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DOI: 10.4215/RM2014.1303. 0002

DESIGUALDADES SOCIOESPACIAIS E REAS


DE VULNERABILIDADES NAS CIDADES
social and spatial inequalities and areas of vulnerability in the cities

Nelba Azevedo Penna *


Ignez Barbosa Ferreira **
Resumo
Propomos abordar a discusso da questo da vulnerabilidade social, a partir de uma perspectiva territorial e
social, entendida como um processo no qual interagem as condies do territrio (estrutura de oportunidades) e
as potencialidades da populao que nele habita. De um modo geral, a temtica da vulnerabilidade entendida
em termos ecolgicos e ambientais. No presente trabalho ela definida como um risco social caracterizado
pela concentrao da precariedade de servios coletivos e de investimentos pblicos em infraestruturas no
territrio, que desse modo provocam a desproteo social das comunidades mais carentes. a interao
dessas caractersticas com as sociais, econmicas e culturais da populao do lugar (suas potencialidades)
que resultaria no grau de vulnerabilidade dos lugares. Buscamos analisar aqueles conceitos que nos levam
a realizar uma reflexo a respeito da articulao entre as vulnerabilidades sociais e espaciais, pois essa
articulao que permite interpretar a configurao territorial que rene a materialidade prpria do territrio
e a vida social que anima essa existncia material, dada pela ao das relaes sociais. Assim, esperamos
contribuir para promover o reconhecimento dos direitos individuais, melhorar as condies de vida das
famlias e, ainda mais, o desenvolvimento econmico, urbanstico e social das comunidades.
Palavras-Chave: Vulnerabilidade social e espacial, Estrutura de oportunidades, Desigualdades sociais.

Abstract
We propose to approach the discussion of the issue of social vulnerability, from a territorial and social perspective, understood as a process of interaction between the conditions of the territory (opportunity structure)
and the potential of the population that inhabits it. In general, the issue of vulnerability is understood in
ecological and environmental terms. In this work it is defined as a social risk characterized by the concentration of the precariousness of collective services and public investment in infrastructure in the territory,
which thereby causes a lack of social protection of the poorest communities. It is in the interaction between
the social, economic and cultural aspects of the population and the place they inhabit (its potentialities) that
would result in the degree of vulnerability of those places. We sought to analyze those concepts that lead us
to hold a discussion about the relationship between social and spatial vulnerabilities, it is this articulation
that allows us to interpret the territorial configuration that meets the materiality that is proper to the territory
and the social life that animates this existence, given by the action of social relations. Thus, we hope to
contribute to promote the recognition of individual rights, improve the living conditions of families and,
even more, the economic, social and urban development of communities.
Key words: Social and Spatial vulnerability, Opportunity structure, Social inequalities.

Resumen
Proponemos abordar la discusin de la cuestin de la vulnerabilidad social, desde una perspectiva territorial y social, entendida como un proceso de interaccin entre las condiciones del territorio (estructura de
oportunidades) y el potencial de la poblacin que lo habita. En general, la cuestin de la vulnerabilidad se
entiende en trminos ecolgicos y ambientales. Aqui la se define como un riesgo social que se caracteriza
por la concentracin de la precariedad de los servicios colectivos y la inversin pblica en infraestructuras
en el territorio, que causan la vulnerabilidad social de las comunidades ms pobres. Es la interaccin entre
las caracteristicas sociales de la poblacin , econmicas y culturales (sus posibilidades) que se traducira en
el grado de vulnerabilidad de los lugares. Se analizan los conceptos que nos llevan a mantener una discusin
sobre la relacin entre las vulnerabilidades sociales y espaciales, permitiendo la interpretacin de la configuracin territorial del propio territorio, la materialidad y la vida social que anima a esta existencia, dados
por la accin de las relaciones sociales. Por lo tanto, esperamos contribuir a promover el reconocimiento de
los derechos individuales, mejorar las condiciones de vida, econmicas, sociales y urbanas, de las familias
y las comunidades.
Palabras clave: Vulnerabilidad social y espacial, Estructura de oportunidades, Desigualdades sociales.

(*) Prof Dr da Ps-Graduao em Geografia da Universidade de Braslia - Campus Universitrio Darcy Ribeiro, Instituto
Central de Cincias, Asa Norte, Subsolo, Mdulo 133, Asa Norte, CEP: 70919-970, Braslia (DF), Brasil. Tel: (+55 11) 3307
2373 - nelba@unb.br
(**) Pesquisadora Associada da Universidade de Braslia - Campus Universitrio Darcy Ribeiro, Instituto Central de Cincias,
Asa Norte, Subsolo, Mdulo 133, Asa Norte, CEP: 70919-970, Braslia (DF), Brasil. Tel: (+55 11) 3307 2373 - igcosta@unb.br
Mercator, Fortaleza, v. 13, n. 3, p. 25-36, set./dez. 2014.
ISSN 1984-2201 2002, Universidade Federal do Cear. Todos os direitos reservados.

PENNA, N. A.; FERREIRA, I. B.

INTRODUO

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A reestruturao de reas degradadas e de risco, nas metrpoles e grandes cidades, questo


recorrente nas pesquisas, nas polticas e na gesto urbanas. Com diferentes formas, o problema se
apresenta em contextos territoriais, internacionais e nacionais, distintos. Definida como um risco
social, a vulnerabilidade caracteriza-se pela concentrao da precariedade (ou falta) de servios
coletivos e de investimentos pblicos em infraestruturas (os ativos e as estruturas de oportunidades),
que desse modo provocam a desproteo social das comunidades mais carentes. A vulnerabilidade
pode ou no estar associada a riscos ambientais, como, por exemplo, moradias localizadas em reas
de alta declividade (perigo de deslizamentos e soterramentos de pessoas e habitaes) ou sujeitas
a enchentes.
Kaztman (2000) caracteriza a vulnerabilidade por intermdio dos conceitos de ativos e de
estruturas de oportunidades. Define ativos como o conjunto de recursos, materiales e inmateriales,
sobre los cuales los individuos y los hogares poseen control, y cuya movilizacin permite mejorar
su situacin de bienestar, evitar el deterioro de sus condiciones de vida, o bien disminuir su vulnerabilidad (KAZTMAN, 2000, p. 294). Ou seja, os ativos, formados pelo capital fsico e capital
humano, permitem analisar os meios pelos quais os indivduos e as famlias buscam apropriarem-se
para enfrentar as situaes de dificuldades e melhorar suas condies de vida. Desse ponto de vista,
os ativos so aqueles recursos que permiten el aprovechamiento de las estructuras de oportunidades del Estado, del mercado y de la comunidad (idem, ibidem), principalmente pela formao
de capital humano, cujos atributos bsicos so o estado de sade, a qualificao, as competncias
e as habilidades.
As estruturas de oportunidade so oferecidas pelo Estado, pelo mercado e pela sociedade. O
Estado o que atua de forma mais significativa, por promover as polticas de infraestrutura urbana e
viria, as polticas sociais (habitao, escolas e creches, saneamento bsico) e econmicas (crditos,
mercado de trabalho, financiamento produo). As estruturas de oportunidades esto relacionadas
entre si, pois facilitam o acesso a outras oportunidades, bens e servios. As estruturas de oportunidade constituem as fontes para o acesso aos ativos (KAZTMAN e FILGUEIRA, 2006, p. 72).
Reestruturar reas degradadas, equipar reas carentes e buscar mais equidade na vida urbana
constituem ainda a grande preocupao dos dias atuais para todos aqueles que se ocupam da gesto das cidades. Esses locais so produtos da produo capitalista do espao que valoriza alguns
lugares na cidade em detrimento de outros. Desvalorizados e esquecidos pelo capital, so tambm
abandonados pelo poder pblico e tornam-se os possveis lugares da moradia da populao pobre
e/ou excluda que, vulnervel, se insere informal e precariamente no espao urbano. Assim, esses
locais sem infraestrutura, sem oportunidades de trabalho e de condies de vida formam territrios
de risco que alimentam o ciclo vicioso da imobilidade social. Ferreira, Vasconcelos e Penna
(2008) assim se referem s desigualdades sociais e territoriais:
Desigualdades sociais e territoriais so faces da mesma moeda e se mesclam no espao, se sintetizam
e se expressam como desigualdades scio-espaciais, retroalimentando-se. E na medida em que as
condies de infraestrutura e de vida so melhoradas nesses lugares, a valorizao expulsa os mais
pobres para locais ainda com piores condies. a lgica da produo injusta do espao (FERREIRA,
VASCONCELOS E PENNA, 2008, p. 9).

Admite-se que o territrio no apresenta uma estrutura de oportunidades para a populao que
nele vive, capaz de produzir melhores oportunidades e assistir as populaes carentes, estejam elas
localizadas nas periferias ilegais, ou no. importante observar como a interao dessas carncias
espaciais com as fragilidades sociais, econmicas e culturais da populao do lugar resulta no grau
de vulnerabilidade dos lugares, diminuindo suas potencialidades de enfrentamento das situaes
vivenciadas, em virtude das dificuldades colocadas pela escassez de oportunidades.
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Desigualdades Socioespaciais e reas de Vulnerabilidades nas Cidades

O presente trabalho se prope a enfocar a questo das desigualdades sociais na formao do


territrio das cidades com base no conceito de vulnerabilidade social e espacial. A vulnerabilidade
entendida como uma noo importante para o debate das polticas voltadas para um entendimento
mais amplo das desigualdades, a partir das contradies dos processos que produzem as condies
materiais, imateriais e sociais da vida nas cidades. A gesto e melhoria de reas vulnerveis e a
busca por melhor qualidade na vida urbana da populao carente constituem ainda um desafio para
as polticas pblicas nos dias atuais.
TERRITRIOS VULNERVEIS: contradies e conflitos na apropriao do espao da
cidade
Esse desafio se coloca para a Geografia em termos da reflexo sobre as contradies produzidas
no embate entre o social e o espacial, que gera conflitos na apropriao do espao pelas diversas
classes sociais. Abordagens naturalistas analisam que os riscos so pertinentes a uma localizao
perifrica em reas de riscos habitadas pelos mais pobres, em consequncia dos altos ndices de
pluviosidade, provocando enchentes, ou por causa da alta declividade dos terrenos e da geologia
desfavorvel (deslizamentos), entre outros fatores naturais. Entretanto, o que se observa que os
riscos ambientais sofridos pelas populaes nem sempre so advindos de um desastre natural, mas
das condies de vulnerabilidade vividas pelos grupos sociais nos lugares que eles habitam. Essas
abordagens naturalistas se impem como um paradigma explicativo, porque submete a prtica social
s proposies do ambientalismo. Ou seja, o pensamento social e poltico com as suas prprias
premissas foi subsumido a uma lgica estranha, fora da compreenso dos processos que mobilizam contingentes expressivos de populao urbana (SEABRA, 2003, p. 309). Desse modo, com
a absolvio da poltica, do poltico e do histrico, o crescimento perifrico e desordenado das
habitaes nas cidades que funcionalmente coloca as populaes em risco, como se elas j no
estivessem desabrigadas e vulnerveis, perante os mais diversos tipos de desalentos.
As contradies e conflitos sociais na formao do territrio das cidades constituem, ainda,
um tema de pauta dos estudos urbanos, do planejamento e da gesto das grandes cidades, principalmente no que se refere situao da moradia da populao mais carente.
A cidade a expresso da produo social, da dinmica de transformao e uso do territrio
e dos recursos naturais, na realidade em que vivemos. O direito cidade e justia espacial est
articulado indissociavelmente ao processo atravs do qual o espao produzido e reproduzido nas
relaes sociais estabelecidas. Isso significa pensar a urbanizao e o urbano como expresses do
modelo de sociedade que estamos desenvolvendo. Para tanto, h a necessidade de se buscar a caracterizao da urbanizao e do urbano a partir das foras produtivas que engendram a socializao
e apropriao contraditria, desigual e conflituosa da cidade e do direito cidade, materializada
no processo do desenvolvimento geogrfico do capitalismo. So as contradies da reproduo do
espao urbano e das relaes sociais de apropriao da cidade pelas diversas classes que aparecem
como problemas de gesto da poltica e do planejamento urbanos, pois so processos plenos de
lutas, perdas e ganhos.
O espao urbano entra no circuito de produo e consumo da sociedade com as contradies e
luta pelo espao pelos mltiplos interesses (dos movimentos sociais, das polticas pblicas, da ao
regulatria dos governos, da ao dos mecanismos imobilirios e empresariais, dentre outros). A
iniciativa privada, e at mesmo individual, de produo dos negcios imobilirios na cidade valoriza
os capitais e os empreendimentos das empresas, amplia seus negcios para reas perifricas em
grandes e luxuosos condomnios, expandindo a cidade para abrir frentes a seus investimentos, a
partir de grandes operaes urbanas, jogando a periferia, cada vez mais, para longe das centralidades.
A variedade de fatores, controversos e/ou difceis de identificar com preciso, e o carter multidimensional do fenmeno da vulnerabilidade fazem com que a problemtica urbana seja tratada
pontualmente pelas anlises cientficas e pelas polticas pblicas. No sentido de enfrentar essas
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dificuldades analticas que esta questo vem sendo colocada em termos de vulnerabilidade, a
fim de garantir um teor explicativo que expresse a conjuntura de carncias, para alm da simples
relao de pobreza e renda. O poder pblico vem sendo definido como o principal ator poltico
desse processo que necessita de polticas mais inovadoras para criar as condies sociais gerais de
produo socioeconmica e prover a sociedade de equipamentos e infraestruturas para a insero
mais justa e igualitria dos moradores na cidade. Essa funo vem sendo atribuda historicamente
ao Estado. Entretanto, assiste-se ao fato de que viver em risco, sem assistncia e garantias sociais,
tem sido uma caracterstica da vida das populaes de menores atributos, pois as responsabilidades
provindas do poder pblico vm sendo, cada vez mais, diminudas (KOVARIC, 2009). Os traos
da vulnerabilidade esto se acentuando nos espaos urbanos, onde so frgeis e precrias as relaes produzidas entre trabalho, moradia, educao, sade e lazer, e das condies necessrias para
alcanar a almejada ascenso social.
No mbito internacional, a vulnerabilidade uma questo que tem sido amplamente analisada nos debates sobre polticas pblicas voltadas para a reduo da pobreza, visando promoo
positiva da mobilidade social e melhoria das condies da habitao e da cidadania da populao
(empoderamento). No se trata mais de simplesmente diminuir a pobreza ou combater a excluso,
muitas vezes com programas paternalistas. Para Kowarick (2009), a questo da vulnerabilidade
envolve a relao entre Estado e sociedade que expe a dificuldade em expandir os direitos de
cidadania , pois no h a consolidao de um conjunto de direitos bsicos no qual a moradia o
componente principal do padro de vida urbana KOWARICK, 2009, pp. 77 - 81). Esses problemas
vm sendo tratados de maneira pontual pelas polticas pblicas, e isto se deve a uma variedade de
fatores, alguns altamente controversos e outros difceis de medir com preciso, que contriburam
para a abordagem multidimensional do fenmeno.
Na Amrica Latina, estudos do Celade (Centro Latino-americano e Caribenho de Demografia,
2002) sobre a vulnerabilidade social, dos indviduos e das famlias incluem fatores observados em
todos os pases do continente, embora em contextos e intensidades diferentes. Este documento do
Celade aponta os seguintes fatores como importantes para a definio da situao de vulnerabilidade das populaes carentes no continente latino-americano:
[] the increasingly unstable macroeconomic context; the frequency with which households lapse
into and emerge from poverty, a trend seen even among traditionally secure groups; various signs of
fragmentation and social asymmetries; defencelessness against different types of risk, some of which
have been growing; and new forms of segmentation of access to important assets in terms of social
mobility (CELADE, 2002, 186).

Assistimos, na dcada de 1980, a um fraco desempenho do contexto macroeconmico em todo


o continente, com fraca recuperao nas dcadas seguintes. Alm disso, o desenvolvimento econmico mostrou-se perverso, pois houve perdas salariais no perodo, alm da grande flexibilizao e
precariedade dos contratos de trabalho.
Estudos mais recentes do Cepal (Comisso Econmica para America Latina e Caribe, 2012)
salientam que ocorrem profundas asimetras y desigualdades en la estructura productiva da Amrica
Latina. Essa contradio se expressa no fato de que os setores de alta produtividade se encontram em
espaos muito reduzidos, enquanto que os de baixa produtividade corresponden a una proporcin
mayoritaria de la fuerza laboral (CEPAL, 2012, pp. 24, 25). Estes so caracterizados por salrios
ms bajos, peores condiciones laborales y menor acceso a protecin, surgindo restricciones de
importantes sectores de la poblacin para integrarse a redes de seguridad (idem, ibidem).
Como consequncia, a frequncia com que as famlias no conseguiram sair da pobreza (ou
at mesmo tm suas condies de pobreza aumentadas) tem sido uma tendncia observada at
mesmo entre grupos tradicionalmente mais seguros. O crescimento da moradia em favelas deixa a
populao pobre indefesa contra esses diferentes tipos de riscos sociais, associados, muitas vezes,
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aos ambientais (como enchentes e deslizamentos), alguns dos quais tm crescido, e novas formas
de acesso a ativos importantes em termos de mobilidade social (educao e sade, por exemplo)
tm sido bloqueados.
Em relao produo norte-americana, os gegrafos vm estudando os riscos na perspectiva
de natural hazards. Essa anlise dos riscos, desenvolvida principalmente pela geografia fsica,
vai desempenhar um importante papel nos estudos dos riscos, acidentes e azares, relacionados
aos aspectos ambientais geolgicos, geomorfolgicos e climticos (MARANDOLA e HOGAN,
2004, p. 29-30).
O que nos interessa aqui enfatizar o risco na perspectiva da vulnerabilidade definida como
uma produo socioespacial. Cutter et al. (2003) embora assumam a perspectiva da vulnerabilidade
ambiental com relao aos riscos e desastres ambientais, admitem que fatores sociais influenciam
na vulnerabilidade de determinados grupos populacionais. Em anlise de estudo de diversos autores, Cutter et al. concordam que h um consenso geral dentro da comunidade das cincias sociais
sobre alguns dos fatores considerados fundamentais para o entendimento da formao territorial das
reas de vulnerabilidade e sua interao com as potencialidades sociais, espaciais e populacionais.
Estes fatores seriam:
[] lack of access to resources (including information, knowledge, andtechnology); limited access to
political power and representation; social capital, including social networks and connections; beliefs
and customs; building stock and age; frail and physically limited individuals; and type and density of
infrastructure and lifelines (CUTTER ET AL., 2003, P. 49).

Porm, esses autores advertem que h divergncias quanto seleo das variveis especficas,
em seus trabalhos, para representar esses conceitos mais amplos, apesar de conclurem que existe
uma clara necessidade de desenvolver um conjunto de indicadores robusto e reproduzvel, que
permita fazer comparaes entre a vulnerabilidade apresentada nos diversos lugares.
Sabemos que se torna importante o acesso educao, incluindo informao, conhecimento
e tecnologia, pois sua falta tem consequncias graves sobre os novos processos de trabalho fundamentados na informtica, telemtica e informao. Existe uma deficincia de acesso aos recursos
para a formao de capital social, incluindo as conexes s redes sociais, principalmente para os
jovens. Em relao vulnerabilidade poltica e civil, observamos um limitado acesso ao poder e
representao poltica, principalmente quando se trata de elaborar polticas participativas das comunidades nas questes urbanas e sociais, como as referentes habitao, formao profissional,
ao planejamento urbano, entre outros.
Estudos europeus (Malheiros, 2013) tm observado que a temtica da vulnerabilidade socioespacial possui forte pertinncia. O contexto de transio presentemente se verifica tanto em termos
geogrficos da crise europeia, com a aparente perda de protagonismo no quadro global versus
dinmicas locais, quanto em termos socioeconmicos:
crise na Europa com forte crescimento do desemprego e precarizao das relaes laborais; quebra
das lgicas universalistas associadas ao Estado-providncia com consequncias ao nvel da
habitao - maiores desigualdades no acesso; fim do crdito barato; crescente importncia dos processos
de reabilitao apologia da cidade compacta; tendncia para a reduo do papel do Estado, pelo menos
na Europa (MALHEIROS, 2013, p. 5).

Essas questes recorrentes so apontadas nesses estudos, nas pesquisas, nas polticas urbanas
e na gesto urbana. Com diferentes formas, trata-se de problema que se apresenta em contextos
territoriais distintos. Locais desvalorizados pela produo capitalista do espao, esquecidos pelo
capital e abandonados pelo poder pblico, tornam-se os possveis lcus da moradia da populao
pobre e/ou excluda, que se insere informal e precariamente no espao urbano. Assim, diferentes
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propostas so feitas para a reestruturao dessas reas degradadas e vulnerveis nas metrpoles e
nas cidades em geral.
A partir de uma anlise mais ampla, a questo da vulnerabilidade social enfocada numa perspectiva socioespacial entendida como um processo no qual interagem as condies do territrio e
as potencialidades da populao que nele habita. a interao dessas caractersticas com as sociais,
econmicas e culturais da populao do lugar (suas potencialidades) que resultaria no grau de vulnerabilidade dos lugares. Procura-se detectar a estrutura de oportunidades que o territrio apresenta
para a populao e a interao delas com as potencialidades sociais da populao. Essa interao
entre as estruturas de oportunidades e os ativos presentes no territrio originaria um processo de
vulnerabilidade da populao que vive em determinado lugar.
Para aproveitar ao mximo esse potencial conceitual, necessrio especificar como se produz
a vulnerabilidade e explorar a sua abordagem analtica como uma vantagem para a explicao dos
processos de risco, que se expressam social e materialmente nas cidades. Portanto necessrio
abordar a dinmica socioespacial como fundamental na busca pela tranformao da realidade urbana.
A noo de vulnerabilidade incorpora a capacidade de resposta a riscos emergentes diante dos
potenciais relativos populao, ao indivduo, famlia e comunidade, s polticas adequadas, s
situaes de pobreza e falta de estruturas de oportunidades. Essa noo de vulnerabilidade pode
ser aplicada a vrios processos sociais e a diversos tipos de riscos, tais como baixo nvel educacional, moradia precria, insegurana, imobilidade social etc. O potencial de vulnerabilidade definido
como processo reforado pelas diferentes situaes geogrficas do territrio, bem como pelo tecido
social do lugar, pela experincia da comunidade com as situaes de risco, pelas polticas pblicas,
pela capacidade da comunidade de responder, lidar com, recuperar-se, e adaptar-se aos riscos. O
processo de vulnerabilidade influenciado por foras econmicas, pelas caractersticas demogrficas
e as novas formas de acesso a ativos importantes, como apontam os trabalhos j citados, tais como
a qualificao profissional, o acesso informao e as condies de cidadania. As vulnerabilidades
sociais e espaciais interagem para gerar a vulnerabilidade geral e especifica dos lugares.
VULNERABILIDADES SOCIAIS NA CAPITAL BRASILEIRA: ativos sociais e estrutura de
oportunidades
O carter concentrador e desmantelador dos processos de coeso, igualdade e cidadania na
sociedade brasileira experimentado tambm em Braslia. Ao mesmo tempo em que Braslia concentra vantagens competitivas para assumir um desenvolvimento econmico com papel regional
relevante, concentra tambm indicadores de vulnerabilidade, segmentao e dualidade do tecido
social e espacial, em decorrncia da desigualdade do desenvolvimento urbano capitalista. E isso tem
levado a um descompasso entre as dinmicas territoriais da populao e da economia, reforando
o carter segregador e concentrador da renda, do trabalho e das atividades sociais e econmicas no
centro metropolitano em detrimento da rea Metropolitana.
De acordo com Ferreira, Vasconcelos e Penna (2008), as periferias tornam-se locais desvalorizados, marcados pela ausncia do Estado e das instituies pblicas, abandonados pela lei
e onde o contrato social rompido, abrigo da populao excluda socialmente e espacialmente
periferizada (FERREIRA, VASCONCELOS E PENNA, 2008, p. 4). Dentre os principais fatores
de vulnerabilidade da populao, que as autoras definem como territrios de risco, estariam a
ilegalidade da posse da terra e da habitao, a ausncia de segurana pblica e das instituies de
controle pblico e a informalidade do trabalho e dos servios. Segundo as citadas autoras, nesses
locais desvalorizados a populao tem sua mobilidade social bloqueada, pois no consegue reivindicar as carncias existentes, dada a ausncia de um interlocutor por parte do poder pblico, visando
mediar a participao mais ativa da populao no atendimento dessas carncias. H o descrdito
nas instituies da sociedade organizada (idem, ibidem). Na vivncia da cidade negada, o conflito
e a excluso so exacerbados, principalmente no que se refere instalao da violncia. Ferreira,
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Desigualdades Socioespaciais e reas de Vulnerabilidades nas Cidades

Vasconcelos e Penna (2008) identificam, ainda, que o surgimento de territrios de grande vulnerabilidade social, ou seja, territrios nos quais h a concentrao de populaes vulnerveis, ocorre
em virtude da tendncia reproduo das desigualdades, da violncia e da pobreza, e da reproduo das suas estruturas e dinmicas sociais e econmicas. Isso se d, principalmente, por causa da
dificuldade de insero, mobilidade e ascenso social dos mais pobres, de acesso s estruturas de
oportunidades de empregos, aos ativos e capital humano (setor educacional, setor da sade, cultura:
inovao, comunicao e criatividade), ou seja, setores que dizem respeito aos novos modos de vida
na cidade, dependentes do desenvolvimento do capital cognitivo e tecnolgico.
A no possibilidade de acesso a esses recursos, incluindo informao, conhecimento e tecnologia, fator que afeta de maneira muito significativa tanto a vida das populaes nas cidades quanto
o desenvolvimento econmico e a capacidade das comunidades para enfrentar as adversidades
consequentes desse processo. Isso significa que as polticas urbanas (pblicas e privadas) deveriam
oferecer as estruturas de oportunidades e os ativos necessrios para que a populao possa usufruir
das estruturas de emprego e tecnologia e ter maior acessibilidade s redes de comunicao e aos
sistemas de bem-estar.
Os ativos constituem os recursos materiais e imateriais que os indivduos e as famlias procuram para melhorar suas condies de vida (KAZTMAN, 2006, p. 75). Isso implica criar habilidades profissionais e tcnicas, desde um nvel menor at as mais especializadas, pois os processos
de vulnerabilidade podem ter origem na segmentao de setores do trabalho que se tornam cada
vez mais corporativos. Assim, os trabalhadores menos qualificados, que perdem seus empregos,
possuem mais dificuldade em retomar outra ocupao, o que aumenta os problemas financeiros e
a dependncia dos sistemas sociais pblicos (como o seguro-desemprego etc.), para os quais, geralmente, h pouca informao e conhecimento sobre como obter os benefcios sociais e enfrentar
a complexa burocracia.
recorrente falar, mas nem por isso menos importante, do forte papel que o nvel educacional desempenha para indicar o grau de vulnerabilidade da populao, uma vez que o capital
humano, ou seja, o capital social (principal ativo das famlias) se caracteriza pelo valor agregado
capacidade de trabalho por investimentos em sade e educao (KAZTMAN, 2006, p. 78). A
baixa condio de escolaridade de uma comunidade limita a capacidade intelectual para realizar
trabalhos que exijam melhores habilidades tcnicas. Para Rands (2013), os atrasos educacionais
explicam 100% das desigualdades de renda entre diferentes regies do Brasil (Rands 2013, s/p.),
pois famlias em que os pais tm maior capital humano tendem a ter mais recursos para investir
na educao dos filhos (idem, ibidem). Assim, seria possvel explicar 100% das desigualdades
s pelas diferenas em capital humano (idem, ibidem). Portanto, as desigualdades educacionais
tendem a se perpetuar se no houver interferncia de polticas governamentais adequadas (idem,
ibidem). Tudo isso reduz a capacidade de enfrentamento das condies adversas, que definida
por alguns autores, como falta de capacidade de resilincia, ou seja, quanto mais vulnerveis as
populaes se apresentarem diante desse conjunto de fatores, menor a sua capacidade de enfrentar
(ou de resistir) tanto os riscos sociais quanto os ambientais.
OS LUGARES DA VIDA E DOS RISCOS NA METRPOLE BRASILIENSE
A vulnerabilidade, compreendida como um produto complexo das condies sociais, econmicas e espaciais, influencia a suscetibilidade de vrios grupos em sua capacidade de resposta a
esses fatores e as possibilidades de ascenso social. A vulnerabilidade segmenta os teritrios e as
comunidades onde essas desigualdades se materializam e permite o questionamento no apenas
da pobreza como consequncia da baixa renda, mas, principalmente, como essa complexidade de
fatores contribui para a reproduo das desigualdades socioespaciais. A vulnerabilidade , assim,
produto de um encadeamento de processos do desenvolvimento da produo capitalista da cidade,
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da concentrao e centralizao da riqueza produzida, cujas polticas so incapazes de responder


adequadamente formao das periferias e a sua prpria reproduo como sociedade e realidade
urbana.
Neste contexto, se reconhece a vulnerabilidade como um conceito que abrange uma anlise
mais profunda da realidade social. CUNHA (2000, p. 12) enfatiza que, ao contrrio do enfoque
da pobreza, este caminho analtico permite trabalhar no apenas com as necessidades das pessoas
mais carentes, mas tambm com os recursos e ativos de que elas dispem para enfrentar os riscos
impostos pelas privaes vivenciadas (idem, ibidem) . Na falta deles, formam-se barreiras que
impedem as pessoas de menor qualificao e renda de apropriarem-se das estruturas de oportunidades e dos ativos que se referem, por exemplo, aos postos de trabalho estveis, protegidos e
suficientemente remunerados (idem, ibidem).
Assim, as cidades da Regio Metropolitana de Braslia (RMB. Decreto n. 34.170 de 27 de
fevereiro de 2013.) e dos municpios do Estado de Gois, que fazem parte dela, participam desse
processo, embora, em seus contextos sociais e geogrficos distintos de vulnerabilidade, apresentem diferentes aspectos desses riscos a situaes de vulnerabilidade. importante salientar que os
resultados analisados para o processo de vulnerabilidade podem ser bastante semelhantes na regio
metropolitana. Dessa maneira, desmistifica-se a ideia dominante de que seriam muito diferentes
as condies de vida entre as cidades no DF e nos municpios goianos metropolitanos. Nesse contexto podemos analisar a cidade de So Sebastio (Regio Administrativa XIV) e das cidades de
Planaltina, Novo Gama e guas Lindas de Gois (Estado de Gois).
So Sebastio, no Distrito Federal, tem uma populao estimada em 71.779 mil habitantes e
predominantemente jovem 41,8% da populao tm menos de 24 anos de idade. Destes, 16,2%
so crianas at 10 anos. Na faixa dos 25 aos 39 anos, encontram-se 23,7% da populao (GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL. CODEPLAN - Companhia de Planejamento do Distrito Federal
Pesquisa Distrital por Amostra de Domiclios PDAD 2010-2011). Essa situao demogrfica,
formada significativamente por jovens, poderia no chamar a ateno, se no fosse a condio
educacional e profissional desses jovens e da populao em geral.
Segundo a Pesquisa da Codeplan PDAD (2010-2011), 68,9% da populao no estudam, e
em relao ao nvel de escolaridade, 42,7% possuem apenas o ensino fundamental incompleto. A
maioria dos estudantes frequenta escolas pblicas, cujos problemas com a infraestrutura oferecida
aos alunos e professores tm sido motivo de greves frequentes e tema corriqueiro na mdia. Portanto
a estrutura de oportunidades escolar oferecida aos jovens e crianas de So Sebastio no cria um
capital social com capacidade de proporcionar ao jovem as condies de enfrentamento de um
mercado de trabalho competitivo, tecnolgico e corporativo. Estudos comprovam que as regies
em que h trabalhadores com menor qualificao possuem renda per capita muito mais baixa.
As condies do trabalho e dos trabalhadores surgem de forma a agravar esse processo de
vulnerabilidade latente na comunidade, pois apenas 43,4% deles possuem trabalho remunerado, e
carteira de trabalho assinada 53,9% destes. Associa-se a esse dado o de que a renda mdia bruta da
populao de 3,4 salrios mnimos (R$ 1.877,00) e a renda per capita de 0,9 salrios mnimos,
R$ 501,0 (CODEPLAN, PDAD 2010-2011).
Vale lembrar que a Carteira de Trabalho o documento que d garantia de acesso rede de
servios e benefcios pblicos (Plano de Sade Corporativo, Aposentadoria, Fundo de Garantia
por Tempo de Servio, entre outros). A falta de acesso a esses ativos, justamente s populaes
mais carentes, representa uma barreira a sua ascenso social, presente e futura, alm de causar
dificuldades financeiras para a estruturao familiar e formao de capital social sustentvel. Pois
neste caso as populaes ficam bastante dependentes dos programas de benefcios pblicos (Bolsa
Famlia, Bolsa Escola, Brasil Carinhoso, Minha Casa Minha Vida etc.). No caso de So Sebastio,
31,1% da populao possuem algum benefcio social do Governo Federal e/ou do Governo Distrital
(CODEPLAN, PDAD 2010-2011).
Mercator, Fortaleza, v. 13, n. 3, p. 25-36, set./dez. 2014.

Desigualdades Socioespaciais e reas de Vulnerabilidades nas Cidades

Outro agravante dessa situao de vulnerabilidade a de que, segundo a Codeplan (PDAD,


2010/2011), 57,6% dos trabalhadores sem carteira assinada no pagam o Instituto Nacional de
Seguridade Social (INSS), que poderia ser outra forma de garantia de acesso aos benefcios pblicos oferecidos. O cuidado com a sade extremamente frgil, pois 92,3% da populao tambm
no contam com Plano de Sade Privado. Devido aos baixos rendimentos, a comunidade fica sem
condies de manter um investimento, como a conta poupana, para reserva financeira, ao menos
como garantia da subsistncia durante os perodos de desemprego. Segundo a PDAD 2011/2012,
apenas 2,5% possuem conta poupana e 51,3% no possuem conta bancria. Alm disso, sem o
beneficio da aposentadoria, tambm no dispem de recursos prprios para seu sustento na velhice.
A baixa qualificao profissional sugere empregos de baixa tecnologia na prpria cidade de
So Sebastio, pois 33,9% dos residentes trabalham na prpria cidade, e em Braslia RA1, 35,1%;
a maioria no comrcio (25,8%) e (21,9%) em outras atividades (PDAD 2011/2012). Em pesquisa
realizada por FERREIRA, VASCONCELOS e PENNA (2008) os trabalhos oferecidos nas cidades perifricas, tanto do Distrito Federal quanto na RM, caracterizam-se pela reduzida atividade
econmica, diante de uma estrutura de oportunidades que configura um quadro de precariedade da
ocupao. Segundo esta pesquisa,
[...] as atividades econmicas tm funo eminentemente de atendimento local s demandas cotidianas
da populao de baixa renda, s suas necessidades elementares tanto no comrcio como nos servios. So
predominantemente pequenas empresas, por vezes informais, que pagam baixos salrios e empregam
reduzido nmero de pessoas. So as fbricas de fundo de quintal, dividindo espao com a residncia.
So numerosas, mas de baixo nvel tecnolgico, de organizao familiar, de baixa qualificao e de
baixa rentabilidade do trabalho (FERREIRA, VASCONCELOS e PENNA, 2008 p. 10).

Em relao s condies educacionais, os dados para So Sebastio (PDAD 2011/2012) revelam que, entre os responsveis pelos domiclios, 48,1% possuem somente o ensino fundamental
incompleto e 92,3% no possuem plano de sade. Todos esses dados expressam a dificuldade dessas
classes mais carentes de recursos em expandir seus direitos cidadania e de garantir a existncia
de uma rede mnima de proteo social e de ativos urbanos coletivos, aprofundando as condies
de vulnerabilidade.
Resultado semelhante, de vulnerabilidade latente, pode ser observado nas cidades de Planaltina, Novo Gama e guas Lindas de Gois, em Pesquisa realizada pelo Laboratrio da Juventude
(CEAM/NEUR/UnB), foram entrevistados seiscentos jovens, sendo duzentos em cada cidade.
importante ressaltar que, embora os jovens compreendam a importncia dos estudos e de sua continuidade, 44,6% deles no estudam. Entre os que concluram o ensino mdio, 29% consideram
que j concluram os estudos, pois no tm mais esperanas de voltar a estudar (Observatrio da
Juventude, 2008). A situao de baixa escolaridade no novidade entre os jovens moradores das
cidades da Regio Metropolitana de Braslia. A necessidade de trabalhar para seu prprio sustento
e o da famlia causa apontada para a evaso escolar precoce, que resulta em menor qualificao
para o mercado de trabalho caracterizado pelo uso de tecnologia, informao e comunicao. Dado
preocupante que 29,6% dos jovens nem estudam, nem trabalham. Entre os jovens que trabalham
apenas 32,2% tm carteira assinada e recebem, em mdia, remunerao de um salrio mnimo. Em
relao qualificao profissional desses jovens, muitos afirmam ter interesse nos cursos profissionalizantes. Porm, entre os que afirmam terem feito algum tipo de curso, 43,8% declararam que o
curso no os ajudou a conseguir um emprego (Observatrio da Juventude, 2008).
Tambm foi registrada pelo Observatrio da Juventude (2007) a falta de condies financeiras
dos jovens para ingressarem nos cursos oferecidos de melhor qualidade profissional e tcnica. Alm
da entrada precoce no mercado de trabalho precrio, v-se reduzido, ainda mais, o potencial dos
jovens para adquirirem melhores condies de vida, em consequncia das vulnerabilidades a que

Mercator, Fortaleza, v. 13, n. 3, p. 25-36, set./dez. 2014.

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PENNA, N. A.; FERREIRA, I. B.

esto sujeitos (polticas, civis, educacionais, tcnicas e econmicas). A desigualdade de oportunidades entre indivduos problemtica. o caso de indivduos que, por seus atributos pessoais,
teriam condio de prosperar muito e no o fazem por falta de oportunidades (RANDS, 2013, s/p.).
Esses processos tambm resultam das transformaes no desenvolvimento urbano relacionado
ao modelo de acumulao econmica, com a desvinculao crescente do mercado de trabalho e
da habitao, dos salrios dos setores populares e informais, e das instituies pblicas e privadas
de assistncia social. Por esse motivo consideramos que nem sempre a preocupao com as polticas para habitao e emprego seja suficiente para que as populaes vulnerveis melhorem suas
possibilidades de condies de vida. Uma anlise mais profunda dos dados apresentados nos leva
compreenso de que uma parte das pessoas nos territrios vulnerveis possui emprego e alguma
renda. Porm, outros tipos de carncias esto presentes nestas comunidades, contribuindo para um
diagnstico mais amplo da situao de vulnerabilidade socioespacial.
Vimos que, tanto em So Sebastio quanto nas cidades metropolitanas pesquisadas, onde h
populao com maior necessidade de polticas sociais, existe uma grande dificuldade de acesso aos
ativos e estruturas de oportunidades, o que permite indicar uma multiplicidade de fatores vinculados produo de territrios de vulnerabilidade, com escassa capacidade para resolver situaes
de risco. No entanto, imprescindvel assinalar que as intervenes de polticas urbanas, sociais e
econmicas favorveis aos pobres no devem fortalecer as adversidades j existentes. Ao contrrio,
as polticas devem conjugar esforos para elaborar estratgias de gesto, no sentido de assegurar a
funo social da cidade e da propriedade urbana, conforme preconiza a Constituio Federal de 1998.
O DIAGNSTICO DA VULNERABILIDADE
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A vulnerabilidade, entendida como um processo no qual interagem o potencial da populao,


diante dos seus ativos sociais, e as oportunidades que o territrio lhes apresenta, em funo das
desigualdades estruturais da formao do espao urbano, permite estabelecer um diagnstico dessa
situao.
A experincia de estudo da vulnerabilidade de So Sebastio /DF e de cidades em Gois nos
permite apontar alguns elementos para um possvel diagnstico na perspectiva da interveno nessas reas. Permite tambm apontar aes mitigadoras da situao e principalmente preventivas dos
riscos iminentes representados pela vulnerabilidade da moradia precria dos pobres, principalmente
jovens, e a ausncia ou insuficincia dos equipamentos urbanos.
A ausncia de polticas (pblicas e privadas) que ofeream as estruturas de oportunidades e
o acesso aos ativos, como informao, formao profissional, formao de renda e trabalho, educao, sade, exerccio da cidadania, direitos sociais, pode ser apontada como um dos indicadores
de vulnerabilidade.
A falta de acesso a recursos como informao, conhecimento e tecnologia dificulta a capacidade de enfrentar as situaes inerentes prpria vida urbana e o desenvolvimento econmico da
cidade, o que afeta a vida das populaes. A falta de oportunidades de acesso tecnologia, a redes
de comunicao e maior acessibilidade outro fator de vulnerabilidade, por implicar a no criao
de habilidades profissionais e tcnicas, desde um nvel menor at as mais especializadas.
A segmentao entre os setores de trabalho que se tornam cada vez mais corporativos pode
desencadear os processos de vulnerabilidade. Os trabalhadores menos qualificados, que perdem seus
empregos, tm maior dificuldade em retomar outra ocupao, o que aumenta os problemas financeiros e a dependncia dos servios pblicos sociais (auxlio desemprego etc.). Em consequncia,
a situao se agrava pela pouca informao e conhecimento da comunidade sobre como enfrentar a
complexa burocracia para obter os benefcios necessrios e usufruir das estruturas sociais oferecidas.
O nvel educacional desempenha papel bsico para indicar o grau de vulnerabilidade da
populao. A baixa condio de escolaridade de uma comunidade limita a capacidade social para
realizar trabalhos que exijam melhores habilidades tcnicas. A condio educacional e profissioMercator, Fortaleza, v. 13, n. 3, p. 25-36, set./dez. 2014.

Desigualdades Socioespaciais e reas de Vulnerabilidades nas Cidades

nal dos jovens e da populao em geral um indicador bsico da vulnerabilidade. A estrutura de


oportunidades escolar precria no cria um capital social com capacidade de enfrentamento de um
mercado de trabalho competitivo, tecnolgico e corporativo.
Esses aspectos levam a um quadro de informalidade do trabalho e consequentemente de inacesso a direitos e proteo social. A carteira de trabalho o documento que d garantia de acesso
rede de servios e benefcios pblicos como aposentadoria, fundo de garantia por tempo de servio,
entre outros. Mas no garante os direitos que dependem da contribuio para seguridade social,
nem sempre cumprida pelo trabalhador. Assim, a dependncia dos programas de benefcios sociais
pblicos e privados uma marca da vulnerabilidade.
A fraca capacidade de resilincia outro sintoma de vulnerabilidade traduzida pela dificuldade
de enfrentar tanto os riscos sociais quanto os ambientais. Dificuldades sociais que historicamente o
poder pblico tem tentado solucionar desenvolvendo polticas pblicas que no alcanam objetivos
satisfatrios. O que se observa o aumento da violncia envolvendo os jovens, bem como a precariedade dos servios pblicos para o atendimento da populao em situao de vulnerabilidade,
principalmente no que se refere moradia, ao transporte pblico coletivo, sade e educao.
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Trabalho enviado em novembro de 2014


Trabalho aceito em dezembro de 2014

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