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Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,

2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

O BRASIL E O SISTEMA INTERAMERICANO DE DIREITOS HUMANOS: DE


MARIA DA PENHA BELO MONTE
Deisy Ventura1 e Rasa Ortiz Cetra2

Atualmente vrios governos buscam, de maneira ativa e coordenada,


limitar o trabalho da Comisso Interamericana de Direitos Humanos.
E o mais lamentvel que o fazem por meio de uma linguagem
disfarada, afirmando que as propostas que esto impulsionando no
so uma tentativa de bloquear o trabalho desta comisso: seriam
feitas para fortalecer o sistema interamericano.
Stephanie Brewer3

Introduo4
O Brasil um precursor histrico do sistema pan-americano5. Que no sejam
esquecidas ocasies como a IX Conferncia Internacional Interamericana6, de 1948, na
qual o Brasil props a criao de um rgo judicial internacional que promovesse os
direitos humanos no continente; ou da ousada tese que esposou, em 1954, na X
Conferncia Interamericana, em Caracas, em favor do reconhecimento da
1

Professora do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo (IRI/USP).


Graduanda em Relaes Internacionais do IRI/USP, bolsista de iniciao cientfica da FAPESP.
3
Comisso Interamericana de Direitos Humanos, Audiencia pblica sobre el proceso de fortalecimiento
del Sistema Interamericano de Derechos, Washington, 28/03/2012, udio disponvel em
<http://www.oas.org/es/cidh/mandato/fortalecimiento.asp> (transcrio e traduo das autoras).
4
Agradecemos a Beatriz Affonso, Claudio de Oliveira, Giovani Braum e Iracema Garibaldi pelas
entrevistas concedidas; e a Jnia Maria Lopes Saldanha e Renan Honrio Quinalha pela leitura e pelos
comentrios.
5
Expresso do Chanceler Joo Neves da Fontoura, em discurso de 1/02/1951, disponvel em
<http://www.funag.gov.br>. Sobre o Brasil e a Amrica Latina, ver, por exemplo, Leslie Bethell, O
Brasil e a ideia de Amrica Latina em perspectiva histrica, Estudos histricos 2009, vol.22, n.44, pp.
289-321.
6
Ocorrida em Bogot, quando 21 Estados, entre eles o Brasil, criaram a Organizao dos Estados
Americanos (OEA). Neste ponto, preciso salientar a diferena entre dois movimentos: a integrao
interamericana e o pan-americanismo, que se distinguem no apenas temporalmente, mas tambm quanto
ao contedo e participao, eis que o segundo compreende a Amrica do Norte e foi determinado pelos
interesses dos Estados Unidos. Assim, a OEA representa a forma institucionalizada do panamericanismo no ps-Segunda Guerra Mundial, Ricardo Seitenfus, Manual das Organizaes
Internacionais. 5.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012, p. 274.
2

Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
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personalidade jurdica do indivduo no plano internacional7. Porm, nas dcadas


seguintes, o regime ditatorial ento vigente (1964-1985) impingiu um grave retrocesso
s posies brasileiras.
Foi com significativa lentido que, aps o retorno democracia, o Brasil buscou
resgatar sua atuao em matria de direitos humanos no mbito das Amricas,
principalmente por meio da ratificao da Conveno Americana de Direitos Humanos
(Pacto de San Jos da Costa Rica), em 1992, e da aceitao da jurisdio obrigatria da
CrIDH Interamericana de Direitos Humanos, em 1998.
Completava-se, assim, o compromisso brasileiro com os 3 Cs daquele sistema
regional. Trata-se de uma Conveno elaborada em 1969, que arrola obrigaes
precisas em matria de direitos humanos, voluntariamente aceitas pelos Estados, dotada
de duas guardis:
- uma Comisso, sediada em Washington (Estados Unidos), que funciona em parte
como rgo poltico8 e em parte como rgo quase-judicial9, encarregado do controle
do comportamento dos Estados, aos quais pode enderear recomendaes;
- e uma Corte, sediada em San Jos (Costa Rica), como rgo judicial, a quem a
Comisso encaminha casos persistentes de violao da Conveno pelos Estados. A
Corte tambm responde a consultas dos Estados sobre a interpretao do direito
interamericano10.
7

Antonio Augusto Canado Trindade, A proteo internacional dos direitos humanos e o Brasil. 2 ed.
Braslia: UnB, 2000.
8
Por exemplo, a realizao de visitas in loco ou a elaborao de relatrios sobre a situao dos direitos
humanos nos Estados-membros.
9
Pois a Comisso exerce o juzo de admissibilidade de denncias relativas a violaes de direitos
humanos e, se for o caso, conduz um procedimento que pode chegar, por exemplo, a uma soluo
amigvel ou ao encaminhamento do caso ao rgo jurisdicional.
10
Antnio Augusto Canado Trindade identifica cinco fases na evoluo do sistema interamericano de
proteo dos direitos humanos. Os antecedentes do sistema foram marcados pela mescla de instrumentos
de contedo e efeitos jurdicos variveis (convenes e resolues orientadas a determinadas situaes ou
categorias de direitos). A segunda fase, de formao, caracterizou-se pelo papel solitariamente primordial
da Comisso Interamericana e pela expanso gradual de suas faculdades. A terceira, de institucionalizao
convencional, evoluiu a partir da entrada em vigor (em meados de 1978) da Conveno. A quarta etapa,
que se desenvolveu a partir dos anos 1980, corresponde consolidao do sistema, graas
jurisprudncia da Corte e a adoo dos dois Protocolos Adicionais Conveno Americana,
respectivamente sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1988) e sobre a Abolio da Pena de

Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
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Doravante, referiremos o Sistema Interamericano de Direitos Humanos como


SIDH, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos como CmIDH,

a Corte

Interamericana de Direitos Humanos como CrIDH e a Conveno Americana de


Direitos Humanos simplesmente como Conveno.
Assim, com a adeso plena ao SIDH, o Brasil passou a distinguir-se de outro
gigante das Amricas, os Estados Unidos, que, embora integrem a OEA desde sua
fundao e tenham subscrito a Conveno em 1977, jamais a ratificaram, assim como
no aceitam a jurisdio obrigatria da Corte11.
No obstante o seu cabal engajamento jurdico12, a tarefa de analisar o
comportamento do Estado brasileiro em relao ao sistema interamericano rdua. Para
dimensionar quantitativamente o desafio, mencione-se que, apenas entre 1998 e 2011, o
Brasil foi alvo de 27 medidas cautelares da CmIDH13. Entre 1999 e 2011, 643
peties referentes ao Brasil foram recebidas pela CmIDH, das quais 93 foram
Morte (1990). A eles somam-se as Convenes interamericanas setoriais, como a Conveno Americana
para Prevenir e Punir a Tortura (1985), a Conveno Americana sobre o Desaparecimento Forado de
Pessoas (1994), a Conveno Americana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher
(1994), e a Conveno Americana sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra
Pessoas Portadoras de Deficincias (1999), ademais de outras iniciativas relevantes. Nos anos 1990,
surge a quinta etapa: a do fortalecimento, cf. O sistema interamericano de direitos humanos no limiar do
novo sculo: recomendaes para o fortalecimento de seu mecanismo de proteo, in Luiz Flvio Gomes
e Flvia Piovesan (Orgs.). O sistema interamericano de proteo dos direitos humanos e o direito
brasileiro. So Paulo: RT, 2000.
11
Os Estados Unidos claramente no tomaram o caminho seguido pelos Estados europeus com respeito
aplicao vertical ou direta das convenes de direitos humanos. (...) a perspectiva de que os Estados
Unidos tornem-se participantes plenos do sistema comparvel neste hemisfrio o SIDH permanece
altamente duvidosa, Jos E. Alvarez, Do Liberal States Behave Better? A Critique of Slaughter's Liberal
Theory, Eur J Int Law 2001, n.12 (2), p. 194. Para um resumo crtico do perodo mais recente da poltica
norte-americana de direitos humanos, ver, por ex., o relatrio da Comisso de Assuntos jurdicos e
Direitos Humanos da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa (no qual os Estados Unidos
desfrutam do estatuto de pas observador) - Tony Lloyd (relator), The United States of America and
international law, Documento n.11181, 08/02/2007, disponvel em <http://assembly.coe.int>.
12
Com apenas duas restries. Primeiramente, ao depositar a carta de adeso Conveno, em
25/09/1992, o Governo brasileiro fez a seguinte declarao interpretativa: os arts. 43 e 48, alnea d, no
incluem o direito automtico de visitas e inspees in loco da CmIDH, as quais dependero da anuncia
expressa do Estado, cf. Decreto n.678, de 06/11/1992. Em segundo lugar, o Brasil reconheceu como
obrigatria a competncia da CrIDH para fatos posteriores a 10/12/1998 (data de edio do Decreto
Legislativo n. 89), nos termos do Decreto n. 4463 de 08/11/2002. Assim, o Brasil aceitou a jurisdio
com clusula temporal: somente se poder demandar o Brasil perante a CrIDH a partir desse
reconhecimento, Ana Luisa Zago de Moraes, O caso Araguaia na CrIDH, Revista Liberdades
(IBCCRIM) 2011, n.8, 2011, p. 90.
13
Dados compilados pelas autoras com base nos relatrios anuais da CmIDH, disponveis em
<http://www.oas.org/es/cidh/>.

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encaminhadas ao governo brasileiro14. J a Corte, desde 1998, adotou medidas


provisrias em quatro casos relativos ao Brasil, a quem endereou igualmente
quatro sentenas condenatrias definitivas15. O contedo deste conjunto de medidas
ser analisado na primeira parte deste artigo.
Por ora, cumpre esclarecer que a CmIDH e a CrIDH possuem um sistema de
medidas de urgncia16, denominadas, respectivamente, medidas cautelares e medidas
provisrias. As primeiras emanam dos poderes da CmIDH, que vo bem alm do mero
processamento de peties17. As segundas, ordenadas pela CrIDH, derivam
expressamente da Conveno18.
Toda e qualquer analogia com os institutos homnimos do direito brasileiro
deve ser feita com grande cuidado. No Brasil, uma medida provisria corresponde ao
exerccio atpico da funo de legislar pelo Poder Executivo; logo, no h
correspondncia com as medidas de urgncia do SIDH. Quanto medida cautelar do
direito processual brasileiro, o que ela tem em comum, tanto com as medidas
cautelares da CmIDH como com as medidas provisrias da CrIDH, a natureza:
trata-se de uma resposta institucional urgente a uma violao ou ameaa de violao de
direitos, cujos danos podem ser irreversveis.
14

Ibid.
Informao oficial da CrIDH, disponvel em <http://www.corteidh.or.cr/pais.cfm?id_Pais=7>.
16
Felipe Gonzlez, As Medidas de Urgncia no SIDH, Revista Sur 2010, vol.7, n.13, p.51.
17
Conforme o artigo 41 da Conveno, a CmIDH tem a funo principal de promover a observncia e a
defesa dos direitos humanos e, no exerccio do seu mandato, tem as seguintes funes e atribuies: a)
estimular a conscincia dos direitos humanos nos povos da Amrica; b) formular recomendaes aos
governos dos Estados membros, quando o considerar conveniente, no sentido de que adotem
medidas progressivas em prol dos direitos humanos no mbito de suas leis internas e seus preceitos
constitucionais, bem como disposies apropriadas para promover o devido respeito a esses
direitos; c) preparar os estudos ou relatrios que considerar convenientes para o desempenho de suas
funes; d) solicitar aos governos dos Estados membros que lhe proporcionem informaes sobre as
medidas que adotarem em matria de direitos humanos; e) atender s consultas que, por meio da
Secretaria-Geral da Organizao dos Estados Americanos, lhe formularem os Estados membros sobre
questes relacionadas com os direitos humanos e, dentro de suas possibilidades, prestar-lhes o
assessoramento que eles lhe solicitarem; f) atuar com respeito s peties e outras comunicaes, no
exerccio de sua autoridade, de conformidade com o disposto nos artigos 44 a 51 desta Conveno; e g)
apresentar um relatrio anual Assembleia Geral da Organizao dos Estados Americanos [grifo nosso].
18
Consoante o artigo 63-2 da Conveno, em casos de extrema gravidade e urgncia, e quando se fizer
necessrio evitar danos irreparveis s pessoas, a CrIDH, nos assuntos de que estiver conhecendo, poder
tomar as medidas provisrias que considerar pertinentes. Se se tratar de assuntos que ainda no estiverem
submetidos ao seu conhecimento, poder atuar a pedido da CmIDH.
15

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Porm, enquanto a medida cautelar brasileira e a medida provisria da CrIDH


so decises jurisdicionais obrigatrias, a medida cautelar da CmIDH uma deciso
de um rgo, como j foi dito, poltico e quase-judicial. A fim de ressaltar as diferenas
entre o direito brasileiro e o interamericano, as medidas de urgncia do SIDH sero
referidas sempre entre aspas no presente artigo19.
Em trabalho de referncia sobre os casos apresentados contra o Brasil na
CmIDH, Ceclia Macdowell Santos recorre ao conceito de Estado heterogneo20, para
concluir que
apesar do contexto poltico de democratizao, o Estado brasileiro tem
reagido contraditoriamente ao ativismo jurdico transnacional. Nos diferentes
nveis da ao estatal, a poltica de direitos humanos ambgua e
contraditria, com diferentes setores do Estado formalmente reconhecendo as
normas de direitos humanos em alguns casos, negando tal reconhecimento
em outros casos e raramente fazendo cumprir as normas reconhecidas21.

Com efeito, logo aps o retorno democracia formal, o Brasil, assim como
outros Estados americanos, desrespeitava rotineiramente as normas procedimentais do
sistema. No raro, respondia a graves denncias com meses de atraso e um parco
pargrafo, quase sempre para alegar que os denunciantes no haviam esgotado as vias
internas de recurso22. No entanto, o nmero ascendente de peties fez com que
sucessivos governos buscassem a melhora do desempenho brasileiro:
Em 1995, criou-se uma Diviso de Direitos Humanos no Ministrio das
Relaes Exteriores especializada nos sistemas da ONU e da OEA, que passa
a ser o rgo que formalmente representa o Brasil nos assuntos de direitos
humanos, recebendo todas as comunicaes oriundas daquelas organizaes
internacionais. A Secretaria de Direitos Humanos, que em 2003 alcanou o
19

Sobre as medidas de urgncia no direito brasileiro, ver Jnia Maria Lopes Saldanha, Substancializao
e efetividade do direito processual civil: a sumariedade material da jurisdio, Curitiba: Juru, 2011.
20
Um Estado que, devido a presses nacionais e internacionais contraditrias, assume lgicas diferentes
de desenvolvimento e ritmo, tornando impossvel a identificao de um modelo coerente de ao estatal
comum a todos os setores ou campos de ao, Ativismo jurdico transnacional e o Estado: reflexes
sobre os casos apresentados contra o Brasil na Comisso Interamericana de Direitos Humanos, Revista
Sur 2007, n.7, p. 28. Sobre tal conceito, Ceclia Macdowell remete Boaventura de Sousa Santos, The
Heterogeneous State and Legal Plurality in Boaventura de Sousa Santos, Joo Carlos Trindade e Maria
Paula Meneses (Org.), Law and Justice in a Multicultural Society: The Case of Mozambique, Dakar,
Council for the Development of Social Science Research in Africa, 2006, pp. 3-29.
21
Ibid., p. 50.
22
James Cavallaro, Toward fair play: a decade of transformation and resistance in international human
rights advocacy in Brazil, Chicago Journal of International Law 2002, vol.3, n.2, p. 485-6.

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status de Ministrio e vinculou-se diretamente Presidncia da Repblica,


tambm integra a delegao responsvel pelas manifestaes do Estado
Brasileiro diante da CmIDH e da Corte. Apesar de ter sido criada em 1977,
apenas na dcada de 90 essa secretaria assume algum protagonismo nas
questes relativas ao contencioso internacional em direitos humanos, tanto no
que diz respeito ao litgio propriamente dito, quanto na negociao com os
demais rgos internos com competncia para tratar dos temas sendo
discutidos internacionalmente. Recentemente, a Advocacia Geral da Unio
tambm passou a desempenhar um papel na representao brasileira, ficando
responsvel pela resposta aos argumentos relativos admissibilidade dos
casos, em especial, questes relativas ao esgotamento dos recursos internos.
Podemos perceber, assim, uma evoluo no Poder Executivo federal com
relao resposta brasileira s demandas internacionais relativas a direitos
humanos. Samos de um estgio de grande desconhecimento em relao ao
SIDH, para a criao de uma equipe especializada que passa a responder de
forma mais adequada s solicitaes. Depois de 2000, o Estado vem
tentando uma postura mais proativa e, ao invs de apenas reagir s
solicitaes jurdicas e polticas, busca criar condies para aplicao do
artigo 48 (b), da Conveno que determina o arquivamento do caso
quando os fundamentos da demanda deixam de existir. Esse movimento,
no entanto, no linear23.

Se o desempenho brasileiro nas instncias do sistema pode ser considerado


irregular e inconstante, tambm o a implementao das recomendaes ou decises do
sistema regional em mbito domstico. Na maioria dos casos, o Estado brasileiro no
cumpre plenamente as suas obrigaes e as vtimas tm que lutar novamente para
garantir que as recomendaes da CmIDH sejam implementadas24. Algumas
particularidades do pas constituem bices de grande vulto ao controle interamericano
de convencionalidade, como a estrutura federativa, o dualismo jurdico e o
desconhecimento por parte das autoridades governamentais (especialmente as locais) do
funcionamento do sistema e da natureza jurdica de suas decises25.
23

Marcia Nina Bernardes, Sistema Interamericano de Direitos Humanos como Esfera Pblica
Transnacional: Aspectos Jurdicos e Polticos da Implementao de Decises Internacionais, Revista Sur
2011, vol.8, n. 15, p.142.
24
Ceclia Macdowell, op. cit., p.49. No mesmo sentido vo Oscar Vilhena Vieira, Ana Lcia Gasparoto e
Jayme Wanderley Gasparoto: Na dcada de 1990, o Governo Brasileiro passou a informar CmIDH
sempre que solicitado sobre qualquer denncia, e recebeu a CmIDH em uma visita in loco deste rgo.
(...) A conduta do Estado brasileiro perante a CmIDH se modificou de forma positiva. Contudo,
percebemos que o pas continua a violar a Conveno, e, apesar de informar a CmIDH quando lhe
solicitado, no cumpre em sua totalidade as recomendaes deste rgo, O Brasil e o SIDH, Revista
Eletrnica de Direito Internacional, 2010, vol.18, p.66. Disponvel em:
<http://www.cedin.com.br/revistaeletronica/volume7/>.
25
Evorah Lusci Costa Cardoso, Litgio estratgico e sistema interamericano de direitos humanos.
Coleo Frum Direitos Humanos, vol.4. Belo Horizonte: Frum, 2012, p.85.

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Contudo, h consenso quanto ao reconhecimento do crescente papel que o


sistema interamericano vinha desempenhando no plano nacional. o que preconizou,
por exemplo, o Chanceler dos dois mandatos presidenciais de Lus Incio Lula da Silva,
atualmente Ministro da Defesa, Celso Amorim:
So reais os impactos que esses mecanismos de garantia podem provocar no
cotidiano das pessoas dos pases que reconhecem sua competncia. Os
principais temas levados ao sistema interamericano tm relevncia direta na
vida de grande nmero de pessoas, como segurana pblica, condies
carcerrias, racismo, direitos indgenas e proteo de defensores de direitos
humanos. Ao sistema interamericano podem ser atribudas mudanas
concretas em vrios pases da regio, inclusive no Brasil. A poltica nacional
de erradicao do trabalho escravo, a legislao de preveno e sano da
violncia contra as mulheres, conhecida por Lei Maria da Penha, e a
mudana do modelo assistencial em sade mental so exemplos
emblemticos de polticas pblicas que tm inspirao em acordos e
decises geradas no mbito do sistema interamericano [grifo nosso]26.

No mesmo diapaso, em recente julgamento do plenrio do Supremo Tribunal


Federal (STF) a respeito da constitucionalidade dos artigos 1, 33 e 41 da citada Lei
Maria da Penha (Lei 11.340), o Ministro Celso de Mello recordou o importante papel
da CmIDH: at 2006 (data de promulgao da lei), o Brasil no tinha uma legislao
para coibir a violncia contra a mulher27. Segundo o Ministro, a CmIDH indicou que a
violncia praticada contra Maria da Penha Maia Fernandes, qual seja a dupla tentativa
de homicdio praticada por seu ento marido, deveria ser percebida como crime de
gnero pelo Estado brasileiro; entendeu que tal violncia era reflexo da ineficcia do
Judicirio, recomendando uma investigao sria e a responsabilizao penal do autor;
por fim, recomendou a reparao da vtima, e a adoo, pelo Estado brasileiro, medidas
de carter nacional para coibir a violncia contra a mulher28.
Por outro lado, o avano da jurisprudncia do STF a respeito da hierarquia dos
tratados internacionais de direitos humanos na ordem jurdica ptria foi provocado
26

O Brasil e os Direitos Humanos: em busca de uma agenda positiva, Poltica Externa vol. 18, n. 2,
2009.
27
Supremo Tribunal Federal, ADC 19: dispositivos da Lei Maria da Penha so constitucionais. Notcias
STF, Braslia, 09/02/2012. Disponvel em
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=199845>. Acrdo pendente de
publicao.
28
Ibid.

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justamente pelo debate sobre a compatibilidade entre a Conveno e a Constituio


Federal brasileira, no caso que ficou conhecido como priso do depositrio infiel29.
Desde ento, aqueles tratados so considerados ou de hierarquia constitucional (caso
aprovados de acordo com o procedimento especial previsto pelo artigo 53 da
Constituio Federal), ou supralegais (situados abaixo da Constituio, mas acima da lei
ordinria)30.
Por tudo isto, sustentamos que, at maro de 2011, o Estado brasileiro
hesitou entre a indiferena e a tentativa, embora muitas vezes formal ou
insatisfatria, de atendimento s recomendaes da CmIDH e s decises da
CrIDH.
bem verdade que, em dezembro de 2010, o anncio da sentena que condenou
o Brasil no chamado Caso Guerrilha do Araguaia31 suscitou comentrios depreciativos
de alguns dos expoentes do Poder Judicirio brasileiro32. Isto ocorreu porque a sentena
interamericana contraria uma deciso anterior do STF sobre a Lei de Anistia, de 1979.
Enquanto a interpretao do STF abriga, sob o manto da anistia, os agentes pblicos que
praticaram graves violaes de direitos humanos durante a ditadura civil-militar
brasileira, a CrIDH sentencia que tais crimes devem ser processados e julgados33.
29

Depois de alguns anos de discusso, em 03/12/2008, o plenrio do STF julgou trs processos
concernentes priso do depositrio infiel: o Habeas Corpus 87.585/TO, acrdo de 03/12/2008, pub.
26/06/09 DJe n.118; Recurso Extraordinrio 349.703/RS, acrdo de 03/12/2008, pub. 05/06/09 DJe
n.104; e Recurso Extraordinrio 466.343-1, acrdo de 03/12/2008, pub. 05/06/09 DJe n.104. O artigo
litigioso do Pacto foi o 7.7: Ningum deve ser detido por dvida. Este princpio no limita os mandados
de autoridade judiciria competente expedidos em virtude de inadimplemento de obrigao alimentar,
em cotejo com o art. 5 LXVII da Constituio brasileira: no haver priso civil por dvida, salvo a do
responsvel pelo inadimplemento voluntrio e inescusvel de obrigao alimentcia e a do depositrio
infiel.
30
Sobre o assunto, indispensvel a leitura de Flvia Piovesan, Tratados Internacionais de Proteo dos
Direitos Humanos: Jurisprudncia do STF. Disponvel em <http://www.dhnet.org.br>.
31
CrIDH, Julia Gomes Lund e outros v. Brasil, sentena de 24/11/2010.
32
O Presidente do STF, Cezar Peluso, afirmou hoje que a condenao do Brasil pela CrIDH no altera a
posio do STF sobre a Lei de Anistia. A eficcia (da deciso da CrIDH) se d no campo da
convencionalidade. No revoga, no anula e no cassa a deciso do Supremo, afirmou, Felipe Recondo,
Peluso: deciso da CrIDH no altera deciso do STF, Estado de S. Paulo, 15/12/2010.
33
Trata-se da Ao de Descumprimento de Preceito Fundamental n 153, julgada em abril de 2009. Sobre
este acrdo, ver Luciana Genro, Direitos Humanos O Brasil no banco dos rus, So Paulo: LTr, 2012;
Jos Carlos Moreira da Silva Filho, Memria e reconciliao nacional: o impasse da anistia na inacabada
transio democrtica brasileira, e Deisy Ventura, A interpretao judicial da Lei de Anistia brasileira e
o direito internacional, in Leigh Payne, Paulo Abro e Marcelo Torelly (orgs.), A anistia na era da

Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

De modo geral, porm, a deciso da CrIDH foi recebida com serenidade pelo
Estado34, no sentido de que as autoridades governamentais no se voltaram contra o
sistema interamericano. A depender do ator estatal, a estratgia da resposta foi de
dissimulao (dar a entender que seria possvel cumprir a sentena da CrIDH sem
modificar a atual interpretao da Lei de Anistia cristalizada pelo STF35); de aprovao
(utilizar a deciso da CrIDH como um trunfo na disputa poltica interna em torno do
caso); ou de indiferena (alegar, por exemplo, que a sentena da CrIDH no
obrigatria para o Brasil, ou que o STF j deslindou a questo).
Ao menos oficialmente, o que transparece o esforo do governo brasileiro para
cumprimento da deciso. Costuma-se atribuir, por exemplo, a criao de uma Comisso
Nacional da Verdade necessidade de defesa do Brasil diante da Corte36. Ademais,
diversos atos normativos do Poder Executivo referem, de modo explcito, em seus
responsabilizao: o Brasil em perspectiva internacional e comparada. Braslia: Ministrio da Justia,
Comisso de Anistia; Oxford: Oxford University, Latin American Centre, 2001, respectivamente p.278307 e p.308-343.
34
Com algumas excees, em especial as declaraes do ( poca) Ministro da Defesa, Nelson Jobim: o
STF corte muito superior Corte da OEA, cuja deciso no tem efetividade no pas, cf. Jobim
sugere que Pas no aceitar condenao da OEA, Estado de S. Paulo, 04/5/2012. J o ( poca) o
ministro da Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, Paulo Vannuchi, viu com
normalidade a deciso da CrIDH de condenar o Brasil por no punir as violaes cometidas por agentes
do Estado na Guerrilha do Araguaia. A deciso da CrIDH no surpreende as pessoas ligadas aos direitos
humanos, salientou, cf. Vannuchi no v surpresa em condenao do Brasil na OEA, Rede Brasil
Atual, 15/12/2011, disponvel em <http://www.redebrasilatual.com.br>. Para o Presidente da Comisso de
Anistia do Ministrio da Justia e atual Secretrio Nacional de Justia, Paulo Abro, a CrIDH declarou a
lei de autoanistia brasileira invlida. A exemplo de outras condenaes, esta sentena deve ser cumprida e
o Brasil deve investigar e levar a julgamento as violaes aos direitos humanos cometidas durante a
ditadura, entrevista concedida a Mrcia Junges, A ditadura e a cultura do medo, Revista IHU Online
2011, n.358, disponvel em <http://www.ihuonline.unisinos.br>.
35
Para Ana Luisa Zago de Moraes, criou-se um paradigma digno de estudos aprofundados por
constitucionalistas e internacionalistas: se o Estado investiga atos de agentes estatais durante o regime de
exceo, incorrer em violao a julgamento da corte mxima brasileira, podendo estar sujeito a medida
anulatria de seu ato (Reclamao); se deixa de investigar, viola deciso de Tribunal Internacional ao qual
a jurisdio se submeteu, podendo ser responsabilizado no mbito internacional, op.cit., p.90.
36
Lei n. 12.528, de 18/11/2011. O respectivo projeto de lei (n.7376, de 25/05/2010) foi apresentado pelo
Executivo ao Parlamento na poca da realizao das audincias do Caso Guerrilha do Araguaia. Segundo
Edson Teles, faz mais de 10 anos que os movimentos de direitos humanos ligados ao tema exigem uma
Comisso da Verdade e da Justia no pas. Somente agora, do ano passado para c, que nossa
democracia comeou a tocar no assunto. Por que ser? Certamente se deve ao fato de a CrIDH ter
condenado o Estado brasileiro a responsabilizar penalmente os criminosos, apurar as circunstncias dos
crimes, localizar os restos mortais dos desaparecidos, entre outras medidas [grifo nosso], entrevista
concedida a Mrcia Junges, A apurao da verdade: grande medo das instituies militares, Revista
IHU Online 2011, n.358, disponvel em <http://www.ihuonline.unisinos.br>.

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considerandos, a sentena condenatria da CrIDH37.


Paralelamente ao debate sobre o Caso Guerrilha do Araguaia, a partir de abril
de 2011, uma medida cautelar da CmIDH, relativa construo da hidroeltrica de
Belo Monte (na bacia do Rio Xingu, no Par), fez com que o Brasil passasse a rechaar
o SIDH, promovendo a sua desqualificao pblica no plano interno, e adotando
medidas de retaliao no plano regional, entre elas um conjunto de propostas de
mudanas estruturais que visam a limitar a atuao da CmIDH.
Assim, o objetivo do presente artigo demonstrar e compreender a recente
mudana de posio do Brasil em relao ao SIDH, procurando, ainda, avaliar o
possvel alcance da ofensiva brasileira no mbito processo de reforma que est em
curso.
Na primeira parte do texto, traaremos um panorama da presena do Brasil no
SIDH at maro de 2011 (1). A seguir, descreveremos a reao brasileira medida
cautelar sobre Belo Monte, com o escopo de compreend-la e discernir os seus
desdobramentos (2).

37

Por exemplo, a Portaria interministerial n.1, de 05/05/2011, dos Ministrios da Defesa e da Justia, e da
Secretaria de Direitos Humanos, que reformula um grupo de trabalho criado em 2009, para convert-lo
em Grupo de Trabalho Araguaia (GTA). Ver igualmente a Portaria interministerial n.1669, de
21/07/2011.

10

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1. Os antecedentes do Brasil no SIDH


Para controle do cumprimento da Conveno pelos Estados Partes, a CmIDH e a
CrIDH atuam de maneiras distintas. Enquanto a CmIDH, composta por sete membros38,
formula recomendaes aos Estados, a CrIDH, composta por sete magistrados39, elabora
sentenas de carter obrigatrio.
tambm imprescindvel compreender a diferena entre o alcance das
competncias da CmIDH e da CrIDH. Criada em 1959, e reunida pela primeira vez em
1960, a CmIDH abarca no apenas os Estados Partes da Conveno cuja
assinatura e cuja vigncia internacional datam respectivamente de 1969 e de 1978 ,
mas alcana ainda todos os membros da Organizao dos Estados Americanos
(OEA), em relao aos direitos consagrados na Declarao Americana de 194840.
por esta razo que numerosas recomendaes so formuladas pela CmIDH aos pases
que no ratificaram a Conveno e tampouco aceitam a jurisdio da Corte41.
Logo, enquanto a OEA compe-se de 35 Estados42, todos sob a mira da CmIDH,
a Conveno agrega 25 deles, e a CrIDH exerce sua jurisdio obrigatria apenas em
38

Segundo a Conveno, pessoas de alta autoridade moral e de reconhecido saber em matria de direitos
humanos (art.34), eleitos a ttulo pessoal, pela Assembleia Geral da OEA, a partir de uma lista de
candidatos propostos pelos governos dos Estados-membros (art.36-1). Paulo Srgio Pinheiro observa
que os membros da CmIDH no so representantes dos Estados Membros da OEA, mas sim sete
especialistas independentes eleitos pela Assembleia Geral da OEA. No obstante, nos vinte primeiros
anos da CIDH, os comissionrios (ttulo com certo tom sovitico) atuaram como delegados de seus
respectivos governos, protegendo estes de quaisquer acusaes. Felizmente, hoje os comissionrios no
mais participam em quaisquer deliberaes sobre os seus respectivos pases de origem, cf. Os sessenta
anos da Declarao Universal: atravessando um mar de contradies, Revista Sur 2008, vol.5, n.9, p.79.
39
Segundo a Conveno, eleitos pela Assembleia Geral da Organizao a partir de uma lista de
candidatos propostos pelos Estados (art.53.1), a ttulo pessoal, dentre juristas da mais alta autoridade
moral, de reconhecida competncia em matria de direitos humanos, que renam as condies requeridas
para o exerccio das mais elevadas funes judiciais, de acordo com a lei do Estado do qual sejam
nacionais, ou do Estado que os propuser como candidatos (art.52.1).
40
Flvia Piovesan, Direitos humanos e justia internacional. 2.ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p.129.
41
So eles Antgua e Barbuda, Bahamas, Belize, Canad, Cuba, Estados Unidos, Guiana, Jamaica, Saint
Kitts e Nevis, Santa Lcia, e So Vicente e Granadinas. Os Estados que ratificaram a Conveno, mas no
aceitam a jurisdio da Corte so: Dominica, Granada, Jamaica, e Trindade e Tobago. Os 21 Estados que
aceitam a jurisdio obrigatria da CrIDH so Argentina, Barbados, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia,
Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Haiti, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai,
Peru, Repblica Dominicana, Suriname, Uruguai e Venezuela.
42
Sobre a situao sui generis de Cuba, ver Resoluo AG/RES.2438 (XXXIX-O/09), de 03/06/2009. Tal
norma susta os efeitos da Resoluo VI, de 31/01/1962, pela qual se excluiu o governo de Cuba da
participao no SIDH.

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relao a 21 pases. Destes, apenas trs Estados apoiam-se em procedimentos de direito


interno para garantir a execuo das sentenas da Corte: Colmbia, Costa Rica e Peru43.
Da decorre que os demandantes junto ao SIDH enfrentam situaes jurdicas bastante
diversas, a depender do grau de compromisso com o direito regional que foi assumido
pelo Estado contra o qual eles demandam44.
A primeira parte do artigo permitir constatar que o SIDH criterioso em seu
labor: aps sobrevoar a participao do Brasil no sistema de casos e peties individuais
da CmIDH (1.1), tratando em separado as medidas cautelares (1.2), referiremos as
decises da CrIDH concernentes ao Brasil.

1.1. O Brasil e a CmIDH


A principal funo da CmIDH promover a observncia e a proteo dos
direitos humanos nas Amricas. Entre outras funes, deve examinar as comunicaes
encaminhadas por indivduo ou grupos de indivduos, ou ainda entidade no
governamental, que contenham denncia de violao a direito consagrado pela
Conveno, por Estado que dela seja parte; ou denncia sobre violao de direitos
humanos consagrados na Declarao Americana, em relao aos Estados membros da
OEA que no sejam partes da Conveno45.
As peties devem obedecer a requisitos de admissibilidade, especialmente o
prvio esgotamento dos recursos internos, que reflete o carter subsidirio do SIDH.
43

Antnio Augusto Canado Trindade, Le dveloppement du droit international des droits de lhomme
travers lactivit et la jurisprudence des Cours europenne et intramericaine, in Idem, A Humanizao
do Direito Internacional. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p.360.
44
Tarciso Dal Maso Jardim, Les difficults et limites des rparations pour graves violations des droits de
lhomme dans le systme intramericain, in Kathia Martin-Chenut e Elisabeth Lambert Abdelgawad,
Rparer les violations graves et massives des droits de lhomme: la Cour intramericaine, pionnire et
modle? Coleo UMR de Direito Comparado, vol.20. Paris: Socit de lgislation compare, 2010,
p.184. Para Andr de Carvalho Ramos, a obrigao genrica de respeito aos direitos fundamentais da
pessoa humana que deriva da Carta da OEA implementada por dois sistemas distintos de
responsabilizao: o primeiro da OEA, que utiliza sua prpria Carta e a Declarao Americana dos
Direitos e Deveres do Homem; e o segundo o sistema da Conveno, integrado por apenas uma parte
dos pases americanos, sendo os membros do segundo, sem exceo, membros do primeiro, Direitos
humanos em juzo comentrios aos casos contenciosos e consultivos da CrIDH, So Paulo: Max
Limonad, 2001, p. 55.
45
Flvia Piovesan, Direitos humanos ..., op.cit., p.129.

12

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Porm, este critrio deve ser aferido com nfase na obteno efetiva de reparao, em
oposio simples verificao de formalidades processuais, pois estamos diante de um
direito de proteo, com especificidade prpria, orientado fundamentalmente s vtimas,
e que trata dos direitos dos indivduos, do ser humano, e no dos Estados46.
Resumidamente, quatro so as fases do procedimento para peties perante a
CmIDH: admissibilidade, conciliao, primeiro relatrio, e segundo relatrio ou
encaminhamento do caso CrIDH. Assim, a CmIDH analisa a denncia e, se for
admitida, requer informaes ao Estado e ao peticionrio. Recebidas as informaes do
governo, ou transcorrido o prazo sem que as tenha recebido, a CmIDH verifica se
existem ou se subsistem os motivos da petio ou comunicao: em caso afirmativo,
examina, e, se necessrio, investiga o assunto; caso contrrio, procede ao
arquivamento47. Se a investigao revela procedente a denncia, busca uma soluo
amigvel. Fracassada a conciliao, remete o primeiro relatrio ao Estado, que deve
cumprir suas recomendaes em trs meses. Na ausncia de cumprimento, a CmIDH
pode levar o caso CrIDH, ou elaborar o seu segundo relatrio.
Registre-se que, segundo o artigo 24 do seu Regulamento, a CmIDH pode dar
incio a um caso por iniciativa prpria, quando para tanto possui as informaes
necessrias.
Nos casos individuais (que so as peties que passaram pelo crivo de
admissibilidade da CmIDH), os rgos do SIDH realizam uma avaliao do conjunto
dos poderes do Estado, suas aes, omisses, polticas, padres de ao e tambm
processos de carter urgente48. Em mais de meio sculo de histria, a CmIDH recebeu
vrias dezenas de milhares de peties, que se converteram em 19.423 casos
processados ou em trmite at 201149. Na ltima dcada, o nmero de peties
46

Antnio Augusto Canado Trindade, La convention amricaine relative aux droits de lhomme et le
droit international gnral, in Idem, A Humanizao do Direito Internacional. Belo Horizonte: Del Rey,
2006, p.101.
47
Flvia Piovesan, Direitos humanos e justia internacional. 2.ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p.133.
48
Viviana Krsticevic e Beatriz Affonso, A dvida histrica e o Caso Guerrilha do Araguaia na CrIDH
impulsionando o direito verdade e justia no Brasil, in A Anistia na era da responsabilizao..., op.
cit., p.356.
49
CmIDH, Breve historia del SIDH, disponvel em <http://www.oas.org>.

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recebidas foi ascendente, passando de 979, em 2002, a 1589, em 2010; somente no ano
de 2011, a CmIDH recebeu 1.658 peties, das quais rechaou 78950.
Entre os pases que foram alvos de tais reclamaes, o Brasil est longe de ser o
primeiro. No ano de 2011, por exemplo, a maior parte delas dirigiu-se Colmbia
(342), seguida do Mxico, do Peru, da Argentina e do Chile; o Brasil foi o nono da lista,
com 68 reclamaes, das quais treze foram rechaadas, cinco foram aceitas e as demais
seguem pendentes51. A figura a seguir ilustra a evoluo do nmero de pedidos,
recebidos e acolhidos pela CmIDH, relativos ao Estado brasileiro.
Figura 1 Peties e casos individuais na CmIDH referentes ao Brasil52
100
80
60
40
20
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Enviados Comisso

Encaminhados ao Brasil

Uma petio que no foi encaminhada pode significar tanto o rechao como a
pendncia do pedido. Atualmente, acumuladas ao longo dos anos, 6.134 peties
encontram-se pendentes na CmIDH, sendo 264 delas relativas ao Brasil (o maior
ndice de pendncias concerne Colmbia, com 1.165 peties ainda no tratadas). O
nmero de casos pendentes pode ser justificado pelas dificuldades materiais de
50

Idem, Relatrio Anual de 2011, disponvel em <http://www.oas.org/es/cidh/informes/anuales.asp>.


Nem sempre foi assim. Em 1969 e 1970, por exemplo, a CmIDH recebeu 40 denncias contra o Brasil
e o pas ocupou o segundo lugar em nmero de peties na regio, Ceclia Macdowell Santos, op.cit., p.
37.
52
Elaborado pelas autoras com base nos dados do perodo de 2000 a 2006 que foram compilados por
Ceclia Macdowell Santos (op. cit., p.51), e em compilao prpria dos relatrios anuais da CmIDH
Interamericana de 2007 a 2011 .
51

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funcionamento do rgo53.
Entre as peties recebidas pela CmIDH que tiveram grande repercusso no
Brasil, destaca-se o j citado Caso Maria da Penha. Segundo a vtima, o seu agressor
foi duas vezes a julgamento. O primeiro foi oito anos depois do fato (1991).
Ele foi condenado, mas saiu em liberdade por causa de recurso. Mas a em 96
ele foi novamente a julgamento, foi condenado, saiu do frum por conta de
recursos e graas a deus a gente conseguiu denunciar o descaso da justia
brasileira. (...) Depois do primeiro julgamento que ele foi condenado e saiu
em liberdade, eu trouxe o processo para dentro do livro54, contei a histria e o
que estava acontecendo. E esse livro chegou s mos do CEJIL (Centro pela
Justia e o Direito Internacional), uma ONG do Rio de Janeiro e da
CLADEM (Comit Latino Americano do Caribe em Defesa da Mulher).
Juntos, conseguimos denunciar o Brasil na OEA 55.

Para alm da reparao dos direitos individuais da vtima, este foi o primeiro
caso de aplicao por um organismo internacional de direitos humanos da Conveno
Interamericana para prevenir, punir e erradicar a violncia contra a mulher
(Conveno de Belm do Par, de 1994), publicando uma deciso indita em que um
pas signatrio foi declarado responsvel pela violncia domstica praticada por um
particular56. Em 2001, a CmIDH declarou o Estado brasileiro responsvel por omisso e
negligncia, com base principalmente nos artigos 1.1, 8 e 25 da Conveno, somadas
tolerncia em relao violncia domstica contra mulheres. Em 2002, a determinao da
CmIDH contribuiu para que o agressor fosse finalmente preso, pouco antes da prescrio do
crime.

Talvez a melhor maneira de resumir o impacto desta atuao da CmIDH no


Brasil seja a expresso mobilizao em torno do caso57, assim descrita pelos
peticionrios:
53

Por diversas vezes, membros da CmIDH e juzes da CrIDH manifestaram-se publicamente,


questionando suas frgeis condies de trabalho, Evorah Cardoso, op.cit., p.33.
54
Maria da Penha Maia Fernandes, Sobrevivi, posso contar, Fortaleza, 1994. Reedio em Fortaleza:
Armazm da Cultura, 2010.
55
Entrevista concedida a Lucinthya Gomes, O nome de lei, O Povo, 18/11/2010. Disponvel em
<http://www.mp.ce.gov.br>.
56
Ceclia MacDowell Santos, Direitos Humanos das Mulheres e Violncia contra as Mulheres: Avanos
e Limites da Lei Maria da Penha, Portal da Violncia contra a Mulher, 2007. Disponvel em
<http://www.ces.uc.pt>.
57
Expresso utilizada por Cssia Maria Rosato e Ludmila Cerqueira Correia em relao ao Caso Ximenes

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Resultado da luta do movimento feminista e de mulheres, o processo de sua


aprovao [Lei Maria da Penha] representa uma boa prtica de colaborao
entre a sociedade civil e o Estado. Hoje, a efetivao da lei est na agenda
pblica nacional e representa um grande desafio para a sociedade brasileira.
Finalmente, importa reconhecer e parabenizar o Estado brasileiro
(especialmente a Secretaria Especial de Direitos Humanos, a Secretaria
Especial de Polticas para as Mulheres, o Ministrio das Relaes Exteriores
e o governo do Cear) pelo cumprimento dessas medidas, que contemplam
no s Maria da Penha, mas todas as mulheres do pas58.

Embora bem sucedida, a longa histria desta mobilizao permite evocar


novamente o conceito de Estado heterogneo, com a oscilao do comportamento do
Brasil entre o acolhimento e a indiferena das recomendaes, a depender do grau de
engajamento dos variados atores59. V-se que a efetividade dos direitos em questo
avana quando o Estado toma para si as recomendaes da CmIDH como eixo de
mobilizao prpria, o que, alis, seria sua obrigao em todos os casos.
Atualmente, a CmIDH considera que suas recomendaes no Caso Maria da
Penha foram parcialmente cumpridas pelo Brasil, razo pela qual continuar
supervisionando suas pendncias60. A CmIDH instou o Estado brasileiro, entre outros
aspectos, a buscar a efetiva implementao da Lei Maria da Penha em todo o territrio
nacional61.
Lopes, de que trataremos mais adiante, cf. Caso Damio Ximenes Lopes: Mudanas e Desafios aps a
Primeira Condenao do Brasil pela CrIDH, Revista Sur v. 8 n. 15, 2011, p.93-113.
58
Beatriz Affonso, Maria da Penha e Valria Pandjiarjian, O caso Maria da Penha, Folha de S. Paulo,
07/07/2008.
59
Segundo Ceclia MacDowell Santos, somente no incio de 2004, a Secretaria Especial de Polticas
para as Mulheres (SPM), criada pelo presidente Lula em 2003, comeou a tomar providncias no sentido
de dar cumprimento s recomendaes da CmIDH. Em maro de 2004, o presidente Lula criou um Grupo
de Trabalho Interministerial para elaborar um projeto de lei versando sobre mecanismos de combate e
preveno violncia domstica contra as mulheres (Decreto 5.030, de 31 de maro de 2004).
Coordenado pela SPM, sob a presidncia da ministra Nilca Freire, este Grupo de Trabalho
Interministerial recebeu subsdios de um Consrcio de Organizaes No-Governamentais Feministas,
formado pela Advocacy, Agende, Themis, Cladem/Ip, Cepia e Cfemea, que preparou uma proposta de
anteprojeto de lei. Aps consultar representantes da sociedade civil, atravs de debates e seminrios por
todo o pas, a SPM encaminhou ao presidente da Cmara dos Deputados e ao presidente da Repblica o
Projeto de Lei 4.559/2004, posteriormente transformado na Lei 11.340, de 7 de agosto de 2006 (Lei
Maria da Penha). Na Exposio de Motivos, este projeto de lei fazia referncia explcita condenao
do Estado brasileiro no caso Maria da Penha, cf. Direitos Humanos das Mulheres..., op.cit., s/p.
60
CmIDH, Relatrio anual de 2011, p.140-141.
61
Em meio vasta bibliografia sobre a persistente violncia contra as mulheres, citamos um estudo de
sentenas judiciais brasileiras, cuja concluso indica: a Lei Maria da Penha ainda no a referncia para
os julgamentos dos crimes contra as mulheres. Isso se d, possivelmente, porque as representaes

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1.2. As medidas cautelares da CmIDH


No que diz respeito s polmicas medidas cautelares da CmIDH, preciso
registrar que elas s foram expressamente institucionalizadas em 198062. Tal
formalizao ocorreu porque teve incio o funcionamento da CrIDH, cujos poderes
compreendem o de emitir medidas provisrias. Ora, como a CmIDH quem deve
requerer tais medidas CrIDH, fez-se necessrio formalizar as cautelares, como passo
anterior ao pedido de medidas provisrias. No entanto, sob a denominao ou no de
medidas cautelares, a CmIDH historicamente havia implementado a prtica de
requerer providncias de maneira urgente aos Estados em relao a determinadas
violaes, especialmente nos casos de pessoas detidas que presumidamente estavam
fadadas ao desaparecimento forado63. O uso deste mecanismo ampliou-se
consideravelmente a partir dos anos 1990, e embora se concentre majoritariamente em
circunstncias de risco de vida, foi tambm estendido a outras situaes de risco64.
At maro de 2011, somente dois Estados haviam questionado o poder da
CmIDH para outorgar medidas cautelares: os Estados Unidos e a Venezuela. Assim, em
relao Venezuela, a CmIDH tem apresentado o pedido de medidas provisrias
diretamente CrIDH; quanto aos Estados Unidos, s resta CmIDH emitir as
cautelares, uma vez que a jurisdio da CrIDH no foi aceita pelo pas65.

precisam de mais tempo para ser mudadas e porque apenas a mudana da lei no suficiente para mudar
o entendimento, os valores e as crenas dos magistrados, Madge Porto e Francisco Pereira Costa, Lei
Maria da Penha: as representaes do judicirio sobre a violncia contra as mulheres, Estudos de
psicologia 2010, vol.27, n.4, p.489.
62
Conforme o artigo 26 do Regulamento de 1980 (revogado), 1. La Comisin podr, a iniciativa propia
o a peticin de parte, tomar cualquier accin que considere necesaria para el desempeo de sus funciones.
2. En casos urgentes, cuando se haga necesario para evitar daos irreparables a las personas, la Comisin
podr pedir que sean tomadas medidas cautelares para evitar que se consume el dao irreparable, en el
caso de ser verdaderos los hechos denunciados. 3. Si la Comisin no est reunida, el Presidente, o a falta
de este, uno de los Vicepresidentes, consultar por medio de la Secretaria con los dems miembros sobre
la aplicacin de lo dispuesto en los prrafo 1 y 2 anteriores. Si no fuera posible hacer la consulta en
tiempo til, el Presidente tomar la decisin, en nombre de la Comisin y la comunicar inmediatamente
a sus miembros. 4. El pedido de tales medidas y su adopcin no prejuzgarn la matria de la decisin
final.
63
Felipe Gonzlez, op.cit., p.52.
64
Ibid.
65
Ibid., p.70.

17

Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

Atualmente, a competncia da CmIDH para editar medidas cautelares j foi


reconhecida, em diversos casos, pela CrIDH66 e por Cortes nacionais67; tambm pela
Assembleia Geral da OEA68 e por convenes interamericanas especficas69. Ela hoje
regida pelo artigo 25 do Regulamento da CmIDH, que assim estipula:
1. Em situaes de gravidade e urgncia a CmIDH poder, por iniciativa
prpria ou a pedido da parte, solicitar que um Estado adote medidas
cautelares para prevenir danos irreparveis s pessoas ou ao objeto do
processo relativo a uma petio ou caso pendente.
2. Em situaes de gravidade e urgncia a CmIDH poder, por iniciativa
prpria ou a pedido da parte, solicitar que um Estado adote medidas
cautelares para prevenir danos irreparveis a pessoas que se encontrem sob
sua jurisdio, independentemente de qualquer petio ou caso
pendente.
3. As medidas s quais se referem os incisos 1 e 2 anteriores podero ser de
natureza coletiva a fim de prevenir um dano irreparvel s pessoas em
virtude do seu vnculo com uma organizao, grupo ou comunidade de
pessoas determinadas ou determinveis.

66

Por exemplo, el Tribunal reconoce la importancia de las medidas cautelares dictadas por la Comisin
como instrumentos de prevencin y proteccin y, en numerosos casos, la prctica de la Comisin ha sido
dictarlas antes de enviar una solicitud de medidas provisionales a la Corte, CrIDH, Caso Penitencirias
de Mendoza (Argentina), Resoluo de 1/07/2011. No mesmo processo, a primeira Resoluo da Corte,
de 2004, j reconhece as medidas cautelares da Comisso, documentos disponveis em
<http://www.corteidh.or.cr>.
67
A CrIDH Constitucional da Colmbia, por exemplo, j teve ocasio de manifestar-se de forma
detalhada a respeito do cumprimento das medidas cautelares da CmIDH em seu territrio,
considerando-as obrigatrias para o Estado colombiano: las medidas cautelares adoptadas por la CmIDH
se incorporan de manera automtica al ordenamiento jurdico interno. (...) cada Estado goza de un margen
de maniobra al momento de establecer responsabilidades sobre el cumplimiento de las medidas cautelares
decretadas por la CmIDH. No obstante, la decisin del Estado no es discrecional por cuanto la estructura
administrativa interna que se destine para el cumplimiento de las citadas medidas debe ser realmente
operativa, encontrarse debidamente coordinada y disponer de los recursos tcnicos y presupuestales
necesarios para el logro de su cometido. Lo anterior por cuanto la eficacia real de las decisiones
adoptadas por la CmIDH no depende nicamente de la naturaleza jurdica de stas sino de su correcta
implementacin en el orden interno de los Estados, Processo n.T-719935, Accin de tutela promovida
por Matilde Velsquez Restrepo contra el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio del Interior
y de Justicia, Sentena T-558-03, de 10/07/2003, disponvel em <http://190.41.250.173/rij/bases/jurisnac/t55803.PDF>.
68
Segundo a Resoluo n.2227 (XXXVI-O/06) (Observaes e recomendaes sobre o Relatrio Anual
da Comisso Interamericana de Direitos Humanos), a Assembleia Geral da OEA resolve ... 3. Incentivar
os Estados membros da Organizao a que: a) considerem a assinatura e ratificao, ou ratificao de
todos os instrumentos jurdicos do Sistema Interamericano de Direitos Humanos ou adeso aos mesmos,
conforme o caso; b) deem seguimento s recomendaes da CmIDH, incluindo, entre outras, as
medidas cautelares; e c) continuem a dispensar o devido tratamento aos relatrios anuais da Comisso
Interamericana de Direitos Humanos, no mbito do Conselho Permanente e da Assembleia Geral da
Organizao [grifo nosso], So Domingos (Repblica Dominicana), 06/06/2006.
69
Por exemplo, a Conveno sobre o desaparecimento forado de pessoas, de 1994, em seu artigo 13.

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2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

4. A CmIDH considerar a gravidade e urgncia da situao, seu contexto,


e a iminncia do dano em questo ao decidir sobre se corresponde solicitar a
um Estado a adoo de medidas cautelares. A CmIDH tambm levar em
conta:
a. se a situao de risco foi denunciada perante as autoridades competentes
ou os motivos pelos quais isto no pode ser feito;
b. a identificao individual dos potenciais beneficirios das medidas
cautelares ou a determinao do grupo ao qual pertencem; e
c. a explcita concordncia dos potenciais beneficirios quando o pedido for
apresentado CmIDH por terceiros, exceto em situaes nas quais a ausncia
do consentimento esteja justificada.
5. Antes de solicitar medidas cautelares, a CmIDH pedir ao respectivo
Estado informaes relevantes, a menos que a urgncia da situao
justifique o outorgamento imediato das medidas.
6. A CmIDH avaliar periodicamente a pertinncia de manter a vigncia
das medidas cautelares outorgadas.
7. Em qualquer momento, o Estado poder apresentar um pedido
devidamente fundamentado a fim de que a CmIDH faa cessar os efeitos
do pedido de adoo de medidas cautelares. A CmIDH solicitar
observaes aos beneficirios ou aos seus representantes antes de decidir
sobre o pedido do Estado. A apresentao de tal pedido no suspender a
vigncia das medidas cautelares outorgadas.
8. A CmIDH poder requerer s partes interessadas informaes relevantes
sobre qualquer assunto relativo ao outorgamento, cumprimento e vigncia
das medidas cautelares. O descumprimento substancial dos beneficirios ou
de seus representantes com estes requerimentos poder ser considerado como
causa para que a CmIDH faa cessar o efeito do pedido ao Estado para adotar
medidas cautelares. No que diz respeito s medidas cautelares de natureza
coletiva, a CmIDH poder estabelecer outros mecanismos apropriados para
seu seguimento e reviso peridica.
9. O outorgamento destas medidas e sua adoo pelo Estado no constituir
pr-julgamento sobre a violao dos direitos protegidos pela Conveno
Americana e outros instrumentos aplicveis [grifo nosso]70.

Portanto, o dispositivo confere CmIDH vastos poderes para concesso de


cautelares, desde que sejam aferidos certos requisitos, especialmente a gravidade, a
urgncia e a iminncia do dano. Ele tambm permite diferenciar trs hipteses para a
outorga das medidas cautelares:
uma de carter geral, referente preveno de danos irreparveis s pessoas
no contexto de casos em trmite na CmIDH; uma concernente salvaguarda
70

Em vigor desde 31/12/2009. Texto integral disponvel em


<http://www.cidh.oas.org/basicos/portugues/u.Regulamento.CIDH.htm>. Para uma anlise detalhada
deste dispositivo do Regulamento, v. Ernesto Rey Cantor y ngela Margarita Rey Anaya, Medidas
cautelares y medidas provisionales ante la Comisin y la CrIDH, Revista Jurdica UCES 2010, n.14,
p.127-193.

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

do objeto de um processo ante a CmIDH71; e uma terceira relativa a evitar


danos irreparveis independentemente do sistema de casos. Para todas
essas hipteses, uma alterao regulamentar recente sinaliza que ser
considerado, alm disso, o contexto da situao [grifo nosso]72.

Ocorre que as solicitaes de medidas cautelares so, na ampla maioria


dos casos, denegadas pela CmIDH. Entre 2005 e 2011, das 2.251 medidas solicitadas,
apenas 297 foram outorgadas, como indica o grfico a seguir.

Figura 2 Solicitaes de Medidas cautelares recebidas e outorgadas por ano (2005-2011) 73

500
400
300
200
100
0
2005

2006

2007

2008
Recebidas

2009

2010

2011

Outorgadas

Por conseguinte, nos ltimos sete anos, o ndice de respostas favorveis s


solicitaes de medidas cautelares CmIDH foi em mdia de apenas 13%. De
outra parte, v-se que o ndice de crescimento das medidas cautelares outorgadas no
acompanha o ndice de crescimento do nmero de solicitaes formuladas junto
CmIDH.
No que diz respeito aos pases destinatrios de tais medidas, quando comparado
aos demais Estados, o Brasil tambm est longe de ser o maior requerido ou
destinatrio, como revela o seguinte grfico.
71

Nessa circunstncia, (...) j no se trata de impedir danos irreparveis s pessoas; a matria mesma
sujeita deciso num caso em trmite na Comisso a que se pretende proteger. Dessa forma, trata-se de
evitar que a deciso final do caso pela CIDH se torne ftil e irrelevante [grifo nosso], Felipe
Gonzlez, op.cit., p.55.
72
Felipe Gonzlez, op.cit., p.54.
73
Elaborado pelas autoras com base em CmIDH, Relatrio Anual de 2011, tabelas Q e R, p. 70-71.

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

Figura 3 Medidas cautelares solicitadas e outorgadas por pas no ano de 2011 (Estados mais
visados)74
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Solicitadas

Outorgadas

Assim, no ano de 2011, de 15 solicitaes relativas ao Brasil, apenas duas


foram acolhidas pela CmIDH. A cifra no discrepa do padro brasileiro dos ltimos
anos: uma cautelar outorgada em 2007; nenhuma em 2008; duas em 2009 e duas em
201075.
A Figura 3 confirma, ainda, a ausncia de relao entre o nmero de solicitaes
e o nmero de medidas cautelares outorgadas. Esta ideia corroborada pelos
exemplos de Cuba (das seis solicitaes formuladas, quatro foram acolhidas) ou da
Jamaica (as duas solicitaes formuladas foram atendidas)76.
Por outro lado, parece importante verificar em quais casos concretos a CmIDH
outorgou, num passado recente, medidas cautelares relativas ao Brasil, indicados na
tabela a seguir.

74

Elaborado pelas autoras com base em ibid., tabelas S e T, p. 72-73.


CmIDH, Relatrios anuais de 2007 a 2011.
76
Tais Estados no se encontram no grfico porque nele inclumos apenas os pases alvo de maior nmero
de solicitaes.
75

21

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

Tabela 1 Medidas cautelares outorgadas pela CmIDH em relao ao Brasil (1996-2011)77


Ano

Objeto

Unidade
federativa

1996

Proteo da vida e da integridade pessoal do advogado Osmar Barcelos do Nascimento, defensor de direitos humanos

ES
RJ
RJ
PA

Proteo de menores internos no Instituto Padre Severino, na Escola Joo Luiz Alves e na Escola Santos Dumont
Proteo da vida e da integridade fsica de pessoas ameaadas pelo esquadro da morte Meninos de Ouro

1998

Reativao das medidas adotadas em 1995 para proteo da vida e da integridade fsica do Padre Ricardo Rezende e
extenso destas medidas ao Padre Henri des Roziers, Maria da Conceio Carneiro e sua famlia, defensores de direitos
humanos ameaados em conflitos de terra
Proteo da vida e da integridade fsica de Luzia Canuto, testemunha de assassinato
Proteo da vida de Maria Emilia de Marchi e outros detentos em greve de fome
Reativao das medidas adotadas em 1995 e 1996 para proteo da vida e da integridade fsica do Padre Ricardo Rezende

1999
2000

Proteo da vida e da integridade pessoal do advogado Joaquim Marcelo Denadai e do promotor Jos Luis Azevedo da
Silveira, defensores de direitos humanos e testemunhas em processos de corrupo
Proteo da vida e da integridade pessoal de Catherine Halvey, defensora de direitos humanos
Proteo da vida e da integridade pessoal do ouvidor da Polcia do Estado de So Paulo, Benedito Mariano, e de sua famlia

2002

Proteo da vida e da integridade pessoal de promotores de justia de So Paulo e seus familiares, alm de 16 detentos da
Cadeia Pblica de Sorocaba
Proteo da vida e da integridade pessoal de detentos do crcere de Urso Branco
Proteo da vida e da integridade pessoal de Iriny Nicolau Corres Lopes, defensora de direitos humanos
Proteo da vida e da integridade fsica de Rony Clay Chaves, Rubens Leoncio Pereira, Marcos Massari e Gilmar Leite
Siqueira, detentos e testemunhas de execues
Proteo da vida e da integridade fsica do vereador Manuel Matos, da promotora Rosemary Souto Maior e da testemunha
Luiz da Silva, denunciantes da ao de grupos de extermnio
Proteo da vida e da integridade pessoal de Zenilda Maria de Arajo e Marcos Luidson de Arajo (Cacique Marquinhos),
ameaada em processo de demarcao de terras
Proteo da vida e da integridade pessoal de Elma Soraya Souza Novais, me de cidado assassinado por policiais militares

2003

2004

2005
2006

Proteo da vida e da integridade pessoal de Jorge Custdio, Rosngela Saraiva Ferreira e Alessandra Rodriguez Celestino,
denunciantes de torturas no crcere de Londrina
Proteo da vida e da integridade pessoal de Maria Aparecida Gomes da Silva e sua famlia, e do promotor Edson
Azambuja, denunciantes de torturas na casa de custdia de Palmas
Proteo da vida e da integridade pessoal dos povos indgenas Ingaric, Macuxi, Wapichana, Patamona e Taurepang,
ameaada em processo de demarcao de terras (Raposa Serra do Sol)
Proteo da vida e da integridade pessoal de menores internos da FEBEM Tatuap
Proteo da vida e da integridade pessoal de detentos em condies desumanas e degradantes no sto delegacia
POLINTER, do Rio de Janeiro
Proteo da vida e da integridade pessoal de menores internos do CAJE Braslia
Proteo da vida e da integridade pessoal de Maria Aparecida Denadai e famlia, testemunha do assassinato de seu irmo
Marcelo Denadai (beneficirio de medida cautelar em 1999)
Proteo da vida e da integridade pessoal de detentos em condies desumanas na delegacia de polcia de Niteri

2007
2009

2010

2011

77

Proteo da vida e da integridade pessoal de menores internos da Cadeia Pblica de Guaruj


Proteo da vida e da integridade pessoal de menores internos da UNIS de Cariacica, regio metropolitana de Vitria
Proteo da vida, da sade e da integridade fsica de detentos em condies desumanas e degradantes na penitenciria
POLINTER-Neves de So Gonalo
Proteo da vida, da sade e da integridade fsica de detentos em condies desumanas e degradantes no Departamento
de Polcia Judicial de Vila Velha
Ampliao das medidas adotadas em 2002 para proteo da vida e da integridade fsica da promotora Rosemary Souto
Maior, denunciantes da ao de grupos de extermnio, passando a beneficiar outras sete pessoas e suas famlias (o
beneficirio Manuel Matos foi assassinado em 2009)
Proteo da vida e da integridade pessoal de comunidades indgenas da Bacia do Rio Xingu, ameaada pela construo da
hidroeltrica de Belo Monte
Proteo da vida, da sade e da integridade fsica de detentos em condies desumanas e degradantes na penitenciria
Anbal Bruno, em Recife

PA
SP
PA
ES
AM
SP
SP
RO
ES
SP
PB/PE
PE
PE
PR
TO
RR
SP
RJ
DF
ES
RJ
SP
ES
RJ
ES
PB/PE
PA
PE

Elaborado pelas autoras com base em CmIDH, Relatrios anuais de 1996 a 2011.

22

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Nota-se o predomnio de dois tipos de situao: de deteno, inclusive de


menores, em condies desumanas e degradantes, amide agravadas por motins; e de
ameaas de eliminao de defensores de direitos humanos (sobretudo envolvidos em
conflitos de terra e denncias de tortura em presdios), de testemunhas de crimes
praticados por policiais, grupos de extermnio e crime organizado, e de indgenas
envolvidos em processos de demarcao de terra.
Apesar da gravidade dos casos referidos, jamais o Brasil reagiu s medidas
cautelares da CmIDH por meio de rechao pblico ao SIDH ou OEA. Ao
contrrio, buscou paulatinamente a qualificao de suas respostas a tais
recomendaes.
Por fim, a CmIDH exerce o papel de filtro da judicializao das demandas que
chegaro CrIDH:
a CmIDH um rgo quase judicial, ao qual compete exercer o papel de
promotor pblico do SIDH. Quando os pases no cumprem as
recomendaes da CmIDH, o caso encaminhado CrIDH, um rgo
judicial. Em 2007, a CmIDH submeteu 115 casos CrIDH. As decises da
CrIDH, consideradas vinculantes, tm como objetivo declarar quais direitos
foram violados e impor reparaes e indenizaes aos Estados que tenham
reconhecido a jurisdio da CrIDH; tais decises os governos, em geral,
respeitam [grifo nosso]78.

A CmIDH enviou 131 casos CrIDH nos ltimos dez anos. Entre eles,
apenas nove referem-se ao Brasil. Em quatro destes casos, a jurisdio regional
limitou-se a adotar medidas provisrias; a CrIDH emitiu sentena de mrito em
outros cinco casos, condenando o Brasil em quatro deles, como ser destacado a seguir.

78

Paulo Srgio Pinheiro, op.cit., p.80.

23

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

1.3. O Brasil e a Corte


O primeiro caso admitido e julgado pela CrIDH contra o Brasil ps em questo
as condies desumanas e degradantes dos hospitais psiquitricos brasileiros, que
resultaram na morte de Damio Ximenes Lopez, portador de transtorno mental. O caso
considerado paradigmtico no mbito interamericano, pois
somente no ano de 2006 a CrIDH pronunciou uma sentena a respeito de
questes atuais de sade. Assim, a CrIDH determinou que a sade de
interesse pblico, e que sua proteo se configura como uma obrigao do
Estado, que deve regular e supervisionar todas as atividades relacionadas
com a rea da sade, uma vez que esta constitui uma via privilegiada para
garantir a vida e a integridade dos indivduos79.

O caso emblemtico igualmente no plano interno: a literatura especializada


indica que, mesmo antes de ser julgado pela CrIDH, j havia contribudo para acelerar
as mudanas, inclusive legais, da poltica de sade mental do Brasil. J em 1999, o pas
foi pressionado a responder demanda internacional apresentada perante a CmIDH.
Assim,
no h dvida em afirmar que a formulao de normas para garantir a
qualidade da ateno em sade mental no pas tomou impulso a partir da Lei
de Reforma Psiquitrica, em 2001, juntamente com os demais mecanismos de
garantia de direitos dela decorrentes, a partir da mobilizao do Estado
brasileiro em torno do caso Damio Ximenes [grifo nosso]80.

A sentena da CrIDH destacou que o Estado, mais do que impedir violaes,


deve adotar medidas positivas de proteo aos portadores de deficincia, consoante as
suas peculiaridades. Alm disso, sublinhou a demora das aes criminal e cvel no plano
nacional, reiterando seu entendimento de que ela no apenas constitui uma violao em
79

Damin A. Gonzlez-Salzberg, Economic and social rights within the Inter-American Human Rights
System: thinking new strategies for obtaining judicial protection, Revista Colombiana de Derecho
Internacional n. 18/2011, p. 117-154.
80
Cssia Maria Rosato e Ludmila Cerqueira Correia, op.cit., p.109. Embora destaquem a importncia
desta sentena regional na ordem interna, as autoras registram que a superviso feita pela CrIDH sobre o
cumprimento da sentena, no caso em tela, demonstra que, apesar das melhorias identificadas na poltica
de sade mental, ainda h muitas etapas a serem vencidas. Isso porque continuam a ocorrer mortes em
hospitais psiquitricos similares de Damio Ximenes, assim como os nmeros apresentados sobre os
servios substitutivos (CAPS, Residncias Teraputicas, Centros de Convivncia, etc.) ainda so
insuficientes, de acordo com a demanda populacional. Esse contexto confirma a existncia de um
modelo hospitalocntrico que ainda permanece vigente no pas e que no pode deixar de ser

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si do direito de acesso justia, mas tambm favorece a impunidade e, com isto, a


recorrncia deste tipo de violao. Assim, a CrIDH determinou que o Brasil deveria
reparar materialmente a famlia Ximenes, por meio do pagamento de uma indenizao e
outras medidas no pecunirias, alm de investigar e identificar, em tempo razovel, os
culpados da morte de Damio81. Para alm da reparao, a CrIDH incidiu claramente
sobre a poltica pblica de sade ao determinar que o Estado brasileiro promovesse
programas de formao e capacitao para profissionais de sade82. Em 2010,
considerando que o Brasil ainda no teria cumprido integralmente a sentena, a CrIDH
decidiu manter aberto o procedimento de superviso de dois de seus pargrafos83.
J em 2009, dois casos suscitaram junto CrIDH algumas das graves violaes
de direitos humanos ocorridas nos conflitos de terra em curso no Brasil84. Enquanto o
Caso Arlei Escher e outros est relacionado com a execuo de grampos telefnicos
ilegais, o Caso Stimo Garibaldi corresponde a um dos numerosos assassinatos
cometidos durante atos ilegais de despejo forado de camponeses. De 2002 a 2011,
ocorreram 10.512 conflitos por terra no Brasil, envolvendo centenas de milhares de
pessoas, entre as quais 360 foram assassinadas85. A violncia de tais conflitos
evidencia a persistncia da reproduo de um modelo agrrio-agrcola baseado na
mencionado, ibid.
81
CrIDH, Caso Ximenes Lopes v. Brasil, Sentena de 04/07/2006 (Mrito, Reparaes e Custas),
disponvel em <http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_149_por.pdf>.
82
O Estado deve continuar a desenvolver um programa de formao e capacitao para o pessoal
mdico, de psiquiatria e psicologia, de enfermagem e auxiliares de enfermagem e para todas as pessoas
vinculadas ao atendimento de sade mental, em especial sobre os princpios que devem reger o trato das
pessoas portadoras de deficincia mental, conforme os padres internacionais sobre a matria e aqueles
dispostos nesta Sentena, ibid., item 8 do dispositivo.
83
So eles o programa citado na nota supra e o que se refere garantia, em prazo razovel, [de] que o
processo interno destinado a investigar e, de ser o caso, sancionar os responsveis pelos fatos deste caso
surta seus devidos efeitos, cf. Resoluo de 17/05/2010, Caso Ximenes Lopes vs. Brasil, Superviso de
cumprimento de sentena. Disponvel em
<http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/ximenes_17_05_10_%20por.pdf>.
84
Conflitos por terra so aes de resistncia e enfrentamento pela posse, uso e propriedade da terra
e pelo acesso a seringais, babauais ou castanhais, quando envolvem posseiros, assentados, quilombolas,
geraizeiros, indgenas, pequenos arrendatrios, pequenos proprietrios, ocupantes, sem terra,
seringueiros, camponeses de fundo de pasto, quebradeiras de coco babau, castanheiros, faxinalenses,
etc., Antnio Canuto, Cssia Regina da Silva Luz e Isolete Wichinieski (orgs.), Conflitos no Campo
Brasil 2011. Goinia: CPT Nacional Brasil, 2012, p.10. Disponvel em <http://www.cptnacional.org.br>.
85
Ibid., p.15.

25

Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

concentrao de terra, da riqueza e de poder86. A CmIDH, em seu Relatrio sobre a


situao dos direitos humanos no Brasil, de setembro de 1997, j havia concludo:
Existe no Brasil uma situao histrica de grave desigualdade na
distribuio de terras e nas oportunidades econmicas nas reas rurais.
Apesar da capacidade constitucional do Estado e de autoridades para resolver
tal situao, esta se mantm. Embora a atual administrao tenha iniciado
programas para reduzir a gravidade do problema e facilitar o acesso a terra e
crdito aos pequenos produtores, o alcance de tais medidas reduzido e,
especialmente o Norte e Nordeste do pas mantm situaes de pobreza e
desigualdade generalizadas no gozo dos direitos bsicos. Os atritos e as
situaes de tenso provocados pela desigualdade na distribuio de terras e
de crdito, do origem a confrontos que criam condies para que sejam
cometidos excessos na represso e violaes de direitos humanos. A mesma
situao de pobreza e de falta de oportunidades provocadas pela m
distribuio de oportunidades de acesso a terra e servios, leva a explorao,
em condies de servido, dos trabalhadores rurais87.

Inegvel, portanto, a relevncia do tema para o Brasil, assim como suas


implicaes no mbito federativo, tanto horizontal (na relao entre os Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio) como vertical (na relao entre a Unio e os
Estados federados).
No Caso Stimo Garibaldi, a CrIDH determinou, entre outras medidas, que o
Brasil pagasse uma indenizao viva e aos filhos de Stimo Garibaldi, investigasse
administrativamente os agentes da justia responsveis pelo arquivamento do caso, e
realizasse uma investigao sria e imparcial do ocorrido. A CrIDH considerou que
parte da condenao foi cumprida pelo Estado, mas a investigao ainda est pendente:
O Tribunal recorda que j se passaram mais de 12 anos desde a morte do
senhor Garibaldi sem que se tenha esclarecido os fatos ou sancionado os
responsveis. Tendo em considerao estas circunstncias, o Brasil dever
continuar adotando as medidas e aes necessrias para o efetivo e total
cumprimento desta medida de reparao88.
86

Mirian Cludia Loureno Simonetti A geografia dos conflitos fundirios no campo brasileiro: os
dados do governo Lula. Perspectivas: Revista de Cincias Sociais (UNESP) 2009, vol.36, p.25. Segundo
Simonetti, alm da violncia contra sua integridade fsica, so atacados os bens e posses das pessoas: em
2006, por exemplo, a Pastoral da Terra teria registrado 1.212 ocorrncias que resultaram em 1.809
famlias expulsas da terra, 19.449 despejadas da terra, 12.394 ameaadas de expulso, 16.389 ameaadas
de despejo, 5.222 casas destrudas, 2.363 roas destrudas e 4.165 bens destrudos, ibid.
87
45, a-c. Disponvel em <http://www.cidh.oas.org/countryrep/brazil-port/indice.htm>.
88
Resoluo de 20/02/ 2012, Caso Garibaldi v. Brasil, Superviso de cumprimento de sentena.
Disponvel em <http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/garibaldi_20_02_12_por.pdf>. No incio
de 2012, o Tribunal de Justia do Paran teria decidido, uma vez mais, arquivar o processo, cf. Vitor

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2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
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gentilmente autorizada pelos organizadores.

J o Caso Escher e outros concerne o monitoramento ilegal das linhas


telefnicas de membros da Associao Comunitria de Trabalhadores Rurais
(ADECON) e da Cooperativa de Comrcio e Reforma Agrria Avante (COANA),
realizados, entre abril e junho de 1999, pela Polcia Militar do Estado do Paran.
Refere-se, ainda, divulgao das conversas telefnicas, bem como a denegao de
justia e da reparao adequada. A CrIDH determinou que o Estado brasileiro pagasse
s vtimas uma indenizao, publicasse a sentena em jornal de grande circulao e
investigasse os fatos que geraram as violaes do presente caso89. Assim, na superviso
de cumprimento de sentena de 2012, a CrIDH reconheceu que o Brasil cumpriu sua
sentena e decidiu arquivar o caso90.
Em 2010, no j referido Caso Guerrilha do Araguaia, a sentena da CrIDH pe
em questo a natureza da transio para a democracia ocorrida no Brasil, baseada no
silncio e na impunidade em relao s graves violaes de direitos humanos praticadas
pelo Estado, ou com seu beneplcito. No pretenso deste artigo abordar o alcance
desta sentena regional, seno destacar alguns aspectos que poderiam ou no indicar
uma atitude receptiva do Estado deciso da instncia regional.
Em primeiro lugar, a CrIDH ordenou ao Brasil que tipificasse o delito de
desapario forada de pessoas, consoante o direito interamericano. Neste particular, a
sentena possui considervel impacto na atividade legislativa brasileira, requerendo a
adoo de dois regimes legais, um pertinente aos crimes contra a humanidade e outro
como violao de direitos humanos em geral91. O Poder Legislativo deve, ento,
colocar-se altura do desafio, sobretudo porque devem ser lembrados no somente os
conhecidos desaparecidos polticos, mas tambm os demais casos, que ocorrem
Geron, TJ arquiva processo sobre morte de sem-terra no Paran, Gazeta do Povo, Curitiba, 01/02/2012.
89
Para uma crtica deciso da CrIDHneste caso, ver Marcos Zilli, Fabola Giro Monteconrado e Maria
Thereza Rocha de Assis Moura, Ne bis in idem e coisa julgada fraudulenta: a posio da CrIDH, in
Grupo Latinoamericano de Estudios sobre Derecho Penal Internacional, Sistema interamericano de
proteccin de los derechos humanos y derecho penal internacional, Montevidu: FKA, 2011, p. 403-434.
90
Resoluo de 19/06/2012, Caso Escher e outros vs. Brasil, Superviso de cumprimento de sentena.
Disponvel em <http://www.corteidh.or.cr/docs/supervisiones/escher_19_06_12_por.pdf>.
91
Tarciso Dal Maso Jardim, Brasil condenado a legislar pela CrIDH: da obrigao de tipificar o crime de
desaparecimento forado de pessoas, Textos para Discusso n.83, Braslia: Centro de Estudos da
Consultoria do Senado Federal, 2011. Disponvel em <http://www.senado.gov.br>.

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2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
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atualmente no Brasil, em geral contra excludos sociais ou infratores e criminosos92.


Um segundo aspecto de grande polmica, citado anteriormente, diz respeito
interpretao judicial da Lei de Anistia brasileira pelo STF. Segundo a CrIDH, o Estado
brasileiro dever concluir de maneira eficaz as investigaes dos fatos e, se for o caso,
punir os responsveis, alm de determinar o paradeiro das vtimas da Guerrilha do
Araguaia e indenizar seus parentes, que devero, ademais, ter direito a atendimento
psicolgico adequado. Note-se que, recentemente, a CmIDH saudou a criao da
Comisso Nacional da Verdade no Brasil93, tambm j mencionada neste artigo.
Contudo, importante salientar que a prpria sentena da CrIDH reconheceu os limites
desta iniciativa, nos moldes em que foi criada: as atividades e informaes que,
eventualmente, recolha essa Comisso, no substituem a obrigao do Estado de
estabelecer a verdade e assegurar a determinao judicial de responsabilidades
individuais, atravs dos processos judiciais penais94.
Em meio a outras iniciativas do governo brasileiro que podem ser relacionadas,
direta ou indiretamente, ao esforo de cumprimento da sentena em apreo, no se pode
deixar de referir a Lei n. 12.527, de 18/11/2011, que regula o acesso informao, que
representa uma mudana de paradigma em matria de transparncia pblica, pois
estabelece que o acesso a regra e o sigilo, a exceo95. No momento de finalizao
deste artigo, eclodia a polmica entre, de um lado, familiares de mortos e desaparecidos,
e, de outro, o governo brasileiro, a respeito do funcionamento do Grupo de Trabalho
Araguaia96, encarregado do cumprimento de um dos mais importantes elementos da
92

Ibid.
A CmIDH considera essa deciso um passo fundamental para avanar no esclarecimento dos fatos do
passado. O direito internacional dos direitos humanos reconhece que toda pessoa tem direito a conhecer a
verdade, A CmDH celebra a formao da Comisso da Verdade no Brasil, Comunicado de Imprensa
n.48/12, Washington, D.C., 15/05/2012. Disponvel em <http://cidh.oas.org/Comunicados/Port/48-12>.
94
CrIDH, Caso Gomes Lund e outros, sentena de 24/11/2010,297.
95
Qualquer cidado poder solicitar acesso s informaes pblicas, ou seja, quelas no classificadas
como sigilosas, conforme procedimento que observar as regras, prazos, instrumentos de controle e
recursos previstos. (...) teremos que vencer a cultura do sigilo que, de forma silenciosa e invisvel, ainda
se constitui um dos grandes obstculos para a abertura dos governos, Jorge Hage, in Controladoria-Geral
da Unio, Acesso Informao Pblica: Uma introduo Lei n 12.527, Braslia: CGU/UNESCO,
2011, p.3. Disponvel em <http://www.cgu.gov.br/>.
96
Ver nota 31.
93

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sentena, que a localizao dos desaparecidos97.


Alm das quatro sentenas mencionadas, diversas medidas provisrias foram
ordenadas ao Brasil, em quatro situaes encaminhadas pela CmIDH CrIDH. O Caso
da penitenciria Urso Branco (Casa de Deteno Jos Mrio Alves, situada em Porto
Velho, Rondnia) mereceu dez resolues da jurisdio interamericana, expedidas ao
longo de nove anos98. Visando especificamente ao levantamento das medidas
provisrias ordenadas pela Corte, um pacto foi firmado entre a Unio (Ministrio da
Justia, Departamento Penitencirio Nacional, Secretaria de Direitos Humanos,
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana e Ministrio das Relaes
Exteriores), o Governo do Estado de Rondnia, e o Ministrio Pblico, a Defensoria
Pblica e o Poder Judicirio estaduais, tendo a Comisso Justia e Paz da Arquidiocese
de Porto Velho e a organizao Justia Global (peticionrias junto ao SIDH) como
intervenientes responsveis pelo monitoramento da implementao de suas clusulas99.
Trata-se de um exemplo significativo da cooperao entre as unidades federativas com a
participao da sociedade civil.
Assim, em 25 de agosto de 2011, a CrIDH reconheceu os esforos do pas para o
cumprimento da sentena, e determinou o arquivamento do caso, nos seguintes termos:
A CrIDH observa que desde dezembro de 2007 no foram registradas
mortes violentas ou motins no Presdio Urso Branco. Alm disso, a
populao carcerria diminuiu a aproximadamente 700 internos em 2009, e
desde ento o nmero de internos tem permanecido sem maiores variaes.
Adicionalmente, o Estado encontra-se investigando as denncias de violncia
ou maus tratos apresentadas pelos representantes, e inclusive alguns
97

V. Ministrios da Defesa e Justia e Secretaria de Direitos Humanos, Nota imprensa: Busca de


desaparecidos da Guerrilha do Araguaia, Marab, 17/07/2012. Disponvel em <https://defesa.mil.br/>.
98
Entre 2002 e 2011. Uma das rebelies em Urso Branco, de abril de 2004, assim descrita por Fernando
Salla: Dois presos foram mortos por companheiros e, em seguida, a rebelio estourou. Cerca de 170
familiares presentes no presdio ficaram como refns. (...) o saldo das mortes entre os presos era de
quatorze. Vrios decapitados e um esquartejado. O presdio, que tinha capacidade para 350 presos,
abrigava 1300. O presdio foi completamente destrudo. No curso da rebelio, os presos denunciaram a
m qualidade da alimentao e queriam a mudana da administrao do presdio. (...) Esta mesma priso
j tinha sido o palco de outra sangrenta rebelio no primeiro dia de janeiro de 2002 e havia provocado a
morte de 27 presos. Desde 2001, j haviam sido mortos, ali naquele presdio, 64 presos, cf. As rebelies
nas prises: novos significados a partir da experincia brasileira, Sociologias 2006, n.16, p.296.
99
Pacto para a melhoria do sistema prisional do Estado de Rondnia e levantamento das medidas
provisrias outorgadas pela CrIDH, Porto Velho, Braslia e Bogot, agosto de 2011. Disponvel em
<http://www.sejus.ro.gov.br/wp-content/uploads/2011/09/pacto-encerramento-das-mps-ursobranco.vers%C3%A3o-final.22.08.11.pdf>.

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2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
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gentilmente autorizada pelos organizadores.

processos penais foram resolvidos em primeira instncia, tais como os


relacionados com os fatos ocorridos em janeiro de 2002 que deram origem s
presentes medidas provisrias. Em conseqncia, tendo em considerao o
Pacto mencionado, o pedido de levantamento apresentado pelo Estado com o
consentimento dos representantes e a informao apresentada pelas partes, a
CrIDH considera que os requisitos de extrema gravidade, urgncia e
necessidade de prevenir danos irreparveis integridade e vida dos
beneficirios deixaram de concorrer, de modo que procede o levantamento
das presentes medidas provisrias100.

No Caso das crianas e adolescentes privadas de liberdade no Complexo do


Tatuap da Fundao CASA, a CrIDH adotou, em 2005, medidas provisrias
destinadas ao enfrentamento de situaes de superlotao, maus tratos, violncia e
tortura. Na sexta resoluo dedicada ao processo, sublinhou que a grave situao das
casas de deteno de menores no Brasil requer planos de curto, mdio e longo prazo que
s podem ser analisados em sentenas de mrito. No obstante, entre outros aspectos, a
CrIDH destaca que
foram produzidos avanos notveis no cumprimento das medidas
provisrias. (...) Que uma vez terminado o processo de transferncia da
totalidade dos beneficirios a outros centros, o Complexo do Tatuap foi
completamente desativado e, em 16 de outubro de 2007, o Estado destruiu
suas instalaes. (...) Que a CrIDH valoriza o esforo realizado pelo Estado e
considera que os fatos que motivaram a adoo das presentes medidas (...) j
no subsistem101.

No Caso das pessoas privadas de liberdade na Penitenciria Dr. Sebastio


Martins Silveira em Araraquara (So Paulo), os problemas cruciais foram a
superlotao e a violncia. Trs resolues foram emitidas pela Corte, at que, em
2008, o caso foi arquivado graas ao reconhecimento das diligncias estatais:
o Tribunal observa que nos ltimos dois anos o Estado realizou, entre outras
aes, a transferncia dos 1.200 beneficirios a diversos centros
penitencirios sem que ocorresse nenhum incidente, com o objetivo de poder
levar adiante a reforma do estabelecimento. Entre outros critrios, a
realocao dos beneficirios foi realizada tendo em considerao a
proximidade dos detentos com seus familiares. Que o Estado procedeu a
100

Resoluo da CrIDHde 25/08/2011, Medidas provisrias a respeito da Repblica Federativa do


Brasil, Assunto da Penitenciria Urso Branco. Disponvel em
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/urso_se_10_por.pdf>.
101
Resoluo da CrIDH de 25/11/2008, Medidas provisrias a respeito da Repblica Federativa do
Brasil, Assunto das crianas e adolescentes privados de liberdade no Complexo do Tatuap da
Fundao CASA. Disponvel em <http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/febem_se_06_por.pdf>

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

reconstruo de toda a Penitenciria de Araraquara, que funciona atualmente


dentro da sua capacidade102.

Logo, a nica medida provisria ainda vigente sobre o Brasil refere-se ao caso
da Unidade de Internao Socioeducativa (UNIS), localizada em Cariacica, Esprito
Santo. De fevereiro de 2011 at ento, quatro resolues foram endereadas ao Estado
brasileiro, relativas violncia praticada por agentes estatais ou internos, assim como os
graves atos de automutilao e tentativas de suicdio que configuram uma situao de
extrema gravidade, urgncia e de risco iminente, envolvendo crianas e adolescentes
privados de liberdade103.
Conclui-se que a CrIDH, ao declarar a prtica de graves violaes de direitos
humanos pelo Estado brasileiro, tem constitudo no apenas uma instncia de recurso
em busca de reparao pontual ou tutela urgente, mas igualmente um parmetro de
avaliao crtica tanto de polticas pblicas como da prestao jurisdicional do
Estado brasileiro, cobrando a aplicao do direito interamericano inclusive em temas
considerados sensveis no plano poltico.
O Brasil, por sua vez, em seus relatrios de cumprimento de sentena
apresentados CrIDH, tem procurado demonstrar empenho com relao s medidas
provisrias e sentenas. Ao menos oficialmente, o Poder Executivo jamais
exteriorizou eventual inconformidade com o carter vinculante e obrigatrio das
decises da CrIDH, que deriva do texto da Conveno Americana. Por um lado, isto
se deve ao incontestvel carter voluntrio da sujeio estatal jurisdio obrigatria da
CrIDH, aceita no pleno exerccio da soberania brasileira.

102

Resoluo da CrIDH de 25/11/2008, Medidas provisrias a respeito da Repblica Federativa do


Brasil, Assunto caso das pessoas privadas de liberdade na Penitenciria Dr. Sebastio Martins
Silveira em Araraquara, So Paulo, http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/araraquara_se_05_por.pdf
103
Resoluo da CrIDH de 26/04/2012. Medidas provisrias a respeito da Repblica Federativa do
Brasil, Assunto da Unidade de Internao Socioeducativa. Disponvel em
<http://www.corteidh.or.cr/docs/medidas/socioeducativa_se_04_por.pdf>.

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

Por outro lado, tanto em relao CrIDH como quanto CmIDH, supe-se que
o Estado brasileiro considere igualmente a origem social das demandas arribadas ao
SIDH, por vezes obliterada no discurso poltico e diplomtico, de que trataremos na
segunda parte deste artigo.

2. O Brasil e o futuro do sistema


O SIDH no constitui, nem de longe, um escore das violaes de direitos
humanos perpetradas pelos Estados Partes. Como mecanismo subsidirio em relao s
garantias nacionais de proteo aos direitos humanos, o acesso ao sistema depende da
capacidade de litigncia alm-fronteiras dos indivduos e, sobretudo, das organizaes
sociais, que s podem a ele recorrer quando esgotam as vias nacionais de recurso.
Portanto, os nmeros que j citamos neste artigo talvez digam mais sobre o crescente
grau de organizao e de internacionalizao das sociedades latino-americanas do que
sobre o comportamento dos Estados.
Por conseguinte, acreditamos que o melhor diapaso para compreender e avaliar
criticamente a reao brasileira s recomendaes da CmIDH sobre Belo Monte o da
transversalidade das lutas sociais, que se expressa, entre outras formas, na litigncia
estratgica transnacional104. Por conseguinte, as respostas supostamente baseadas na
soberania nacional e na recusa ingerncia internacional, parecem-nos no mais do que
fogos de artifcio, a esconder o debate principal sobre a evoluo do SIDH.
Com efeito, recentes decises da CmIDH e da CrIDH tm irritado Estados
como Brasil, Equador e Venezuela. Ao interpretar os compromissos convencionais de
modo a pr em xeque a legalidade de interesses polticos e/ou econmicos prioritrios
de governos, o SIDH acaba por incidir em disputas internas nas quais, no raro, h uma
confrontao direta do governo com movimentos sociais, com a oposio ou com a
opinio pblica. Ora, conformar-se ao controle de convencionalidade exercido pelo
104

O litgio estratgico busca, por meio do uso do Judicirio e de casos paradigmticos, alcanar
mudanas sociais. Os casos so escolhidos como ferramentas para transformao da jurisprudncia dos
tribunais e formao de precedentes, para provocar mudanas legislativas ou de polticas pblicas,
Evorah Cardoso, op.cit., p.41.

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

SIDH em relao a estas questes que ocupam, devidamente ou no, o primeiro


plano na poltica interna, significaria aceitar o primado das normas de direitos
humanos como critrio de soluo destes conflitos domsticos.
o que procuraremos demonstrar a seguir, em trs sub-partes: a anlise do
imbrglio regional em torno de Belo Monte (2.1), a reflexo sobre a quem e para qu
serve o SIDH (2.2) e o papel que o Brasil tem desempenhado no atual debate sobre a
reforma da OEA (2.3).

2.1.

A medida cautelar sobre Belo Monte e a reao brasileira

Entre os setores mencionados pelo SIDH como grupos discriminados ou


excludos que requerem proteo especial ou tratamento diferenciado, encontram-se os
povos indgenas: recentemente, a CrIDH reinterpretou as obrigaes do Estado em
matria de direito vida, a fim de incorporar o dever de garantir certos mnimos vitais
de sade, gua e educao, vinculados com o direito vida digna de uma comunidade
indgena expulsa de seu territrio coletivo105.
Em estudo qualitativo sobre cinco casos recentes envolvendo direitos dos povos
indgenas no Paraguai, na Nicargua e no Suriname, Flvia Piovesan constatou que a
CrIDH valeu-se da interpretao dinmica e evolutiva do direito regional, pois
ao proteger os direitos dos povos indgenas, endossa o direito ao respeito
sua identidade cultural especfica e singular. Revisita o direito de propriedade
privada (artigo 21 da Conveno) para assegurar o direito de propriedade
coletiva e comunal da terra, como base da vida espiritual e cultural dos povos
indgenas, bem como de sua prpria integridade e sobrevivncia econmica.
Avana na configurao dos danos espirituais (para alm dos danos materiais
e morais), luz da dimenso temporal da existncia humana e da
responsabilidade dos vivos para com os mortos. Revisita, ainda, o direito
vida, acenando sua acepo lata, para esclarecer que no se limitaria apenas
proteo contra a privao arbitrria da vida, mas demandaria medidas
positivas em prol de uma vida digna, abrangendo o right to project of life e o
right to protect after life106.
105

Vctor Abramovich, Das violaes em massa aos padres estruturais: novos enfoques e clssicas
tenses no sistema interamericano de direitos humanos, Revista Sur 2009, vol.6, n.11, p. O autor remete
ao caso Sawhoyamaxa vs Paraguai, sentenciado pela CrIDH em 2006, e s subsequentes decises de
superviso de sentena.
106
Proteo dos direitos humanos: uma anlise comparativa dos sistemas regionais europeu e

33

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

Logo, o recurso das comunidades indgenas ao SIDH no novidade, ainda


menos para o Brasil, que j nos anos 1980 havia recebido recomendaes da CmIDH
em diversos casos relacionados aos ndios Yanomamis107.
A propsito, o movimento dos indgenas brasileiros classificado pela doutrina
como tipicamente de autodefesa. Ou seja, diferentemente de outros pases em que a
causa indgena chega a ter prioridade na pauta poltica de governo, e at mesmo no
desenho das instituies nacionais como o caso da Bolvia , os movimentos
indgenas brasileiros caracterizam-se pelo largo apoio internacional a suas causas, mas
acumula conquistas internas que poucas vezes foram alm da demarcao de seus
territrios, e de poucos avanos na visibilidade de suas causas ou no reconhecimento de
seus costumes108.
Como reflexo do ativismo transnacional em torno de suas demandas, as
comunidades indgenas encontram-se origem de diversas peties atualmente em
trmite junto CmIDH, inclusive de medidas cautelares relativas ao Brasil, como j
mencionamos na Tabela 1. Entre elas, destacamos o Caso Raposa Serra do Sol, que
alcanou grande notoriedade nacional, em 2009, por ocasio do julgamento de uma
importante ao no STF, considerada por muitos como uma vitria de Pirro para os
povos indgenas109. Em dezembro de 2004, a CmIDH outorgou medidas cautelares
interamericano, in Armin von Bogdandy, Flvia Piovesan e Mariela Antoniazzi (coords.), Direitos
humanos, democracia e integrao jurdica Avanando no dilogo constitucional e regional, Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2011, p. 648.
107
Ver Flvia Piovesan, Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7.ed. So Paulo:
Saraiva, 2007, part. pp.286-8.
108
Salvador Mart i Puig, The Emergence of Indigenous Movements in Latin America and Their Impact
on the Latin American Political Scene - Interpretive Tools at the Local and Global Levels, Latin
american perspectives 2010, vol.37, n.6, p.84.
109
O STF reconheceu a legalidade do processo administrativo da demarcao da Terra Indgena Raposa
Serra do Sol. Mais que isso, no encontrou ofensa soberania nacional ou segurana territorial na
demarcao de terras indgenas em rea contgua e faixa de fronteira; rechaou a possibilidade de a
demarcao de terras indgenas ameaar o princpio federativo e o desenvolvimento da nao; e
reconheceu a proteo dos povos e culturas distintas que compem a nao brasileira. No entanto, o STF
imps condicionantes que podem alcanar todos os povos indgenas do Brasil. (...) o garrote com o qual
se decidiu dar cabo do processo de demarcao de terras indgenas e, ao mesmo tempo, fazer regredir a
poltica indigenista ao sculo 19 est nas condicionantes n. 5, 6, 7 e 11, que tratam da (no) participao e
consulta das comunidades indgenas nos assuntos de uso e gesto de suas terras tradicionais. (...) Se no
interpretadas de maneira adequada, as condicionantes n. 7, 12 e 13 estabelecem que as terras indgenas
podero ser cortadas por estradas, linhas de transmisso de energia, oleodutos e gasodutos, sem qualquer
compensao financeira ou territorial aos povos indgenas que nelas residam. O STF criou uma forma de

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Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

em favor dos povos Ingaric, Macuxi, Patamona, Taurepang e Wapichana, a pedido do


Conselho Indgena de Roraima e da Rainforest Foundation. As comunidades indgenas
resistiam h dcadas contra as invases de suas terras em Raposa Serra do Sol, no
Estado de Roraima, cujo processo de demarcao encontrava-se pendente desde 1977.
As cautelares interamericanas responderam particularmente ao ataque de um grupo
armado que, por meio de incndios, motosserras e tratores, causou uma morte, uma
desapario e a destruio de 34 moradias, uma escola e o posto de sade local.
Acolhendo a petio, a CmIDH solicitou ao governo brasileiro a proteo da vida e da
integridade pessoal, alm do direito de livre circulao daqueles povos, bem como a
investigao sria e exaustiva das agresses em causa110.
Em 2010, a CmIDH declarou admissvel a petio relativa ao caso, que l
permanece em tramitao111. Os peticionrios alegam que, mesmo aps a deciso do
STF, o tratamento legal propriedade territorial indgena continua sendo
discriminatrio e menos benfico do que o outorgado propriedade no indgena, e que
a inexistncia de recursos legais disponveis e acessveis aos povos indgenas violam
seu direito igualdade perante a lei. Desta violao decorrem outras, como por
exemplo, a do direito vida, integridade pessoal e inviolabilidade de domiclio, em
razo de inmeros incidentes violentos perpetrados impunemente por ocupantes no
indgenas, e pela grave degradao ambiental. Argumentam, ainda, que o Estado
responsvel pelas restries indevidas ao direito de trnsito e circulao, e liberdade
religiosa112.
transferncia de territrio indgena (e quis impossibilitar seu aumento) de forma gratuita aos Estados e ao
governo federal. Tenta eximir o Estado e empresas concessionrias de indenizaes e pagamentos pelo
passivo de inmeras obras de infraestrutura colocadas goela abaixo dos povos indgenas, quando
territrios destes no estavam reconhecidos ou reconhecidos por pura arbitrariedade do Estado, Erica
Magami Yamada e Luiz Fernando Villares, Julgamento da Terra Indgena Raposa Serra do Sol: todo dia
era dia de ndio, Revista Direito GV 2010, vol.6, n.1, p.149 e ss.
110
CmIDH, Relatrio anual 2004, C113.
111
Relatrio n.125/10, Petio 250-04, Admissibilidade, Povos indgenas da Raposa Serra do Sol,
23/10/2010.
112
Ibid., 45 e 46. A CmIDH observa que caso sejam provadas as alegaes dos peticionrios com
relao s supostas violaes descritas supra, estas poderiam caracterizar violaes aos artigos 4, 5, 8, 12,
21, 22, 24 e 25 da Conveno Americana, em relao obrigao de respeitar os direitos e ao dever de
adotar as medidas legislativas, ou de outro carter, a fim de assegurar o exerccio dos direitos consagrados
na Conveno Americana, previstos nos artigos 1.1 e 2 do mesmo instrumento internacional, 47.

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2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
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gentilmente autorizada pelos organizadores.

Em momento algum da evoluo deste caso, o Estado brasileiro voltou-se


contra o sistema interamericano. Nada mais natural, portanto, que, na evoluo da
luta por seus direitos, as comunidades indgenas brasileiras seguissem recorrendo
ao SIDH.
Em 1 de abril de 2011, a CmIDH outorgou medidas cautelares a favor de
membros das comunidades indgenas da bacia do Rio Xingu, no Par, Brasil113. Os
requerentes alegaram que sua vida e sua integridade pessoal estariam em risco devido
ao impacto da construo da usina hidroeltrica Belo Monte. Resumidamente, as
maiores preocupaes dos ndios compreenderiam da perda dos peixes, das praias e
das casas, ao aumento da incidncia de doenas e da violncia, at a perda da
paisagem e das ilhas114.
O recurso ao SIDH expressa a evidente transnacionalizao de um movimento
poltico e de uma litigncia que chegaram a seus limites no plano nacional, a exemplo
da maioria das situaes de violao de direitos que temos descrito at aqui. H, porm,
a particularidade relacionada ao papel do Estado nesta demanda. Desta vez, no est em
causa o dissenso federativo, eis que a construo da hidroeltrica de Belo Monte um
projeto auspiciado pela Unio, como elemento do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), que j se encontra em sua segunda fase115.
Segundo o Ministrio da Fazenda, o PAC consiste em um conjunto de medidas
destinadas a: incentivar o investimento privado; aumentar o investimento pblico em
infraestrutura; e remover obstculos burocrticos, administrativos, normativos,
jurdicos e legislativos ao crescimento [grifo nosso]116. O programa mescla
elementos da antiga agenda das reformas liberalizantes com o incremento do
investimento, por meio de incentivos pblicos diretos e indiretos, graas a uma
113

So eles: Arara da Volta Grande do Xingu; Juruna de Paquiamba; Juruna do Kilmetro 17; Xikrin
de Trincheira Bacaj; Asurini de Koatinemo; Karara e Kayap da terra indgena Karara; Parakan
de Apyterewa; Arawet do Igarap Ipixuna; Arara da terra indgena Arara; Arara de Cachoeira Seca; e
as comunidades indgenas em isolamento voluntrio da bacia do Xingu.
114
FUNAI, Parecer Tcnico n 21/2010, CMAM/CGPIMA-FUNAI, p. 84.
115
Chamada PAC2, conforme portal oficial <http://www.brasil.gov.br/pac/>.
116
Governo Federal, PAC 2007-2010, Braslia, 22/1/2007, disponvel em
<http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2007/r220107-PAC.pdf>

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autoproclamada ao firme do governo federal117. A usina de Belo Monte um dos


elementos do eixo energtico do PAC: quando concluda, seria a terceira maior usina
de gerao de energia eltrica do mundo118. A atual Presidenta, Dilma Roussef, j era
apresentada, quando Ministra, como me do PAC119.
No restam dvidas de que, pela primeira vez, em abril de 2011, a CmIDH
passou a ser percebida como um obstculo ao crescimento do Brasil, com tendncia a
ser removido.
Isto no significa que exista consenso no seio das instituies brasileiras sobre a
questo em tela. Entre numerosas demandas que tramitam na jurisdio ptria,
encontram-se as quatorze aes judiciais propostas pelo Ministrio Pblico Federal,
relacionadas regularidade do processo de licenciamento da obra, ao respeito
legislao ambiental, oitiva e remoo de povos indgenas, entre outros aspectos120.
Claro est que a litigncia interna no tem garantido a proteo dos direitos das
comunidades em questo, e que o avano na construo da usina vai comprometendo,
paulatinamente, as possibilidades de reverso dos danos.
Diante deste contexto, a CmIDH, focada no controle do cumprimento da
Conveno no caso concreto que lhe foi submetido, assim decidiu:
A CmIDH solicitou ao Governo Brasileiro que suspenda imediatamente o
processo de licenciamento do projeto da Usina Hidroeltrica de Belo
Monte e impea a realizao de qualquer obra material de execuo at que
sejam observadas as seguintes condies mnimas:
(1) realizar processos de consulta, em cumprimento das obrigaes
internacionais do Brasil, no sentido de que a consulta seja prvia, livre,
117

Javier Vadell, Brbara Lamas e Daniela Ribeiro, Integrao e desenvolvimento no Mercosul:


divergncias e convergncias nas polticas econmicas nos governos Lula e Kirchner, Revista de
Sociologia Poltica 2009, vol.17, n.33, p.47.
118
Governo Federal, PAC Energia, disponvel em <http://www.brasil.gov.br/pac/o-pac/pac-energia>.
119
Diante de cerca de mil pessoas, em discurso no Complexo do Alemo, o ento Presidente, Lula,
afirmou: A Dilma uma espcie de me do PAC. Ela a companheira que coordena o PAC. ela que
cuida, que acompanha, que vai cobrar junto com o [ministro] Mrcio Fortes [Cidades] se as obras esto
andando. O [Luiz Fernando] Pezo [vice-governador e secretrio estadual de obras do Rio, responsvel
pelas obras do PAC nas favelas fluminenses] grando, mas ele vai saber o que ser cobrado pela
Dilma, Luisa Belchior, Em favelas do Rio, Lula chama Dilma de me do PAC, Folha Online,
07/03/2008.
120
Uma tabela atualizada de acompanhamento das aes pode ser encontrada em Procuradoria da
Repblica no Par, Processos judiciais ajuizados pelo MPF/PA, disponvel em
<http://www.prpa.mpf.gov.br>.

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informativa, de boa f, culturalmente adequada, e com o objetivo de chegar a


um acordo, em relao a cada uma das comunidades indgenas afetadas,
beneficirias das presentes medidas cautelares;
(2) garantir, previamente a realizao dos citados processos de consulta, para
que a consulta seja informativa, que as comunidades indgenas beneficirias
tenham acesso a um Estudo de Impacto Social e Ambiental do projeto, em
um formato acessvel, incluindo a traduo aos idiomas indgenas
respectivos;
(3) adotar medidas para proteger a vida e a integridade pessoal dos membros
dos povos indgenas em isolamento voluntrio da bacia do Xingu, e para
prevenir a disseminao de doenas e epidemias entre as comunidades
indgenas beneficirias das medidas cautelares como consequncia da
construo da hidroeltrica Belo Monte, tanto daquelas doenas derivadas do
aumento populacional massivo na zona, como da exacerbao dos vetores de
transmisso aqutica de doenas como a malria [grifo nosso]121.

Quatro dias depois, o Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil expediu uma
nota de incomum hostilidade:
O Governo brasileiro tomou conhecimento, com perplexidade, das medidas
que a CmIDH de Direitos Humanos (CIDH) solicita sejam adotadas para
garantir a vida e a integridade pessoal dos membros dos povos indgenas
supostamente ameaados pela construo da Usina Hidreltrica de Belo
Monte.
O Governo brasileiro, sem minimizar a relevncia do papel que
desempenham os sistemas internacionais de proteo dos direitos humanos,
recorda que o carter de tais sistemas subsidirio ou complementar, razo
pela qual sua atuao somente se legitima na hiptese de falha dos recursos
de jurisdio interna.
A autorizao para implementao do Aproveitamento Hidreltrico de Belo
Monte foi concedida pelo Congresso Nacional por meio do Decreto
Legislativo n.788/2005, que ressalvou como condio da autorizao a
realizao de estudos de viabilidade tcnica, econmica e ambiental, em
especial estudo de natureza antropolgica, atinente s comunidades
indgenas localizadas na rea sob influncia do empreendimento, com a
devida consulta a essas comunidades. Coube aos rgos competentes para
tanto, IBAMA e FUNAI, a concretizao de estudos de impacto ambiental e
de consultas s comunidades em questo, em atendimento ao que prev o
pargrafo 3 do artigo 231 da Constituio Federal.
O Governo brasileiro est ciente dos desafios socioambientais que projetos
como o da Usina Hidreltrica de Belo Monte podem acarretar. Por essa razo,
esto sendo observadas, com rigor absoluto, as normas cabveis para que a
construo leve em conta todos os aspectos sociais e ambientais envolvidos.
O Governo brasileiro tem atuado de forma efetiva e diligente para responder
s demandas existentes.

121

CmIDH, MC 382/10 - Comunidades Indgenas da Bacia do Rio Xingu, Par, Brasil, disponvel em
<http://cidh.oas.org/medidas/2011.port.htm>.

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O Governo brasileiro considera as solicitaes da CIDH precipitadas e


injustificveis [grifo nosso]122.

A seguir, em numerosas declaraes aos meios de comunicao, autoridades


governamentais, parlamentares, porta-vozes de empresa e partidos polticos
multiplicaram os ataques ao sistema interamericano. Segundo a Secretria de Direitos
Humanos, Ministra Maria do Rosrio:
H um dilogo com as comunidades tradicionais, com os povos indgenas,
h vrias aes em curso no Poder Judicirio; portanto, todos os Poderes da
Repblica esto envolvidos. E, neste sentido, houve uma certa agilizao
desmedida da comisso de direitos humanos neste terreno[grifo
nosso]123.

J o Ministro de Minas e Energia, Edison Lobo, declarou que o governo


brasileiro no precisa de mais fiscais para decidir o que deve ou no ser feito para
aumentar a capacidade de gerao de energia eltrica no pas, e que o Brasil necessita
desesperadamente desta obra124. No Congresso Nacional, o presidente da
Subcomisso de acompanhamento das obras de Belo Monte, Senador Flexa Ribeiro
(PSDB-PA), assim reagiu: um absurdo. A OEA est entrando numa questo que diz
respeito soberania do Brasil, no h sentido125. No mesmo sentido, o diretor da
empreiteira Andrade Gutierrez e do consrcio construtor da Usina Belo Monte,
Henrique di Lello, considerou que a atuao da CmIDH gerava suspeitas sobre a
conduo do licenciamento da obra, pelo que seria descabida e unilateral, j que
nenhum contato prvio foi feito entre o organismo internacional e as empresas
responsveis pela obra [grifo nosso]126. Entre os partidos polticos, destacou-se a
manifestao oficial do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), da base do governo, que
122

Brasil. Ministrio das Relaes Exteriores. Solicitao da Comisso Interamericana de Direitos


Humanos (CIDH) da OEA. Nota imprensa n 142. Braslia, 5 de abril de 2011. Disponvel em
<www.itamaraty.gov.br>.
123
Rdio Cmara, Maria do Rosrio critica deciso da OEA de pedir suspenso do processo de
licenciamento de Belo Monte (01'48"), Braslia, 06/04/2011, udio disponvel em
<http://www2.camara.gov.br/radio/#>.
124
Nielmar de Oliveira, Ministro de Minas e Energia critica postura da OEA sobre Belo Monte, Carta
Capital, 07/04/2011. Disponvel em <http://www.cartacapital.com.br>.
125
Mariana Oliveira, Posio da OEA sobre Belo Monte absurda, diz subcomisso do Senado, G1,
Braslia, 05/04/2011, disponvel em <http://g1.globo.com>.
126
Agncia Brasil, O Globo, 20/04/2011, disponvel em <http://oglobo.globo.com >.

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considerou o texto da CmIDH intempestivo, desarrazoado e inoportuno,


acrescentando:
A Comisso da OEA, cuja misso de defesa dos direitos humanos tem
carter suplementar dos Estados nacionais que a compem, nesse caso
claramente ultrapassou sua competncia. lamentvel que um rgo
multilateral se deixe instrumentalizar por interesses mal-intencionados. Este
inusitado pronunciamento se verifica num contexto em que a OEA perde
relevncia, sobretudo por ser conhecida entre os povos latino-americanos
como ministrio das Colnias dos Estados Unidos dado seu nefasto papel
histrico de suporte e brao da ao norte-americana na regio. (...) Em
especial, quanto questo de respeito e de proteo de sua populao
indgena, o Brasil no reconhece em nenhuma autoridade externa
condies para criticar ou orientar suas polticas. (...) A manifestao da
OEA se soma a outras presses exgenas que visam constranger o
desenvolvimento sustentvel do Brasil [grifo nosso] 127.

Esta ofensiva promoveu, voluntariamente ou no, diversas confuses, entre as


quais sublinhamos:
a referncia indiscriminada OEA e CmIDH, que termina por ocultar tanto a
autonomia como a especializao do SIDH, alm de contamin-lo com a
imagem negativa da OEA, considerada uma organizao decadente,
constitutiva de uma zona de influncia dos Estados Unidos;
a suposta surpresa diante das medidas, dando a entender que a CmIDH teria
tomado uma iniciativa, como se o recurso das comunidades indgenas
brasileiras no fosse previsvel, o que favorece a ideia de ingerncia
estrangeira e as teorias de compl internacional contra o Brasil;
a frequente apresentao das medidas cautelares da CmIDH como
condenaes, o que permite exacerbar o argumento da excessiva celeridade
do processo e da ausncia de ampla defesa;
do ponto de vista estritamente jurdico, a ignorncia generalizada da prtica
interamericana e dos textos da Conveno e do Regulamento da CmIDH,
que desmentem literal e objetivamente alegaes como as de que a CmIDH
127

PCdoB, Resoluo da Comisso Poltica Nacional sobre o comunicado da Comisso Interamericana


de Direitos Humanos da OEA em relao a Belo Monte, 09/04/2011. Disponvel em
<http://www.pcdob.org.br>.

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excedeu suas competncias128, de que o procedimento para adoo de


cautelares no foi respeitado e de que o Brasil deveria ter sido ouvido antes
da adoo das medidas, ou ainda que havia necessidade de esgotamento de
recursos internos129.
Se, num primeiro momento, as reaes de rechao ao SIDH, do ponto de vista
institucional, foram atribudas ao Poder Executivo, logo veio em seu apoio o Poder
Legislativo. Em 9 de junho de 2011, o plenrio do Senado Federal aprovou um voto de
solidariedade ao governo brasileiro e um voto de censura CmIDH, ambos de
iniciativa da Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional130. Com textos
rigorosamente idnticos, da lavra do Senador Fernando Collor, afirmam os breves votos:
J se completaram doze anos de estudos e negociaes, ouvidos vrios
segmentos da sociedade brasileira, para que se chegasse deciso para o
incio das obras da usina de Belo Monte, iniciativa que certamente trar
grandes benefcios regio. Nesse sentido, alm da consulta aos distintos
grupos interessados no projeto, foram realizados estudos de impacto
socioambiental, dentro da tradio brasileira na construo de grandes obras
de engenharia, e em conformidade com a legislao brasileira. (...)
Certamente, o governo brasileiro mostra-se atento a todas essas questes
sociais e de meio ambiente, s disposies legais e s particularidades e
necessidades das populaes que habitam a regio onde ser construda Belo
Monte. Entendemos que a OEA precipitou-se em sua manifestao, chegando
mesmo a envolver-se em assuntos internos do Brasil, o que vai de encontro a
princpios basilares do Direito Internacional131.

Supe-se que o princpio basilar de direito internacional aludido pelos referidos


votos seria o da no interveno nos assuntos internos dos Estados. Mas o direito
internacional tende a no analisar o trabalho dos sistemas regionais de proteo dos
direitos humanos sob o ngulo da ingerncia. Bem ao contrrio, a afirmao paulatina
do direito internacional dos direitos humanos , de regra, felicitada pela doutrina
internacionalista132.

128

Ver artigo 41b da Conveno.


Ver artigo 25 do Regulamento da Comisso, especialmente o inciso 5 in fine.
130
Senado Federal, Requerimentos n.573 e n.574, Dirio do Senado Federal de 10/06/2011, p.22954-5.
131
Ibid.
132
Ver, por exemplo, o premiado texto de Elise Hansbury, Le juge amricain et le jus cogens, Genebra:
IHEID, 2011. Disponvel em <http://iheid.revues.org/380>.
129

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Ocorre que o Estado brasileiro no se limitou retrica. Entre diversas medidas


de retaliao, retirou a candidatura brasileira eleio dos membros da CmIDH que
ocorreram em junho de 2011133. Segundo o CEJIL,
preocupa que as eleies para a CmIDH sejam usadas como instrumento de
negociao. O gesto poderia ser interpretado como uma tentativa de
deslegitimar ou pressionar o sistema interamericano frente s medidas de
Belo Monte. Nos surpreende a atitude do Estado, uma vez que h vias
jurdicas abertas para contestar a deciso da CmIDH que no foram utilizadas
pelo Governo brasileiro134.

Cabe acrescentar que, com tal gesto, o governo contrariou relevante interesse do
Estado: o de ter, num rgo internacional de proteo dos direitos humanos, um
membro brasileiro.
Note-se, ainda, que Braslia chamou para consultas o Chefe da Misso
Permanente do Brasil junto OEA, Embaixador Ruy Casaes, e reteve o pagamento de
sua cota anual de financiamento da OEA, estimada em 6 milhes de dlares, que seria
equivalente a 6% do oramento da organizao135.
Por tudo isto, as comparaes entre a atitude do atual governo e a da ditadura
militar pareceram inevitveis:
Lembre-se que, no incio da dcada de 1980, quando o Brasil ainda no se
encontrava submetido competncia da CrIDH, mas j se havia
comprometido com os mandamentos da CmIDH, a comunidade indgena
brasileira Yanomami (representada por entidades como a Indian Law
Resource Center, American Anthropological Association, Survival
International e outras) apresentou queixa contra o Brasil junto ao sistema
interamericano (Caso 7615), alegando que o pas, em decorrncia da
133

Tratava-se de Paulo de Tarso Vannuchi, Secretrio de Direitos Humanos durante o governo Lula, j
mencionado na nota 34. Esgotou-se, em dezembro de 2011, o mandato de Paulo Srgio Pinheiro, uma das
maiores referncias brasileiras sobre direitos humanos. Renomado acadmico, foi comissrio
interamericano durante oito anos; atualmente relator especial das Naes Unidas para a Sria e membro
da Comisso da Verdade do Brasil.
134
CEJIL, CEJIL lamenta retirada de candidato brasileo a las elecciones de la Comisin
Interamericana, Comunicado, Washington, 14 de abril de 2011. Disponvel em <cejil.org>.
135
A Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional do Senado Federal solicitou informaes ao
Ministro de Estado das Relaes Exteriores sobre a veracidade, ou no, da matria Brasil no paga a
OEA por causa de Belo Monte, publicada no jornal O Estado de So Paulo, no dia 20 de outubro de
2011, conforme Requerimento n.1.299/2011, proposto pelo Senador Cristovam Buarque. Nos ltimos
dias de 2011, o governo brasileiro considerou a percepo negativa que o boicote suscitava entre seus
vizinhos e abonou sua contribuio anual organizao, sem dar publicidade deciso, Paulo Sotero,
El desafo brasileo: cmo gestionar las relaciones regionales asimtricas ms all de la OEA, Revista
CIDOB dafers internacionals 2012, n. 97-98, p. 107.

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gentilmente autorizada pelos organizadores.

implementao de projetos desenvolvimentistas e exploratrios no contexto


do regime militar, havia ferido vrios direitos ( vida, liberdade,
segurana, residncia e ao movimento, preservao da sade e bem-estar)
daquela comunidade. ocasio, o governo brasileiro, em vias de transio
para o regime democrtico, foi suficientemente prudente para atender s
recomendaes da CmIDH, estabelecendo, dentre outros, a interdio de
uma rea nos Estados do Amazonas e Roraima para a fixao do Parque
Yanomami. Agora, no entanto, parece que o desenvolvimentismo
inconsequente tem soado mais alto [grifo nosso]136.

A robusta presso brasileira no tardou a produzir efeitos. Numa entrevista que


consideramos de grande importncia para a compreenso do caso, o Secretrio-Geral da
OEA, Jos Miguel Insulza, considerou justificada a reao do Brasil e afirmou que
provavelmente a CmIDH revisaria sua posio sobre Belo Monte: Como vai revisar eu
no posso dizer, porque no estou autorizado. Espero que o faa, sinceramente137.
Insulza ressaltou que a CmIDH plenamente autnoma em relao OEA: no que eu
esteja fugindo responsabilidade, mas as coisas so assim. Em matria de direitos
humanos, quem fala a CmIDH138. No entanto, ponderou que
h uma rea na qual o terreno realmente complicado. Quando a CmIDH
comeou a atuar nesses temas, quase como um tribunal, ainda que no tenha
fora obrigatria, os temas de que falava eram homicdio, tortura,
desaparecimento, crcere, etc. O surgimento dos temas ambientais e dos
povos nativos abre um espao que deve ser tratado com muito cuidado.
No creio que nenhum governo democrtico tenha a inteno de criar
problemas aos seus povos nativos. Acho que o pior que se pode fazer neste
caso exacerb-lo e tratar o tema como se um fosse a vtima, e os outros a
ditadura, como ocorreu a princpio. Espero que Belo Monte sirva para
calibrar bem a coisa e entender que, quando se trata de projetos dessa
envergadura, a CmIDH pode perfeitamente chegar aos governos para dar
assessoria, opinies, mas no tratar como um tema semijudicial[grifo
nosso]139.

136

Fernando Csar Costa Xavier, Por que a Presidente Dilma deve atender s recomendaes da OEA:
sobre o polmico caso Belo Monte, Universidade Federal de Roraima, 18/4/2011. Disponvel em
<http://ufrr.br/antigo/coordenadoria-de-imprensa/artigos/por-que-a-presidente-dilma-deve-atender-asrecomendacoes-da-oea-sobre-o-polemico-caso-belo-monte>.
137
Entrevista concedida a Jlia Dias Carneiro, Comisso da OEA deve 'revisar deciso' sobre Belo
Monte, diz secretrio-geral, BBC Brasil, 04/05/2011, disponvel em
<http://www.bbc.co.uk/portuguese/noticias/2011/05/110502_insulza_jc.shtml>.
138
Ibid. E acrescentou: As decises dessa carta que enviou ao governo do Brasil no saram nem da
Secretaria Geral, nem do conselho, nem da assembleia da OEA, e sim somente da Comisso
Interamericana de Direitos Humanos. muito importante deixar isso claro.
139
Ibid.

43

Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

Das declaraes de Insulza, emergem ao menos duas constataes. Primeiro, h


nelas uma clara vontade poltica de limitar o SIDH percepo formal e mnima de
democracia e de direitos humanos. A crer nas palavras do Secretrio, os regimes
democrticos do presente no poderiam ser tratados como violadores de direitos
humanos, numa espcie de presuno de inocncia vinculada ao sufrgio universal.
Para tanto, refere a dicotomia ditadura/vtimas como marca da principal atuao
pregressa do SIDH (qual seja a de reparao das violaes cometidas pelos regimes de
exceo que assolaram o continente), que estaria desatualizada diante de novos temas,
merecedores de maior cuidado.
Ora, o binmio em questo jamais deixou de ser Estado violador/vtima,
independentemente do regime poltico de ocasio. A democratizao, tanto a relativa
participao nos governos como ao acesso a instncias internacionais, representa a
condio necessria mas sempre incerta da garantia [dos direitos humanos]140.
Ademais, h muito no novidade a amplitude temtica enfrentada pelo SIDH.
Em segundo lugar, no contente com a exposio pblica de sua divergncia
com um rgo autnomo do SIDH, o prprio Secretrio Geral da OEA cogita tambm a
possibilidade de restrio da competncia da CmIDH quando se trata de temas
ambientais e povos nativos.
Ao cabo, a previso de Insulza sobre a reviso das cautelares relativas Belo
Monte tornou-se realidade. Em 29 de julho de 2011, com base na informao enviada
pelo Estado e pelos peticionrios, a CmIDH modificou o objeto das medidas,
solicitando ao Brasil que:
1) Adote medidas para proteger a vida, a sade e integridade pessoal dos
membros das comunidades indgenas em situao de isolamento voluntrio
da bacia do Xingu, e da integridade cultural de mencionadas comunidades,
que incluam aes efetivas de implementao e execuo das medidas
jurdico-formais j existentes, assim como o desenho e implementao de
medidas especificas de mitigao dos efeitos que ter a construo da represa
Belo Monte sobre o territrio e a vida destas comunidades em isolamento;
2) Adote medidas para proteger a sade dos membros das comunidades
indgenas da bacia do Xingu afetadas pelo projeto Belo Monte, que incluam
(a) a finalizao e implementao aceleradas do Programa Integrado de
140

Pdua Fernandes, Para que servem os direitos humanos? Coimbra: Angelus Novus, 2009, p.68.

44

Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

Sade Indgena para a regio da UHE Belo Monte, e (b) o desenho e


implementao efetivos dos planos e programas especificamente requeridos
pela FUNAI no Parecer Tcnico 21/09, recm enunciados; e
3) Garanta a rpida finalizao dos processos de regularizao das terras
ancestrais dos povos indgenas na bacia do Xingu que esto pendentes, e
adote medidas efetivas para a proteo de mencionados territrios ancestrais
ante apropriao ilegtima e ocupao por no-indgenas, e frente a
explorao ou o deterioramento de seus recursos naturais.
Adicionalmente, a CIDH decidiu que o debate entre as partes no que se
refere a consulta prvia e ao consentimento informado em relao ao
projeto Belo Monte se transformou em uma discusso sobre o mrito do
assunto que transcende o mbito do procedimento de medidas
cautelares [grifo nosso]141.

Cabe ressaltar que no houve retratao ou pedido de desculpas por parte da


CmIDH, e ainda menos extino ou suspenso das medidas cautelares. O que ocorreu,
sem dvida, foi a modificao de seu contedo, especialmente a supresso da polmica
recomendao relativa suspenso imediata do processo de licenciamento da obra.
Resta a questo: se o debate transcende o procedimento de medidas cautelares da
CmIDH, o caso no deveria ser de pronto encaminhado CrIDH? No havendo
interrupo urgente da obra, tudo indica que a produo de efeitos de uma futura
deciso da CrIDH em favor dos peticionrios estar parcial ou totalmente prejudicada.
Malgrado o recuo parcial da CmIDH, o Brasil no enviou representante
audincia que deveria discutir o caso, em 27 de outubro de 2011, em Washington. Teria
sido a primeira ausncia brasileira diante uma convocao do SIDH142, assim explicada
141

CmIDH, Relatrio anual de 2011, 33, p.83.


A postura do Brasil tem poucos precedentes na Histria, e pode ser comparada de Trinidad e Tobago
(1998) e do Peru (1999) que, governado por Fujimori e insatisfeito com as decises da Comisso e da
CrIDH, ameaou sair do SIDH. Vrios especialistas da regio tm avaliado que o Brasil passou a
desempenhar, a partir deste ano, um papel chave para debilitar a Comisso Interamericana. Em toda a
histria da participao no sistema interamericano, esta a primeira vez que o Brasil falta uma reunio de
trabalho convocada pela CmIDH. A deciso expe a covardia de um governo que, sabendo das
ilegalidades e arbitrariedades cometidas no processo de licenciamento e construo de Belo Monte, evita
ser novamente repreendido publicamente pela CmIDH. Mas no s isso: o Estado brasileiro d ao mundo
um triste exemplo de autoritarismo e truculncia, deixando claro que o pas estar fechado para o
dilogo quando for contrariado em instncias internacionais [grifo nosso], Quem no deve, no teme
Governo brasileiro foge de audincia sobre Belo Monte na Comisso de Direitos Humanos da OEA,
nota de 24/10/2012, assinada por Movimento Xingu Vivo para Sempre, Justia Global, Sociedade
Paraense de Defesa dos Direitos Humanos, Prelazia do Xingu, Conselho Indigenista Missionrio
Dignitatis Assessoria Tcnica Popular, Movimento de Mulheres de Altamira Campo e Cidade, Rede
Justia nos Trilhos, Associao dos Indgenas Juruna do Xingu do KM 17, Mutiro pela Cidadania e
Mariana Criola Centro de Assessoria Popular, disponvel em <http://global.org.br>.
142

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Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

pelo j citado Ministro brasileiro de Minas e Energia, Edison Lobo:


Em primeiro lugar, a manifestao que houve de uma comisso da OEA.
Em segundo lugar, o Brasil um pas soberano, faz as coisas direito. Ns
temos orgulho da nossa matriz energtica limpa e vamos perseverar nela. No
estamos sujeitos a interveno de quem quer que seja [grifo nosso]143.

Cerca de um ms depois, o mesmo Ministro complementou sua anlise do caso:


Eu chego a pensar que aqueles que se manifestam no exterior contra ns o fazem
por inveja, alm da m f[grifo nosso]144.
Na citada audincia, os invejosos em questo apresentaram, CmIDH e a uma
cadeira vazia, documentos que procuram comprovar a falta de consulta prvia s
comunidades indgenas e a existncia de novos casos de ameaas a lideranas, alm do
aumento exponencial de doenas entre indgenas e dos casos de violncia no Municpio
de Altamira aps o incio das obras de Belo Monte145. Manifestaram igualmente a
expectativa de que diante das ilegalidades do processo e do descumprimento de
tratados internacionais e das determinaes da CmIDH, o Estado brasileiro fosse
levado Corte146.
Em nossa opinio, no h dvida de que o Estado brasileiro tem a faculdade,
legal e legtima, de discordar do contedo e da oportunidade das medidas cautelares
da CmIDH, critic-las publicamente e contest-las com firmeza.
Entretanto, queremos chamar a ateno para a diferena entre:
a) divergir, no mbito da instituio e junto opinio pblica, da adoo de
cautelares, demonstrando objetivamente a ausncia de urgncia, gravidade e
irreversibilidade dos danos, ou questionando o alcance da competncia da
instituio no caso concreto, o que rotineiro em qualquer contencioso; e
143

Entrevista concedida Fbio Amato, Brasil soberano, diz Lobo sobre recusa a discutir Belo
Monte, G1, Braslia, 25/10/2011. Disponvel em <http://g1.globo.com>.
144
Vinicius Konchinski, Para ministro, crticas a Belo Monte so motivadas por inveja e m-f,
Agncia Brasil, 21/11/2011, disponvel em <http://agenciabrasil.ebc.com.br>.
145
Justia Global, Belo Monte: Aps boicotar audincia, Brasil cobrado na CIDH/OEA, Destaque,
28/10/2011, disponvel em <http://global.org.br/programas/belo-monte-apos-boicotar-audiencia-brasil-ecobrado-na-cidhoea/>.
146
Ibid.

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2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

b) desqualificar publicamente uma instituio internacional de proteo aos direitos


humanos e sua possibilidade de adotar medidas de urgncia, negar-se a
comparecer a suas instncias, recolher sua representao e reter sua contribuio
oramentria, alm de agir, em foros paralelos, para enfraquec-la e restringirlhe competncias.
Trata-se de dois planos de reao distintos: a contestao inteligente e viva s
pode valorizar o sistema, mesmo (e sobretudo) quando este reconhece a pertinncia
daquela; j o boicote, conduz ao descrdito ou mesmo runa.
Incontveis analistas atribuem a truculncia da resposta brasileira reao
visceral da Presidenta Dilma Roussef, tanto por seu apego ao j referido PAC, como
por sua propalada averso a crticas, ou sua especial dificuldade de receber lies sobre
direitos humanos147.
Reconhecendo a multicausalidade da resposta brasileira, consideramos que
outros trs elementos podem ter predominado: a) uma espcie de ao preventiva
quanto reao internacional a futuras obras na Amaznia; b) o escasso custo poltico
interno da reao, apoiado no desconhecimento generalizado sobre o SIDH, na fcil
capilaridade de refres nacionalistas e na pfia mobilizao popular concernente Belo
Monte; c) a ideia de que, atualmente, a OEA necessita mais do Brasil do que o
Brasil da OEA148.
Enfim, a malfadada audincia da CmIDH sobre Belo Monte engendrou o fato
que d origem ao nome do presente artigo: face ausncia do governo brasileiro, os
representantes das comunidades indgenas decidiram entregar um documento s
autoridades nacionais no dia seguinte, em outra audincia, consagrada ao Caso Maria da
Penha. Nela, um Brasil presente relatou seus esforos para o cumprimento das
recomendaes da CmIDH.

147
148

Opinies recolhidas por Paulo Sotero, op.cit., part. pp.109-110.


Expresso de um funcionrio brasileiro no identificado, relatada por Sotero, ibid., p.111.

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2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

2.2. A quem e para qu serve o SIDH


Em obra de referncia sobre a litigncia junto ao SIDH, Evorah Cardoso
demonstra que os atores no estatais, mais do que a soluo de casos concretos e a
reparao individual das vtimas, demandam decises que gerem o mximo de impacto
na poltica de direitos humanos no mbito domstico dos pases da regio, ou que
inovem os standards regionais de proteo de direitos humanos149.
A consulta aos atores brasileiros do SIDH confirma largamente esta ideia. Um
exemplo significativo o dos camponeses, eis que metade das sentenas condenatrias
do CrIDH relativas ao Brasil e numerosas peties endereadas CmIDH versam sobre
violaes de direitos humanos ocorridas na zona rural brasileira. Segundo o Movimento
dos Sem-Terra (MST), o SIDH possui trs papis principais: fiscalizao dos
processos judiciais no Brasil; visibilidade da violncia no campo para a sociedade
brasileira; e ltimo recurso de amparo quando as instituies estatais apoiam, em
determinadas regies, as aes repressivas150.
Claudio de Oliveira, membro da secretaria regional do MST do Paran, revelounos a importncia do SIDH no debate interno:
(...) Ento ns precisamos saber como ns vamos nos defender na sociedade, como ns
vamos debater l na sociedade que ns no somos violentos, que o latifndio violento.
(...) Quando a gente leva o caso pra l, o objeto especfico aquela violao, a vida do
Sebastio Camargo Filho, a vida do Stimo Garibaldi, que foi tirada aqui num
contexto de conflito pela terra e foi por uma milcia privada contratada por fazendeiros
(...). Ento quando a CrIDH julga em favor da demanda apresentada l, ou seja, contra a
milcia privada e contra o distanciamento do Estado em resolver esses conflitos, ela
uma parcela desse debate que a gente pretende fazer na sociedade. (...) Tira os fatos da
nossa cidade e do nosso Estado e leva ela pra quantas instncias a gente puder a nvel
internacional151 .

Por outro lado, para uma parte das vtimas, a litigncia perante o SIDH est
relacionada com a ausncia de respaldo jurdico interno, seja por questes de ordem
poltica ou processual. Giovani Braum, lder do MST em Querncia do Norte (PR),
149

Op.cit., p.141.
Para um relato completo desta pesquisa de campo, v. Rasa Ortiz Cetra, O SIDH e as violaes dos
direitos do homem ocorridas na zona rural brasileira. Relatrio Final de junho de 2012. Pesquisa
financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP), sob a orientao de
Yi Shin Tang (IRI/USP).
150

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(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

quando indagado sobre as razes do elevado nmero de casos desta regio


encaminhados ao SIDH, afirmou:
Ento assim, o fato de se recorrer CrIDH Internacional tudo isso. Ento
quer dizer, o que que eu consigo buscar aqui? Sendo que h uma parceria do
Estado, do latifndio e da justia? Que dizer, todos contra o MST. Ento voc
no tinha o mecanismo de confiar. (...) Por que esses processos? Porque aqui
voc no tinha a quem recorrer. Voc chegava no Frum e corria o risco de
ser preso pelo fato de voc ser do movimento 152 .

Aqui emerge outro aspecto importante do papel do SIDH para as populaes por
ele protegidas: a sensao de justia e amparo. Giovani Braun, ao falar de Iracema
Garibaldi (viva de Stimo Garibaldi), destacou esse fato:
(...) era o sonho dela: eu quero um dia que tenha justia. E nis falava pra
ela: enquanto nis tiv fora e tiv condio de fazer o trabalho, a gente vai
luta junto. Podemo no ter sucesso, mas enquanto tive mecanismo legal de
fazer nis vai faz. E foi isso que a gente fez [referncia ao SIDH] 153 .

De fato, Dona Iracema descreve o momento da audincia, em San Jos, como a


nica oportunidade que teve, at hoje, de ser ouvida por um juiz imparcial:
Na hora l [na Corte] me deu bem essa idia de falar assim. , a gente ficou
apavorado, no queria que acontecesse isso, mas se o povo no tivesse
coragem de enfrentar o que que tivesse, ningum tinha um pedao de terra
hoje, porque o governo no faz nada. Graas a Deus que ele [o Stimo
Garibaldi] teve coragem de enfrentar, de lutar ali. No foi s o Stimo que
perdeu a vida154.

O resultado destas pesquisas permite avaliar criticamente a suposta averso


ideolgica do PT [Partido dos Trabalhadores] e de seus aliados em relao OEA,
tambm compartilhada por amplos setores do Ministrio das Relaes Exteriores e da
academia brasileira, que se teria agravado durante a recente crise hondurenha de
2009155. Caso o ataque frontal do Brasil ao SIDH derive realmente desta averso,
151

Entrevista realizada por Rasa Ortiz Cetra, no dia 06/10/2011, em Curitiba, PR.
Entrevista realizada por Rasa Ortiz Cetra, no dia 08/10/2011, em Querncia do Norte, PR.
153
Ibid.
154
Entrevista realizada por Rasa Ortiz Cetra, no dia 08/10/2011, em Querncia do Norte, PR.
155
El apoyo al presidente Zelaya coloc a Brasil y a Estados Unidos en los polos opuestos de la crisis, y
reaviv en Brasilia la percepcin de que la OEA era una institucin frgil y demasiado sensible a las
presiones polticas de Washington, donde precisamente la organizacin tiene su sede desde su fundacin
en 1948. En este contexto, no es sorprendente que los postulados optimistas acerca del rol creciente de la
152

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(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

estamos diante de uma profunda incompreenso, tanto da conjuntura internacional como


do prprio SIDH. Se a identificao entre a OEA e os interesses dos Estados Unidos
parece lgica, a diferena entre OEA e SIDH tambm o . No se pode olvidar a
resistncia absoluta e os boicotes frequentes dos Estados Unidos ao SIDH. Alis, de
regra, o comportamento de potncia que traz consigo o hermetismo em relao a
controles internacionais das violaes dos direitos humanos156.
Por outro lado, o SIDH exclui a arbitrariedade ou a hegemonia dos Estados
Unidos sobre os demais pases no apenas porque institucionalizado e porque os
Estados Unidos no fazem parte do sistema, mas tambm porque os contedos
normativos que assegura geram frequentes conflitos com as normas servis ao poderio
econmico ou militar. Assim, a internacionalizao do direito que o SIDH consagra a
universalizao dos direitos humanos, e no o direito transnacional para abertura de
mercados, atrao e proteo dos investimentos internacionais. O problema que
quando as interaes entre diferentes ordens jurdicas ocorrem para assegurar o
cumprimento de normas internacionais de direitos humanos pelos Estados, h um efeito
transversal de ameaa primazia dos interesses econmicos e do direito que a eles
corresponde157.
Por tudo isto, curioso que se perceba como ingerncia externa uma medida
internacional que recomenda a suspenso do licenciamento de uma obra em nome dos
direitos humanos, e no a deciso nacional de realizao, a qualquer custo, de uma obra
que pretende facilitar a atrao de investimentos estrangeiros. Observe-se, ento, no
caso de Belo Monte, a absoluta artificialidade da dicotomia externo/interno. No caso do
SIDH, o recurso de indivduos, grupos e organizaes a mecanismos institucionalizados
de proteo dos direitos humanos representa exatamente o contrrio de qualquer forma
de imperialismo.
OEA en un mundo en transicin () tuvieran pocos adeptos dentro del Gobierno de Lula. Ms bien al
contrario, la aversin ideolgica de la izquierda brasilea hacia la OEA se ha hecho cada vez ms patente.
La situacin no ha mejorado en los primeros meses del actual Gobierno de Dilma Rousseff, sino ms bien
al contrario. La desconfianza creciente que marc los ocho aos de la Administracin de Lula se torn
sbitamente en una ira mal disimulada a partir de abril de 2011, Paulo Sotero, op.cit., p. 105.
156
Ver, por ex., Helen Keller e Daniela Thurnherr, Taking international law seriously : a European
perspective on the U.S. attitude towards international law. Berna: Staempfli, 2005.

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(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

A propsito, verdade que as organizaes da sociedade civil brasileira foram


inicialmente tmidas em recorrer s instncias internacionais, provavelmente em funo
da demora do Brasil em participar mais plenamente do regime internacional de direitos
humanos158. Naquela poca, o fato de que poucas entidades, quase sempre
internacionais159, eram capazes de promover o litgio estratgico junto ao sistema
interamericano, tambm contribuiu para que decises do SIDH fossem, por vezes,
falsamente identificadas como ingerncia estrangeira. Portanto, foi fundamental buscar
a ampliao do nmero de organizaes brasileiras atuantes junto ao SIDH160.
Dificilmente, porm, a origem de um litgio puramente nacional, como demonstra a
figura seguinte.

Figura 4 - Ciclo de vida estratgico no sistema interamericano161

157

Ver Mireille Delmas-Marty, Les forces imaginantes du droit, vols. I a IV, Paris: Seuil, de 2004 a 2011.
Mrcia Nina Bernardes, op.cit., p.141.
159
ONGs internacionais so organizaes que se apoiam no direito internacional e atuam em dois ou
mais pases. As atividades destas organizaes ajudam a ampliar o espao para a discusso sobre os
direitos humanos no plano internacional e a criar uma estrutura de ao comum para todos que atuam nos
sistemas internacionais, cf. Olaya Slvia Machado Portella Hanashiro, O sistema interamericano de
proteo aos Direitos Humanos, So Paulo: Edusp/FAPESP, 2001, p.44.
160
James Cavallaro, op.cit., p.84.
161
Evorah Cardoso, op.cit., p.66.
158

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Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

A imbricao entre organizaes locais e internacionais representada pela Figura


4 configura uma rede de trabalho que positiva por muitas razes. Geralmente, as
vtimas e seus familiares no dispem de recursos tcnicos e financeiros para apresentar
uma petio e acompanh-la ao longo de anos: como o SIDH no pode fazer uma
investigao motu proprio em casos individuais, a iniciativa para isso depende dos
Estados ou da sociedade civil162. Da deriva a dificuldade material de acesso ao SIDH:
sem financiamento, as organizaes no podem custear o litgio ante o sistema
interamericano, que pode chegar soma de 80 mil dlares por caso, contando as
despesas do litgio nos planos nacional e internacional, inclusive viagens a Washington
e San Jos para audincia163. evidente que a capacidade de estabelecer alianas com
entidades que alcanaram alto grau de especializao neste tipo de litgio decisiva para
que as lutas sociais no se esgotem no plano nacional. No SIDH, dentre todos os atores
no estatais participantes, desponta o trabalho do CEJIL, responsvel pela
representao da maioria dos casos que chegam CrIDH, sendo a ONG que mais
articula atores domsticos e internacionais para o uso estratgico do SIDH164.
evidente que as vtimas e as organizaes reconhecem os limites e defeitos do
sistema, e teriam valiosas propostas para o seu aperfeioamento. No entanto, as atuais
propostas de reforma do SIDH parecem obedecer a outros interesses.

2.3. O papel do Brasil na reforma da OEA


Cerca de dois meses aps o imbrglio de Belo Monte, a 41 Assembleia Geral da
OEA, de 2011, ocorrida em El Salvador, foi palco de mais uma ofensiva da diplomacia
brasileira contra o SIDH. Nos bastidores da Assembleia, circulavam propostas que iam
da modificao do regulamento da CmIDH, retirando-lhe a possibilidade de adotar
medidas cautelares, at sua simples extino. Mas a Assembleia de El Salvador
decidiu continuar o amplo processo de reflexo sobre o Sistema Interamericano de
Promoo e Proteo dos Direitos Humanos, em especial sobre os seguintes assuntos:
162

Olaya Hanashiro, op.cit., p.45.


Evorah Cardoso, op.cit., p.79.
164
Ibid., p.143.
163

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Texto apresentado no Seminrio Internacional Limites e Possibilidades da Justia de Transio Impunidade, direitos e democracia (Porto Alegre,
2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
Ministrio da Justia e pelo IDEJUST, com apoio da CAPES, da FAPERGS e do CNPq. Publicado em: Jos Carlos Moreira da Silva Filho e Marcelo Torelly
(orgs.). Justia de Transio nas Amricas: olhares interdisciplinares, fundamentos e padres de efetivao. Belo Horizonte: Forum, 2013. Difuso
gentilmente autorizada pelos organizadores.

i. Principais desafios enfrentados pelo Sistema Interamericano para


promover e proteger os direitos humanos no Hemisfrio; ii. Possveis aes
para fortalec-lo e aperfeio-lo; e iii. Pertinncia da convocao de uma
Conferncia Interamericana sobre Direitos Humanos[grifo nosso]165.

A aluso a uma eventual conferncia intergovernamental serviu para aventar a


possibilidade de modificao do texto da Conveno. Em 29 de junho de 2011, o
Conselho Permanente da OEA decidiu criar um Grupo de trabalho especial de reflexo
sobre o funcionamento da CmIDH para o fortalecimento do SIDH [grifo nosso]. Apesar
do nome, a sociedade civil, o mundo acadmico e a prpria CmIDH suspeitavam de que
o seu verdadeiro escopo fosse o enfraquecimento do sistema. De fato, ao definir a
agenda de trabalho,
somente foram includos os temas que evidentemente representam um
incmodo para os Estados e no outros que so prioritrios para o
fortalecimento do SIDH, como o cumprimento e a implementao das
decises, a eleio de autoridades e integrantes tanto da CmIH como da
CrIDH, ou o acesso das vtimas ao sistema, entre outros. Finalmente, a
agenda incluiu os seguintes temas: a designao do Secretrio Executivo da
CmIDH, os desafios e objetivos de mdio e largo prazo, as medidas
cautelares, os assuntos de procedimento na tramitao de casos e peties
individuais, as solues amistosas, os critrios para construo do Captulo
IV do relatrio anual da CmIDH, a promoo dos direitos humanos e o
fortalecimento financeiro do SIDH[grifo nosso]166.

Cabe esclarecer que o Captulo IV acima referido refere-se parte do relatrio


anual dedicada situao dos direitos humanos nos pases membros que foram objeto
de especial ateno da CmIDH. Nenhum Estado gosta de aparecer neste captulo,
destinado a chamar ateno sobre aqueles pases em que a CmDH registra maior
nmero de violaes de direitos humanos ou aqueles em que as violaes possuem uma
magnitude maior167. O Captulo IV do Relatrio de 2011, por exemplo, consagrou-se
Colmbia, Cuba, Honduras e Venezuela168. No por acaso, Colmbia e Venezuela
165

AG/RES. 2675 (XLI-O/11) Fortalecimento do SIDH em cumprimento dos mandatos emanados das
Cpulas das Amricas, 07/06/2011.
166
Victoria Amato, Uma mirada al proceso de reflexin sobre el funcionamiento de la CIDH, Aportes
DPLf 2012, n.16, p.5. Disponvel em <http://www.dplf.org/uploads/1338931610.pdf>.
167
Ibid., p.8.
168
Segundo a CmIDH, la elaboracin de informes sobre la situacin de derechos humanos en pases de
la regin ha constituido una de las principales herramientas de trabajo de la Comisin desde el inicio de
su mandato, prctica que cont con la aprobacin de la Asamblea General de la OEA, que en distintas

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2/04/2012), organizado pelo Grupo de Pesquisa CNPq Direito verdade e memria e justia de transio da PUC/RS, pela Comisso de Anistia do
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dominaram o debate sobre as mudanas na metodologia e nos critrios de construo


deste captulo.
Em outubro de 2011, entidades da sociedade civil apresentaram um documento
fundamental para a compreenso dos desafios do processo de reforma, no apenas
reivindicando a participao social ampla e inclusiva, mas propondo igualmente uma
correo de rumo na pauta do grupo de trabalho:
es fundamental que los Estados desarrollen mecanismos adecuados para el
cabal cumplimiento de las reparaciones dispuestas por la Comisin y la
CrIDH en el marco del trmite de casos concretos, as como para que ambos
rganos del Sistema mejoren sus actuales herramientas de supervisin y
seguimiento de sus decisiones. Sumar el anlisis de estas cuestiones en el
marco de la agenda del Grupo de Trabajo es un objetivo impostergable para
poner en accin las intenciones de fortalecimiento vertidas hasta hoy 169.

Em dezembro de 2011, o governo brasileiro apresentou ao grupo de trabalho um


documento com propostas de reforma, grande parte delas direcionada s medidas
cautelares170. Consoante o Brasil, a CmIDH deveria definir com preciso os critrios
aplicveis s situaes graves, urgentes e que representem um dano iminente para a
pessoa, alm de explicar os elementos que caracterizam a gravidade a urgncia e a
iminncia de dano irreparvel para a pessoa em cada caso concreto. Ora, tais critrios
j existem, e foram desenvolvidos com ainda maior clareza a partir das sucessivas
reformas do regulamento da CmIDH. Ao referir outros mecanismos e salvaguardas j
existentes, o Brasil tambm acentuou aspectos como o carter quase-jurisdicional e
recomendatrio das decises, a regra geral de necessidade de consulta prvia ao Estado
oportunidades adopt resoluciones para que la CIDH le diera seguimiento a la situacin de los derechos
humanos en distintos pases. Desde su primer informe Anual a la Asamblea General de la OEA en 1969,
la Comisin incluy informacin y observaciones sobre pases especficos y fue a partir de 1977 que la
Comisin comenz a publicar esa informacin de manera sistemtica, utilizando distintos ttulos,
captulos o secciones, pero en esencia lo que se ha convertido en el actual Captulo IV, Relatrio anual
de 2011, p.317.
169
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Conectas Direitos Humanos, Centro
de Estudios Legales y Sociales (CELS), Instituto de Defensa Legal (IDL), Due Process of Law
Foundation (DPLF) e Fundacin Construir (com a adeso de Asociacin Interamericana para la Defensa
del Ambiente, Asociacin por los Derechos Civiles (ADC), Centro de Derechos Humanos Miguel Agustn
Pro Jurez , Corporacin Humanas, Coordinadora Nacional de Derechos Humanos e Justia Global),
Aportes para una agenda integral para el fortalecimiento del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos, p.6. Disponvel em
<http://www.conectas.org/arquivos/Aportes_FortalecimentoSIDH_docconjunto.pdf>.

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envolvido numa cautelar e a necessidade de ter em conta motivos de fora maior que
impeam o Estado de acatar tais medidas.
Mais de seis meses e vinte reunies depois, notou-se que o grupo trabalho deu
lugar a um grande exerccio de catarse por parte dos Estados, no qual a reao
desmedida do Brasil sobre Belo Monte abriu a porta para que outros Estados
apresentassem propostas que debilitam gravemente o sistema; foi o caso do Equador,
que atacou fortemente a Relatoria para a Liberdade de Expresso171.
Assim, para obter apoio de outros pases para a reforma da CmIDH, entre eles
dos Estados Unidos, o Brasil terminou por conferir legitimidade a propostas
semelhantes s suas, ainda que por motivos distintos, apresentadas pelos governos
Colmbia, do Equador e da Venezuela172. O descontentamento deste grupo de pases
com o trabalho da CmIDH est relacionado a diversos episdios.
Um deles a deciso da CrIDH que ordenou Venezuela, e particularmente ao
seu Conselho Nacional Eleitoral, que suspendesse qualquer impedimento ao exerccio
dos direitos polticos de Lpez Mendoza, adversrio do Presidente Hugo Chavez173.
Outro foi a outorga de medidas cautelares, pela CmIDH, em favor da liberdade de
expresso dos diretores do jornal equatoriano El Universo, rus num processo por
injria e calnia que contra eles moveu o Presidente do Equador, Rafael Correa 174. Para
Correa, a CmIDH est totalmente influenciada pelos pases hegemnicos, pelo
oenegesmo e pelos interesses do grande capital175.
Em junho de 2012, a 42 Assembleia Geral da OEA abriu-se sob forte presso,
em Cochabamba, Bolvia. Alguns Estados no hesitaram em acenar com a possibilidade
de extino da organizao:
170

GT/SIDH/INF. 48/11, de 06/12/2011.


El propsito de cada una de las propuestas de Ecuador estaba dirigido a debilitar la Relatora y a
quitarle las funciones que tiene desde su creacin hace ms de diez aos, Victoria Amato, op.cit., p.8.
172
Paulo Sotero, op.cit., p.108.
173
CrIDH, Caso Lpez Mendoza v.Venezuela, sentena de 1/09/2011, p.83.
174
CmIDH, MC 406/11 Emilio Palacio, Carlos Nicols Prez Lapentti, Carlos Prez Barriga y Csar
Prez Barriga. Sob forte presso, a CmIDH suspendeu ditas medidas cautelares, em maro de 2012.
175
AFP, Violento ataque de Correa a la prensa en la OEA, El Comercio, 04/06/2012. Disponvel em
<http://www.elcomercio.com>.
171

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Anfitrio do encontro, o presidente boliviano Evo Morales disse na abertura


da Assembleia que este o melhor momento para reformar a OEA.
Criticando as origens da Organizao como instrumento dos Estados Unidos
desde a sua fundao, Morales considera que existem apenas dois caminhos
para a instituio: ou ela morre a servio do Imprio', ou ela renasce para
servir aos povos do continente americano. Outros pases tambm se alinham
aos pedidos para uma reviso profunda da entidade. Ou a OEA promove
uma reforma ou ela est condenada a desaparecer, afirmou o ministro das
Relaes Exterior do Equador, Ricardo Patio. O chanceler brasileiro
Antonio Patriota tambm manifestou a defesa por reformas que
garantam a legitimidade do trabalho da CmIDH e da CrIDH. (...) O
presidente do Equador, Rafael Correa, convidado por Evo Morales para
participar da Assembleia nesta segunda-feira, disse que ir ao evento para
denunciar a burocracia internacional que se considera acima dos interesses
dos governos [grifo nosso]176.

Para Beatriz Affonso, Diretora do Programa para o Brasil do CEJIL, o Brasil se


encontra em plena crise de autoridade177. Com efeito, de notvel mediador entre os
extremos (por exemplo, entre posies dos Estados Unidos e da Venezuela), o Brasil
passa a uma posio bastante ambgua: no o titular de propostas extremadas, mas
abre flancos para que elas se apresentem; fala em fortalecimento e legitimidade, mas
esposa a pauta que pode levar ao enfraquecimento objetivo da CmIDH. difcil avaliar
o quanto Braslia aposta na restrio dos poderes da CmIDH, pois as barganhas em
curso entre os Estados americanos excedem largamente o mbito da OEA. O risco de
que o Brasil, embora declare no trabalhar contra o SIDH, acabe por compromet-lo
seriamente178.
Para melhor compreender a posio brasileira, a ONG brasileira Conectas
Direitos Humanos solicitou por duas vezes, em diferentes nveis hierrquicos, a
correspondncia oficial entre o Ministrio das Relaes Exteriores e a Misso do Brasil
junto OEA, em Washington. O Itamaraty respondeu que os documentos solicitados
esto classificados como reservados, secretos e ultrassecretos, o que garantiria seu sigilo
por at 25 anos, prorrogveis por mais 25 nos casos mais restritos179. A Conectas
176

Comisso de Direitos Humanos gera polmica em Assembleia da OEA, RFI, 04/06/2012, disponvel
em <http://www.portugues.rfi.fr>.
177
Entrevista concedida s autoras por telefone, em 05/07/2012.
178
Assim, o Brasil estaria, segundo Beatriz Affonso, jogando o beb e a gua do banho fora, cf. Na
Bolvia, OEA discute direitos humanos, Folha de S.Paulo, 02/06/2012.
179
Com base na Lei de Acesso Informao, Conectas quer entender posio do Brasil no processo de
fortalecimento do Sistema Interamericano de Direitos Humanos da OEA, So Paulo, 17/07/2012.

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recorreu, ento, Controladoria Geral da Unio (CGU): j que a transparncia a


regra e o sigilo, a exceo, o Itamaraty deve apresentar embasamento satisfatrio de
como a segurana da sociedade ou do Estado so colocadas em risco pelas informaes
contidas nesses telegramas diplomticos180.
Ao menos por enquanto, as propostas do Grupo de Trabalho, embora aprovadas
pelo Conselho Permanente da OEA181, no foram aprovadas pela Assembleia. Estima-se
que sejam discutidas numa assembleia extraordinria da OEA, prevista para o primeiro
semestre de 2013. Sem a pretenso de esgotar a profunda anlise que tais propostas
merecem, fundamental que faamos ao menos alguns comentrios a respeito.
Em primeiro lugar, embora no figure nos documentos do grupo, amide
referida em bastidores a extino da CmIDH, por vezes apresentada como um avano
em matria de acesso jurisdio regional. Evoca-se para tanto o exemplo do sistema
europeu, em que uma comisso tambm funcionava como filtro das demandas junto
Corte Europeia de Direitos Humanos (situada em Estrasburgo, Frana). Por meio de um
protocolo adicional Conveno Europeia de Direitos Humanos, de 1998, a comisso
foi extinta e os particulares passaram a ter acesso direto jurisdio182. A comparao
inspira cuidados, eis que, no caso das Amricas, se a CmIDH fosse extinta, os pases
que no aceitam a jurisdio obrigatria da CrIDH, entre eles os Estados Unidos,
ficariam desprovidos de controle. Por outro lado, permitir o acesso irrestrito jurisdio
interamericana sem dot-la de meios materiais altura de uma vertiginosa multiplicao
de demandas, resultaria em seu descrdito. Ou seja, extinguir a CmIDH poderia
significar, ainda que indiretamente, o colapso da CrIDH.
Disponvel em: <http://www.conectas.org/institucional/conectas-recorre-a-cgu-para-obter-documentosdo-itamaraty>. Para Lucia Nader, Diretora Executiva da Conectas, infelizmente, a transparncia ativa
um conceito ainda alheio poltica externa brasileira e mesmo um gesto simples como o de pedir
documentos de interesse pblico acaba parecendo algo extraordinrio. (...) se o Brasil realmente no
trabalha contra o Sistema, deveria mostrar as correspondncias que contm as instrues dadas sua
misso na OEA. Em tese, eles acabariam com qualquer dvida, ibid.
180
Camila Asano, ibid.
181
OEA/Ser.G/CP/doc.4675/12, Informe del Grupo de Trabajo Especial de Reflexin sobre el
Funcionamiento de la CmIDH para el fortalecimiento del SIDH, 25/01/2012.
182
Para comparao entre os sistemas europeu e interamericano, ver Kathia Martin-Chenut e Elisabeth
Lambert Abdelgawad (orgs.), Rparer les violations graves et massives des droits de lhomme: la Cour
intramericaine, pionnire et modle? Coleo UMR de Direito Comparado, vol.20. Paris: Socit de
lgislation compare, 2010; e Flvia Piovesan, Direitos Humanos e Justia Internacional..., op.cit.

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Do mesmo modo, no pode haver debate srio sobre o fortalecimento do SIDH


quando no se prioriza a questo oramentria: atualmente, apenas cerca de 4% do
oramento da OEA destinado CmIDH183 e 2% CrIDH184. No contexto da grave
crise financeira que sufoca a OEA, e diante da rigidez de seu oramento, a
sustentabilidade das capacidades adquiridas converteu-se no principal desafio do
SIDH185.
Quanto s repetidas acusaes de que o SIDH no independente, cumpre
resgatar a responsabilidade dos Estados na apresentao de candidatos idneos para os
cargos da CmIDH e da CrIDH. Devem ser pessoas verdadeiramente especialistas em
direitos humanos, que reconheam e entendam o sistema, e que ademais tenham
traquejo poltico em relao aos temas sensveis, pois as decises do SIDH nada mais
so do que o produto do que decidem aqueles que compem estes rgos186, indicados
pelos Estados e eleitos pela Assembleia Geral da OEA.
Outra questo crucial da reforma o debate em torno dos direitos sociais e
coletivos. Entre as propostas do Grupo de Trabalho em relao s medidas cautelares
da CmIDH, encontra-se a de melhorar os mecanismos para determinar e individualizar
os beneficirios187. Uma reforma neste sentido poderia coibir medidas que se destinam
a proteo de coletivos, como o caso de Belo Monte:
Imponer a la CmIDH que otorgue medidas cautelares individuales en
contextos que implican un conjunto de personas, le impone tener que emitir
un nmero sucesivo de medidas con la grave potencialidad de que se
concreten violaciones de derechos humanos que los enfrenten a casos ante el
SIDH. Esta perspectiva es contraria a la naturaleza de proteccin preventiva
del mecanismo y al sentido y fin del sistema de proteccin188.

Por fim, uma reforma do SIDH que no fosse pautada pelos melindres dos
Estados, e sim pela preocupao com a proteo dos direitos humanos, abordaria como
183

Ver <http://www.oas.org/es/cidh/mandato/finanzas/2011esp.pdf>.
Ver <http://www.corteidh.or.cr/donaciones.cfm>.
185
Mara Claudia Pulido, Los desafos presupuestarios y nancieros de la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos de la OEA, Aportes DPLf 2012, n.16, p.59-61.
186
Victoria Amato, op.cit., p. 9.
187
CP/DOC.4675/12, op.cit., p.11, h.
188
Luz Marina Monzn, Reexiones para el debate: las medidas cautelares, Aportes DPLf 2012, n.16,
p.35.
184

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tema prioritrio o dficit de cumprimento pelos Estados das decises da CmIDH e da


CrIDH. Um estudo quantitativo recente indica que
o descumprimento das medidas exigidas pelo SIDH parece notavelmente
difundido. A metade das medidas recomendadas, acordadas ou ordenadas nas
decises pesquisadas se encontra descumpridas e apenas 36% delas foram
cumpridas integralmente. Alm disso, salvo casos excepcionais, o
cumprimento total ocorre depois de um longo perodo de tempo. Em mdia,
os processos interamericanos demandam mais de sete anos desde que uma
petio ingressa no Sistema at a deciso de mrito. A isso se acrescenta o
prazo mdio levado pelos Estados para cumprir total ou parcialmente as
medidas exigidas. Quando cumprem as medidas exigidas, fazem-no em
aproximadamente dois anos e meio para os relatrios finais [da CmIDH] e
em um pouco mais de um ano e meio para as sentenas da CrIDH189.

Para garantir a efetividade do SIDH, urgente que os Estados reformem no


apenas a OEA, mas as suas ordens internas, dotando-as de mecanismos de
implementao das decises da CmIDH e da CrIDH190: quanto mais tais decises
passarem a fazer parte da engrenagem institucional do sistema domstico, mais eficaz
ser o sistema interamericano191. Uma proposta de grande inteligncia, centrada na
cooperao entre jurisdies de distintas esferas, seria a da criao do reenvio
prejudicial interamericano192. Infelizmente, ela no se encontra em pauta.

Consideraes finais
Apesar de seus limites, o SIDH tem cumprido a sua principal funo: mais do
que chamar a ateno para violaes de direitos humanos, o sistema gera tenses em
torno delas. O carter transversal destas tenses eleva a capacidade de interlocuo das
189

Fernando Basch et al., A Eficcia do Sistema Interamericano de Proteo de Direitos Humanos: Uma
Abordagem Quantitativa sobre seu Funcionamento e sobre o Cumprimento de suas Decises, Revista
Sur 2010, vol.7, n.12, p. 28.
190
CEJIL, Implementacin de las decisiones del SIDH: Aportes para los procesos legislativos. Buenos
Aires: Center for Justice and International Law - CEJIL, 2009, disponvel em
<http://cejil.org/sites/default/files/implementacion_aportes_para_los_procesos_legislativos_2.pdf.>
Especificamente sobre o Brasil, v. Andr de Carvalho Ramos, A Execuo das Sentenas da CIDH no
Brasil, in Casella et al. (orgs), Direito Internacional, Humanismo e Globalidade, So Paulo: Atlas, 2008,
p. 450-468.
191
Evorah Cardoso, op.cit., p.44.
192
Ver Jnia Saldanha, Bolzan de Moraes e Lucas Vieira, Reenvio prejudicial interamericano: um novo
mecanismo processual para o desenvolvimento do direito internacional dos direitos humanos, in Armin
Von Bodgandi, Flvia Piovesan e Mariela Antoniazzi (coords.), op.cit., p.601-623.

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vtimas e de seus representantes junto ao Estado. Assim, o SIDH contribui para criar
ocasies, fortalecer protagonismos e desequilibrar equaes de poder internas, inclusive
entre atores estatais, a favor das vtimas. Por isto, o grande incmodo causado pelo
SIDH aos Estados , em nossa opinio, a necessidade de tratar de determinados assuntos
fora do conforto domstico e, pior ainda, ser obrigado a abord-los sob a perspectiva do
direito.
Logo, parece-nos que o Brasil, Estado heterogneo por excelncia, comete um
erro substancial ao atacar publicamente e boicotar o SIDH, mas sobretudo ao propor (ou
ser conivente com) mudanas que restrinjam as competncias de seus rgos. Lucia
Nader e Camila Asano observam que o pragmatismo poltico no pode negligenciar a
prevalncia dos direitos humanos na poltica externa:
No caso do Brasil, isso no meramente uma escolha, mas sim uma
obrigao constitucional - decorrente do artigo 4, II [Art. 4 A Repblica
Federativa do Brasil rege-se nas suas relaes internacionais pelos seguintes
princpios: (...) II - prevalncia dos direitos humanos] - bem como
responsabilidade adquirida pelo pas ao ser parte de diversos tratados
internacionais de direitos humanos [grifo nosso]193.

Por fim, as recentes deposies sumrias dos presidentes de Honduras e do


Paraguai comprovam que medidas como as cautelares da CmIDH so mais
necessrias do que nunca em nosso continente. A Presidenta Dilma Roussef
testemunha histrica do que significa a falta de um rgo internacional, especializado
em direitos humanos, capaz de reagir prontamente a graves violaes. Na poca da
ditadura civil-militar brasileira, a debilidade do SIDH em formao, somada
parcialidade de uma OEA refm da guerra fria, ocasionaram uma omisso histrica da
comunidade internacional diante da barbrie que grassava em nosso pas. No se trata
de esperar uma ao unilateral, fundada numa seletiva responsabilidade de proteger,
mas de contar com um sistema regional que poderia inibir mpetos golpistas e evitar que
eles restassem impunes. A complexidade dos golpes contemporneos, forjados em
parlamentos avessos a mudanas estruturais, exige no apenas um sistema internacional
193

Reflexes sobre a Poltica Externa em Direitos Humanos do Governo Lula, in Marilene de Paula
(org.), Nunca antes na histria desse pas...? Balano das polticas pblicas da Era Lula, Rio de Janeiro:
Fundao Henrich Boll, 2011, p.130. Disponvel em <http://www.br.boell.org>.

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de controle, mas que este seja prestigiado, tecnicamente qualificado e altamente


institucionalizado.
Por tudo isto, o Brasil, apesar das pontuais divergncias, naturais no seio de
qualquer mecanismo de controle, deveria ser o maior defensor do SIDH.

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