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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina


(Prolam)

Maringela Furlan Haswani

A comunicao estatal como garantia de direitos:


foco no Brasil, na Colmbia e na Venezuela

So Paulo
2010

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Maringela Furlan Haswani

A comunicao estatal como garantia de direitos:


foco no Brasil, na Colmbia e na Venezuela

Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao


em Integrao da Amrica Latina da Universidade
de So Paulo (Prolam-USP), linha de pesquisa
Comunicao e Cultura, como requisito parcial
obteno do ttulo de doutor, sob orientao da
Prof Dr Margarida Maria Krhling Kunsch.

So Paulo
2010

Autorizo a reproduo e divulgao total ou parcial deste trabalho, por qualquer meio
convencional ou eletrnico, para fins de estudo e pesquisa, desde que citada a
fonte.

HASWANI, Maringela Furlan


A comunicao estatal como garantia de direitos: foco no Brasil, na
Colmbia e na Venezuela/ Maringela Furlan Haswani. So Paulo,
2010.
220 f.
Tese (Doutorado) Apresentada ao Programa de Ps-Graduao em
Integrao da Amrica Latina da Universidade de So Paulo
(Prolam/USP), So Paulo, 2010.
Linha de Pesquisa: Comunicao e Cultura
Orientao: Prof Dr Margarida Maria Krhling Kunsch
1. Comunicao pblica. 2. Comunicao estatal. 3. Garantia de
direitos. 4. Estado democrtico de direito. 5. Esfera pblica.

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Nome: HASWANI, Maringela Furlan
Ttulo: A comunicao estatal como garantia de direitos: foco no Brasil, na Colmbia
e na Venezuela.
Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Integrao da Amrica Latina
da Universidade de So Paulo (Prolam-USP), linha de pesquisa Comunicao e
Cultura, para obteno do ttulo de Doutor.
Data da apresentao:

1) Presidente: Prof Dr Margarida Maria Krhling Kunsch (ECA-USP)


Julgamento:_______________________ Assinatura:_________________________

2) Prof. Dr. Jos Luiz Proena (CJE-USP)


Julgamento:_______________________ Assinatura:_________________________

3) Prof. Dr. Eugenio Bucci (CJE-USP)


Julgamento:_______________________ Assinatura:_________________________

4) Prof. Dr. Marcelo Figueiredo (PUC SP)


Julgamento:_______________________ Assinatura:_________________________

5) Prof. Dr. Prof. Dr. Jorge Duarte (Secom Braslia)


Julgamento:_______________________ Assinatura:_________________________

DEDICATRIA

A Antoine Haswani (in memoriam):


ele me ensinou a lutar e vencer, armada de ideias e livros.
A Angelina Haswani, pequeno anjo,
apoio incondicional em todas as horas.

AGRADECIMENTOS
minha orientadora, professora Margarida Kunsch, pelo apoio permanente
na pesquisa e pela coragem de abraar comigo ideias, autores e caminhos
ainda no trilhados no Brasil.
minha amiga Margarida por me apresentar e emprestar! a doura da
Clarinha.
Ao meu filho, Daniel, pelas pacientes tradues de todos os ttulos em ingls
que constam nas referncias e que passam longe do seu mundo do mercado
financeiro.
Flvia, minha primognita, pelo suporte logstico no conturbado cotidiano
domstico.
Aos funcionrios
do CRP (Rosa, Mari, Estevam, Renata, Edinaldo, Edson e Jos) pelo
apoio e tolerncia aos sumios e rabugices nos perodos crticos de
elaborao da tese;
do Prolam (William e Rafaela) pela ateno e cordialidade.
Aos colegas Eneus Trindade, Leandro Leonardo Batista e Otvio Freire, pelos
valiosos palpites de corredor durante a elaborao da pesquisa.
Ao professor Stefano Rolando, pela disponibilidade em dirimir minhas dvidas
na etapa final de elaborao da tese.
Ao samurai das leis, Nelson Hiroyuki Nakamura, pelos ensinamentos no
campo das Cincias Jurdicas e pelas muitas horas de boa conversa.
Aos colegas Anne Candal e Felippe Mendona, da disciplina Democracia,
pela amizade e pela claque, a cada nova etapa vencida.
A Alexandre Augusto Giorgio, pela parceria de ideias, de livros e de corao.
Isabelle Moura, pela valiosssima parte das obras no disponveis no Brasil,
que trouxe gentilmente da Itlia.
Hebe Lucas, pela cruel competncia na garimpagem e correo dos
tropeos, erros e absurdos desta tese.
Aos alunos de graduao, pelas oportunidades de aprendizado.
Aos orientandos que, ao escolherem o caminho da comunicao pblica,
passam uma incrvel sensao do semeador que v brotarem as primeiras
sementes.
A todos, muito obrigada.

Ipse autem rex non debet esse sub homine


sed sub deo et sub lege quia lex facit.
No o rei que faz a lei mas a lei que faz o rei.
Henri Bracton

Deus quer, o homem sonha, a obra nasce. [...]


Fernando Pessoa

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RESUMO
A tese aborda a comunicao estatal pr-ativa como garantia de direitos
constitucionais em Estados Democrticos de Direito. Para tanto, apresenta excertos
jurdicos da Teoria do Estado, o conceito de pblico segundo disciplinas das
Cincias Sociais, com destaque para a publicidade estatal habermasiana, chegando
s diversas reflexes dos pesquisadores italianos sobre a comunicao pblica,
suas subdivises e modelos. Desses modelos resulta a sugesto de uma proposta
passvel de aplicao no Brasil e em outros pases da Amrica do Sul,
particularmente Colmbia e Venezuela, para uma comunicao estatal pr-ativa
capaz de garantir direitos fundamentais nas suas sociedades, se possvel por meio
de emendas constitucionais.
Palavras-chave: Comunicao pblica. Comunicao estatal. Garantia de direitos.
Estado democrtico de direito. Esfera pblica.

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ABSTRACT
The thesis focuses on States proactive communication as a guarantee of
constitutional rights in Democratic States. To this matter, presents legal excerpts
from State Theory, the concept of Public based on Social Sciences disciplines,
highlighting States propaganda as Habermas posits it, reaching several reflections of
Italian researchers on public communication, its subdivisions and models. From
these models originated a suggestion of a proposal applicable to Brazil and other
South American countries, particularly Colombia and Venezuela, of a proactive State
communication capable of guaranteeing fundamental rights in their societies, if
possible through constitutional amendments.
Keywords: Public communication. State communication. Guarantee of rights.
Democratic states. Public sphere.

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RESUMEN
La tesis expone la comunicacin estatal, proactiva, como garanta de
los derechos constitucionales, en Estados Democrticos de Derecho.
Presenta extractos jurdicos de la Teora del Estado, el concepto de
pblico, de acuerdo con asignaturas de las Ciencias Sociales, con
nfasis en la publicidad estatal habermasiana, hasta llegar a varias
reflexiones
de
investigadores
italianos,
sobre
la
comunicacin
pblica, sus subdivisiones y modelos. De esos modelos resulta la
sugerencia de una propuesta pasible de aplicacin en Brasil y en otros
pases de Amrica del Sur, en particular, Colombia y Venezuela, para
una comunicacin estatal proactiva, capaz de garantizar los derechos
fundamentales en sus sociedades, si es posible, a travs de enmiendas
constitucionales.
Palabras
Garanta
pblica.

claves:
Comunicacin
de
derechos.
Estado

pblica.
democrtico

Comunicacin
de
derecho.

estatal.
Esfera

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LISTA DE ILUSTRAES
Figura 1. Um diagrama conceitual das esferas pblica e privada que localiza a
sociedade civil
Figura 2. Representao esquemtica da informao
Figura 3. Representao esquemtica do processo de comunicao
Figura 4. Representao esquemtica de relacionamento
Figura 5. Representao esquemtica de dilogo/debate
Figura 6. Representao esquemtica da participao
Figura 7. Representao esquemtica do compartilhamento
Figura 8. Tipos de comunicao
Figura 9. Tipos de comunicao e influncias primrias na transmisso de
informaes
Figura 10. Relao entre governana e democracia
Figura 11. Sujeitos e objeto da comunicao pblica
Figura 12. O mbito da comunicao pblica
Figura 13. Destinatrios das mensagens estatais que garantem direitos
Figura 14. A hiptese da interdependncia poltica
Figura 15. Mecanismos de transmisso e sincronizao de conjunturas

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LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Casos confirmados de raiva, por ano, segundo regio Brasil, 1990 a
2005
Tabela 2. Modelos tericos para o estudo da comunicao
Tabela 3. Estgios da construo da comunicao pblica

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SUMRIO
INTRODUO ................................................................................................
CAPTULO 1. ESTADO, DEMOCRACIA, DIREITOS,
CONSTITUCIONALISMO ...............................................................................
1.1 Estado ......................................................................................................
1.1.1 Estado democrtico de direito ..............................................................
1.2 Democracia .............................................................................................
1.3 Direitos e constitucionalismo ...................................................................

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30
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42
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CAPTULO 2. DIMENSES E ABRANGNCIA DO CONCEITO DE


PBLICO .......................................................................................................
2.1 Pblico/privado, esfera pblica, espao pblico ......................................
2.2 Publicidade e opinio pblica ..................................................................
2.3 Propaganda e publicidade comercial ......................................................
2.4 Transparncia e accountability ...............................................................
2.5 Interesse pblico .....................................................................................

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CAPTULO 3. COMUNICAO: DOS CONCEITOS, ABRANGNCIA E


APLICAES COMUNICAO PBLICA ...............................................

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3.1 Do dado ao compartilhamento ................................................................


3.2 Breve panorama de teorias e classificaes ...........................................
3.3 A comunicao organizacional ................................................................
3.4 A busca de uma comunicao pblica ....................................................

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CAPTULO 4. COMUNICAO PBLICA: CONCEITOS E MODELOS ......


4.1 Comunicao pblica: elementos de um conceito ..................................
4.2 A comunicao da instituio pblica .....................................................
4.2.1 A comunicao normativa ....................................................................
4.2.2 A comunicao para promoo da imagem .........................................
4.3 A comunicao poltica ...........................................................................
4.4 Comunicao social ................................................................................
4.4.1 A comunicao social fraterna .............................................................
4.4.2 A comunicao de servio ...................................................................
4.4.3 A comunicao de responsabilidade social .........................................
4.4.4 A comunicao das instituies quase pblicas ..................................
4.5 Outras propostas de dimenses da comunicao pblica .....................
4.6 Comunicao pblica e o edifcio de Rolando .......................................
4.7 Caminhos de um modelo sul-americano ................................................

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CAPTULO 5. COMUNICAO ESTATAL: BRASIL, COLMBIA E


VENEZUELA, DAS RAZES S CONSTITUIES .................................
5.1 A histria, abrigo das razes sul-americanas ..........................................
5.2 Brasil: vizinha, a outra Amrica ..............................................................
5.3 Colmbia: um breve perfil .......................................................................
5.4 Venezuela: um breve perfil .....................................................................
5.5 Sobre interdependncia poltica, contgio e contaminao ..................
5.6 Direitos, garantias e comunicao estatal ..............................................

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CONCLUSO ...............................................................................................
REFERNCIAS ............................................................................................
APNDICE ...................................................................................................
ANEXOS ......................................................................................................

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INTRODUO
A convico de que os rgos estatais tm ou deveriam ter
obrigao de informar os cidados sobre temas que garantam seus direitos me
acompanha desde o incio da vida profissional, mas ganhou impulso em 1990,
durante atuao frente da equipe de comunicao do complexo municipal de
transportes do municpio de So Paulo. A atuao abrangia o trabalho de assessoria
de comunicao e imprensa da Secretaria Municipal de Transportes (SMT),
Departamento de Transportes Pblicos (DTP), Comando de Policiamento de
Trnsito (CPTran), Departamento de Servios Virios (DSV) e Companhia de
Engenharia de Trfego (CET). Partindo do pressuposto de que as informaes em
poder daqueles rgos poderiam funcionar como garantia do direito fundamental de
ir e vir de quem residia ou passava pela cidade, foi elaborado um cuidadoso
planejamento de captao interna e de emisso das informaes ali produzidas.
Vista pela imprensa e pelo pblico interno com cautela, no incio das atividades, ao
final do dcimo ms, a assessoria ganhara credibilidade e colaborao desses
pblicos porque tudo se expunha: fatos de carter poltico como o
posicionamento em casos de greve , interrupes temporrias no trnsito de ruas,
novos servios disponibilizados (entre esses servios, a venda antecipada de passes
Passe Fcil para os nibus da capital, muito vantajosa no perodo inflacionrio,
e o transporte especial para portadores de deficincia fsica so alguns exemplos),
documentos referentes a licitaes, mapas, projetos em andamento ou qualquer
outro tema que envolvesse as reas de trnsito e transportes.
A ao pr-ativa da assessoria lanava mo de todos os recursos das
trs principais reas da comunicao a publicidade, o jornalismo e as relaes
pblicas: realizou uma campanha publicitria para divulgao do Passe Fcil e a
permanente busca dos meios de comunicao como parceiros, nos casos de
intervenes no sistema virio que pudessem trazer transtornos aos seus usurios;
as discusses do Reescalonamento de Horrios envolveram pblicos muito distintos
e a administrao dos conflitos foi o trabalho de relaes pblicas. Quando da
realizao do Grande Prmio Brasil de Frmula 1, que naquela edio retornava a
So Paulo, uma gigantesca ao de comunicao teve incio 30 dias antes da
competio: farto material informativo e de orientao foi direcionado aos meios de
comunicao, vizinhana do local da prova e aos potenciais participantes do

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evento; postos de informao foram instalados nas estradas que do acesso a So
Paulo, situando os interessados em acessar o Autdromo de Interlagos sobre as
melhores opes disponveis. Jornalistas e relaes-pblicas permaneceram 48
horas em regime de planto, de modo que nenhum cidado ou instituio, em
nenhum momento, ficasse sem as informaes procuradas. Na ocasio,
participantes que se deslocaram de helicptero, transporte particular, levaram o
dobro do tempo dos que utilizaram transporte coletivo, pblico, para deixar
Interlagos, ao trmino da competio.
Os

resultados

de

todas

essas

aes

da

assessoria

foram

surpreendentes, na avaliao quantitativa do perodo. As 60 entrevistas solicitadas


pelos meios de comunicao, no incio dos trabalhos, saltaram, gradativamente,
para 370, no dcimo ms. Curiosamente, no aspecto qualitativo e na contramo
das tendncias da poca e atuais , 90% da demanda referia-se prestao de
servios populao e apenas 10% versou sobre embates polticos e suspeitas de
corrupo e fraude. De um lado, tnhamos quadros tcnicos competentes e
eficientes em planejamento e implementao de aes em transportes e engenharia
de trfego; de outro, um olhar estratgico do secretrio de transportes, Ademar
Gianini, e do presidente da CET, Ailton Brasiliense Pires, priorizando a disseminao
de informaes como poltica de suas gestes.
Ao mesmo tempo em que essas aes se desenvolviam no mbito do
trnsito e dos transportes, as informaes de outras reas com forte apelo poltico e
social, como sade, educao, abastecimento e administraes regionais (que foram
substitudas por subprefeituras, diviso administrativa vigente na atualidade)
permaneciam espera de estmulos externos, apenas reagindo a reclamaes,
sugestes e denncias ou atendendo s solicitaes de cidados e dos meios de
comunicao.
A observao dessa realidade e os questionamentos dela decorrentes
geraram, nos anos seguintes, a busca de respostas para perguntas como: Qual o
papel das assessorias de comunicao do setor pblico? As reas estatais de
comunicao atuam como mo de obra barata para os meios privados? Ou passam
todo o tempo administrando crises geradas nos mbitos poltico e administrativo? Na
preocupao dos governantes, que espao ocupam as informaes de interesse
para os cidados?

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Na dissertao Quem agenda quem: estudo das relaes entre
assessorias de imprensa do setor pblico e veculos jornalsticos privados: foco na
cidade de So Paulo, apresentada por mim Escola de Comunicaes e Artes da
Universidade de So Paulo, em 2004, algumas reflexes se desenvolveram em
torno dessas questes. Entretanto, as respostas obtidas com o trabalho no
constituram a concluso, mas o incio de uma nova pesquisa, desta feita no
universo maior e mais complexo da comunicao do ente Estado, agora visto como
tutor de direitos positivados constitucionalmente, cerne da presente investigao.
A escolha do tema justifica-se, tambm, pelo ineditismo da abordagem.
Nas Amricas, a produo acadmica em comunicao pblica, comunicao
poltica, marketing poltico e eleitoral aborda aspectos do discurso, das polticas de
comunicao, campanhas eleitorais, estudos de caso, relaes com a mdia,
accountability, opinio pblica, mas no contempla a necessidade da comunicao
estatal como garantia de direitos, nem a possibilidade de sua positivao
constitucional. Desse modo, informaes essenciais para que os cidados
conheam seus direitos e possam realiz-los plenamente permanecem nos Dirios
Oficiais e seus arquivos, cumprindo a exigncia legal de publicao. Exemplos no
faltam, mas um deles, relativamente recente, ilustra bem a situao: o novo Cdigo
de Trnsito Brasileiro. Decretadas pelo Congresso Nacional e sancionadas pelo
presidente da Repblica em setembro de 1997, as mudanas na legislao foram
levadas espontaneamente populao pelos programas jornalsticos veiculados nos
diversos meios de comunicao de massa, conforme seus legtimos interesses
de pauta. Mesmo afetando a todos motoristas e pedestres , nenhuma iniciativa
governamental foi implementada para dar amplo conhecimento dos pontos mais
importantes criados e/ou modificados pelo cdigo.
Caso semelhante ocorre com a pesquisa Poltica Nacional de Sade do
Homem, lanada em agosto de 2009 e divulgada no site do Ministrio da Sade do
Brasil, segundo a qual as doenas que afetam o sexo masculino so um problema
de sade pblica porque, a cada trs mortes de pessoas adultas, duas so de
homens; eles vivem, em mdia, sete anos menos que as mulheres e tm mais
doenas do corao, cncer, diabetes, presso arterial e colesterol mais elevados. A
principal causa a relutncia dos homens em cuidar da prpria sade. Completo, o
texto do estudo compe uma excelente cartilha com informaes de interesse para
toda a populao do pas homens como objeto da pesquisa, mulheres que so

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esposas, mes ou filhas desses homens. Eventualmente, algumas emissoras de TV
veiculam um anncio institucional com parte do contedo da pesquisa. No entanto, o
conjunto mais significativo fica restrito ao portal do Ministrio, que at poderia ser
consultado se as pessoas soubessem da sua existncia. Tambm no portal so
disponibilizadas as peas da campanha (cartazes, folhetos, filmes etc.). Nesse caso,
nem os meios jornalsticos destacaram a existncia e a disponibilidade dessas
informaes, mesmo sendo elas uma garantia aos direitos constitucionais vida e
sade.
No

Brasil,

interesse

pela

comunicao

pblica

no

necessariamente estatal vem se manifestando com maior frequncia nos ltimos


cinco anos, seja no teor de algumas publicaes e na insero de grupos
especficos de trabalho em congressos cientficos, seja no debate acadmico e em
instituies do terceiro setor.
Mesmo com o olhar ainda muito voltado para os meios de comunicao
de massa, j se verifica um pequeno avano nas buscas conceituais. muito
provvel que a presente investigao possa contribuir para assentar parte desses
alicerces, lentamente trabalhados pelo campo da pesquisa.
Escopo
A delimitao do tema da tese contempla os aspectos conceitual,
espacial (geogrfico) e de comunicao. Nestes e em outros, pressupostos ou
complementares, um dos desafios da pesquisa concentrou-se em delimitar conceitos
extremamente abrangentes, multidisciplinares, que poderiam gerar indesejveis
ambiguidades no desenvolvimento dos argumentos.
O aspecto conceitual firmou-se no trip seguinte, considerado capaz
de sustentar a defesa da comunicao como garantia de direitos e, no futuro, talvez
uma proposta de emenda constitucional:

Estado (democrtico de direito) como tutor dos direitos individuais e sociais,


positivados na Constituio, e, nas circunstncias estudadas, como emissor das
informaes necessrias garantia desses direitos;

Sociedade como destinatria das mensagens estatais;

Comunicao como instrumento indispensvel garantia dos direitos


individuais e sociais.

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A delimitao espacial abrange sobretudo o Brasil, e, entre os de
lngua espanhola, a Colmbia e a Venezuela. Para chegar a esse escopo,
procedemos leitura e anlise das constituies nacionais dos pases das
Amricas do Sul, Central e Caribe. Embora a primeira leitura dessas Cartas tenha
apontado uma enorme semelhana entre quase todas elas, no que concerne
natureza e ao papel do Estado, aos direitos individuais e sociais e ausncia da
comunicao, explicitamente positivada como garantia de direitos, juntos, pases
insulares e ilhas somariam cerca de 40 realidades e constituies a analisar uma
empreitada demasiadamente pesada para o perodo regulamentar de dedicao no
exclusiva pesquisa.
No entanto, quando decidimos manter apenas trs pases para facilitar
a consecuo da pesquisa, no foi de todo abandonada a ideia de que os
argumentos apresentados prestam-se, sim, tambm s realidades de outros pases
da Amrica do Sul: Bolvia, Chile, Equador, Paraguai, Peru, Uruguai em cujas
constituies aparecem caractersticas de Estados democrticos de direito, tenham
ou no outras qualificaes adicionais e, ainda, pela semelhana na formao
histrica

desses

Estados

de

suas

sociedades,

do

descobrimento

contemporaneidade.
As constituies federais de 12 pases foram analisadas para, quem
sabe, subsidiar algum dia a elaborao de proposta de emenda, incluindo a
comunicao como garantia de direitos e obrigao do Estado.
Mesmo fechando o escopo no Estado emissor de informaes,
enorme a gama de direitos individuais e sociais constantes nas cartas magnas em
estudo. Por essa razo, um novo recorte isola, para efeito de anlise, somente o
direito vida: ele est presente, explcita ou implicitamente, na maioria dos demais
direitos individuais e sociais. possvel que em etapas futuras se possa ampliar o
espectro desse estudo, abordando direitos no contemplados neste momento.
A comunicao tratada a partir dos modelos bsicos, situando o
Estado como emissor de informaes. Posteriormente, dos estudos desenvolvidos
na Itlia so extrados conceitos e modelos de comunicao pblica sugeridos por
autores dedicados ao tema nos mbitos acadmico e/ou profissional (alguns autores
europeus respeitados no meio acadmico no tm pesquisas realizadas em
universidades; a consistncia de suas obras vem da vivncia profissional junto aos
organismos estatais).

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A maior parte dos textos consultados ao longo da pesquisa dedica-se,
enfaticamente, s relaes da comunicao estatal/governamental com a mdia, em
geral, e com a imprensa, em particular. Por isso, antes de iniciar a defesa dos pontos
de vista essenciais tese, convm esclarecer por que a imprensa ser tratada
exclusivamente como receptora de informaes do setor pblico. Muitos polticos e
assessores mandatrios ou ocupantes de cargos em comisso costumam
atribuir aos meios jornalsticos a responsabilidade sobre sua imagem, positiva ou
negativa, perante a opinio pblica.
Alguns episdios corroboram a necessidade de situar claramente o
foco deste papel da imprensa: durante o carnaval de 2008, a Folha de S. Paulo
noticiou que o ministro da Sade do Brasil, Jos Gomes Temporo, criticou a
atuao da imprensa na cobertura dos casos de febre amarela, e defendeu que a
sade pblica seja tratada como questo de segurana nacional. Para ele, no cabe
imprensa questionar informao das autoridades sanitrias sobre necessidade de
vacinao. E, ainda, que milhares de pessoas se vacinaram sem necessidade
porque a mdia ps em dvida as declaraes das autoridades sanitrias. Defendeu
que a liberdade de questionamento da imprensa no pode prevalecer em questes
de Sade Pblica (Anexo A). No mesmo perodo, os rgos oficiais de sade no
apresentaram qualquer campanha de esclarecimento, o que certamente evitaria as
interpretaes mais ou menos exageradas dos meios. A comunicao oficial limitouse a uma nica e breve apario do ministro da Sade, para pronunciamento em
cadeia nacional, no horrio nobre da televiso, que compreende aproximadamente
o perodo entre 19 e 22 horas.
No Brasil, parte substancial do noticirio dos veculos jornalsticos de
grande circulao vive das performances e percalos ocorridos nos organismos
estatais, em grande parte graas prtica da maioria desses prprios rgos em
disseminar informaes para a imprensa, sobretudo por meio das assessorias de
imprensa, sem qualquer garantia de que os fatos realmente sero divulgados. As
ondas de denuncismo jornalstico tm se mostrado, de fato, capazes de
comprometer a imagem pblica da poltica, de partidos polticos e de personalidades
das hostes dos trs poderes. Porm, a postura da imprensa no o foco da
presente investigao. Os meios jornalsticos so organizaes privadas, mesmo
aqueles que dependem de concesso estatal. A Constituio Federal vigente na
maioria dos pases estudados lhes garante liberdade de expresso. A liberdade de

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imprensa , ela mesma, um cone dos Estados democrticos. Desse modo, aqui, ela
ser apenas um dos pblicos-alvo da comunicao estatal, mesmo reconhecendo o
importante papel que hoje desempenha na divulgao das informaes que
conforme defendemos deveria ser obrigao dos organismos estatais.
As garantias dos direitos fundamentais (como o direito vida) possuem
vnculos com as mais variadas reas do conhecimento e constituem um leque
extremamente amplo de anlise. Para garantir a viabilidade e a indispensvel
verticalidade na tese, o foco principal estar na rea da Sade. A escolha se justifica
na medida em que governo, profissionais e acadmicos da Medicina e da Sade
Pblica vm empenhando esforos na produo e socializao das informaes de
interesse pblico, notadamente no Brasil. uma das vertentes que melhor
expressam a necessidade e a obrigao do Estado em fazer chegar aos cidados as
informaes de interesse geral.
o caso, a ttulo de exemplo, dos trabalhos disponibilizados pelo
Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus), rgo da
Secretaria Executiva do Ministrio da Sade do governo brasileiro que tem como
tarefas a coleta, o processamento e a disseminao de informaes sobre sade.
Conforme perfil apresentado no site1, a misso da instituio prover os rgos do
Sistema nico de Sade (SUS) de sistemas de informao e suporte de informtica,
necessrios ao processo de planejamento, operao e controle do Sistema nico de
Sade. Isso ocorre por meio da manuteno de bases de dados nacionais, apoio e
consultoria na implantao de sistemas e coordenao das atividades de informtica
inerentes ao funcionamento integrado daqueles rgos.
Entre os organismos que alimentam essas bases de dados est a
Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa). Criada a partir de
iniciativas da Organizao das Naes Unidas, atua no complexo sistema de
relaes institucionais em que ocorrem o processamento e a utilizao das
informaes

sobre

sade.

Compreende

vrios

mecanismos

de

gesto

financiamento e envolve: estruturas governamentais nos trs nveis de gesto do


Sistema nico de Sade (SUS); o IBGE, rgo coordenador do sistema brasileiro de
geografia e estatstica; outros setores da administrao pblica que produzem dados
e informaes de interesse para a sade; instituies de ensino e pesquisa;

www.datasus.gov.br

22
associaes tcnico-cientficas e as que congregam categorias profissionais ou
funcionais; e organizaes no governamentais.2 (Anexo B)
Uma parte das informaes, disponibilizadas nas bases de dados, tem
como alvo restrito instituies ou pessoas envolvidas profissionalmente com as
questes da sade; outra parte contm informaes de interesse para todos, desde
que traduzidas para uma linguagem apropriada heterogeneidade dos diversos
pblicos. Elas compem, entre outras, as mensagens que o Estado, geralmente, no
faz chegar sociedade, com a atitude pr-ativa e acessvel a todos os cidados,
aqui defendida. o caso dos folhetos Indicadores e Dados Bsicos Brasil,
elaborados pela Ripsa: Folhetos IDB 2006 Sade do homem, IDB 2005
Mortalidade por doenas crnicas, IDB 2004 Saneamento bsico domiciliar e IDB
2003 Sade da mulher.
A tese prope a investigao das seguintes hipteses:
1. A informao (sempre) e a comunicao (quando houver demanda) so
instrumentos de garantia dos direitos fundamentais (individuais e sociais)
nos Estados democrticos (de direito, sociais, cooperativos). Estudos de
Direito do Estado mostram que, nos Estados democrticos, os direitos
fundamentais positivados constitucionalmente devem vir, necessariamente,
acompanhados das suas garantias. Vejamos um caso concreto que envolve a
informao pr-ativa estatal: a dengue uma doena causada pelo inseto aedes
aegypti, que se multiplica na gua limpa armazenada, propositalmente ou no,
em quaisquer recipientes, de tampinhas de garrafas a caixas dgua, em
ambientes de uso pblico parques, rgos governamentais ou particular
residncias, empresas etc. A verso hemorrgica da molstia pode levar o
paciente morte em poucas horas, se no houver atendimento mdico imediato
e apropriado. Essas informaes devem ser amplamente disseminadas, de modo
a atingir a totalidade da populao para que sejam adotadas as medidas de
combate ao transmissor e, na presena dos sintomas, se saiba que necessrio
buscar assistncia mdica. Nesse caso, as informaes constituem uma das
garantias dos direitos vida e sade.
2. Como meio indispensvel garantia dos direitos, a informao e/ou a
comunicao deve dispor de mecanismos legais para ser cobrada ao
2

www.ripsa.org.br

23
Estado, quando sua ausncia significar ameaa ou desrespeito queles
direitos deve, pois, ser obrigatria por lei sempre que representar
garantia dos direitos individuais e sociais, constitucionalmente estatudos.
No mesmo caso da dengue, se uma famlia perde um de seus membros
acometido pela doena e essas pessoas nada sabiam a respeito, deveriam
dispor de algum dispositivo legal que lhes permitisse responsabilizar o Estado
pela falta das informaes que garantiriam seu direito sade e vida. A
proposta se justifica porque as aes do Estado s podem ocorrer se houver
para elas previso legal, conforme preconiza o Princpio da Legalidade ou
Reserva Legal. Alm do mais, sob a perspectiva histrica, em pases como o
Brasil, a Colmbia e a Venezuela, o Estado raramente precisou da sociedade
para obter ou conservar o poder. Na viso de Raimundo Faoro, as bases de
sustentao social e poltica do poder pblico brasileiro situavam-se numa restrita
aristocracia, cooptada pela distribuio de benesses governamentais desde os
primrdios da colonizao e responsvel, segundo o autor, pela formao do
estamento burocrtico brasileiro. Com isso, em nenhum momento histrico a
manuteno do poder estatal dependeu da opinio da sociedade, mesmo em
tempos de governos representativos, como o atual. Desse modo, a criao e a
abertura de canais para exposio do Estado como todo e para divulgao de
informaes de interesse coletivo so um passo relevante para que a sociedade
civil se organize e ocupe seu espao como ator social influente na conduo do
seu prprio destino.
Conforme adianta o ttulo do trabalho, o objetivo geral apresentar a
comunicao como garantia de direitos fundamentais e sociais que aparecem como
clusulas ptreas nas cartas magnas dos Estados, bem como sua obrigatoriedade.
Os objetivos especficos so:

oferecer uma contribuio acadmica como subsdio de uma mudana legal


talvez uma proposta de emenda constitucional selando a obrigatoriedade do
Estado de fornecer aos cidados sob sua tutela as informaes necessrias
garantia dos seus direitos fundamentais individuais e sociais;

elaborar e sugerir um modelo de comunicao estatal, passvel das adaptaes


necessrias aplicao nos pases que compem a pesquisa, a partir dos
estudos desenvolvidos, principalmente, nas escolas europeias.

24
O referencial terico acompanha a concepo geral da pesquisa na
confluncia de duas perspectivas: uma da cincia jurdica e das cincias sociais para
fundamentar o Estado democrtico de direito e constitucional; outra dos estudos de
comunicao, partindo de conceitos mais abrangentes para a comunicao pblica
estatal.
A cincia jurdica, em suas diversas vertentes tericas, vem
acompanhando a evoluo do complexo ente Estado, cujas abordagens impem
interfaces com diferentes campos das cincias sociais. Dallari refere-se Teoria
Geral do Estado (TGA) como uma disciplina de sntese, que sistematiza
conhecimentos

jurdicos,

filosficos,

sociolgicos,

polticos,

histricos,

antropolgicos, econmicos, psicolgicos, valendo-se de tais conhecimentos para


buscar o aperfeioamento do Estado, concebendo-o, ao mesmo tempo, como um
fato social e uma ordem, que procura atingir os seus fins com eficcia e com justia
(2003, p. 2).
Embora relativamente novos, uma vez que se firmam somente no
sculo XIX, os estudos do Estado encontram elementos basilares j na antiguidade
greco-romana, com Ccero, Plato e Aristteles, seguindo pela Idade Mdia com
Santo Agostinho e Santo Toms de Aquino. O diapaso orientador desses
estudiosos a tnue fronteira entre a realidade observada e a realidade idealizada
dos gregos e o aporte religioso medieval passa por uma ruptura quando
Maquiavel apresenta generalizaes que podem ser consideradas como a gnese
da cincia poltica. Depois dele, Hobbes, Locke, Montesquieu, Rousseau, Gerber,
Georg Jellinek compuseram, at o incio do sculo XX, as bases de uma teoria do
Estado, vinculada Cincia Poltica. Paralelamente, tratado por aqueles mesmos
pensadores e outros, como Benjamin Constant de Rbque e Carr de Malberg,
desenvolve-se o embrio do conceito de democracia, que conduzir s teorias
recentes do Estado de direito.
Para o desenvolvimento do captulo que aborda Estado, democracia,
constitucionalismo e direitos, porm, no optamos pelo detalhamento histrico. Dois
autores balizam a construo do arcabouo terico: Norberto Bobbio (1992, 2000,
2007) e Jos Gomes Canotilho (1992). Excertos das obras de Max Weber (1963),
Paulo Bonavides (2003), Jos Afonso da Silva (2001), Srgio Resende de Barros
(1999, 2008, 2009), Dalmo Dallari (2003), entre outros, complementam pontualmente
a conduo dos argumentos.

25
medida que apresenta ideias e procedimentos que envolvem a
construo dos Estados contemporneos, a maioria dos tericos do Estado, do
constitucionalismo, da democracia e dos direitos trata do tema da cidadania, dentro
do contexto maior da sociedade com que o Estado mantm suas diversas relaes.
Da o pensamento desses autores tambm contribuir para o conceitual que aborda a
esfera pblica, ao lado de Hanna Arendt (2001), Jrgen Habermas (1980, 1984,
1992, 2003, 2004), Seyla Benhabib (1996), Srgio Costa (2002) e Liszt Vieira
(2001), entre outros pesquisadores dedicados ao intrincado conceito de pblico.
O referencial terico em cincias da comunicao apresenta dois
segmentos distintos:

O primeiro aborda conceitos gerais, ajustados ao tema da tese. Trata-se da


exposio e do esclarecimento dos aspectos tericos e tcnicos desenvolvidos
para outras especialidades, principalmente a comunicao organizacional e a
comunicao institucional, a partir das obras de Gaudncio Torquato (1983,
2002)), Margarida Kunsch (1997, 2003, 2009), Vencio Lima (1983), Carla Brotto
(2005), Straubhaar e LaRose (2004), entre outros.

O segundo fecha o escopo exclusivamente para a comunicao pblica.


Sustenta-se, principalmente, nas obras dos autores italianos Stefano Rolando
(1992, 2003, 2009), Franca Faccioli (2000), Gregorio Arena (1995, 2008), Paolo
Mancini (2008) e, em aspectos relevantes, mas perifricos para a tese, como a
linguagem obscura empregada pelo Estado quando da publicao das leis e
outras resolues nos dirios oficiais, Lawrence Friedman (1978) e Michele Ainis
(1997).
O referencial terico adotado para o estudo da Amrica Latina (em

geral) e de Brasil, Colmbia e Venezuela (em particular) apresenta trs momentos


diversos: o primeiro consiste no resgate histrico sustentado nas obras de Alain
Rouqui (1991), Antnio Mattoso (s/d) e Herdoto Barbeiro (1980); o segundo
descreve

conceitual

de

Olivier

Dabne

(2001)

sobre

processo

de

interdependncia, contgio e irradiao poltica nos pases latino-americanos; o


terceiro dedicado anlise de aspectos das constituies de Brasil, Colmbia e
Venezuela.
A metodologia adotada na construo da tese foi definida a partir de
diversos autores: Eva Lakatos (2000), Isaac Epstein (2005), Maria Nazareth Ferreira
(2006) e Srgio Resende de Barros (1999). De cada um deles, extraram-se os

26
aspectos mais convenientes sistematizao do tema, considerada a complexidade
nascida da reunio dos dois campos que sustentam a pesquisa Cincias da
Comunicao e Cincia Jurdica , cujos fundamentos possuem especificidades
que carecem de conexo entre si.
A preocupao inicial foi decidir o que se entender como Cincia. O
tema da tese nasceu de situaes da realidade brasileira, expandindo-se,
posteriormente, para os demais pases da Amrica do Sul; contm sugestes
provavelmente capazes de intervir nessas realidades, qui modificando-as na
prtica. Da, a adoo da abordagem de Lakatos, segundo a qual
a finalidade da atividade cientfica a obteno da verdade, por
intermdio da comprovao de hipteses, que, por sua vez, so
pontes entre a observao da realidade e a teoria cientfica, que
explica a realidade. O mtodo o conjunto das atividades
sistemticas e racionais que, com maior segurana e economia,
permite alcanar o objetivo conhecimentos vlidos e verdadeiros
, traando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando
as decises do cientista (2000, p. 46).

Epstein lastreia o aspecto intervencionista da proposta de emenda


constitucional ao afirmar que: A Cincia emprica um discurso abstrado e
construdo a partir da complexidade do mundo fenomenal que envolve, a partir da
constituio de um objeto cientfico, uma ruptura com o mundo vivido (2005, p. 1531). Embora o objetivo da pesquisa no seja propriamente esta ruptura apontada
pelo autor, aproxima-se dela quando pretende fornecer elementos para alterao de
um documento com a abrangncia e a fora das Cartas Constitucionais.
Na mesma direo, mas com destaque aplicabilidade das
descobertas sobre o fenmeno objeto da anlise, Ferreira lembra que
o conhecimento a unidade do reflexo do sensorial e o racional, e da
unidade indissolvel entre a teoria e a prtica: o mtodo o conjunto
de regras formadas historicamente, nas quais se subordina o
pensamento do pesquisador ao processo do conhecimento cientfico,
e a prtica a forma de execuo do mtodo (2006, p. 110).

Isso posto, cabe agora definir sujeito, objeto e as relaes entre


ambos. Considerando sujeito (sub + jectum) o que lanado, posto sob a forma
humana, dentro do ser humano, o mundo subjetivo, no qual se abrigam percepes,
sensaes, sentimentos, julgamentos, raciocnios, juzos, idias, noes, conceitos,

27
ideais, preconceitos, etc. [...] e o objeto (ob + jectum) o que lanado, posto
diante do sujeito (BARROS, 1999, p. 14), traamos o seguinte quadro:

para o sujeito pesquisador, o objeto o Estado constitucional, tutor dos


direitos fundamentais assegurados na lei maior;

no interior da investigao, o sujeito passa a ser o Estado e a


comunicao o objeto.
A relao sujeito-objeto adota, tambm, a fundamentao de Ferreira,

que aborda o tema nas vrias formas adquiridas sob os enfoques idealista e
pragmtico.
Cada modelo terico define uma modalidade na relao sujeitoobjeto, a qual est vinculada a proposies gerais da teoria do
conhecimento, na qual se apia, e filosofia, em suas grandes
correntes de pensamento: o idealismo, o empirismo (ou o realismo,
ou ainda o determinismo) e a dialtica (2006, p. 111).

Entre essas alternativas metodolgicas, optou-se pela dialtica,


considerando que no dissolve as fronteiras entre Sujeito e Objeto, ou que misture
ambos e os torne uma unidade no cindida, mas o que faz entender toda a
relao entre um objeto e um sujeito do conhecimento no como uma relao
dualista, mas uma relao na qual o sujeito deve introduzir-se no objeto de
conhecimento de maneira tal que, consumada sua relao com ele, assuma a
relao que existe, no anulando-a ou suprimindo-a. A investigao adota como
bssola o materialismo dialtico porque, para este mtodo, o conhecimento no
pode ser concebido fora de um processo no qual o objeto e o sujeito se transformam
mutuamente (Idem). E justamente nesta direo que a tese desenvolve a
argumentao: Estado e comunicao promovendo mudanas recprocas na
positivao constitucional da obrigatoriedade de comunicar para garantir direitos.
Para a construo da pesquisa, determinamos o seguinte trajeto:

partimos de dados da realidade brasileira, inerentes ao tema;

selecionamos os aspectos de maior interesse para a elucidao das questes


propostas nas hipteses da pesquisa e, em torno deles, realizamos o
levantamento dos estudos j existentes, ou seja, a reviso bibliogrfica;

entre aqueles aspectos de interesse, dedicamos particular ateno obteno


dos textos completos das constituies federais dos pases da Amrica Latina;

28

de posse desses dados, voltamos a uma nova leitura da realidade brasileira,


desta feita luz das teorias consultadas;

expandimos as reflexes para a realidade dos pases componentes do escopo do


trabalho.
O material estudado foi captado em fontes diversas: artigos de

peridicos

cientficos

internacionais

disponibilizados

em

meio

digital

aos

pesquisadores da Universidade de So Paulo (USP), no Sistema Integrado de


Bibliotecas (SIBI); livros, parte dos quais foi consultada nas diversas bibliotecas da
USP ou adquiridos em livrarias e sebos. As obras dos autores italianos, que
constituem a principal sustentao terica em comunicao pblica, ainda no so
encontradas nas bibliotecas e livrarias do Brasil e da Amrica do Sul e a maioria das
editoras que as publicam no disponibiliza facilmente sua remessa. Desse modo, os
mais de ttulos foram adquiridos em viagens Itlia ou enviados por alunos e amigos
radicados naquele pas. Algumas consultas foram feitas, tambm, na biblioteca da
Universit di Roma, La Sapienza, em duas diferentes ocasies de viagem Itlia.
Parte dos autores e das obras referenciados no trabalho , at o
momento, desconhecida no meio acadmico brasileiro. Da que, quando da citao
destes e dos demais estudiosos, optou-se por inserir uma breve identificao, de
modo a colaborar com leigos ou pesquisadores que venham a consultar nosso
trabalho.
Apresento, na sequncia, os resultados do trabalho, organizados em
cinco captulos precedidos da presente introduo e seguidos da concluso, em que
examino a comprovao das hipteses investigadas. Na introduo esto expostos
o tema e a justificativa de sua escolha, problematizando o objeto da pesquisa,
destacando o modo de abordagem e os objetivos do trabalho. Trao um panorama
do aporte terico-metodolgico, seguido da descrio sumria dos captulos.
No primeiro captulo discorro sobre o Estado democrtico de direito e
as caractersticas que o qualificam como um dos pilares de sustentao da tese:
democracia, direitos e constitucionalismo.
No segundo captulo componho um painel das mltiplas abordagens de
pblico, esfera pblica e publicidade que envolvem a sociedade como destinatria
das mensagens da comunicao estatal como garantia de direitos.
No terceiro captulo abordo, primeiro, aspectos e significados de
vocbulos

conceitos

de

comunicao

empregados

por

profissionais

29
pesquisadores nas estruturas da comunicao organizacional e da administrao
pblica e o potencial de cada um deles de gerao de demandas polticas,
estruturais e operacionais.
No quarto captulo apresento a reviso de literatura de comunicao
pblica e os conceitos e modelos desta comunicao j desenvolvidos por outros
estudiosos, principalmente italianos. Aponto, tambm, alguns elementos para a
construo de um modelo de comunicao para os pases componentes do escopo
da pesquisa.
No quinto captulo procedo a um breve resgate histrico do Brasil, da
Colmbia e da Venezuela para, em seguida, expor as relaes de interdependncia,
transmisso de conjuntura, irradiao, contgio e sincronizao poltica e econmica
entre os pases da Amrica Latina, em geral, e dos escolhidos para o trabalho, em
particular. Finalizo o captulo com a anlise de alguns trechos das constituies dos
trs pases, nos aspectos de interesse da pesquisa.
Procuro, com este trabalho, despertar o interesse de jovens
pesquisadores e profissionais do setor pblico para a importncia da comunicao
pblica estatal pr-ativa como requisito para o exerccio pleno da cidadania. Para
tanto, busquei a contribuio de novos autores e abordagens ainda inditas no Brasil
e, provavelmente, na Amrica Latina, mostrando que o tema, sua abrangncia e
seus problemas dizem respeito, de fato, a todos ns.

30
CAPTULO 1. ESTADO, DEMOCRACIA, DIREITOS, CONSTITUCIONALISMO
O duplo posicionamento do Estado, como objeto em relao ao
pesquisador e como sujeito a quem, hipoteticamente, cabe a responsabilidade de
ser

emissor

pr-ativo

iniciador

da

comunicao

que

garante

direitos

constitucionais, situa a instituio entre os pressupostos indispensveis gnese


desta pesquisa.
Este captulo apresenta o Estado emissor de informaes e

procura

qualific-lo como democrtico e constitucional, tutor dos direitos individuais e sociais


j

positivados

nas

cartas

magnas.

Desse

modo,

Estado,

democracia,

constitucionalismo e direitos aparecem numa sequncia interdependente, de modo a


compor os principais pilares da tese. Convm observar que os estudos das Cincias
Sociais e Jurdicas, a respeito do tema, mobilizaram e mobilizam centenas de
pesquisadores em todo o mundo, gerando uma fartura de obras excelentes, grande
parte delas com alguma interface possvel nesta pesquisa. Verificando as diversas
teorias cujos conceitos identificam e qualificam o Estado, aps a Revoluo
Francesa, observou-se que, mesmo com os antagonismos presentes entre algumas
delas, no so excludentes entre si quando aplicadas comunicao como garantia
de direitos. Da no se adotar uma nica corrente como baliza terica, mas extrair de
cada uma as peas necessrias construo dos argumentos.
A superficialidade do enfoque justifica-se pelo fato de ser um estudo
situado na rea de comunicao, e no nas cincias jurdicas ou polticas,
necessrias, porm, como componentes importantes da pesquisa.
1.1 Estado
As diversas correntes tericas apresentam embates, conflitos e
divergncias conceituais no raro inconciliveis; convergem, porm, quanto
impressionante complexidade dos estudos do ente Estado, qualquer que seja a rea
do conhecimento ou o ponto de vista escolhido.
O Estado a ser delineado, aqui, leva-nos a alicer-lo nas cincias
poltica e jurdica, com o pensamento de Norberto Bobbio, Jos Gomes Canotilho,
Srgio Resende de Barros e Dalmo Dallari, alm de outros relevantes estudiosos,
cuja contribuio, mais circunstancial, aparece pontualmente na explanao.

31
O estudo da origem do Estado estabelece dois enfoques possveis: um
temporal (a poca em que nasce o Estado), outro causal (dos motivos que
determinam o surgimento dos Estados).
As teorias com enfoque temporal podem-se resumir a trs linhas
fundamentais, conforme Dallari3:
a) Para muitos autores, o Estado, assim como a prpria sociedade,
existiu sempre, pois desde que o homem vive sobre a Terra acha-se
integrado numa organizao social, dotada de poder e com
autoridade para determinar o comportamento de todo o grupo. Entre
os que adotam essa posio destacam-se Eduard Meyer, historiador
das sociedades antigas, e Wilhelm Koppers, etnlogo, ambos
afirmando que o Estado um elemento universal na organizao
social humana. Meyer define mesmo o Estado como o princpio
organizador e unificador em toda organizao social da Humanidade,
4
considerando-o, por isso, onipresente na sociedade humana.
b) Uma segunda ordem de autores admite que a sociedade humana
existiu sem o Estado durante um certo perodo. Depois, por motivos
diversos [...] este foi constitudo para atender s necessidades ou s
convenincias dos grupos sociais. Segundo esses autores, que, no
seu conjunto, representam ampla maioria, no houve concomitncia
na formao do Estado em diferentes lugares, uma vez que este foi
aparecendo de acordo com as condies concretas de cada lugar.
c) A terceira posio a [...] dos autores que s admitem como
Estado a sociedade poltica dotada de certas caractersticas muito
bem definidas. Justificando seu ponto de vista, um dos adeptos dessa
tese, Karl Schmidt, diz que o conceito de Estado no um conceito
geral vlido para todos os tempos, mas um conceito histrico
concreto, que surge quando nascem a idia e a prtica da soberania,
o que s ocorreu no sculo XVII. Outro defensor desse ponto de vista,
Balladore Pallieri, indica mesmo, com absoluta preciso, o ano do
nascimento do Estado, escrevendo que a data oficial em que o
mundo ocidental se apresenta organizado em Estados a de 1648,
5
ano em que foi assinada a paz de Westflia (2003, p. 52-53).

A noo de Estado adotada pelas correntes tericas conduz a


resultados igualmente diferentes, uma vez baseadas em concepes nem sempre

Dalmo de Abreu Dallari, jurista, professor de Direito do Estado da Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo.
4
Eduard Meyer expe seu pensamento a respeito deste assunto em sua Histria da Antiguidade, publicada entre
1921 e 1925. A sustentao dessa tese por Wilhelm Koppers mais recente, constando de seu trabalho LOrigine
de ltat, apresentado no VI Congresso Internacional de Cincias Antropolgicas e Etnolgicas, realizado em
Paris, no ano de 1960.
5
Giorgio Balladore Pallieri, A doutrina do estado, v. 1, p. 16. A paz de Westflia, que esses autores indicam
como o momento culminante na criao do Estado, e que muitos outros consideram o ponto de separao entre o
Estado Medieval e o Estado Moderno, foi consubstanciada em dois tratados, assinados nas cidades westfalianas
de Munster e Onsbruck. Pelos tratados de Westflia, de 1648, fixaram-se os limites territoriais resultantes das
guerras religiosas, principalmente da Guerra dos Trinta Anos, movida pela Frana e seus aliados contra a
Alemanha.

32
consoantes. Uma dessas questes refere-se palavra Estado.6 Significando
situao permanente de convivncia e ligada sociedade poltica, o termo aparece
pela primeira vez em O prncipe, de Maquiavel, e passa a ser usado, na Itlia, para
denominar uma cidade independente,
como, por exemplo, stato di Firenze. Durante os sculos XVI e XVII a
expresso foi sendo admitida em escritos franceses, ingleses e
alemes. Na Espanha, at o sculo XVIII, aplicava-se tambm a
denominao de estados a grandes propriedades rurais de domnio
particular, cujos proprietrios tinham poder jurisdicional. De qualquer
forma, certo que o nome Estado, indicando uma sociedade poltica,
s aparece no sculo XVI, e este um dos argumentos para alguns
autores que no admitem a existncia do Estado antes do sculo
XVII. Para eles, entretanto, sua tese no se reduz a uma questo de
nome, sendo mais importante o argumento de que o nome Estado s
pode ser aplicado com propriedade sociedade poltica dotada de
certas caractersticas bem definidas. A maioria dos autores, no
entanto, admitindo que a sociedade ora denominada Estado , na sua
essncia, igual que existiu anteriormente, embora com nomes
diversos, d essa designao a todas as sociedades polticas que,
com autoridade superior, fixaram as regras de convivncia de seus
membros (DALLARI, 2003, p. 51).

Norberto Bobbio7 trata com reservas essa perspectiva. Para ele,


embora a histria das instituies polticas e a histria das doutrinas polticas sejam
as principais fontes para o estudo do Estado, no significa que as duas histrias
devam ser confundidas ou dadas como definitivas em sua conceituao:
Nenhuma dvida sobre a importncia que pode ter a obra de
Aristteles para o estudo das instituies polticas das cidades
gregas, ou o livro VI das Histrias de Polbio para o estudo da
constituio da repblica romana. Mas ningum se contentaria em ler
Hobbes para conhecer o ordenamento dos primeiros grandes Estados
territoriais da idade moderna, ou Rousseau para conhecer o
ordenamento das modernas democracias (BOBBIO, 2007, p. 53).

Jos Gomes Canotilho8 outra referncia que analisa o conceito de


Estado a partir de uma forma histrica, cujas caractersticas constitutivas eram
territorialidade, isto , a existncia de um territrio concebido como espao da
soberania estadual; populao, ou seja, a existncia de um povo ou comunidade
historicamente definida; politicidade: prossecuo de fins definidos e individualizados
em termos polticos (1992, p. 15). Ainda sob esse enfoque, a organizao poltica
6

Do latim status = estar firme.


Norberto Bobbio, formado em Filosofia e em Direito, foi professor universitrio e jornalista e um dos maiores
expoentes da teoria poltica e dos direitos individuais no sculo XX.
8
Jos Joaquim Gomes Canotilho, jurista e professor catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, considerado no meio acadmico como um dos nomes mais relevantes do direito constitucional
contemporneo.
7

33
do Estado era, por sua vez, uma parte fundamental da Constituio. Esta
articulao do Estado com o texto tambm questionada nos esquemas de
representao da ps-modernidade porque a organizao poltica no tem centro:
um sistema de sistemas autnomos, auto-organizados e
reciprocamente interferentes; multipolar e multiorganizativa. Com
efeito, ao lado do "Estado", existem, difusos pela comunidade, entes
autnomos institucionais (ordens profissionais, associaes), e
territoriais (municpios, regies). Da a referncia perda do centro
(do Estado concebido como organizao unitria e centralizada) e a
existncia de um direito sem Estado, isto , de modos de regulao
(contratos, concertao social, negociaes) constitutivos daquilo a
que se poder chamar reserva normativa da sociedade civil
(CANOTILHO, 1992, p. 16).

Bobbio (op. cit., p. 54) defende, alm dessa, a necessidade de muitas


outras fontes para conhecer a fundo os mecanismos s vezes extremamente
complexos atravs dos quais so institudas ou modificadas as relaes de poder
num dado sistema poltico. E, mesmo referindo-se dificuldade de acesso, admite
que a primeira fonte para um estudo autnomo com respeito s doutrinas , de fato,
fornecida pelos historiadores.
Outro ponto de vista comum entre os estudiosos o das leis, que nos
interessa de modo especial, j que so responsveis pela regulao das relaes
entre governantes e governados. Bobbio escreve que as primeiras histrias das
instituies foram histrias do direito, escritas por juristas que com frequncia
tiveram um envolvimento prtico direto nos negcios do Estado. Hoje, a histria das
instituies, emancipada da histria das doutrinas, amplia o estudo dos
ordenamentos civis dirigindo suas reflexes para situaes concretas, em perodos
determinados. Permite, assim, descrever a evoluo do Estado na passagem de
feudal monarquia absoluta ou do aparato administrativo, atravs do qual pode-se
reconstruir o processo de formao do Estado moderno e contemporneo (Idem, p.
54).
Com Georg Jellinek9 e sua Doutrina geral do Estado, de 1910, as
teorias do Estado passaram a adotar uma distino entre doutrina sociolgica e
doutrina jurdica do Estado, distino esta que se tornara necessria aps a
tecnicizao do direito pblico e a figura do Estado como pessoa jurdica, derivada
da prpria tecnicizao. Bobbio, ao analisar os postulados de Jellinek, relata que a
9

Georg Jellinek, filsofo do Direito e juiz alemo, professor nas universidades de Basileia e de Heidelberg.

34
tecnicizao do direito pblico era a conseqncia natural da concepo do Estado
como Estado de direito, como Estado concebido principalmente como rgo de
produo jurdica e, no seu conjunto, como ordenamento jurdico (Ibidem).
A reconstruo do Estado como ordenamento jurdico no anulou o
fato de o Estado ser tambm, por intermdio do direito, uma forma de organizao
social e, desse modo, no poderia ser dissociado da sociedade e das relaes
sociais subjacentes. Evidencia-se, a, a necessidade de uma distino entre o ponto
de vista jurdico a ser deixado aos juristas que, de resto, tinham sido por sculos
os principais artfices dos tratados sobre o Estado e o ponto de vista sociolgico,
que deveria valer-se das contribuies dos socilogos, dos etnlogos, dos
estudiosos das vrias formas de organizao social: uma distino que no podia
ser percebida antes do advento da sociologia como cincia geral que englobava a
teoria do Estado.
Essa distino motivou tambm Max Weber10 a reconhecer e sustentar
a necessidade de diferenciar o ponto de vista jurdico do sociolgico. Para tanto,
inaugurou o tratamento de sociologia jurdica, da qual considerado um dos
fundadores. Defende que quando se fala de direito, ordenamento jurdico, norma
jurdica, necessrio um particular rigor para diferenar o ponto de vista jurdico do
sociolgico; uma distino que ele reconduz diferena entre a validade ideal, de
que se ocupam os juristas, e a validade emprica das normas, de que se ocupam os
socilogos. Bobbio comenta que, para Weber, essa distino era uma premissa
indispensvel para deixar claro que ele se ocuparia do Estado como socilogo e no
como jurista. Esse posicionamento resulta em um captulo da teoria dos grupos
sociais, entre os quais esto os grupos polticos que se tornam Estados
(modernos).
Um dos maiores crticos do ponto de vista de Jellinek Hans Kelsen11;
para ele o Estado resolvido totalmente no ordenamento jurdico, aparecendo como
entidade do direito, que lhe regula a atividade dedicada produo e execuo de
normas jurdicas. A tese kelseniana de reduo radical do Estado a ordenamento
jurdico no teve aceitao entre os estudiosos. Alis, com a transformao do
Estado de direito em Estado social, teorias que tratavam apenas juridicamente do
10

Max Weber, jurista, economista e socilogo, considerado um dos fundadores da Sociologia, ao lado de
Emile Durkheim, Karl Marx e Vilfredo Pareto.
11
Hans Kelsen, jurista austro-americano, um dos mais importantes e influentes do sculo XX; considerado o
principal representante da chamada Escola Positivista do Direito.

35
Estado, negativamente avaliadas como formalistas, foram desprezadas pelos
prprios juristas. Com isso, recuperaram vigor os estudos de sociologia poltica, que
tm por objeto o Estado como forma complexa de organizao social (da qual o
direito apenas um dos elementos constitutivos) (BOBBIO, 2007, p. 58). O autor
ainda considera que, longe de promover a perspectiva mais ampla e estratgica,
Kelsen passa margem das finalidades do Estado, reduzindo-o a uma simples
tcnica de organizao social. Sendo um conjunto de meios destinados a alcanar
um fim determinado, o Estado pode ser utilizado para atingir os fins mais diversos.
Como afirma Weber (1963, p. 10-18), no seria possvel definir um agrupamento
poltico por aquilo que ele faz. Da o Estado no poder ser definido por sua
finalidade, j que no h nenhuma atividade que os Estados no tenham
perseguido, em um momento ou outro da histria, assim como no h atividades que
todos os Estados tenham buscado atingir.12
Ainda no campo da Sociologia do Estado, a teoria marxista e a teoria
funcionalista destacam-se das demais no apenas pelas suas diferenas
inconciliveis nas concepes de cincia e mtodo, mas, principalmente, pela
maneira como compreendem o Estado no sistema social. A teoria funcionalista,
representada principalmente por Talcott Parsons13, preconiza a conservao social,
com as mudanas ocorrendo no interior do sistema, sem rupturas abruptas, a partir
de ajustes que o prprio sistema seja capaz de absorver. Portanto, ocorrem
mudanas nas relaes entre Estado e sociedade, mas o sistema permanece o
mesmo. Na teoria marxiana, representada pelo pensamento de Karl Marx14, a
grande mudana apresenta uma ruptura com o sistema vigente, criando, com
avano qualitativo, um novo sistema.
Nenhuma das duas teorias obteve hegemonia, na atualidade, cedendo
lugar representao sistmica do Estado que, segundo Bobbio, perfeitamente
12

Nada obstante a pertinncia da observao de Weber, parece certo que a finalidade compe um dos chamados
elementos do Estado, que deve existir coetaneamente, pelo menos, ao territrio (elemento material, que faz com
que o conceito de Estado se distinga da simples nao (conjunto de pessoas vinculadas por laos culturais,
tnicos etc., tal como, na histria recente, era identificada a comunidade judaica antes da fundao do Estado de
Israel) e ao povo (elemento humano, formado pelo conjunto de cidados, isto , de pessoas aptas a formar e
dirigir a vontade dessa pessoa poltica que o Estado. Portanto, diferente da simples populao). Os autores no
so concordes quanto ao nmero de elementos. H, todavia, certo consenso quanto a esses trs. E, de fato, como
qualquer agrupamento de pessoas, ainda mais organizado em ou sob forma de sociedade, no compreensvel
seno em vista de algum objetivo proposto ou finalidade.
13
Talcott Edgar Frederick Parsons, professor da Universidade de Harvard, nos departamentos de Sociologia e de
Relaes Sociais, onde desenvolveu a teoria para anlise social conhecida como Funcionalismo Estrutural.
14
Karl Heinrich Marx, filsofo e economista alemo, o principal idealizador do socialismo e do comunismo
revolucionrio.

36
compatvel com as teorias marxista e funcionalista porque prope um conceitual
para analisar como as instituies polticas funcionam, como exercem a funo que
lhes prpria, seja qual for a interpretao que delas se faa (2007, p. 60). De fato,
ao atuar com base na relao demanda-resposta (input-output), o Estado d estas
respostas
sob a forma de decises coletivas vinculatrias para toda a
sociedade. Por sua vez, estas respostas retroagem sobre a
transformao do ambiente social, do qual, em sequncia ao modo
como so dadas as respostas, nascem novas demandas, num
processo de mudana contnua que pode ser gradual quando existe
correspondncia entre demandas e respostas, brusco quando por
uma sobrecarga das demandas sobre as respostas interrompe-se o
fluxo de retroao e as instituies polticas vigentes, no
conseguindo mais dar respostas satisfatrias, sofrem um processo de
transformao que pode chegar fase final completamente
modificada (BOBBIO, 2007, p. 60).

Nas ltimas trs dcadas, estes fundamentos das relaes de poder


entre Estado e sociedade vm passando por transformaes significativas, capazes
de alterar alguns dos preceitos consagrados na rea.
A globalizao trouxe consigo mudanas no perfil dos Estados, que
passam, progressivamente, a delegar atribuies para as organizaes privadas do
mercado e do terceiro setor (MATIAS, 2005). O advento da Agenda 21 que
distribui

entre

Estado,

mercado

organizaes

no

governamentais

responsabilidade pela sobrevivncia do planeta pe em pauta uma nova


categoria de direitos os difusos , no mais delimitando grupos sociais ou
pblicos especficos, mas toda a coletividade (FIORILLO15, 2000). A concepo do
Welfare State, em que apenas o Estado paternalista e assistencialista respondia
pelo

bem-estar

social,

tem

sua

ordem

socioadministrativa

profundamente

modificada, abrindo caminho para a era da Welfare Society, em que a sociedade civil
toma para si a discusso e a deliberao sobre as causas coletivas (DAMBROSI16 e
GIARDINA17, 2006).
15

Celso Antonio Pacheco Fiorillo, livre-docente em Direito Ambiental pela PUC/SP, o primeiro professor
livre-docente em Direito Ambiental do Brasil. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Direitos
Especiais/Direitos Difusos e Coletivos, entre outras.
16
Lcia DAmbrosi, docente de Comunicao Pblica na Universidade de Macerata, Itlia.
17
Maria Valentina Giardina, advogada especializada em Direito Administrativo e projetos para a administrao
pblica, na Itlia.

37
O crescente endividamento pblico por aes voltadas a garantir a
assistncia e a previdncia social tem motivado o Estado a rever as suas polticas de
interveno,

levando

sociedade

civil

assumir

algumas

tarefas

responsabilidades. Para Lucia DAmbrosi e Maria Valentina Giardina (2006, p. 15),


entra em crise a concepo segundo a qual as instituies pblicas so as principais
promotoras da segurana e do bem-estar social e econmico dos cidados,
especialmente para os servios de primeira necessidade (escola, sade,
assistncia). O tutor do bem-estar social no mais apenas o Estado, mas a
organizao civil, que contempla e favorece a cidadania associativa, o mximo
possvel competente e autogestionria, no quadro de um estado social que age
como garantidor do complexo dos direitos/deveres do cidado (DONATI, 1993, p.
265, apud DAMBROSI, GIARDINA, 2006, p. 17):
A crise do Welfare State, que no est mais em condies de conter
os interesses particulares dos diversos grupos e a conseqente
atenuao das ideologias polticas tem como efeito um
desenvolvimento do empenho e das energias dialticas atrs da
individuao e a atuao da atividade governativa. A cultura poltica
se mostra, de fato, frgil, incapaz de valorizar os objetivos de
interesse mais geral, concernentes queles setoriais e/ou privados,
de animar as massas na perseguio de uma satisfao comum.

Esta

lacuna

passa

ser

ocupada

pelo

voluntariado,

pelo

associativismo social, porque, conforme DAmbrosi e Giardina, s por meio dessas


formas que o sujeito privado readquire a sua dignidade de cidado como membro de
uma comunidade. A sociedade civil muda, rene-se em redes de relaes
intersubjetivas, voluntrias, espontneas, gratuitas, busca espaos de gesto e no
s reivindicativos, para finalidades comuns de bem-estar, materiais e espirituais,
traando, segundo Ardig (1993, p. 77), a diferena entre Welfare State e Welfare
Society.
Do Welfare State se passa a um modelo de Estado que arrola polticas
de proteo comunitria a uma plena participao de outros sujeitos pblicos,
privados e do privado social, com responsabilidade e regras bem definidas e no
objetivo comum da persecuo do interesse geral. um modelo de movimento
ascendente, oriundo das instncias do cidado, aproximando polticas e estratgias
de interveno a partir da experincia vivenciada pela coletividade:

38
A velha lgica do Welfare State que preconiza solues uniformes e
generalizadas vem sendo gradualmente substituda por um poder
pblico que se orienta por meio de intervenes de ajuda e suporte
das diferenas sociais, de modo a reforar as potencialidades dos
diversos componentes da sociedade civil. [...] Com a superao da
lgica da providncia estatal afirma-se o princpio da solidariedade
que sustenta os cidados na aquisio das responsabilidades
pessoais com vistas ao bem comum (DAMBROSI, GIARDINA, op.
cit., p. 18).

evidente que nesta nova concepo do Welfare, hoje entendido


como Welfare Community, a troca de recursos entre pblico e privado e a criao
das redes de solidariedade em torno da problemtica e das questes
particularmente complexas especialmente em algumas reas de interveno
pblica tornam os instrumentos indispensveis nas decises conscientes, as
linhas de respostas qualitativamente melhores e, enquanto isso, so pr-condies
para ativar indiscutveis formas de incluso social.
Todas as variveis mencionadas anteriormente podem interferir, de
algum modo, na consecuo da comunicao pblica estatal de que tratamos na
tese. Mas, considerando a necessidade de adoo de um conceito-sntese,
tomamos o apresentado por Dallari, que contempla aspectos jurdicos e no
jurdicos: Estado a ordem jurdica soberana que tem por fim o bem comum de um
povo situado em determinado territrio (2003, p. 118). Esto a implcitas, segundo
o autor, as noes: de poder (em soberania), de politicidade (em bem comum) e
de limitao da ao jurdica e poltica do Estado (em determinado territrio).
1.1.1 Estado democrtico de direito
Na literatura sobre teoria do Estado verifica-se a estreita correlao
entre direitos fundamentais, constitucionalismo e Estado de Direito. Conforme
Bonavides18,
toda interpretao dos direitos fundamentais vincula-se, de
necessidade, a uma teoria dos direitos fundamentais; esta, por sua
vez, a uma teoria da constituio, e ambas a teoria dos direitos
fundamentais e a teoria da Constituio a uma indeclinvel
concepo do Estado, da Constituio e da cidadania (2003, p. 581).

19

Paulo Bonavides, jurista cearense, professor titular da Teoria Geral do Estado na Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Cear.

39
O Estado de Direito tem origem liberal, sustentada pela necessidade de
limitar o poder do soberano. Ao ver de Silva Telles19, o Estado de Direito aquele
em que os direitos considerados os fundamentais do homem so explicitamente
reconhecidos, assumindo o Estado, de maneira institucionalizada, o dever de
ampar-los pelo imprio da lei (1977, p. 121). O Estado de Direito visava assegurar
liberdade em face do administrador pblico, impondo-lhe a maior absteno
possvel, no concernente ao trato com particulares: a mnima interveno estatal.
Como garantia, apresentava os traos da legalidade (na submisso de todos ao ato
formal emanado da funo legislativa), da tripartio das funes do poder estatal
vinculando o exerccio de cada uma delas a organismos independentes e
harmnicos entre si e do enunciado de direitos e garantias individuais e
polticos.20
No entanto, a igualdade teoricamente proporcionada pela natureza
abstrata da norma jurdica acabou por gerar maior aumento das desigualdades
sociais: o sistema ditatorial anterior, em que o Estado tudo podia, foi substitudo por
outro, igualmente forte, estratificado por classes sociais e vazado no poder
econmico. O indivduo no mais contava com mecanismos de defesa em face das
foras econmicas de entidades privadas porque ao Estado j no era permitido
intervir nessas relaes. A propsito, Gomes Canotilho diz que um mnimo de
Estado no corresponde a um mximo de liberdade (1992, p. 529).
Essas desigualdades inflamaram os movimentos sociais, notadamente
entre o final do sculo XIX e o incio do sculo XX, e o enfoque dado ao indivduo
pelo liberalismo no correspondia aos anseios dos movimentos sociais, cujos
interesses transcendiam a esfera privada (LENZA21, 2003, p. 24). Esses interesses
deveriam ser reconhecidos pelo ordenamento jurdico, sob pena de abrir um abismo
entre o direito e a realidade social, colocando em risco o papel do Estado de
regrador da vida em sociedade.
Ficou evidente a necessidade da interveno do Estado nas relaes
econmica e social, a fim de lhes dar maior justeza e de viabilizar a isonomia, de
19

Igncio da Silva Telles, filsofo e jurista, foi professor na Faculdade de Direito da USP, entre outras, e
fundador do Instituto Brasileiro de Filosofia, do Instituto Histrico e Geogrfico de So Paulo e do Ateneu
Paulista de Histria.
20
Jos Afonso da Silva (2001, p. 117) considera estas premissas bsicas como conquistas do pensamento liberal,
mantidas at hoje entre os postulados do Estado de Direito.
21
Pedro Lenza, advogado, professor de Direito Constitucional e Direito Processual Civil, membro do Instituto
Brasileiro de Direito Processual (IBDP) e do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional (IBDC).

40
modo que as liberdades pblicas passaram a ser tambm aquelas que, para serem
exercidas pelos cidados, exigem a interferncia do Estado na defesa do trabalho
contra a agressividade do Capital (TELLES, op. cit, p. 122). Ento, coube ao Estado
sobrepor-se ao individualismo e policiar as relaes entre os sbditos, graduando
os direitos de cada um pelas convenincias cumulativas, da comunidade e das
pessoas, do Estado de Direito e da sociedade que ele protege (CALMON22, 1947, p.
282).23
Surgiram, dessa premissa, as bases do chamado Estado Social de
Direito, em que se afirmaram os direitos sociais e criaram-se estruturas para a
consecuo dos objetivos da justia social, para a formao do Estado do bem-estar
social (Welfare State).
Os objetivos desse Estado Social de Direito no chegaram a termo. A
diversidade de interpretaes do vocbulo social levou a uma proliferao de
sistemas polticos e ideolgicos to antagnicos quanto o comunismo e o
nazifascismo, em que a participao popular era repudiada ou condicionada a servir
ao regime imposto pelos novos soberanos.
Nesse cenrio, ganha destaque a figura da autoridade, do chefe.
Daniel Coelho de Souza24 relata que, ante as imensas carncias da populao,
quem quer que acenasse a essas multides ingnuas com a promessa de melhor
condio social, tinha-lhes conquistado a confiana total e, em conseqncia,
adquirido seu absoluto domnio (1979, p. 129). Tomando o fascismo como exemplo,
o autor afirma que o sistema tentou, em vo, forjar a execuo de uma poltica
inspirada nos interesses populares:
decorrido o perodo de sua implantao, o Estado fascista
transformou-se, completa e perfeitamente, num puro Estado policial.
De sorte que, quando a sua existncia perdeu qualquer apoio
popular, passou a repousar na sua prpria fora policial, ramificada e
22

Pedro Calmon, poltico, historiador, bigrafo, ensasta e orador, foi professor de Direito Pblico
Constitucional na Faculdade Nacional de Direito da Universidade do Brasil, onde ocupou, tambm, o cargo de
Reitor.
23
Uma obra que retrata bem essa evoluo do Estado no intervencionista para o chamado Estado social de
Orlando Gomes (um dos mais respeitados civilistas do sculo passado e ainda hoje festejado) em seu
Transformaes gerais dos direitos das obrigaes. Embora cuide de matria civil, portanto, eminentemente de
direito privado, vale a sua leitura pelo retrato que d quanto ao envolver entre os dois Estados, como
consequncia da evoluo da prpria sociedade, das relaes negociais e, por causa da intensificao e
complexidade destas, da necessidade de alguma interveno estatal, retirando o Estado do absentesmo liberal.
(Comentrio de Nelson Nakamura)
24
Daniel Coelho de Souza foi professor de Direito e reitor da Universidade Federal do Par (UFPA). Faz parte
de uma gerao que marcou o ensino e a execuo do Direito naquele estado brasileiro.

41
espalhada por todos os setores sociais, pela instituio das polcias
polticas (Idem, p. 130).

Manoel Gonalves Ferreira Filho25 entende que a atribuio da busca


do bem-estar como finalidade do Estado no pretendia excluir a proteo
liberdade, mas somar a ela a igualdade. Porm,
a preocupao com o bem-estar tem levado ao sacrifcio da
liberdade. A interveno do Estado no domnio econmico e social
vem, de mais em mais, restringindo a autonomia individual.
Multiplicando os controles e as regulamentaes, tende a sufocar a
capacidade humana de inovar, criar, experimentar, empreender
(1979, p. 18).

Verificou-se, ento, a necessidade imprescindvel da participao


popular na formulao e na gesto das polticas pblicas como nico recurso de
assegurar-se a efetivao da igualdade. E, com ela, a noo de Estado Democrtico
de Direito, que traz como pressuposto a participao efetiva do povo na formao e
na administrao da coisa pblica.
O chamado princpio da legalidade ou reserva legal outro
componente importante do Estado Democrtico de Direito e, aps um longo
processo histrico, nasceu para evitar arbitrariedades e abusos por parte do Estado.
Para isso, era necessria uma abertura poltica, negada sistematicamente nos
regimes totalitrios ou nos monocrticos. Com os ideais do Iluminismo vieram,
tambm, mecanismos de efetiva limitao ao poder punitivo estatal, entre eles o
princpio da legalidade. Francisco de Assis Toledo26 leciona que:
O Princpio da Legalidade constitui uma real limitao ao poder
estatal de interferir na esfera das liberdades individuais. Tal princpio
possui dois pesos e duas medidas. A Reserva Legal permite aos
particulares a liberdade de agir e todas as limitaes, positivas ou
negativas, que devero estar expressas em leis. Entretanto, aos
agentes pblicos, o mesmo princpio se torna adverso. [...] O Estado,
na ausncia das previses legais para seus atos, fica
obrigatoriamente paralisado e impossibilitado de agir. A lei para o
particular significa "pode fazer assim" enquanto para o poder pblico
significa "deve fazer assim" (1994, p. 17).
25

Manoel Gonalves Ferreira Filho foi professor de Direito Constitucional e diretor na Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo (USP). Na esfera poltico-administrativa, foi vice-governador, suplente de senador,
secretrio da Administrao e da Justia. Tambm foi chefe de Gabinete e secretrio-geral do Ministrio da
Justia.
26
Francisco de Assis Toledo, formado pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP), foi
ministro do Superior Tribunal de Justia, a partir da Constituio de 1988, e professor de Direito das Faculdades
Metropolitanas Unidas, em So Paulo, e da Universidade de Braslia .

42

Jos Afonso da Silva27 cuida do princpio da reserva legal sob outro


aspecto, afirmando que o Estado sujeita-se, sim, ao imprio da lei,
mas da lei que realize o princpio da igualdade e da justia no pela
sua generalidade, mas pela busca da igualizao das condies dos
socialmente desiguais. Deve, pois, ser destacada a relevncia da lei
no Estado Democrtico de Direito, no apenas quanto ao seu
conceito formal de ato jurdico abstrato, geral, obrigatrio e
modificativo da ordem jurdica existente, mas tambm sua funo
de
regulamentao
fundamental,
produzida
segundo
um
procedimento constitucional qualificado. A lei efetivamente o ato
oficial de maior realce na vida poltica. Ato de deciso poltica por
excelncia, por meio dela, enquanto emanada da atuao da
vontade popular, que o poder estatal propicia ao viver social modos
predeterminados de conduta, de maneira que os membros da
sociedade saibam, de antemo, como guiar-se na realizao de seus
interesses (2001, p. 125).

exclusivamente no seio dos princpios desse Estado Democrtico de


Direito e, dentro dele, no Princpio da Legalidade que tem lugar a defesa da
comunicao estatal pr-ativa como garantia de direitos constitucionais.
1. 2 Democracia
A hiptese que investigamos abrange, alm do Brasil, alguns outros
pases da Amrica do Sul28, todos eles definidos, em suas cartas constitucionais,
como Estados democrticos. Isso nos permite abordar apenas superficialmente o
discurso sobre a democracia que, segundo Bobbio, no pode prescindir de
determinar as relaes entre a democracia e as outras formas de governo [...]
(2007, p. 135), e nos furtar ao detalhamento desse resgate e ao da sua longa
evoluo histrica, embora a abordagem de alguns dos aspectos remotos seja
necessria no decorrer do texto. Nosso recorte est, pois, na relao entre
democracia e direitos constitucionais na atualidade do mundo ocidental29 e nos
aspectos de interesse para a argumentao.

27

Jos Afonso da Silva, professor da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e da Faculdade de


Direito da Universidade Federal de Minas Gerais; foi fundador e presidente da Associao Brasileira de
Constitucionalistas Democrticos.
28
Conforme apontamos na introduo desta tese, foco no Brasil, na Colmbia e na Venezuela, extensvel para os
demais pases da Amrica do Sul, exceto Argentina, Suriname e Guiana.
29
Europa e Amricas.

43
No aspecto temporal, das trs ondas de democratizao30 de Samuel
Huntington31 (1991), interessa-nos apenas a terceira onda, iniciada com a
Revoluo dos Cravos, que marcou o fim da ditadura em Portugal, em 1974, e
atingiu alm de frica, sia e Europa do Leste a Amrica Latina, em que se
encontram os pases componentes do escopo desta pesquisa.
Desde a Antiguidade Clssica at a contemporaneidade, emprega-se o
vocbulo democracia para designar a forma de governo em que o poder poltico
exercido pelo povo. Ao se analisar a evoluo histrica da democracia, porm,
verifica-se que o significado da palavra a nica herana dos antigos, mantida
intacta nos dias de hoje. Os fundamentos clssicos da democracia direta exercida
na polis sem intermedirios sobreviveram at Rousseau32 que, embora admitisse
a impossibilidade da sua consecuo nos Estados com territrios e populaes de
grande porte, considerava a democracia representativa como parcial, capaz de
dividir o que deveria permanecer unido; para ele, a soberania no pode ser
representada [...] e o povo ingls acredita ser livre mas se engana redondamente;
s o durante a eleio dos membros do parlamento; uma vez eleitos estes, ele
volta a ser escravo, no mais nada (1973, p. 15). A contraposio entre
democracia direta e democracia representativa sustentou, na Europa, dcadas de
um debate em cujo cerne questionava-se esta legitimidade da representao. O
advento da repblica, que renovou a ideia do governo representativo, da democracia
representativa, fortaleceu o argumento de que, nos grandes Estados, esta a nica
possvel. Surgiram, porm, autores contrapondo repblica e democracia; entre eles,
Madison pondera que
os dois grandes elementos de diferenciao entre uma democracia e
uma repblica so os seguintes: em primeiro lugar, no caso desta
ltima, h uma delegao da ao governativa a um pequeno nmero
de cidados eleitos pelos outros; em segundo lugar, ela pode ampliar
a sua influncia sobre um maior nmero de cidados e sobre uma
maior extenso territorial. [...]. Outro ponto de distino que um
regime republicano pode abarcar um maior nmero de cidados e um
mais amplo territrio em comparao com um regime democrtico, e
exatamente esta circunstncia que faz com que as possveis

30

A primeira onda nasce no incio do sculo XIX, nos Estados Unidos, e termina no fim da 1 Guerra Mundial,
com 30 pases democrticos no mundo (em 1942, j eram apenas 12). A segunda onda tem incio no trmino
da 2 Guerra Mundial, atingindo inicialmente os pases com regimes fascistas derrotados e, depois, os que
conseguiram a independncia aps descolonizao; no final desta onda, os 36 pases com regime democrtico
passaram por uma nova fase de restaurao autoritria, nos anos 1960.
31
Samuel Phillips Huntington cientista poltico, professor da Universidade de Harvard, EUA.
32
Jean Jacques Rousseau, filsofo suo, terico poltico, foi um dos pensadores marcantes do Iluminismo
francs.

44
manobras das faces sejam menos temveis no primeiro do que no
segundo caso (17871788, p. 61, apud BOBBIO, 2007, p. 150).

Ambas as discusses (democracia direta ou indireta e repblica ou


democracia) encontram uma espcie de sntese com a publicao do primeiro
volume de A democracia na Amrica, em que Alexis de Tocqueville33 altera o eixo
das divergncias, apresentando como irrelevante a distino entre democracia direta
e democracia representativa: s vezes o prprio povo que faz as leis, como em
Atenas; s vezes so os deputados, eleitos por sufrgio universal, que o
representam e agem em seu nome, sob a sua vigilncia quase direta (1868, p. 15).
Passa a importar, apenas, que o poder esteja nas mos do povo : [...] o povo reina
sobre o mundo poltico americano, como Deus sobre o universo. Ele a causa e o
fim de tudo: tudo dele deriva e tudo para ele reconduzido (Idem, p. 67). Importa
lembrar que o povo de Tocqueville formado por uma sociedade civil capaz de se
organizar no associativismo e de garantir, nos possveis confrontos, a fora
necessria para fazer valer seus poderes, nos moldes em que ocorria na sociedade
norte-americana poca da publicao.
Cerca de um sculo mais tarde, Lincoln definiu a democracia como o
governo do povo, pelo povo e para o povo, conceito que ao ver de Jos Afonso da
Silva, essencialmente correto, mas apresenta limitaes, se forem decompostos os
termos empregados. Neste questionamento, o autor afirma que
h uma tendncia reacionria para reduzir o povo ao conjunto dos
cidados, ao corpo eleitoral, como se os membros deste fossem
entidades abstratas, desvinculadas da realidade que os cerca, como
se ao votar o cidado no estivesse sob a influncia de suas
circunstncias de fato e ideolgicas; no estivesse fazendo-o sob a
influncia de seus filhos, seu cnjuge, seu amante, namorado,
namorada, noivo, noiva, e tambm de seu grupo, oficina, fbrica,
escritrio, mais ainda: de seus temores, da fome dos seus, das
alegrias e das tristezas (2001, p. 139).

De fato, nas duas ltimas dcadas, cientistas sociais vm adotando


uma viso mais holstica e contextualizada do processo democrtico. Na base do
novo conceito de democracia, no mais entendido como sistema funcional mas

33

Alexis de Tocqueville, francs que, em viagem aos Estados Unidos (18311832) impressionou-se pela eficcia
do regime democrtico l vivenciado, extraindo da material para publicar um dos maiores clssicos da
sociologia poltica moderna: A democracia na Amrica, de 1835.

45
como relao social (DONATI34, 2003, p. 32), ganha valor a regra desenvolvida
pelos sujeitos privados no processo de organizao e funcionamento da sociedade.
Uma democracia participativa (de que tratamos adiante), porm, que permite ao
cidado colaborar mais ativamente na definio das polticas pblicas, colocando-se
entre os atores principais na resoluo de problemas de interesse geral. O cidado,
por anos mero sujeito passivo em condio de fruir de algumas prestaes (de
servios), mas no de poder escolher as modalidades e as formas de organizao
desses servios, adquiriu o direito no s de manifestar necessidades e de exprimir
descontentamento, mas tambm de individualizar procedimentos e opinies que
satisfaam as suas exigncias.
A perda de confiana, da parte da coletividade, nos confrontos das
instituies rompe a certeza e o equilbrio sobre os quais se fundam as respostas no
interior da sociedade: o indivduo no delega mais ao Estado a competncia de
melhorar a prpria condio de vida, assumindo regras e responsabilidades diversas
com respeito ao passado.35 Isso, se de um lado provoca desorientao na
coletividade enquanto abala os tradicionais pontos de referncia, de outro lado
confere aos cidados maior liberdade de escolha, aquela de poder definir o prprio
bem-estar por uma qualidade de vida satisfatria.
Liberdade como nova forma de solidariedade, que no retorna nem
entre os direitos tradicionais (liberdade pessoal, de opinio, reunio, associao,
etc.), nem entre os direitos sociais (liberdade de vontade) e que justamente por seu
particular ingresso no se configura com finalidade egosta, mas tende a trazer
vantagem tambm aos sujeitos diferentes daqueles que agem (ARENA, 2004, p. 8).

34

Pierpaolo Donati, professor de Sociologia na Facolt di Scienze Politiche da Universit di Bologna, diretor do
Centro de Estudos de Poltica Social e Sociologia Sanitria (Ceposs), props uma teoria geral para anlise da
sociedade, conhecida como sociologia relacional, diferente de todas as teorias sociolgicas precedentes e
contemporneas.
35
No mesmo sentido, manifesta-se Almiro do Couto e Silva: A segurana jurdica entendida como sendo um
conceito ou um princpio jurdico que se ramifica em duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza
subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, aquela que envolve a questo dos limites retroatividade dos atos
do Estado at mesmo quando estes se qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, proteo ao
direito adquirido, ao ato jurdico perfeito e coisa julgada. Diferentemente do que acontece em outros pases
cujos ordenamentos jurdicos freqentemente tm servido de inspirao ao direito brasileiro, tal proteo est h
muito incorporada nossa tradio constitucional e dela expressamente cogita a Constituio de 1988, no art. 5.,
inciso XXXVI. A outra, de natureza subjetiva, concerne proteo confiana das pessoas no pertinente aos
atos, procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuao (In: O princpio da
segurana jurdica (proteo confiana) no Direito Brasileiro e o direito da Administrao Pblica de anular
seus prprios atos administrativos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da Unio
(Lei n 9.784/99). Revista Eletrnica de Direito do Estado, n. 2, abr/maio/jun. 2005, Salvador, Bahia.

46
Alm das reflexes j mencionadas, a questo das formas de
participao do povo nos processos democrticos constitui ponto central da
investigao, uma vez que cada uma dessas formas requer um estgio diferente da
comunicao, conforme explicitamos no Captulo 3.
A participao do povo no poder manifesta-se em trs tipos de
democracia: direta, indireta ou representativa e semidireta.
Democracia direta aquela em que o povo exerce, por si, os poderes
governamentais, fazendo leis, administrando e julgando; constitui
36
reminiscncia histrica.
37
Democracia indireta ,chamada democracia representativa, aquela
na qual o povo, fonte primria do poder, no podendo dirigir os
negcios do estado diretamente, em face da extenso territorial, da
densidade demogrfica e da complexidade dos problemas sociais,
outorga as funes de governo aos seus representantes, que elege
periodicamente.
Democracia semidireta , na verdade, democracia representativa com
alguns institutos de participao direta do povo nas funes de
governo, institutos que, entre outros, integram a democracia
participativa (SILVA, 2001, p. 140).

consenso entre os principais autores que se desenvolvem, na


democracia representativa, a cidadania e as questes da representatividade,
tendendo a evoluir para uma democracia participativa. Na constituio em vigor no
Brasil, por exemplo, essa tendncia se configura no pargrafo nico do art. 1: todo
poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos
(democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa). A maioria
dos pases sul-americanos contempla, tambm, em suas cartas magnas, um ou
mais mecanismos desta democracia participativa caracterizada pela participao
direta e pessoal da cidadania na formao dos atos do governo (Idem, p. 145):
Iniciativa popular em que o povo pode apresentar projetos de lei a
instncias do Poder Legislativo, desde que subscritos por um nmero
razovel de eleitores.38 No Brasil, no se aplica a matria
constitucional.

36

Ao falar de reminiscncia histrica, o autor se refere democracia praticada na cidade-Estado grega, a plis.
Anote-se, de passagem, que a democracia indireta conceito diverso de eleies indiretas. (N. A.)
38
Cf. Silva (p. 145), o projeto precisa ser subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional [...],
distribudos pelo menos em cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um
deles. Nos municpios, necessria a adeso de cinco por cento do eleitorado e, nos estados, estatui-se que a lei
dispor sobre o tema no processo legislativo estadual.
37

47
Referendo popular em que projetos de lei j aprovados pelo
legislativo so submetidos vontade popular, inclusive os referentes
matria constitucional.
Plebiscito tambm uma consulta popular, mas difere do referendo
por tratar de matria ainda sem formulao legislativa.
relevante destacar o carter prtico dessas formas de exerccio da
democracia pelos cidados. Aquele povo abstrato dos conceitos de democracia
passa a ter materialidade e capacidade para agir. Alm da interveno do cidado
por meio das citadas instituies legais, outras formas so possveis no universo da
esfera pblica, conforme expomos no Captulo 2.
Entre as heranas deixadas pela experincia de democracia na cidadeEstado grega est a ideia de exposio pblica de todo o processo decisrio dos
temas relevantes para a coletividade. Cidados reuniam-se em um local pblico
(chamado de gora ou de eclsia) para apresentar propostas, acusaes, denncias
e, ainda, debater e deliberar sobre as questes referentes vida na plis.
Mesmo quando o ideal dessa democracia direta foi considerado
ultrapassado, o carter pblico do poder entendido como aberto ao pblico, sem
segredo continuou sendo um dos aspectos essenciais na distino entre Estado
democrtico constitucional e Estado absoluto e, conforme Bobbio (2000), assinalou
a volta do poder pblico em pblico. Carl Schmitt39 capta o significado existente
entre representao40 e carter pblico do poder; ele entende a representao como
uma maneira de apresentar, de fazer presente e tornar visvel o que, de outro modo,
estaria oculto:
A representao apenas pode ocorrer na esfera da publicidade. No
existe nenhuma representao que se desenvolva em segredo ou a
portas fechadas [...]. Um parlamento tem um carter representativo
apenas enquanto se acredita que sua atividade prpria seja pblica.
Sesses secretas, acordos e decises secretas de qualquer comit
podem ser muito significativos e importantes, mas no podem jamais
ter um carter representativo. [...] Representar significa tornar visvel
e tornar presente um ser invisvel mediante um ser publicamente
presente. A dialtica do conceito repousa do fato de que o invisvel
pressuposto como ausente e ao mesmo tempo tornado presente
(SCHMITT, 1928, p. 208 apud BOBBIO, 2000, p. 101).

39

Carl Schmitt, conhecido como o jurista do nazismo, defensor do Estado totalitrio e do Leviat, mas muito
referenciado por ser considerado o grande defensor da soberania poltica.
40
O termo representao, aqui, mencionado como o ato poltico de representar, na democracia representativa.

48
Alm da representao, a teoria do governo democrtico apresenta
outro tema muito ligado ao poder visvel: a descentralizao, entendida como
reposicionamento da relevncia poltica da periferia em relao ao centro. E, nesse
ponto, Bobbio menciona, com certa nfase, os atributos do governo local, que estar
tanto mais visvel quanto mais prximo dos governados. Ele admite a proximidade
proporcionada pelos meios de comunicao de massa entre atos legislativos dos
mandatrios com seus eleitores, seja pela imprensa, seja pelo Dirio Oficial, por
exemplo. Refora, porm, que um governo municipal tem a publicidade mais direta,
concreta, palpvel e, portanto, a maior possibilidade oferecida ao cidado de
colocar os prprios olhos nos negcios que lhe dizem respeito e de deixar o mnimo
espao ao poder invisvel (2000, p. 102).
Quando passamos do ente Estado permanente e abstrato para o
concretizador dos seus preceitos, o governo temporrio e concreto , chegamos
aos padres e s regras da administrao pblica. nela que se realizam em
maior ou menor plenitude as ambies democrticas. Isso porque o nvel de
desenvolvimento poltico de um pas tem uma boa medida no padro de
relacionamento entre o Estado e a sociedade, entre o governo e o conjunto dos
cidados, entre a burocracia oficial e sua clientela.
Pedro Demo41 trata desse padro fazendo um paralelo entre
desenvolvimento econmico e poltico; o primeiro, de significao material, se
expressa em dados quantitativos e relaciona-se com o ter; o segundo, de contedo
no material, tem base em dados qualitativos e relaciona-se com o ser. Da que o
setor privilegiado da economia tende a ter maior representao no poder constitudo,
ao mesmo tempo em que os no privilegiados no conseguem obter um grau
satisfatrio de representao nas hostes decisrias governamentais mesmo
constituindo a base da pirmide econmica brasileira e, portanto, um nmero
bastante mais significativo de eleitores. So sociedades politicamente pobres, com
pouca tradio de associativismo, participao e representao resultante de uma
histria perversa que favorecem uma espcie de prepotncia do Estado sobre a
sociedade que o sustenta e qual deveria servir. Com isso, segundo Campos, o
Estado transforma-se em tutor e o povo em tutelado.

41

Pedro Demo, professor do Curso de Servio Social da Universidade de Braslia (UnB) e ps-doutor em
Educao pela Ucla, de Los Angeles, Estados Unidos.

49
Outro aspecto analisado pela autora o do fortalecimento do governo
central como estratgia internacional de consolidao dos Estados nacionais que, no
Brasil, resultou em acentuada supremacia do Executivo federal sobre os outros
nveis (estadual e municipal), bem como sobre outros poderes do governo
(Legislativo e Judicirio, p. 43), supremacia esta motivada pela debilidade das
instituies. Esse Executivo forte e sem freios atribui a si mesmo o controle do
comportamento dos cidados, arrecada descontroladamente recursos desses
cidados e se considera independente para alocar recursos pblicos sem qualquer
considerao a critrios como igualdade, representao, participao, transparncia
(Idem).
Esse padro de governo materializa-se em trs aspectos da sociedade
brasileira centralizao poltica, centralizao administrativa e inacessibilidade da
participao individual e comunitria formulao da poltica pblica e leva o
Estado a apossar-se da vida civil das pessoas; mas a vida do Estado no pblica,
porque no dada ao conhecimento dos cidados, resultando numa corrupo
endmica, descontrolada e poucas vezes punida. Ao ver de Campos, essa tradio
de impunidade anula e desmoraliza qualquer tentativa de controle da burocracia,
seja interno ou externo (a accountability).
Nos governos autoritrios e populistas, a burocracia federal toma
decises em nome das clientelas-alvo de seus programas; tecnocratas identificam
prioridades nacionais, desenvolvem propostas e fazem escolhas polticas sem
qualquer contato com os beneficirios dessas aes. So tcnicos com referencial
de classe mdia, sem qualquer contato com os pobres, por exemplo, que elaboram
os programas de assistncia pobreza. Anna Maria Campos avalia que
Os tecnocratas acreditam firmemente que no erram; se erram,
nunca ficam sabendo, porque se protegem da avaliao de
estranhos. Os mecanismos de controle internos burocracia no
consideram o resultado ou impacto dos programas. Em que pese a
suspeita de baixo nvel de eficincia e eficcia para nem
mencionar efetividade a ao do governo tende a ocorrer sem
qualquer controle. Tal tendncia persistir enquanto no ocorrer a
mobilizao poltica (1990, p. 45).

A realizao da democracia ocorre na prtica e na concretude das


aes das administraes pblicas. O modelo mencionado, que ainda
predominante na maior parte dos pases do continente sul-americano, parece nos

50
remeter para um crculo vicioso: sem mobilizao poltica, o cidado careceria das
informaes estatais para conhecer, debater, avaliar e se mobilizar a favor ou contra
as polticas pblicas. Como as informaes lhe so sonegadas, no h
conhecimento, nem debate, nem mobilizao sobre os temas do seu interesse.
Essa caracterstica da democracia presena da publicidade do
poder estatal ponto central da pesquisa porque sua perspectiva ultrapassa o
domnio do Estado democrtico de direito, estende-se no horizonte conceitual de
pblico e, ligando os campos, esto os elos indispensveis da informao e da
comunicao.
1.3 Direitos e constitucionalismo
O universo dos direitos bastante amplo e complexo. Para a presente
reflexo interessam-nos os direitos fundamentais, mas abordaremos, tambm,
alguns aspectos que diferenciam direitos fundamentais de direitos humanos.
O conceito ancestral de direitos tem ntima relao com a ideia de
liberdade:
O direito se traduz em direitos. A liberdade se concretiza em
liberdades. A lei garante os direitos na qualidade de penhor da
liberdade. Todos somos livres para agir ou deixar de agir exercer
nossos direitos, realizando nossa liberdade nas condies da lei, a
principiar da Constituio. Mas a liberdade no consiste em fazer tudo
o que se queira ou se possa fazer, conforme o consiga o mais forte
ou o mais astuto. Essa seria a liberdade selvagem. O que o direito
reconhece e protege a liberdade civilizada: a liberdade dos
cidados. Pode ser dita liberdade poltica para significar que surgiu
como liberdade na plis, contraposta liberdade na selva. Bem a
definiu Montesquieu: A liberdade o direito de fazer tudo o que as
42
leis permitem. Hoje, preciso acrescentar: no, leis elaboradas,
interpretadas e aplicadas de qualquer modo, distantes e ausentes dos
direitos humanos, mormente se estiverem eles declinados como
43 44
direitos fundamentais na Constituio (BARROS ).

O advento das primeiras declaraes de direitos situa-se no ocaso da


Idade Mdia, quando sditos ingleses criaram os direitos imemoriais, que no
eram outorgados pelo soberano, mas fundados em antigas tradies do reino. Por
42

SECONDAT, Charles-Louis de, Baro de la Brde e de MONTESQUIEU. De lesprit des lois. Texto
estabelecido com uma introduo, notas e variantes, por Gonzague Truc. Paris: ditions Garnier Frres, 1949.
tomo I, p. 162.
43
Srgio Resende de Barros, professor na Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, na rea de Direito
do Estado, na Faculdade de Direito da Universidade dos Estudos de Udine, Itlia e na Universidade Internacional
Menndez Pelayo, Espanha.
44
Trs Geraes de Direitos, artigo disponvel em http://www.srbarros.com.br.

51
no terem sido outorgados pelo rei, no poderiam ser por ele revogados: apenas
deveria reconhec-los e assegur-los. No entanto, os documentos45 que registram
esses direitos no constituram, formalmente, declaraes de direitos: De ingleses
com ingleses, mais eram pactos com o rei do que declaraes ante o rei (Idem). Na
Frana ocorreu um movimento semelhante, de direitos dos sditos contra o rei, mas
deduzidos racionalmente, como frmula de raciocnio poltico; os direitos naturais
eram derivados da prpria natureza humana e no outorgados pelo soberano. Para
a dupla finalidade de dar conhecimento e garantir os direitos naturais do ser
humano, surgiu formalmente a declarao de direitos que, junto com a diviso dos
poderes, se tornou parte indispensvel das constituies escritas, para garantir os
direitos fundamentais dos sditos (Ibidem).
A partir da Revoluo Francesa, as declaraes de direitos passaram a
ter duas abordagens distintas, que podem vir parcial ou totalmente superpostas:
direitos humanos e direitos fundamentais.
Para Bobbio (1992), direitos humanos tm dimenso histrica e reativa
e, por no serem produto da natureza, mas da civilizao humana, so mutveis,
suscetveis

de

transformaes

e ampliaes,

guisa

dos

estmulos

do

desenvolvimento. Nesse cenrio, a Declarao Universal dos Direitos do Homem


pode ser tomada, em relao ao seu contedo, os direitos proclamados, um ponto
de parada num processo de modo algum concludo. Os direitos elencados na
Declarao no so os nicos possveis direitos do homem: so os direitos do
homem histrico, tal como este se configurava na mente dos redatores da
Declarao, aps a tragdia da Segunda Guerra Mundial.
Ciochetti de Souza complementa, apropriadamente, que os direitos
humanos so aqueles reconhecidos em normas internas e em documentos
internacionais e independem de qualquer vinculao do indivduo com determinada
ordem constitucional. Refletem, da, posies jurdicas subjetivas, com validade
supranacional (2007, p. 26).
Para Srgio Resende de Barros, todos os feitos so efeitos do
processo que os produziu. Existncia movimento. A existncia das coisas surge

45

O principal registro desses direitos est na Magna Charta Libertatum, a Grande Carta das Liberdades,
assinada em 1215 pelo rei Joo Sem Terra, depois confirmada vrias vezes por sucessivos soberanos. Houve
outros documentos de defesa dos direitos, como a Petition of Right, de 1627, o "Habeas corpus" Act, de 1679,
culminando com o Bill of Rights, de fevereiro de 1689.

52
e depende do movimento do mundo, cujo transcurso a histria, nome com que
tambm se designa o relato do transcurso (2008, p. 22).
Andr Ramos Tavares tambm atribui dinmica das transformaes
humanas e das relaes sociais a demanda de um permanente e incessante
repensar dos Direitos (TAVARES, 2000, p. 358).
Dessas afirmaes, tem-se que o conceito de direitos humanos mais
amplo, se comparado aos direitos fundamentais, porque contempla direitos naturais
e valores bsicos em constante transformao e que demandaro diferentes
exigncias (de liberdade, dignidade e igualdade) em cada momento histrico. Os
direitos fundamentais expressam normas positivadas pelo ordenamento jurdico
interno, notadamente na Constituio, que lhes confere maior estabilidade e
segurana jurdica. Na sntese de Gomes Canotilho, direitos do homem so direitos
vlidos para todos os povos e em todos os tempos (dimenso jurisnaturalistauniversalista);

direitos

fundamentais

so

os

direitos

do

homem

jurdico-

institucionalmente garantidos e limitados espacio-temporalmente, constituindo


direitos objetivamente vigentes numa ordem jurdica concreta (1992, p. 529).
Desse modo, segundo Ciochetti de Souza, os direitos so bastante
sensveis a fatores ambientais, como o avano tecnolgico, a ideologia, a
modalidade e a forma de Estado, as espcies de valores e princpios consagrados
pelas normas jurdicas, acima de tudo pelo texto constitucional (2007, p. 25).
Karel Vasak46, ao proferir uma palestra em Estrasburgo47, em 1979,
empregou pela primeira vez o termo gerao de direitos (SILVA, 2001; BARROS,
s/d; BONAVIDES, 2003), hoje repetida por grande parte dos constitucionalistas, e
apresentou uma sistematizao que, embora seja alvo de muitas crticas, continua
citada e adotada como um excelente modelo didtico. Segundo Barros,
originalmente, [...] a diviso consoou com o trplice brado liberdade, igualdade,
fraternidade que ressoou na ordem poltica em 1789, na voz de uma ideologia
no-intervencionista na ordem econmica e social, mas reclusamente individualista
(BARROS48).

46

Karel Vasak, jurista tcheco, estudou na Frana, foi professor universitrio e diretor da Diviso de Direitos
Humanos e Paz da Unesco, entre outros cargos de relevncia internacional.
47
A palestra Pour les droits de lhomme de la troisime gnration: les droits de solidariet" (Pelos direitos do
homem da terceira gerao: os direitos de solidariedade), teve lugar no Instituto Internacional dos Direitos
Humanos.
48
Noes sobre geraes de direitos. Aula disponvel em http://www.srbarros.com.br.

53
Da a primeira gerao, dos direitos civis, fundamentada na
liberdade (libert). Quando esta ideologia liberal deu lugar aos brados da questo
social, originada no capitalismo selvagem do sculo XIX, nasceu a segunda
gerao, a dos direitos econmicos, sociais e culturais, buscando a igualdade
social (galit). No sculo XX, a partir de hecatombes e holocaustos, a terceira
gerao, dos direitos de solidariedade e de fraternidade (fraternit), conquistou
seu espao no plano do direito internacional. Essa terceira gerao dotada de
flagrante carter comunitrio, contemplando o direito: paz, ao desenvolvimento, ao
patrimnio comum da humanidade, comunicao, autodeterminao dos povos e
ao meio ambiente sadio ou ecologicamente equilibrado. Segundo Barros,
diuturnamente vm sendo acrescidos outros direitos ( alimentao bsica,
educao fundamental, sade fsica etc.), que cada vez mais se tornam direitos
de todos. Ao finalizar o texto Noes sobre as geraes de direitos, Barros
apresenta, em sntese, o perfil de cada uma dessas geraes:
Perfil da primeira gerao
Titularidade:
o
ser
humano
como
indivduo
(singularidade).
Objeto: a defesa da liberdade individual.
Perfil da segunda gerao
Titularidade: o ser humano em uma categoria ou parte
social (parcialidade).
Objeto: a promoo da igualdade social.
Perfil da terceira gerao
Titularidade: o ser humano como gnero humano
(generalidade).
Objeto: a defesa da humanidade e a promoo da
solidariedade humana.
Essas geraes de direitos despertaram inmeras reaes entre os
estudiosos, mas a maioria concorda que as novas geraes de direitos incorporam
os pressupostos das geraes anteriores. Desse modo, os direitos de primeira
gerao no desaparecem, mas se adaptam aos preceitos da segunda gerao, e
assim sucessivamente. Alguns autores tm apresentado a projeo de uma quarta
gerao de direitos, que incluiria os direitos informao, democracia direta e ao
pluralismo; essa hiptese, porm, no encontra eco na comunidade acadmica at o
momento.

54
As transformaes ideolgicas ocorridas aps a Segunda Guerra
Mundial geraram uma categoria de interesses que vai alm da tradicional discusso
entre interesse pblico (de titularidade do Estado) e interesse privado (de titularidade
do indivduo). So temas que no se encontram no plano privado, dizem respeito
coletividade, mas no chegam a constituir interesse pblico (pblico como estatal)
(CAPPELLETTI49, 1988). Na atualidade, a doutrina jurdica denomina esses
interesses como metaindividuais. E dessa perspectiva nasce uma nova categoria
de direitos, os direitos difusos, j contemplados na constituio brasileira de 1988
(Art. 129, III), mas que s no Cdigo de Defesa do Consumidor, tambm do Brasil,
ganhou uma definio especfica, como se l no seu artigo 81:
Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das
vtimas poder ser exercida em juzo individualmente, ou a ttulo
coletivo.
Pargrafo nico. A defesa coletiva ser exercida quando se tratar de:
I interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste
Cdigo, os transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam
titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato.

O direito difuso pode ser definido por trs propriedades, constantes


tambm no texto supracitado:
a) Transindividualidade: ocorre quando o direito transcende o
indivduo, ultrapassando o limite da esfera de direitos e
obrigaes de cunho individual.
b) Indivisibilidade: no h como cindir o direito difuso, por conta de
sua natureza indivisvel. A todos ns pertence e, ao mesmo
tempo, ningum em especfico o possui.
c) Titularidade indeterminada e interligada por circunstncia do fato:
os interesses nos direitos difusos possuem titulares
50
indeterminados (MOURO , 2007, p. 72).

Celso Fiorillo (2004), para melhor explicar essas propriedades, toma


como exemplo o ar atmosfrico: se estiver poludo, no temos como precisar quais
seriam os indivduos afetados por ele. Mesmo com um territrio delimitado pela
poluio, as pessoas ainda que no tendo qualquer relao jurdica entre si

49

Mauro Cappelletti foi professor nas universidades de Florena e Macerata e no Instituto Universitrio
Europeu, em Fiesoli, Itlia. Considerado um dos grandes processualistas italianos, foi discpulo de Calamandrei.
50
Henrique Augusto Mouro, professor de Direito Ambiental da Escola Superior de Advocacia da Ordem dos
Advogados do Brasil de Minas Gerais (OAB/MG), membro titular da Comisso de Direito Ambiental da
OAB/MG e conselheiro titular do Conselho Estadual do Patrimnio Cultural (Conep).

55
estariam interligadas pela mesma circunstncia, ou seja, seriam afetadas pelos
malefcios do ar poludo.
De volta aos direitos, verifica-se que sua histria possui estreita ligao
com a dos Estados constitucionais, como argumenta Bonavides: toda interpretao
dos direitos fundamentais vincula-se, de necessidade, a uma teoria dos direitos
fundamentais; esta, por sua vez, a uma teoria da Constituio, e ambas a teoria
dos direitos fundamentais e a teoria da Constituio a uma indeclinvel
concepo de Estado, da Constituio e da cidadania (2003, p. 258). Esses direitos
fundamentais apresentam algumas caractersticas, entre as quais destacamos as
expostas por Ciocchetti de Souza, a partir da obra de Alexandre de Moraes:
Menciona o autor a inviolabilidade, consubstanciada na
impossibilidade de desrespeito por determinaes infraconstitucionais
ou por atos das autoridades pblicas; a efetividade, consistente na
vinculao do Poder Pblico, que, por suas autoridades, deve sempre
atuar no sentido de garantir a efetivao dos direitos e garantias
previstos,
com
mecanismos
coercitivos
para
tanto;
a
interdependncia entre as vrias previses constitucionais, as quais,
apesar de autnomas, possuem diversas interseces para atingirem
suas finalidades; e a complementariedade, no sentido de que os
direitos humanos fundamentais no devem ser interpretados
isoladamente, mas sim de forma conjunta com a finalidade de alcance
dos objetivos previstos pelo legislador constituinte (SOUZA, 2007, p.
43).

Nos pargrafos anteriores j se esboa a relao entre direitos e a


necessidade de leis que os explicitem. No Estado de Direito, indispensvel que
estejam declinados como direitos fundamentais na Constituio e, ao mesmo tempo,
tenham declaradas as suas garantias. Segundo Barros, essa ideia-fora a
garantia dos direitos determinou o constitucionalismo em seu princpio histrico e,
consequentemente, converteu-se em um dos seus princpios culturais, poltico e
jurdico. Tal como o proclamou, na Frana, o artigo 16 da Declarao dos Direitos do
Homem e do Cidado, de 26 de agosto de 1789: Toda sociedade na qual a garantia
dos direitos no assegurada, nem a separao dos poderes determinada, no tem
constituio51. Isso significa que (1) os direitos a garantidos so os adquiridos pelo
homem e pelo cidado sob o abrigo da Constituio; e (2) no h Constituio sem
essa garantia dos direitos.
51

Cf. DUGUIT L.; MONNIER H.; BONNARD R. Les constitutions et les principales lois politiques de la
France depuis 1789. 7. ed. por Georges Berlia. Paris: Librairie Gnrale de Droit et de Jurisprudence, 1952. p. 3.
Apud BARROS, 2008.

56
As

Constituies

contemporneas,

em

vez

de

disciplinar

prioritariamente a organizao do Estado, deixando para segundo plano os direitos e


garantias individuais, iniciam-se pelo enunciado destes, o que demonstra,
conforme Reale (1994, p. 339), que, no Direito atual, os poderes dos Estados so
estatudos em funo dos imperativos da sociedade civil, isto , em razo dos
indivduos e dos grupos naturais que compem a comunidade. Por outras palavras,
o social prevalece sobre o estatal. Esta a orientao seguida na Constituio de
1988. Os direitos individuais passam a ser tratados com grande amplitude. Alm
dos direitos de cidadania, entram em cena tambm os direitos sociais, desde os que
protegem a vida at os relativos comunicao.
Essa Constituio brasileira (de 1988), denominada Constituio
Cidad,
trata de forma articulada e extensa dos direitos fundamentais
sendo o maior deles e um dos fundamentos da Repblica Federativa
do Brasil: o da dignidade da pessoa humana.
Embora agrupados inicialmente no artigo 5 (que trata dos direitos e
garantias individuais e coletivos), 6 a 11 (trazendo os direitos sociais)
e 14 a 17, que enunciam os direitos polticos, esses direitos e as
garantias destinadas a conferir-lhes eficcia esto tambm
esparsos em outros itens do texto constitucional. importante
ressaltar que os direitos fundamentais constituem o chamado ncleo
intangvel da Carta Magna, isto , no so suscetveis de alterao
por meio de emendas constitucionais (BONAVIDES, 2003, p. 198).

Direitos fundamentais, Estado de Direito e constitucionalismo tm, pois,


entre si, uma relao indissocivel. So trs domnios complexos, sistmicos e em
permanente evoluo. Trata-se, aqui, de demonstrar que a maioria dos direitos
positivados na Constituio apenas passvel de realizao se houver o concurso
da comunicao pr ativa do Estado ou, no mnimo, da informao estatal pr-ativa,
como sua garantia.

57
CAPTULO 2. DIMENSES E ABRANGNCIA DO CONCEITO DE PBLICO

Os pesquisadores da rea so unnimes ao afirmar que a definio de


comunicao pblica ainda est em processo de construo, invocando como
principais causas a complexidade do assunto e sua juventude. Propem estratgias,
modelos e debates a respeito contribuies de inegvel importncia para a
melhor compreenso de um tema em ascenso em muitos pases com regime
declaradamente democrtico que, no entanto, expem a carncia de maior
robustez nas suas fundaes. Talvez esse alicerce esteja em um rol de conceitos de
pblico e, da, a insero deste captulo especfico.
A relao dos governos52 com a populao que habita ou transita pelo
territrio de um Estado sempre mencionada, em seus diversos aspectos, ao lado
da palavra pblico: sade pblica, via pblica, pblico preferencial, rgo pblico,
entre outros. H que considerar, tambm, algumas expresses frequentemente
empregadas com significaes diversas, muitas vezes at aleatoriamente: interesse
pblico, espao pblico, esfera pblica, opinio pblica, entre outras. Trataremos
dessas expresses por constiturem um recorte do universo estudado.
Os conceitos de pblico aparecem, quase sempre, sob algum ponto de
vista especfico, necessrio em determinado momento profissional ou acadmico.
Estudiosos de indiscutvel importncia, como Jrgen Habermas, Hanna Arendt,
Seyla Benhabib, Liszt Vieira e Srgio Costa apresentam reflexes muitas vezes
antagnicas sobre o tema, mas a perspectiva move-se pendularmente entre os
aspectos histricos, filosficos, sociolgicos e jurdicos da sociedade civil.
A presente pesquisa demandou mais que a simples meno do
vocbulo pblico porque, quando situado ao lado da comunicao, adquire uma
dimenso multidisciplinar que abrange grande parte das definies j propostas em
obras consagradas. Entre as possveis abordagens, est a ideia de publicidade
como ato de disseminar informaes e , ao que tudo indica, o ncleo da principal
hiptese da tese: a informao pr-ativa, originada no Estado, como primeiro passo
para a garantia de direitos constitucionais.
Parte do contedo deste captulo j havia sido desenvolvida para
minha dissertao de mestrado (2003), quando foram estudadas as relaes entre
52

Governo, aqui, usado como a manifestao visvel e executiva do ente Estado.

58
as assessorias de imprensa do setor pblico e os meios jornalsticos na cidade de
So Paulo.
2.1 Pblico/privado, esfera pblica, espao pblico
No Houaiss (2000, p. 2.330), pblico aparece significando 1. relativo
ou pertencente a um povo, a uma coletividade; 2. relativo ou pertencente ao governo
de um pas, estado, cidade, etc.; 3. o que pertence a todos, comum (por oposio a
privado) [...], com o primeiro registro escrito do vocbulo datando de 1285.
Parece simples, visto assim. Porm, quando entram em cena, em
profundidade, as prprias variveis apresentadas pelo dicionrio pertencimento,
coletividade, povo, estado, privado o conceito se subdivide e se espalha em
expresses com tantos significados quantas so as caractersticas e as
transformaes de cada perodo histrico. Adrin Gurza Lavalle53 afirma que a
constelao de substantivos e adjetivaes associados ao campo semntico desse
conceito (pblico) prdiga em usos lingsticos contrastantes e at francamente
contraditrios (2001, p. 26). De fato, no sculo XVIII, as palavras publicana e
publique significavam, no castelhano, a prostituta e o bordel (mulher e casa
pblicas); no mesmo perodo, na Inglaterra e em alguns outros pases, public houses
(pubs) eram os locais de encontro e convivncia pblica; no latim, pblico poderia
ser confiscar uma propriedade (torn-la pblica) ou motivar uma runa.
Lavalle considera, ainda, que os sentidos conflitantes do termo pblico
podem ser multiplicados com extrema facilidade, particularmente se
considerada a mirade de possibilidades do adjetivo pblico: homem
pblico e mulher pblica, f pblica e clamor pblico, fora pblica e
opinio pblica, por exemplo, so expresses em que o qualificativo
no reenvia a uma fonte nica de significao. A vantagem desses
rodeios lingsticos trazer tona de forma imediata a inexistncia
de unidade bvia nas diferentes dimenses vinculadas ao espao
pblico, levantando como problema inicial a prpria concreo do
conceito, isto , a difcil conexo de seus determinantes constitutivos
(Idem).

53

Adrin Gurza Lavalle professor do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH-USP) e diretor cientfico e pesquisador do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap, SP).

59
Abordamos, aqui, apenas alguns desses fundamentos, necessrios
determinao do que entenderemos, adiante, por comunicao pblica. Optou-se
por adotar uma sistematizao conceitual em que a abstrao conformada com o
objetivo de detectar suas principais caractersticas, de tal maneira que o modelo
da resultante possa ser aplicado para equacionar problemas. Entre as valiosas
contribuies contemporneas54, algumas das quais citadas pontualmente no
decorrer do captulo, no h dvida de que Arendt e Habermas tm maior destaque
na literatura acadmica que trata das questes relacionadas ao espao pblico,
embora a concepo de opinio pblica de Luhmann venha conquistando
importncia no debate poltico, mesmo com a dificuldade de assimilao da proposta
terica, resultante da densidade conceitual de sua obra. Ocorre que, no pensamento
de Arendt, pblico uma categoria filosfica e no propriamente um fenmeno
que encontra sua elucidao no desenvolvimento histrico.
Decidiu-se, ento, pela adoo das formulaes de Habermas tambm
porque, nas ltimas dcadas, na literatura mundial e brasileira, o debate em torno
dos novos conceitos de sociedade civil fundamenta-se justamente nos postulados
desse autor, particularmente a perspectiva sobre a publicidade ou esfera pblica,
seja nas suas prprias citaes, seja na viso de seus discpulos, comentaristas e
crticos.
Para Sandra Jovchelovitch55 (2000, p. 44), [...] a noo de esfera
pblica s pode ser entendida em relao ao seu contrrio, isto , esfera privada.
, portanto, dentro dessa relao que algo como um espao pblico toma corpo,
ideia que permeia, tambm, parte importante do pensamento habermasiano.
Jrgen Habermas56, em Mudana estrutural na esfera pblica (1984, p.
16) aponta a cidadeEstado grega e a Europa entre os sculos XVII e XIX como
marcos histrico-conceituais da noo de esfera pblica.57 Na plis, a esfera privada
era a domiciliar; ali as pessoas viviam juntas para atender s necessidades vitais,

54

Carl Schmitt, Niklas Luhmann, Norberto Bobbio, Claude Lefort, John Keane, Manuel Garca-Pelayo,
Koselleck, Sennett, Arendt e Habermas
55
Sandra Jovchelovitch, psicloga, diretora do Instituto de Psicologia na London School of Economics, onde se
doutorou, pesquisa e leciona. A nfase do seu trabalho se apoia na ideia de psicologia como cincia social e
cultural.
56
Jngen Habermas, filsofo alemo, herdeiro direto da Escola de Frankfurt, foi assistente de Thodor Adorno e
desenvolveu, em suas inmeras obras, um importante conceitual sobre aspectos da sociedade civil como agente
poltico.
57
Estas origens constituem uma rara unanimidade entre acadmicos do Direito, da Sociologia e das Cincias
Sociais.

60
dos ciclos do nascimento morte, visando tudo o que dissesse respeito s
necessidades biolgicas da vida. Jovchelovitch explicita com grande clareza esse
mesmo conceito ao afirmar que a vida pblica existe precisamente para enfrentar
questes de interesse coletivo que no podem ser resolvidas atravs de caminhos
que contm apenas verdades singulares, radicadas em interesses privados (2000,
p. 49). A autora segue os passos de Hanna Arendt58 (1983), para quem, primeiro, o
que pblico pode ser visto e escutado por todos e possui a maior publicidade
possvel; segundo, o termo se refere ao prprio mundo enquanto algo que comum
a todos os seres humanos e se diferencia do lugar privado que cada pessoa ocupa
nele. O mundo, entretanto, no deve ser entendido como a terra ou como a natureza
em estado puro; ao contrrio, o mundo resultado da fabricao de mos humanas
ou seja, ele se relaciona com o artefato humano e com as questes que se pem
para aqueles que vivem neste espao. O que caracteriza essencialmente o viver
partilhado dos seres humanos no mundo que existe um mundo de objetos entre
aqueles que coletivamente o dividem.
Aqueles conceitos distintos de publicus e privatus, herdados dos
gregos pelos romanos, no encontraram espao na Europa medieval. O que se
encontrava nas sociedades do perodo eram as relaes de dominao centradas
na casa do senhor, capazes de abranger tudo o que existia, inclusive a organizao
do trabalho social. Para Habermas (1984, p. 17), a representao pblica medieval
estava imediatamente vinculada existncia do senhor. No havia uma noo do
poder pblico. A legitimidade do governo era dada pelos atributos pessoais
derivados da propriedade da terra ou da linhagem aristocrtica. Quando tem incio a
polarizao que antecede a luta da burguesia para firmar-se como alternativa
ordem feudal, lentamente essa viso de pblico esmaece, dando lugar, no final do
sculo XVIII, diviso em elementos pblicos e privados por parte das autoridades
feudais a Igreja, os prncipes e a nobreza.
a partir dessa lenta ruptura que se firmam alguns dos conceitos
adotados neste trabalho. O primeiro deles o de que pblico passa a ser o Estado,
revestido de uma existncia objetiva em relao pessoa que o governa. O
segundo refere-se distino entre pblico e privado que aparece na Europa,
58

Hanna Arendt, figurando entre os mais importantes filsofos do sculo XX, conhecida como a pensadora da
liberdade. Vivenciou as transformaes do poder poltico da sua poca e estudou a formao dos regimes
totalitrios do perodo. Foi defensora dos direitos individuais e da famlia, contra as sociedades de massas.

61
definindo privat (alemo), private (ingls) e priv (francs) como sem funo pblica
ou oficial, de onde se desenvolve o conceito de sociedade civil. O terceiro o de
esfera pblica, em que indivduos privados se renem para discutir questes de
interesse pblico e so capazes de construir e sustentar uma discusso poltica de
carter crtico (HABERMAS, 1984, 1989).
A esfera pblica introduzida pela revoluo burguesa traz consigo a
concepo da participao poltica e da relao entre Estado e sociedade. Ela indica
a existncia de um espao em que os cidados buscam participao poltica por
meio do dilogo racional sobre as questes de seu interesse. A partir da vitria da
burguesia sobre os Estados absolutistas, firmaram-se os objetivos deste novo
pblico de mediar a relao entre Estado e sociedade, fazendo com que o Estado
prestasse sociedade contas do que fazia, por meio da publicidade disponvel. Para
Jovchelovitch
a prestao de contas [...] indicava, no incio, o requerimento de que
a informao relativa ao do Estado deveria ser sujeita ao
escrutnio da opinio pblica. Alm disso, ela tambm indicava que os
interesses gerais da sociedade deveriam ser transmitidos a agentes
do Estado atravs de canais legalmente institucionalizados, como a
liberdade de imprensa, de palavra e de direito reunio (2000, p. 56).

possvel que esteja nesse momento histrico a origem remota dos


conceitos contemporneos de transparncia e accountability, tratados adiante
com maior detalhamento.
A partir da revoluo liberal, portanto, a ideia de pblico torna-se
intimamente ligada concepo de Estado e do exerccio de sua autoridade,
atualizada a partir do pensamento habermasiano de esfera pblica, que introduz a
sociedade civil na cena poltica. Em Histria crtica da opinio pblica, Habermas
conta o percurso da transformao do Estado moderno, e a emergncia de esfera
privada do pblico, a opinio pblica que discute e critica os atos do poder pblico
que exige, para isso, a publicidade dos debates, tanto polticos quanto judicirios.
Embora muito aceita entre estudiosos, essa proposio questionada por Bobbio;
ele considera a obra toda discutvel porque Habermas no distingue, no curso de
toda a anlise histrica, os dois significados de pblico: quais sejam, pblico como
pertencente esfera estatal, res publica, que o significado originrio do termo
latino publicum, transmitido pela distino clssica entre ius privatum e ius
publicum, e pblico como manifesto [...], oposto a secreto (2000, p. 102).

62
Entre os cientistas polticos, Seyla Benhabib desponta como referncia
terica; ela reorganiza os preceitos de Arendt, Ackerman e Habermas em trs
modelos de espao pblico.
O primeiro, de tradio republicana e cuja principal referncia Hanna
Arendt, apresenta as condies da modernidade como motivo da perda do espao
pblico. Enftica ao destacar as virtudes do espao poltico agonstico da plis
grega, Arendt mostra a substituio do poltico pelo social a partir da diviso das
sociedades modernas em dois segmentos: um, da esfera poltica e outro, de
economia de mercado e famlia. Para Benhabib, a postura de Arendt no
saudosista, mas dedicada ao estudo sobre o que considera declnio do espao
pblico, que a perda da trindade romana que, por milhares de anos, uniu religio,
autoridade e tradio (ARENDT apud BENHABIB, 1993, p. 76). Ainda nesse
modelo, o termo espao pblico surge com duas qualificaes contrastantes,
apresentadas por Arendt em obras distintas: espao agonstico e espao
associativo. Agonstico um espao de competio por reconhecimento e
aclamao, em que se busca a perpetuao das coisas humanas a partir do
herosmo e da superioridade. Associativo o conceito em que qualquer lugar pode
tornar-se um espao pblico se significar tambm espao de poder, de possvel
interveno poltica. Liszt Vieira, ao comentar o modelo, diz que
a oposio entre a concepo agonstica e a associativa de espao
pblico corresponde distino entre a experincia grega e a
experincia moderna de poltica. O espao agonstico da plis tornouse possvel pelo carter exclusivo, moralmente homogneo e
politicamente igualitrio da sociedade [...]. Para os modernos, no
entanto, o espao pblico essencialmente poroso. No pode ter seu
acesso nem sua agenda de debate predefinidos por critrios de
heteroneneidade moral e poltica (VIEIRA, 2001, p. 55).

As Revolues Francesa e Americana favoreceram a ampliao do rol


de temas considerados pblicos, a partir da emergncia de novos grupos sociais:
A emancipao dos trabalhadores tornou pblica a questo da
propriedade. Da mesma forma, a emancipao das mulheres
acarretou a publicizao da famlia e outros temas tidos como
tipicamente privados. Por fim, a extenso dos direitos aos nobrancos e no-cristos colocou na agenda pblica as questes
culturais de identidade coletiva (Idem, p. 56).

63
Para Benhabib, a disputa pela incluso de determinados itens no
debate pblico deve, necessariamente, emergir de aes em conjunto. A prpria
conquista desta incluso resulta da luta por justia e liberdade. Ela critica o
pensamento de Arendt porque a distino entre o social e o poltico no tem lugar no
contexto contemporneo [...] no porque toda poltica tenha se tornado
administrao, ou porque a economia tenha se tornado a quintessncia do pblico,
como pensava Hanna Arendt, mas principalmente porque a luta para tornar algo
pblico uma luta por justia (BENHABIB, 1996, p. 79).
O modelo chamado de liberal pela autora tem como base a obra de
Bruce Ackerman59, compartilhando algumas ideias com Johan Rawls60 e Ronald
Dworkin61, esses ltimos considerados referncias nos estudos do liberalismo
moderno. Para Ackerman, o liberalismo se constitui num modo de levar o debate
sobre poder ao espao pblico. A questo central, para ele, [...] como os diferentes
grupos primrios, sobre os quais apenas sabemos que no compartilham a mesma
concepo de Bem, podem resolver o problema da mtua coexistncia de um modo
razovel (BENHABIB, 1996, p. 82). Ackerman salienta, ainda, a neutralidade como
elemento balizador desse dilogo. Na crtica de Vieira, [...] poltica e democracia
no podem ser neutras. Desafiam, redefinem e renegociam o tempo todo as divises
entre o bom e o justo, o moral e o legal, o privado e o pblico. Estas distines so
produtos de lutas sociais e histricas e contm o resultado de compromissos de
poder (2001, p. 57). Da Vieira considerar que a neutralidade dialgica reduziria a
pauta do dilogo pblico, de forma lesiva aos interesses dos grupos oprimidos
(Idem).
O terceiro modelo de Benhabib, o discursivo, sustenta-se no
pensamento de Jrgen Habermas, para quem a esfera pblica autnoma e a
presena da participao e do debate condio central para a sua existncia. O
espao pblico democrtico, isto , as decises polticas coletivas que afetam a
sociedade como um todo ou segmentos dela so tomadas com a participao
desses interessados no seu planejamento e na sua implementao. Para Benhabib,

59

Bruce Ackerman, professor de Direito Constitucional e Cincia Poltica na Universidade de Yale, Estados
Unidos.
60
John Rawls, o mais conhecido e celebrado filsofo poltico norte-americano, falecido em 2002, tido como o
principal terico contemporneo da democracia liberal.
61
Ronald Dworkin, jurista e professor na Universidade de Oxford, Estados Unidos, causou grande impacto na
dcada de 1970 com suas ideias sobre as bases da filosofia do Direito.

64
uma nova esfera pblica, no passiva, em que os sujeitos-alvo de uma norma
seja ela poltica ou social podem no s adotar uma posio prtica como
tambm avaliar essa norma: a democratizao nas sociedades contemporneas
pode ser vista como o aumento e crescimento de espaos pblicos autnomos entre
participantes (1996, p. 87).
A participao poltica se reposiciona: agora, pode ocorrer, tambm, na
esfera cultural ou social. Participar de um movimento contra a corrupo ou para a
recuperao de uma praa pblica to poltico quanto criticar numa revista cultural
a imagem pejorativa e estereotipada com que certos grupos so apresentados na
imprensa. Na concepo, mantm-se a nfase de participao de todos os
interessados e/ou envolvidos pelo tema, articulando, conforme Vieira (2001), uma
viso do poltico adequada s sociedades complexas modernas
A prpria Benhabib, porm, lembra que nas democracias ocidentais
realmente existentes, a esfera pblica de legitimao democrtica ruiu sob o impacto
da mdia, do crescimento das corporaes empresariais e das organizaes polticoempresariais como lobby, por exemplo. O cidado autnomo, cujo julgamento
racional e participao eram condio sine qua non da esfera pblica, foi
transformado em cidado consumidor de imagens e mensagens transmitidas por
grandes lobbies e organizaes. Esse empobrecimento da vida pblica
acompanhado pelo crescimento da sociedade de vigilncia e voyeurismo (Foucault),
por um lado, e da colonizao do mundo da vida (Habermas), por outro (BENHABIB,
1996).
O modelo discursivo de Benhabib considerado por Liszt Vieira o
nico compatvel com as inclinaes sociais gerais de nossas sociedades e com as
aspiraes emancipatrias dos novos movimentos sociais, como, por exemplo, o
movimento de mulheres. O procedimentalismo radical deste modelo constitui
poderoso critrio para desmitificar os discursos de poder e suas agendas implcitas.
Alm disso, a incluso de novos grupos na esfera pblica e a expanso dos direitos
de cidadania tornam inimaginvel um espao pblico homogneo e politicamente
igualitrio. O modelo habermasiano amplia o mbito da atividade poltica,
fertilizando-a com os influxos comunicativos provenientes da sociedade civil
(VIEIRA, 2001, p. 64).

65
Srgio Costa62 (2002) adota um enfoque do espao pblico em que
os processos esto intimamente ligados existncia e ao papel dos meios de
comunicao de massa como atores sociais e polticos, na perspectiva de formao
e/ou manipulao da opinio da sociedade que constitui sua audincia. Partindo
daqueles trs modelos de espao pblico de Benhabib, ele prope duas linhas de
argumentos:
A primeira [...] caracteriza-se pela centralidade conferida aos meios de
comunicao de massa e pela nfase da impossibilidade factual de
entendimento comunicativo dentro da esfera pblica. Tratar-se-ia, em tal
rbita, da disputa pelo controle do acervo de recursos simblicos disponveis,
j que a eficcia na manipulao de tais recursos, e no os mritos de
contedo das diversas mensagens apresentadas, que moldar as
preferncias (polticas, de consumo, estticas etc.) das massas.
A segunda abordagem distingue-se pela ateno conferida a todo conjunto de
instncias constitutivas da esfera pblica (alm da mdia, as organizaes da
sociedade civil, os espaos de comunicao interpessoal, as redes informais
de intercmbio, etc.) e por vislumbrar a possibilidade de formas discursivas
de comunicao pblica, relativizando-se, portanto, a ao manipuladora dos
meios de comunicao de massa (2002, p. 16).

Ao mesmo tempo, ao tratar da esfera pblica como mercado, Costa


apresenta uma abordagem aceita mesmo com algumas divergncias pela
maioria dos pesquisadores, em que o espao pblico se assemelha a um palco onde
a encenao poltica acontece como disputa de poder entre os diferentes atores,
mas sem o envolvimento da massa. Desse modo, mesmo sendo a esfera pblica um
frum aberto, estabelecida
uma diferenciao funcional rgida entre os porta-vozes de partidos, de
grupos organizados, etc. e os meios de comunicao, por um lado, e o
pblico (no sentido de platia), por outro. Portanto, conforme tal concepo, a
esfera pblica no incorpora, efetivamente, o conjunto dos cidados, o que
leva Neidhart a distinguir a opinio pblica da opinio da populao: a opinio
pblica corresponde opinio dominante entre aqueles que, de fato, tm voz
ativa na esfera pblica, enquanto a opinio da populao compreende a
opinio reinante entre o pblico (COSTA, 2002, p. 18).

Ainda de Neidhart (1994), vem a definio de esfera pblica (cuja


base parcialmente aplicada entre acadmicos e profissionais que atuam com
processos do marketing de mercado) como um sistema de comunicao
especializado na reunio (input), processamento (throughput) e na transmisso de

62

Srgio Costa, economista e socilogo, professor titular de Sociologia da Universidade Livre de Berlim e
pesquisador do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento, So Paulo (Cebrap).

66
temas e opinies (output) s esferas de tomada de deciso poltica (1994, p. 8,
apud COSTA, 2002, p. 17).
Entre os pesquisadores latino-americanos cujo objeto de estudo a
mdia, a maioria postula essas mesmas ideias, no cenrio em que forma e
contedo, estetizao e argumentao, so variveis opostas e mutuamente
excludentes, isto , assume-se que o imperativo do espetculo teria levado ao
sacrifcio dos debates substantivos e obliterao das possibilidades discursivas da
esfera pblica, substituindo, conforme Gilmar Ribeiro (1994, p. 37), o pblico pelo
publicitrio. H que se ter cautela com o termo publicidade e seus derivados,
porque o publicitrio de Ribeiro est voltado para o mundo dos negcios; a
publicidade de Habermas e Bobbio, apresentada adiante, ter significao mais
apropriada para o mundo das relaes entre o Estado e a sociedade civil.
Na Amrica Latina as mudanas culturais recentes merecem destaque
na obra de Martin Barbero63, Garcia Canclini64 e Jos Brunner65. No obstante
algumas divergncias pontuais entre seus preceitos, concordam que o psmodernismo e a centralidade dos meios de comunicao exerceram grande
influncia para o delineamento as atuais identidades das sociedades latinoamericanas.

Segundo

esses

autores,

alguns

pressupostos

histricos

que

compuseram o perfil europeu (como a reforma religiosa, a ideologia liberaluniversalista etc.) no ocorreram nas Amricas (espanhola e portuguesa). Esta seria
a razo de a modernidade chegar com atraso ao Continente, resultando em uma
esfera pblica poltica das sociedades latino-americanas caracterizada pela
inexistncia histrica de um espao comunicativo prprio, porque os meios de
comunicao de massa j os havia ocupado nas mediaes sociais, estabelecendo
uma nova diagramao de espaos e intercmbios urbanos (CANCLINI, 1990, p.
49).
O autor apresenta, ainda, uma anlise controversa desse processo ao
afirmar que o cidado daria lugar ao consumidor porque este, sim, est se
organizando de modo a instituir direitos e fazendo valer seus interesses por meio de
63

Jess Martin-Barbero, professor do Departamento de Estdios Socioculturales, em Guadalajara, Mxico,


pesquisador colombiano de comunicao e cultura e um dos expoentes contemporneos em Estudos Culturais.
64
Nstor Garca Canclini, antroplogo argentino radicado no Mxico, professor na Universidad Autnoma
Metropolitana e dedicado pesquisa do hibridismo cultural.
65
Jose Joaquin Brunner, diretor do Centro de Polticas Comparadas de Educacin (CPCE) da Universidad Diego
Portales em Santiago, Chile, coordenador da Ctedra Unesco de Polticas Comparadas de Educacin Superior;
socilogo e graduado em Direito.

67
protestos e boicotes. A, pois, estariam oportunidades promissoras para a operao
de transformaes sociais e para novas formas de ao poltica.
Costa critica veementemente a posio de Canclini, argumentando que
[...] o crescimento do nvel de exigncia dos consumidores apenas a
contraparte da tendncia contempornea de expanso do
capitalismo, caracterizada, como se sabe, pela flexibilizao da
estrutura produtiva e pela diversificao da oferta e individualizao
no atendimento de demandas diferenciadas dos consumidores. Ao
transformar tal tendncia econmica, que de resto tem efeitos sociais
devastadores (insegurana, desemprego, etc.), em virtude poltica,
Garcia Canclini confunde nveis analticos e ignora processos
histricos importantes (2002, p. 21).

Verificamos que pblico como estatal, pblico como mercado, pblico


como audincia e demais pontos de vista apresentam-se, geralmente, em blocos
segregados, a partir dos quais se elaboram as reflexes dos pesquisadores. Com o
norte-americano Thomas Janoski66, quatro componentes da sociedade a esfera
estatal, a esfera pblica, a esfera do mercado e a esfera privada aparecem em
justaposio, com pontos de interseco entre elas, contrapondo-se formulao de
Habermas. Para Janoski (1998), a esfera estatal envolve todos os organismos
ligados aos poderes do Estado (Executivo, Legislativo e Judicirio); a esfera privada
abrange a famlia, propriedade e amizades pessoais, com forte componente de
privacidade; a esfera do mercado formada por organizaes cuja finalidade a
obteno de lucro, produzindo e ofertando bens e servios. Esta esfera do mercado
bastante ampla e heterognea por incluir, ao mesmo tempo, mercado de capitais,
associaes profissionais, grupos de consumidores e organizaes sindicais
patronais e de trabalhadores.
A esfera pblica decompe-se em um extenso quadro que inclui
organizaes e instituies que Janoski agrupa em cinco segmentos: partidos
polticos; grupos de interesse destinados a influenciar sociedade e Legislativo
conforme seus interesses; associaes de bem-estar social geralmente aquelas
que integram o terceiro setor; movimentos sociais tm as mesmas finalidades dos
grupos de interesse, mas manifestam-se por meio de protestos, boicotes,
mobilizaes, etc.; grupos religiosos aproximam-se da esfera privada, mas
tambm procuram influenciar a sociedade civil em torno de alguns temas, s vezes
66

Thomas Janoski, professor de Sociologia na University of Kentucky, Estados Unidos.

68
humanitrios (como campanhas de solidariedade), s vezes dogmticos (como a
discusso sobre o aborto).
Vieira, ao esmiuar a perspectiva de Janoski, esclarece algumas das
interseces mostrando que
nos tempos modernos, as esferas do Estado, do mercado e pblica
invadiram a esfera privada. precisamente o que Habermas
denomina colonizao do mundo da vida. Regulamentaes por
parte do estado de assuntos tradicionalmente considerados privados
abusos de crianas, perda do ptrio poder, divrcio, entre outros
acabam gerando processos que trazem assuntos considerados
privados a conhecimento pblico. Parte da propriedade privada
encontra-se na esfera privada; mas, em sociedades capitalistas,
importante que se localize tambm na esfera do mercado. No tocante
a organizaes privadas, notadamente as que tm impacto
substancial no interesse pblico, considera o autor que devem ser
mais bem localizadas na esfera do mercado do que na privada (2001,
p. 66).

Nas justaposies de Janoski, ilustradas na Figura 1, a esfera pblica


admite a presena de organizaes privadas, quando elas pretendem influenciar a
opinio pblica ou pressionar instncias legislativas em prol de seus interesses, e,
no caminho inverso, quando essas organizaes ameaam comunidades ou a
sociedade em geral exemplificadas por Vieira com as questes ambientais que
trouxeram a produo e a tecnologia (privadas) para o centro da arena pblica
(2001, p. 68).
No cenrio contemporneo, outro ator relevante a mdia. Embora
formada por agncias pblicas e principalmente por empresas privadas, situa-se na
esfera pblica, mas com a possibilidade de se justapor com o mercado ou o Estado
porque interpreta, influencia e mesmo constitui grandes segmentos do discurso
pblico (Idem).
Assim posta, poderamos inferir a visibilidade como caracterstica
inquestionvel do tema em Janoski. Mas ele admite67, na esfera privada e na esfera
pblica, situaes de segredo que vo alm da privacidade pessoal; o caso do
segredo industrial nas organizaes, da espionagem e da polcia secreta no Estado
e das reunies secretas de organizaes do terceiro setor, como a maonaria.

67

De fato, no apenas Janoski, mas a maioria dos pesquisadores das teorias do Estado (sejam juristas, cientistas
polticos ou historiadores) trata das questes relativas ao segredo nos Estados.

69

ESFERA ESTATAL

Executivo
Judicirio
Burocrac ia
Estado de
welfare pblico,
mdia, educao

ESFERA
PBLICA

Contratos de defesa

Partidos
polticos
Educa o,
sade e
mdia
privada

Associaes
voluntrias:
welfare,
interesse,
Mov imentos
grupos de
sociais
auto-ajuda

Polcia
Foras Armadas
Polcia S ecreta
E spionagem

Corpora es
de direito pblico
com c ontrole tripa rtite
Federaes sindicais
Associaes de empregados

Regula o

ESFERA DE
MERCADO
Sindicatos
Empresas

Associa e s de consumidores

Vidas privadas reveladas


na mdia e nos tribunais

Famlia

Rede de e empresa s
familiares e de clubes de elite

ESFERA PRIVADA

Amigos e c onhecidos

Mercados

Amor e afei o
Relaes sexuais

Figura 1. Um diagrama conceitual das esferas pblica e privada que localiza a


sociedade civil
Fonte: Lizst Vieira (2001, p. 66).

A melhor compreenso deste modelo, conforme Vieira, requer a


anlise de dois aspectos: primeiro, a enorme importncia das justaposies entre as
esferas pblica e privada, porque cada uma das trs outras esferas justape-se
esfera pblica para produzir aspectos importantes ao desenvolvimento de uma teoria
da sociedade civil (VIEIRA, 2001, p. 68), permitindo, tambm, que a extenso dessa
justaposio sirva de elemento comparativo entre as diferentes sociedades;
segundo, a teoria dos checks and balances (pesos e contrapesos) entre as quatro
esferas:
A sociedade civil, e especialmente a esfera pblica, passa a dispor de
um maior controle em face do poder estatal. Da mesma forma,
tambm o mercado pode representar uma ameaa democracia e ao
bem-estar social; assim, no exerccio de sua funo fiscalizadora, as
esfera pblica e estatal tambm podem verificar o poder do mercado
(agncias pblicas e departamentos estatais especializados). Mesmo
a esfera pblica pode tornar-se perigosa: movimentos sociais
antidemocrticos surgem precisamente desta esfera (KuKlux Klan nos
Estados Unidos e o nacional-socialismo na Alemanha) (Idem).

70

Bobbio, ao tratar da dicotomia pblico/privado, faz um apanhado


histrico demonstrando que os dois termos trazem entre si relaes cclicas de
hegemonia no apenas no campo jurdico, mas tambm no das cincias sociais. Ele
parte do pressuposto de que uma grande dicotomia ocorre quando se pode
demonstrar a capacidade:
a) De dividir um universo em duas esferas, conjuntamente
exaustivas, no sentido de que todos os entes daquele universo
nelas tenham lugar, sem nenhuma excluso, e reciprocamente
exclusivas, no sentido de que um ente compreendido na primeira
no pode ser contemporaneamente compreendido na segunda;
b) De estabelecer uma diviso que ao mesmo tempo total,
enquanto todos os entes aos quais atualmente e potencialmente
a disciplina se refere devem nela ter lugar, e principal, enquanto
tende a fazer convergir em sua direo outras dicotomias que se
tornam, em relao a ela, secundrias (2007, p. 13).

Nesta mesma linha e considerando o direito um ordenamento de


relaes sociais, Bobbio aponta no Estado ou em outras sociedades organizadas a
existncia de relaes de subordinao entre detentores do poder de comando e
destinatrios do dever de obedincia, que so relaes entre desiguais. Ao abordar
a sociedade natural ou a sociedade de mercado dos economistas clssicos, mostra
que na medida em que so elevadas a modelo de uma esfera privada contraposta
esfera pblica, so caracterizadas por relaes entre iguais ou de coordenao (p.
15-17). Conclui, ento, que a distino da sociedade de iguais e a sociedade de
desiguais to clssica quanto a distino entre as esferas privada e pblica.
A outra diferena entre pblico e privado, apresentada por Bobbio, tem
a j citada origem nos preceitos do direito romano e reforo entre os jusnaturalistas e
se baseia no modo de existncia determinado pelas regras de conduta:
o direito pblico tal enquanto posto pela autoridade poltica, e
assume de forma especfica, sempre mais predominante com o
passar do tempo, da lei no sentido moderno da palavra, isto , da
norma que vinculatria porque posta pelo detentor do supremo
poder e habitualmente reforada pela coao (cujo exerccio
exclusivo pertence exatamente ao soberano); o direito privado ou,
como seria mais exato dizer, o direito dos privados, o conjunto das
normas que os singulares estabelecem para regular suas recprocas
relaes, mas mais importantes das quais so as relaes
patrimoniais, mediante acordos bilaterais, cuja fora vinculatria
repousa, primeiramente independentemente da regulamentao
pblica, sobre o princpio da reciprocidade (p. 18).

Conforme se observa no pensamento de Miguel Reale, nas cincias


jurdicas recentes adotam-se estes conceitos de pblico e privado, segundo o

71
critrio de utilidade pblica ou particular da relao: o primeiro diria respeito s
coisas do Estado [...], enquanto que o segundo seria pertinente ao interesse de cada
indivduo [...] (REALE, 1994, p. 335). Mas, considerando essa compreenso
incompleta, Reale prope duas maneiras complementares de fazer-se a distino
entre Direito Pblico e Privado,
[...] uma atendendo ao contedo; a outra com base no elemento
formal, mas sem cortes rgidos, de conformidade com o seguinte
esquema, que leva em conta as notas distintivas prevalecentes:
Quanto ao contedo ou objeto da relao jurdica:
a. Quando visado imediata e prevalecentemente o interesse geral, o
Direito pblico.
b. Quando imediato e prevalecente o interesse particular, o Direito
privado.
Quanto forma da relao:
a. Se a relao de coordenao, trata-se, geralmente, de Direito
Privado.
b. Se a relao de subordinao, trata-se, geralmente, de Direito
Pblico (REALE, 1994, p. 336).

Do

conjunto

de

conceitos

abordados,

temos

em

comum,

fundamentalmente:

O ponto central das atenes para a sociedade civil como agente em relao aos
seus prprios membros e ao Estado.

O carter coletivo das formulaes.

O espectro poltico que reside na perspectiva da esfera pblica.

2.2 Publicidade e opinio pblica


O verbete publicidade, segundo Houaiss (2000, p. 2.330), apareceu
publicado pela primeira vez em 1619 e significa 1. caracterstica do que pblico; 2.
arte, cincia e tcnica de tornar pblico (algo ou algum) conhecido nos seus
melhores aspectos, para obter a aceitao do pblico; 3. divulgao de matria
jornalstica, geralmente por encomenda de uma empresa, pessoa, instituio, etc.
[...].
O primeiro registro escrito da palavra publicar data do sculo XIII,
conforme o ndice do vocabulrio do portugus medieval, e significa 1. tornar (algo)
pblico, amplamente conhecido, divulgar, propagar (para uma notcia ou boato); 2.

72
levar (algo) ao conhecimento do pblico (para uma lei) [...] (apud HOUAISS, 2000,
p. 2.330).
No Dicionrio de comunicao, o termo surge ligado rea de
editorao, definido como divulgar uma notcia, um texto, etc., atravs de veculos
de informao [...] (RABAA, BARBOSA, 1978, p. 382).
Essas definies, embora elaboradas moda linear dos dicionrios,
fornecem o esboo de um dos aspectos centrais do pblico a que nos referimos na
tese: o tornar pblico, fazer-se visvel, divulgar.
A lngua inglesa tem duas palavras para indicar o conceito de
publicidade que buscamos: publicity o termo mais usado, sobretudo nos manuais e
na prtica do jornalismo e das relaes pblicas, mas no , certamente, o mais
correto. Para diz-la em palavras simples, esse termo de fato serve para indicar
todas aquelas atividades que permitem a uma instituio fazer falar de si ou que
indicam, na prtica do jornalismo, o fato pblico que transcende o que a
dimenso do privado, por assumir implicaes e validaes de interesse geral.
Publicity indica que alguma forma de comunicao de massa no paga na qual o
sujeito no identificado como patrocinador direto (CROMPTON, LAMB, 1986, p.
463). evidente que esta definio refere-se a qualquer atividade que as
administraes pblicas e privadas pem em prtica, sobretudo nos confrontos dos
jornalistas, para comunicar, para veicular a prpria imagem, para ampliar o prprio
raio de ao.
Outro termo ingls que traduz o nosso publicidade publicness,
certamente mais apropriado para exprimir o suporte terico do conceito que
discutimos aqui. No ao acaso, usado normalmente em ingls para traduzir o
alemo ffentlichkeit sobre o qual Habermas centra a sua complexa discusso da
esfera pblica burguesa. O mesmo sufixo ingls ness, conectado a public, usado
normalmente para indicar uma propriedade, o ser de uma coisa, e por isso parece
adaptar-se muito bem ao ser pblico das instituies e dos seus argumentos que
se pretende tratar e discutir.
ffentlichkeit o termo que Habermas utilizou originalmente referindose publicidade, ao estudar os efeitos do poder sobre a atividade pblica da
sociedade civil burguesa. Entretanto, o vocbulo teve sua traduo nas lnguas
neolatinas como vida pblica, opinio pblica, pblico, espao pblico e esfera
pblica esta ltima de uso mais comum em portugus e em ingls. Isso se deve

73
ao fato de a palavra ter perdido suas referncias originais, e, nos sculos XIX e XX
(neste, principalmente), ter passado por sucessivas etapas de ressignificao no
campo semntico da mdia e da propaganda comercial (HABERMAS, 2004, p. 94123). Em 196268, quando publicou seu trabalho, a expresso publicidade burguesa
remetia a um perodo histrico confuso de gestao social e suas consequncias
polticas: ao mesmo tempo em que se edificava a autonomia moral da burguesia,
essa autonomia se projetava para o convvio social publicidade literria e
para a esfera poltica publicidade poltica. Se por um lado a publicidade remete
qualidade ou estado das coisas pblicas, de outro aponta o feitio de uma
publicidade com as feies da sociedade civil burguesa, construda sobre uma slida
esfera privada.
Na medida em que ocorre a autonomia do social, as caractersticas
histricas da publicidade burguesa apresentam um emaranhado de fatores que se
entrelaam, mas coexistem, cada qual com sua identidade expanso dos
mercados, urbanizao, proliferao do hbito social da leitura e auge da imprensa
etc. Nesse universo, aquilo que se costuma designar como esfera pblica equivale,
na obra de Habermas, s instituies da publicidade69, consolidadas entre o final
do sculo XVII e todo o XVIII. Embora o termo esfera pblica no exista em
Habermas como traduo de publicidade, ele emprega a ideia esfera da
publicidade para definir um espao consolidado e garantido por instituies
privadas (a sociedade civil burguesa), cuja existncia abre o caminho da
notoriedade poltica formao de consensos emergentes no seio da sociedade
(ARATO, COHEN, 1999, p. 37). por isso que a publicidade burguesa explica as
instituies da publicidade esfera pblica como ingrediente colaborador na
consolidao da identidade, alm de promover e defender publicamente seus
interesses de classe. No ponto final do processo est a opinio pblica,
representando a consagrao das pretenses de legitimidade dos interesses das

68

Histria e crtica da opinio pblica teve sua primeira publicao nessa data. A edio utilizada para a tese a
oitava, de 2004.
69
A propsito, Adrian Lavalle (2001, p. 33) comenta que com maior preciso, trata-se de dois tipos de
cristalizao institucional: primeiro, a afirmao confiante da autonomia em prticas e espaos de convvio
dialgico clubes de leitura, sales, casas de caf e de ch, reunies de conversao, lojas manicas e
sociedades diversas de ndole cultural; segundo, a culminncia dessa autonomia perante o poder, dessa vez
materializada em um conjunto de instituies dedicadas a veicular publicamente as opinies representativas dos
interesses desse segmento social de livres proprietrios jornais, ligas, clubes e associaes polticas
extraparlamentares.

74
pessoas privadas como imperativo da prpria democracia o mandato da
publicidade.
Quando se debrua sobre o conceito de publicidade representativa,
Habermas aponta o progressivo declnio das sociedades baseadas numa lgica
comunitria e na corporificao representativa do poder, e ao correlativo surgimento
da sociedade de indivduos, da subjetividade moderna do ntimo, da privacidade e
do interesse particular com seu correspondente mundo do social (LAVALLE,
2001, p. 45), fenmeno predominante at meados do sculo XX, quando as
consequncias dos grandes conflitos mundiais alteraram essa rota. A concepo
moderna de espao pblico, ento, passa a uma nova perspectiva, com a
proliferao de associaes civis autnomas, espontneas, inteiramente voltadas
aos assuntos de interesse geral, coletivo. Trazendo este pensamento para a
realidade da maioria dos pases da Amrica Latina, verificamos que os temas da
vida pblica tornaram-se o centro das atenes, no sob a perspectiva psmoderna, reducionista do espao pblico, mas como o nascimento de vias inditas
para a ampliao desse espao a partir de consensos emergidos no seio da
sociedade uma renovao democratizadora, ora em curso.
Descrito este ncleo de caractersticas responsveis pelo nascimento e
consolidao da publicidade moderna, importa agora enumerar alguns fatores
capazes de refinar o pensamento habermasiano de publicidade, da maneira como a
maioria dos autores o aplica na atualidade. H pelo menos duas grandes linhas
tericas em que a publicidade apresenta perfis conceituais mais ou menos
definitivos: a relao conflitante entre a sociedade civil e o Estado e a qualificao
dos seus termos componentes.
O princpio de publicidade70 um componente indispensvel no
contexto das instituies polticas de regimes democrticos. No entanto, o
alastramento de dinmicas de manipulao da opinio pblica71 aps o advento da
democracia de massa leva Habermas a apontar a teoria da legitimidade como
resposta clausura do poder que Bobbio chama de poder invisvel.
70

Tem sido frequente, na literatura acadmica, a apresentao do conceito de publicidade com os termos
transparncia ou accountability. O sentido dessas palavras, porm, nos parece reduzir a abrangncia original do
conceito de Habermas simples prestao de contas dos organismos estatais, sem contemplar a essencial
possibilidade de dilogo, de resposta do processo da comunicao.
71
Lavalle (2001, p. 46) refere-se a essa manipulao com o curioso termo revoluo do nmero, considerando
que a estatstica quantitativa tem substitudo, na poltica, a qualificao de eventos e fenmenos de interesse
geral.

75
Legitimidade, nas formulaes de Max Weber72, adotadas e tambm criticadas por
Habermas, seria a sntese dos limites da autonomia do Estado nos seus vnculos
com a sociedade. Nas democracias, o poder deve expor e argumentar publicamente
as razes de seus atos e decises, possibilitando, inclusive, a contestao dos seus
motivos por parte da opinio pblica. Desse modo, mesmo com os possveis
constrangimentos73 a que sujeita o poder, o princpio da publicidade est
inevitavelmente atrelado a ele, na dinmica dos protestos sociais divulgados por
meio de instituies autnomas da opinio pblica. Pela sua penetrao na vida
social,

essas

instituies

so

consideradas,

tambm,

indispensveis

no

processamento da legitimidade do poder. Um fator bastante discutido, no meio


acadmico e profissional, a possibilidade de coao dessas instituies
autnomas da publicidade, por meio de variados expedientes; mesmo assim, no
podem ser desmontadas ou banidas sem quebrar pressupostos essenciais de todo
Estado democrtico de direito. Como resume Lavalle,
A opinio pblica pode ser artificialmente fabricada, e, sem dvida, as
verdadeiras causas que animam as decises polticas podem ser-lhe
escamoteadas de modo a manipular sua orientao; entretanto, em
meio a esses riscos e sua prpria ambigidade, ela mantm seu
potencial democratizador graas ao fato de que o processo de
legitimao das decises polticas no pode ocorrer totalmente
margem das prticas e espaos da publicidade. Note-se a mudana
conceitual: trata-se agora de uma publicidade depurada de suas
feies burguesas, consagrada como instncia geral de
intermediao entre o Estado e a nica fonte insuprimvel de
legitimao nos regimes democrticos, ou seja, a sociedade (2001, p.
47).

Seyla Benhabib pondera, tambm, que no modelo deliberativo de


democracia, para alcanar a legitimidade e a racionalidade a respeito dos processos
de tomada de deciso coletiva de uma constituio poltica, condio
indispensvel que as instituies dessa constituio poltica estejam to organizadas
que aquilo que considerado no interesse comum, de resultados provenientes de
deliberao coletiva ocorram, racionalmente e justamente, entre indivduos livres e

72

Habermas, A crise de legitimao no capitalismo tardio (1980, p. 121-140). A principal crtica de Habermas
viso de legitimidade por Weber reside nos obstculos que ela requer para resolver de forma satisfatria a
relao entre verdade e legitimidade.
73
Bobbio (2000, p. 105) aponta o escndalo como um desses constrangimentos: O momento em que nasce o
escndalo e o momento em que se torna pblico um ato ou uma srie de atos at ento mantidos em segredo ou
ocultos, na medida em que no podiam ser tornados pblicos [...].Como exemplos, ele nomeia a corrupo
pblica, o peculato, a malversao, a concusso, o interesse privado em atos oficiais.

76
iguais (1996, p. 69). Com isso, ela nos remete a alguns fatores de fundamental
importncia se transportarmos as afirmaes para a realidade sul-americana,
considerando que, do ponto de vista da formao histrica, a existncia de
aristocracias no comando do poder sempre dificultou se no impediu as
deliberaes notadamente justas e entre iguais.
O eixo da separao entre o mundo autnomo da sociedade e o
Estado (incluindo suas regras de poder) resultou na ideia de sociedade em dois
nveis, da teoria da ao comunicativa: o primeiro nvel a sociedade aparece
agora como mundo da vida, o horizonte no interior do qual as aes comunicativas
esto sempre prontas e moventes e onde os indivduos interagem no apenas em
funo do que j preexistente, mas tambm na produo de sentidos que no
mais se afetam com o controle administrativo. Ao mesmo tempo, a esfera poltica
nvel sistmico se expande e passa a comportar a lgica funcional da poltica e da
economia (HABERMAS, 1981, p. 237-337). Ao ver de Lavalle, esta ciso entre o
mundo da vida e o mundo sistmico tem resultados importantes para o modelo de
publicidade de Habermas porque
aprimora sensivelmente o achado histrico e sociolgico de uma
sociabilidade mediada por fluxos autnomos de comunicao,
capazes de produzir efeitos de racionalizao do poder; mas,
sobretudo, eleva esse achado ao plano de uma teoria geral da
evoluo social e da ao social, despindo-o de todo vestgio
particularista oriundo de sua gnese burguesa. O resultado a
postulao de um modelo de publicidade passvel de ser
analiticamente mobilizado na reflexo programtica acerca das
possibilidades contemporneas de realizao dos ideais modernos
(2001, p. 40).

A publicidade atuava como mediadora no interior da sociedade e


entre ela e o poder estatal; nesse momento, porm, tornou-se uma espcie de caixa
de ressonncia do mundo da vida. Na contemporaneidade, ela se constitui numa
impressionante articulao de fluxos comunicativos, como rede: a opinio vir luz,
onde quer que se forme, no mundo da vida. Nesse ponto, a opinio pblica se
fortalece porque, mesmo passvel de manipulao por meio de estmulos artificiais,
ela preserva vnculos identitrios com seus espaos de origem no mundo da vida.
Outro aspecto a destacar, na redefinio, a estreia da opinio pblica
como protagonista nas funes polticas. At ento, sua motivao tinha razes
profundas, que atravessavam o mbito do social e suas instituies de convvio e
projeo pblica para pousar nas experincias de vida e preocupaes da

77
privacidade familiar.74 Agora, o mundo da vida no apenas detm o universo de
experincias de vida, mas tambm a base comum que move e intermedia a
reapropriao e produo dos sentidos na arena poltica.75 Lavalle considera que
a chave do revigoramento da publicidade reside na arquitetura dual
da sociedade e na relao necessria entre ambos os nveis. De um
lado, o mundo da vida sempre exposto s investidas colonizadoras
provindas dos sistemas, mas por definio salvo; do outro, a
realidade sistmica ensimesmada, porm incapaz de produzir sua
prpria legitimidade e, portanto, de se clausurar diante dos reclamos
que, emergindo do mundo da vida, alcanam consenso social pela via
da publicidade (2001, p. 51).

Em sntese, o modelo da publicidade de Habermas como espao


social gerado na ao comunicativa (1998, p. 441) se insere nas propostas tericas
sobre a legitimidade, ao mundo da vida e ao contexto sistmico estas ligadas
teoria da ao comunicativa.
Paralelamente, cabe um destaque adicional opinio pblica, pois
desde que os ares do Iluminismo deram voz e voto sociedade civil, o tema
desperta vigorosos debates, envolvendo mltiplos saberes culturais, econmicos,
polticos e sociais. Ganharam importncia os juzos de valor que a sociedade civil,
como corpo coletivo, fazia e faz de produtos, pessoas e governos porque
passaram a poder atribuir-lhes um maior ou menor grau de vulnerabilidade
mercadolgica ou institucional.
A importncia da opinio pblica aumentou na proporo direta do
aparecimento dos meios de comunicao de massa, com Gutenberg proporcionando
velocidade e abrangncia na divulgao de informaes, fenmeno potencializado
ainda mais com o rdio e com a televiso e, como fato recente e parte, as mdias
digitais.
O precursor da abordagem da massa como esprito coletivo foi
Gabriel Tarde76, em fins do sculo XIX e incio do sculo XX. Primeiro a elaborar
teorias sobre a relao social da massa que nomeou como pblico , concebeu
74

Estas ideias aparecem espalhadas em diversos trechos da obra de 1984.


Para elaborar essas inovaes conceituais, Habermas trouxe, em convergncia, o pensamento de diversos
campos do conhecimento: epistemologia, tica, teorias da linguagem e da ao e evoluo sociais e, mais
recentemente, teorias da democracia e do direito.
76
Gabriel Tarde, francs, formado em Direito em sua cidade natal, Sarlat, mudou-se para Paris, onde foi ocupar
o posto de diretor no setor de estatstica judiciria do Ministrio da Justia. Iniciou-se na docncia aos 53 anos
(1896), oferecendo cursos na cole Libre des Sciences Politiques e, no ano seguinte, passou a atuar no Collge
Libre des Sciences Sociales. Em 1900, assumiu a ctedra de Filosofia Moderna no Collge de France e foi eleito
para a Acadmie des Sciences Morales e Politiques.
75

78
a estatstica como medida de retorno ao pblico da opinio do pblico e da sua
identidade

coletiva,

fornecendo

aos

socilogos

um

instrumento

cientfico,

aperfeioado e consolidado progressivamente, desde a sua concepo. Com Tarde,


a opinio at ento tratada no campo da razo pura e da crtica passa para o
campo da socializao; o objeto de estudo passa de opinio para opinio pblica.
Dominique Reyni, ao introduzir a edio de 1992 de A opinio e as massas77,
destaca muito bem a importncia do pensamento do autor ao constatar que a
opinio pblica cessa de ser objeto da filosofia e transfere-se para a cincia social,
do mesmo modo que abandona a individualidade pelo coletivo por um processo ao
mesmo tempo epistemolgico e social, em que a quantificao adquire um papel
decisivo (p. 23).78
Quando entram em cena os pesquisadores da teoria crtica, agrupados
principalmente na Escola de Frankfurt, ganham fora os conceitos de indstria
cultural e da comunicao de massa como instrumento de manipulao da opinio
pblica. Entre os autores, Blumer79 destaca como objeto de interesse da massa
aquele em condies de atrair a ateno de pessoas para alm de suas culturas
locais e esferas de vida, deslocando sua ateno para um universo mental mais
amplo, e abrangendo determinados campos que no esto definidos nem envolvidos
por regras, regulamentos e expectativas (In COHN, 1975, p. 178). Ela se compe,
conforme o autor, de indivduos desvinculados e alienados que enfrentam objetos e
reas da vida interessantes mas tambm complexos e difceis de compreender e
inserir em uma viso ordenada (Idem). A insegurana a gerada, aliada
incapacidade dos participantes de se comunicarem uns com os outros, exceto de
formas limitadas e imperfeitas80 (Ibidem), leva-os a agirem separadamente, como
indivduos.
77

A primeira edio da obra de 1901.


Ao analisar a obra de Tarde, Marco Antnio Antunes mostra que na Europa e no mbito da Sociologia, a
influncia de Tarde foi, de certo modo, reduzida devido primazia do mtodo sociolgico de Durkheim. No
entanto, a influncia de Tarde manifesta-se em autores como: Eugne Dupre, Jean Stoetzel e indirectamente
Jrgen Habermas. Nos Estados Unidos, Tarde influenciou, principalmente, a Escola de Chicago, a Escola de
Columbia, a Escola do Sul da Califrnia e a Escola de Filadlfia, embora, inicialmente, no tenha despertado
muito interesse, ao ponto de constituir um paradigma cientfico para os socilogos americanos (disponvel em
http://www.bocc.ubi.pt/pag/antunes-marco-gabriel-tarde.html).
79
Herbert Blumer, socilogo e pesquisador norte-americano, foi um crtico polmico dos procedimentos usados
em pesquisas de opinio.
80
Quando Blumer escreveu esse artigo, a comunicao entre os indivduos que compunham a massa era
realmente difcil. O advento dos meios digitais e das redes sociais deu incio a um processo de mudana desse
panorama e, embora apresente as limitaes prprias das gneses, vem se mostrando um canal de grande
eficincia para o dilogo entre comunidades e indivduos.
78

79
Lippmann81 (2008), numa obra que aborda o tema sob a perspectiva da
difuso jornalstica, considera tambm o concurso de fatores subjetivos na formao
da opinio pblica. Para ele, a mesma estria no nunca igual para todos os
ouvintes porque duas experincias no so exatamente iguais; cada pessoa a
representar de seu prprio jeito, e a tratar com seus prprios sentimentos (p.
158). Considerando, depois, que a opinio pblica deve ser a primeira mobilizadora
nas democracias, apresenta como desafio a validao das posies privadas na
cena poltica, aproximando seu pensamento da publicidade de Habermas.
2.3 Propaganda e publicidade comercial
Os conceitos at agora expostos se fecham no escopo das hipteses a
investigar, da o arcabouo terico orbitando entre a sociologia, a cincia poltica, a
filosofia e o direito. Fora dessas disciplinas basilares e numa perspectiva
mercadolgica, a publicidade apresenta outras feies, que talvez possam servir,
parcialmente e com indispensveis adaptaes, nas etapas operacionais da
comunicao pblica. Trata-se da publicidade conhecida como comercial, criada e
desenvolvida para organizaes privadas com vistas oferta e venda de produtos e
servios lucrativos, ou implementar e manter conceitos positivos da empresa junto
aos pblicos com que se relaciona direta ou indiretamente, mas cujos princpios e
tcnicas

de

persuaso

vm

sendo

utilizados

tambm

nos

campos

estatal/governamental.
Nesse momento, embora a incluso dessas abordagens no corpus da
pesquisa seja dispensvel, optamos por discorrer brevemente sobre suas
caractersticas operacionais. O primeiro aspecto a considerar a diferena apontada
por alguns autores entre publicidade e propaganda, sobre o qual no h
unanimidade.
Segundo Antnio Herman Benjamin82,
A publicidade tem um objetivo comercial [...] enquanto que a
propaganda visa a um fim ideolgico, religioso, filosfico, poltico,
81

Walter Lippmann, jornalista, comentarista poltico, crtico e filsofo estadunidense, estudou na Harvard
University, Estados Unidos. Foi fundador e editor da revista The New Republic, em 1913.
82
Antnio Herman de Vasconcelos e Benjamin foi professor de Direito Ambiental e Comparado e Direito da
Biodiversidade na Texas University, Estados Unidos. No Brasil, membro do Conselho Diretor da Comisso
Fulbright desde 2001 e do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e, tambm, ministro do Superior
Tribunal de Justia.

80
econmico ou social [...] A diferena essencial entre a publicidade e a
propaganda baseia-se no fato de que a primeira faz-se com a
inteno de alcanar lucro, enquanto que a segunda exclui quase
sempre
a
idia
de
benefcio
econmico.
(http://www.iadb.org/biz/agenda/Benjamin.pdf)

O posicionamento de Benjamin o mais corrente entre diversos


autores, profissionais ou acadmicos, quando abordam o assunto no mbito da
comunicao e do marketing. Tambm h aqueles, como Lasswell83, com uma viso
mais crtica do tema, defendendo que a finalidade da propaganda a manipulao
das atitudes coletivas, ideia que se aproxima e confunde com algumas teorias da
opinio pblica.
Uma divulgao considerada propaganda quando se refere a
ideias, princpios e teorias. A palavra tem origem no latim propagare , cujo
significado reproduzir por meio de semeadura, ou seja, enterrar um rebento ou
uma semente no solo. Para Eugnio Malanga84,
A Propaganda pode ser conceituada como: atividades que tendem a
influenciar o homem, com o objetivo religioso, poltico ou cvico.
Propaganda, portanto, a propagao de idias, mas, sem finalidade
comercial. A Propaganda um conjunto de tcnicas de ao
individual, utilizadas no sentido de promover a adeso a um dado
sistema ideolgico (poltico, social ou econmico) (1976, p. 11).

Jos Benedito Pinho85, depois de discorrer sobre algumas dessas


reflexes, conceitua a propaganda como o conjunto de tcnicas e atividades de
informao e persuaso destinadas a influenciar, num determinado sentido, as
opinies, os sentimentos e as atitudes do pblico receptor (1990, p. 22). O autor
apresenta, ainda, uma classificao de propaganda segundo a qual ela pode ser:
ideolgica, poltica, eleitoral, governamental, institucional, corporativa, legal, religiosa
e social. Parece claro, pois, que a propaganda atua no universo da disseminao de
ideias, valores e crenas, ostentando tcnicas de persuaso com maior ou menor
nfase, dependendo da filosofia e do modus operandi do emissor.
A publicidade, conforme Malanga,

83

Harold Dwight Lasswell foi professor de Cincia Poltica na University of Chicago, Estados Unidos, onde se
formou em Economia e Filosofia. Em 1922, passou a pesquisar as relaes entre poltica, psicologia e
comunicao (nela, a propaganda). considerado o pai da moderna Cincia Poltica e tem uma importncia
decisiva nos estudos desta rea e na Comunicao, at hoje.
84
Eugnio Malanga foi escritor e professor na Faculdade de Comunicao Social Csper Lbero, em So Paulo.
85
Jos Benedito Pinho, professor da rea de Comunicao e Marketing Rural da Universidade Federal de Viosa
(MG). Anteriormente, ministrou disciplinas de Comunicao Social e de Publicidade na Puccamp, na Unimep e
na Unesp-Bauru.

81
uma decorrncia do conceito de Propaganda, tambm persuasiva,
mas com objetivo comercial bem caracterizado. Portanto, a
Publicidade definida como a arte de despertar no pblico o desejo
de compra, levando-o ao. A Publicidade um conjunto de
tcnicas de ao coletiva, utilizadas no sentido de promover o lucro
de uma atividade comercial, conquistando, aumentando ou mantendo
clientes (1976, p. 11).

Na mesma direo, quase em redundncia, Armando SantAnna86


define a publicidade como
uma tcnica de comunicao de massa, paga com a finalidade
precpua de fornecer informaes, desenvolver atitudes e provocar
aes benficas para os anunciantes, geralmente para vender
produtos ou servios. A publicidade serve para realizao as tarefas
de comunicao de massa com economia, velocidade e volume
maiores que os obtidos atravs de quaisquer outros meios (1998, p.
75).

Pinho (1990, p. 18) fala de outros objetivos da publicidade, como


lanamento de produtos, cultivo de preferncia pela marca, combate e neutralizao
da concorrncia, familiarizao dos clientes atuais e potenciais com novos usos para
o produto, entre outros. Mantm-se, a, a viso estritamente lucrativa da publicidade
e, justamente por isso, o conceito torna-se incompatvel com os pressupostos da
tese.
Porm, do ponto de vista tcnico, as agncias brasileiras vm
conquistando, em todo o mundo, admirao e respeito pela competncia com que
desenvolvem suas campanhas reconhecimento refletido ano aps ano, nas
premiaes internacionais.87 A excelncia desses instrumentos da publicidade tem
sido empregada em campanhas governamentais de promoo de imagem de
mandatos, nos nveis municipal, estadual e federal, mas raramente a servio da
publicidade emancipatria preconizada por Habermas ou na divulgao de
informaes que garantem direitos, quando o Estado se apresenta como emissor
das mensagens.

86

Armando SantAnna foi professor e coordenador-geral dos cursos de Propaganda, Relaes Pblicas e
Jornalismo na Fundao Armando lvares Penteado (FAAP), em So Paulo. Possui vasta experincia
profissional em publicidade, atendendo clientes de organizaes privadas e campanhas cvicas e eleitorais.
87
Segundo relatrio da Big Won Report, criado por Patridk Collister, ex-vice-presidente e diretor de criao
executivo da Ogilvy Londres, em parceria com a consultoria britnica The Garden Partnership, o Brasil ocupou,
em 2009, o 5 lugar em prmios internacionais, ficando atrs de Estados Unidos, Alemanha, Reino Unido e
Austrlia. Disponvel, entre outros, em http://ccsp.com.br/ultimas/noticia.php?id=43691.

82
2.4 Transparncia e accountability
Excertos da ideia de publicidade estatal/governamental de Habermas
aparecem, s vezes, na literatura de comunicao e frequentemente nos discursos
eleitorais

governamentais,

nominados

como

transparncia

ou

como

accountability.
A

palavra

transparncia,

quando

aplicada

aos

organismos

estatais/governamentais, mantm seu mesmo significado intrnseco: translcido, que


permite ver atravs de. Uma caixa transparente permite observar cada objeto que ali
esteja depositado. Uma sala com paredes transparentes deixa mostra o recinto
suas dimenses, disposio do mobilirio, cores e, ainda, os movimentos das
pessoas que transitam ou permanecem no local. Um governo ou um mandato
transparente expe suas aes de modo que estejam acessveis aos interessados.
A palavra accountability algumas vezes aparece empregada
equivocadamente como sinnimo de transparncia. Porm, sua formulao
mais complexa por se tratar de uma concepo que envolve a necessidade de
proteger os cidados da m conduta burocrtica e que guarda relao com os
direitos do cidado, conforme Anna Maria Campos. A autora credita a Frederich
Mosher as primeiras tentativas de compreenso do termo, dando a ele o sentido de
responsabilidade objetiva ou obrigao de responder por algo: Se esta no
sentida subjetivamente (da pessoa perante si mesma) pelo detentor da funo
pblica, dever ser exigida de fora para dentro; dever ser compelida pela
possibilidade da atribuio de prmios e castigos quele que se reconhece como
responsvel (CAMPOS, 1990, p. 32). O passo seguinte seria estabelecer qual
agente teria reconhecimento e poder para a tarefa de compelir ao exerccio da
accountability, de declarar algum responsvel: um cliente, um eleitor, um
burocrata de nvel mais elevado, um legislador, um tribunal? (Idem, p. 33). Verificase, a, a presena de temas como representao e legitimidade do poder, que
levaram Anna Maria Campos a entender accountability como componente do Estado
democrtico: quanto mais avanado o estgio democrtico, maior o interesse pela
accountability. E a accountability governamental tende a acompanhar o avano de
valores democrticos, tais como igualdade, dignidade humana, participao,
representatividade (Idem).

83
No rpido perfil que traamos da administrao pblica brasileira
(captulos 1 e 5), pudemos verificar o quanto esses valores democrticos carecem
de avanos para alcanar patamares aceitveis de accountability, que requer
credibilidade, legitimidade e autonomia dos controladores do Estado e seus
governos. Ora, um dos controladores da administrao pblica federal, no Brasil, o
Tribunal de Contas da Unio (TCU), cujos ministros so nomeados pelo presidente
da Repblica e aprovados pelo Senado Federal. Anna Maria Campos (Idem, p. 45)
considera que a extenso do mandato do tribunal e a nomeao dos seus membros
constituem um ponto crtico quando se considera a accountability da burocracia: o
grau de liberdade (ou de coao) do Legislativo para aprovar a indicao dos
membros varia tambm conforme o poder do Legislativo em relao ao Executivo
reforando a ativao de mecanismos para anular o controle do Legislativo ,
caracterstica frequente nos perodos de fortalecimento do Executivo. Nesse caso,
do TCU, a legitimidade garantida pela lei, mas a autonomia e a credibilidade esto
comprometidas pela prpria estrutura do processo. O fato de esta Corte se limitar a
aspectos contbeis e oramentrios verificados apenas formalmente retira das
suas aes o carter da accountability porque pouco se pode concluir quanto
eficincia do emprego dos recursos pela instituio, a efetiva ateno s
necessidades da populao, a eficcia na conquista das metas e a justia social e
poltica, nas tabelas de custos e benefcios.
Campos entende que as possibilidades de tornar a administrao
pblica mais aberta ao controle dependero de reverso do padro de tutela que
caracteriza, hoje, a relao entre governo e sociedade. A ocorrncia dessa
transformao relaciona-se:

s chances de que os cidados brasileiros at aqui


politicamente adormecidos despertem e se organizem para
exercer o controle poltico do governo;
s chances que o aparato governamental, conformado ao
passado de autoritarismo e centralismo, seja remodelado,
tornando-se descentralizado e transparente para os cidados;
s chances de que valores tradicionais, que tm apoiado o
formalismo democrtico, sejam substitudos por valores sociais
emergentes (p. 48).

Parece evidente, portanto, que realizar a accountability depende no s


da publicidade de atos governamentais. Ao contrrio, guarda estreita relao com a
estrutura de poder disponvel e suas interfaces interiores burocracia da
administrao pblica.

84
Amitai Etzioni88 trata da accountability em uma perspectiva inicialmente
mais ampla e, posteriormente, focada em gesto da sade. Ele sistematiza trs
situaes em que oradores e escritores situam a accountability:
Para referir-se a mais responsabilidade e sensibilidade; para aludir a
uma maior ateno ou considerao para com a comunidade (em
geral, um eufemismo para negros, norte-americanos de origem
mexicana, ndios norte-americanos ou outras minorias); ou para exigir
maior compromisso com valores (como na expresso padres mais
elevados de moralidade, por exemplo). O que comum a todos
esses exemplos o uso simblico do termo accountability (2009, p.
288).

A partir da, Etzioni discorre sobre o tema sob uma tica dialgica e
participativa, destinada principalmente a obter consensos, na abordagem que ele
nomeia como de orientao, baseada em diversas foras interativas e no apenas
em mecanismos isolados. Sem rejeitar a accountability, circunscrita e demarcada
pelas legalidades e formalidades do Estado, sustenta que, ao lado da base de
poder nela contida, h tambm uma base moral contida nos valores internalizados
pelos dirigentes, bem como acalentados pelos outros participantes, internos ou
externos ao rgo de sade em questo (Idem, p. 296). As deliberaes, ento,
resultariam das discusses ocorridas em um corpo coletivo em acordo ou consenso.
Difere muito, portanto, da accountability de Campos, em que a exposio das aes
estatais permite controle externo, considerando-se a necessidade de uma abertura
dos rgos oficiais ao olhar e crtica da sociedade.
Para a tese, importa ressaltar que a accountability pode ocorrer apenas
a partir da informao estatal, emitida direta ou indiretamente ou simplesmente
disponibilizada, facilmente acessvel sociedade. Da simples observao at o
controle do Estado pela esfera pblica, qualquer processo ter incio na exibio
visceral dos rgos pblicos.
2.5 Interesse pblico
A expresso interesse pblico frequentemente mencionada por
organizaes e instituies ao fixar objetivos das suas aes ou justificar a
88

Amitai Etzioni, socilogo e professor das Universidades de Columbia e de George Washington, Estados
Unidos, e membro do Instituto de Estudo de Guerra e Paz, dedicou-se principalmente ao estudo da
psicossociologia das organizaes. um dos mais importantes autores da Teoria Estruturalista da
Administrao.

85
disseminao de informaes de naturezas diversas. Na

literatura sobre

comunicao, aparece sob diferentes pontos de vista, mencionados adiante, no


Captulo 4.
Nossa abordagem, baseada na decomposio da expresso, limitarse- a significados genricos de como so empregados em algumas reas do
conhecimento.
O primeiro registro escrito da palavra interesse data do sculo XV,
conforme o ndice do vocabulrio do portugus medieval (apud HOUAISS, 2000) e
significa
1. aquilo que importante, til ou vantajoso, moral, social ou
materialmente (um servio de interesse pblico); 2. estado de esprito
que se tem para com aquilo que se acha digno de ateno, que
desperta a curiosidade, que julga importante (escutar com interesse)
(falta da interesse); 3. qualidade daquilo que retm a ateno, que
prende o esprito (um romance cheio de interesse); 4. importncia
dada a alguma coisa (um assunto de interesse capital) [...]
(HOUAISS, 2000, p. 1.633).

Ao que tudo indica, porm, a origem remota das discusses sobre o


tema situa-se pelo menos trs sculos antes de Cristo, com o pensamento de
Plato. Para ele, o Belo e o Bem compunham os universos da alma e do saber. E o
Bem apenas poderia se realizar na Verdade e na Justia, s possveis na plis
verdadeira e justa, comandada por governantes capazes de escolher sempre o que
julgassem mais vantajoso para a comunidade (PLATO, 1979, p. 222-223).
Apesar

das

divergncias

pontuais,

maioria

dos

autores

contemporneos parece convergir para um dos pressupostos platnicos: interesse


pblico interesse comum. Chaparro (1987, p. 73) relata que a Associao
Filosfica Americana patrocinou, nos anos de 1960, um projeto de pesquisa sobre
interesse pblico, com a participao de 19 cientistas de diferentes reas e correntes
tericas. No ltimo captulo do livro que contm esses estudos89, Wayne Keys
conseguiu chegar a uma sntese do que afirmaram os diversos autores, chegando a
dois sentidos principais do termo interesse pblico:
Um sentido formal qualquer que seja o objeto de uma ao
governamental devidamente autorizada, o interesse pblico manifesta-se
89

A obra que contm os artigos desses 19 cientistas foi editada por FRIEDRICH, Carl J. O interesse pblico.
Rio de Janeiro: Edies O Cruzeiro. O livro foi originariamente editado em ingls, nos Estados Unidos, sob o
ttulo Nomos V: The public interest, Atherton Press, 1962.

86
nas decises geradas pela inteno ou vontade do governante. Trata-se
de uma concepo utilitria ou agregativa que, nos efeitos, eleva ao
mximo os interesses particulares.
Um sentido substantivo, localizado no objeto que deve ser procurado na
ao governamental [...]

Harold Lasswell participou do projeto da Associao Filosfica


Americana e, para ele, as definies de interesse pblico e de interesse privado
devem ser dimensionadas em cada contexto social, poltico, econmico, religioso,
administrativo ou cultural, mas com vnculo a processos de escolha ou deciso,
inclusivos ou exclusivos.
Outros autores tambm contriburam para a pesquisa norte-americana,
enriquecendo a discusso. Na Cincia Poltica, Cassinelli entende que o interesse
pblico o mais alto padro tico aplicvel aos assuntos polticos. Aqueles que
usam a expresso esto sempre se referindo aos supremos objetivos morais de uma
associao poltica, muito embora possam no ter plena conscincia disso. Sob a
tica das Cincias Econmicas, Musgrave90 afirma que interesse pblico a soma
dos interesses privados. [...] O povo o conjunto dos consumidores; servi-los com
eficincia atender ao interesse pblico.
Numa obra mais recente, ao tratar do interesse pblico no fazer
jornalstico sob a tica do interesse privado, Chaparro adota uma postura
conciliadora:
O jornalismo no tem que temer ou desprezar os interesses particulares.
Alm de legtimos, eles so a engrenagem da actualidade. Mas como a
sociedade espera e precisa do jornalismo o relato veraz, confivel, dos
acontecimentos, e a explicao isenta de factos e contextos, exige-se que
os motivos e comportamentos do jornalismo estejam vinculados, no a
algum dos interesses particulares em jogo, mas ao to falado interesse
pblico para que, no dia seguinte, a prpria actualidade tenha
desdobramentos convenientes sociedade (CHAPARRO, 2001, p. 91).

A expresso interesse pblico , frequentemente, empregada para


substituir bem comum. Isso requer uma leitura cuidadosa. H quem considere que
bem comum no um termo unvoco, porm equvoco e, no mximo, anlogo.
Pode ser um termo perigoso, muito ao gosto do discurso demaggico. O que bem
comum para a comunidade de empresrios, possivelmente no deve corresponder
concepo que tem a massa de trabalhadores. O que bem comum para uns, pode
90

Richard Musgrave foi professor de Economia Poltica na Harvard University, Estados Unidos.

87
no o ser para outros. O melhor conceito de bem comum aquele professado por
Joo XXIII, em duas encclicas, e colacionado por Dalmo Dallari, em seu Elementos
de teoria geral do Estado: O bem comum consiste no conjunto de todas as
condies de vida social que consintam e favoream o desenvolvimento integral da
personalidade humana (Pacem in Terris, n. 58). Tal definio foi originariamente
proposta na encclica Mater et Magistra, no seguinte e interessante contexto: Para o
conseguir, requer-se, porm, que as autoridades pblicas se tenham formado, e
realizem praticamente, uma concepo exata do bem comum; este compreende o
conjunto das condies sociais que permitem e favorecem nos homens o
desenvolvimento integral da personalidade (n. 65).91
No obstante a relevncia de todos esses pesquisadores, adotar-se-
a viso jurdica, que rene um pouco das demais definies: pblico como
propriedade do que pertence coletividade e interesse como o direito de obter
vantagem de alguma coisa (MELO, 1985 apud CHAPARRO, 1987, p. 91).
A opo se justifica em uma escolha anterior, da opo pela rea
jurdica como base do suporte terico aqui adotado.
Vistos os conceitos, temos para a tese que:
1. Pblico aquilo que amplamente disseminado, de conhecimento
geral, passvel de acesso e compreenso por toda a sociedade. No contexto da
comunicao que pesquisamos, pblico traz inicialmente essa caracterstica
censitria: o Estado responsvel por todos os que esto no seu territrio. Desse
modo, as informaes sobre a gripe A H1N1 e a dengue, por exemplo, precisam
atingir todas as pessoas que j esto no pas ou chegam a ele, como uma garantia
aos direitos sade e vida. Mas o conceito de pblico poder ser segmentado
medida que a informao garanta o direito especfico de um fragmento da
populao. Vejamos um exemplo recente: as empresas tero parte da sua tributao
definida conforme o nmero de acidentes de trabalho registrados no perodo fiscal.
Mais acidentes, maior tributao; menos acidentes, menor tributao. O pblico
interessado o empresarial e, a partir dele, os empregados das organizaes.
Portanto, a informao estatal sobre o tema atuar como garantia de direitos desses
empresrios, apenas.

91

O texto integral das encclicas pode ser visto no endereo: www.vatican.va.

88
2. Esfera pblica (ou espao pblico) a arena em que se discutem
temas de interesse da sociedade em geral ou de comunidades em particular;
indispensvel que haja envolvimento coletivo, seja no pas ou num bairro. Quando
foi proposta a lei proibindo o funcionamento dos bingos, em todo o territrio nacional,
abriu-se uma enorme discusso sobre o assunto, em diversos segmentos da
sociedade civil: ex-empregados (desemprego), clubes e associaes beneficiados
com parte do faturamento dos bingos (reduo dos recursos), proprietrios, religies
(aspectos morais dos jogos), rgos de segurana pblica (relao entre bingos e
crime organizado) e, com a repercusso promovida pelos meios de comunicao de
massa, toda a sociedade. A discusso ainda prossegue, na atualidade, mesmo com
menor visibilidade para a totalidade da populao.
3. rgo pblico por excelncia todo aquele que, direta ou
indiretamente, traga consigo a chancela do Estado.

89
CAPTULO 3. COMUNICAO: DOS CONCEITOS, ABRANGNCIA E
APLICAES COMUNICAO PBLICA
Os captulos anteriores expem alguns conceitos envolvidos na raiz da
presente pesquisa, quando preconiza a pr-atividade estatal na disseminao de
informaes de interesse geral ou da instaurao de processos de comunicao que
constituam parte ou a totalidade das garantias de direitos, no quadro institucional de
Estado democrtico.
Ocorre que, para estabelecer os fundamentos dessa disseminao ou
desse processo, necessrio, primeiro, distinguir e interpretar alguns dos seus
elementos constitutivos e, ainda, a natureza da literatura produzida sobre o tema,
aspectos de que se ocupa este captulo.
3.1 Do dado ao compartilhamento
A preocupao inicial apresentar definies claras de substantivos
nomeados indiferentemente ou confundidos entre si, at no cotidiano acadmico,
embora

exprimam

coisas

diferentes.

Palavras

empregadas

formal

informalmente como sinnimas, geralmente sem prejuzo do sentido que se


queira expressar, tm, de fato, contedo muito distinto: dado, informao,
comunicao, relacionamento, participao e compartilhamento. Para a tese, a
distino dos termos indispensvel porque a estrutura administrativa do Estado, os
recursos (humanos e tecnolgicos) necessrios e os canais a serem utilizados sero
distintos para o sentido especfico de cada um dos termos. Alm disso, a escolha de
uma ou outra palavra poder significar a escolha de uma conduta mais ou menos
democrtica do Estado em relao aos seus cidados.
Dado um registro da realidade, independentemente do contexto em
que foi captado ou outros contextos a ele relacionados. Sua principal caracterstica
no possuir significado prprio, constituindo-se apenas um registro, numrico ou em
critrios estabelecidos previamente coleta. Thomas Davenport e Laurence
Prusak92 endossam esta definio: dados so um conjunto de fatos distintos e

92

Thomas Davenport e Laurence Prusak so parceiros em consultorias e nos estudos do conhecimento.


Desenvolvem pesquisas no Babson College, onde Davenport ocupa a presidncia em Tecnologia da Informao
e Desenvolvimento.

90
objetivos relativos a eventos, e que no dizem nada por si ss (1998, p. 108).
Exemplos esclarecedores so os dados sobre mortalidade infantil: no tem
significado algum dizer que em determinado pas morrem 50 crianas antes dos 2
anos de idade para cada mil nascidas; mas, se esse dado for contextualizado para
comparao com outro pas, em que morrem 12 crianas para cada mil nascidas, j
teremos algum significado e, portanto, no mais o dado e sim a informao. De outro
ngulo, dados so elementos celulares que compem a mensagem nos quadros da
informao e da comunicao.
Governos de todos os pases, inclusive Brasil, Colmbia e Venezuela,
dispem de uma quantidade fabulosa de dados relativos a todas as reas que suas
atividades abrangem, para planejamento, operao ou controle das funes do
Estado.93 O cruzamento entre eles pode indicar outros cenrios, j com significado
suficiente para se tornarem informaes. Vejamos um caso real: o relatrio de
pesquisa Indicadores Bsicos para a Sade no Brasil 2008 2 Edio94 mostra, na
ficha de qualificao Morbidade e fatores de risco, no item Incidncia de raiva
humana, quantos foram os bitos decorrentes da doena apenas uma
constatao do Sistema de Informao de Agravos de Notificao (Sinan) do
Ministrio da Sade, detalhada por regio e a cada dois anos, de 1990 at 2005
(Tabela 1). Trata-se apenas de uma exposio de dados estatsticos.
Tabela 1. Casos confirmados de raiva, por ano, segundo regio
Brasil, 1990 a 2005
Regies

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

70

50

31

25

26

21

17

44

Norte

14

17

Nordeste

49

25

12

12

11

10

15

26

Sudeste

13

Sul

Centro-Oeste

Brasil

Fonte: Datasus.

Informao um daqueles conceitos que possui tantas significaes e


definies quantas so as reas do conhecimento, com variadas abordagens em
93

Estes dados podem estar mais ou menos organizados, sistematizados e disponibilizados, dependendo dos
recursos e das polticas de cada pas e, dentro deles, de cada regio.
94
Disponvel em http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/idb2006/CapituloD.pdf.

91
cada uma delas. Davenport e Prusak definem informao como dados
interpretados, dotados de relevncia e propsito. A respeito, Rafael Capurro95 e
Birger Hjorland96, que fazem uma detalhada reflexo sobre o conceito de
informao, de certo modo detalhando a exposio dos dois autores, afirmam que
til compreender como pessoas diferentes empregam os termos. A
famosa teoria do significado de Wittgenstein enfatiza este aspecto, de
definir termos descobrindo como as pessoas realmente os
empregam. O mesmo se aplica ao termo informao. Dicionrios
como o The Oxford English Dictionary (1989), fornecem indicaes
valiosas sobre a etimologia das palavras e como diferentes autores
utilizaram-na no decorrer dos sculos. Esta etimologia deveria ser
complementada por descries mais detalhadas sobre como as
palavras tm sido usadas em diferentes disciplinas. O uso real de
termos pode diferir de suas definies mais formais. O uso ordinrio
de um termo como informao pode ter significados diferentes de sua
definio formal, significando que vises tericas conflitantes podem
surgir entre as definies cientficas explcitas e as definies
implcitas de uso comum. Em funo disto, devemos no apenas
comparar diferentes definies formais, mas tambm considerar o
significado de uma palavra como informao, tal como usada em
relao a outros termos, por exemplo, a busca de informao,
sistemas de informao e servios de informao (2003, p. 343-411).

Diante da complexidade e da abrangncia do tema, e considerando


que se trata, aqui, de informao pblica, adotou-se o caminho mencionado por
Capurro e Hjorland, mas optando pelo conceito proposto por Carla Brotto97, no livro
Comunicazione e relazione allinterno dellente pubblico, cuja compleio e rea de
pesquisa coincidem com o objeto da tese:
Informar, do latim, tem o significado de dar forma:
A informao um processo linear, em que um emissor envia uma
mensagem a um receptor, atravs de um canal.
O emissor tem a tarefa de exprimir do melhor modo, contexto,
situaes, condies, etc. e utilizar o canal mais eficaz para transmitilo ao receptor, de modo que este ltimo tenha condies de receber a
informao do modo mais preciso. No previsto que o receptor d
uma resposta (2005, p. 16).

95

Rafael Capurro, professor de Cincia da Informao e tica na Universidade de Cincias Aplicadas de


Stuttgart.
96
Birger Hjorland, professor da Royal School of Library and Information Science, Copenhague, Dinamarca.
97
Carla Brotto, consultora e formadora de lideranas nas reas de marketing, comunicao e relacionamento na
Itlia.

92

Figura 2. Representao esquemtica da informao


Fonte: Maringela Haswani.

Retornando Tabela 1, aquela srie de dados sobre a incidncia da


raiva humana nas regies brasileiras, quando analisada em diferentes contextos,
resulta em informaes, conforme mostra o comentrio que se segue aos dados
estatsticos, no mesmo documento:
Todos os anos so registrados pelo menos 10 casos anuais de raiva
humana no pas, desde o incio da dcada de 1990. As regies
Nordeste e Norte apresentam maior incidncia, enquanto a regio Sul
vem se mantendo livre da doena. Dados no constantes da tabela
mostram, para os anos mais recentes, predominncia de casos nas
reas rurais. No entanto, a transmisso por contato com ces
infectados persiste nas capitais de alguns estados, onde as metas de
cobertura vacinal da populao canina no tm sido atingidas
(RIPSA, 2008, p. 161).

Esta breve anlise apresenta contedos relevantes para a garantia do


direito sade e vida dos cidados: continuam sendo registrados casos da
doena, importante a vacinao canina como meio de preveno principalmente
em algumas capitais e moradores das reas rurais devem dar maior ateno para
a ocorrncia da raiva. Mas essas informaes so acessveis apenas para os que
tm acesso ao meio digital e, ainda, que sabem da existncia desses dados e
anlise caso dos rgos oficiais de sade nos nveis federal, estadual e
municipal. Na ponta do processo informativo est a populao exposta doena e
responsvel pela vacinao dos seus animais, que geralmente informada somente
sobre datas de vacinao e no sobre os riscos da raiva.
Comunicao tambm possui uma vasta gama de definies,
originadas em reas do conhecimento como a Matemtica, a Filosofia, a Sociologia,

93
a Medicina, a Fsica, entre outras. Porm, essas origens to diversas no impediram
a convergncia dos autores quanto aos componentes bsicos do processo de
comunicao: mensagem, emissor (ou fonte), receptor (ou destinatrio), canal (ou
meio) e resposta so elementos presentes em todos os textos tericos da rea.
Divergncias, conflitos e crticas, presentes nas correntes, no tocam na existncia
desses elementos, mas na qualificao de um ou mais deles conforme o contexto
histrico, ideologias ou recortes pontuais.
Carla Brotto traz uma sntese bastante apropriada para a pesquisa:
Comunicar, do latim, tem o significado de colocar em comum. A
comunicao um processo circular em que emissor e receptor
participam de modo paritrio, atravs de fases alternadas de
expresso e de escuta de mensagens. Cada um tem, por isso, a
tarefa seja de exprimir/codificar idias, pensamentos, vontade, etc.
seja escutar/decodificar/interpretar, para dar uma resposta adequada.
Esta reciprocidade de empenho garante a circularidade do processo
no qual o envolvimento igual para ambos os participantes (2005, p.
16).

Outro autor italiano, Stefano Rolando98(2010), fala que ocorre


comunicao no momento em que o receptor recebe, compreende e interpreta a
informao. Ele no condiciona a existncia da comunicao presena da
resposta manifesta do receptor. Talvez Rolando considere a gerao de um
processo intrapessoal como feedback da mensagem; desse modo, mesmo no
explicitando um retorno, a resposta existe em forma de reflexo.
A presena necessariamente de mensagens neste e noutros
conceitos

de

comunicao

aponta,

na

gnese

do

processo,

para

indispensabilidade da informao, sem a qual a comunicao no pode ocorrer. No


contexto da tese, a informao garantidora de direitos, se no fornecida pelo Estado,
impede o incio do processo de comunicao.
Alm do mais, se um emissor deseja estabelecer a comunicao com
seu destinatrio, imprescindvel a disponibilizao de canais eficientes para
viabilizar a resposta do receptor. Uma instituio, dizendo desejar a comunicao,
precisa expor esses meios (telefone, e-mail, sms, endereo de balces de
98

Stefano Rolando, professor de Teoria e Tcnica da Comunicao Pblica e de Comunicao de Utilidade


Pblica na Universidade IULM, de Milo (Itlia), e com vasta experincia em comunicao em grandes grupos
privados e reas governamentais. conselheiro para a comunicao institucional do Ministro della Funzione
Pubblica da Itlia.

94
atendimento e/ou correspondncia) de modo que o destinatrio da informao possa
dar sequncia ao processo.

Figura 3. Representao esquemtica do processo de comunicao


Fonte: Maringela Haswani.

No caso da raiva, s poder ocorrer comunicao se o Estado tiver ou


obtiver meios que permitam aos cidados esclarecer dvidas, ter informaes sobre
a doena (como vacinao de ces fora dos perodos das campanhas e sintomas da
doena, por exemplo). A administrao pblica ter de investir nos recursos
necessrios implantao e gesto da comunicao. Alm de equipamentos,
imprescindvel o concurso de equipes treinadas para atendimento do pblico
interessado.
Relacionamento a estrutura que se tece nas trocas de comunicao
interpessoal prolongada no tempo, com reciprocidade de intenes e mtua
satisfao. Tambm aqui Carla Brotto quem apresenta uma abordagem bastante
objetiva e clara, mostrando que, na comunicao, entre os significados extensveis a
tornar comum est ser em relao (ou, estabelecer relacionamento). Temos,
ento, que:

Como significado, relacionamento considerado uma concepo do


termo comunicar, que introduz, porm, uma fundamental varivel
temporal, que muito significativa: uma boa relao caracterizada pela
permanncia no tempo.
Podemos dizer que se instaura uma relao entre duas ou mais
pessoas/entidades que criam e mantm no tempo um dilogo
duradouro/vinculado fundado sobre uma boa/satisfatria troca
comunicacional (2005, p. 17).

A maior virtude do relacionamento a oportunidade que as partes


envolvidas tm de conhecimento recproco, do estabelecimento de algum grau de

95
intimidade que facilita trocas e administrao de conflitos por meio do
dilogo/debate.

+
Figura 4. Representao esquemtica de relacionamento
Fonte: Maringela Haswani.

Quanto aos recursos, o relacionamento demanda, alm de canais


desobstrudos para a comunicao, a disponibilidade de tempo da fonte, do emissor
ou de seus representantes e tambm dos receptores/destinatrios. Da, para
implementao do relacionamento, o Estado necessita de uma estrutura planejada e
bem operada, mais complexa que aquela da comunicao, pois, alm dos canais e
das equipes de atendentes, seria necessrio um instrumento para manuteno de
fichas ou pronturios onde estaria armazenado o histrico dos contatos anteriores.
Desse modo, um assunto poderia ter continuidade sem a necessidade de
recapitulao de etapas anteriores por parte do cidado a cada novo contato.
Dilogo/debate no tm a mesma definio, mas sero tratados
conjuntamente porque tendem a buscar harmonia entre as partes envolvidas.
Dilogo e debate pressupem, inicialmente, a existncia da comunicao em sua
circularidade. O que os difere da comunicao a muito provvel presena de
conflitos, problemas ou divergncias que demandem acordo ou soluo.
Dial, componente primrio do vocbulo dilogo, o boto com que se
movimenta o quadrante dos aparelhos de rdio para se localizar a frequncia
desejada a sintonia. Dialogar procurar entender-se com outra(s) pessoa(s) ou
outro(s) grupo(s) (HOUAISS, 2000, p. 914).
Debate pode ter, entre outros significados, a exposio de razes em
defesa de uma opinio ou contra um argumento, ordem, deciso, etc. (HOUAISS,
op. cit., p. 912). Com maior ou menor acirramento, dilogo e debate podem ser
tratados como variveis da comunicao para obteno de conformidade quando da

96
presena de divergncias. a harmonia dos relacionamentos, preconizada pelo
campo das Relaes Pblicas.
A propsito, se aceitarmos que relacionamento a comunicao que
permanece no tempo, ento dilogo e debate podem ser componentes valiosos do
relacionamento porque atuaro como instrumentos de sintonia, de harmonizao,
quando necessrios manuteno do relacionamento.
Dilogo e debate tm estrutura semelhante do relacionamento.
Porm, a preparao das equipes da administrao pblica carecer de um
tratamento qualitativo mais rigoroso porque envolver argumentao e
argumentao requer dados, fatos, leis e outros elementos que lhe deem suporte.

Figura 5. Representao esquemtica de dilogo/debate


Fonte: Maringela Haswani.

Participao tem como um dos significados fazer saber, comunicar;


seria, neste caso, o mesmo que informao. O que nos interessa, porm, a
participao que significa tomar parte em, partilhar (HOUAISS, op. cit., p. 2.139). A
palavra participao encontrada frequentemente nos discursos governamentais e
em textos de polticas pblicas: participao popular e oramento participativo so
alguns

dos

exemplos

recorrentes.

Porm,

participao

no

implica

corresponsabilidade nem garantia de poder de deliberao. Quando o cidado


participa de um frum de discusso na Cmara de vereadores do seu municpio,
geralmente tem direito de ouvir, de falar opinando, concordando, divergindo ,
mas no decide sobre o tema em questo. Tambm no ter de arcar com as
consequncias das decises tomadas naquele momento ou posteriormente. Quando
torcedores comparecem ao estdio para acompanhar uma partida de futebol,
passam a maior parte do tempo gritando sugestes aos jogadores (Passa a bola

97
para o Fulano, cara, Vai pra casa, perna de pau etc.), ao treinador (Pe o
Ronaldo! Pe o Ronaldo!) e at ao rbitro (Carto pra ele, carto pra ele, No
teve impedimento, juiz ladro etc.); naquele local lhes dado o direito de livre
manifestao, individual ou coletiva, as sugestes gritadas ou cantadas em conjunto
podem ser ouvidas pelos destinatrios; todavia, ningum garante que as sugestes
sero aceitas.
Em muitos municpios brasileiros vem sendo implantado o chamado
Oramento Participativo, procedimento em que lideranas de movimentos da
sociedade civil se renem com representantes do governo local para definir o
destino dos recursos disponveis para investimento naquele bairro.99 Na maioria dos
casos, so concedidos voz e voto aos participantes. Porm, no h garantia de que
as obras eleitas pela maioria sero acolhidas e implementadas pela administrao.

Figura 6. Representao esquemtica de participao


Fonte: Maringela Haswani.

Compartilhamento tambm significa tomar parte. Aqui, no entanto,


quem compartilha ouve, fala, delibera e arca solidariamente com as consequncias
das decises, sejam nus ou bnus.
Os diferenciais do compartilhamento em relao participao so a
garantia de poder decidir sobre os rumos dos temas, das polticas, dos
instrumentos e dos investimentos necessrios e a responsabilidade sobre a
gesto e os resultados das decises.

99

Em alguns municpios as lideranas indicam duas ou trs obras prioritrias para seu prprio bairro e, tambm,
uma obra de interesse para todo o municpio.

98

Figura 7. Representao esquemtica de compartilhamento


Fonte: Maringela Haswani.

Digamos que o Oramento Participativo seja, de fato, compartilhado e,


entre as obras necessrias na regio estejam uma escola, um posto de sade,
asfalto e iluminao pblica no bairro inteiro, mas a verba disponvel seja insuficiente
para todas elas. Se a comunidade escolher o asfalto e o posto de sade, deixando
de lado os demais itens, a administrao pblica realizar as obras determinadas
pelos cidados. Eles tero como bnus: vias mais limpas, com trfego facilitado de
veculos e pedestres e atendimento mdico ambulatorial prximo de casa. Como
nus, escolas mais distantes de casa e escurido nas vias locais.
importante destacar que os processos informativo, comunicacional,
relacional, dialgico, participativo ou compartilhado so vlidos independentemente
da quantidade de pessoas envolvidas e se aplicam, tambm, quando os
participantes so entidades como as instituies pblicas.
Observa-se, na sequncia exposta, uma cadeia evolutiva iniciada com
a informao. Os diferentes nveis acomodar-se-o, apropriadamente, nas aes de
realizao do Estado Democrtico de Direito.100 medida que a sociedade civil
angarie maior espao nas hostes estatais, galgar tambm os nveis da informao
ao compartilhamento, este ltimo indispensvel realizao do cidado como ator
politicamente ativo.

100

Embora direcionada, aqui, para o estudo do Estado, a sequncia tambm se prestaria ao exame de
organizaes privadas do mercado. Desse modo, uma concepo administrativa fordista jamais passaria do nvel
de informao para o de comunicao e, em hiptese alguma, para os nveis seguintes (de dilogo/debate,
participao e compartilhamento).

99
3.2 Breve panorama de teorias e classificaes
A comunicao possui uma gama variada de teorias, a maioria das
quais originadas em outros saberes e diferentes pressupostos filosficos,
sociolgicos, polticos, etc. e as hipteses do agendamento (agenda setting), do
newsmaking e da espiral do silncio101; juntas, formam um leque amplo e complexo
de formulaes, com variveis histricas, ideolgicas, sociais e tecnolgicas. A
tabela seguinte d uma ideia das dimenses deste horizonte.
As diferenas e as divergncias entre elas, evidenciadas na Tabela 2,
no impedem que os modelos propostos por essas teorias contemplem, sem
exceo, um processo tendo como componentes: um emissor (tambm chamado
de fonte) que transmite uma mensagem por meio de um canal (ou um meio) a um
receptor (ou destinatrio) que d ao emissor uma resposta (feedback).
Cada um desses elementos pode, na totalidade do modelo ou
isoladamente, aparecer no plural: emissores, mensagens, canais, receptores e
respostas. Um programa radiofnico ou televisivo com audincia, por exemplo, tem
um nico emissor e centenas, milhares e at milhes de receptores; no sentido
contrrio, um cidado comum, diuturnamente, receptor de mensagens de dezenas
de emissores do mercado, do Estado e do terceiro setor. Dependendo do acesso
aos meios, esses receptores podem, se desejarem, enviar uma resposta ao emissor.
Isso ocorre, hoje, na programao de emissoras de rdio que transmitem para a
Grande So Paulo102; alm de emitir informaes e comentrios, recebem dos
ouvintes sugestes, crticas, comentrios, indicao de vias de melhor circulao
para os motoristas por telefone (fixo ou mvel) e mensagens de texto (pela internet
ou por telefone mvel). Nesses casos, se a mensagem de voz levada ao ar pela
emissora, de ouvinte receptor, o participante passa a ser emissor da mensagem.

101

Estas hipteses, elaboradas em meados do sculo XX pelo movimento conhecido como Communication
Research, passaram cerca de 40 anos no ostracismo e foram, recentemente, trazidas novamente luz das
discusses acadmicas no campo da Comunicao.
102
O sinal de algumas atinge apenas a Regio Metropolitana da Capital, como a Rdio Sul Amrica Trnsito.
Outras, como a CBN, podem alcanar, em rede, todo o territrio nacional.

100
Tabela 2. Modelos tericos para o estudo da comunicao

Disciplinas
de apoio

Como Cincia do
Comportamento
Cincia poltica,
sociologia, psicologia

Metodologia

Experimentos,
pesquisas de opinio
e atitude, anlises de
contedo etc.

Objetivos

Elucidao de leis,
predio

Tipos de
explicao
Viso de
Cincia
Categoria
tpica de
anlise
Definio de
comunicao

Causal/funcional

Autores
principais

Como Cincia Formal


a. Lingustica estrutural,
semiologia
b. Ciberntica, teoria
dos sistemas,
matemtica
a. Anlise estrutural
b. Experimentos

Como Cincia
Crtica
Materialismo
histrico,
economia
poltica
Anlise histrica
crtica

Elucidao de
leis

Opinies, atitudes,
funes

a. Elucidao de
estruturas universais
b. Controle do processo
a. Estrutural
b. Matemtica
a. Neutra
b. Neutra (positiva)
a. Textos
b. Mquinas e sistemas

Resposta
discricionria de um
organismo a um
estmulo

a. Sistema complexo de
significaes
b. Estuda e aplica H =
log2N

a mercadoria
produzida pela
indstria cultural

Laswell, Lazarsfeld,
Lewin, Hovland,
Festinger, Rogers etc.

a. Saussure, Lvi Strauss, Barthes


b. Shannon, Weaver,
Wierner, Epstein

Escola de
Frankfurt, H.
Schiller, A.
Matellart etc.

Neutra (positiva)

Causal
(dialtica)
Comprometida
Indstria
cultural

Como Cincia da Cultura


a. Materialismo cultural,
literatura, arte
b. Psicologia social,
antropologia, literatura,
fenomenologia
a. Anlise histrica crtica,
observao participante
b. Hermenutica, etnografia,
observao participante
a. Elucidao de leis e
significados
b. Elucidao de significados
a. Dialtica
b. Interpretativa
a. Comprometida
b. No neutra
a. Instituies, formaes,
formas
b. Textos
a. um sistema de
significao atravs do qual,
necessariamente, uma ordem
social comunicada,
reproduzida, experimentada e
explorada
b. o processo simblico
atravs do qual a realidade
produzida, mantida, reparada
e transformada
a. Center of Contemporary
Cultural Studies, Birmingham;
Raymond Williams,
Cambridge
b. James Carey, Illinois

Fonte: Vencio A. Lima, 1983.

Na pesquisa, destacamos dois desses elementos: emissor (o Estado,


nosso objeto de estudo, como detentor de informaes que garantem direitos) e
receptores (os membros da sociedade sob a tutela do Estado, detentora dos direitos
a serem garantidos), com nfase para o primeiro.
Para sistematizar aqueles componentes, os estudiosos criaram
algumas classificaes; parte delas ser tratada, aqui, porque necessria ao
detalhamento da comunicao pblica.

101
A primeira aparece, total ou parcialmente, nas obras de Straubhaar103 e
LaRose104 (2004), Kreps (1995), Gaudncio Torquato105 (2000), Kunsch106 (2003,
2009) e na quase totalidade dos autores que tratam da comunicao organizacional.
Tem como critrio o nmero de pessoas envolvidas no processo: intrapessoal,
interpessoal, pequenos grupos, grandes grupos e comunicao de massa. Cada um
deles pode ou no envolver o uso de meios mecnicos ou eletrnicos para realizar o
fluxo de informaes. Quando esses meios so utilizados, a comunicao
chamada de mediada.
A comunicao intrapessoal ocorre quando um indivduo troca
informaes com ele mesmo, em momentos de reflexo, quando canta enquanto
arruma a casa, ao anotar os compromissos na agenda pessoal ou ao elaborar um
texto no computador nesses dois ltimos casos, a comunicao mediada.
Kreps107 destaca a comunicao intrapessoal como o nvel mais bsico
da comunicao humana porque nela interpretamos mensagens e desenvolvemos
as que enviaremos para os demais (1995, p. 54). De fato, quando algum recebe
uma mensagem, processar sua decodificao e codificar respostas conversando
consigo mesmo. Ela o ponto de partida para os nveis seguintes de comunicao:
interpessoal, grupal e coletiva.
Comunicao interpessoal aquela em que duas ou mais pessoas
se envolvem no processo. Embora essa definio aparea em muitas obras da rea,
a maioria dos pesquisadores entende como interpessoal a comunicao que envolve
apenas duas pessoas, falando ou gesticulando face a face ou escrevendo uma
carta, dando um telefonema e, nesse caso, alm de mediada essa ao tambm
chamada ponto a ponto.
A comunicao em grupo ocorre quando trs ou mais pessoas se
encontram em comunicao108, podendo acontecer em:
103

Joseph Straubhaar, professor de Comunicao do Departamento de Rdio-TV-Filme na University of Texas,


Estados Unidos. Foi diretor do Center for Brazilian Studies no Lozano Long Institute for Latin American
Studies, entre 2003 e 2006.
104
Robert LaRose foi professor da Elon University, Estados Unidos, e presidente do seu Conselho de Curadores.
105
Francisco Gaudncio Torquato do Rego, professor da Universidade de So Paulo, foi um dos precursores nos
estudos da comunicao empresarial, no Brasil, na dcada de 1970.
106
Margarida Maria Krling Kunsch, professora e pesquisadora na Universidade de So Paulo, a mais
importante referncia acadmica brasileira nos estudos de Relaes Pblicas e Comunicao Organizacional.
107
Gary Kreps, professor e diretor do Departamento de Comunicao da George Mason University.
108
Straubhaar lembra que nem toda comunicao ocorrida no meio de um grupo de pessoas classificada como
comunicao em grupo. Por exemplo, uma conversa entre alunos em uma sala, antes do incio da aula,
considerada interpessoal, porque os demais colegas em sala no esto envolvidos.

102

pequenos grupos quando envolve at dez ou 12 pessoas e considerada


uma extenso da comunicao interpessoal, em situaes em que a dinmica de
grupo torna-se importante;

grandes grupos envolve at centenas de participantes, mas tem a


participao restrita a apenas alguns deles. o caso de palestras, concertos,
apresentaes teatrais. Embora possa envolver um nmero elevado de pessoas,
diferencia-se da comunicao de massa porque envolve alguma resposta
imediata dos participantes, por meio de vaias, aplausos etc.
A comunicao de grupos pequenos mais complexa porque sua

interao est composta de muitas relaes de comunicao interpessoal: conforme


aumenta o nmero de comunicadores dentro do grupo pequeno, cresce virtualmente
o nmero de potenciais trocas de mensagens. Com isso surge a possibilidade, nas
dinmicas de grupo, de se desenvolverem subgrupos e posicionamentos opostos
entre os seus elementos.
Kreps trata, ainda, desta comunicao de subgrupos, que tem lugar
dentro de um sistema social composto de grupos pequenos independentes que
dividem tarefas para alcanar metas comuns (1995, p. 56). Embora o autor se refira,
nesta obra, comunicao organizacional interna, no plano institucional das
organizaes no lucrativas da sociedade civil e dos governos a comunicao de
subgrupos vem ganhando espao e visibilidade no meio digital: muitos fruns em
andamento na Internet constituem um formidvel exemplo de esfera pblica,
debatendo temas que, direta ou indiretamente, importam a toda a sociedade.
Comunicao de massa, tambm definida como um-para-muitos ou
ponto a multiponto, ocorre quando uma mensagem enviada de uma nica fonte
para centenas a milhares de receptores, com poucas oportunidades para os
receptores enviarem respostas ao emissor.
Porm, a exploso da blogosfera, verificada desde o incio do milnio,
trouxe inmeras especulaes sobre o futuro da comunicao de massa; cogitavase o desaparecimento das grandes agncias noticiosas internacionais e dos
noticirios impressos, de rdio e televiso: essas atividades passariam a se realizar
em blogs locais, com informaes captadas e disponibilizadas por fontes locais, sem
a intermediao de reprteres ou correspondentes de sucursais. Indagaes sobre a
credibilidade dessas fontes rapidamente descartaram aquelas hipteses. O que se
v so as prprias agncias noticiosas atuando na blogosfera: adaptaram seu

103
modus operandi nova mdia, coexistindo com os demais meios e acrescentandolhes novas caractersticas.
A Figura 8 apresenta, em resumo, a elaborao de Straubhaar e
LaRose:
Intrapessoal

Consigo mesmo
Pensamentos
Dirio pessoal
Face a face
Conversa
Expresso corporal

Interpessoal

Ponto a ponto
Ligao telefnica
Correio eletrnico (e-mail)

Grupos pequenos

Pontos para multipontos


Transmisso de fax simultneos
mltiplos nmeros
Listagem de endereos de e-mail
Face a face
Conversas de grupo

para

Ponto a ponto
Conferncia via telefone
Ponto a multipontos
Teleconferncia
Grupo grande
Discurso/Palestra
Conferncia/Aula
Meios de comunicao de Fonte central para receptores individuais
massa
Jornais
Televiso, rdio
Figura 8. Tipos de comunicao
Fonte: Straubhaar e LaRose, 2004, p. 8.

No obstante a sua frequente meno, essa classificao vem gerando


muitos questionamentos. O prprio Straubhaar explicita alguns deles:
[...] quando um ativista poltico vai de porta em porta com uma
petio, falando basicamente a mesma coisa em cada lar, isso uma
comunicao interpessoal ou um tipo de comunicao serial em
grandes grupos? No caso de programas de rdio em que membros
da audincia oferecem resposta imediata fonte e em certa
medida tornam-se fonte eles mesmos , ainda podemos falar de
comunicao de massa? [...] (2004, p. 9).

Alm disso, a expanso das redes sociais no meio digital semeia


milhares de emissores que podem dirigir-se a uma nica pessoa ou a milhes de
pessoas com uma mesma mensagem. No quadro de Straubhaar, em qual nvel

104
poderamos situar o que se passa na web? Qualquer resposta, hoje, seria imprecisa
porque os novos modos e meios de emisso so processos que, embora velozes,
ainda experimentam passos iniciais.
No contato da populao com os rgos estatais todos os nveis
podem ocorrer, at simultaneamente, se houver canais disponveis para tanto.
3.3 A comunicao organizacional
Outro mtodo de classificao considera o ambiente em que a
comunicao acontece e a natureza do processo. o caso da comunicao
organizacional109, que ocorre no interior de organizaes formalmente estruturadas,
como as grandes empresas, e comporta a tipologia anteriormente exposta. Os nveis
intrapessoal, interpessoal e grupal so consenso entre os autores, quer na sua
incluso, quer no seu conceito. Nem sempre, porm, as bases para elaborao da
tipologia so as mesmas. No universo da comunicao organizacional, Torquato
nomeia trs dimenses para os atos comunicativos e nelas insere os destinatrios
da comunicao e tambm a tecnologia empregada:
a) a dimenso comportamental, com um circuito de abrangncia
sobre o posicionamento dos recursos humanos e o
desenvolvimento organizacional e acolhendo trs nveis:
o nvel intrapessoal;
o nvel interpessoal e
o nvel grupal.
b) a dimenso social, envolvendo a comunicao entre a
organizao e o sistema social.
c) a dimenso ciberntica, agrupando os circuitos de captao,
armazenamento, tratamento e disseminao de informaes para
uso dos quadros organizacionais (1983, p. 119).

Segundo o autor, as duas primeiras dimenses apoiam-se em estudos


de psicologia, sociologia, antropologia, direito, tica, fisiologia, teoria da informao,
entre outras, e a terceira dimenso tem seu alicerce na teoria dos sistemas, na
matemtica e na fsica aplicadas.
Kunsch (2003, p. 78) expe outra perspectiva que, sem contestar os
postulados anteriores, revela outros pressupostos:
109

A comunicao organizacional era nomeada, anteriormente, como comunicao empresarial. Na ltima


dcada, e pensando atingir com seus preceitos tambm o setor privado no governamental e, em alguns autores,
o Estado, passou-se a utilizar a expresso comunicao organizacional.

105

K.H. Roberts, C.A. OReilly III, G.E. Bretton e L.W. Porter escreveram
originalmente um artigo na revista Human Relations, no qual analisam
os diferentes nveis de anlise da comunicao mostrando as
variveis individuais, organizacional e ambientais relacionadas em
cada nvel de anlise. Seus dados foram dispostos em duas tabelas,
que aqui reproduzimos a partir de Richard H. Hall (1984). Como diz
esse autor, as comunicaes assumem muitas formas nas
organizaes: algumas so totalmente interpessoais; outras dizem
respeito a assuntos internos da organizao; e outras, ainda, se
voltam para os vnculos entre a organizao e seus ambientes.

Contexto da
comunicao
Independente da
organizao
Dentro da
organizao

Tipo de comunicao
(nvel de anlise)

Interpessoal

Interpessoal
Interunidades

Externo a uma
organizao
especfica

Interorganizacional
Organizacionalambiental

Influncias primrias na
transmisso de informaes
Fenmenos cognitivos e papis e
normas sociais
Papis e normas organizacionais
mais as normas sociais
aplicveis.
Relaes entre as organizaes.
Componentes ambientais.

Figura 9. Tipos de comunicao e influncias primrias na transmisso de informaes


Fonte: Roberts et al. (apud HALL, 1984, p. 134).

O conceito de comunicao integrada uma filosofia que direciona a


convergncia das diversas reas, permitindo uma atuao sinrgica. Pressupe uma
juno

da

comunicao

institucional,

da

comunicao

mercadolgica,

da

comunicao interna e da comunicao administrativa, que formam o mix, o


composto da comunicao organizacional (KUNSCH, 2003, p. 150). No fosse a
presena de componentes mercadolgicos no cerne do conceito que, mesmo com
adaptaes, so incompatveis com a natureza do Estado, seria mais um critrio de
classificao, til aos argumentos da tese. Completa, conforme expe a autora, no
se adequa, pois, aos intentos da pesquisa. Porm, segregando da ntegra do modelo
a ideia da convergncia dos instrumentos de disciplinas da comunicao e do
marketing e o seu potencial sinrgico, podemos propor um novo mix, um composto
capaz de incrementar a consecuo da comunicao pblica, em diferentes nveis. A
primeira etapa enumerar e descrever as reas-fins110 da comunicao destacando
as caractersticas que as definem e diferenciam.
Relaes pblicas a especialidade responsvel pelo planejamento e
pela implementao da comunicao estratgica nas organizaes e instituies,
110

Como reas-fins consideramos a propaganda, a publicidade, o jornalismo e as relaes pblicas. Rdio,


televiso, internet e impressos, entre outros, so os meios que viabilizam as reas-fins ou so suportes para as
mensagens de informao e comunicao das reas-fins.

106
com vistas ao relacionamento harmnico entre os pblicos envolvidos. A vocao
clnica da rea oferece a profissionais e pesquisadores rotinas importantes de
levantamento de informaes, anlise e diagnstico de modo a garantir um
planejamento preciso, que contemple todos os ambientes afins organizao ou
instituio. Embora suas aes tenham, sim, finalidades persuasivas, os mtodos
desse campo so sutis e, geralmente, de metas a serem alcanadas em mdio e
longo prazo.
Propaganda e publicidade so, frequentemente, apresentadas como
sinnimas no mercado e na academia, visto que a persuaso a pedra de toque em
ambos os casos. Optamos, aqui, pela separao das duas especialidades:
propaganda caberia o plano imaterial de ideologias e dogmas, publicidade o plano
material de produtos bens e servios. Assim, a disseminao de ideias religiosas
e polticas, por exemplo, objeto da propaganda; a persuaso para aquisio de
bens ou servios objeto da publicidade, conforme j tratamos no Captulo 2 desta
pesquisa.
O jornalismo uma disciplina de informao. Pauta e apura fatos
considerados relevantes para sua linha editorial e dispe os relatos e opinies em
uma formatao apropriada sua audincia ou clientela. Atividade de grande
credibilidade junto populao, no Brasil111, a imprensa tem assumido
cotidianamente o papel de disseminar informaes que garantem direitos
fundamentais, defendidas na tese como dever do Estado.
difcil imaginar, na atualidade das organizaes ou das instituies,
que um planejamento de comunicao objetivando consequncias eficazes possa
ser operado isoladamente em publicidade ou imprensa ou relaes pblicas.
Experincias profissionais e pesquisas vm demonstrando que a plenitude dos
resultados de planejamento em comunicao depende da conjuno das trs
especialidades de modo a atingir divulgao (sempre), persuaso e sintonia (quando
necessrio). Tambm o marketing, com seus instrumentos, compe o espectro da
comunicao integrada e, embora bastante aplicado em perodos eleitorais,
apresentaria algumas inconsistncias ao se referir rea pblica porque todo seu
111

Segundo a pesquisa de opinio pblica sobre confiana em instituies realizada pelo Ibope Inteligncia,
em 2009, os meios de comunicao, como a TV, o rdio e os jornais gozam de 34% de muita confiana e 49% de
alguma confiana. Para se ter ideia da relevncia desses ndices, no topo da credibilidade est o corpo de
bombeiros, com 71% de muita confiana e 21% de alguma confiana. O menor ndice ficou com os partidos
polticos (4% e 27%) e o Congresso Nacional (5% e 31%).

107
modus operandi traz no cerne o pressuposto mercadolgico do lucro e das vendas,
difcil de adaptar ao Estado no lucrativo e prestador de servios a seus
mantenedores, os cidados contribuintes. No entanto, os governos dos pases sulamericanos, inclusive Brasil, Colmbia e Venezuela, utilizam diuturnamente as
armas e estratgias preconizadas pelo marketing de forma subliminar.
Um tema recorrente na pesquisa em comunicao a evoluo
tecnolgica e sua influncia sobre os meios e sobre as pessoas. Esse
desenvolvimento

tem

dado

origem

mudanas

na

sociedade

ocidental,

influenciando posturas e comportamentos: aumenta o desejo de participao nos


eventos amplificados pelos meios de comunicao de massa, muda os modelos de
referncia, multiplicam-se novos interesses e novos consumos. De posse da
tecnologia, pessoas e instituies transformam a comunicao em sujeito de
atividades profissionais que se movem da promoo do consumo influncia de
opinio sobre um personagem poltico. A tecnologia, de fato, tem sido generosa em
fornecer

facilidades

para

processo

acima

descrito,

da

informao

ao

compartilhamento, entre indivduos, grupos organizados, organizaes e instituies.


No h dvida: a web uma ferramenta com potencial incomensurvel de
transformao nas rotinas comunicacionais, justamente porque possibilita a incluso,
entre os emissores, de pessoas e grupos sociais at ento segregados, com uma
importante perspectiva emancipadora.
Todavia, com o entusiasmo de a comunicao dispor de tecnologias
avanadas, raramente se analisa quais so, na realidade, os comportamentos
(concretos, factuais) e as mudanas (mentais, de pensamento) que se est em
condies de produzir. Para Carla Brotto, os envolvidos pela tecnologia so,
substancialmente, reconduzidos a duas classes de comportamento/mudana, de
tipos individual e coletivo:

A primeira dedicada a fazer a escolha do grau de satisfao das


nossas necessidades do tipo individual (de consumo, de estilo de
vida, de agregao, etc.). Em sntese, destinada a fazer assumir
comportamentos.
A segunda dedicada a sensibilizar, fornecer informaes,
avaliar e partilhar modelos, valores, regras potencialmente teis
para benefcio da coletividade. Em sntese, objetiva fazer assumir
atitudes (2005, p. 14).

Ao ver da autora, o avano tecnolgico tem motivado os entes pblicos


a aumentar a transparncia (a exemplo com o direito informao, o acesso aos
atos etc.) e de modo ainda mais evidente, no empenho de aumentar a eficincia

108
organizativa que tem rendido, com o tempo, mais habilidade no fornecimento de
prestao de servios de qualidade sempre melhor, sustentado por uma
comunicao

eficaz.

Porm,

verificamos

que,

para

comunicao

estatal/governamental, tecnologia um valor relativo porque a abertura desses


canais depender de vontades polticas sazonais, se no estiver contemplada em
algum dispositivo legal. Assim, mesmo o portal mais perfeito de governo poder
omitir informaes, permanecer desatualizado por meses, no retornar as
mensagens deixadas nos campos apropriados (fale conosco, ouvidoria etc.): a
tecnologia estar l, presente, avanada, mas sem os contedos e a ateno que
lhes dariam vida.
Por isso, mesmo considerando extraordinria a contribuio das novas
tecnologias para a sociedade contempornea, observamos com reserva a
empolgao de alguns estudiosos que veem na Internet, por exemplo, a soluo
definitiva para as dificuldades que envolvem as relaes entre a administrao
pblica e a populao a ela ligada.
A comunicao organizacional apresentou notvel desenvolvimento no
Brasil desde os anos 1970, perodo em que aparecem suas primeiras publicaes.
Apoiada

inicialmente

no

pensamento

de

autores

norte-americanos,

foi,

gradativamente, construindo e consolidando uma fisionomia mais autnoma e


genuinamente nacional, por meio da modificao ou adaptao dos preceitos
externos realidade do pas.
Hoje, os apelos de paradigma mais holstico emergentes nas ltimas
dcadas trazem para o centro dos debates o tema da sustentabilidade e com ele
novos parmetros de anlise da comunicao organizacional que chegam a confluir
com parte dos conceitos da comunicao pblica, tratados adiante. Paralelamente,
rotinas de sucesso desenvolvidas para a comunicao do mercado so amplamente
empregadas, tambm, nos organismos estatais.
Talvez motivados por essa viso cada vez mais inclusiva de saberes
diversos, os estudos recentes da comunicao organizacional vm apontando uma
perspectiva de abertura ao dilogo e participao conjunta com outros setores,
inclusive o estatal. Ivone Oliveira112 aborda o tema sob a tica da relao com a
poltica e no mais apenas com a administrao. Conforme a autora,
112

Ivone de Lourdes Oliveira, professora em ps-graduao em Interaes Miditicas e diretora da Faculdade de


Comunicao e Artes da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais.

109
Como a relao com a sociedade implica uma multiplicidade de
interaes entre atores sociais com interesses diferentes,
fundamental a predisposio para encontrar espaos de dilogo, na
tentativa de chegar ao entendimento. Essa postura possibilita a
construo de relacionamentos mais consistentes e sustentveis, os
quais garantem a legitimidade organizao. Todo o processo, se
efetivo, contribui para ganhos econmicos e para a projeo de um
conceito pblico que evidencie valores a que a organizao espera
ser associada (2009, p. 323).

Ela prossegue argumentando que o espao comum previsto pelo


modelo de interao comunicativa dialgica tem natureza poltica por exigir
interaes negociadas entre a organizao e os demais atores sociais.
A poltica uma das caractersticas da comunicao estatal, tratada
adiante com detalhes, embora s em democracias a hiptese do dilogo possa ser
implementada nos moldes organizacionais analisados por Oliveira.
No entanto, uma diferena essencial estabelece limites inquestionveis
aplicao dos mecanismos da comunicao organizacional estrutura estatal:
empresas privadas pertencem a alguns que as sustentam e das quais retiram suas
legtimas vantagens no sucesso ou respondem pelos nus no fracasso; a instituio
estatal pertence a todos que a sustentam e quaisquer sucessos ou fracassos
tambm sero repartidos por toda a sociedade.
3.4 A busca de uma comunicao pblica
Muito discutidos no ambiente acadmico europeu em geral e no italiano em
particular, os estudos focados em comunicao pblica vm aumentando a partir da
Operao Mos Limpas, que marca nos anos 1980 o incio das reformas do Estado na
Itlia. No constituem, porm, preocupao exclusiva do Velho Mundo.
Parte dos aspectos que o tema envolve j tem ocupado a pauta de
organismos internacionais. A Organizao das Naes Unidas para a Educao, a
Cincia e a Cultura (Unesco) finalizou, em 2006, o documento Diretrizes polticas
para o desenvolvimento e a promoo da informao governamental de domnio
pblico.113 Apresenta, no trecho seguinte, um importante indicativo para os modelos
abordados na tese:
113

Uhlir, Paul F. Diretrizes polticas para o desenvolvimento e a promoo da informao governamental de


domnio pblico/Paul F. Uhlir. Braslia: Unesco, 2006. 69 p. Uma minuta das Diretrizes, preparada pelo Sr. Paul
F. Uhlir (EUA), foi concluda no incio de 2003, e o documento resultante foi publicado em ingls e francs pela

110
A disseminao aberta e irrestrita da informao do setor pblico
tambm promove a melhoria da sade e segurana pblicas e do
bem-estar social geral, medida que os cidados se tornem mais
bem informados para tomar decises sobre sua vida cotidiana, seu
ambiente e seu futuro. Sem dvida, h uma vasta gama de objetivos
sociais que servem de base para o provimento de contedos
pblicos. Em uma extremidade do espectro esto os objetivos de
poltica de bem pblico ou de interesse pblico. Nesse contexto, o
bem-estar pblico ser melhor proporcionado por meio do acesso ou
disseminao da informao, em vez de uma abordagem paternalista
em que as decises so tomadas pelo governo em nome do povo
revelia deste. Um exemplo disso a disponibilizao da informao
referente a servios de sade em casos onde o provedor do servio
de sade, como por exemplo um laboratrio ou hospital, deixou de
fornecer servios de diagnstico ou tratamento dentro de um padro
adequado. Independentemente da propriedade pblica ou privada ou
do status daquele provedor de servio, os cidados tm o direito de
acessar essa informao por uma srie de razes, tais como para
capacit-los a evitar riscos a sua sade, para escolher outro provedor,
ou para fazer presso com a finalidade de provocar a correo das
falhas. A mesma razo se aplica s preocupaes com relao
poluio ambiental, ao mau uso dos recursos pblicos, e assim por
diante (2006, p. 30).

Nos Estados Unidos, a literatura sobre o assunto pioneira, farta e


direcionada

anlise

de

protocolos

estatudos,

com

impressionante

especializao em marketing eleitoral. Talvez pela consistncia da democracia e


conscincia geral sobre direitos dos cidados no pas, a comunicao tambm no
aparea com maior importncia na discusso aqui proposta, de garantidora de
direitos constitucionais.
A comunicao pblica uma rea de pesquisa bastante jovem. Talvez por
isso muitos autores abordem, com insistncia, aspectos das relaes entre governos e
mdia e seus reflexos em contextos como cidadania, opinio pblica e participao
poltica. Os prprios pesquisadores no relutam em afirmar, nos seus artigos, que
existem ainda muitas incertezas nessas investigaes. Nillesen e Stappers114, por
exemplo, apresentam o
overheidsvoorlichting, um conceito holands nico, que se refere s
prticas e [aos] procedimentos que envolvem a disseminao da
Unesco, intitulado Minuta das Diretrizes Polticas para o Desenvolvimento e a Promoo da Informao de
Domnio Pblico (Draft Policy Guidelines for the Development and Promotion of Public Domain Information)
(CI-2003/WS/2). Em seguida, a Unesco providenciou a realizao de uma ampla reviso oficial da minuta, assim
como uma anlise por pares (peer review), realizada por um grupo de especialistas independentes conhecidos da
Secretaria, inclusive alguns selecionados dentre os participantes do Simpsio Internacional sobre o Acesso Livre
e o Domnio Pblico de Dados Digitais e Informao para a Cincia, realizado pela Unesco em 10-11 de maro
de 2003. Catorze pases-membros (Finlndia, Frana, Gergia, Alemanha, Israel, Itlia, Japo, Jordnia,
Litunia, Mxico, Pases Baixos, Paquisto, Eslovquia, Espanha) enviaram suas contribuies, alm de alguns
consultores independentes.
114
J.G. Stappers, pesquisador na The Amsterdam School of Communications Research (Ascor), University of
Amsterdam, Pases Baixos.

111
informao e das relaes pblicas governamentais. No que cabe ao
governo, tem sido muito discutido se este deveria tomar conta disso por si
mesmo, ou deix-las [as relaes pblicas] para a comunicao de massa
existente. O estabelecimento, desde 1946, de diversos comits
governamentais no diminuiu o debate pblico nesta rea. As razes para
a contnua controvrsia so muitas, mas a falta de entendimento da
verdadeira natureza da comunicao tem contribudo para esta confuso
(1987, p. 491-512).

Louise Phillips115 (2000, p. 171-207) trata da comunicao estatal


ligada a urgncias. Ela realizou um estudo do discurso sobre meio ambiente
voltado ao poltica da mdia na Dinamarca. Sua pesquisa aplica uma
estrutura interdisciplinar para anlise de discursos que contemplam os campos
da Psicologia Social, da Comunicao e da Lingustica. A autora estuda os
discursos luz dos desenvolvimentos sociais essenciais, envolvendo a
democratizao da responsabilidade, por meio da qual os indivduos se
sentem motivados pessoalmente a solucionar problemas pblicos, e o papel da
mdia em produzir e disseminar o conhecimento dos problemas exausto. Os
resultados mostram que as pessoas extraem dos discursos maneiras de lutar
contra a proliferao dos riscos e o peso da responsabilidade quanto a estes. O
senso de responsabilidade das pessoas limitado na sua fora ao ser
constitudo dentro de um discurso que construa a ao poltica alm de uma
quantidade limitada de consumo poltico, como pertencente a um domnio
segregado, ao qual eles s tm acesso atravs dos meios de comunicao de
massa.
Shalini Venturelli116 argumenta, em seu artigo, que as polticas
emergentes de transformao das configuraes divergentes da mdia nacional, em
um sistema singular transnacional, colidem com proposies fundamentalmente
inconciliveis do sentido e significncia do interesse pblico na tradio democrtica
do Oeste Europeu:
As contradies polticas internas sem a noo de europeizao da
mdia da comunidade europia levaram definio de srias
implicaes para o sentido e prtica da sociedade civil moderna e
para o papel da comunicao sem ela. Um setor supracional criado
pela comunidade europia impulsionou uma tendncia radical no
sentido da corporatizao da difuso na Europa, o que est em sria
oposio com alguns princpios fundamentais da tradio democrtica
europia (1993, p. 491-518).
115

Louise Phillips, professora e pesquisadora na rea de Comunicao e Produo do Conhecimento na


University of Roskilde, Dinamarca.
116
Shalini Venturelli, professora associada da American University, de Washington, na rea de Comunicao
Internacional e Relaes Internacionais e diretora do Global Public Media Research Project.

112

Aps a anlise de discursos polticos, ela conclui que existe uma


tendncia generalizada de orientao de mercado e uma retrao das obrigaes
dos sistemas de difuso para os conceitos histricos de sociedade civil e o status de
cidadania constituda sem uma esfera pblica democrtica.
Autores

como

Dominique

Wolton117

tratam

relao

entre

comunicao e poltica ainda sob o aspecto da mdia, mas a caminho da construo


de um modelo capaz de se realizar na mediao de conflitos.118 A comunicao
introduz na esfera da poltica uma mudana que igual, em escopo, s introduzidas
pela mdia de massa, no campo da informao e pelas pesquisas de opinio pblica.
Ela essencialmente constitui um lugar para o intercmbio de discusses conflitantes
entre trs principais personagens, todos indumentados de legitimidade: lderes
polticos; jornalistas; opinio pblica conforme revelam as pesquisas de opinio.
Para Wolton,
Esta definio restrita tem a vantagem de mostrar que a originalidade
da comunicao poltica consiste em lidar com elementos
contraditrios e complementares da democracia de massa: poltica,
informao e comunicao. Esmiuar a importncia da comunicao
na poltica no implica na eliminao do conflito, o que seria absurdo,
considerada a consubstancialidade do conflito e da vida poltica
(1990, p. 12).

Ela meramente serve para contornar o fato nos conflitos dos sistemas
democrticos e que podem ser, tambm, expressos por meio da comunicao.
Portanto, a comunicao tanto um fato da vida diria quanto um conceito
necessrio para a compreenso da pluralidade das democracias de massa.
No pensamento de Jan van Cuilenburg119 e Denis McQuail120, polticas
de mdia e comunicao devem ser abordadas sob o prisma dos paradigmas.
Detectaram nos Estados Unidos e no Oeste Europeu trs fases paradigmticas da
comunicao e da poltica de mdia: o paradigma da poltica das indstrias de
comunicaes emergentes dos servios pblicos (at a Segunda Guerra Mundial); o
paradigma da poltica de mdia do servio pblico (19451980/90); e a fase atual
117

Dominique Wolton, socilogo e diretor do Centro Nacional de Pesquisas Cientficas da Frana. Pesquisa a
relao entre cultura, comunicao, sociedade, poltica e as implicaes polticas e culturais da globalizao da
informao e da comunicao.
118
Isso nos remete distino, tratada no Captulo 3, apontando a necessidade da presena do dilogo/debate
para manuteno do relacionamento.
119
Jan van Cuilenburg, professor de mdia e polticas de telecomunicaes na University of Amsterdam,
Holanda, com foco em competio, diversidade e inovao miditica.
120
Denis McQuail, professor emrito na School of Communication Research (Ascor), University of Amsterdam,
Holanda e professor visitante na University of Southampton.

113
(dos anos 1980/90 em diante), na qual o paradigma de uma nova poltica est sendo
procurado. Na primeira fase, comunicao e poltica de mdia eram relacionadas
com as tecnologias emergentes do telgrafo, telefonia e aparelhos sem fio. As
polticas de comunicao, naquela era, foram principalmente perseguidas por
interesses de Estado e de benefcios s corporaes financeiras. Depois da
Segunda Guerra Mundial, as diretrizes de mdia foram dominadas pela sociopoltica,
em vez das preocupaes econmicas ou das estratgias nacionais. Nessa fase
paradigmtica, que durou at 1980/90, o ideal da comunicao dos servios pblicos
estava no seu perodo ureo, especialmente no Oeste Europeu. De 1980 em diante,
no

entanto,

tendncias

tecnolgicas,

econmicas

sociais

mudaram,

fundamentalmente, o contexto da poltica de mdia. Segundo os autores, em muitos


pases os governos optaram por polticas de quebra de monoplios da mdia e das
comunicaes e privatizaram tanto quanto foi possvel: as antigas polticas
normativas de mdia foram desafiadas e os fazedores de poltica esto procurando
por um novo paradigma em suas polticas de comunicao. Esse novo paradigma
parece ter uma mudana no balano dos componentes poltico, social e valores
econmicos (2003, p. 189). Cuilenburg e McQuail concluem por esboar alguns
princpios como cerne deste novo paradigma de comunicaes que supem estar
surgindo.
Outra parcela significativa de pesquisadores consultados trata a
comunicao pblica sob uma perspectiva quase exclusivamente tcnica.
Joke Hermes (2006, p. 295-309) relata como as novas tecnologias
de informao e de comunicao (TICs) permitiram mudanas no contedo de
mdia e na recepo de suas prticas. O modo como essas mudanas
impactaram nas aes da cidadania a questo-chave do texto. Ele mostra a
ntima ligao das noes de cidadania com a formao de opinio pblica, por
sua vez alimentada pelo jornalismo: A mudana no leitor de jornal , nesse
ponto de vista, um fenmeno aterrorizador. Lanando um primeiro olhar, mais
detalhado, sobre como as notcias mudaram a si mesmas (a incluso de
segmentos de pesquisa; o uso amplo de pesquisas) e tambm sobre como as
prticas representam o ponto de vista das pessoas normais possibilidade de
noes mais inclusivas de cidadania, o autor prope a cidadania cultural
como um conceito sensitivo. Como as TICs so mais visveis em sua
incorporao pela Internet, um nmero de exemplos discutido sob esta

114
perspectiva. Conclui que elas no necessariamente produzem novos cidados,
mas sim provm para novas e importantes prticas de cidadania.
Tambm Jan van Cuilenburg e Paul Slaa abordam os aspectos mais
tcnicos da comunicao pblica, mas no contexto das relaes entre a mdia e as
telecomunicaes. Segundo os autores, devido a todos os tipos de avanos
tecnolgicos e econmicos, o tradicional setor de mdia e o setor de
telecomunicaes esto se tornando cada vez mais relacionados:
a infra-estrutura de difuso est gradualmente sendo integrada
infra-estrutura de telecomunicaes, que torna possvel aos
operadores de telecomunicaes pblicas entrar no domnio da
difuso. A prpria introduo da TV a cabo, por si s, levou a
orientao a ser restrita para audincias altamente segmentadas (TV
paga). Alm disso, novas tecnologias permitiram s organizaes de
mdia prover servios comerciais para usurios comerciais (servios
de dados, televiso de negcios) (1993, p. 153).

Concluem que esses desenvolvimentos tm importantes implicaes


para as polticas de mdia e que no mais possvel sustentar a separao poltica e
a regulao entre a mdia e as telecomunicaes. As polticas de mdia
governamentais no podem mais ser exclusivamente guiadas pelos valores culturais
e as polticas de telecomunicaes devem, tambm, perceber objetivos fora dos
campos tecnolgico e econmico. Essa integrao da mdia e das polticas de
comunicao, chamada na publicao de poltica de convergncia, defendida
pelos autores como um caminho para uma nova poltica de comunicaes.
Maria Heller121, no artigo New ICTs and the Problem of Publicness,
aborda os desenvolvimentos globais e o surgimento de novas unidades de
informao e tecnologias de comunicao, que tm modificado radicalmente as
prticas de comunicao das pessoas e o comportamento no manuseio da
informao. Tanto a cincia como as representaes, que caem sobre as
comunicaes e citaes, tambm mudaram, demandando a elaborao de uma
complexa teoria de comunicaes. A autora faz uma descrio analtica da estrutura
existente no campo de todas as formas de comunicao, utilizando estruturas
semanticamente opostas que explicam as normas e estratgias do comportamento
das pessoas de comunicao do governo. A dicotomia semntica pblico/privado,
121

Maria Heller professora no Departamento de Cincia da Informao e Estudos de Mdia na University of


Bergen, Noruega e participa, tambm, de cursos de ps-graduao em trs escolas da Hungria.

115
pblico/no pblico, direto/mediado construda atravs de uma janela de trabalho
na qual cada campo definido de acordo com estas oposies (2006, p. 318). Isso
ajuda a entender como os oradores tentam colocar a si mesmos, os seus parceiros e
os seus atos comunicativos e como eles constroem as comunicaes na sua
estrutura de espao. As oposies semnticas discutidas no texto constituem um
aspecto da complexa teoria das comunicaes que englobam todas as formas de
comunicao, do pessoal at a mdia de massa; leva em considerao a existncia
de sobreposio de esferas pblicas, bem como tenta explicar os comportamentos
comunicativos das pessoas em termos de inteno e sucesso, normas e estratgias.
A accountability raramente aparece nos textos consultados em
peridicos cientficos. Mas, em Media meet the citizen, Jo Bardoel122 e Leen
dHaenens123 estudam as mudanas estruturais na mdia global que, incluindo um
aumento da competitividade e comrcio, significam que a urgncia da necessidade
de responsabilidade social na mdia est aumentando. Analogamente, a discusso
de responsabilidade social das companhias e organizaes se torna uma
preocupao central no mundo dos negcios e nos governos, como mostra o
conceito de boa governana. Os autores observam que
Nos anos recentes, vimos a crena de que o mercado competitivo
absoluto est novamente em debate. Ao invs do retorno a um
governo controlador como o principal provedor de uma complexa
ecologia de polticas de comunicao, as solues possveis esto
surgindo agora com uma enorme responsabilidade para os prprios
atores da mdia (empresas de mdia, organizaes, cidados,
conselhos de superviso e comisses) e na auto-regulao das
profisses na mdia (2004, p. 183).

A partir desses pressupostos, o texto trata dos mecanismos de


accountability atualmente existentes na Holanda e proporciona uma viso geral
comparativa das prticas mais interessantes em outros contextos geogrficos. A
contribuio desses pesquisadores vem, tambm, no exame da reflexo acadmica
e sua conceituao nessas noes como responsabilidade social e mdia
accountability, na diviso do trabalho atravs do mercado, do governo e da
sociedade civil. Pensam em mecanismos para accountability como um contato entre
o governo e as empresas de comunicao, um ombudsman, formas de
122

Jo Bardoel, professor e pesquisador na University of Nijmegen, Holanda.


Leen dHaenens, professor associado no Departamento de Comunicao da University of Nijmegen, Pases
Baixos, onde ensina e pesquisa mdia poltica e comunicao internacional.
123

116
autorregulao, conselho de superviso, formas de consulta pblica, e os
comunicadores procurando contatar-se com os cidados (por exemplo, o jornalismo
civil).
David Deacon124 e Wendy Monk125 examinam as atividades de
comunicao

pblica

das

organizaes

governamentais

quase

autnomas

(quangos) na Inglaterra com particular ateno s suas relaes miditicas. A


anlise que mostra a imagem popular desses rgos pblicos como organizaes
altamente introvertidas precisam ser revisadas, bem como muitos que consideram
enfticas as questes da comunicao pblica (2001, p. 32), afirmam os autores.
No entanto, esse reconhecimento contextualiza ao invs de invalidar as
preocupaes sobre accountability com essa rea do governo, uma vez que as
atividades publicitrias so guiadas para facilitar a promoo externa das regras das
organizaes em lugar de escrutinar a sua conduta.
No Brasil j foram publicadas dezenas de livros e artigos versando
especificamente sobre a comunicao em perodos eleitorais marketing poltico,
marketing eleitoral, propaganda eleitoral e, tambm, vinculados questo
especfica da opinio pblica.126 Esse campo de interesse, porm, no contribui
diretamente para a reflexo sobre o Estado como emissor das informaes que
garantem direitos. Outras obras abordam a comunicao na esfera pblica, mas
voltadas aos movimentos populares e s organizaes do terceiro setor como
emissores127; indubitavelmente sero importantes para a continuidade da pesquisa
aqui iniciada, mas o recorte proposto na tese no acomoda reflexes dessa
natureza.
Recentemente e num crescendo, a comunicao pblica aparece em
quatro publicaes, todas coletivas, apresentando os primeiros esboos conceituais.
Pela ordem de lanamento, a primeira delas Comunicao pblica, organizada por
Maria Jos da Costa Oliveira.128 A maioria dos captulos examina a comunicao

124

David Deacon, professor do Programa de Comunicao e Estudos de Mdia na Loughborough University, em


Leicestershire, Reino Unido, ministrando as disciplinas Cidadania e Comunicao e Produo de Notcias.
125
Wendy Monk leciona e pesquisa no Canadian Rivers Institute da University of New Brunswick, em
Fredericton, Canad.
126
Essas obras geralmente trazem no ttulo e no contedo preceitos bastante focados exclusivamente no
marketing poltico ou na propaganda eleitoral, com conceitos muito prximos aos de vendas, do mercado.
127
As mais destacadas so: Vozes cidads [...], organizada por Ciclia M. Krohling Peruzzo, Polticas de
comunicao [...], organizada por Murilo Csar Ramos e Susy dos Santos e Direitos comunicao na
sociedade da informao, organizada por Jos Marques de Melo e Luciano Sathler.
128
Maria Jos da Costa Oliveira, professora da Pontifcia Universidade Catlica (PUC) de Campinas, SP.

117
pblica sob a gide da cidadania, ora com foco nas relaes entre a sociedade civil
e o poder estatal, ora nos movimentos comunicativos da prpria esfera pblica,
organizada em instituies do terceiro setor. O texto que mais se aproxima dos
nossos interesses o assinado por Lara Bezzon.129 Embora no trate da
comunicao pblica estatal pr-ativa, esquadrinha o processo evolutivo de
participao poltica da sociedade civil brasileira sob uma tica histrica, baseada no
pensamento de Raimundo Faoro e seu estamento burocrtico brasileiro, que
abordamos mais detalhadamente no captulo de anlise da Amrica Latina.
Converge com nosso ponto de vista ao estabelecer uma relao muito prxima dos
processos de formao dos Estados como causa primeira da inexistncia ou
insuficincia ou inadequao da comunicao estatal/governamental, na atualidade.
Em 2006, organizado por Joo Roberto Vieira da Costa130, foi lanado
o ttulo Comunicao de interesse pblico Idias que movem pessoas e fazem um
mundo

melhor,

reunindo

artigos

de

profissionais

com

formao

diversa

(administrao pblica, direito, jornalismo, comunicao social), a maioria dos quais


com alguma experincia na rea de comunicao de setores governamentais. Traz
relatos de casos interessantes de comunicao pblica empreendidos em diversas
reas, misturados com artigos sobre polticas pblicas, parcerias pblico-privadas
(PPPs), constituindo um painel sem uma lgica conceitual consistente, talvez pela
ausncia de formao acadmica mais avanada dos autores e certamente por
adotarem o pensamento de um nico autor, Pierre Zmor, expresso em entrevista
concedida a Maria Helena Passos. Mesmo com essas limitaes, para as intenes
da tese, o caso Aids: o front da informao (GUTEMBERG, FANTINI, SERPA. In
COSTA, 2006, p. 34-62) descreve com riqueza de detalhes um episdio exemplar de
informao estatal pr-ativa no Brasil: a campanha de preveno doena
descoberta no incio dos anos 1980. Desde ento, o uso contnuo de todos os meios
disponveis para cobrir a populao do pas com alertas sobre a propagao, os
sintomas, as maneiras de evitar o contgio, no s conteve o crescimento do
nmero de registros positivos da doena, mas conseguiu uma peripcia sem
129

Lara Andra Crivelaro Bezzon, cientista social, com formao em Sociologia, professora no Instituto de
Cincias Exatas e Tecnolgicas da Universidade Paulista (Unip), na Faculdade de Medicina e na Faculdade de
Direito e Administrao de Catanduva e coordenadora do curso de especializao em Gesto Ambiental da
Metrocamp.
130
Joo Roberto Vieira da Costa, graduado em Administrao Pblica pela Fundao Getulio Vargas, atuou
profissionalmente em diversas funes e reas governamentais, entre elas a de secretrio de Estado de
Comunicao de Governo da Presidncia da Repblica.

118
precedentes no Brasil, sobrevivendo a cinco mandatos presidenciais sem dar sinais
de enfraquecimento.
Tambm em 2006, a revista Organicom trouxe a edio Comunicao
Pblica e Governamental, com seleo de artigos de pesquisadores interessados e
dedicados direta ou indiretamente ao tema.
La comunicacin em las organizaciones privadas y pblicas (2006, p.
41-57), assinado pela mexicana Maria Antonieta Rebeil Corella131, aborda aspectos
da comunicao pblica sob a perspectiva da comunicao organizacional. Ao
apresentar uma diviso em quatro tipos de empresas privadas mega; privadas
micro, pequenas e mdias; instituies pblicas e organizaes do terceiro setor
a autora posiciona exclusivamente o Estado como instituio pblica, destacando
que no o mesmo trabalhar em uma corporao privada que em uma instituio
pblica. Considera a necessidade de formao especfica para o bom atendimento
tanto nas organizaes privadas quanto nas instituies pblicas.
Heloiza Matos132 sustenta, no artigo Comunicao Poltica e
Comunicao Pblica, a mesma posio encontrada em outros textos de sua
autoria a comunicao pblica como uma vertente da comunicao poltica: o
conceito de Comunicao Pblica incorporou-se ao vocabulrio de comunicao,
apoiado talvez pelas referncias dominantes comunicao governamental, ao
marketing poltico e ao e-governo (p. 61). A autora apresenta uma reflexo mais
focada nas reais e potenciais aes de comunicao pblica no universo da mdia e
das telecomunicaes, moda de outros pesquisadores anteriormente citados.
Temos, em relao ao texto de Matos, uma divergncia fundamental: considerarmos
a comunicao poltica como uma das vertentes da comunicao pblica
posicionamento defendido adiante, no Captulo 4 , o oposto ao preconizado pela
pesquisadora.
Na mesma edio da Organicom, pelo menos dois textos133 abordam
diretamente o e-government (governo eletrnico) e suas virtudes facilitadoras da
comunicao entre governos e cidados, quer no aspecto mais prtico de
131

Maria Antoniela Rebeil Corella, diretora do Centro de Investigacin para La Comunicacin Aplicada (Cica)
da Escola de Comunicao da Universidad Anhuac Mxico Norte.
132
Heloiza Helena Gomes de Matos, professora da Faculdade de Comunicao Social Csper Lbero, atua na
rea de Comunicao com nfase em mdia, eleies e democracia.
133
Governabilidad Meditica: mass media y grado de gobierno: difcil (des)encuentro, de Jos Luis Exeni (p.
90-105) e Cibercidadania: a virtualizao da Comunicao Pblica contempornea, de Jos Augusto Pereira
Brito (p. 106-123).

119
obteno de servios e orientaes , quer no aspecto poltico de exibio de
publicidade oficial com o intuito de angariar apoios e aprovao. De fato, a Internet
o meio de menor custo e maior eficincia para disseminao e troca de mensagens
e, portanto, para implementao e manuteno de comunicao e relacionamento
entre governo e sociedade. H, porm, um obstculo e uma hiptese capazes de
descartar ou encolher a importncia das virtudes do ciberespao: as restries de
acesso134 Internet e a deciso de algum governo de no fornecer aos provedores
de contedo as informaes garantidoras de direitos. Por isso, o governo eletrnico
figura, na tese, apenas como um dos meios disponveis para a realizao da
comunicao estatal.
No artigo de Ana Lcia Novelli135 (2006) so discutidos aspectos da
governana e a comunicao pblica/estatal assumindo
na prtica uma importncia significativa para o exerccio da
participao poltica e da cidadania. Cabe comunicao pblica,
nesse contexto, extrapolar a esfera da divulgao de informaes do
governo e da assessoria de imprensa como mecanismo de
autopromoo dos governantes e de suas aes para colocar-se
como instrumento facilitador do relacionamento entre cidado e
Estado (p. 77).

Novelli discorre sobre diversos aspectos das mudanas dos conceitos


e nos paradigmas do Estado, propondo mecanismos novos para novas estratgias e
polticas estatais. Entende como governabilidade a capacidade do Estado de
exercer o poder legitimamente e como governana a forma adotada pelo Estado
para implementar seus projetos, ressaltando, dessa ltima, a enorme capacidade
democrtica de estimular e viabilizar a participao efetiva da sociedade na
elaborao e conduo das polticas pblicas (p. 82), conforme demonstra a Figura
10.
Como projeo ideal, as ideias expostas pela autora convergem com
os princpios que norteiam nossa argumentao, com duas ressalvas: a primeira
que aquelas propostas de governana dependem em grande parte da publicidade
(que pode ocorrer ou no) das informaes estatais; a segunda que o termo

134

Em nenhum dos pases da Amrica do Sul o acesso Internet pleno, embora haja avanos significativos, em
parte estimulados pelas campanhas de incluso digital e em parte pela queda gradual no preo dos computadores.
135
Ana Lucia Coelho Romero Novelli, diretora da Secretaria de Pesquisa e Opinio Pblica do Senado Federal
do Brasil.

120
participao demanda algumas etapas anteriores, aqui descritas anteriormente e
no mencionadas pela autora.

Governana
Os governos que asseguram a participao
dos cidados na formulao e
implementao de polticas tornam-se mais
eficientes na medida em que estas polticas
alcanam maior sustentabilidade poltica e
legitimidade.

Democracia
As estratgias governamentais para uma
governana eficiente tornam o Estado mais
permevel influncia da sociedade, seja
pela participao direta, seja pela
representao.

Figura 10. Relao entre governana e democracia


Fonte: Novelli, 2006, p. 82.

A obra afim, editada mais recentemente (2007) no Brasil,


Comunicao pblica, organizada por Jorge Duarte.136 Os 13 artigos traam um
panorama das possibilidades da expresso comunicao pblica, abordando
interfaces com esfera pblica, cidadania, opinio pblica, poltica, liberdade de
informao, terceiro setor, iniciativa privada, interesse pblico, imprensa e
publicidade, apresentando, no conjunto, abordagens mais aprofundadas desses
tpicos, j apresentados superficialmente em outras publicaes e, justamente por
isso, mencionados pontualmente no corpo do trabalho.
possvel que existam, no Brasil, outras obras no identificadas na
reviso de literatura, pois alguns autores costumam driblar as dificuldades de acerto
com editoras publicando seus prprios livros em empresas locais que nem sempre
dispem de logstica suficiente para distribu-las em todos os centros nacionais,
dificultando e at impedindo sua localizao e consulta.
Tentamos ainda, em livrarias do Brasil, da Argentina e em sites de
editoras, na Internet, a localizao de livros, teses, papers e outros documentos
assinados por autores sul-americanos que trouxessem contribuies para nosso
trabalho. Os ttulos detectados, porm, ou trazem a viso dos norte-americanos
sobre a comunicao do nosso continente, sob a perspectiva do marketing poltico,
ou relatam casos muito particulares de comunicao governamental na Argentina,
pas que no compe o escopo da pesquisa.

136

Jorge Duarte, mestre e doutor pela Universidade Metodista de So Paulo, funcionrio de carreira na
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e, atualmente, assessor na Secretaria de Comunicao
(Secom) da Presidncia da Repblica, em Braslia.

121
Fora dos domnios da comunicao, so inmeros os estudiosos que
dedicam obras inteiras ou partes delas a conceitos que remetem
comunicao pblica. o caso da sociologia, que aborda uma comunicao mais
poltica tambm nos domnios da opinio pblica, mas com vistas ideologia.
Michael Rush137 tem convico de que sem a comunicao, a opinio pblica e a
ideologia no poderiam existir e nem tampouco a sociedade poderia vir a ser. E,
todavia, comunicao tem-se prestado pouca ateno da parte da sociologia
poltica (2007, p. 179). O autor no retm sua afirmao no campo democrtico.
Refere-se ao desenvolvimento dos estudos sobre comunicao, a partir dos anos
1950, quando os meios de comunicao de massa, sobretudo a televiso, tm sido
objeto de um grande nmero de pesquisas (em particular, sobre as relaes entre
meios de comunicao de massa e opinio pblica), mas lembrando que, em
princpio, o interesse sobre a opinio pblica era largamente centrado sobre o rol da
propaganda, de modo particular sobre sua utilizao na sociedade totalitria da
Alemanha nazista e da Unio Sovitica sob o regime stalinista. Mesmo assim, diz o
autor, a comunicao um elemento determinante dos processos de socializao
poltica, da participao e do recrutamento [...] e seu resultado consiste na interao
entre saber, os valores, a experincia e a personalidade do indivduo [...]. O
comportamento poltico no pode, portanto, ser compreendido realmente sem o
conhecimento do processo de comunicao (Idem). A opinio pblica, ento, pode
ser considerada como o produto mais bvio da comunicao poltica, mas no se
pode limitar a consider-la no mbito restrito da democracia.
Outros escritos pesquisados expem pontos de vista com algum
interesse para o nosso estudo. Todavia, as origens em to diversas reas do
conhecimento antropologia, sociologia, geografia, filosofia, entre outras nos
levou prudncia de manter o suporte terico nas cincias jurdicas, sociais e da
comunicao, indispensveis para a defesa das hipteses propostas.

137

Michael Rush, professor emrito de Cincia Poltica na University of Exeter, Reino Unido.

122
CAPTULO 4. COMUNICAO PBLICA: CONCEITOS E MODELOS
A existncia da comunicao como instrumento de conquista e
manuteno do poder estatal e de contato com os povos subordinados a esses
Estados data da Antiguidade.138 Considerando que o ncleo da tese se situa na
contemporaneidade, e que o passado pouco acrescentaria139 reflexo, declinamos
da necessidade de uma retrospectiva histrica detalhada e passamos anlise da
literatura mais recente.
Desde os anos 1980, pesquisadores de diversas partes do mundo vm
empreendendo esforos para desvendar os meandros da comunicao pblica
estatal/governamental, no necessariamente sob a tica miditica. Investigam a
necessidade, a legalidade, a legitimidade, os meios e os instrumentos para sua
consecuo uma compleio menos operacional, mais sociopoltica da sua
construo e do seu papel. At meados dos anos 1990, no entanto, publicavam-se
pareceres genricos e reforos a situaes bvias, reveladas com maior
profundidade em outras disciplinas. Mesmo assim, constituem uma colaborao
significativa por indicar o interesse explcito pela causa da comunicao estatal,
embrionria no perodo. o caso de Teobaldo de Andrade140, ao afirmar que
A separao entre governantes e governados quase sempre
conseqncia da falta de informaes. A Administrao Pblica no
pode funcionar sem a compreenso popular de suas atividades e
processos, pois o Poder Pblico depende do consentimento e da
participao do povo na execuo das diretrizes governamentais.
Porm, os Governos em geral, como se no precisassem dos
cidados, no cuidam de estabelecer um aparelhamento de
informaes, capaz de permitir o esclarecimento do povo a respeito
da motivao e dinmica administrativas. Ningum deve ser excludo
da responsabilidade de contribuir para o equacionamento e soluo
dos problemas ligados aos negcios pblicos (1982, p. 84).

Nas pginas seguintes, Andrade levantou aspectos da administrao


pblica que demandariam planejamento e cuidado, elementos de interesse para um

138

O mito da caverna de Plato, os estudos de Retrica (entre os gregos), a publicao das acta diurna e a
criao da Via Apia para fins da administrao pblica (entre os romanos), alm de afrescos, monumentos e
retratos milenares, so alguns dos registros dessa histria remota.
139
Cabe destacar: a histria remota que no nos interessa, aqui, a da comunicao pblica. No captulo sobre
Amrica Latina, ao contrrio, a formao histrica do continente fundamental para a compreenso do quadro
atual em comunicao pblica.
140
Candido Teobaldo de Sousa Andrade foi professor na Universidade de So Paulo e um dos pioneiros na
pesquisa de Relaes Pblicas no Brasil.

123
diagnstico mais abrangente, incluindo pontos especficos da comunicao.
Permaneceu, porm, no patamar de deteco de demandas; no as analisa mais
profundamente e no apresenta sugestes consistentes para melhorar a
performance, quer no plano conceitual, quer no operacional.
Atualmente, outros brasileiros vm empreendendo encontros e
pesquisas no campo da comunicao poltica. Congressos, seminrios e ciclos de
estudos geralmente apresentam um Grupo de Trabalho (GT) especfico sobre o
tema. A Associao Brasileira de Pesquisadores em Comunicao e Poltica
(Compoltica), criada em 2006, tem como objetivo promover a especialidade e rene,
alm da comunicao e cincia poltica, estudiosos de sociologia, psicologia, filosofia
e antropologia, com foco para a interface entre a poltica e os fenmenos
comunicativos,

sobretudo

os

media,

suas

linguagens

seus

agentes

(http://www.fafich.ufmg.br/compolitica/). Entre os expoentes esto Wilson Gomes,


Rousiley Maia e Maria Helena Weber, entre outras dezenas de filiados. No obstante
o avano e a relevncia das contribuies da oriundas, a produo desses autores
no consta do presente captulo porque escolhemos um recorte terico baseado nos
estudos das universidades italianas, sustentados em bases ainda nem mencionadas
no Brasil; alm disso, a Associao aborda especificamente a comunicao poltica
que, conforme detalhamos adiante, ocupa um dos braos da comunicao pblica.
Outro exemplo, recente, o IV Congresso Brasileiro Cientfico de
Comunicao Organizacional e Relaes Pblicas141, que, alm dos grupos de
trabalho e oficinas, teve como tema central Comunicao pblica: interesses
pblicos e privados. Eventos acadmicos dessa natureza disseminam, ainda que
lentamente, as investigaes na rea, ainda bastante dispersas.
No Brasil da ltima dcada, algumas iniciativas pontuais mostram o
crescente uso da comunicao pblica por parte dos rgos oficiais.
Campanhas de alistamento militar (assinada pelo Exrcito), de preveno de
doenas (assinadas pelo Ministrio da Sade e reproduzidas por estados e
municpios), regularizao do ttulo de eleitor (assinada pelo Tribunal Superior
Eleitoral) e pginas de governos na Internet so exemplos notveis de
visibilidade

publicidade.

Essas

iniciativas,

porm,

no

compreendem

necessariamente um fluxo comunicativo. O Estado que informa os cidados sobre


141

Realizado na Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, em Porto Alegre RS, Brasil, em maio
de 2010.

124
aquilo que faz no atua, necessariamente, em um processo de comunicao com estes.
Para que isso se realize, de fato, seria necessrio que houvesse
uma transferncia de informaes codificadas isto , sinais
que exprimem ou representam estavelmente um dado objeto
fsico ou mental com base em certas regras de um sujeito
para outro, mediante processos bilaterais de emisso,
transmisso, recepo, interpretao (GALLINO apud
FACCIOLI, 2000, p. 45).

A comunicao implica uma relao social na qual, em seu curso, os


sujeitos interessados compartilhem determinados significados: a comunicao uma
relao social e um processo scio-tcnico: relao dentro da qual e processo atravs do
qual produzida, transformada e transmitida a informao (CERI, 2000, p. 75). Essa a
abordagem pretendida neste captulo.
4.1 Comunicao pblica: elementos de um conceito
muito raro encontrar pontos de vista unnimes entre os
pesquisadores das cincias sociais. A inexistncia de um conceito de comunicao
pblica que possa ser considerado ponto de partida para os nveis mais
operacionais da matria ou para eventuais divergncias acadmicas comum a
todos os estudiosos consultados. Observei, ao longo da carreira, que h trs
substantivos com incrvel potencial desorganizador de convices: social, cultura e
pblico. Cada fragmento, cada prisma de abordagem dessas palavras abre uma
centena de horizontes que, se no impossibilitam, certamente dificultam e retardam
a convergncia de elementos para definio. Apesar desse obstculo, as tentativas
vm sendo feitas, conforme pudemos apurar na reviso de literatura.
As pesquisas desenvolvidas nas universidades italianas, que nos
servem de principal apoio terico em comunicao pblica, alm de numerosas
ostentam uma significativa gama de elementos construtivos do conceito.
Apresentamos o pensamento desses autores para moldar um quadro que nos
permita melhor situar a informao estatal e defender sua funo de garantir direitos.
Os pontos de vista mais consagrados destacam que a comunicao
pblica compreende processos diversos e faz interagir atores pblicos e privados na
perspectiva de ativar a relao entre o Estado e os cidados, com o intuito de
promover um processo de crescimento civil e social. Seu objeto so temas de

125
interesse geral e sua finalidade contribuir para a realizao desse interesse. Os
atores que promovem esta modalidade de comunicao so, em primeira instncia,
os sujeitos institucionais o ente Estado, abstrato, e suas administraes, brao
concreto e executivo no sentido de implementar a transparncia e a maior eficcia
da ao dos poderes pblicos, mas tambm de sensibilizar os cidados sobre
problemas de particular interesse e significado para o desenvolvimento civil da
sociedade.
Outro posicionamento a destacar que, se a finalidade principal da
comunicao pblica a realizao do interesse geral, imprescindvel consider-la
entre os atores considerados os sujeitos privados do Terceiro Setor que, mais
recentemente, movimentaram processos de informao e de comunicao com os
cidados a respeito de temas socialmente relevantes, desenvolvendo s vezes
tambm uma ao de suprimento das estruturas pblicas.
Franca Faccioli142 (2000) entende que a comunicao pblica aquela
destinada ao cidado em sua veste de coletividade e conota-se, em primeira
instncia, como comunicao de servio que o Estado nas suas articulaes
funcionais e territoriais ativa, com o objetivo de garantir a implementao do
direito informao, transparncia, ao acesso e participao na definio das
polticas pblicas e, assim, com a finalidade de realizar uma ampliao dos espaos
de democracia. Stefano Rolando (1992) sublinha que a profisso de comuniclogo
da rea pblica no tem nada a ver com aquela de propagandista, mas sim com a
acepo anglo-saxnica do civil servant,
em um processo em que modernizao do Estado e acolhimento dos
direitos dos cidados so duas funes integradas e realizadas com
autoridade por parte de quem promove e organiza as prestaes,
com sinergia efetiva dos recursos profissionais disponveis, com um
projeto estratgico de neutralidade e de maturidade dos funcionrios,
detentores de uma nova perspectiva de trabalho, adequadas aos
interesses coletivos (p. 127).

Seu campo privilegiado , portanto, a comunicao pblica de utilidade que


se realiza no mbito das relaes entre as instituies do Estado e os cidados.
Dada a peculiaridade desse tipo de comunicao como civil servant, prioritrio que
ela preveja modalidades, instrumentos e atores que realizem tais relaes.

142

Franca Faccioli, professora de Teoria e Tcnica da Comunicao Pblica no curso de Cincia da


Comunicao na Universit di Roma La Sapienza.

126
necessrio, portanto, que se ative um sistema de comunicao que envolva
estrutura e atores pblicos, tanto na sua gesto, quanto na sua relao e no
confronto com outros sujeitos que ocupam a rea pblica. Os protagonistas
principais de tal sistema so, portanto, os operadores pblicos, aqueles que em
diversos nveis e com diversas responsabilidades concorrem atividade das
instituies e das administraes e se confrontam cotidianamente com as exigncias
dos cidados.
Faccioli observa, porm, que nesta perspectiva indispensvel
considerar outros dois sujeitos determinantes na realizao de tal processo: as
associaes civis e o sistema miditico este um dos principais atores da arena
pblica, em cujo interior desenvolve papis diversos e s vezes contraditrios.
De um lado, na verdade, ele se move na perspectiva da informao
de servio, e de outro ele se coloca como o lugar da representao
da arena pblica, onde confrontam e se chocam os diversos sujeitos
e as diversas posies. Esta colocao do sistema miditico faz com
que seu papel seja importante sobretudo na ligao com o vrtice
poltico das instituies e das administraes pblicas, mas tambm
na relao de intermediao com os cidados, medida que um
dos instrumentos que concorrem na definio da agenda pblica
(2000, p. 20).

O outro protagonista deste cenrio so as associaes civis que, em


alguns casos, ocuparam o terreno do dilogo com os cidados em vez de faz-lo
com os sujeitos institucionais. Elas so, portanto, interlocutores aos quais preciso
reportar-se e, se necessrio, coordenar-se, para que a comunicao do Estado seja
eficaz. No entanto, diz Faccioli, isto no quer dizer que as associaes podem
tomar o lugar dos sujeitos pblicos na produo da comunicao realizada no
sentido do interesse coletivo, porque, como se apontou anteriormente, diversos so
os papis e diversos podem ser os objetivos e os instrumentos (Idem).
Concluindo esse ponto, h ainda outro aspecto a se considerar. Se o
interesse pblico assumido como objetivo principal da comunicao do Estado,
inegvel que o objeto de tal comunicao no pode acolher temas controversos,
sobre os quais a opinio pblica se declara dividida. Como resultado, o mbito de
aplicao no pode dizer respeito a sujeitos e contextos como os partidos polticos
que, por definio, se movem em uma perspectiva de disputa. Evidencia-se, alm
disso, que no senso comum frequentemente se confunde a esfera pblica com a

127
poltica. A funo de mediao entre o Estado e os cidados desenvolvida pelos
partidos uma das causas de tal ambiguidade. Se, entre as finalidades da
comunicao pblica, temos a reconstruo de uma relao de confiana entre as
instituies e os cidados que leve em conta tambm a perspectiva de dar nova
legitimao a instituies, que viveram ausentes por longo tempo ou que, como no
caso brasileiro, vivem uma severa crise de credibilidade, necessrio que haja a
mxima clareza entre competncias e mbitos da esfera poltica e da esfera pblica.
Faccioli vislumbra, finalmente, que a ativao de percursos de comunicao pblica
pode ser um dos meios para a realizao deste processo de redefinio e de
clarificao.
Paolo Mancini143 (2008) sugere a delimitao da comunicao pblica
a partir do cruzamento entre trs dimenses: os promotores/emissores, a finalidade
e os objetos.
Os promotores/emissores, para o autor, podem ser organizaes
pblicas, privadas ou semipblicas, notando que no se trata de definies
exclusivamente jurdicas; ao contrrio, a tentativa de combinar, ao mesmo tempo,
a natureza jurdica desses entes e o campo mais amplo de investigao. Como
muitos outros conceitos, este tambm se pe sobre os diversos mbitos disciplinares
e diversos campos do agir social. Embora a primeira concepo instituio
pblica se referisse a todas aquelas instituies que, mais ou menos diretamente,
dependem do Estado, a segunda e a terceira so mais complexas. Por instituies
semipblicas se entendem aquelas que, como os partidos, so sujeitos de direito
privado, mas interveem continuamente sob argumentos de interesse pblico. So
aquelas instituies que se pem entre o Estado e os cidados, que organizam a
participao deles no Estado e nos confrontos com o Estado. Em alguns casos,
como naquele dos partidos, eles so financiados tambm com dinheiro pblico; em
outros, como no caso das organizaes sindicais ou de empreendedorismo, mesmo
regendo-se exclusivamente por financiamento privado, tm uma tarefa prioritria de
representao e contratao de interesses tambm nas fronteiras do Estado. So,
enfim, outras instituies da mais estrita natureza privada: so aquelas organizaes
frutos da livre vontade dos cidados de se organizarem para intervir tambm, mas

143

Paolo Mancini, professor de Sociologia das Comunicaes na Faculdade de Cincia Poltica da Universit di
Perugia, Itlia.

128
no exclusivamente, sob argumentos de interesse pblico, no necessariamente
ligados ao campo de competncia do Estado.
Para Mancini, o que determina a insero da comunicao destas
instituies naquele mbito de pblica a finalidade: a sua comunicao no deve
ser orientada para obteno de uma utilidade econmica imediata (a venda de um
produto, uma troca etc.). esta a dimenso definidora que, mais do que outras,
delimita o campo da comunicao pblica, distinguindo entre comunicao lucrativa
e comunicao no lucrativa, embora a comunicao institucional j seja um
conceito consagrado no mbito das relaes pblicas nas organizaes privadas.
Isso no impede, ento,
que algumas organizaes orientadas para o lucro possam investir
em comunicao sem fins lucrativos: o caso das organizaes
econmicas que se fazem promotoras dos valores sociais geralmente
aceitos ou de servios de interesse social. A distino entre
organizaes lucrativas e no lucrativas tem, obviamente, razes
jurdicas, mas encontra tambm amplo espao na literatura
especializada, seja do campo da comunicao, seja do marketing. Em
particular, a referncia do dever de Philip Kotler e ao seu livro
Marketing para organizaes que no visam lucro, no qual o autor
teoriza a aplicao nas organizaes sem fins lucrativos dos
princpios do marketing comercial. Os diferentes servios pblicos, os
hospitais, as escolas devem desenvolver atividade de aproximao e
depois tambm estratgias de comunicao visando a responder
melhor s exigncias e reivindicaes desses cidados.
Evidentemente, isto parece antes de mais nada desnecessrio em
uma situao de concorrncia com outras organizaes, tambm
privadas, mas no se pode ignorar que em uma condio de
monoplio, como agora na Itlia para muitos servios pblicos, as
estratgias de marketing concentram-se em adequar melhor os
servios oferecidos s exigncias dos usurios, transformando uma
organizao complexa orientada ao produto.

A terceira dimenso que pode delimitar o campo da comunicao


pblica a que estuda o objeto: aqui, define-se como pblica a comunicao que
tem por objeto os negcios de interesse geral (ARENA, 1995), aqueles que os
ingleses definem como public affairs, cuja traduo nem sempre reflete plenamente
o significado do termo. Essa definio de comunicao pblica deriva tambm dos
objetos aos quais se aplica e no s aos sujeitos que a praticam. Os negcios de
interesse geral, na traduo literal, so aqueles que contemplam toda a
comunidade, que produzem efeitos, antes de mais nada, sobre a interao entre os
diversos sistemas sociais nos quais esta se articula e, depois, sobre a esfera privada
envolvida. A individualizao dos negcios de interesse geral no coisa fcil
tambm porque as dimenses do pblico e do privado tendem a confundir-se

129
sempre mais freqentemente e a conjugar-se com base em combinaes sempre
novas (Idem, p. XI).
Nessa concepo de Mancini, a comunicao pblica inclui a
comunicao dos entes governamentais, das instituies complexas, pblicas,
privadas e semipblicas, objetivando de maneira sistemtica a atuao em um
campo que no aquele dos interesses exclusivamente privados, ao contrrio,
aquele das funes socialmente relevantes (GALLINO, 1993). No se refere,
portanto, somente ao mbito dos atos normativos, mas tambm s iniciativas
voltadas a favorecer a relao entre cidados e instituies, a promover as
iniciativas e os servios oferecidos, a promover valores e imagens de interesse
geral. Essa interpretao inclui, no campo da comunicao pblica, a promoo dos
valores e ideias que pertencem sociedade inteira e que, ainda uma vez, no visam
a realizao do lucro.
A partir dos objetos da comunicao pblica, definidos genericamente,
se introduzem duas noes que constituem o seu corolrio imprescindvel: a
publicidade e a sociedade civil. Antes de mais nada, necessrio esclarecer o
equvoco com a publicidade comercial; evidentemente, este no campo de
interesse a que se refere o autor. A publicidade que se aborda tambm aqui
aquela propriedade das instituies de serem acessveis, abertas ao pblico e
disponveis para fornecer informaes de interesse geral (MANCINI, 2008, p. XII), a
publicidade de Bobbio, mencionada no Captulo 2.
Desse pressuposto, segundo Mancini, nascem dois diferentes campos
de ao e discusso que podemos definir como um passivo e outro ativo. No
primeiro caso, a instituio fica merc da demanda, dos controles e das
verificaes que sujeitos, externos, queiram fazer. No intervm ativamente na
produo das notcias, limita-se a aplicar e salvaguardar a maior transparncia
sobre seu trabalho. No segundo caso, a prpria instituio que promove um fluxo
comunicativo externo veiculando conhecimento, mas tambm intervindo, ou se
aproximando de intervir, sobre percepes e sobre comportamentos de seus
referentes. Em uma concepo mais geral e abandonando o mbito das instituies
envolvidas, publicidade se refere discusso pblica proveniente da sociedade civil
sobre argumentos de interesse geral. Em particular, esta a interpretao proposta
por Habermas, a que nos referimos anteriormente.

130
O que defendemos na tese que o Estado seja necessariamente ativo
sempre que a informao em pauta significar garantia de direitos fundamentais. O
termo publicness, que citamos no segundo captulo, identifica bem a viso mais
geral da comunicao pblica que foi primeiramente tratada: a referncia , de fato,
de todas as diversas formas de comunicao que contemplam as tarefas de
interesse geral.
A sociedade civil o lugar da publicidade e da comunicao pblica;
como afirma Privitera, referindo-se teoria habermasiana da esfera pblica, a infraestrutura da esfera pblica (PRIVITERA, 2001, p. 86). A sociedade civil , portanto,
o principal referente da comunicao pblica.
Vistos esses pressupostos, Mancini prope uma articulao da
comunicao pblica organizada a partir das abordagens muito difusas no campo
profissional. Ele sugere duas diferentes compleies: uma, mais geral, contempla o
mbito das funes que a comunicao abrange, seja horizontalmente (pondo em
contato os diversos sistemas sociais entre eles), seja verticalmente (permitindo ou
concordando o que a comunicao entre as instituies e os membros que no
fazem

parte

ou

que

so

interessados

em

sua

atividade).

Distingue,

consequentemente,
uma comunicao funcional, com finalidade de estabelecer e
exprimir o mbito das tarefas dos assuntos de cada sistema social
quer no confronto com outros sistemas, quer nos confrontos entre
possveis interessados, e uma comunicao com funes de
integrao simblica, destinada circulao de valores e smbolos
de interesse geral. No primeiro caso, a comunicao assume funes
ordenadoras da complexidade social, no segundo contribui para
determinar o imaginrio que caracteriza cada comunidade. Nos dois
casos, a comunicao pblica desempenha tarefas fundamentais de
integrao social, tanto no aspecto funcional quanto no simblico.
Essa distino tem um carter abstrato/terico, enquanto na prtica
cotidiana os dois mbitos tendem continuamente a se sobrepor e a se
confundir (2008, p. 98).

Uma segunda construo pode ser proposta a partir do encontro entre


as trs dimenses j descritas: promotores/patrocinadores, finalidade, objetos. a
tipologia proposta por Mancini, abordando trs aspectos e com maior repercusso
na fase do processo de profissionalizao que est atravessando a rea da
comunicao pblica: a comunicao da instituio pblica, a comunicao
poltica e a comunicao social.
Essa

tipologia

apresenta

alguma

dificuldade

inquestionvel

sobreposio, lembrando o ponto de vista de Thomas Janoski, ao tratar do espao

131
pblico. O motivo que: a comunicao objeto complexo em que no sempre
fcil distinguir as diversas e muitas vezes contrastantes finalidades. Alm do mais, o
tema da comunicao pblica ainda pode ser interpretado luz dos processos das
diferenciaes sociais que acompanham o desenvolvimento da atual sociedade
complexa. Como tal, esse tema contempla a fragmentao e a articulao nem
sempre linear desses processos.
Roberto Grandi144 tambm considera a comunicao pblica um
conjunto de processos de comunicao caracterizados por seus objetos de
interesse geral mais do que pelos sujeitos agentes. O que chama nossa ateno
a constncia das citaes desse interesse pblico ou geral sem que se
consiga extrair um conceito objetivo. Maria Piemontese145 endossa o pensamento de
Grandi, mas, tendo como referncia uma literatura de carter mais lingustico, fala
tambm de comunicao pblica como uma comunicao que tem por objeto
atividades de interesse geral, em outras palavras, de uma comunicao
caracterizada mais por objetos do que por sujeitos. No caso dos linguistas, esses
objetos so constitudos por textos de interesse geral ou de relevncia pblica,
enquanto parte no s relevante, mas constitutiva do sistema inteiro de eventos
comunicativos que definem toda sociedade, como a nossa, sempre mais articulada,
complexa e democraticamente organizada (ou por organizar) (PIEMONTESE, 1999,
p. 71). Grandi ainda lembra que
s vezes o interesse geral definido em contraposio a um outro
tipo de interesse socialmente definido. Stefano Rolando fala da rea
pblica, contrapondo-a com a de mercado; Paolo Mancini retoma
definies de Luciano Gallino, de funes socialmente relevantes
contrapostas ao campo do lucro ou dos interesses exclusivamente
privados; Giorgio Fiorentini enfatiza a contraposio entre o
particularismo da empresa privada, e do consumidor ao qual se volta,
e o maior universalismo do interesse geral, que prprio do ente
pblico (p. 58).

Justamente por se caracterizar pelos objetos, o autor considera


possvel sustentar que os sujeitos da comunicao pblica possam ser, em
abstrao, tanto instituies pblicas como privadas, tendo em vista que no se trata
144

Roberto Grandi, professor na rea de Cincia da Comunicao na Universit di Bologna, Itlia.


Maria Emanuela Piemontese, professora associada e pesquisadora da Universit degli Studi di Roma "La
Sapienza".
145

132
de uma contraposio entre dois sujeitos que sozinhos preenchem todo o campo
das possibilidades, mas de uma contraposio entre sujeitos que se encontram nos
dois extremos de um continuum, dentro do qual h diversas instituies e
organizaes que apresentam, s vezes, caractersticas de ambos (Figura 11).

OBJETO:
Interesse
geral

Figura 11. Sujeitos e objeto da comunicao pblica


Fonte: Maringela Haswani.

De fato, sujeitos de direito privado, como os partidos polticos e, em


certa medida, tambm os rgos de informao, empenham-se regularmente na
produo de prticas discursivas de interesse geral; e sujeitos privados, como
muitas associaes cvicas, se articulam tambm em torno de temticas de carter
geral. Distinguem-se, porm, uns dos outros pela interveno voluntria ou
obrigatria no mbito da comunicao pblica.
A partir desse pressuposto de uma comunicao cujo objeto o
interesse geral , os pesquisadores propem dezenas de modelos e subdivises
que, vistas isoladamente, confundem mais do que esclarecem os conceitos e as
finalidades da comunicao pblica. importante observar a presena de partes dos
modelos em autores e pontos de partida diversos, embora os conceitos
apresentados sejam semelhantes e, muitas vezes, iguais na concepo no
necessariamente na semntica.
Sistematizamos para as finalidades da tese o pensamento comum
entre esses autores em subreas, cada uma delas com potencial para expanso,
dentro de suas caractersticas prprias, expostas a seguir (Figura 12), conforme a
diviso proposta por Mancini.

133

Comunicao pblica

Comunicao da
instituio
pblica

Comunicao
poltica

Comunicao
social
Comunicao
social

Comunicao para
promoo da imagem

Comunicao
normativa

Comunicao de
servio

Comunicao de
responsabilidade
social

Comunicao das
instituies quase
pblicas

Figura 12. O mbito da comunicao pblica


Fonte: Maringela Haswani, a partir de Paolo Mancini, 2008.

4.2 A comunicao da instituio pblica

A comunicao da instituio pblica citada e descrita pela maior


parte dos autores consultados, mas suas abordagens no so idnticas; podemos
afirmar que aspectos apresentados por um autor so complementados pelo
pensamento de outro; juntas, as propostas podem nos levar composio de um
conceito sem dvida mais abrangente, talvez mais completo.
A maioria dos pesquisadores define como institucional a comunicao
realizada pela administrao pblica e por quaisquer entes envolvidos com o servio
pblico cuja finalidade seja a organizao de um sistema integrado de comunicao
que garanta, em primeira instncia, publicidade e compreenso das produes

134
normativas (VIGNUDELLI146, 1992) e que assegure servios de informao capazes
de satisfazer especficas necessidades dos usurios (ROLANDO, 1992, p.138). A
condio necessria que tal atividade seja contnua, inserida em uma estratgia de
interveno com o objetivo de evitar o risco de aes fragmentadas, no
coordenadas e incoerentes, e que seja realizada por um quadro dotado de
profissionalismo especfico. Nessa perspectiva, a comunicao institucional uma
parte da comunicao pblica, considerada um grande aglomerado que assume o
aspecto de uma atividade prevalentemente informativa, limitada a auxiliar o cidado
a mover-se no labirinto da burocracia.
Alessandro

Rovinetti147 amplia

essa perspectiva

destacando a

articulao da comunicao institucional em uma multiplicidade de funes que ele


aponta como direito, servio, imagem, dilogo, conhecimento, organizao
(ROVINETTI, 1992, p. 38). A comunicao das instituies vista, a, como um
processo que deve, antes de tudo, informar os cidados, garantindo o
reconhecimento, no s formal, do direito a serem informados. Da informao, devese passar construo de um dilogo, sabendo-se que no existe um cidado
mdio, mas cidados diversos; necessrio, portanto, conhecer os prprios pblicos
de referncia, endereando mensagens focadas e solicitando a possibilidade de
resposta. A comunicao, segundo o autor, deve tornar-se ela mesma um servio
que as administraes pblicas, dos ministrios s organizaes dos municpios,
devem fornecer coletividade. Entre os resultados mais importantes desse
processo, Rovinetti sublinha a definio de uma imagem coordenada e complexa da
administrao como um todo (Idem, p. 45), imagem que dentro dela sensibiliza o
quadro pessoal s escolhas e s estratgias do ente e orienta-o a trabalhar para a
realizao de um projeto, enquanto fora dela d nova credibilidade administrao,
que demonstra ser capaz de dialogar com os prprios cidados e com as mdias.
Franca Faccioli considera, na mesma direo, a comunicao
institucional como eixo central da comunicao pblica, a base que rege o processo
inteiro e condiciona seu sucesso. Se a administrao que est em contato
cotidianamente com o prprio pblico no capaz de promover conscincia e
146

Aljs Vignudelli professor de Direito Constitucional na Universit degli Studi di Modena. Tem, no currculo,
pesquisas desenvolvidas em diversas universidades italianas, como a Universit degli Studi di Bologna, em
Direito Constitucional e em Cincias Administrativas.
147
Alessandro Rovinetti, professor de Teoria e Tcnica da Comunicao Pblica na Universit di Pesaro-Urbino
e na Universit di Catania. secretrio-geral da Associao Italiana da Comunicao Pblica e Institucional.

135
responsabilidade, tanto em seu interior com seus funcionrios, quanto em seu
exterior entre seus utentes, sobre as escolhas que orientam as polticas de servio
pblico, faltar aquela base de conhecimento comum, sem a qual um processo de
comunicao pblica no pode se realizar (2000, p. 140).
A comunicao da instituio pblica de Paolo Mancini (2008) aquela
proveniente das instituies pblicas de fato e consideradas pelo objeto da sua
atividade. Caracterizam especificamente essa tipologia a comunicao institucional
(destinada a promover a imagem das instituies) e a comunicao normativa (que
veicula as informaes sobre as atividades decisrias) (VIGNUDELLI, 1992). Volta,
nesta tipologia, o tema da transparncia. As instituies pblicas podem abordar
tambm atividades de comunicao social no momento em que oferecem servios e
promovem valores. Enquadraria-se, nos ajustes conceituais descritos no Captulo 3,
na categoria informao.
A definio proposta por Roberto Grandi apresenta maior detalhamento
e se vale segundo o autor, instrumentalmente e impropriamente da
delimitao proposta por Harold Laswell para a comunicao de massa, tomando
por base o chamado postulado de Laswell, que se compe de uma extensa
pergunta (Who says what in what channel to whom with what effect?) assim
decomposta:
quem: a comunicao da instituio pblica aquela comunicao
realizada por uma administrao pblica (ente pblico ou servio
pblico), seja central ou perifrica, e reconhecida como tal; esta
148
atribuio deve poder ser operada por qualquer um , mediante a
presena, explcita e clara, da assinatura da fonte;
diz o qu: divulga a produo normativa, as atividades, a identidade e
o ponto de vista da administrao;
por meio de quais canais: utiliza, de maneira possivelmente integrada,
todas as mdias e canais disponveis (desde os murais at as novas
tecnologias em rede), por meio de uma oportuna declinao dos
relativos registros comunicativos;
a quem: aos cidados ou s organizaes, quando se apresenta
como comunicao externa direta; aos meios de massa, quando quer
atingir os cidados ou as organizaes atravs da mediao de
cabealhos informativos; a quem opera dentro das instituies
pblicas, quando se apresenta como comunicao interna;
com quais efeitos: garantir aos cidados o direito de informao
(principalmente o direito de se informarem e de serem informados);
construir e promover a identidade do ente pblico para reforar as
relaes entre os subordinados e a administrao, de um lado, e
entre os cidados e o ente, de outro; oferecer a possibilidade aos
cidados de exprimir de maneira ativa e substancial os direitos de
cidadania, a fim de se tornarem co-responsveis pela soluo de
148

Cabe notar que o autor considera, aqui, a figura dos prestadores terceirizados de servio pblico, uma
tendncia em crescimento no Brasil.

136
problemas de interesse geral; produzir uma transformao radical de
mentalidade dentro da administrao pblica, que dever reconhecer
a comunicao como recurso estratgico para a definio das
relaes com os cidados (p. 55).

Da perspectiva de Grandi (dos destinatrios das mensagens estatais),


extramos a que consideramos mais apropriada para os objetivos da tese,
esquematizadas na Figura 13. Diferente das divises de pblicos das organizaes
do mercado, a comunicao estatal tem acesso censitrio: todos os que se
encontram no territrio nacional residindo ou transitando so alvos da
comunicao oficial.
Entre os estudiosos que se empenharam em detalhar os mbitos da
comunicao da instituio pblica, figura o pioneiro Stefano Rolando, que, partindo
de sua experincia como diretor-geral na presidncia do Conselho dos Ministros
responsvel pelo departamento para a Informao e a Editoria , indicou, com
vistas aos segmentos destinatrios, os contedos, os meios utilizados, as dimenses
econmicas, a durao no tempo, a extenso no espao, 18 tipos de comunicao
institucional que no se excluam reciprocamente, mas que ilustravam os diversos
mbitos pragmticos atuais e potenciais de interveno. Esses tipos foram, mais
tarde, reagrupados pelo prprio Rolando em cinco reas que, no Brasil, tm sido
contempladas na publicidade oficial da Unio, de estados e municpios, eventual ou
permanentemente: a publicidade institucional (exemplificada em editais de
licitao publicados nos dirios oficiais e tambm em jornais de grande circulao;
alistamentos como o militar obrigatrio para jovens de 18 anos, concursos e
promoes149), a publicidade de servios pblicos novos ou especficos (como
a vacinao contra a gripe A H1N1, ocorrida em todo o pas), a publicidade de
atividades ou de funcionamento de estruturas de entes, instituies ou suas
reparties (raramente detectada na comunicao estatal brasileira) e a publicidade
de imagem e de promoo, ligada ao turismo, cultura e identidade (muito comum
nas trs instncias de poder do Brasil).

149

No Estado de So Paulo, por exemplo, a campanha da Nota Fiscal Paulista, que visa combater a sonegao,
devolve aos contribuintes parte dos tributos estaduais recolhidos quando de suas compras com nota fiscal e,
ainda, d prmios em dinheiro aos inscritos no programa.

137

Comunicao estatal

Interna

Interpessoal
Face a face
Funcionrios
Interpessoal
Mediada

Telefone
Mala
direta
E-mail

Interpessoal
Face a face

Externa

Interpessoal
Mediada

Mediada
(coletiva
ou
de massa)

Telefone
Mala direta
E-mail

Cidados
e
Organizaes

Impressos
Rdio
Televiso
Internet
Altofalantes

Figura 13. Destinatrios das mensagens estatais que garantem direitos


Fonte: Maringela Haswani.

Franca Faccioli (2000), cujo pensamento converge com o dos demais


pesquisadores, acrescenta que a comunicao das instituies pblicas atende a
duas exigncias distintas: informar os cidados sobre seus direitos e transparncia
e promover processos de inovao institucional, especialmente na difuso de
servios que respondem s exigncias dos cidados. Para isso, a comunicao da
instituio pblica responde a precisas funes: informar sobre as prprias obras,
escutar as exigncias dos cidados, contribuir para reforar a relao social,
valorizar o cidado como ator dos processos de transformao, e acompanhar a
mudana, tanto dos comportamentos, quanto da organizao social (2000, p. 54).
Interessa observar como a definio de Faccioli percorre todas as etapas do
processo da informao ao compartilhamento naquelas funes j
mencionadas. Tambm ela apresenta dimenses parcialmente sobrepostas da
comunicao da instituio pblica, que detalhamos a seguir.

138
4.2.1 A comunicao normativa
Nenhum autor que trata da comunicao pblica estatal se abstm de
contemplar a comunicao normativa como imprescindvel, provavelmente pelo fato
de as cartas magnas dos pases com regime democrtico apresentarem este
dispositivo como pressuposto para a vigncia das leis. Esta modalidade indica o
dever das instituies de publicar as leis, normas, decretos e divulg-los, explic-los
e dar as instrues necessrias para utiliz-los. Para Franca Faccioli, a comunicao
normativa a base da comunicao pblica medida que o conhecimento e a
compreenso das leis a pr-condio de cada possvel relao consciente entre
entes pblicos e cidados (2000, p. 48).
Gregorio

Arena150

nomeia

comunicao

normativa

como

comunicao jurdico-formal, que tem por objetivo a regulao jurdica das


relaes entre os membros do ordenamento, serve para aplicar normas, fornecer
certezas, obter a cognoscibilidade jurdica de um ato e outras atividades similares.
Segundo o autor, trata-se de uma comunicao usada sobretudo dentro do modelo
tradicional de administrao, chamado de regulao. Os exemplos vo das
certificaes, verbalizaes e notificaes s publicaes legais, as coletneas
oficiais de atos, os afixos nos murais, os depsitos permanentes de documentos
com exposio ao pblico, os registros e similares (1999, p. 19).
Autores como Rolando, Rovinetti, Mancini, entre outros, apresentam
esses mesmos conceitos da comunicao normativa, com variaes apenas de
redao ou estilo, mas no dos princpios que norteiam essa dimenso. Todavia,
embora seja consensual a necessidade da comunicao das leis, uma crtica
bastante severa aparece em estudiosos que tratam do tema sob a tica da
linguagem empregada nesta divulgao das leis e dos meios utilizados para a
finalidade. Faccioli diz que
A comunicao normativa a base da comunicao pblica; no
pensvel, de fato, qualquer atividade de relao e de troca entre as
instituies do Estado e os cidados, se estes no so colocados em
condies de conhecer e de compreender as leis. Dois so os
aspectos a se considerar: a escrita das disposies normativas e sua
publicidade. Em relao ao primeiro aspecto, sabido o quo
obscura a linguagem das leis e como elas utilizam uma
terminologia tcnica que se destina aos envolvidos diretamente nos
150

Gregorio Arena, professor de Direito Administrativo na Faculdade de Economia da Univesit di Trento,


Itlia.

139
trabalhos em questo e resulta incompreensvel para a maioria do
pblico (FACCIOLI, 2000, p. 46).

A propsito, Lawrence Friedman151 afirma que a obscuridade da


linguagem jurdica objetiva legitimar a autoridade do sistema jurdico, na base do
segredo e de sua separao dos cidados. Para o autor, a linguagem jurdica
uma linguagem especial, e, por isso, especial tambm a profisso jurdica. A
educao em uma atividade tcnica muda uma ocupao para uma profisso. A
linguagem jurdica, por isso, possui um valor simblico; um sinal de status e no s
um instrumento de comunicao (1978, p. 431).
Michele Ainis (1997 apud FACCIOLI, 2000) introduz outro elemento de
avaliao destacando como a obscuridade comporta frequentemente a no
aplicabilidade das leis, por causa de sua ambiguidade, incoerncia e irracionalidade.
Nesse sentido, a obscuridade da linguagem no s constitui uma distncia entre o
texto e seus possveis leitores, mas tambm favorece uma menor implementao
das normas. Parte dos pesquisadores destaca como a linguagem usada pelas
administraes apresenta, alm da obscuridade que herda da linguagem jurdica,
aspectos especficos de complexidade. Cada administrao, de fato, usa duas
linguagens tcnicas: uma comum a todas as administraes (constituda,
principalmente, por termos jurdicos); uma outra relativa a seu setor especfico
(Idem). Alm disso, os documentos administrativos no so escritos em funo do
destinatrio final mas, antes, para serem submetidos aos controles internos
(dirigentes, ncleos de avaliao) ou externos (contabilidade) (Ibidem). No deve
ser esquecida, por fim, a tradio burocrtica de adaptar velhos documentos a novos
casos, reutilizando textos j existentes, muitas vezes relativos a anos longnquos e
que usam uma terminologia no mais em uso e, assim, particularmente obscura a
quem a l.
Quando passamos ao modo como so publicados os textos, chegamos
aos Dirios Oficiais, instrumentos necessrios de publicidade das informaes sobre
disposies normativas, mas certamente insuficientes para um efetivo conhecimento
por parte do pblico. De fato, os cidados deveriam saber que uma lei do seu
151

Lawrence Friedman, professor americano de Direito, especializado em Histria Legal da Amrica. Na


carreira, teve passagem por importantes escolas, como Stanford Law School, University of Chicago Law School
e Saint Louis University, entre outras.

140
interesse est publicada em determinado nmero do Dirio Oficial de modo a poder
procur-la e, ainda, de conseguir compreender o que diz o texto relacionado a ela.
Ainis sublinha como a publicao no Dirio Oficial pressupe um conhecimento
hipottico e virtual do direito escrito, sabendo-se que a mesma tiragem do peridico
oficial garante uma nica cpia para aproximadamente 2.800 habitantes152 e,
portanto, circula mais nos escritrios das instituies sem realmente atingir os
cidados. Aqui se encontra a finalidade da comunicao normativa: fazer com que a
informao das leis chegue ao cidado por meios de difuso mais oportunos e
acessveis e que o texto seja redigido de modo compreensvel e claro.
Segundo Franca Faccioli, este um dos mbitos da comunicao
pblica em maior desenvolvimento e a respeito do qual as instituies esto mais
empenhadas na Itlia. Isso se evidencia em dois momentos: a formao da
Comisso para o legal drafting, requerida pelo presidente da Cmara dos
Deputados Luciano Violante com o objetivo de chegar redao de textos jurdicos
compreensveis, e a realizao do projeto para a simplificao da linguagem
administrativa que produziu o Manual de estilo e tambm um software para a
redao da modulstica e dos textos administrativos.

4.2.2 A comunicao para promoo da imagem


Esta modalidade de comunicao tambm aparece com nomes
diferentes, de autor para autor, embora na essncia mantenha suas principais
caractersticas de conquistar confiana e aprovao dos cidados, seja para
angariar colaborao com aes do governo, seja para obteno de futuro sucesso
eleitoral.
Franca Faccioli afirma que a comunicao para a promoo da imagem
semelhante s polticas de construo da imagem da empresa adotadas no
mercado e reprova que tais campanhas no se deem conta da estreita relao que

152

O Dirio Oficial do Estado de So Paulo tem uma tiragem diria de 14.509 exemplares em cinco cadernos:
Executivo 1 para normas gerais e especficas do governo do Estado (4.677 exemplares), Executivo 2 para as
normas referentes ao funcionalismo pblico (2.170 exemplares), Cidade de So Paulo para as normas da Capital
(6.757 exemplares), Empresarial para normas e divulgaes organizacionais (885 exemplares) e OAB (20
exemplares). Na internet, o Dirio Oficial est disponvel para consultas gratuitas no endereo
www.imprensaoficial.com.br. A populao estimada do Estado, em janeiro de 2010, segundo o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), de 41.384.039 habitantes.

141
se deve haver entre aquilo que uma campanha de promoo de imagem de um
ente diz e aquilo que esse mesmo ente faz (2000, p. 54).
possvel que a autora se refira a uma publicidade como aquela
diuturnamente veiculada nos meios de massa do Brasil, exaltando feitos
governamentais (federais, estaduais e municipais) e que consome a maior parte das
verbas empregadas em comunicao pelas instncias estatais. Para se ter uma
ideia, em 2008 o governo federal brasileiro empregou quase 2 bilhes de reais em
publicidade oficial, conforme reportagem da revista Meio e Mensagem (2009, p. 3233). Inclui-se, nesse valor, a veiculao de descobertas e implantaes da
Petrobras, empresa estatal que lidera o ranking das maiores do pas. A assinatura
dos comerciais de televiso e anncios nos meios impressos traz consigo o slogan
Brasil, um pas de todos, que vem marcando os anos de mandato de Lula, atual
presidente da Repblica.
Giovanna Gadotti153 considera que, mesmo quando se apresenta
aparentemente como atividade informativa, esta comunicao evidencia o nexo
entre o desenvolvimento das atividades de comunicao e as exigncias de
legitimao e de modernizao do poder pblico. Esse tipo de mensagem, portanto,
segundo a autora, no s informativo, mas tambm persuasivo, medida que
deve induzir o cidado a encontrar na norma publicada uma utilidade individual e
coletiva e, assim, a dispor-se colaborativamente nos contatos com a administrao
que comunica.
Por meio da atividade de promoo de imagem, o Estado visa a
conseguir consenso sobre a operao e sobre o seu papel desenvolvido nas
diversas esferas da vida pblica. Esse tipo de comunicao utiliza todas as tcnicas
da retrica colocadas em prtica pela publicidade comercial para informar de modo
persuasivo e envolver o pblico. Exemplos dessa comunicao, no Brasil, so as
campanhas de divulgao das obras do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC) do governo federal, com o slogan Brasil, um pas de todos, e as das obras
em diversos setores do governo do estado de So Paulo, que traz o slogan So
Paulo um estado cada vez melhor.
O portal da Secretaria de Comunicao (Secom) do governo federal do
Brasil traz no campo Publicidade o ttulo Campanhas de Publicidade Institucional. Ali
153

Giovanna Gadotti, professora e pesquisadora em Semitica na Comunicao Pblica e Institucional na


Universit degli Studi di Trento, Itlia.

142
esto listados e acessveis ao pblico os filmes de promoo de imagem veiculados
pela televiso desde 2003. Desde ento, 31 comerciais foram exibidos, destacando
os benefcios que as aes do governo trazem para o pas.
Giovanna Gadotti (1993) distingue outro tipo de promoo de imagem
da administrao pblica: aquele sobre os prprios servios, sobre a sua fruio,
sobre o seu funcionamento. Esse tipo de comunicao visa a incrementar o uso dos
servios pblicos por meio da exposio das possibilidades e das vantagens que
oferecem. Nesse sentido, confunde-se ou se sobrepe a outras dimenses da
comunicao estatal, como a de servio e a de cidadania.
Mesmo destacando a validade das tcnicas publicitrias para a
realizao de momentos de comunicao entre o Estado, suas administraes e os
cidados para contribuir para um processo de crescimento civil e social, alguns
autores ressaltam como o recurso da publicidade, se usado impropriamente, podem
acabar em resultados negativos, que, em lugar de desenvolver tais processos,
podem bloque-los. Gadotti entende que o risco principal o uso instrumental da
publicidade por parte dos entes pblicos para mascarar as prprias inobservncias e
os atrasos; notvel como este modo de proceder produz o efeito bumerangue,
medida que suscita nos cidados expectativas superiores ao que de fato pode
oferecer. Outro risco usar a publicidade como finalidade em si mesma, separada
de um plano de marketing ou de um planejamento estratgico de comunicao.
Convm observar que a publicidade um dos braos da comunicao
pblica que, apesar de mais visvel, nem sempre mais til. Sua eficcia depender
do que se quiser comunicar, do pblico a que se destinar, do contexto no qual opera
e da sua relao com as outras modalidades de comunicao. Sua utilidade pode
ser muito limitada se representar somente uma iniciativa de difuso publicitria, nos
moldes comerciais.
Importa considerar, tambm, outras contribuies que o recurso da
publicidade pode dar ao setor pblico. Nesse sentido, Giovanna Gadotti prope um
caminho interessante, destacando quatro vantagens principais: 1. a grande
visibilidade; 2. a boa memorizao; 3. a fixao de smbolos eficazes; 4. a aquisio
de um espao autossugestivo de comunicao. A publicidade, de fato,
faz visvel a administrao pblica e ao que esta quer fazer
conhecer; ela recorre a frases breves e fceis de lembrar que
chamam a ateno e remetem imediatamente ao tema que se quer

143
tematizar. A publicidade, alm disso, serve-se de um universo retrico
capaz de criar smbolos eficazes e de fix-los na mente do
destinatrio. Enfim, ela oferece administrao a possibilidade de
tomar a palavra a respeito de determinadas questes sociais sem
submeter-se s regras do newsmaking e ao filtro do jornalista e de
constituir-se, portanto, um espao auto-gerido de livre comunicao
(GADOTTI, 1992, p. 84).

Para as finalidades da tese, a publicidade , provavelmente, o mais


eficiente meio para comunicar dados e fatos que sejam garantias de direitos. Para
tanto, necessrio um programa que no apenas promova os feitos e a imagem
estatais.

4.3 A comunicao poltica

Pesquisadores, analistas e consultores mencionam no s a


proximidade como a relao entre a comunicao poltica e a rea da comunicao
pblica. As concepes, porm, so divergentes. Rolando e Mancini pertencem ao
bloco que, considerando o objeto da comunicao pblica as tarefas de interesse
pblico, afirmam que esta compreende em seu interior tambm a comunicao
poltica e, em particular, a comunicao dos partidos polticos. Outros autores, como
Mazzoleni154, consideram a comunicao pblica como subrea, um brao da
comunicao poltica. Sob essa perspectiva, a comunicao pblica destinada a
tornar-se uma rea sempre mais importante na polis, uma vez que permite aos
pblicos poderes conseguir as prprias finalidades institucionais, colocando em
prtica estratgias comunicacionais e utilizando as novas tecnologias, com o intuito
de ativar um processo de interao entre instituies e cidados (FACCIOLI, 2000,
p. 38).
Apesar da inexistncia de uma definio unvoca de comunicao
poltica, opinio entre os estudiosos que ela se ocupa da relao entre o sistema
poltico, com particular ateno aos partidos polticos e competio eleitoral, e o
sistema das mdias e os cidados eleitores. Mazzoleni considera comunicao
poltica como a troca e o confronto dos contedos de interesse pblico-poltico

154

Gianpietro Mazzoleni, professor de Sociologia da Comunicao de Massa e de Comunicao Poltica na


Universit di Milano, Itlia.

144
produzidos pelo sistema poltico, pelo sistema das mdias e pelo cidado-eleitor
(1998, p. 61).
Sobre a centralidade assumida pelas mdias nas campanhas eleitorais,
Franca Faccioli rene autores e opinies que tratam da arena poltica, na qual as
mdias se colocam como os principais artfices da construo e da representao do
produto poltica:
Mario Morcellini evidencia como o elemento mais caracterstico desta
fase constitudo pela macia interveno das mdias de massa (em
particular, da TV), e pelo recurso aos mecanismos considerados
modernos e cientficos de espetacularizao das opinies por
meio da amplificao das pesquisas (Morcellini). Mario Livolsi
destaca como nas eleies de 1994 se verificou um entrelaamento
entre o protagonismo de lderes que tendem a personalizar o debate
poltico em detrimento dos contedos e um estilo televisivo baseado
no confronto, na espetacularizao e na dramatizao (Livolsi). As
mdias determinaram, assim, a cultura e os cdigos da comunicao
poltica e definiram tempos e as ocasies do debate poltico (Livolsi).
Sara Bentivegna sublinha como o sistema das mdias no se limita
mais a oferecer espaos e modalidades comunicativas em resposta
s demandas provenientes do sistema poltico, mas elabora modelos
comunicativos aos quais os atores polticos se adequam (Bentivegna)
(FACCIOLI, 2000, p. 48).

Os meios de comunicao de massa constituem, ao que tudo indica, a


instituio que elaborou uma lgica prpria de interpretao dos acontecimentos e
cuja postura de competio no processo de construo social da realidade, com as
lgicas das outras instituies, em particular com aquelas do sistema poltico e,
dentro deste, com os partidos. Tambm a os estudiosos no so unnimes: alguns
acreditam que j exista uma midiatizao de massa da esfera pblica, outros
consideram que a lgica dos meios de massa seja s mais uma entre outras.
Faccioli observa que a comunicao poltica se volta ao cidado na sua veste de
eleitor e se move na dimenso da polarizao entre disputas e temas com posies
contrapostas. O carter de controvrsia oferecido pela mdia , ainda mais, solicitado
pela representao do sistema poltico: o conflito faz notcia muito mais que o acordo
e constitui um dos aspectos da espetacularizao da arena poltica.
Essa natureza de confronto geralmente mais enfatizada nos perodos
das campanhas eleitorais, mas est presente tambm no cotidiano das polticas de
governo, no qual frequentemente a informao cede lugar representao do jogo
das diversas foras em campo, jogo tornado mais expressivo pela polarizao do
conflito entre algumas coalizes e no mais entre tantos partidos, polarizao que

145
facilita o relato da poltica como confronto entre personagens os lderes das
diversas coalizes.
Srgio Costa, ao analisar aspectos da relao entre a comunicao
poltica e a mdia, afirma que a opinio pblica constituda pela ao dos diferentes
atores sociais e no assume, imediatamente, a forma de decises polticas. Essa
converso, diz ele,
ocorre conforme um modelo de dois nveis que descreve o policy
process. No primeiro estgio, verifica-se a formulao pblica a
apresentao de posicionamentos acerca de determinado
problema.[...] Somente quando a questo tematizada assimilada
pelo sistema poltico segundo estgio que ela pode
transformar-se numa deciso concreta (2002, p. 17).

Desse modo e na contramo dos interesses da mdia, o governo


procura assumir o tratamento dos problemas cujas solues encontrem a aceitao
mais ampla possvel, evitando questes controversas. Nessa medida, o governo
ao mesmo tempo destinatrio e coformador ativo da esfera pblica, estimulando a
discusso daqueles problemas que revelem boas perspectivas de carreira dos
temas que sejam potencialmente conflitivos ou cujo tratamento ameace os
interesses polticos estabelecidos. o caso da insistncia dos mandatrios do
legislativo brasileiro na instalao de comisses parlamentares de inqurito (CPIs) e
seu prolongamento no tempo: rendem manchetes nos noticirios durante semanas e
at meses.
Considerando as caractersticas das demais reas da comunicao
pblica, a comunicao poltica pode ser entendida como tendo por objeto temas de
interesse geral, mas tambm de carter privado, particular dos partidos polticos e de
outras instituies, tanto privadas, quanto pblicas. Essa definio, que encontra
concordncia na maior parte dos estudiosos, caracteriza os cidados como sujeitos
de comunicao poltica em sua veste de cidados eleitores e no tanto usurios de
servios pblicos, como no caso da comunicao das instituies pblicas.
A nosso ver, a comunicao poltica uma vertente da comunicao
pblica. Quando um governo sempre visto como o brao material do Estado
abstrato publica uma informao ou a disponibilidade de um servio que garante
um direito fundamental, no necessariamente executa um ato poltico, mas jurdico
(princpio da legalidade). Tambm no necessariamente deseja persuadir as

146
audincias a tomar atitudes ou adotar alguma conduta ou, ainda, dispensar apoio
poltico administrao sob seu mandato.
4.4 Comunicao social
Esta dimenso da comunicao pblica, preconizada por Mancini,
apresenta como principal caracterstica a presena no s de atores estatais, mas
tambm privados, envolvidos em questes de interesse recproco, quer na obteno
de vantagens particulares e organizacionais, quer na consecuo de aes afeitas
fundamentalmente sociedade como ente coletivo.

4.4.1 A comunicao social fraterna


A expresso comunicao social tem origem no Conclio Ecumnico
Vaticano II, ocorrido nos anos 1960, ocasio em que a Igreja Catlica elaborou o
documento Decreto Inter mirifica, visando principalmente situar as normas eclesiais
no concernente aos meios de comunicao. No trecho introdutrio, diz que
Entre as admirveis invenes da tcnica, que de modo particular nos
tempos atuais, com o auxlio de Deus, o engenho humano extraiu das
coisas criadas, a me-igreja, com especial solicitude, aceita e faz
progredir aquelas que de preferncia se referem ao esprito humano,
que rasgaram caminhos novos na comunicao fcil de toda sorte de
informaes, pensamentos e determinaes da vontade. Dentre estas
invenes, porm, destacam-se aqueles meios que por sua natureza
so capazes de atingir e movimentar no s os indivduos, mas as
prprias multides e a sociedade humana inteira, como a imprensa, o
cinema, o rdio, a televiso e outros deste gnero, que por isto
mesmo podem ser chamados com razo de instrumentos de
comunicao social (Documentos Pontifcios, p. 145, apud KUNSCH,
1997, p. 67).

O sentido estrito contido no documento eclesial no se manteve


intacto, mas a expresso continuou sendo empregada em instituies estatais e
organizaes privadas, do mercado e do terceiro setor. O invlucro coletivista e
fraternal no resistiu s adaptaes da comunicao institucional privada, mas parte
desse esprito comunitrio resgatada em algumas abordagens da comunicao
pblica.
A comunicao social tem como hiptese tratar do mesmo mbito da
comunicao de solidariedade social da rea no lucrativa, ou seja, os grandes

147
temas sociais a respeito dos quais necessrio sensibilizar a opinio pblica, a
respeito do papel dos atores e aos objetivos que se quer atingir. Tais temas so
promovidos pelas instituies do Estado que se propem a dar elementos de
conhecimento e conscientizao aos cidados em relao aos problemas de
interesse coletivo, tambm na perspectiva de convenc-los a mudar seu
comportamento (FACCIOLI, 2000, p. 54).
Entre os filmes elaborados e exibidos pela Secom, o intitulado
Lgrimas convoca o pblico a procurar bens culturais roubados. O texto, coberto
por imagens de peas da arte sacra brasileira, diz:
Quando um bem cultural roubado, perdemos parte importante da
nossa identidade e da nossa histria. Proteja o patrimnio cultural
brasileiro. Veja no site do IPHAN a lista e as fotos dos bens
procurados. Comprar e vender peas de arte ou antiguidades
roubadas crime. Governo Federal. Brasil, um pas de todos.
(http://www.youtube.com/watch?v=LvfchiSiQTA&feature=player_emb
edded).

Outro exemplo, a campanha Disque 100, assinada pela Secretaria


Nacional dos Direitos Humanos, em cujo comercial aparecem partes dos rostos de
crianas e adolescentes, trazendo ao fundo a locuo:
Hoje, no Brasil, milhares de crianas e adolescentes sofrem violncia
sexual. E para mudar esta realidade s preciso uma coisa: atitude.
Denunciar o abuso e a explorao sexual contra crianas e
adolescentes simples: ligue 100. A ligao gratuita e pode ser
feita das 8 s 22 horas. Sem o seu apoio no existe proteo.
Denuncie, ligue 100.
Brasil: quem ama, protege.
Secretaria Nacional dos Direitos Humanos
Brasil, um pas de todos.
Governo Federal.
(http://www.youtube.com/watch?v=aZ0cHFPP_kE&feature=player_em
bedded)

Nestas duas situaes, realizam-se a informao sobre temas sociais


que requerem soluo, a necessidade de envolvimento da sociedade e os canais
disponveis para a colaborao em ambos os casos, denncias.

148
4.4.2 A comunicao de servio
A comunicao de servio, assim nomeada por Gregorio Arena,
tambm aparece em Stefano Rolando, em Franca Faccioli, em Roberto Grandi, em
Paolo Mancini, em Alessandro Rovinetti e em outros autores, nem sempre com a
mesma nomenclatura, mas com definies muito prximas, quando no idnticas.
Trata-se de uma modalidade direcionada a informar os cidados sobre as diversas
formas de funcionamento das reparties pblicas, suas normas aplicadas, as
prestaes (de servio) oferecidas (ARENA, 1999, p. 20). O carter desta classe de
informao se apresenta sob dois aspectos: so informaes que, em si, constituem
j um servio ao cidado e, ao mesmo tempo, parte integrante do servio oferecido
pela administrao. No primeiro caso, poderamos afirmar que um dever da
administrao fornecer aos cidados informaes, as mais claras e compreensveis
possveis, sobre regras referentes prpria atividade: responsabilidade da
administrao no s fornecer o servio, mas tambm fornecer instrues para o
uso deste servio, sem dar por certo, como normalmente ocorre, que o cidado deva
j ter conhecimento sobre as regras (Idem, p. 20). No segundo caso de
comunicaes que so parte integrante do servio oferecido pela administrao ,
deve-se sublinhar como se trata de comunicaes que incidem sobre a qualidade do
prprio servio, condicionando suas modalidades de utilizao e a percepo do
servio obtido por parte dos interessados.
provvel que o posicionamento de Arena encontre eco nas
administraes pblicas de pases europeus ou outros em que a sociedade possua
instncias e mecanismos de participao e reivindicao dos servios a que tem
direito. Na maioria dos pases da Amrica do Sul, inclusive no Brasil, a maior parte
das pessoas desconhece no apenas o rol dos servios ofertados, mas tambm a
tramitao que se deve cumprir para ter acesso a eles. De modo geral, o cidado
no tem sequer conscincia do seu direito aos servios. Para Anna Maria Campos,
isso ocorre porque
a burocracia pblica no Brasil opera sob um nvel mnimo de presso
das clientelas, concebidas como objeto do governo e subordinadas s
organizaes pblicas. Muito poucos so os que tm seus interesses
representados nos rgos do governo (os economicamente mais
fortes). De modo geral, os grupos sem poder (as classes mdia e
baixa) no tm acesso nem tomada de decises, nem participam da
avaliao de uma instituio pblica.

149
Porque as clientelas so vistas como tuteladas, os servios pblicos
so prestados como se fossem caridade pblica. Em muitos casos, os
prprios clientes encaram esses servios como ddivas e se sentem
na obrigao de retribu-los (1990).

De fato, essa comunicao, tambm chamada de comunicao de


utilidade pblica, caracteriza-se pela especfica dimenso de servio que subtende
a articulao dessa dimenso, mesmo sendo inegvel que a funo de utilidade
esteja presente em todas as outras tipologias. Entram novamente nessa dimenso
todos aqueles instrumentos informativos que cada administrao pode predispor
para orientar melhor o cidado no labirinto dos servios, como uma sinalizao clara,
os guias dos servios, os nmeros de telefone teis, os totens, os sites, os vdeos
etc.
Gregorio Arena ressalta dois aspectos importantes. Em primeira
instncia, lembra que aumentar o conhecimento dos cidados a respeito das
caractersticas da atividade administrativa significa diminuir os riscos que podem ser
verificados devidos falta de informao. O autor destaca, ainda, que as
modalidades com as quais as administraes comunicam os servios constituem um
indicador significativo da ateno que elas destinam ao cidado, na medida em que
comunicam em primeiro lugar por meio do seu prprio comportamento. Comunicam,
por meio de modalidades de divulgao dos prprios servios, de atitudes dos
encarregados em contato direto com o pblico, o ambiente das reparties e, em
geral, o modo de ser e de representar das administraes frente aos cidados. Uma
vez que tambm as modalidades de comunicao concretizam-se em um
comportamento, explica-se porque na comunicao de servio importante no
somente aquilo que uma administrao faz, mas tambm como o faz, com qual
tenso e ateno em relao aos cidados (2004, p. 63).
Convm lembrar, aqui, o papel determinante que desenvolve o
funcionalismo pblico por meio da comunicao interpessoal. esta a modalidade
de relao qual os cidados sempre foram habituados e parte integrante do
servio. O balco de informaes do posto de sade ou o atendimento telefnico de
um departamento o carto de visita que a administrao apresenta ao cidado que
busca seu direito ao servio. A comunicao interna tem, a, papel preponderante
para garantir que o contato se realize com preciso, respeito e gentileza.

150
4.4.3 A comunicao de responsabilidade social
A comunicao de responsabilidade social pode ser equiparada que
Kotler define como marketing societal, distinguindo-o do marketing social. Mancini
(2008, p. 203) menciona que, no esquema grfico adaptado por Ware, a
comunicao de responsabilidade social provm das organizaes alocadas no
quadrante embaixo e direita do esquema, aquele em que so includas empresas
privadas e pblicas financiadas por meio da venda de produtos e servios. Nesse
sentido, a comunicao de responsabilidade social pode envolver, tambm, os casos
considerados ambguos, com base no esquema interpretativo utilizado, da empresa
privada voltada produo de lucro, que intervm sobre temas de interesse geral. E,
de fato, se definir comunicao de responsabilidade social aquela que promove os
interesses de uma empresa ou de um ente, associando-a defesa do bem-estar do
consumidor/usurio e, mais geralmente, de toda a comunidade. Tambm essa forma
de comunicao pode se sobrepor a outras, j vistas anteriormente, e pode articularse no seu interior de forma mais especfica.
No h dvida de que nos ltimos anos se tem verificado na sociedade
uma grande mudana cultural e de costumes, originando uma sempre maior
conscincia a respeito das questes de interesse geral, que at agora no tinham
recebido a inteno adequada. Basta pensar nos problemas ambientais como, em
torno disso, esteja nascendo um interesse e uma mobilizao anteriormente
desconhecida. Isso verdade tambm para muitos outros temas como a sade, a
defesa das minorias etc. Essa mudana na sensibilidade social e cultural traz
consigo o risco de um contraste, explcito ou latente, entre interesses comerciais
privados e o respeito de critrios mais gerais e parmetros de interesse coletivo.
Muitas instituies pblicas ou empresas privadas tm investido na defesa e na
promoo dos temas e valores de interesse geral tambm em funo dos seus
prprios interesses. No entanto, dadas as controvrsias que envolvem o tema e as
dificuldades na mensurao de aspectos imateriais, ainda no possvel avaliar, de
fato, o real significado das aes dessas companhias.
Nesse sentido, pode-se prever na comunicao da responsabilidade
social o caso de uma organizao que identifique o prprio produto com a
promoo do interesse geral. A comunicao de servio pblico deste tipo: as
agendas que orientam os servios pblicos, os transportes, a sade etc., promovem

151
simultaneamente o prprio produto e a prpria imagem da instituio que age no
pleno respeito da responsabilidade coletiva que compete a eles.
Conforme Mancini, , portanto, sempre mais frequente o caso de
agendas privadas que tendem a promover os prprios produtos identificando-os ou
cercando de evidenciar onde e como esses possam identificar-se com o interesse da
coletividade (2008, p. 203). Em alguns casos, as aes atuam como recurso
instrumental desse tipo de comunicao, em outros so ponto central da prpria
estratgia comunicativa. Empresas brasileiras como a Natura e o Banco Real
ostentam, h anos, bandeiras voltadas ao interesse geral que, certamente, revertem
em bons conceitos institucionais. Ambas focaram sua contribuio nas causas
ambientais, hoje com grande destaque no debate mundial. A Natura divulga
enfaticamente seu papel social na adoo de uma poltica de aquisio apenas de
matria-prima obtida em fontes sustentveis colher a castanha sem derrubar a
castanheira. Com isso, contribui socialmente com comunidades como os chamados
povos da floresta155, gerando renda e melhor qualidade de vida ao adquirir os
produtos extrados da natureza por essas pessoas. At ser comprado pelo grupo
Santander, o Banco Real vinha fazendo histria com adoo e divulgao de
medidas bastante simples mas exemplares de contribuio ambiental e social,
como a emisso de extratos bancrios impressos em papel reciclado um
diferencial notvel at na identidade visual de seus papis , bastante elogiada pela
sua prpria clientela e at por no clientes que tomassem conhecimento dessa
ao. A reciclagem d emprego a quem recolhe o papel usado, ao intermedirio e,
alm disso, atende ao interesse geral ao cuidar do ambiente dando destino ao lixo e
evitando a derrubada de mais rvores.
Roberto Grandi tambm trata desta modalidade, mas com algumas
diferenas: o nome comunicao de solidariedade social e o ponto de apoio
terico o marketing. Para o autor,
O incremento deste tipo de comunicao pblica funo
direta do aumento, tambm na Itlia, de sujeitos no pblicos
que se ativam para o alcance de objetivos de interesse geral.
Como j lembramos, estes sujeitos compreendem: o
associacionismo cvico que demanda o reconhecimento de
novos direitos, e que pertence, em grande parte, ao
155

Povos da floresta o nome do grupo de ribeirinhos, indgenas e moradores das reas de preservao da
Amaznia acreana, outrora liderados por Chico Mendes, que defendem e praticam a explorao das riquezas da
floresta sem interferncia nos ecossistemas locais.

152
associacionismo no lucrativo, e os single issue movements
156
de nosso pas (2002, p. 61).

Esses atores realizam campanhas de solidariedade social, adaptando


princpios do marketing e da publicidade comercial que deram lugar ao marketing de
solidariedade social e publicidade de solidariedade social que Grandi desconstruiu
e reprops, deixando claros os componentes:

o tipo de oferta: o objeto principal de troca implicado nestes tipos de


campanhas constitudo por idias, mais do que bens tangveis e servios.
Quando estes ltimos so promovidos neste tipo de campanha, so colocados
em posio subordinada em relao s idias (Idem, p. 62). O objeto da troca
as ideias possui como base valores, atitudes e comportamentos que se
tornaro causas sociais no momento em que se difundirem a ponto de tornaremse temas de relevncia coletiva;

o carter da oferta: os temas abordados nessas campanhas, segundo Grandi,


devem revestir-se de um carter no controverso.157 Esta comunicao se
diferencia da poltica e daquelas de organizaes sem fins lucrativos tout court
que, muitas vezes, propem tambm uma oferta de ideias , uma vez que
estas ltimas confrontam-se com temas absolutamente controversos e, no caso
da comunicao poltica, so promovidas tambm por partidos e candidatos: um
tipo de oferta estranha comunicao de solidariedade social (Idem, p. 65).
Finalmente, Grandi questiona o processo de avaliao de resultados dessas
campanhas porque frequentemente fica limitado aos efeitos em perodos muito
breves, s vezes positivos, e no considera seus efeitos em longo e mdio
prazos, s vezes negativos.

a finalidade da oferta: a soluo de problemas de interesse geral e coletivo,


obtida por meio de mudanas de atitudes e comportamentos de indivduos ou de

156

Nosso pas, no caso, a Itlia, a que o autor se refere no texto.


A caracterizao de uma metodologia para chegar a determinar o que no controverso ainda gera diversas
controvrsias entre os pesquisadores: no h acordo sobre o assunto. Tamborini (1992, p. 140-145) lista algumas
opinies que ilustram de maneira mais clara o debate que esta temtica suscita. Alguns estudiosos (McGUIRRE,
1989; KOTLER, ROBERTO, 1980), por exemplo, sublinharam como necessrio incluir avaliaes ticas
desde a fase inicial de elaborao tambm para este tipo de comunicao, a qual sempre atribuda uma precisa
responsabilidade social. Outros, como Salmon (1989), sustentam com fora que tambm as campanhas de
solidariedade social, enquanto estimuladas por um ponto de vista especfico, no conseguem subtrair-se de uma
promoo de atitudes e comportamentos caracterizados por valores particulares. Muitas vezes se sustenta
trata-se de campanhas que se propem mais a modificar comportamentos que delinear suas razes dentro do
mesmo sistema social. Ao ver de Wallak (1989) e French, prevalece, algumas vezes, uma tendncia a culpar os
indivduos, interpretando os problemas sociais como se fossem problemas individuais (GRANDI, 2002).
157

153
especficos segmentos de populao, o objetivo que distingue essas
campanhas de outras que podem parecer similares, medida que so
promovidas tambm por associaes sem fins lucrativos, porm, de temas
controversos. Nos casos de campanha de solidariedade social em defesa da
sade, como contra o fumo ou a favor do uso de capacetes e de cintos de
segurana, o interesse individual se encontra sempre conectado ao interesse
coletivo; em outras campanhas, como naquelas contra a poluio ou a favor da
economia energtica, dirige-se aos indivduos fazendo diretamente apelo aos
benefcios sociais que podem derivar de mudanas individuais (GRANDI, 2002,
p. 85-86).
Como as outras formas de comunicao pblica, tambm a
comunicao de responsabilidade social, mesmo tendo como finalidade o lucro de
uma parte, contribui para determinar os temas e valores de interesse geral
desempenhando uma funo integrativa nas relaes de toda a comunidade.

4.4.4 A comunicao das instituies quase pblicas


Alm dos partidos polticos, existem outras organizaes de carter
semipblico, no destinadas obteno do lucro, que intervm sob argumentos de
interesse geral, com carter prevalentemente controverso. Praticam estratgias de
comunicao com funes de integrao simblica. Defendem e promovem de fato
interesses e pontos de vista que encontram resistncia e oposies; sua tentativa
universalizar-se fazendo transformar interesses de toda a comunidade.
Segundo Mancini (2008, p. 206), essas organizaes no agem
diretamente sobre o mercado. No vendem produtos nem assumem diretamente
decises normativas e legislativas. Suas aes tm, no entanto, efeitos indiretos
sobre estes planos: influenciam a esfera poltica construindo consenso em torno de
suas ideias e atividades. Sindicatos, algumas organizaes econmicas (como as
Federaes da Indstria e do Comrcio) e algumas religies (como a catlica, na
Itlia) apresentam essas caractersticas. No Brasil, um exemplo recente a
discusso em torno da legalizao do aborto: o assunto circula no meio legislativo h
mais de dez anos, mas, sob forte presso contrria, das religies crists, no
conseguiu, at agora, a aprovao defendida por outros grupos sociais. Tambm as

154
propostas de mudana na Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) em nada
progrediram porque contam com a inegocivel discordncia das centrais sindicais de
trabalhadores. E o projeto de lei para regulamentao da atividade de lobby,
proposto em 1984 por Marco Maciel, at agora no entrou em discusso e votao,
premido pelas presses de empresas e lobistas.
Essas organizaes tm praticado uma comunicao pblica no
destinada exclusivamente aos seus afiliados, apresentando sociedade temas de
interesse geral, sim, mas bastante controversos. Esse primado das organizaes
empreendedoras

lucrativas

tem

apresentado

notveis

desdobramentos;

as

companhias atentam cada vez mais sobre o modo como seu ambiente externo
percebe suas aes comunicativas e de que maneira a comunicao de carter
simblico pode influenciar o comportamento do consumidor. O livro de Ferdinando
Fasce158, La democrazia degli affari, explica muito bem como nasceram, nos
Estados Unidos, as relaes pblicas como instrumento de influncia e de controle
sobre o ambiente externo a respeito desta agenda (2000).
Mais do que as organizaes empreendedoras, a evoluo dos
sindicatos um exemplo das transformaes sob sua interferncia, a partir da
metade dos anos 1970 na sociedade, em geral, e no campo da comunicao, em
particular. Mancini faz uma anlise do movimento sindical italiano, que muito se
assemelha ao ocorrido na Amrica Latina no mesmo perodo. O autor sistematiza o
movimento de comunicao sindical em duas fases temporais distintas: a primeira,
que pode ser definida como a fase da politizao da comunicao, e a seguinte, da
aproximao profissional. No primeiro caso, os sindicatos exasperam o carter
poltico do tema da comunicao, transformando-a em elemento e oportunidade de
luta. No segundo caso, prevalece, ao contrrio, um foco mais voltado ao
desenvolvimento da profissionalizao e de novas competncias, acompanhando a
mudana do clima social e poltico subsequente (2008, p. 209).
O fato que a comunicao pblica dos sindicatos alcanou, a partir
daqueles movimentos, aspectos significativos do interesse geral, modificando a
plataforma de relacionamento entre trabalhadores e empresas, trabalhadores e
Estado, tudo como resultado da amplificao das lutas proporcionada pela difuso
das ideias e aes sindicais nos meios de comunicao de massa.
158

Ferdinando Fasce, professor de Histria Moderna e Contempornea e Histria da Amrica do Norte na


Universit di Genova, Itlia.

155
Entre as organizaes quase pblicas que hoje exibem suas
plataformas e divulgam aes, praticando sem dvida uma comunicao de
interesse geral, esto aquelas do terceiro setor. Partindo da atualidade dos temas
que abordam e do espao a elas dispensado pela mdia, denunciam, sugerem,
reivindicam solues sobre assuntos do interesse de todos. Um exemplo
mundialmente conhecido o Greenpeace, movimento ambientalista que, com
incurses cinematogrficas em inmeras situaes, chama a ateno da mdia e das
sociedades para a degradao do planeta um desrespeito indubitvel a direitos
difusos essenciais manuteno da vida e da sade das pessoas.
4.5 Outras propostas de dimenses da comunicao pblica
Alm das dimenses sistematizadas por Paolo Mancini, outras no
menos importantes merecem meno por carregarem no seu interior fundamentos
do Estado democrtico de direito.
Uma delas a comunicao administrativa159, tambm chamada por
Arena de comunicao de cidadania, tida pelo autor como a mais significativa
para os fins da realizao do modelo de administrao compartilhada. Esta
comunicao se diferencia das demais porque tem como objetivo no regular
relaes jurdicas ou informar acerca de um fato da vida cotidiana, mas para resolver
um problema de interesse geral. Ainda segundo Arena, a definio de comunicao
administrativa destaca o fato de ela ser um instrumento por meio do qual o rgo
pblico pode administrar convencendo, enquanto a definio de comunicao de
cidadania enfatiza, principalmente, o fato de que, por meio desse tipo de
comunicao, a administrao se reporta no aos usurios, nem aos clientes, mas
aos cidados, a sujeitos que enquanto membros de uma comunidade so tambm
titulares de direitos e deveres, entre os quais aquele de contribuir, nos limites da
prpria possibilidade, soluo de problemas de interesse geral (2004, p. 21).
Exemplos de problemas de interesse geral que Arena caracteriza como
solucionveis somente de forma conjunta so aqueles que dizem respeito tutela
ambiental, sanidade, previdncia, instruo, ocupao, segurana viria,
159

O enfoque de comunicao administrativa desses autores italianos difere profundamente do de outros


estudiosos, como Otvio Freire (2009), que apresenta uma perspectiva empresarial em que a comunicao
concebida como instrumento a servio da produtividade, da harmonizao interna para a eficcia dos programas
empresariais.

156
ordem pblica, ao escoamento do lixo, mobilidade de pessoas e de mercadorias.
Trata-se de problemas de sistema, na medida em que se referem ao sistema em seu
complexo e no so solucionveis seno por meio do esforo conjunto de mais
sujeitos concretos que do lugar a um sujeito coletivo abstrato: O papel essencial
da administrao [...] consiste no tanto em resolver diretamente o problema, quanto
em mobilizar os recursos pblicos e privados necessrios para faz-lo [...]
desenvolvendo aquilo que o papel de empreendimento das capacidades existentes
na sociedade (Idem, p. 22).
No Brasil acompanhamos uma situao exemplar de problema com
essas caractersticas: a dengue. A primeira ao para desencadear um combate
efetivo doena deve partir, sem dvida alguma, do poder pblico, anunciando a
existncia do mal, descrevendo seus sintomas e condutas para preveno ou, na
pior hiptese, aonde e como buscar atendimento mdico. Simultaneamente, porm,
precisa convencer a populao a colaborar no combate ao transmissor, que se
reproduz principalmente em recipientes que armazenam gua limpa, em residncias,
empresas, terrenos baldios etc., sem o que quaisquer tentativas solitrias do poder
pblico estaro fadadas ao fracasso.
Outra dimenso de comunicao pblica a chamada comunicao
da esfera pblica. A divulgao das decises e das aes administrativas e
polticas, segundo Stefano Rolando, so um dever das instituies, que so
obrigadas a garantir informaes corretas, objetivas e completas. De outra parte,
esta divulgao uma oportunidade para as organizaes do terceiro setor, na
medida em que garante sua visibilidade e legitimao, oportunidade que pode se
mover fora de regras e controles especficos, aos quais as administraes pblicas
devem responder. Essas organizaes materializam, hoje, aquela esfera pblica de
Habermas. Por isso, no se pode falar de comunicao que se move na perspectiva
do interesse geral sem considerar esses sujeitos associativos, tendo em conta o seu
papel inovativo e promocional desenvolvido em relao s instituies pblicas.
Rolando entende que as associaes so um dos atores mais vivazes da arena
pblica e, tambm, parceiras das administraes para a realizao de iniciativas e
de intervenes que visam o interesse comum. Faccioli concorda e acrescenta:
desejvel que esta parceria entre sujeitos pblicos e sujeitos privados da rea non
profit se difunda ulteriormente no sentido de que essa possa realizar uma efetiva

157
ampliao da democracia, dentro de um quadro de respeito e de tutela aos direitos e
s garantias (2002, p. 43).
Parece, sob este ponto de vista, mais oportuno falar de comunicao
pblica do que de comunicao institucional ou de interesse geral, medida que
justamente a dimenso da esfera pblica aquela que mais pertence e deve ser, ao
mesmo tempo, objeto e fim de suas mensagens. Embora a definio de esfera
pblica seja tarefa complicada (conforme abordamos no Captulo 2), podemos
adotar a anlise de Ota De Leonardis160 (1998) ao dizer que o significado de
pblico compreende aquilo que de pertinncia do Estado e aquilo que entra na
esfera de visibilidade social, tornando matria do discurso pblico sobre fins e
valores coletivos, trmites do reconhecimento intersubjetivo e plural de problemas e
solues.
Nesse contexto, a comunicao pblica o cenrio e o instrumento
que permite aos diversos atores que intervm na esfera pblica relacionar-se,
confrontar pontos de vista e valores para concorrer ao objetivo comum de realizar o
interesse da coletividade. Esta comunicao , ento, constituda por um conjunto
de processos que contribuem para valorizar a esfera pblica, levando interao
seus diversos atores, ativando relaes e trocas. Essa dimenso ocupa-se,
finalmente, de ativar a relao entre o Estado e os cidados, implementando um
processo de interao e de troca, prevendo a criao de espaos capazes de ouvir
os cidados e solicitar sua participao nas escolhas que orientam as polticas
pblicas.
4.6. Comunicao pblica e o edifcio de Rolando
O mais recente estudo publicado na Itlia vem assinado por Stefano
Rolando (2010a) e sustenta uma nova composio nas dimenses j abordadas de
comunicao pblica. Em entrevista que realizei com o autor em Milo, em
novembro de 2009, ele fez uma retrospectiva dos estudos que precederam a obra;
em 1987, quando iniciou o trabalho cientfico em comunicao pblica, procurou
isolar o Estado, os governos e suas funes, e sobre esse recorte passou s
reflexes algumas delas j mencionadas aqui.
160

Ota de Leonardis, professor de Sociologia dos Processos Culturais, dirige o Laboratrio de Sociologia da
Ao Pblica Sui Generis, na Universit di Milano Bicocca, Itlia.

158
Experincias de comunicao empresarial foram consideradas com
muitas reservas, na ocasio e por quase duas dcadas, embora algumas propostas
do universo privado tenham sido adaptadas atividade estatal. Nos ltimos cinco
anos, Rolando fez uma nova leitura da comunicao pblica, considerando ento os
emissores Estado, mercado, poltica, terceiro setor em relao ao receptor: ele
o mesmo personagem, mas alvo diverso conforme a origem da mensagem. Para o
mercado, consumidor; para o terceiro setor, assistido ou adepto colaborador;
para o Estado, tutelado; para a poltica, eleitor. Assim, mesmo que a
comunicao pblica se realize sempre com a participao desse personagem, ela
far parte desse sistema fragmentado. Aps o mapeamento da identidade de cada
rea, da natureza das suas aes, Rolando voltou-se novamente para a
comunicao pblica estatal, mas numa nova perspectiva.
Partindo desses pressupostos, o autor apresentou na conferncia
Comunicao Pblica: Interesses Pblicos e Privados (2010b) uma metfora que
resume parte do seu ltimo livro. Ele compara a comunicao pblica nos pases
com um edifcio de cinco andares, incluindo o trreo:
O trreo conhecido como acesso preliminar construdo para
desenvolver servios bsicos de comunicao, que podemos definir
como comunicao anagrfica (quem somos, aonde estamos,
nossas competncias). Tambm serve para regulamentar o direito de
acesso aos atos administrativos.
O primeiro andar conhecido como front line constitudo de
servios pontuais, como difuso de atos e normas. Tudo isso pode
ser feito tanto online quanto fisicamente.
O segundo andar constitudo pela dinmica das campanhas
(publicitrias e/ou jornalsticas) relacionadas aplicao das normas
e atuao das polticas pblicas, que devem ser amplamente
difundidas para a populao.
O terceiro andar est ligado democracia participativa, ou seja,
gesto processual do que deve ser debatido publicamente. O
cidado, por meio de formas associativas organizadas, deve interagir
sobre temas de interesse geral com as instituies antes da tomada
de deciso. Tal andar deve ser um espao para se desenvolver
diversas formas de comunicao social, poltica e administrativainstitucional.
O quarto andar, que existe especialmente em organizaes
privadas, constitudo pela gesto dinmica do patrimnio simblico
acumulado, ou seja, se refere ao relacionamento de cada instituio
com o territrio em que atua e s competncias organizacionais
(branding).

A tabela seguinte demonstra, alm dos estgios e da natureza da


comunicao pblica, o perfil profissional dos seus realizadores.

159
Tabela 3. Estgios da construo da comunicao pblica
ANDARES
4 ANDAR

3 ANDAR

ESTGIO DA
COMUNICAO
Branding:
Gesto dinmica do
patrimnio simblico
Democracia participativa:
gesto dos temas a serem
debatidos publicamente,
antes da tomada de deciso.
Comunicao social,
administrativa-institucional
e poltica

2 ANDAR

Campanhas de difuso
(normas e polticas pblicas)

1 ANDAR

Servios pontuais: difuso


de atos e normas

NATUREZA DA
COMUNICAO

Condies de
comunicao pblica
em que est inserida
uma sociedade, um
pas ou um territrio
para identificar o
relacionamento entre
agenda setting e
qualidade da relao
entre instituio e
sociedade civil

Organizao de
servios de base
TRREO

Servios bsicos de
comunicao

PROFISSIONAIS
ENVOLVIDOS
Profissionais estratgicos
de comunicao

Profissionais de
comunicao ligados s
cincias sociais e por
procedimentos da
democracia

Profissionais de
comunicao ligados
publicidade
Profissionais de
comunicao de servio
inseridos no meio digital
Jurdico-administrativos
no h profissionais de
comunicao

Fonte: Stefano Rolando, 2010 a.

Existem territrios, segundo Rolando, que sequer iniciaram a


construo do edifcio da comunicao pblica; alguns j esto construindo o trreo,
outros chegaram a construir o primeiro e o segundo andares e pouqussimos j
concluram a construo, chegando ao quarto andar.
4.7 Caminhos de um modelo sul-americano
Traar um modelo de comunicao pblica estatal para os pases sulamericanos implica considerar algumas caractersticas que nos diferenciam dos
pases europeus, em cujas realidades se baseiam os estudos apresentados neste
captulo.
O primeiro aspecto se refere aos abismos sociais, polticos e
econmicos entre os pases (entre si) e, dentro de cada um deles, entre as
diferentes classes sociais.161 Situaes de pobreza vm, geralmente, acompanhadas
da falta de condies dignas de vida (sem saneamento bsico, com moradias
161

Com exceo do Uruguai e, em parte, do Chile, que j atingiram um patamar social mais equilibrado, os
pases da Amrica do Sul ostentam grande concentrao de renda e qualidade de vida em cerca de 10% da
populao.

160
improvisadas e com pouca higiene, sem escolaridade, com alimentao insuficiente
e, no raro, deficiente) e, agravando o quadro, falta de informaes porque no
h acesso ou porque as informaes no so oferecidas ou porque, se oferecidas,
no so compreendidas pelas pessoas seja na interpretao da mensagem, seja
na valorao do seu contedo.
O segundo elemento a prpria organizao dos Estados. Para
fornecer informaes, necessrio que elas sejam acessveis e compreensveis,
antes

de

tudo,

ao

pblico

interno

os

prprios

agentes

pblicos

estatais/governamentais. No Brasil, muito comum encontrarmos cidados


queixosos de bater de porta em porta ou cansar do jogo de empurra quando da
procura de informaes sobre servios pblicos situaes que denunciam falhas
na comunicao processada no interior das instituies.
O terceiro ponto refere-se interferncia poltica de privilgios no
cotidiano do planejamento e da gesto dos rgos pblicos. No me refiro, nesse
caso, s plataformas polticas oferecidas pelos partidos em perodos eleitorais e
implementadas pelos mandatrios vencedores nos pleitos, mas s concesses a
interesses privados que resultam em prejuzos (em verbas e servios) para a
coletividade.
O objetivo do modelo percorrer o caminho que se inicia na
disseminao de informaes que sejam garantia de direitos constitucionais para
evoluir, como instrumento, at a realizao do exerccio pleno da democracia.
Evidentemente, sozinha a comunicao no capaz de implementar tal feito. Mas
tambm parece claro que, sem a comunicao, o exerccio da democracia no se
concretiza.
Toma-se como base o processo descrito no Captulo 3, que evolui
progressivamente at o compartilhamento. Entende-se que os nveis daquele
processo partem, necessariamente, de dados e informaes para galgar os
seguintes. A proposta envolve, ainda, aes administrativas no comunicacionais no
interior dos rgos pblicos, de modo a permitir viabilidade ao processo de
comunicao; e as dimenses de comunicao pblica mencionadas no presente
captulo.
O ponto de partida a localizao da Comunicao em posies
estratgicas no organograma da administrao do Estado, situando-se legal e
operacionalmente nos seus centros de deciso. A estrutura estatal e os modos de

161
gesto esto descritos na Constituio Federal e seu detalhamento encontra-se nas
constituies dos estados e nas leis orgnicas dos municpios. Estabelecida essa
premissa, os passos para a consecuo do modelo so os seguintes:
1) Definio

dos

critrios

orientadores

da

comunicao,

conforme

regulamentao de cada rgo envolvido, a partir dos organismos celulares,


os municpios.
2) Definio de misso, viso e valores de cada rgo de modo a pautarem as
aes de comunicao. Definem-se, aqui, as bases para as modalidades de
comunicao da instituio pblica e da comunicao social com suas
subdivises.
3) Deteco, no interior dos rgos pblicos:

de dados e informaes de interesse geral que sejam garantias de


direitos; como exemplo, dados e informaes relativos a doenas com
potencial epidmico que envolvem toda a populao;

de dados e informaes que sejam garantias de direitos, mas de interesse


especfico como exemplo, dados e informaes sobre prazos ou
mudanas

tributrias

para

pessoas

jurdicas,

que

envolvem

especificamente o meio empresarial;

dos meios disponveis para informar sociedade a existncia das


informaes a sociedade precisa saber que as informaes existem e
esto disponveis;

dos meios disponveis para os cidados acessarem as informaes


portais, bibliotecas, telefones, folhetos, balces de atendimento etc.

4) Apurao das demandas de informao e de comunicao em cada rgo


pblico, situando-as nas dimenses:

Divulgao de normas e leis;

Divulgao da estrutura, do funcionamento dos rgos pblicos e os


modos de acess-los;

Utilidade pblica emergencial;

Utilidade pblica permanente;

Promoo da imagem institucional;

Campanhas emergenciais.

162
5) Preparao do pblico interno (formao e reciclagem de funcionrios) para
implementao, gesto e avaliao das modalidades de elaborao, envio e
recepo das mensagens da comunicao estatal.
6) Elaborao de planejamento estratgico de comunicao por rea (Educao,
Abastecimento, Transportes etc.), a partir da esfera municipal, contemplando
a

necessidade

de

participao

dos

cidados

organizados

ou

individualmente na sua elaborao, implementao e avaliao.


7) Implementao do planejamento.
Cada uma das etapas acima pressupe desdobramentos conceituais e
operacionais, conforme a rea de atuao. importante ressaltar a existncia de
mltiplas interfaces entre os organismos estatais/governamentais que, certamente,
acarretam

necessidade

de

interseces

tambm

no

planejamento

da

comunicao. A rea da Sade no Brasil, por exemplo, tem como colaboradoras as


Foras Armadas, encarregadas de levar assistncia aos territrios de difcil acesso,
como a regio amaznica. Nos municpios, a rea de Educao mantm interfaces
com Abastecimento (merenda escolar), Sade (acompanhamento da sade bucal,
oftlmica etc. dos estudantes), Transporte (deslocamento de estudantes entre
residnciaescolaresidncia; faixas e sinalizao em locais de travessia de
pedestres prximos s escolas etc.), entre outras. Desse modo, uma campanha de
vacinao contra a poliomielite ou o incio do ano letivo escolar deve contemplar,
necessariamente, a incluso dos rgos colaboradores no planejamento, na
implementao e na avaliao de resultados da comunicao.
importante observar que, no Brasil, parte das informaes j
percorreu algumas ou todas as etapas e so disponibilizadas aos usurios no meio
digital; o caso, por exemplo, dos Departamentos de Trnsito (Detrans) de alguns
estados e da Polcia Federal, em cujos portais podem-se obter informaes sobre
servios diversos e agendar exames e atendimentos nesses casos, passando do
nvel informativo ao comunicacional. Em outros aspectos e/ou organismos, obter
uma informao bsica, simples, pode levar alguns dias, uma dezena de
telefonemas e uma sucesso de aborrecimentos bastante familiares populao
brasileira e frequentemente expostos nos meios de comunicao de massa.
Este panorama denuncia a falta de um planejamento da comunicao
estatal, cujas consequncias vo de pequenas e pontuais dificuldades at o

163
completo colapso da vida social, como ocorreu na cidade de So Paulo na ocasio
dos ataques do grupo criminoso Primeiro Comando da Capital (PCC).

164
CAPTULO 5. COMUNICAO ESTATAL: BRASIL, COLMBIA E VENEZUELA,
DAS RAZES S CONSTITUIES
A mudana (do Welfare Sate para Welfare Society ou Welfare
Community) que a sociedade civil vem experimentando nas democracias avanadas
no tem equivalncia na Amrica Latina, em geral. Isso se deve, em grande parte,
herana histrica de conquista violenta do continente e poltica de privilgios
instaurada nos perodos colonial, imperial e republicano, em que a sociedade civil
pouco pde contra o poder pblico, mesmo nos territrios em que j existiam os
imprios Inca, Asteca e Maia, cuja organizao social, poltica e administrativa era
bastante avanada.
Neste captulo apresentamos um traado histrico breve, porm capaz
de demonstrar como se compuseram as relaes de poder no Novo Mundo e de que
modo elas se refletem nas questes especficas da comunicao estatal.
Para maior clareza na exposio, abordamos, separadamente, a
Amrica de colonizao espanhola e a Amrica de colonizao portuguesa,
considerando como pressupostos:
1. Que o perfil das lutas sociais e dos quadros poltico e econmico
contemporneos possui, necessariamente, razes na histria dos
espaos estudados.
2. Interesses e poder (internacionais e continentais) constituem o
diapaso da histria, em todos os seus perodos, refletindo-se nas
composies polticas (durante toda a histria) e nas Cartas Magnas162
(ao trmino dos perodos coloniais) que positivaram as diretrizes
nacionais.
5.1 A histria, abrigo das razes sul-americanas
Vale relembrar, para melhor situar a contemporaneidade, o panorama
econmico dos perodos histricos do mundo ocidental devido ao forte vnculo que

162

O termo Carta Magna pretende, no presente contexto, referir-se ao documento que positiva as intenes de
um Estado sob forma de lei maior. Pode aparecer nominada como Constitucin Poltica, Constitucin
Bolivariana, Constituio Federal, dependendo do pas em que vigora.

165
tm na determinao das relaes entre o poder oficial e as populaes desses
pases, inclusive Brasil, Colmbia e Venezuela:

Pr-capitalismo (sculos XII-XV) trabalho assalariado no


generalizado; artesos so donos de suas oficinas, ferramentas e
matrias-primas;

Comercial (sculos XV-XVIII) inicia-se a implantao do trabalho


assalariado; comrcio se sobrepe s produes artesanal e
agrcola;

Industrial (sculos XVIII-XX) grandes indstrias se difundem; o


trabalho assalariado se generaliza; a produo a maior geradora
do acmulo de capital;

Financeiro (sculo XX-...) setores produtivos dependem dos


bancos, que podem ou no deter o controle acionrio de outras
atividades.

Foi no incio do perodo comercial tambm chamado por alguns


autores de capitalismo comercial que os europeus chegaram s Amricas,
abatidos por um sculo bastante crtico: o sistema feudal rura pela incapacidade de
acompanhar o desenvolvimento sociopoltico, tornando-se inadequado a partir do
momento em que no mais satisfazia as necessidades da civilizao europeia.
Barbeiro163 descreve bem o ambiente desolador do perodo dos
descobrimentos:
Ao mesmo tempo em que o capitalismo modificava a sociedade, era
por ela modificado. Havia um violento choque entre o velho e o novo
sistema. De um lado, a produo agrcola havia se estagnado. De
outro, escasseavam os alimentos nas cidades e no havia mercados
consumidores para o artesanato urbano. Tenses sociais apareciam
tambm nas cidades. [...] Fome, peste e guerra transformaram
totalmente a Europa, instaurando-se um clima de anarquia. As
cidades foram abandonadas; os campos no produziam o suficiente;
as rotas terrestres eram ainda mais inseguras; os camponeses
passaram a pilhar as caravanas e a queimar os castelos feudais. [...]
Os senhores feudais ressentiam-se da carncia de ouro, que escoava
para o Oriente para pagar os produtos importados, faltando moedas
para a maior circulao de mercadorias (1980, p. 22).

Neste contexto falimentar, a sada para a crise de crescimento e para a


gnese do capitalismo foi buscar novas fontes produtoras e consumidoras, capazes

163

Herdoto Barbeiro, historiador e jornalista, foi professor em cursos de diversos nveis, passando a dedicar-se,
a partir dos anos 1980, exclusivamente ao jornalismo.

166
de acelerar a circulao das mercadorias. com esse apetite que os ibricos
lanam-se ao mar, iniciando a era dos descobrimentos.
O cenrio econmico da Amrica recm-descoberta moldou-se, ento,
a partir das questes europeias no perodo. A guerra ocupava praticamente todos os
imigrantes; os lavradores que vieram encontraram um meio geogrfico hostil para
eles, sem as facilidades quanto aos recursos econmicos. A situao tornava-se
mais grave quando desmoronava a iluso de enriquecimento fcil, por meio da
direo pura e simples da empreitada, cujo trabalho rduo ficaria a cargo dos
naturais, os indgenas. Estes, porm, possuam um modo de vida consolidado, com
cultura e crenas prprias e sem qualquer identificao com as ambies de
acumulao mercantilistas e no aderiram voluntariamente ideia de trabalho do
homem branco. Afinal, na Amrica Espanhola, as populaes dominavam a
irrigao, a metalurgia do bronze, do ferro e do ouro e, ainda, um sistema de
contabilidade e mesmo de inscrio glfica muito prxima da escrita permitiam uma
forte estrutura poltica no Imprio asteca, entre os incas e os maias e talvez tambm
entre os chibchas da Colmbia (ROUQUI, 1991, p. 52). poca, estima-se a
existncia de 40 a 60 milhes de habitantes no continente latino-americano; no
mesmo perodo, o continente europeu somava 100 milhes de habitantes. Em 1650,
segundo alguns clculos, o conjunto do subcontinente, com todas as raas includas,
no tem mais de 12 milhes e 11 milhes de habitantes cem anos depois. Segundo
o autor, a brutal irrupo dos conquistadores espanhis, em particular, colocou em
questo novamente a ocupao do espao que provocou o desaparecimento de
parte dos habitantes primitivos [...], deslocou populaes para novos centros de
produo e criou uma srie de estabelecimentos porturios que os ligavam s
metrpoles e facilitavam a explorao do Novo Mundo.
Essa

devastao

demogrfica

confirma

as

informaes

dos

documentos e crnicas da poca:


A destruio das ndias denunciada pelo padre Las Casas
realmente ocorreu. No territrio da atual Colmbia, os quimbayas,
segundo os clculos de Juan Friede, passam de 15 mil a 69, entre
1539 e 1628. [...] A populao masculina teria, em certas zonas
andinas, diminudo 80%, em trinta anos. As causas dessa sangria
demogrfica so mltiplas; no se reduzem aos massacres da
invaso, mesmo que, em razo da superioridade dos armamentos
dos conquistadores, no tenham sido poucos nos primeiros decnios.
[...] Mas tal fenmeno tem causas mais profundas, mais duradouras e

167
irreversveis, que se ligam ao que foi chamado traumatismo da
164
conquista (ROUQUI , 1991, p. 53).

De fato, para as sociedades nativas e, principalmente as mais


organizadas e centralizadas, a ocupao europeia e a runa dos imprios com o
sentido religioso que os indgenas davam a esses acontecimentos, resultaram no
que Rouqui chama de desintegrao cultural: todos os sistemas de valores que
encerravam a vida cotidiana, tanto em matria poltica como moral e religiosa,
explodiram (Idem). Ao mesmo tempo, o alcoolismo; epidemias de gripe, rubola e
varola contra as quais aquelas populaes no tinham imunidade; o exlio para o
trabalho forado na agricultura e nas minas distantes do territrio original foram
fatores decisivos no quase extermnio dos povos autctones. Ainda mais devastador
foi o efeito moral da conquista sobre os nativos:
Condutas de desespero que iam at a recusa da vida foram por vezes
a nica resposta dos vencidos a suas novas condies de existncia
e ao desencanto com o mundo: automutilaes, suicdios coletivos
foram os trgicos meios de resistncia opostos ao trabalho forado e
temvel mita, a corvia nas minas de prata para a qual se
deportavam os ndios do Peru, a vrias centenas de quilmetros de
seu habitat tradicional (Idem).

Verificamos, ento, os primeiros passos da dominao do homem


europeu em terras latino-americanas. Mais adiante, o poder estar nas mos de
americanos natos, mas mantendo esse trao aristocrtico e excludente, semeado no
perodo colonial.
A administrao da Amrica deveria ficar a cargo de Colombo, que
tomara posse das regies em nome da coroa espanhola; tambm em seu nome
criou as primeiras instituies coloniais, em harmonia com a carta patente de 17 de
abril de 1492, que lhe conferia o ttulo de vice-rei. No entanto, a hereditariedade
que deveria ser da famlia Colombo lhe foi tirada porque no tinha se mostrado
altura da misso a ele conferida. Um novo desenho administrativo destitua Colombo
dos seus privilgios e se compunha de:
Governo da metrpole composto pelo rei, pelo Conselho das ndias
e pela Casa de Contratacin (Apndice B).

164

Alain Rouqui, cientista poltico, especialista na Amrica Latina contempornea, foi embaixador da Frana
no Brasil entre 2000 e 2003.

168
Governo das colnias (ou administrao local) composto por
empreendedores particulares, vice-reis, capites-gerais, audincias e
cabildos ou ayuntamientos (Apndice C).
No apogeu do mundo colonial, na Europa, o trabalho servil da Idade
Mdia j evolura para o labor assalariado e, nas terras colonizadas da Amrica,
ndios e negros escravizados e/ou subjugados constituam a mo de obra a servio
da metrpole e seus protegidos. No entanto, no final da Idade Moderna, em meados
do sculo XVIII, o mercantilismo foi substitudo pelo liberalismo econmico e o
quadro mundial passa a sofrer novas transformaes:

A burguesia se associa ao Estado (j que esta aliana interessava a


ambos).

O Estado vivia um perodo de centralizao monrquica e precisava


de capital para mant-lo e este capital vinha dos impostos
cobrados da burguesia.

A nobreza feudal, j em estado falimentar, teve sua sentena


definitiva de morte com o fortalecimento do Estado, estimulado pela
burguesia.

Passada essa fase, a burguesia acumulou grandes fortunas e


passou a reivindicar, tambm, o poder poltico.

A Europa em guerra, a navegao atlntica atacada diuturnamente por


piratas e corsrios165, os imprios ibricos maiores do que as metrpoles
conseguiam controlar levaram a uma nova estratgia. Mesmo em guerra pela posse
de territrios, Inglaterra, Frana, Espanha e Holanda desenvolveram uma nova
dinmica econmica na Amrica, como o estmulo ao crescimento da agricultura,
comrcio e indstria, o aparecimento e desenvolvimento de classes proprietrios
e no proprietrios competindo e conflitando entre si e a instituio do escravo
negro como propriedade mvel pessoal.
As colnias forneciam ouro, prata, madeira, peixes, artesanato, fumo,
anil, arroz, acar e a fora humana para o trabalho e os exrcitos locais. Alm
disso, eram excelentes mercados consumidores dos manufaturados as colnias
eram proibidas de produzir e trocar entre si, s podendo adquiri-los das metrpoles.
165

Alguns desses piratas e corsrios fizeram fama, no perodo, e passaram posteridade: Ribault (francs, atacou
a Carolina do Sul), Cavendish (ingls, atacou Santos, em 1591, queimando engenhos de acar), Lancaster
(ingls, atacou o Recife em 1595), Piet Heijin (holands, atacou e saqueou uma frota de prata em 1625,
enriquecendo a Companhia Holandesa das ndias Ocidentais).

169
O sistema colonial apoiou-se no monoplio e a burguesia ditava as
regras do comrcio, obtendo lucros impressionantes.
Adam Smith166 afirmava que a Inglaterra fundara um grande imprio
com o nico objetivo de criar um povo de fregueses (1985). De fato, o capitalismo
movimentou o processo de colonizao e se entrelaou com ele. O desenvolvimento
de ambos era interdependente, mas a relao metrpolecolnia era parasitria,
com a metrpole sugando a colnia e gerando, com o tempo, contradies
inconciliveis entre colonizadores e colonizados.
Aptheker167 (1969) diz que a rebelio e suas sementes foram nutridas
pela distncia entre colonos e soberanos; pela mistura de povos que produziu um
novo, com a passagem das dcadas; pelas experincias isoladas dos colonos, que
os uniram entre si, mas os separavam da ptria; pela economia distinta das colnias
que, apesar das obstrues e restries, desenvolveram-se; pelo sentimento comum
de insatisfao, explorao e separatismo que, somados, determinaram o carter do
povo.
Essas mudanas impactaram profundamente sobre a ideologia, a
tradio e as relaes de supremacia social. Mas o crivo da dominao e da
sujeio perdurou, com novos ares.
Uma caracterstica marcante na formao dos povos da Amrica Latina
a mestiagem. Trs elementos tnicos esto presentes: a raa branca
representada pelo colonizador; a raa indiana168 representada pelos naturais; e a
raa negra representada pelos negros escravos. Espanhis e portugueses,
isentos do forte preconceito racial dos ingleses, cruzaram-se com ndios e negros,
dando origem, respectivamente, aos mestios e mulatos. Do cruzamento dos ndios
com os negros nascem os zambos (na Amrica espanhola) e os cafuzos (na
Amrica Portuguesa). Esta iseno de preconceito, porm, no se refletiu nas
relaes sociais consolidadas desde o descobrimento. As relaes de dominao,
implementadas na chegada dos espanhis e portugueses, iniciaram um processo
nefasto que prossegue na atualidade.
Adam Smith, economista e filsofo escocs, viveu durante o sculo XVIII, o sculo das luzes.
considerado o mais importante terico do liberalismo econmico e pai da economia moderna.
167
Herbert Aptheker foi um dos mais importantes historiadores marxistas norte-americanos e ativista poltico.
Seus mais de 50 livros abordam, principalmente, a histria da Amrica Africana e a histria geral dos Estados
Unidos.
168
Raa indiana apenas uma das designaes encontradas. Tambm aparecem silvcolas, indgenas, aborgenes,
dependendo ao autor.
166

170
Os espanhis eram a classe dominante, embora entre eles tambm
houvesse grande distanciamento social. Eram os altos funcionrios administrativos,
orgulhosos e altivos, nobres de toga e plebeus abastados, que viviam em palcios,
cercados de numerosa criadagem, desprezando as demais raas. Eram homens
inimigos do trabalho e de espritos levantados (MATTOSO, p. 125). No Chile eram
conhecidos como godos, em Nova Granada como chapetones e no Mxico como
cachupines. Desse grupo saram, no sculo XVI, as figuras dos grandes
conquistadores que fundaram cidades e dirigiram a Igreja com tirania e crueldade
e, em alguns lugares, deixaram suas marcas de prepotncia e rapina. Espanhis
menos afortunados ocuparam-se da pequena agricultura, cargos pblicos inferiores,
pequeno comrcio e alguns ofcios autnomos.
No incio, a emigrao espanhola foi casual, movida pelas exigncias
da conquista e da explorao. Segundo Mattoso,
Vm lavradores como vm aventureiros e criminosos sados das
prises. S no vm mulheres solteiras, proibidas quase de deixar a
Espanha, para apressar a fuso das duas raas. A estas medidas,
seguem-se outras destinadas a selecionar a imigrao: probe-se a
entrada de descendentes de mouros, judeus e condenados pela
Inquisio; dificulta-se a fixao dos estrangeiros; restringe-se a
passagem de letrados advogados, por se verificar que s servem
para levantar pleitos e diferenas; no se deixam sair da Espanha
homens casados que no venham acompanhados de suas esposas
(Idem).

Os ndios ainda eram o principal elemento tnico e o mais numeroso,


no obstante aquelas baixas sofridas nos primeiros sculos da colonizao. Nos
territrios de civilizao adiantada, a nobreza indgena fundiu-se com a nobreza dos
conquistadores. Entre as classes escravizadas pelos colonizadores, a realidade foi
bem diferente, apesar da boa vontade da Coroa, que se viu obrigada a segregar os
ndios da sociedade colonial, no intuito de proteg-los e esta misso ficou a cargo
da Igreja. O relato que se segue talvez seja o embrio da configurao
contempornea das demarcaes de reas indgenas, observadas em toda a
Amrica Latina:
A Coroa confiou-os (os ndios) direo exclusiva da Igreja; criou um
protetor dos ndios, encarregado de velar pela sua segurana;
afastou-os da proximidade das cidades, mediante a organizao de
redues, onde pretendia fazer a sua conquista s com a doutrina e
pregao do Santo Evangelho. As redues eram aldeias
constitudas exclusivamente por ndios, que as no podiam deixar
sem autorizao da respectiva autoridade um alcaide para cada
oitenta famlias. Nenhum branco, mestio ou mulato podia residir no

171
territrio da reduo, onde s tinham entrada franca o missionrio,
que dirigia a educao religiosa, e o sacristo, que ensinava a lngua
castelhana a quem a queria aprender. Os habitantes das redues,
governados pelos prprios caciques, no faziam servio militar, no
pagavam contribuies gerais, no compareciam perante o tribunal
da Inquisio (Idem, p. 128 e seguintes).

Nas redues, as terras arveis eram divididas da seguinte maneira:

Propriedades familiares cujos rendimentos serviam para a


sobrevivncia dos casais constitudos;

Propriedades de Deus cultivadas pelas crianas e pelos


desocupados, garantiam o sustento dos chefes, vivas, rfos,
velhos e empregados;

Propriedades comuns cultivadas por todos os homens vlidos


nos trs primeiros dias da semana e cuja produo abastecia um
armazm coletivo, era utilizada conforme as necessidades da
reduo.

Apesar dessas tentativas, as populaes nativas continuaram a ser


exploradas e os maus-tratos ainda eram frequentes, praticados inclusive por
autoridades de suas prprias naes.
A produo cclica e os sucessivos booms e corridas para os produtos
novos, movidos pelas demandas europeias, provocaram seguidos deslocamentos do
centro de gravidade no interior das regies e dos pases. Ao mesmo tempo em que
expandia a ocupao do territrio, semeava polos de misria em latifndios e vilas
fantasmas que no mais se prestavam ao interesse de alm-mar; a cada nova
empreitada, novas terras eram anexadas s particulares, j bastante extensas, na
poca. O patrimonialismo se construa gradativa e seguramente a cada nova etapa.
A essa altura, a produo exigia mo de obra que substitusse a dos
nativos. Os escravos negros passaram a ser trazidos aos milhes, durante trs
sculos, principalmente para o trabalho na agricultura nas grandes propriedades
rurais. Compuseram, ao lado dos poucos serviais europeus e dos indgenas
remanescentes, os alicerces da desigualdade social e do silncio poltico. Do
perodo colonial, portanto, as razes do setor agrrio resultaram em vrias
caractersticas consolidadas das relaes sociais latino-americanas. A subservincia
do trabalhador da terra marcou, segundo Rouqui, a condio camponesa, mesmo
depois que o trabalho forado ou a escravatura, no Brasil foi abolido (Idem, p.

172
74). Criou-se, na Amrica espanhola, uma confuso feudal entre tarefas
administrativas ou missionrias e interesses privados:
Num pas em que o conquistador difere cinicamente dos grupos
sociais dominados, o encomendero, a quem so confiados homens e
que se apropria das terras, torna-se uma espcie de senhor feudal.
Um sistema senhorial se estabelece tanto mais facilmente na medida
em que, com suas pirmides de vassalos e suas obrigaes de
reciprocidade, o encomendero deve ter armas e cavalo para
defender a Coroa e fazer a guerra (Idem).

No perodo das independncias e ao expulsar o espanhol, j existia


uma aristocracia crioula que assumiu imediatamente o espao do poder poltico
europeu, ignorando ou afrontando as reivindicaes das massas indgenas ou
mestias.
5.2 Brasil: vizinha, a outra Amrica
A histria da Amrica portuguesa, embora muito semelhante, no
idntica da espanhola. A violncia contra os nativos tambm existiu e naes
indgenas inteiras foram reduzidas a pequenas colnias remanescentes, desde o
descobrimento, porm muito menos cruel do que na faixa andina, provavelmente
pelo fato de que as naes indgenas do Brasil tinham uma organizao social e
poltica menos avanada que os imprios da Amrica espanhola e, portanto,
tenham oferecido menor resistncia ocupao europeia e, ainda, no
ostentassem metais preciosos em adornos pessoais, objetos de decorao e
utenslios. Alm do mais, encontrar na costa e com fartura o pau-brasil de grande
valor comercial no perodo dos descobrimentos apontou, de imediato, uma
alternativa de ganhos para os colonizadores.
Mas as semelhanas existem, sim, quando se trata da formao das
instncias de poder poltico e do modo como sujeitos privados da aristocracia
dispuseram, historicamente, dos instrumentos pblicos sem critrio ou cerimnia: na
Amrica espanhola mais pela fora, na Amrica portuguesa mais pela cooptao
dos contrrios.

173
Raymundo Faoro169 (1998), ao relatar a histria das oligarquias
brasileiras, expe as origens da nebulosa fronteira entre o que pblico e o que
privado, na formao do Estado portugus: A coroa conseguiu formar [...] imenso
patrimnio rural [...] cuja propriedade se confundia com o domnio da casa real,
aplicado o produto nas necessidades coletivas ou pessoais, sob as circunstncias
que distinguiam mal o bem pblico do bem particular, privativo do prncipe (p. 4).
As circunstncias descritas pelo autor evoluram ao longo dos sculos.
Transformaes ocorreram no seu modo de expresso, mas o pblico e o privado
mantiveram, na essncia, uma relao promscua, em que o Estado
representado, aps a chegada de Cabral, pela Coroa lanava mo de toda sorte
de benesses pblicas capazes de seduzir a minoria representada pela nobreza, pelo
clero e pela aristocracia econmica, para o apoio poltico Metrpole. No Brasil
Colnia
o alheamento do comando ao povo comandado alheamento poltico e
cultural ser definitivo, irrevogvel, permanente. Mais forte do que a
emancipao autoridade civil e ao tropismo direo do pontfice revelouse a integrao na ordem da rede burocrtica: o padre cedeu priso do
padroado e dependncia econmica, funcionrio tambm ele num
universo de funcionrios.
Uma imensa cadeia, formada aos ps do rei e alongada na colnia, penetra
em todas as atividades. O plantio da cana, a extrao de madeiras, a lavra
das minas obedeciam aos interesses fiscais do Estado. A conscincia do
homem, sua palavra e suas expresses polticas estavam merc dos
censores, censores informais ligados ao padre e ao funcionrio. A burguesia
se enobrece com a compra de cargos, o pardo se afidalga com o uniforme
das foras paramilitares. O cargo domestica turbulncias dispersas,
imantando, na sua dignidade, a submisso ao soberano. O velho e tenaz
patrimonialismo portugus desabrocha numa ordem estamental cada vez
mais burocrtica no seu estilo e na sua dependncia (Idem, p. 202).

Quando D. Joo VI preparou sua fuga para o Brasil, temia o quadro


que encontraria no destino; afinal, jamais um membro da famlia real estivera em
terras americanas desde o descobrimento, trs sculos antes e, com isso,
estabeleceu-se um poder local, nos mesmos moldes da Amrica espanhola. Ao
chegar ao Rio de Janeiro, inaugurou a fase do Imprio; organizou seu ministrio,
reproduzindo a estrutura administrativa consolidada em Portugal.
169

Raimundo Faoro, advogado, jurista e escritor brasileiro, um dos grandes pensadores do Brasil, autor de
anlises imprescindveis ao entendimento da sociedade, da poltica e do Estado brasileiro, por isso conhecido
como O Embaixador da Cidadania. Foi presidente da Ordem dos Advogados do Brasil, a OAB (1977-1979) e
eleito por unanimidade para a Academia Brasileira de Letras (2000) na cadeira do jornalista Barbosa Lima
Sobrinho.

174
Tudo se concentrou [...] em situar no mundo poltico e administrativo
os fugitivos desempregados, colocando-lhes na boca uma teta do
Tesouro. [...] O eixo da poltica era o mesmo, secularmente fundido: o
reino deveria servir camada dominante, ao seu desfrute e gozo. Os
fidalgos ganharam penses, acesso aos postos superiores os oficiais
da Armada e do Exrcito, empregos e benefcios os civis e
eclesisticos (Idem, p. 250-251).

Aquele poder local to temido antes do embarque foi rapidamente


dominado pela cooptao, juntando-se ao poder recm-chegado da metrpole.
Desse modo, o novo mundo herdou de Portugal, entre outros vcios, a utilizao dos
recursos pblicos para as necessidades privadas do rei, da elite burocrtica do
Estado, da nobreza e do clero.
Os ares iluministas que a Revoluo Francesa fizera espalhar pelo
mundo inundaram a Amrica ibrica, gerando uma sucesso de movimentos de
independncia com poucos traos populares, uma vez que aquela sociedade
sempre subjugada no reunia nem as virtudes nem a fora necessrias ao comando
do processo. Logo aps a Independncia, a instabilidade gerada pela crise poltica
que durou 20 anos aniquilou as tmidas tentativas de mudana.
O regime colonial no se extingue, moderniza-se; os remanescentes
bragantinos se atualizam, com a permanncia do divrcio entre o
Estado, monumental, aparatoso, pesado e a nao, informe,
indefinida, inquieta. Uma ordem metropolitana, reorganizada no
estamento de aristocratas improvisados, servidores nomeados e
conselheiros escolhidos, se superporia a um mundo desconhecido,
calado, distante (p. 289).

Na faixa andina, a independncia viu os grandes domnios se


consolidarem ou s vezes at aumentarem, enquanto a situao dos indgenas, at
ento relativamente protegidos pelas leis da Coroa, se agravava. A emancipao
das colnias foi [...] estritamente poltica; no acarretou nem descolonizao cultural
nem progresso social (ROUQUI, 1991, p. 75).
No Brasil, quando a Constituio de 1824 promulgada, traz no seu
sistema rgos de controle criados imagem e semelhana da configurao
monrquica. O dogma da soberania popular, desenvolvido na Frana durante cem
anos, foi adotado no Brasil em menos de uma dcada. Dos embates polticos do
perodo resultou um parlamentarismo de aparncia, porque a Coroa que mantinha
os comandos poltico e administrativo, por meio do poder moderador.

175
O sculo entre o primeiro e o segundo reinado trouxe ajustes apenas
superficiais ao enraizado sistema poltico brasileiro. A camada dirigente permaneceu
aristocrtica na sua funo e fechada na perpetuidade hereditria que as leis
garantiam.
A mentalidade patrimonialista estendia-se em outras atividades,
tambm com reflexos at a contemporaneidade. Gilberto Freyre lembra que,
paralelamente, desde o incio da colonizao, Portugal cultivou, ao lado dos agentes
do patrimnio real, os fabricantes de letrados, na figura dos jesutas:
O gosto pelo diploma de bacharel, pelo ttulo de mestre, criaram-no
bem cedo os jesutas no rapaz brasileiro; no sculo XVI o brasileiro se
deliciava em estudar retrica e latim para receber o ttulo de bacharel
ou de mestre em artes. J a beca dava uma nobreza toda especial ao
adolescente plido que saa dos pteos dos jesutas. Nela se
anunciava o bacharel do sculo XIX o que faria a Repblica, com a
adeso at dos bispos, dos generais e dos bares do Imprio. Todos
um tanto fascinados pelo brilho dos bacharis (FREYRE, 1951, p.
96).

O objetivo do bacharelado era o emprego (e no o trabalho) e, a partir


dele, o estamento burocrtico, que valorizava socialmente a partir do prestgio do
mando poltico. Dessas circunstncias, diz Faoro, e dessa massa se compe a
aristocracia, no s a dos ttulos e das condecoraes, mas a do governo. Ela
assenta sobre sculos e se alonga no patronato. De fato, observando o Brasil dos
sculos XX e XXI, verificamos a fora que a herana do diploma nos legou: o pas
tem uma enorme carncia de profissionais de nvel tcnico, mas o jovem que precise
optar escolher um curso superior para sua formao, mesmo quando conhece o
restrito nmero de postos de trabalho para algumas atividades; condenados por
crimes de qualquer natureza tero direito priso especial se portarem um diploma
de nvel superior.
O que Faoro chama patronato no , na realidade, a aristocracia, o
estamento superior, mas o aparelhamento, o instrumento em que aquela se expande
e se sustenta, em grande parte graas inrcia dos excludos da burocracia: sua
permanncia no convence as inteligncias, mas domestica as vontades. Citando
Jos de Alencar, na sua obra O sistema representativo, de 1868, diz que
No menos curiosa a maneira por que a burocracia fabrica a
opinio pblica no Brasil. Os jornais, como tudo neste Imprio, vivem

176
da benevolncia da administrao. No instante em que o governo
quiser com afinco, a folha diria de maior circulao descer da
posio que adquiriu. Basta trancar-lhe as avenidas oficiais, e
subvencionar largamente outra empresa com o fim de hostiliz-la (p.
389-392).

No

ocaso

do

Imprio,

esse

quadro

assume

aspectos

mais

democrticos, at o raiar da Velha Repblica. O voto direto, embora institudo,


trazia s urnas entre 11% (1881), 3,4% (1898) e 2,3% (1926) de cidados eleitores,
transitando pela legislao pendular, ao aceitar ou no o voto dos analfabetos ,
garantindo, desse modo, o movimento de restrio participao popular plena.
Paralelamente, o eixo poltico se deslocara para os Estados,
inclumes, os grandes, cada dia mais, interferncia do centro,
garantindo-se e fortalecendo-se este com o aliciamento dos
pequenos, num movimento que culmina na poltica dos governadores.
Dentro de tal seqncia que se afirma o coronelismo, num
casamento, cujo regime de bens e relaes pessoais ser necessrio
determinar, com as oligarquias estaduais (FAORO, 1998, p. 621).

O coronel era um homem que ostentava, sim, o poderio econmico e


exercia o poder poltico, num mecanismo em que o governo refletia o patrimnio
pessoal e constitua o primeiro degrau da estrutura poltica, projetada de baixo para
cima. Apesar disso, o poder do coronel no vinha da sua fortuna, mas do fato de ser
um aliciador eleitoral, funo acentuada com a passagem do regime imperial para o
republicano. Sua tarefa, naquele momento, era converter a opinio republicana,
minoritria, em opinio dominante, substituindo a farsa eleitoral monrquica pela
farsa eleitoral republicana.
Esse personagem transforma, ao mesmo tempo em que consolida, a
confusa relao entre o pblico estatal e o privado:
O coronelismo, o compadrazzo latino-americano, a clientela na Itlia
e na Siclia participam da estrutura patrimonial. Peas de uma ampla
mquina, a viso do partido e do sistema estatal se perde no
aproveitamento privado da coisa pblica, privatizao originada em
poderes delegados e confundida pela incapacidade de apropriar o
abstrato governo instrumental das leis. [...] O coronel utiliza seus
poderes pblicos para fins particulares, mistura, no raro, a
organizao estatal e seu errio com os bens prprios (FAORO,
1998, p. 637).

No perodo entre o final do sculo XIX e incio do sculo XX, toda a


Amrica conheceu uma notvel onda migratria. Desde os descobrimentos, houvera

177
um fluxo contnuo e restrito de espanhis e portugueses que chegavam Amrica.
Mas, a partir de 1884 e at cerca dos anos 1940, os migrantes somaram milhes, no
continente, para substituir a mo de obra dos escravos, nas lavouras, aps o fim da
escravido. No Brasil chegaram europeus alemes, italianos, espanhis e
orientais japoneses e chineses.
Quando Getlio Vargas inaugura a Nova Repblica, para manter o
poder precisa reformul-lo. A insistente segregao imposta ao povo pelas elites
fortaleceu os movimentos populares, estimulados pelo anarquismo e pelo
comunismo, trazidos principalmente pelos imigrantes italianos. O eixo econmico
deslocava-se, gradualmente, do setor agrcola para o industrial, concentrando a
mobilizao operria nos centros urbanos. Nesse contexto e com a estatizao de
setores considerados estratgicos, o poder estatal sentia-se em condies de
comandar a economia, ainda baseada na formao de uma comunidade burocrtica,
agora mais marcadamente burocrtica que aristocrtica, mas ainda de carter
estamental, superior e capaz de arbitrar as classes. A primeira tentativa de
disciplinar,

jurdica

socialmente,

os

movimentos

operrios,

sob

tutela

governamental, uma vez que os grupos dominantes viam-nos como ameaas


ordem pblica. Anos mais tarde, a Constituio de 1937 admite que
a interveno no domnio econmico s se legitima para suprir as
deficincias da iniciativa individual e coordenar os fatores da
produo, de maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e
introduzir no jogo das competies individuais o pensamento dos
interesses da Nao, representados pelo Estado. A interveno do
domnio econmico poder ser mediata e imediata, revestindo a
forma do controle, do estmulo ou da gesto direta (art. 135).

Nesse contexto, de movimentos operrios sob controle estatal e a


Carta Magna permitindo a interveno estatal na economia, o governo assumiu
tambm o papel de padrinho dos grandes produtores. Inmeras vezes, tanto na
Amrica espanhola quanto na portuguesa, os governantes eram, eles mesmos,
grandes produtores. No Brasil, sempre que as crises econmicas, originadas no
Continente ou nas grandes oscilaes mundiais, ameaavam a elite econmica, o
governo corria em seu socorro, por meio dos bancos oficiais (Banco do Brasil,
Caixas Econmicas e instituies de Previdncia Social). Eles concediam crditos

178
que, no perodo inflacionrio, tornaram-se verdadeiros subsdios, porque no tinham
correo monetria.
Essa poltica, sob diferentes invlucros, atravessou todo o sculo XX.
O que Faoro chama de estamento burocrtico no se alterou, na essncia. Nas
dcadas de 1930 e 1940, com a falncia dos bares do caf, o eixo se desloca para
os bem-sucedidos imigrantes, cuja fortuna os credenciava para ingresso nos
circuitos do poder estatal. Nos anos 1950, a industrializao acelerada traz para o
ncleo do poder os capites da indstria e, a partir da, at o final do sculo
passado, as instituies financeiras ocuparam e ainda ocupam, no incio do sculo
XXI, majoritariamente, a melhor posio de acesso e permanncia junto aos centros
decisrios.
A roupagem evoluiu, sem dvida alguma. As vagas pblicas destinadas
aos filhos da corte e da aristocracia imperiais tornaram-se cargos em comisso,
popularmente chamados de cargos de confiana. Essas vagas so sempre de
comando, dispensam a participao dos candidatos em concursos pblicos e so
ocupadas por indicados pelos mandatrios eleitos.
O prprio Faoro, no pargrafo seguinte, resume os resultados dessa
histria que, embora se refira ao Brasil, pode representar, em linhas gerais, a
evoluo do poder poltico no continente sul-americano:
A comunidade poltica conduz, comanda, supervisiona os negcios,
como negcios privados seus, na origem, como negcios pblicos
depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O sdito, a
sociedade, se compreendem no mbito de um aparelhamento a
explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa
realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder,
institucionaliza um tipo de domnio: o patrimonialismo, cuja
legitimidade assenta no tradicionalismo assim , porque sempre foi
(Idem, p. 363).

Laura Bezzon (2004) comenta que, detectando no cerne desta


estrutura a caracterstica principal do predomnio do quadro administrativo
(burocrtico) junto ao foco de poder, Faoro demonstra que em nossa realidade
histrica sempre persistiu a estrutura patrimonial que garante a manuteno de uma
minoria governante e a incapacidade do povo de se organizar.

179
5.3 Colmbia: um breve perfil
A Colmbia um pas da Amrica do Sul que, alm do territrio
continental, inclui dois pequenos territrios insulares, o territrio de San Andrs e
Providencia, no Mar das Carabas, e a ilha de Malpelo, no Pacfico. Com
aproximadamente 45 milhes de habitantes, o segundo pas mais populoso e o
terceiro mais rico da Amrica do Sul, conforme dados publicados no site oficial do
governo colombiano (web.presidencia.co).
Segundo a Constitucin Poltica de Colombia, de 1991, reformada em
1997, o pas um Estado social de direito, organizado em uma Repblica unitria,
descentralizada, democrtica e participativa. O poder pblico encontra-se dividido
em trs partes, o executivo, o legislativo e o judicirio. O presidente e seu vice so
eleitos mediante opo popular, em eleies que ocorrem a cada quatro anos. O
presidente s pode ser reeleito uma nica vez.
O conflito que conduziu o pas emancipao da Espanha ocorreu
entre 1810 e 1819, iniciando-se em Santaf de Bogot. Em julho de 1810, acontece
a primeira tentativa de proclamao da independncia. Uma longa guerra pela
independncia, liderada principalmente por Simn Bolvar e Francisco de Paula
Santander, terminou em 7 de agosto de 1819, aps a Batalha de Boyaca. Neste ano,
o Congresso de Angostura fundou a Repblica da Gr-Colmbia. Nesse momento,
os criollos substituram as autoridades espanholas existentes por juntas de
governo. O pas era formado naquele momento por Nova Granada, Venezuela e
Equador. Pouco depois, por falta de consenso entre federalistas e unionistas,
Venezuela e Equador se separaram do pas, constituindo outras duas repblicas.
Em 1849, so fundados os partidos conservador e liberal. O partido liberal governa o
pas de 1861 a 1885, e, nesse perodo, a Colmbia divide-se em nove territrios
autnomos. Em 1863, o nome do pas muda para Estados Unidos da Colmbia. Em
1885, os conservadores chegam ao poder, iniciando um regime que dura 45 anos.
Com isso, o poder centralizado e a Igreja volta a ter influncia. Na transio do
sculo XIX para o sculo XX, acontece a Guerra dos Mil Dias (de 1899 a 1903) entre
liberais e conservadores, que teve o saldo de 120 mil pessoas mortas. Influenciado
por Estados Unidos e Frana, o Panam, ento territrio do pas, torna-se
independente. A Colmbia se envolveu, ainda, em uma guerra de um ano com o
Peru pelo poder do departamento de Amazonas.

180
Em abril de 1948, o candidato presidncia da Colmbia Jos Elicer
Gaitn foi assassinado, deflagrando, nos trs dias seguintes, a ocupao de Bogot
pela populao. A ordem s foi reestabelecida quando unidades militares de
diversas regies do pas chegaram capital. O apoio dessas unidades foi
necessrio porque os efetivos policiais tinham sido derrotados pela massa popular.
O episdio ficou conhecido como Bogotazo. Liberais acusaram os conservadores
pelo assassinato; estes se defenderam acusando a direita liberal. Com o fim do
Bogotazo, os partidos Liberal e Conservador se preparam para uma Guerra Civil. No
contexto do momento, com a Guerra Fria acontecendo, os conservadores tm apoio
dos Estados Unidos. A guerra que comea dura de 1948 a 1953, com estimativa de
300 mil mortos.
Nesse perodo, os grupos guerrilheiros comeam a se organizar em
zonas montanhosas e distantes, em povoados rurais e nas plancies orientais. As
presses exercidas por esses grupos desestabilizadores justificaram a ascenso de
uma ditadura militar cuja misso era o controle das zonas de conflito. Este governo
foi sucedido por um regime bipartidarista entre liberais e conservadores, a partir de
1958, conhecido como Frente Nacional. A partir de 1960, a influncia comunista deu
um carter diferente ao conflito. Milhares de famlias abandonaram suas terras e se
organizaram nas montanhas, onde muitas se estabeleceram como grupos armados.
A violncia comeou a manifestar-se como o enfrentamento entre guerrilhas de
orientao marxista-leninista e as Foras Armadas. S em 1974, com a extino da
Frente Nacional, o pas retorna ao sistema de eleies livres. Em resposta presso
dos Estados Unidos ao governo e exrcito colombiano pela eliminao de um grupo
esquerdista, Manuel Marulanda Vlez iniciou o movimento das Foras Armadas
Revolucionrias da Colmbia (Farc), pela criao do estado marxista. Nessa mesma
poca, o contrabando e o narcotrfico comeam a consolidar suas aes no pas e,
junto com as Farc, constituem um desafio que aos poucos vem sendo vencido pelo
governo colombiano.
A Constituio atualmente em vigor (Anexo C) resultou de uma
Assembleia Constituinte integrada por diversos grupos sociais (estudantes,
indgenas, ex-guerrilheiros, liberais, conservadores etc.) convocada aps um
plebiscito realizado em 1990, por iniciativa de estudantes universitrios. Promulgada
em 1991, teve seu texto reformado em 1997.

181
O primeiro presidente a se reeleger depois da nova constituio foi
lvaro Uribe Vlez, cujo mandato ainda est em curso.
5.4 Venezuela: um breve perfil
A Venezuela uma repblica federal dividida em 23 estados, um
Distrito Capital (que compreende a cidade de Caracas e a sua rea metropolitana),
as Dependncias Federais (formada por 72 ilhas e ilhotas, na sua maioria sem
populao humana) e um Territrio em Reclamao com a Guiana (Guayana
Esequiba). Conta, hoje, com uma populao de quase 27 milhes de habitantes,
conforme estimativa de 2004, divulgada no site oficial do governo venezuelano.
governada pela Constituio de 1999, que consagrou a existncia de
cinco poderes: executivo, legislativo, judicirio, cidado e eleitoral. Emendas
importantes ocorreram aps sua promulgao, como a que altera a durao do
mandato do presidente da Repblica. O poder executivo exercido pelo presidente
da Repblica, eleito por sufrgio universal para um mandato de seis anos, no
havendo limites para sua reeleio. Ele simultaneamente chefe de Estado e chefe
de governo. tambm o Comandante Supremo das Foras Armadas. Nomeia o
vice-presidente da Repblica (cargo ocupado desde janeiro de 2007 por Jorge
Rodrguez Gmez) e os ministros. O poder legislativo exercido pela Asamblea
Nacional, parlamento unicameral composto por 167 membros, trs dos quais
representantes dos povos indgenas. Seus membros so eleitos para um mandato
de cinco anos, podendo concorrer a mais duas eleies. Entre as funes da
Assembleia Nacional encontram-se aprovar as leis e o oramento e designar os
embaixadores. Antes da aprovao da constituio de 1999, a Venezuela tinha um
parlamento bicameral, composto pelo Senado e pela Cmara dos Deputados. As
ltimas eleies para a Assembleia Nacional tiveram lugar em dezembro de 2005. O
Supremo Tribunal de Justia, rgo mximo do poder judicirio, constitudo por 36
membros eleitos (pela Asamblea Nacional) para um mandato nico de 12 anos.
Cada estado possui um governador (eleito para um perodo de quatro anos) e um
Conselho Legislativo; o Distrito Capital tem um governador (eleito para um perodo
de quatro anos). O alcalde (prefeito, presidente da Cmara Municipal), a principal
figura do poder municipal, sendo eleito tambm para um mandato de quatro anos.

182
A primeira mobilizao independentista ocorreu em 1809, liderada pelo
general Francisco de Miranda. A independncia foi proclamada em 5 de julho de
1811, mas Miranda foi preso e foram necessrios dez anos de luta contra as foras
espanholas at a decisiva Batalha de Carabobo (1821). A Venezuela integrou ento
a Repblica da Grande Colmbia, junto com Colmbia, Equador e Panam. Aps a
morte de Simn Bolvar, o heri da independncia, a Venezuela retirou-se da
Grande Colmbia. Entre 1830 e 1848 o pas foi governado por uma oligarquia
conservadora at passar para as mos dos ditadores Monagas (1848-1858). A
revoluo de 1858, encabeada por Julin Castro, conduziu o pas a um perodo de
instabilidade, agravado pela guerra civil entre conservadores e liberais que se
desenvolveu entre 1866 e 1870, aps a introduo no pas de uma constituio
federalista (1864). De 1870 a 1888 o liberal Antonio Guzmn Blanco governou a
Venezuela de forma autoritria, exercendo uma poltica de obras pblicas, de luta
contra o analfabetismo e contra a influncia da Igreja Catlica. Ao seu governo
sucederam-se perodos de pequenas ditaduras militares. Cipriano Castro apoderouse da presidncia em 1899 e ps em prtica uma poltica externa agressiva que
provocou em 1902 o bloqueio e ataque dos portos da Venezuela pela Inglaterra,
Alemanha e Itlia. Em 1908 Castro foi deposto por Juan Vicente Gmez, cuja
ditadura durou pelos 27 anos seguintes. Foi durante o seu governo, em 1922, que se
iniciou a explorao das jazidas de petrleo da Venezuela.
Em 1945, aps a queda da ditadura do general Isaas Medina Angarita,
Rmulo Betancourt, fundador do partido Accin Democrtica, tornou-se presidente
provisrio at as eleies livres de finais de 1947, que levaram o escritor Rmulo
Gallegos presidncia. Uma revolta militar retirou-o do poder. Em 1953 instalou-se a
ditadura de Prez Jimnez, que durou at 1958, ano em que foi restabelecida a
democracia. Segundo informaes do site do governo venezuelano, os anos da
democracia representativa estiveram sob o marco jurdico da Constituio de 1961,
onde certamente os governos se faziam passar por democrticos, mas
implementaram aes e medidas como o desaparecimento de cidados, a
desassistncia da populao nas reas mais bsicas e fundamentais, a
implementao de programas neoliberais, a ateno com extrema diligncia em
resolver os assuntos de determinados setores oligrquicos, partidaristas e
empresariais nacionais ou estrangeiros, entre outros.

183
Essas prticas contriburam para criar um clima de mal-estar e
insatisfao popular, provocando um levante popular em fevereiro de 1989, as aes
militares de fevereiro e de novembro de 1992 e a eleio do atual presidente, Hugo
Rafael Chvez, em dezembro de 1998.
Desde que assumiu a presidncia, Chvez vem protagonizando
situaes de grande repercusso miditica, mas nem sempre sob aplausos.
Nacionaliza empresas sem aviso prvio; censura, persegue e cassa concesses de
meios de comunicao que apresentam divergncias com sua poltica e convive,
hoje, com crises energtica, de abastecimento etc. capazes de desestabilizar o
andamento do seu mandato. Apesar disso, a Constituio venezuelana mantm, em
suas clusulas iniciais, todos os componentes do Estado democrtico de direito, a
que nos referimos durante toda a argumentao da tese (Anexo D).
5.5 Sobre interdependncia poltica, contgio e contaminao
Passamos, ento, a trabalhar sobre a hiptese de que a necessidade
de positivao constitucional da informao estatal como garantia de direitos podese estender do Brasil para os demais pases sob o Estado Democrtico de Direito da
Amrica do Sul.170 Tratamos o recorte na esfera poltica admitindo que Estado,
democracia, Constitucionalismo e direitos podem-se abrigar sob a abrangncia da
poltica.
Olivier Dabne171, ao tratar das relaes entre pases latinoamericanos, compe alguns quadros demonstrando que existe interdependncia
poltica entre pases quando a evoluo poltica de um deles suscetvel de influir
na evoluo dos regimes polticos dos outros e quando, continuamente, a evoluo
dos regimes polticos da totalidade suscetvel de ser influenciada pelo mesmo
evento (2001, p. 23). H interdependncia poltica quando diferentes regimes,
reciprocamente, se influem, se copiam, se imitam e se fazem trocas mtuas, mas
tambm, ao mesmo tempo, se adaptam de maneira similar ao seu meio interno e
externo.
170

Na Venezuela, a Constituio em vigor exibe os pressupostos de um Estado democrtico. Porm, episdios


recentes flagram um franco desrespeito aos princpios democrticos, como o direito livre expresso, inclusive
dos meios de comunicao de massa.
171
Olivier Dabne, professor de Cincias Polticas na Universidade de Niza, no Instituto de Estudos Polticos de
Aix, em Provence, Frana e no Instituto de Altos Estudos da Amrica Latina.

184
Valendo-se das noes da antropologia (que analisa as semelhanas
de traos culturais, espirituais ou materiais em termos de difuso e de
convergncia), ele afirma que a interdependncia adota a forma de uma
convergncia e de uma difuso; essa difuso pode resultar de um contgio
(influncia de um pas sobre seus vizinhos) ou de uma irradiao (influncia de um
centro ou de um fenmeno sobre o conjunto dos pases), conforme demonstra na
figura seguinte.

CONTGIO

INTERDEPENDNCIA = Convergncia + difuso

IRRADIAO

Figura 14. A hiptese da interdependncia poltica

Fonte: Dabne, 2001, p. 24.

A interdependncia um processo e um ponto de partida que explica


por que dois pases se assemelham, embora, ao mesmo tempo, apenas a
semelhana

entre

eles

permita

afirmar

que

so

interdependentes:

interdependncia pode encontrar-se em estado latente e tem todas as possibilidades


de ser de natureza cultural, social ou econmica. Nesse sentido, constitui uma
predisposio s evolues polticas paralelas que, em si mesmas, permitem falar
da interdependncia poltica.
No cenrio contemporneo de globalizao, a anlise de Dabne traz
sua contribuio ao constatar que
so as transmisses de conjunturas (internacionais ou mundiais) que
do origem s ondas de mudana de regime, isto , produzem
sincronizao de conjunturas (horizontais ou verticais). Mais
precisamente, parece lgico pensar que as transmisses
internacionais de conjuntura do lugar a difuses (contgio quando
existe sincronizao horizontal concernente a dois pases, irradiao
quando existe sincronizao vertical, que concerne a numerosos
pases) e que as transmisses mundiais de conjuntura do lugar a
convergncias (p. 25).

Dabne no se limita ao exame do contemporneo. Ao contrrio,


sustenta que as formas de governo, os estilos de relaes sociais e as ideologias de
hoje tm origem histrica. De fato, as ambies que nortearam a conquista das
Amricas espanhola e portuguesa, a violncia como mtodo de submisso das
populaes nativas, o alijamento das classes no aristocrticas dos processos
polticos, a colaborao frequente da Igreja Catlica para a manuteno do poder

185
aparecem nos relatos da maioria dos historiadores. A base comum dos sistemas
polticos latino-americanos fundamentalmente cultural, embora existam outros
determinantes polticos, de ordem geogrfica, demogrfica, econmica etc.
A Figura 15 mostra os mecanismos apresentados pelo autor.
Efeitos
Causas

Transmisso internacional
de conjuntura (TIC)

Transmisso mundial de
conjuntura (TMC)

Sincronizao
horizontal de
conjuntura (SHC)

Sincronizao
vertical de
conjuntura (SVC)

Contgio

Irradiao

Convergncia

Figura 15. Mecanismos de transmisso e sincronizao de conjunturas


Fonte: Dabne, 2001, p. 25.

A burocracia pblica, na maioria dos pases sulamericanos, se realiza praticamente sem presso das clientelas, concebidas como
objeto do governo e subordinadas s organizaes pblicas. Apenas os poucos
economicamente mais fortes tm seus interesses representados nos organismos
governamentais, enquanto as classes mdia e baixa (grupos sem poder) no tm
acesso nem tomada de decises, nem participao nas avaliaes das
instituies pblicas.
Anna Maria Campos (1990) entende que pelo fato de as clientelas
serem vistas como tuteladas, os servios pblicos so prestados como se fossem
caridade pblica. Em muitos casos, os prprios clientes encaram esses servios
como ddivas e se sentem na obrigao de retribu-los. A autora destaca, no
contexto brasileiro, algumas dimenses que se prestam, tambm, abordagem da
maioria dos outros pases sul-americanos:

a debilidade das instituies;


o baixo nvel de organizao da sociedade civil;
o baixo nvel de expectativa quanto atuao do governo;
o baixo nvel de participao: o povo como objeto da poltica pblica (p.
45).

Da parte da burocracia, Campos considera mais significativos os


traos:

186

imunidade a controles externos;


falta de transparncia;
baixo nvel de preocupao com o desempenho;
marcada orientao para meios e procedimentos;
tendncia exagerada para regras e normas e desrespeito pelo seu
cumprimento (formalismo) (Idem).

As linhas gerais da evoluo expostas at aqui so realmente comuns


total ou parcialmente a todos os pases do continente. Existem, porm, as
diferenas

histricas

que

constituem

perfil

particular

de

cada

pas,

fundamentalmente nos aspectos polticos moldados a partir de fins do sculo XIX e


todo o sculo XX, quando do estabelecimento das repblicas sul-americanas.
A interdependncia, o contgio e a contaminao continuam ocorrendo
no continente. Exemplos recentes so as eleies presidenciais em cadeia de
lideranas das classes subalternas, oriundas dos movimentos popular e sindical
como Evo Morales na Bolvia, Lula no Brasil, Hugo Chvez na Venezuela, Fernando
Lugo no Paraguai, Jos Pepe Mujica no Uruguai. Porm, do ponto de vista
socioeconmico, so notveis as diferenas que os anos recentes flagraram entre os
pases; no rol das consequncias, a comunicao pblica estatal um fator bastante
perceptvel.
5.6 Direitos, garantias e comunicao estatal
Aspectos histricos comuns ao Brasil, Colmbia e Venezuela
expem, fundamentalmente, um tecido social frouxo, sem a fora necessria para
exigir direitos e suas garantias, devido poltica de privilgios ainda to arraigada no
poder constitudo dos trs pases. Sem isso, suas populaes ficam merc de
iniciativas estatais que podem ou no acontecer ou, quando acontecem, podem
estar exclusivamente a servio da promoo de imagem dos governos,
principalmente nos perodos eleitorais.
As
fundamentais

Constituies

individuais,

dos
sociais

Estados
e

estudados

difusos

explicitam

revelando,

direitos
ainda,

responsabilidade desses Estados sobre a publicidade e a garantia de gozo desses


direitos.
Na prxima sequncia de quadros, procedemos anlise dos artigos
que interessam tese: princpios fundamentais, direitos e garantias individuais,
direitos sociais, obrigaes do Estado, sade e comunicao social. Os textos

187
suprimidos no dizem respeito diretamente ao tema da pesquisa. Nem sempre a
meno de um item de interesse para a pesquisa se encontra no mesmo ttulo, nas
trs Cartas. Nesses casos, decidimos pela manuteno dos artigos em sua
sequncia original, destacando por cores os que se encontrarem em outro quadro
estabelecido pela tese, conforme a seguinte legenda:

Preto, texto normal sequncia do ttulo mencionado;

Azul direitos e garantias individuais;

Lils direitos sociais;

Laranja comunicao;

Verde sade;

Bege funes e/ou obrigaes do Estado.


Para maior clareza na exposio e na leitura dos diversos ttulos,

captulos, artigos e respectivos comentrios, optamos por acomodar o incio dos


quadros em pginas separadas, fugindo diagramao sequencial, adotada ao
longo da tese.

188
Brasil: Ttulo I Dos Princpios Fundamentais
Colmbia: Titulo I De los Principios Fundamentales
Venezuela: Titulo I Principios Fundamentales
BRASIL

COLMBIA

VENEZUELA

Art. 1 - A Repblica Federativa do


Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado democrtico
de direito e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa
humana;
IV os valores sociais do trabalho
e da livre iniciativa;
V o pluralismo poltico.

Art. 1. Colombia es un Estado social de


derecho, organizado en forma de
Repblica unitaria, [], democrtica,
participativa y pluralista, fundada en
respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas
que la integran y en la prevalencia del
inters general.
Art. 2 Son fines esenciales del
Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y
garantizar la efectividad de los
principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin []

Art. 2 - Venezuela se constituye en


un Estado democrtico y social de
Derecho Y de Justicia, que
propugna como valores superiores
de su ordenamiento jurdico y de su
actuacin, la vida, la libertad, la
justicia, la igualdad, la solidaridad,
la democracia, la responsabilidad
social y, en general, la
preeminencia de los derechos
humanos, la tica y el pluralismo
poltico

Verificamos, na enunciao dos princpios constitucionais, a ausncia


explcita de itens que remetam informao ou comunicao pr-ativa dos
Estados. Temos a considerar que, da presena da cidadania, dos valores de
interesse geral e da prpria definio de Estado democrtico de direito poder-se-ia
inferir a necessidade daquela comunicao.

189
Brasil:
Colmbia:
Venezuela:

Ttulo II
Captulo I
Titulo II
Captulo I
Titulo III
Captulo III

Dos Direitos e Garantias Fundamentais


Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos
De los Derechos, las Garantas y los Deberes
De los Derechos Fundamentales
De los Derechos Humanos y Garantas, y los Deberes
De los Derechos Civiles

BRASIL

COLMBIA

VENEZUELA

Art. 5 - Todos so iguais


perante a lei, sem distino
de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros
e aos estrangeiros residentes
no Pas a inviolabilidade do
direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e
propriedade, nos termos
seguintes:
[...]IV livre a expresso do
pensamento, sendo vedado o
anonimato;
[...]IX livre a expresso da
atividade intelectual, artstica,
cientfica e de comunicao,
independentemente de
censura ou licena;
[...] XIV assegurado a
todos o acesso informao
e resguardado o sigilo da
fonte, quando necessrio ao
exerccio profissional;
[...]XXXIII Todos tm o
direito a receber dos rgos
pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de
interesse coletivo e geral, que
sero prestadas no prazo da
lei, sob pena de
responsabilidade, [...]

Art. 11 El derecho a la vida es


inviolable. No habr pena de
muerte.
[] Art. 15- Todas las personas
tienen derecho a su intimidad
personal y familiar y a su buen
nombre, y el Estado debe
respetarlos y hacerlos respetar.
De igual modo, tienen derecho
a conocer, actualizar y rectificar
las informaciones que se hayan
recogido sobre ellas en los
bancos de datos en archivos de
entidades pblicas y privadas.
En la recoleccin, tratamiento y
circulacin de datos se
respetarn la libertad y dems
garantas consagradas en la
Constitucin.
[]Art. 20 Se garantiza a
toda persona la libertad de
expresar y difundir su
pensamiento y opiniones, de la
informar y recibir informacin
veraz e imparcial, y la de fundar
medios masivos de
comunicacin.
Estos son libres e tienen
responsabilidad social. Se
garantiza el derecho a la
rectificacin en condiciones de
equidad. Non habr censura.
[] Art. 41 En todas las
instituciones de educacin,
oficiales o privadas, sern
obligatorios el estudio de la
Constitucin y la Instruccin
Cvica.
[] Art. 44 Son derechos
fundamentales de los nios: la
vida, la integridad fsica, la
salud y la seguridad social, la
alimentacin equilibrada

Art. 19 - El Estado garantizar a toda persona,


conforme al principio de progresividad y sin
discriminacin alguna, el goce y ejercicio
irrenunciable, indivisible e interdependiente de los
derechos humanos. Su respeto y garanta son
obligatorios para los rganos del Poder Pblico, de
conformidad con esta Constitucin, con los
tratados sobre derechos humanos suscritos y
ratificados por la Repblica y con las leyes que los
desarrollen.
[] Art. 28 - Toda persona tiene el derecho de
acceder a la informacin ya los datos que sobre si
misma o sobre sus bienes consten en registros
oficiales o privados, con las excepciones que
establezca la ley, as como de conocer el uso que
se haga de los mismos y su finalidad, y de solicitar
ante el tribunal competente la actualizacin, la
rectificacin o la destruccin de aquellos, si fuesen
errneos o afectasen ilegtimamente sus derechos.
Igualmente, podr acceder a documentos de
cualquier naturaliza que contengan informacin
cuyo conocimiento sea de inters para
comunidades o grupos de personas. Queda a
salvo el secreto de las fuentes de informacin
periodstica y de otras profesiones que determine
la ley.
[]Art. 43 - El derecho a la vida es inviolable.
Ninguna ley podr establecer la pena de muerte, ni
autoridad alguna aplicarla. El Estado proteger la
vidas de las personas que se encuentren privadas
de su libertad, prestando el servicio limitar o civil, o
sometidas a su autoridad en cualquier otra forma.
[] Art. 55 - Toda persona tiene derecho a la
proteccin por parte del Estado, a travs de los
rganos de seguridad ciudadana regulados por ley,
frente a situaciones que constituyan amenaza,
vulnerabilidad o riesgo para la integridad fsica de
las personas, sus propiedades, el disfrute de sus
derechos y el cumplimiento de sus deberes.
[] Art.58 - La comunicacin es libre y plural y
comporta los deberes y responsabilidades que
indique la ley. Toda persona tiene derecho a la
informacin oportuna, veraz e imparcial, sin
censura, de acuerdo con los principios de esta
Constitucin, as como a la rplica y rectificacin
cuando se vea afectada directamente por
informaciones inexactas o agraviantes. Los nios,
nias y adolescentes tienen derecho a recibir
informacin adecuada para su desarrollo integral.

190
Separamos, entre os artigos que indicam os direitos individuais, os que
dizem respeito textualmente vida, sade, recepo e emisso de
informaes. Os trechos selecionados constituem, nas trs Cartas, direitos e
garantias fundamentais dos indivduos. A responsabilidade do Estado j se insere
explicitamente nas constituies da Colmbia e da Venezuela.
Chama a ateno a obrigatoriedade de estudo da Constituio, no art.
41 da Carta colombiana. O texto nos faz supor que, com esta obrigatoriedade, todos
os que frequentarem escolas tero conhecimento dos seus direitos com isso,
parte da garantia dos direitos, que aqui preconizamos. Porm, no exime o Estado
de prestar informaes que garantam direitos, cuja necessidade seja circunstancial:
por exemplo, no caso de doenas com potencial epidmico.

191
Brasil:
Colmbia:
Venezuela:

Ttulo II Dos Direitos e Garantias Fundamentais


Captulo II Dos direitos sociais
Titulo II De los derechos, las garantas y los deberes
Captulo I De los derechos sociales, econmicos y culturales
Titulo III De los derechos humanos y garantas, y los deberes
Captulo V De los derechos sociales y de las familias
BRASIL

COLMBIA

VENEZUELA

Art. 6 - So direitos sociais a


educao, a sade, o trabalho, a
moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo
maternidade e infncia, a
assistncia aos desamparados, na
forma desta Constituio (EC n
26/2000)

[...] Art. 44 Son derechos


fundamentales de los nios: la vida, la
integridad fsica, la salud y la seguridad
social [].
Art. 49 La atencin de la salud y el
saneamiento ambiental son servicios
pblicos a cargo del Estado.
Se garantiza a todas las personas el
acceso a los servicios de promocin,
proteccin y recuperacin de la salud.
Corresponde al Estado organizar, dirigir
y reglamentar la prestacin de servicios
de salud a los habitantes y de
saneamiento ambiental conforme a los
principios de eficiencia, universalidad y
solidaridad.
[]Art. 73 La actividad periodstica
gozar de proteccin para garantizar su
libertad e independencia profesional.
Art. 74 Todas las personas tienen
derecho de acceder a los documentos
pblicos salvo los casos que
establezca la ley. El secreto profesional
es inviolable.

[...] Art. 83 - La salud es un


derecho social fundamental,
obligacin del Estado, que lo
garantizar como parte del derecho
a la vida. El Estado promover y
desarrollar polticas orientadas a
elevar a calidad de vida, el
bienestar colectivo y el acceso a los
servicios.
Todas las personas tienen derecho
a la proteccin de la salud, as
como el deber de participar
activamente en su promocin y
defensa, y el de cumplir con las
medidas sanitarias y de
saneamiento que establezca la ley,
de conformidad con los tratados y
convenios internacionales suscritos
y ratificados por la Repblica.

Apenas na Constituio do Brasil consta uma descrio inicial do que


so os direitos sociais. Nas duas outras, os captulos j tm incio com a enunciao
de cada direito, sem a introduo constante na Carta brasileira.
Por outro lado, direitos sociais enunciados no lide brasileiro encontramse detalhados nos Ttulos III e VIII.
Observamos,

ainda,

que

Constituio

venezuelana

expe

textualmente o compromisso de interao internacional na rea da sade. Em casos


como o da gripe A H1N1, que extrapola fronteiras de pases e continentes, este
enunciado adquire um significado bastante mais avanado, no concernente
responsabilidade coletiva do pas.

192
Brasil:
Colmbia:
Venezuela:

Ttulo III
Captulo II
Titulo VII
Captulo V
Titulo IV
Captulo I

Da Organizao do Estado
Da Unio
De la Rama Ejecutiva
De la Funcin Administrativa
Del Poder Pblico
De las Disposiciones Fundamentales
Seccin segunda: De la Administracin Pblica
Captulo II De la Competencia del Poder Pblico Nacional

BRASIL

COLMBIA

VENEZUELA

Art. 23 competncia comum


da Unio, dos Estados e do
Distrito Federal e dos Municpios:
[...] II Cuidar da sade e
assistncia pblica, da proteo e
garantia das pessoas portadoras
de deficincia.
[...] Art. 24 Compete Unio,
aos Estados e ao Distrito Federal
legislar concorrentemente sobre:
[...] XII previdncia social,
proteo e defesa da sade; [...]

Art. 209 La funcin


administrativa est al servicio
de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en
los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economa,
celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la
descentralizacin de funciones.

Art.141 - La Administracin Pblica est al


servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se
fundamenta en los principios de honestidad,
participacin, celeridad, eficacia, eficiencia,
transparencia, rendicin de cuentas y
responsabilidad en el ejercicio de la funcin
pblica, con sometimiento pleno a la ley y al
derecho.
[] Art. 143 - Los ciudadanos y ciudadanas
tienen derecho a ser informados e
informadas oportuna y verazmente por la
Administracin Pblica, sobre el estado de
las actuaciones en que estn directamente
interesados e interesadas, y a conocer las
resoluciones definitivas que se adopten
sobre el particular. Asimismo, tienen acceso
a los archivos y registros administrativos, sin
prejuicio de los lmites aceptables dentro de
una sociedad democrtica en materias
relativas a seguridad interior y exterior, a
investigacin criminal y a la intimidad de la
vida privada, de conformidad con la ley que
regule la materia de clasificacin de
documentos de contenido confidencial o
secreto. No se permitir censura alguna a los
funcionarios pblicos o funcionarias pblicas
que informen sobre asuntos bajo su
responsabilidad.
Art. 156 - Es de la competencia del Poder
Pblico Nacional:
[] 24. Las polticas y los servicios
nacionales de educacin y salud.

Nas trs constituies o Estado e as administraes pblicas aparecem


como responsveis pela sade dos cidados.
O destaque para a Constituio colombiana, que explicita a
publicidade como fundamento da funo administrativa, enquanto a do Brasil e a da
Venezuela nada dizem a respeito, nestes ttulos.
Outros trechos das trs Constituies so tratados, a seguir, fora dos
quadros, por conterem particularidades ausentes das demais ou serem abordados
sob um ponto de vista muito distinto das demais.

193
A Constituio brasileira traz uma detalhada descrio das questes
relativas Sade, transcritas a seguir:
TTULO VIII Da Ordem Social
Captulo I Disposio Geral
Seo II da Sade
Art. 196. A sade direito de todos e dever do Estado, garantido
mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco
de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s
aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
Art. 197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade,
cabendo ao poder pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua
regulamentao, fiscalizao e controle, devendo sua execuo ser
feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por pessoa fsica
ou jurdica de direito privado.

Os artigos 198 e 199 prosseguem tratando da regulamentao dos


recursos a ela destinados e permisso de suas atividades iniciativa privada,
aspectos que no nos interessam na pesquisa. No artigo seguinte, so detalhadas
as atribuies do SUS:
Art. 200. Ao sistema nico de sade compete, alm de outras
atribuies, nos termos da lei:
I controlar e fiscalizar procedimentos, produtos e substncias de
interesse para a sade e participar da produo de medicamentos,
equipamentos, imunobiolgicos, hemoderivados e outros insumos;
II executar as aes de vigilncia sanitria e epidemiolgica, bem
como as de sade do trabalhador;
III ordenar a formao de recursos humanos na rea de sade;
IV participar da formulao da poltica e da execuo das aes de
saneamento bsico;
V incrementar em sua rea de atuao o desenvolvimento cientfico
e tecnolgico;
VI fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de
seu teor nutricional, bem como bebidas e guas para consumo
humano;
VII participar do controle e fiscalizao da produo, transporte,
guarda e utilizao de substncias e produtos psicoativos, txicos e
radioativos;
VIII colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o
do trabalho.

Pode-se notar, nesses artigos, a presena das obrigaes do Estado


em relao ao direito sade com detalhamento que no deixa dvidas sobre a
necessidade de polticas, estruturas, implementao e fiscalizao, sempre no intuito
de proteger a vida dos cidados. Nada consta, no entanto, sobre a informao e a
comunicao.

194
Tambm a Constituio do Brasil a nica a trazer, no mesmo ttulo,
um captulo (V Da Comunicao Social) inteiramente dedicado rea. Refora os
princpios da liberdade plena de manifestao de pensamento, de criao, de
informao e passa a tratar exclusivamente da regulamentao dos meios. No
menciona, em nenhum momento, qualquer fundamento ou ao concernentes
informao ou publicidade de iniciativa estatal como pressuposto para garantir
direitos.
A Constituio venezuelana apresenta, no seu artigo 108, a seguinte
aluso comunicao:
Los medios de comunicacin social, pblicos y privados, deben
contribuir a la formacin ciudadana. El Estado garantizar servicios
pblicos de radio, televisin y redes de biblioteca y de informtica,
con el fin de permitir el acceso universal a la informacin. Los centros
educativos deben incorporar el conocimiento y aplicacin de las
nuevas tecnologas, de sus innovaciones, segn los requisitos que
establezca la ley.

Para os interesses da tese, o texto deste artigo o que mais se


aproxima da ideia de um mecanismo de informao e/ou comunicao estatal
destinada garantia de direitos. Entretanto, refere-se apenas aos meios e s
facilidades ao seu acesso: no menciona a necessidade ou a obrigatoriedade do
Estado em disseminar informaes de interesse geral.

195
CONCLUSO
A comunicao pblica estatal, como tema e problema, vem sendo
objeto de investigao no campo das cincias da comunicao, da sociologia, da
filosofia e das cincias sociais, no mundo ocidental. Mas a literatura com interface
entre Direito do Estado e Comunicao tem revelado pouco interesse pela
comunicao pblica estatal, embora ela seja fator fundamental.
Por isso, um dos objetivos desta tese instigar a valorizao da
comunicao estatal pr-ativa como objeto de reflexo qui de mobilizao e
mudana nas reas acadmica e estatal.
Sustentados pelos aportes tericos apresentados, os resultados da
pesquisa levam seguinte verificao das hipteses:
A informao e a comunicao so instrumentos de garantia dos
direitos fundamentais (individuais e sociais) nos Estados democrticos (de
direito, sociais, cooperativos).
Brasil, Colmbia e Venezuela so Estados democrticos de direito.
Operam, ento, sob a gide de suas Cartas Magnas em que figuram, como
clusulas ptreas, direitos fundamentais individuais e sociais amparados,
ainda, pelos princpios apresentados nos mesmos documentos, entre os quais se
destaca o respeito vida e sua defesa.
A abrangncia da tutela, das competncias e do poder a eles
conferidos pelas constituies faz dos Estados captadores e detentores de uma
fabulosa quantidade de informaes, mais ou menos organizadas, dependendo do
modelo de gesto por eles adotado. Exceto aquelas cuja divulgao seja vetada por
representar risco segurana nacional, todas as demais compem um painel cuja
exposio constitui um dos fundamentos de Estados democrticos de direito e
devem estar disposio dos cidados que porventura desejem obt-las.
As constituies dos trs pases pesquisados explicitam o direito
informao, sempre que requerida pelo interessado, seja sua motivao particular ou
coletiva. Tambm positivada est a obrigatoriedade de divulgao de normas e leis,
que os poderes constitudos honram por meio de suas publicaes gazetas ou
dirios oficiais.

196
No rol das informaes de posse do Estado, muitas delas constituem
garantia de direitos e, se no disseminadas por iniciativa dos agentes estatais,
permanecero em segredo ou merc de pautas dos meios de comunicao de
massa que, livres, podem ou no divulg-las.
As mais evidentes mas no nicas so justamente aquelas que
se apresentam direta ou indiretamente como garantia do direito vida e sade,
geradas nas diversas reas da atividade estatal, principalmente na da Sade:
pedestres

trajando roupas escuras

noite

esto 60% mais

sujeitos a

atropelamentos, mesmo que os veculos estejam com os faris acesos (Transporte e


Trnsito); a salmonela causadora de doena grave e com elevado ndice de
morbidade se desenvolve tambm em colheres de pau, buchas e panos de
limpeza sobre as pias de cozinha das residncias, restaurantes e lanchonetes,
contaminando alimentos e objetos empregados na sua preparao (Sade); gatos
no vacinados podem transmitir a toxoplasmose doena que, nas gestantes,
pode resultar em sequelas oftlmicas futuras em 65% a 85% dos bebs (Zootecnia e
Sade); Aids uma doena incurvel, transmitida durante relaes sexuais ou no
contato com sangue contaminado (Sade).
Essas informaes parte insignificante daquelas em poder dos
rgos estatais so, sem dvida alguma, garantias dos direitos fundamentais
vida (direito individual) e sade (direito individual e social). Ao receb-las, os
cidados tomam conhecimento dos riscos a que esto expostos e podem se
quiserem adotar condutas pessoais e/ou coletivas de proteo. Sem elas, posso
afirmar que mesmo os mais precavidos podem ter os direitos sade e vida
sua e de outros (como no caso da toxoplasmose) desrespeitados pelo silncio do
Estado.
A comunicao estatal deve ser obrigatria quando representa
garantia dos direitos individuais e sociais, constitucionalmente estatudos.
O Estado democrtico de direito um ente (abstrato) responsvel pela
tutela dos direitos dos cidados e, portanto, tambm pela sua garantia. E, conforme
leciona Bobbio, essa questo no filosfica, mas jurdica e, num sentido mais
amplo, poltica. No se trata de saber quais e quantos so esses direitos, qual a
sua natureza e seu fundamento, se so direitos naturais ou histricos, absolutos ou
relativos, mas sim qual o modo mais seguro para garanti-los, para impedir que,

197
apesar das solenes declaraes, eles sejam continuamente violados (1992, p. 25).
O ponto central em relao aos direitos, nos pases estudados, no tanto o de
justific-los, mas o de proteg-los, uma vez que j esto explicitados em suas Cartas
constitucionais.
A proteo aos seus prprios direitos poderia ser da lavra da sociedade
civil, dos cidados desses pases. No apanhado histrico do Captulo 5, verificamos
que a populao dos pases estudados foi, desde o descobrimento, alijada dos
processos decisrios. O seleto grupo das aristocracias do poder no teve a
preocupao de criar e manter canais de informao e comunicao com a massa
popular porque dela no necessitou e geralmente ainda no necessita para
conquistar e manter seus postos na mquina estatal. A opinio que importa, vinda
dos cidados, pode ser aquinhoada por meio de pesquisas, visando readequao
de algumas linhas de ao ou promessas capazes de reacender esperanas, calar
protestos e manter bons ndices de aceitao dos governos e baixa rejeio nos
perodos eleitorais.
A informao que garante direitos no necessariamente disseminada
para atingir toda a sociedade. Se um governo entender conveniente uma campanha
de utilidade pblica (alistamento militar, preveno Aids, prazo de entrega da
declarao do Imposto de Renda etc.), haver investimento e empenho para as
aes pretendidas. Caso contrrio, nada obriga o governo a divulgar as informaes,
mesmo que delas dependa a realizao de direitos fundamentais porque, na norma
maior do Estado a Constituio nada consta que determine sua consecuo.
Conforme o Princpio da Legalidade, na ausncia das previses legais
para seus atos, o Estado fica paralisado e impossibilitado de agir. Os Estados
estudados podem, pois, eximir-se da comunicao pr-ativa garantidora de direitos
porque no h leis ordinrias e no h dispositivo constitucional que
estabeleam a obrigatoriedade. Essa inexistncia de leis, aliada histria dos
pases sul-americanos (em que o poder estatal tem permanecido nas mos de
aristocracias polticas), nos leva a inferir a necessidade de emenda constitucional
exigindo do Estado, no mnimo, as informaes de interesse geral.
Para que ocorra a informao so necessrios: uma ou mais
mensagens (constitudas por um dado ou uma combinao deles), um ou mais
canais (meios) para disseminao dessas informaes, um receptor ou vrios

198
receptores para as mensagens. E, ainda, que os receptores tenham acesso aos
meios que veiculam as mensagens e repertrio suficiente para compreend-las.
Na Amrica do Sul, em geral, e nos trs pases-alvo desta tese, em
particular, os Estados dispem dos dados e das informaes. Os meios diretos
balces de atendimento, correspondncia pessoal, telefone, Internet e de massa
ou indiretos impressos, rdio e televiso existem, esto ao alcance dos
Estados: tm, pois, estrutura e potencial para atingir 100 por cento da populao de
cada pas; modelos de comunicao pblica estatal, embora sistematizados para a
realidade europeia, existem e podem ser ponto de partida para adaptaes, adoo
ou elaborao de modelos apropriados ao contexto sul-americano, conforme sugeri
no Captulo 4. No entanto, mesmo dispondo de todos os recursos, apenas as
campanhas da vacinao contra a poliomielite e as informaes sobre a Aids vm
sendo disseminadas espontnea e continuamente pelo Estado brasileiro, desde as
primeiras manifestaes. A qualquer momento, podem no mais ser divulgadas, se
um governo assim o decidir, pois no h dispositivo constitucional ou legislao
ordinria que imponha a iniciativa de levar a publicidade de utilidade pblica
populao, como garantia de direitos.
A rea dos direitos polticos tambm demanda alguma forma de
comunicao pr-ativa do Estado. Situaes constitucionais especficas, como a
convocao de referendos e plebiscitos, dependem, em suas etapas de concepo,
desenvolvimento e implementao, das informaes do Estado para sua plena
realizao, garantindo aos cidados o exerccio da participao nas decises
estatais/governamentais. A orientao pblica/estatal para a disseminao de
informaes de interesse geral como garantia de direitos pode, pois, estimular o
desenvolvimento

do

processo

iniciado

na

informao,

evoluindo

at

compartilhamento um indicador importante na realizao plena da democracia


que demanda, para tanto, o amparo constitucional como fator preponderante.
No Brasil, na Colmbia e na Venezuela, esse processo pode
desencadear outro, de pertencimento e participao das populaes na definio
dos rumos dos seus pases, numa perspectiva emancipadora.
Apresenta-se, portanto, um campo quase inexplorado da comunicao
pblica com amplido de perspectivas a investigar. A expectativa que a presente
pesquisa colabore com jovens pesquisadores e profissionais da rea, quando
buscarem novos caminhos para a comunicao estatal. No final deste arco, que o

199
tesouro encontrado sejam cidados latino-americanos capazes de desenhar seus
prprios destinos, amparados por Estados constitucionais cada vez mais
democrticos, contando com a comunicao como arma para garantia de direitos.

200
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209
APNDICE A
PAS

CONSTITUIO/
DATA

BOLVIA

CONSTITUCIN
POLTICA DEL
ESTADO DE
BOLVIA/2004

BRASIL

CONSTITUIO DA
REPBLICA
FEDERATIVA DO
BRASIL/1988

CHILE

COLMBIA

CONSTITUCIN
POLTICA DE LA
REPBLICA DEL
CHILE/1980

CONSTITUCIN
POLTICA DE
COLOMBIA/1991
CON REFORMA DE
1997

ESTADO
Qualificao
Es un Estado Social y
Democrtico de Derecho que
sostiene como valores
superiores de su ordenamiento
jurdico, la libertad, la igualdad
y la Justicia. (Art. 1 inciso II).

A Repblica Federativa do
Brasil, formada pela unio
indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito
Federal, constitui-se em
Estado democrtico de direito
e tem como fundamentos: I - a
soberania; II - a cidadania; III a dignidade da pessoa
humana; IV - os valores
sociais do trabalho e da livre
iniciativa; V - o pluralismo
poltico. (Ttulo I - Art. 1 Incisos I a V)
Chile es una repblica
democrtica. (Cap. 1 - Art. 4.)

Colombia es un Estado social


de derecho, organizado en
forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con
autonoma de sus entidades
territoriales, democrtica,
participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la

ESTADO
Deveres para com os
cidados (amplos)
El Estado tiene la obligacin
de defender el capital humano
protegiendo la salud de la
poblacin;
asegurar
la
continuidad de sus medios de
subsistencia y rehabilitacin
de las personas inutilizadas;
propender
asimismo
al
mejoramiento
de
las
condiciones de vida del grupo
familiar. (Tt. 2 - Art. 158
Inc. I)
Constituem objetivos
fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade
livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento
nacional; III - erradicar a
pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de
discriminao; (Tt. I Art. 3
Incisos I a IV)
El Estado est al servicio de la
persona humana y su finalidad
es promover el bien comn,
para lo cual debe contribuir a
crear las condiciones sociales
que permitan a todos y a cada
uno de los integrantes de la
comunidad nacional su mayor
realizacin espiritual y material
posible, con pleno respeto a
los derechos y garantas que
esta Constitucin establece.
Es
deber
del
Estado
resguardar
la
seguridad
nacional, dar proteccin a la
poblacin y a la familia,
propender al fortalecimiento
de
sta,
promover
la
integracin armnica de todos
los sectores de la Nacin y
asegurar el derecho de las
personas a participar con
igualdad de oportunidades en
la vida nacional.
(Cap. 1 - Art. 1)
Son fines esenciales del
Estado: servir a la comunidad,
promover la prosperidad
general y garantizar la
efectividad de los principios,
derechos y deberes
consagrados en la
Constitucin; facilitar la

210
dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las
personas que la integran y en
la prevalencia del inters
general. (Tt. 1 - Art. 1)

EQUADOR

CONSTITUCIN
POLTICA DE LA
REPBLICA DEL
ECUADOR/1998

El Ecuador es un estado social


de derecho, soberano,
unitario, independiente,
democrtico, pluricultural y
multitnico. Su gobierno es
republicano, presidencial,
electivo, representativo,
responsable, alternativo,
participativo y de
administracin
descentralizada. (Tt. I Art.
1)

PARAGUAI

CONSTITUCIN DE
LA REPBLICA DE
PARAGUAY/1992

La Repblica del Paraguay es


para siempre libre e
independiente. Se constituye
en
Estado social de derecho,
unitario, indivisible, y
descentralizado en la forma
que se establecen esta
Constitucin y las leyes.
La Repblica del Paraguay
adopta para su gobierno la
democracia representativa,
participativa y pluralista,
fundada en el reconocimiento
de la dignidad humana. (Parte
I Tt. 1 Art. 1)

PERU

CONSTITUCIN
POLTICA DEL
PER/1993

La Repblica del Per es


democrtica, social,
independiente y soberana.
El Estado es uno e indivisible.

participacin de todos en las


decisiones que los afectan y
en la vida econmica, poltica,
administrativa y cultural de la
Nacin; defender la
independencia nacional,
mantener la integridad
territorial y asegurar la
convivencia pacfica y la
vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la
Repblica estn institudas
para proteger a todas las
personas residentes en
Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias, y dems
derechos y libertades, y para
asegurar el cumplimiento de
los deberes sociales del
Estado y de los particulares.
(Tt. 1 Art. 2)
Son deberes primordiales del
Estado:
Fortalecer la unidad nacional
en la diversidad. Asegurar la
vigencia de los derechos
humanos, las libertades
fundamentales de mujeres y
hombres, y la seguridad
social.
Defender el patrimonio natural
y cultural del pas y proteger el
medio ambiente.
Preservar el crecimiento
sustentable de la economa, y
el desarrollo equilibrado y
equitativo en beneficio
colectivo.
Erradicar la pobreza y
promover el progreso
econmico, social y cultural de
sus habitantes.
Garantizar la vigencia del
sistema democrtico y la
administracin pblica libre de
corrupcin. (Tt. I - Art. 3)

Son deberes primordiales del


Estado: defender la soberana
nacional; garantizar la plena
vigencia de los derechos

211
Su gobierno es unitario,
representativo y
descentralizado, y se organiza
segn el principio de la
separacin de poderes. (Tt. II
Cap. I Art. 43)

URUGUAI

VENEZUELA

CONSTITUCIN
POLTICA DE LA
REPBLICA
ORIENTAL DEL
URUGUAY / 1967
Incluye reformas
plebiscitadas el 26 de
Noviembre de 1989;
26 de Noviembre de
1994; 8 de Diciembre
de 1996 y 31 de
Octubre de 2004.
CONSTITUTIN DE
LA REPBLICA
BOLIVARIANA DE
VENEZUELA 1999

humanos; proteger a la
poblacin de las amenazas
contra su seguridad; y
promover el bienestar general
que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo
integral y equilibrado de la
Nacin.
Asimismo, es deber del
Estado establecer y ejecutar la
poltica de fronteras y
promover la integracin,
particularmente
latinoamericana, as como el
desarrollo y la cohesin de las
zonas fronterizas, en
concordancia con la poltica
exterior.
(Tt. II Cap. I Art. 44)

La Nacin adopta para su


Gobierno la forma democrtica
republicana. (Sec. IV Cap.
nico Art. 82)

Venezuela se constituye en un
Estado democrtico y social
de Derecho y de Justicia, que
propugna como valores
superiores de su
ordenamiento jurdico y de su
actuacin, la vida, la libertad,
la justicia, la igualdad, la
solidaridad, la democracia, la
responsabilidad social y en
general, la preeminencia de
los derechos humanos, la
tica y el pluralismo poltico.
(Tt. I Art. 2)

El Estado tiene como fines


esenciales la defensa y el
desarrollo de la persona y el
respeto a su dignidad, el
ejercicio democrtico de la
voluntad popular, la
construccin de una sociedad
justa y amante de la paz, la
promocin de la prosperidad y
bienestar del pueblo y la
garanta del cumplimiento de
los principios, derechos y
deberes consagrados en esta
Constitucin.
La educacin y el trabajo son
los procesos fundamentales
para alcanzar dichos fines.
(Tt. I Art. 3)

212
APNDICE B rgos da administrao colonial espanhola no alm-mar
A vida das colnias era administrada, na metrpole, pelas seguintes
autoridades:
o rei era senhor nico do territrio colonial e das populaes que o
ocupavam172;
o Conselho das ndias era o rgo supremo do governo colonial e
tinha, por delegao real, poder igual ao do soberano em todos os
assuntos eclesisticos, civis, militares e comerciais, relativos ao
ultramar. Possua poder legislativo, alm de configurar o corpo
administrativo, indicando ao rei as pessoas que deveriam ocupar os
altos cargos no governo da Amrica. Era tribunal supremo, com
jurisdio civil e criminal, entre outras inmeras funes, todas de alto
escalo. Interessa-nos, particularmente, o fato de caber ao Conselho
velar pela proteo dos ndios.
O Conselho das ndias, substitudo em 1717 pela Secretaria do
Despacho Universal das ndias, realizou a Recopilao das Leis de
ndias, sancionadas pelo rei Carlos II em 1680, considerado modelo de
legislao colonial, sem comparao em qualquer outro pas europeu;
a Casa de Contratacin era uma espcie de ministrio do ultramar,
criada em 1502, em Sevilha; depois da organizao do Conselho das
ndias, suas funes limitaram-se a regular e fiscalizar o comrcio
colonial, constituindo ao mesmo tempo um tribunal de justia e uma
junta de fomento econmico. Foi extinta em 1790.

172

Esse posto foi reconhecido pelo Papa Alexandre VI, que, pela bula de 4 de maro de 1493 , dava ao rei a
posse perptua das terras descobertas, com livre, pleno e absoluto poder, autoridade e jurisdio sobre elas.

213
APNDICE C rgos da administrao colonial espanhola nas colnias (ou
administrao local)

Empresas
particulares foram
as
responsveis
pelos
descobrimentos (ao contrrio da Amrica portuguesa, em que os
empreendimentos eram organizados pelo Estado). Antes das
expedies, realizavam um acordo com o soberano, documentado
como capitulaciones, em que se fixavam as condies a obedecer,
indicava o governo a estabelecer, regulava os direitos e obrigaes dos
conquistadores e dos povos submetidos. Os primeiros desses
mandatrios rgios, os adelantados, se fixaram em diversas regies
das Amricas do Norte, Central e do Sul (Iucat, Rio da Prata, Flrida
etc.) e exerciam funes militares e polticas no incio do perodo
colonial. Foram substitudos por governadores e capites-generais.
Vice-rei no sculo XVIII, o imprio colonial da Espanha na Amrica
compreendia quatro divises administrativas, os vice-reinos, criados
em perodos sucessivos: Mxico ou Nova Espanha (1535), Peru
(1544), Nova Granada (1718) e Rio da Prata (1776), cuja maior
autoridade era o vice-rei, representante do soberano espanhol e com
poderes idnticos ao do prprio monarca. Comandava as foras de
terra e mar, superintendia em todos os assuntos financeiros, era o vicepatrono da Igreja, velava pela converso dos ndios, cuidava dos
rendimentos da coroa, julgava processos contra corregedores e
alcaides, nomeava os funcionrios cuja escolha no dependia
diretamente do rei, regulamentava as provises reais, por meio de
bandos ou esclarecimentos interpretativos. Suas atribuies eram
limitadas pelas audincias .
Capites-generais fora dos vice-reinos mantiveram-se certos
territrios, denominados capitanias-generais. A autoridade superior
local era o capito general, cujas funes eram idnticas ao do vicerei, no mbito da capitania.
Das oito inicialmente implantadas, restaram, no sculo XVIII, quatro:
Guatemala, Venezuela, Chile e Cuba.
Audincias eram assembleias de magistrados, organizadas no
momento da estabilizao administrativa das colnias espanholas na
Amrica, imagem e semelhana do que acontecia na metrpole.
Cada audincia tinha jurisdio civil e criminal em determinados
processos. Dispunha, tambm, de competncia poltica e
administrativa, substituindo o vice-rei quando ele falecia
repentinamente e, enquanto no era substitudo, tratava dos assuntos
relativos aos ndios, distribua as terras aos colonos, pronunciava-se
sobre a tributao. Alm de ser ouvida pelo vice-rei nos assuntos mais
crticos, podia reportar-se diretamente ao comando metropolitano (rei e
Conselho das ndias). Seus membros eram os ouvidores, funcionrios

214

de hierarquia elevada e, nas palavras dos reis Filipe II, Filipe III e Filipe
IV, eram representantes da sua real pessoa.
Cabildos ou ayuntamientos eram as corporaes municipais
responsveis pela administrao das cidades. Quando se criava uma
cidade, seu fundador era obrigado a organizar, em nome do rei, o
primeiro cabildo. Os seguintes constituam-se mediante eleio anual,
promovidas pelos componentes da comunidade, e tomavam posse
aps aprovao do vice-rei ou do governador da cidade. Tinha
autonomia para tratar de assuntos referentes polcia, moralidade,
higiene, inspeo de prises e hospitais, regulamentao e fiscalizao
das aes comerciais e industriais. Entre eles, os membros que
desempenhavam funes judicirias eram chamados alcaides. Os
demais, seis ou oito, eram os regedores, como o defensor dos
pobres, o alferes, o deputado da polcia, o defensor dos menores
etc.

Um caso parte era o da Justia os alcaides faziam nos municpios


o papel dos juzes de primeira instncia. Podia-se apelar para instncias
superiores, o cabildo, a audincia e o governador. Das sentenas da
audincia havia ainda possibilidade de recorrer ao Conselho das ndias e
deste para o rei.
Os eclesisticos tinham foro privilegiado. Seus tribunais eram
acompanhados pelo vice-rei, que podia julgar os recursos, a ele enviados
diretamente. Tambm tinham direito de perdo, nos casos de condenao
pena maior.173

173

Esta descrio das funes administrativas resultou das informaes fragmentadas de diversas fontes,
bibliogrficas e digitais, citadas nas Referncias desse trabalho.

215
ANEXO A
Matria do jornal Folha de S. Paulo

So Paulo, tera-feira, 5 de fevereiro de 2008.

Temporo acusa mdia de alardear a febre amarela


ELVIRA LOBATO
DA SUCURSAL DO RIO
O ministro da Sade, Jos Gomes Temporo, criticou a atuao da imprensa na cobertura dos
casos de febre amarela, e defendeu que a sade pblica seja tratada como questo de
segurana nacional. Para ele, no cabe imprensa questionar informao das autoridades
sanitrias sobre necessidade de vacinao.
Um nmero pequeno de casos de febre amarela silvestre foi tratado por alguns veculos
como ameaa de epidemia. Isso muito perigoso. No se pode tratar uma matria com tantas
implicaes como qualquer fato, afirmou Temporo, em entrevista no sambdromo,
domingo noite, onde esteve como convidado do governador Srgio Cabral Filho (PSDB).
Segundo o ministro, milhares de pessoas se vacinaram sem necessidade porque a mdia ps
em dvida as declaraes das autoridades sanitrias. Defendeu que a liberdade de
questionamento da imprensa no pode prevalecer em questes de sade pblica.
Nesse caso, acho complicado falar no papel da imprensa de duvidar e de questionar. Nesse
caso, cabe imprensa informar, acompanhar, analisar, comentar [...]. A questo poderia ser
tratada at como de segurana nacional, declarou.
Para ele, cabem comentrios, reflexes e anlise na cobertura jornalstica, mas questionar a
seriedade da autoridade sanitria sobre a necessidade de vacinao perigosssimo.
Vamos aos fatos: o governo colocou com clareza o que devia ser feito, mas criou-se um
questionamento. Ouvi gente no rdio, com irresponsabilidade brutal, questionando
abertamente se o governo estava falando a verdade. A populao, desorientada, se vacinou
desnecessariamente, e gente morreu. Pessoas adoeceram, e a? [...] No acho que a imprensa
tenha sido responsvel por mortes, seria exagero falar isso, declarou.
Tambm criticou jornais que, na avaliao dele, passaram aos leitores a idia de que o
governo no dizia a verdade, ao negar risco de epidemia.
Dei entrevista coletiva, no adiantou. Fui TV, em rede nacional. No adiantou.
Questionaram a seriedade da autoridade sanitria, como se fosse possvel brincar com a sade
pblica. Todos os sanitaristas cientistas de respeito do pas falaram o mesmo que o governo,
e, mesmo assim, ainda leio pessoas ironizando e questionando se o governo srio,
misturando poltica e sade pblica.
Segundo o Ministrio da Sade, ocorreram 13 mortes por febre amarela silvestre desde 30 de
dezembro, o mesmo total de mortes registrado nos ltimos quatro anos. Contando os que
sobreviveram doena, so 25 as suspeitas confirmadas. O Estado mais atingido Gois, com
18 casos e 12 mortes, seguido do Distrito Federal, com trs casos e uma morte.

216
ANEXO B
Pgina introdutria do stio da Rede Interagencial de Informaes para a Sade (Ripsa)
Disponvel em www.datasus.gov.br

Indicadores e Dados Bsicos - Brasil - 2006


IDB-2006
Apresentao
A Rede Interagencial de Informaes para a Sade - RIPSA, criada por iniciativa conjunta
do Ministrio da Sade e da OPAS, rene instituies representativas dos segmentos
tcnico-cientficos diretamente envolvidos na produo e anlise de dados de interesse
para a sade no pas. Seu propsito subsidiar, com informaes relevantes, os
processos de formulao, gesto e avaliao de polticas e aes pblicas de importncia
estratgica para o sistema de sade brasileiro. A Rede pressupe compromissos de
parceria permanente na produo e uso de dados e informaes necessrias para
caracterizar o estado de sade, as respostas do aparelho prestador de servios e os
fatores socioeconmicos que condicionam o quadro sanitrio.
Os Indicadores e Dados Bsicos para a Sade (IDB) so produto dessa ao integrada,
diretamente trabalhado pelas instituies responsveis pelos principais sistemas de
informao de base nacional utilizados Ministrio da Sade, Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (IBGE), Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e
Ministrio da Previdncia Social.
So apresentados no IDB os indicadores disponveis por grandes regies, estados,
Distrito Federal, regies metropolitanas e municpios das capitais. Dependendo dos
indicadores, eles podem ser desagregados segundo vrias outras categorias, tais como
idade e sexo. Para cada indicador, h a correspondente Ficha de Qualificao,
proveniente da publicao "Indicadores bsicos para a sade no Brasil: conceitos e
aplicaes", destinada a orientar os usurios nos aspectos de conceituao,
interpretao, usos, limitaes, mtodo de clculo e fontes dos dados.
As informaes divulgadas so resultado do esforo comum de dezenas de tcnicos
vinculados a rgos e entidades de variadas origens, que atuam em comits temticos,
em grupos de trabalho e nas instncias de coordenao tcnica da RIPSA. Ao DATASUS
cabe organizar todas as informaes, produzir os folhetos impressos do IDB e gerar os
arquivos para Internet, com os dados bsicos e os indicadores calculados. O IDB
editado com freqncia anual, incorporando aperfeioamentos que correspondam
progressiva melhoria das bases de dados. Cada edio anual impressa ilustrada com
um tema de especial relevncia para a sade.
Espera-se que estes Indicadores e Dados Bsicos sejam oportunamente utilizados na
produo de anlises sobre a situao de sade e suas tendncias, subsidiando os
poderes pblicos em todos os nveis de gesto e participao social do SUS, bem como a

217
comunidade tcnico-cientfica e as instncias de representao poltica do pas. Todos os
usurios desse instrumento esto convidados a contribuir com comentrios e sugestes
para o seu contnuo aperfeioamento.

218
ANEXO
C

CONSTITUCIN
CON REFORMA DE 1997 (trechos)

POLTICA

DE

COLOMBIA,

1991

TITULO I
DE LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Art. 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo
y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters
general.
Art. 2. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones
que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la
Nacin; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la Repblica estn instituidas para proteger a todas las personas
residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y dems derechos y
libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de
los particulares.
Art. 3. La soberana reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder
pblico. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes, en
los trminos que la Constitucin establece.
[]
CAPITULO 5
DE LA FINALIDAD SOCIAL DEL ESTADO Y DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
Art. 365. Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es
deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio
nacional.
Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley. Podrn
ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas,
o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, el control y la
vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberana o de inters social, el
Estado, mediante ley aprobada por la mayora de los miembros de una y otra
Cmara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades
estratgicas o servicios pblicos, deber indemnizar previa y plenamente a las
personas que en virtud de dicha ley queden privadas del ejercicio de una actividad
lcita.
Art. 366. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin
son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la
solucin de las necesidades insatisfechas de salud, de educacin, de saneamiento
ambiental y de agua potable.
Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la Nacin y de las entidades
territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.
Art. 367. La ley fijar las competencias y responsabilidades relativas a la prestacin
de los servicios pblicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiacin, y el
rgimen tarifario que tendr en cuenta adems de los criterios de costos, los de
solidaridad y redistribucin de ingresos.

219
Los servicios pblicos domiciliarios se prestarn directamente por cada municipio
cuando las caractersticas tcnicas y econmicas del servicio y las conveniencias
generales lo permitan y aconsejen, y los departamentos cumplirn funciones de
apoyo y coordinacin.
Art. 368. La Nacin, los departamentos, los distritos, los municipios y las entidades
descentralizadas podrn conceder subsidios, en sus respectivos presupuestos, para
que las personas de menores ingresos puedan pagar las tarifas de los servicios
pblicos domiciliarios que cubran sus necesidades bsicas.
Art. 369. La ley determinar los deberes y derechos de los usuarios, el rgimen de
su proteccin y sus formas de participacin en la gestin y fiscalizacin de las
empresas estatales que presten el servicio. Igualmente definir la participacin de
los municipios o de sus representantes, en las entidades y empresas que les presten
servicios pblicos domiciliarios.
Art. 370. Corresponde al Presidente de la Repblica sealar, con sujecin a la ley,
las polticas generales de administracin y control de eficiencia de los servicios
pblicos domiciliarios y ejercer por medio de la Superintendencia de Servicios
Pblicos Domiciliarios, el control, la inspeccin y vigilancia de las entidades que los
presten.

220
ANEXO D - Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela (trechos)
Repblica Bolivariana de Venezuela
Constitucin de 1999
Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela
(Publicada en Gaceta Oficial del jueves 30 de diciembre de 1999, Nmero 36.860)
PREMBULO
[]
Con el fin supremo de refundar la Repblica para establecer una sociedad
democrtica, participativa y protagnica, multitnica y pluricultural en un Estado de
justicia, federal y descentralizado, que consolide los valores de la libertad, la
independencia, la paz, la solidaridad, el bien comn, la integridad territorial, la
convivencia y el imperio de la ley para esta y las futuras generaciones; asegure el
derecho a la vida, al trabajo, a la cultura, a la educacin, a la justicia social y a la
igualdad sin discriminacin ni subordinacin alguna; promueva la cooperacin
pacfica entre las naciones e impulse y consolide la integracin latinoamericana de
acuerdo con el principio de no intervencin y autodeterminacin de los pueblos, la
garanta universal e indivisible de los derechos humanos, la democratizacin de la
sociedad internacional, el desarme nuclear, el equilibrio ecolgico y los bienes
jurdicos ambientales como patrimonio comn e irrenunciable de la humanidad;
En ejercicio de su poder originario representado por la Asamblea Nacional
Constituyente mediante el voto libre y en referendo democrtico, decreta la siguiente
TTULO I
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
Artculo 1. La Repblica Bolivariana de Venezuela es irrevocablemente libre e
independiente y fundamenta su patrimonio moral y sus valores de libertad, igualdad,
justicia y paz internacional, en la doctrina de Simn Bolvar, el Libertador.
Son derechos irrenunciables de la Nacin la independencia, la libertad, la soberana,
la inmunidad, la integridad territorial y la autodeterminacin nacional.
Artculo 2. Venezuela se constituye en un Estado democrtico y social de Derecho y
de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico y de
su actuacin, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia,
la responsabilidad social y en general, la preeminencia de los derechos humanos, la
tica y el pluralismo poltico.
Artculo 3. El Estado tiene como fines esenciales la defensa y el desarrollo de la
persona y el respeto a su dignidad, el ejercicio democrtico de la voluntad popular, la
construccin de una sociedad justa y amante de la paz, la promocin de la
prosperidad y bienestar del pueblo y la garanta del cumplimiento de los principios,
derechos y deberes consagrados en esta Constitucin.