterior, la eficacia de la rendicin
de cuentas en el nivel municipal es muy limitada, mucho mayor que en
los mbitos estatal y federal de gobierno. Pareciera que a medida que
se desciende del mbito federal al estatal y al local se va reduciendo
tambin el sentido de responsabilidad de los gobernantes. Aunque
no existen estudios empricos que analicen cmo rinden cuentas los
ayuntamientos en Mxico, existe evidencia informal de que en mltiples ocasiones esa rendicin es limitada, intermitente y de poca confiabilidad.20
Por ejemplo hay estados como el de Mxico con 122 municipios
cuya fiscalizacin es en parte responsabilidad del Congreso local,
20
En opinin de Enrique Cabrero, la rendicin de cuentas en los municipios pequeos del pas puede ser ms transparente y eficaz porque se trata de un mecanismo informal, continuo y directo: los habitantes ven la obra construida, saben del patrimonio
pasado y presente del presidente municipal y conocen con detalle qu se ha hecho. Con
frecuencia, la obra pblica se hace en colaboracin con los habitantes debido a insuficiencia de fondos, por lo que la rendicin de cuentas es directa. Ponencia presentada en
la conferencia Mxico contra la Corrupcin, Mxico, D.F., 16 de abril de 2002.

154

luis carlos ugalde

el cual por falta de recursos adecuados y por falta de inters revisa


apenas a unos pocos, algunos de los cuales, como Tlalnepantla o Naucalpan, cuentan con ingresos fiscales superiores a los de algunos estados de la Repblica.
En el tema de los gastos en salud, desde 1983 se inici un proceso
gradual para descentralizar los servicios de salud. Sin embargo, casi
nada se hizo para exigir cuentas de esos recursos descentralizados. Si
uno revisa los planes nacionales de desarrollo y los planes sectoriales,
constata que nunca se enfatiz la necesidad de disear instituciones
para vigilar que los recursos descentralizados se ejecutaran con honestidad y eficiencia. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 es el
primero que incluye en sus objetivos el de la rendicin de cuentas.
Los principales obstculos para la rendicin de cuentas en el mbito
municipal se centran en tres factores: marco jurdico ambiguo, falta
de capacidad administrativa y responsabilidad poltica limitada.

Marco jurdico ambiguo


El marco jurdico que rige las relaciones intergubernamentales entre
los tres rdenes de gobierno refleja un escenario de ambigedad,
insuficiencia y obsolescencia en las leyes y reglamentos. Gran parte
de los municipios no cuenta con una normatividad administrativa
de base ni con reglamentos de planeacin municipal y, adems, los
propios municipios no pueden solucionar esa ambigedad porque la
aprobacin de su propio marco normativo depende de los congresos
federal y estatales.
Tradicionalmente los congresos estatales no han impulsado reformas jurdicas en el mbito municipal para aumentar la transparencia y la fiscalizacin en los ayuntamientos, por lo que en muchas
ocasiones la rendicin de cuentas por parte de los municipios se ha
sustentado ms en el contacto informal del presidente municipal con
su poblacin o en el contacto personal con el ejecutivo estatal, que en
un marco regulatorio eficaz.
Un estudio elaborado por Enrique Cabrero Mendoza muestra la
fragilidad del marco jurdico en el mbito municipal.21 El 55% de los
21
Enrique Cabrero Mendoza, Hacia la construccin de una agenda para la reforma admi
nistrativa municipal, Mxico, cide, 2000.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

155

ayuntamientos del pas no cuenta con un reglamento interno de la


administracin municipal y, cuando s existe, con frecuencia no est
actualizado. Aunque la existencia de un reglamento no es garanta de
un orden administrativo interno, su existencia propicia desorden en
los procedimientos y falta de precisin en el manejo de recursos y en
los sistemas contables y de registro. De igual manera, 74% de los municipios del pas no cuenta con un reglamento de planeacin; es decir,
tres cuartas partes de los municipios carecen de un marco normativo
que ordene las acciones en el tiempo y que vincule la asignacin de
recursos con objetivos y metas previamente establecidos.
Adems de la fragilidad del marco normativo municipal, los estados contribuyen con su propia debilidad legal a la debilidad institucional de los municipios. Hasta hace algunos aos, casi la tercera
parte de las entidades federativas careca de una ley de coordinacin
fiscal estatal que diera certidumbre y transparencia a la distribucin
de recursos del nivel estatal hacia el mbito municipal.22 Asimismo,
una tercera parte de los estados carece de una Ley de Deuda Pblica
que d certidumbre a los ayuntamientos y a sus potenciales acreedores
sobre sus posibilidades para allegarse recursos crediticios. Slo dos
terceras partes de los estados del pas cuentan con una legislacin
sobre presupuesto, contabilidad y gasto pblico. Los congresos locales
han exigido que las cuentas municipales se presenten con estndares
mnimos de orden y homogeneidad, pero ello es difcil ante la ausencia de leyes de presupuesto y contabilidad.
Aunque los municipios pueden ser vislumbrados como vctimas
de la falta de atencin de los congresos estatales para dotarlos de legislacin moderna que regule su vida interna, lo cierto es que los propios
ayuntamientos son tambin irresponsables porque muchos de ellos
tampoco expiden reglamentos para los que s tienen autoridad.

Capacidad administrativa limitada


La escasa capacidad administrativa en muchos municipios del pas
constrie la habilidad de los ayuntamientos para rendir cuentas a sus
ciudadanos y a los poderes legislativos. Los datos son evidentes. Por
22
Hoy slo seis entidades carecen de esta ley: Baja California Sur, Sonora, Nuevo
Len, Chihuahua, Michoacn y Distrito Federal.

156

luis carlos ugalde

ejemplo, aunque la mayora de los municipios del pas cuenta con un


tesorero municipal, slo 39% cuenta adems con un rea de oficiala
mayor o equivalente, lo cual implica que en ms de 60% de los casos
no tiene en su estructura administrativa un rea responsable de supervisar y planear el ejercicio del gasto. Es cierto que gran parte de
los municipios del pas no requerira este tipo de estructuras por la
escasez de recursos; sin embargo, la ausencia de un sistema mnimo
que ejecute la funcin de organizacin del gasto impide que ante un
incremento de recursos la asignacin y el control de stos se cuide con
un mnimo de eficiencia.23
De acuerdo con Enrique Cabrero Mendoza, slo 46% de los ayuntamientos realiza algn tipo de auditoras o supervisiones financieras;
41%, una actividad sistemtica de control para disminuir costos, y21%,
estudios en materia tributaria.24 Es evidente que muy pocos municipios del pas (los urbanos medios y grandes) son los que desempean
funciones de gestin financiera; el resto slo ejecuta funciones operativas y rudimentarias de ejercicio del gasto o simplemente improvisa.
Con respecto al perfil de los funcionarios de los ayuntamientos,
en la Encuesta Nacional de Gestin Municipal25 se corrobor que el
nivel jerrquico y de responsabilidad est correlacionado con el nivel
de estudios formales: en los niveles de alta responsabilidad predomina
el grado de licenciatura e incluso un pequeo nmero de posgrados,
mientras que en los estratos medio y bajo se refleja un gran porcentaje
de individuos sin licenciatura, lo cual se muestra en el cuadro 3.
Cuadro 3. Grado educativo de funcionarios municipales por nivel de
responsabilidad (porcentajes)

Nivel de responsabilidad
Baja
Media
Alta

Nivel de estudios
Bsico
67.9
47.9
17.1

Medio
5.2
10.4
15.4

Superior
26.9
41.7
67.5

Ibid.
Ibid.
25
Rodolfo Garca del Castillo, Los municipios en Mxico, los retos ante el futuro, Mxico,
cide, 1999, p. 183.
23
24

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

157

Sera deseable que los individuos con experiencia de gobierno pudieran incorporarse a administraciones subsecuentes para aprovechar
su capacitacin. La capacitacin se ha dado a travs de agencias gubernamentales y universidades estatales, as como de instituciones
acadmicas, centros y asociaciones. De acuerdo con investigadores del
Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (cide), los diferentes
temas por abordar para profesionalizar la gestin municipal son la
relacin ayuntamiento-partidos polticos, el servicio civil de carrera,
los sistemas de capacitacin de los servidores pblicos, el control de
la gestin gubernamental, el cdigo de tica gubernamental, las relaciones laborales y derechos de trabajadores y las responsabilidades de
los servidores pblicos.26

Responsabilidad poltica limitada


Las leyes y reglamentos establecen las obligaciones de los gobernantes
para rendir cuentas a los ciudadanos en sus actos.
Sin embargo, el origen principal de la responsabilidad poltica proviene del intercambio de impuestos por seguridad y orden entre ciudadanos y gobernantes, que est detrs del surgimiento del Estado
moderno. De ah proviene el proverbio ingls no taxation without repre
sentation.
Algunos estudiosos han sugerido que en sociedades en las que la
carga fiscal es limitada o inexistente, el sentido de responsabilidad poltica de los gobernantes frente a sus sbditos es menor que en otras
sociedades en las cuales la gente financia la gestin de su gobierno y se
siente con derechos para exigirle cuentas. El caso tpico de sociedades
sin carga fiscal son los pases rabes ricos en petrleo que pueden
financiar educacin y salud sin necesidad de cobrar impuestos a sus
ciudadanos. En opinin de algunos autores, ese hecho ha limitado el
desarrollo democrtico de sus sociedades.27
En Mxico, los ayuntamientos cuentan con pocas potestades tributarias por un lado; y por otro, no ejercen las facultades recaudatorias que les pertenecen. Por ejemplo, los municipios cuentan con la
Cuadernos de debate, cide, 2000.
Ciertamente la religin desempea un papel muy importante que ha obstaculizado
el desarrollo de valores democrticos en esas sociedades.
26
27

158

luis carlos ugalde

facultad para recaudar el impuesto predial. Sin embargo, muchos de


ellos no hacen esfuerzos administrativos para reformar su catastro y
elevar sus ingresos propios. Mxico es uno de los pases del mundo
con menor carga tributaria por concepto de impuesto predial.
La baja recaudacin local implica transferencias cruzadas entre
estados y entre la Federacin y los estados, ante la incapacidad de
algunos ayuntamientos y estados para solventar su gasto. Pero esas
transferencias cruzadas contribuyen a una falta de transparencia del
origen y uso de los recursos fiscales y limita la rendicin de cuentas.
Para Carlos Elizondo, en la medida en que quien cobra la Federacin no ejerce un porcentaje importante y creciente del gasto, se
genera una tensin []. El causante no ve dnde se van sus impuestos,
asume se roban o se desperdician y lo que recibe, a travs de gasto
estatal o municipal, no parece provenir de sus impuestos y no exige,
por tanto, una mejor rendicin de cuentas.28
Para Alberto Daz Cayeros, el principal problema del federalismo
mexicano radica en el dficit de representacin y rendimiento de
cuentas []. Los gobiernos estatales y municipales [] realizan sus
funciones sin que sus ciudadanos aporten necesariamente los recursos que hacen posible dicho gasto.29 Por ende, esos ciudadanos
al no pagar carecen de los incentivos para exigir cuentas de un gasto
financiado con recursos provenientes de otros ciudadanos y regiones
del pas.
En conjunto, los ingresos de los gobiernos locales (estados y municipios) como porcentaje de los ingresos fiscales del pas es de 5.6%
en Mxico en comparacin con el promedio de 18.7% de los pases
miembros de la ocde.30 En consecuencia, los gobiernos municipales
han desarrollado una alta dependencia de las transferencias federales.
Mxico es uno de los pases del mundo donde las transferencias a
estados y municipios son ms elevadas: representan 93.3% de los ingresos totales de los gobiernos locales, en comparacin con 39.4% que
es el promedio de Amrica Latina, 29.3% de Estados Unidos y 16%
de Brasil.

Carlos Elizondo, Impuestos, en Nexos, enero de 2002, p. 66.


Alberto Daz Cayeros, Federalismo, en Nexos, enero de 2002, p. 60.
30
Reforma, 18 de febrero de 2002, con base en datos de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
28
29

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

159

Cuadro 4. Transferencias fiscales a estados y municipios


(porcentaje del pib)
Pas

Transferencias

Chile

5.7

Brasil

16.3

Finlandia

23.1

Alemania

24.5

Canad

27.5

Estados Unidos

29.3

Francia

34.2

Promedio Amrica Latina

39.4

Bolivia

44.0

Mxico

93.3

La alta dependencia fiscal de los ayuntamientos frente a la Federacin y la consecuente baja dependencia frente a sus ciudadanos
puede haber estimulado un bajo nivel de responsabilidad poltica de
los gobernantes y puede haber generado tambin cierta apata y desinters de los habitantes para llamar a cuentas a sus presidentes municipales. Por eso, en los municipios mexicanos el proverbio no taxation
without representation se puede sustituir por low taxation, low represen
tation.

conclusiones

Durante ms de 20 aos Mxico ha hecho esfuerzos continuos para


construir instituciones electorales transparentes y equitativas, por un
lado, y para descentralizar la vida nacional y los recursos fiscales, por
otro. Ambos propsitos son loables, a pesar de sus limitaciones; sin
embargo, se han omitido en su implementacin otras consideraciones
que pueden limitar la eficacia y la transparencia de la gestin gubernamental en los mbitos estatal y municipal.
La democracia electoral es una condicin necesaria mas no suficiente para producir gobiernos eficaces y que rindan cuentas. Los ltimos aos han mostrado cmo en algunos pases, gobernantes electos

160

luis carlos ugalde

por el voto democrtico y mayoritario de sus ciudadanos se han convertido en lderes autoritarios y populistas. La democracia electoral
no se traduce necesariamente en democracia liberal en la cual los
gobernantes se sometan al escrutinio pblico y rindan cuentas a sus
votantes. Para que ello suceda es necesario construir instituciones de
rendicin de cuentas que obliguen a los gobernantes a someterse al
veredicto y control de otros poderes de gobierno y al veredicto de los
ciudadanos, ms all de la celebracin de elecciones.
Asimismo, la descentralizacin como un objetivo positivo de modernizacin del pas es un proceso incompleto y muy riesgoso si se
descentralizan recursos sin construir instituciones de rendicin de
cuentas de esos recursos. Si la centralizacin fiscal causa ineficiencia
y aleja al usuario de servicios pblicos de sus proveedores, la descentralizacin sin mecanismos de rendicin de cuentas puede conducir al
dispendio y la corrupcin.
Mxico ha concluido con relativo xito su proceso de transicin
a la democracia. Lo que la gente exige ahora es que sus gobiernos
democrticos den resultados. Para ello es urgente construir las instituciones de rendicin de cuentas tanto en el mbito federal como en
los gobiernos estatales y municipales. De otra forma, la democracia
mexicana puede convertirse en un concepto vaco al no producir gobiernos eficaces y honestos.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

161

anexo i. medidas para mejorar la rendicin de cuentas en el mbito


municipal (propuestas emanadas de la agenda municipal en relacin
con el marco jurdico)31

Aumentar las competencias municipales. Que el ayuntamiento expida


no slo reglamentos, sino tambin leyes para el mbito municipal. Se
trata de darle al municipio realmente un nivel de poder pblico, acrecentar su autonoma respecto de las otras instancias, aumentar las capacidades de diseo institucional y quitar al municipio la apariencia
de categora inferior.
Llevar a cabo una reforma del artculo 115 constitucional que
precise: a] eleccin popular del sndico, y b] que el sndico represente
legalmente al municipio, los intereses de la poblacin y la aplicacin
de las leyes en el mbito municipal. Con esto se lograra reformar la interaccin poltica del ayuntamiento mejorando la participacin social
y adems el sndico recobrara la plenitud de sus funciones.
Es necesario reformar la legislacin municipal, a fin de que las
sanciones impuestas por la violacin de la reglamentacin municipal
sean determinadas por la direccin de la materia que se trate. Si la
infraccin es en materia de construcciones, la sancin sera impuesta
por la direccin municipal correspondiente. El particular podr combatir la sancin ante un juez administrativo local, el cual con absoluta
imparcialidad podr determinar la legalidad o ilegalidad de la sancin
impuesta al particular.
Legislar a favor de que la administracin municipal facilite que las
comunidades planeen y conduzcan su propio desarrollo en corresponsabilidad con los gobiernos locales.
Las propuestas se concentraron principalmente en la modificacin
de leyes o reglamentos. Los actores del mbito municipal manifiestan
su preocupacin por la falta de aplicacin de reglamentos y leyes. Por
lo tanto, se indica la necesidad de modificar algunos artculos o de
adicionar clusulas. Principalmente se refieren al artculo 115 de la
Constitucin Poltica Mexicana y a las leyes orgnicas municipales del
nivel estatal.

31

Enrique Cabrero Mendoza, op. cit., 2000, p. 29.

162

luis carlos ugalde

anexo ii. marco jurdico estatal en la hacienda pblica del


municipio32

Disposiciones
jurdicoAlcance de su contenido
normativas
municipales
Ley de
Se sealan los diferentes
Ingresos
rubros y conceptos por los
que percibir ingreso el
municipio. El ayuntamiento
puede preparar su proyecto
de ley para aprobacin del
Congreso local.

Efectos para el mbito hacendario del


municipio
Slo por los diferentes conceptos
que en la citada ley se establezcan,
el municipio podr percibir ingresos
en un determinado ejercicio fiscal.
Cabe sealar que con motivo de la
adhesin al sncf de las entidades
federativas, el campo de los ingresos
propios de los municipios es muy
reducido.

Presupuesto
de Egresos

A travs de ese documento


se deber regular todo lo
relacionado con el ejercicio
del gasto pblico del
municipio.

Se puede dar el caso de que


dicho presupuesto deber estar
acorde con el Plan Municipal de
Desarrollo y con el Plan Estatal de
Desarrollo. El Congreso del estado
es el que debe aprobar las reformas
o modificaciones de esta ley y, en
lo que respecta a las tarifas, es
importante que el Congreso tenga
la propuesta del municipio, aunque
puede darse el caso, en la prctica,
de que aqulla no se tomo en cuenta.

Ley de
Hacienda

Entre otras materias,


en este ordenamiento
normalmente se sealan
las tarifas o cuotas de las
distintas contribuciones
que aparecen en la Ley de
Ingresos. El ayuntamiento,
va el funcionario municipal
correspondiente deber
mandar su propuesta
segn el monto que deben
comprender aqullas.

Este ordenamiento tambin lo debe


aprobar el Congreso del estado.
La existencia y aplicacin de un
ordenamiento de esta naturaleza
proporcionar al municipio la
posibilidad de obtener recursos
va procedimiento de ejecucin,
as como lograr una recaudacin
efectiva y en tiempo en la medida en
que los contribuyentes conozcan los
lineamientos que deben cumplir en
materia tributaria.

32
Este cuadro se elabor con base en informacin contenida en Enrique Cabrero
Mendoza, Los Dilemas de la modernizacin municipal, Estudios sobre la gestin hacendaria
en municipios urbanos en Mxico, cuadro 7, Mxico, cide, 1999, quien cita a Hilda Reyes
Mota, 1995.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

Disposiciones
jurdiconormativas
municipales
Cdigo Fiscal
Municipal
(si se cuenta
con l)

Alcance de su contenido

163

Efectos para el mbito hacendario del


municipio

En este cdigo se establece


la normatividad relativa
al cumplimiento de
obligaciones de carcter
fiscal por parte de los
contribuyentes, as como las
obligaciones y facultades de
las autoridades fiscales.

Este ordenamiento tambin lo debe


aprobar el Congreso del estado.
La existencia y aplicacin de un
ordenamiento de esta naturaleza
le proporcionar al municipio la
posibilidad de obtener recursos
va procedimientos de ejecucin,
as como lograr una recaudacin
efectiva y en tiempo en la medida en
que los contribuyentes conozcan los
lineamientos que deben cumplir en
materia tributaria.

Ley de
Coordinacin
Fiscal del
Estado o
Decreto de
distribucin
de participaciones

En este texto jurdico


se sealan entre otras
disposiciones las reglas
aplicables a los recursos
que el estado debe hacer
llegar a sus municipios, va
participaciones federales y
estatales (en su caso)

Toda la materia de coordinacin


fiscal estado-municipio se norma
en la citada ley. Esto significa que
en el contenido de sta, adems
de sealarse los porcentajes y
procedimientos para determinacin
de coeficientes de participacin que
les debe de corresponder a cada uno
de los municipios, tambin deber
indicarse el procedimiento para su
entrega, as como las excepciones
para la afectacin de participaciones.

Ley de Deuda
Pblica
Estatal o
Municipal

A travs de las disposiciones


de esta ley, se va a regular
la capacidad para contraer
crditos por parte de los
municipios y, de igual
forma, contiene tambin
los lineamientos para la
vigilancia y el control del
endeudamiento de cada uno
de los municipios.

Este ordenamiento tambin lo debe


aprobar el Congreso del estado.
La existencia y aplicacin de un
ordenamiento de esta naturaleza
proporcionar al municipio la
posibilidad de obtener recursos
va procedimientos de ejecucin,
as como lograr una recaudacin
efectiva y en tiempo en la medida en
que los contribuyentes conozcan los
lineamientos que debe cumplir en
materia tributaria.

164
Disposiciones
jurdiconormativas
municipales
Ley de Obras
Pblicas del
estado o
municipal

luis carlos ugalde

Alcance de su contenido

Efectos para el mbito hacendario del


municipio

En esta ley se sealan los


lineamientos que se deben
cumplir para que el estado
y sus municipios puedan
ejecutar obras pblicas
en sus correspondientes
demarcaciones territoriales.

Esta ley proporciona al gobierno


municipal la normatividad que
se debe seguir, en el caso de la
realizacin de obras pblicas.
Esto significa que el municipio no
podr rebasar los lmites que en
materia establezca la ley y, de igual
forma, en caso de no cumplir con
los lineamientos de la citada ley,
no podr ejecutar la obra pblica
que se propusiera llevar. Por otra
parte al igual que la Ley de Deuda
Pblica, la que se refiere a las obras
pblicas le podr servir al municipio
de fundamento para el caso de
afectacin de participaciones.

Ley de
Catastro y su
reglamento

Al establecer esta ley


disposiciones relativas a
los bienes inmuebles de la
entidad, atae tambin al
mbito personal municipal.

Es interesante resaltar que no


obstante en la fraccin iv del artculo
115 de la Constitucin Poltica se
establece como parte de la hacienda
pblica municipal el rendimiento
de las contribuciones a la propiedad
inmobiliaria; todo aspecto normativo
de dichas contribuciones, entre ellas
el impuesto predial, le corresponde
a nivel estatal; esto significa que
las leyes de ingreso y de hacienda
municipal debern regular
contribuciones conforme a lo que
establezca el Congreso local.

Ley de
Presupuesto,
Contabilidad
y Gasto
Pblico del
Estado

Por regla general este texto


jurdico es de aplicacin
estatal; sin embargo, en
algunos casos se relacionan
programas con el contenido
del presupuesto y con planes
de desarrollo, tanto estatales
como municipales.

El efecto que puede tener el


ordenamiento citado en el aspecto
hacendario del municipio ser que el
Plan Municipal de Desarrollo tendr
que ser congruente con lo dispuesto
en la Ley de Presupuesto, y de igual
forma el presupuesto de egresos y la
cuenta pblica del municipio.

rendicin de cuentas en los gobiernos estatales y municipales

Disposiciones
jurdiconormativas
municipales
Ordenamiento relativo
al scnf. 1]
Convenio de
Adhesin del
estado y sus
Anexos

165

Alcance de su contenido

Efectos para el mbito hacendario del


municipio

Al celebrar el estado con la


Federacin, va shcp, una
coordinacin fiscal a travs
de un convenio de adhesin,
la entidad y sus municipios
quedan obligados a cumplir
con lo dispuesto en el citado
convenio, as como en los
anexos que formen parte del
mismo.

Las restricciones o compromisos que


significan la adhesin del Estado al
sncf se traducen para el municipio
en el contenido de sus respectivas
leyes de Ingresos y de Hacienda,
ya que en materia de impuestos y
derechos slo podrn establecerse
aquellos conceptos que no queden
afectos al pago del iva y especiales
sobre produccin y servicios.

Convenio de
Colaboracin
Administrativa del
Estado y sus
Anexos

Si el Estado se encuentra
coordinado con la
Federacin en esa materia,
aqul y sus municipios deben
sujetarse a lo que el convenio
establezca.

Es importante sealar que la


coordinacin va colaboracin
administrativa funciona ms para
la entidad que para los municipios;
sin embargo existen materias en las
que pueden participar el municipio
en los trminos del citado convenio
y anexos. Tal es el caso del cobro de
derechos por el uso o usufructo de
la zona federal martimo-terrestre
y el cobro de multas impuestas por
autoridades administrativas no
fiscales; como consecuencia de esto,
los municipios podrn contar con
recursos adicionales.

Declaratoria
de Coordinacin en
Materia de
Derechos del
Estado

Cuando la entidad opta por


coordinarse en esa misma
materia con la Federacin,
aqulla y sus municipios
deben cumplir con lo que
al efecto establezca dicha
declaratoria.

Para los municipios esta


coordinacin va a significar que, en
materia de derechos, slo podrn
cobrar por los conceptos permitidos
en el artculo 10-A de la Ley de
Coordinacin Fiscal Federal; esto
significa que en su Ley de Ingresos
y Ley de Hacienda, as debe quedar
establecido.

Declaratoria
de Coordinacin en Adquisicin de
inmuebles del
Estado

Al igual que la coordinacin


en derechos, si el estado opta
por esta va de coordinacin
se y sus municipios
debern sujetarse a lo que al
respecto establezca la citada
declaratoria.

Las leyes de Ingreso y de Hacienda


de los municipios, en relacin con el
impuesto sobre traslacin de dominio
debern estar acordes a lo dispuesto
en la declaratoria de coordinacin
en esa materia; esto significa que, en
cuanto al objeto, la base, la tasa y las
exenciones del citado impuesto, sos
debern ser los que seale la Ley del
Impuesto sobre Adquisiciones de
Inmuebles (Federal).

166

luis carlos ugalde

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INFORMACIN PBLICA Y CULTURA DEMOCRTICA*


juan francisco escobedo**

Es relativamente ms fcil cambiar de rgimen poltico que cambiar


de cultura poltica. Si por rgimen poltico entendemos el conjunto
de reglas, instituciones, acuerdos, comunidad poltica, estructuras de
autoridad y dispositivos legales e informales que permiten el dominio
del poder pblico, un pas como Mxico, que ha entrado en una fase
decisiva de su proceso de cambio poltico hacia la democracia, encuentra en la dimensin de rgimen poltico la frecuencia en la que
ocurren los cambios y discurren las disputas entre los actores sociales
y polticos.
Hasta ahora los cambios en los componentes fundamentales del
rgimen se haban realizado bajo un horizonte de persistencia indeterminada del pri en el poder. La acumulacin de mutaciones en las
reglas, instituciones, acuerdos, comunidad poltica y estructuras de
autoridad durante los ltimos 25 aos no ha sido acompaada por
un proceso de cambio en igual intensidad y hondura en el comportamiento, pautas, percepciones y valores de las lites o polticas. Los
cambios han ocurrido pese a las resistencias culturales de esas lites.
Frente al orden poltico mexicano, como sistema de asignacin
autoritaria de valores, ningn partido, comunidad de conocimiento,
de cultura, de educacin, grupo de inters o segmento de la sociedad
tuvo la fuerza suficiente para contrastar y cuestionar el caudal cultural de valores, ideas y creencias que caracterizaron a la ideologa
difusa del autoritarismo priista. Los componentes autoritarios de la
sociedad mexicana no han sido desterrados. La emergencia de una
ciudadana crtica, vigilante y participativa es una buena seal, pero
an dbil. La cultura democrtica se abre paso con dificultad, porque
* Publicado en Ernesto Villanueva e Issa Luna Pla (coords.), El derecho de acceso a la
informacin. Visiones desde Mxico y la experiencia comparada, Mxico, Fundacin Konrad
Adenauer/Universidad Iberoamericana, 2001, pp. 25-29.
** Coordinador de la Maestra en Comunicacin de la uia.

[169]

170

juan francisco escobedo

su expresin y socializacin requiere de ciudadanos informados,


autoridades cuyas acciones y decisiones se hagan pblicas, poderes
limitados por la legalidad, respeto a los derechos humanos y libertades pblicas. El alto costo poltico y social derivado de la falta de
aceptacin de las pautas democrticas ha inhibido relativamente el
comportamiento de los actores sociales marcados culturalmente por
el autoritarismo. No es difcil encontrar en la arena pblica discursos
cargados de anacronismo autoritario. El cambio democrtico, cuyos
valores fundamentales son: legalidad, tolerancia, transparencia, deliberacin pblica de los asuntos pblicos, derecho a la informacin,
pluralismo y respeto a las libertades pblicas, encuentra las mayores
resistencias en las prcticas discrecionales de la burocracia. Lo mismo
la que se atrinchera en las agencias y oficinas de los gobiernos federal
y locales, que aquella que se agazapa en los partidos y corporaciones
sociales y privadas.
Es tan complejo y laberntico el Leviatn mexicano que no bastarn
el voluntarismo, los cdigos de tica o los actos de fe para demostrar
la honestidad de los principales funcionarios del gobierno. La racionalidad de la corrupcin y la discrecionalidad en la toma de decisiones,
as como en el manejo de la informacin pblica, est anclada en la
repeticin de antiguas pautas culturales. Por eso es extraordinariamente oportuno vincular la viabilidad del cambio democrtico con el
proceso de materializacin del derecho a la informacin.
El gobierno no est en transicin, es el orden poltico el que se
encuentra en proceso de cambio; por lo tanto, no puede renunciar
a cumplir sus funciones y responsabilidades bsicas, entre las que se
encuentran la direccin del proceso de cambio democrtico y la definicin de los instrumentos jurdicos adecuados para hacer posible
el ejercicio del derecho a la informacin, cuyo sujeto universal es el
ciudadano. En este sentido, el gobierno debe evitar la formulacin de
una iniciativa de ley que legalice la discrecionalidad.
La informacin es un bien pblico y la responsabilidad de un
Estado democrtico de derecho al que aspira convertirse el Estado
mexicano es promover la creacin de un marco legal en el que se establezcan taxativamente las obligaciones del gobierno en la materia.
El Estado no puede graciosamente decidir qu tipo de informacin
estar a disposicin del ciudadano. Si el proyecto de ley que ofreci el
gobierno de Vicente Fox no recoge los principios universalmente aceptados del derecho a la informacin, habr equivocado el camino y slo

informacin pblica y cultura democrtica

171

estar creando nueva legalidad para prolongar la discrecionalidad y la


secreca, rasgos tpicos de nuestra vieja cultura autoritaria.
La mezcla: informacin ms democracia (i+d), le permitira al gobierno y a la sociedad disponer de mejores elementos para culminar el
proceso de cambio de rgimen, propiciar las transformaciones culturales, orientar las acciones, estructura y funcionamiento del gobierno
hacia la consecucin realista de metas de eficacia, eficiencia, transparencia, control de la corrupcin y rendicin de cuentas. Para ello es
necesario avanzar en los temas que ya tienen un consenso bsico y
donde se supone que el gobierno no tiene deudas o compromisos de
complicidad que cumplir, como es el caso del derecho de acceso a la
informacin pblica.
El cambio en la cultura poltica es ms lento que el cambio en las
estructuras y reglas fundamentales del rgimen poltico. Cambian los
intereses y el modo de gestionarlos, pero la mentalidad autoritaria de
los actores sociales persiste y adquiere nuevas mscaras. La burocracia
y los ciudadanos adoptan la mscara del cambio para sobrevivir. En
el contexto de incertidumbre, que se acenta con la profundizacin
del cambio poltico, es imprescindible utilizar el recurso fundamental
de la legalidad para materializar el derecho a la informacin, donde
el gobierno es el principal obligado y no el garante. Es, en todo caso,
la ltima instancia responsable de garantizar el cumplimiento de la
legalidad y deber radicar en los rganos jurisdiccionales del Estado,
es decir: los tribunales.
Sin regulacin jurdica adecuada, la informacin queda a merced
de la gracia y la complicidad de las autoridades gubernamentales;
como ha ocurrido, por ejemplo con la informacin ambiental. Las
disposiciones jurdicas incorporadas en la Ley General de Proteccin
y Equilibrio Ecolgico en 1996, como respuesta a las recomendaciones
establecidas en la Declaracin de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, constituyen el
avance ms importante para materializar uno de los mltiples mbitos
del derecho a la informacin.
No obstante los avances significativos en la legislacin ambiental
como la definicin de un concepto de informacin ambiental y la
obligacin del gobierno para establecer el Sistema Nacional de Informacin Ambiental, la ley en este apartado exhibe deficiencias de
tcnica jurdica y desconocimiento de las experiencias comparadas
en materia de regulacin del derecho a la informacin ambiental, que

172

juan francisco escobedo

en los hechos dificultan el ejercicio del derecho a esa informacin.


Veamos algunos aspectos tratados de manera insuficiente:
1] El mbito de la informacin ambiental queda limitado a cuestiones
materiales sustantivas relacionadas con el medio ambiente y los sistemas ecolgicos. Es necesario ampliar el espectro informativo a las
cuestiones de carcter formal e institucional con: a] procedimientos
administrativos, b] procesos de tomas de decisiones, c] cumplimiento de las funciones de las estructuras de autoridad y de servidores
pblicos de la secretara del ramo, d] definicin e instrumentacin
de polticas pblicas, entre otros.
2] Facilita la reproduccin de la discrecionalidad para otorgar o no la
informacin solicitada al no definir con claridad los lmites al derecho a la informacin. Bien porque se traslada la definicin del trmino seguridad nacional a una disposicin jurdica inexistente, o
bien porque establecen excepciones demasiado laxas a los lmites,
cuando son materia de procedimientos judiciales o de inspeccin y
vigilancia pendientes de realizar.
3] Al establecer el principio de la negacin fctica a una solicitud de
informacin, cuando despus de transcurridos 20 das de haberse
presentado la autoridad guarda silencio, alienta la desatencin a
las peticiones de los ciudadanos y favorece la complicidad, ya que
no establece ningn tipo de sancin a aquellos funcionarios que se
nieguen a responder.
4] Establece el recurso de revisin facultativo para los ciudadanos,
pero deja en manos de la propia autoridad ambiental su resolucin.
Se atenta aqu contra el principio de que la autoridad involucrada
en un acto de incumplimiento de una disposicin jurdica no debe
ser juez y parte. Es necesario regular el derecho de los ciudadanos
a acudir a los tribunales para hacer exigible legalmente el derecho
a la informacin.
5] El establecimiento del Sistema Nacional de Informacin Ambiental
es importante para el funcionamiento de la secretara del ramo,
pero no puede suplantar las peticiones de informacin que realicen
los ciudadanos con relacin a temas o asuntos no previstos en el
sistema aludido. El Estado no puede tutelar el tipo de informacin
que va a poner al alcance de los demandantes. Toda informacin
debe estar disponible, salvo aquella que la propia ley defina como
informacin no dispuesta al pblico.

informacin pblica y cultura democrtica

173

La informacin ambiental, como toda informacin, puede ser


sistematizada, evaluada o validada por la autoridad gubernamental,
pero no como requisito previo para ponerla a disposicin de quien
la solicite. Es el ciudadano el que se reserva el derecho de no pedir
informacin, de solicitar que no le enven informacin que no le interesa, pero no es el Estado quien debe determinarlo. Si nos atenemos
a este criterio, es evidente que el prrafo del artculo constitucional
que dice: [] el derecho a la informacin ser garantizado por el
Estado, corresponde a una visin limitada y autoritaria del derecho
a la informacin, muy distinta a la que establece el artculo 19 de la
Declaracin Universal de los Derechos del Hombre de 1948: Todo
individuo tiene derecho a la libertad de opinin y de expresin; este
derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitacin de fronteras, por cualquier medio de expresin.
Es necesario reconocer las insuficiencias de la ley ambiental para
no repetirlas en la legislacin que en el futuro se establezca. Adems,
es preciso no radicar en la regulacin del derecho a la informacin
aspectos que no se cumplirn slo con la creacin de nuevas normas
jurdicas. En Mxico tenemos la ineficaz costumbre de aprovechar
cualquier nueva ley para convertirla en un documento programtico
o en un declogo de buenas intenciones. Menos en un instrumento
jurdico para regular un mbito de convivencia e intercambio social
entre autoridades, ciudadanos, periodistas, medios de comunicacin
y organizaciones sociales tan importantes con el derecho a la informacin. Se le olvida al legislador con mucha frecuencia que la ley debe
identificar el objeto y su mbito de aplicacin, los sujetos de la ley, las
autoridades responsables de hacerla cumplir, los recursos y procedimientos contenciosos de que disponen los sujetos universales de derecho material para exigir su cumplimiento, las excepciones y lmites
de los derechos regulados y el tipo de sanciones de que sern objeto
aquellos que la incumplan; adems de que as lo establezcan los tribunales correspondientes. Todo eso le falta a la ley ambiental, adems
de que no considera que la informacin ambiental debe no slo estar
disponible, sino especialmente debe tener algunas caractersticas que
sirvan para la toma de decisiones.
En materia ambiental no basta cualquier informacin, es necesario
que sta sea relevante, comprensible, accesible, comparable, de fuentes
diversas y representativa. La informacin es un bien pblico que debe

174

juan francisco escobedo

ser reconocido como un bien jurdico. En cuestiones ecolgicas,


adems, la preservacin del medio ambiente y de los sistemas ecolgicos constituyen bienes pblicos que tambin deben ser protegidos.
De tal suerte que cuando hablamos de medio ambiente, ecologa y
de la informacin sobre ello, estamos refirindonos a dos bienes pblicos, que no pueden soslayarse en el estado de derecho en desarrollo
en Mxico; por lo que no hay pretexto vlido para no formular la ley
en la materia con una adecuada tcnica jurdica. Es deseable que la
iniciativa se ventile pblicamente antes de enviarse al Congreso.
Son muchos los asuntos en juego y muchas las disposiciones jurdicas que deberan modificarse. Por ello, es atendible considerar la
propuesta de un marco de ley en materia de acceso a la informacin
pblica, que en el apartado de artculos transitorios establezca la
agenda y los pasos para reformar las leyes secundarias que correspondan, de acuerdo a cada una de las materias objeto de la ley. Bastara que quienes trabajen en la elaboracin de la Ley de Acceso a la
Informacin Pblica el sentido y los alcances del derecho humano
a la informacin, consagrado en los instrumentos jurdicos internacionales los tradujeran fielmente en la iniciativa. Sera una forma
digna de honrar las normas internacionales a las que Mxico les ha
dado la espalda desde hace ms de 50 aos. Si adems aceptara la
conveniencia de alentar la posibilidad de que en la formulacin y
presentacin de la iniciativa al Congreso, participaran seguramente
miembros de la sociedad civil, entonces, efectivamente, se estara
promoviendo la cultura poltica democrtica, rasgo distintivo de un
nuevo rgimen poltico.

Transparencia y rendicin de cuentas se termin de imprimir


en los talleres de Corporacin Mexicana de Impresin, S.A. de C.V.,
con domicilio en General Victoriano Zepeda # 22,
colonia Observatorio, Mxico, D.F.
El tiraje consta de 3500 ejemplares.