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A desmilitarizao das polcias e a

legislao ordinria

Mateus Afonso Medeiros

Sumrio

1. Introduo. 2. As Constituioes brasileiras: entre o controle do crime e o controle da


federao. 3. A desmilitarizao das polcias
brasileiras. 3.1. Organizao. 3.2. Treinamento
e cdigos disciplinares. 3.3. Emprego. 3.4. Controle. 3.5. Inteligncia. 3.6. Justia. 4. Concluso.

Introduo

Mateus Afonso Medeiros Analista Legislativo da Comisso de Direitos Humanos e


Minorias da Cmara dos Deputados. Mestrando em Cincia Poltica na Universidade de Braslia. Foi pesquisador-visitante do Instituto de
Direitos Humanos da Universidade de Columbia (2001-2002) e professor-substituto de Filosofia do Direito da Universidade Federal de
Ouro Preto (2001).
Braslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

Desde que se encerrou o ciclo de regimes


autoritrios na Amrica Latina, um dos pontos em comum na agenda de reformas institucionais tem sido a desmilitarizao dos
rgos de segurana interna. Em pases
como El Salvador e Haiti, a desmilitarizao das polcias foi inclusive uma condio
para o processo de abertura poltica (Cf.
WOLA, 1995; NEILD, 1995). O maior objetivo dessas reformas era evitar que se repetissem os abusos contra os direitos humanos
cometidos pelos regimes militares, promovendo-se a criao de foras civis de segurana (Cf. CALL, 2002; ISACSON, 1997).
No Brasil, com o processo de redemocratizao lenta e gradual, controlado pelo
prprio regime, o modelo de policiamento
permaneceu intocado em suas caractersticas principais. No obstante a intensa transformao da sociedade brasileira, duas polcias estaduais uma civil, investigativa e
judiciria, outra militar, ostensiva e fardada permaneceriam como as principais organizaes de segurana pblica. Mais ain239

da, o modelo foi incorporado nova Constituio Federal de 1988 (art. 144). Doravante
seria ainda mais difcil transform-lo.
Tornou-se lugar-comum o argumento de
que, para desmilitarizar o policiamento ostensivo, preciso emendar a Constituio
Federal. Entretanto, a legislao federal ordinria que trata das polcias militares dos
anos de 1969 e 1983. Permanecem em vigor
vrios dispositivos legais, todos anteriores
redemocratizao, que reproduzem o modelo policial da era autoritria. Alm disso,
uma polcia militar pode ser mais ou menos militarizada. A Gendarmerie francesa, por exemplo, uma polcia militar.
Entretanto, possui um comandante civil e
seus membros no gozam de foro especial
(justia militar) em caso de crimes praticados contra civis. Sob esses aspectos, trata-se
de uma polcia menos militarizada que
as brasileiras.
Em outra oportunidade, desenvolvemos
a idia de que h seis dimenses fundamentais da militarizao das polcias: organizao, treinamento, emprego, controle, inteligncia e justia (Cf. COSTA; MEDEIROS,
2003). Este artigo parte daquelas categorias
para abordar a desmilitarizao do policiamento ostensivo brasileiro. Comearemos
com uma breve anlise histrica do arcabouo legal da organizao policial militar.
Isso nos permitir situar e interpretar o atual ordenamento constitucional a partir de
um padro histrico. Como veremos, este
padro no foi inventado pelo regime militar, mas tem suas razes em nossa organizao federativa. Na ltima seo, aplicaremos as seis dimenses citadas s polcias
brasileiras, sugerindo alteraes infraconstitucionais as quais mesmo sem alterar
profundamente o padro decisrio podem
contribuir para a desmilitarizao.
Cabe ressaltar que nosso tema no a
propagada unificao das polcias militares e civis1. Desmilitarizao e unificao no so sinnimos. Como j dissemos,
mesmo uma polcia civil ou seja, uma polcia sem qualquer vinculao legal com as
240

foras armadas pode ser altamente militarizada. Alm da proposta da unificao, muito se ouve falar em integrao:
as polcias permaneceriam como duas organizaes distintas, mas seriam obrigadas
a trabalhar em conjunto (Cf. BRASIL;
ABREU, 2002). Pode-se dizer que a desmilitarizao proposta por este artigo segue
a mesma estratgia da integrao: prope
reformas sem a necessidade de alteraes
constitucionais. Desmilitarizar significa
priorizar a segurana dos cidados, e no a
do Estado. Ao mesmo tempo, contribui para
a criao de organizaes de segurana que
estejam sob o efetivo comando da autoridade civil e que sejam melhor adaptadas
misso constitucional de garantia da ordem
democrtica.

2. As Constituioes brasileiras:
entre o controle do crime e o
controle da federao
A preocupao com a criminalidade urbana fenmeno recente na histria brasileira e teve pouca influncia na maneira
como as polcias se estruturaram. Ao mesmo tempo, a preocupao com a unidade
territorial e com o equilbrio entre centro e
periferia estiveram presentes em toda a nossa histria poltica. O modelo policial e o
federalismo brasileiro esto altamente relacionados.
Para afastar o constante risco da desintegrao territorial, a elite poltica do Imprio se viu na necessidade de centralizar a
mquina estatal (Cf. CARVALHO, 1981).
Entretanto, dadas as condies da poca e a
vasta extenso territorial brasileira, a manuteno da lei e da ordem no podia ser,
seno minoritria e excepcionalmente, fruto da presena atual ou potencial do Estado (CINTRA, 1974, p. 62), quanto mais de
um Estado centralizador. Assim, a elite poltica nacional era obrigada a compactuar
com os poderes locais (municipais). Os primeiros vinte anos do Imprio so marcados
pela constante disputa por autoridade polRevista de Informao Legislativa

tica entre centro e periferia. O equilbrio se


deu no plano das provncias: aqui seriam
organizadas as eleies, a tributao e as
principais foras policiais e competncias
judiciais (FERREIRA, 1999, p. 30). As decises seriam tomadas pelos presidentes de
provncia (poder central), com influncia
dos proprietrios rurais (poderes locais), mas
desde que organizados em plano provincial,
o que se deu pela formao das clientelas (Cf.
GRAHAM, 1997). Sob o comando direto dos
presidentes de provncia, surgem as organizaes que seriam conhecidas como foras
pblicas e mais tarde polcias militares.
Na Repblica Velha, inaugurada a forma federativa de organizao poltica, o arranjo envolvia um reconhecimento da hegemonia nacional de alguns estados, principalmente So Paulo e Minas Gerais, garantindo-lhes o controle da mquina do governo federal. () Nas regies atrasadas
ou em decadncia, a dominao tradicional
era mantida, apoiada pelo centro, em troca
da manuteno da ordem interna e do apoio
eleitoral (CINTRA, 1974, p. 68-69). O controle da poltica estadual alava-se como trofu sedutor para os vrios grupos, como fonte de empregos, benevolncia fiscal, ajuda
da fora pblica e do aparato policial nos
confrontos com os oponentes () (CINTRA,
1974, p. 66).
As foras pblicas tinham como principal funo atuar nesse conflito entre elites
nacionais e locais, ou entre diferentes grupos das elites locais. Apesar de serem foras aquarteladas e de terem no Exrcito o
seu modelo de organizao, as foras pblicas no eram, a rigor, polcias militares, j
que no possuam vinculao jurdica com
as foras armadas2. Eram verdadeiros exrcitos estaduais, instrumentos disposio
do governador para que este fizesse frente a
seus inimigos: movimentos populares, elites armadas em seus prprios estados (coronis e seus jagunos), outras provncias ou at o poder central.
Na dcada de 20, o efetivo da fora pblica de So Paulo era dez vezes maior que
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o efetivo do Exrcito estacionado em So


Paulo. A fora area de So Paulo era
maior que toda a fora area brasileira. Esse
poderio era necessrio para que So Paulo
pudesse manter sua colocao hegemnica, evitando as to freqentes intervenes
federais que os estados mais fracos sofriam.
Tambm significativas em poderio blico
eram as foras pblicas de Minas Gerais e
do Rio Grande do Sul (Cf. FERNANDES,
1971; TORRES, 1961, p. 233-240).
Cabe notar que o Exrcito brasileiro demorou um longo perodo para se profissionalizar. somente a partir da dcada de 20,
com o tenentismo, e principalmente depois
da era Vargas, que se pode falar no Exrcito
como uma organizao dotada de uma identidade prpria, formada por pessoas ocupantes de cargos de atribuies definidas,
formuladora de parmetros de conduta e de
eficincia profissional (Cf. COELHO, 1976).
Temos, portanto, nas trs primeiras dcadas do sculo XX, de um lado, um Exrcito Nacional que se profissionaliza e desenvolve os germes de uma Doutrina de Segurana Nacional. Do outro lado, estados federados, cada qual com seu prprio exrcito, em potencial conflito interno, entre si ou
at mesmo contra o prprio Exrcito Nacional. Em 1930, o frgil acordo federativo
quebrado e incia-se o conflito que culminou
com a ascenso de Getlio Vargas, apoiado
pelo Exrcito. Em 1932, ocorre algo crucial
na histria do policiamento brasileiro: a
Revoluo Constitucionalista, em So Paulo, quando a fora pblica daquele estado
lutou contra o Exrcito Nacional, o qual, ironicamente, teve de contar com a ajuda de
outra fora pblica, a de Minas Gerais.
Terminado o levante paulista, restou a
idia de que era necessrio estabelecer um
maior controle do poder central sobre as foras pblicas. Em 1934, a nova Consituio
Federal declarou as polcias militares reservas do Exrcito (art. 167, CF/34) e garantiu a competncia privativa da Unio
para legislar sobre organizao, instruo,
justia e garantias das foras policiais dos
241

estados e condies gerais da sua utilizao em caso de mobilizao ou de guerra


(art. 5 o, XIX, l, CF/34). Estava inaugurado o
padro decisrio em questes de policiamento que existe ainda hoje. As polcias so
organizaes estaduais, mas a Constituio
Federal confere importante papel regulador
Unio. Esta exerce suas competncias por
meio da legislao e de rgos executivos
federais, como o Exrcito.
Desde 1934, h competncias constitucionais da Unio e dos estados no que tange s antigas foras pblicas e s atuais
polcias militares. Ao declar-las como foras auxiliares do Exrcito, o regime de Vargas reduziu a probabilidade de novos conflitos federativos armados. O Estado Novo
aumentou o controle com o Decreto-Lei 1202,
de 8 de abril de 1938, que retirou das assemblias legislativas a competncia de fixar o
efetivo da fora policial. Esta seria uma atribuio do governador ou do interventor,
mediante prvia autorizao do Presidente
da Repblica.
A Constituio de 1946 manteve o dispositivo que declara as polcias militares
auxiliares e reservas do Exrcito. Entretanto, os estados ficavam livres para criar outras corporaes de policiamento ostensivo,
como as Guardas Civis, alm de contarem
com ampla discricionariedade no tocante
organizao, formas de emprego da polcia
e garantias de seus membros 3.
A partir do Decreto-Lei 317, de 13 de
maro de 1967, a balana pesou para o lado
da Unio. Os estados limitavam-se a arcar
com o custo das polcias militares. A Inspetoria-Geral das Polcias Militares (IGPM),
rgo do Exrcito criado em 1969, controlava praticamente todo o resto: o currculo das
academias, a distribuio geogrfica dos
batalhes e at as listas de promoo das
polcias de cada estado. O Comandante-geral de cada polcia militar seria preferencialmente um oficial do Exrcito. Estavam extintas as guardas civis e proibidas quaiquer
outras organizaes de polcia ostensiva.
O atual regulamento constitucional trou242

xe a situao a um meio termo. O papel dos


estados aumentou em termos de formulao de estratgias policiais, de treinamento
e de listas de promoo. Mas as polcias
militares ainda so as nicas corporaes
competentes para o policiamento ostensivo.
Permanecem como foras auxiliares, sujeitas convocao e mobilizao federal.
Os policiais sujeitam-se a regime jurdico
militar, o que gera conseqncias em termos
trabalhistas e da justia competente para
process-los. A tabela 1 apresenta os principais dispositivos constitucionais relativos
s polcias militares. Ao mesmo tempo, apresentam-se os detalhes que, a nosso ver, a
Constituio reservou legislao ordinria. (Vide TABELA 1)
A legislao ordinria que rege as polcias militares data de 1969 e 1983. Lembremos que o Ato Institucional n. 5 foi publicado em dezembro de 1968. O ano de 1969
seria o primeiro da linha dura. Para bem
coordenar os esforos da represso poltica
alm de cortar pela raiz as possibilidades
de resistncia armada ao poder central , a
Unio abocanhou praticamente todo o poder decisrio em matria de policiamento4.
Como os militares eram ao mesmo tempo o
governo e a organizao militar, na prtica
seria o Exrcito, por meio da IGPM, quem
desempenharia as competncias legais da
Unio.
O ano de 1983 tambm seria crucial. Tomavam posse os primeiros governadores
eleitos. Com a redemocratizao em cenrio, os novos governadores no estariam
mais dispostos a simplesmente pagar a conta. Iriam influir de fato na poltica de policiamento. Coerente com a filosofia da abertura lenta e gradual, em que os militares
consentiam em entregar o poder aos civis
mas mantinham substanciais poderes de
veto e prerrogativas, o general-presidente
Joo Figueiredo editou o Decreto-Lei 2010,
de 12 de janeiro de 1983. Esse diploma, por
um lado, estabelece que o Comandante-Geral da PM ser preferencialmente um oficial
da prpria corporao, em vez de um oficial
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Tabela 1
O QUE DIZ A CONSTITUIO FEDERAL
DE 1988
As polcias militares so "foras auxiliares e
o
reserva do Exrcito" (art. 144, 6 ). Isso significa
que as corporaes podem ser convocadas e/ou
mobilizadas pela Unio, no cumprimento de suas
competncias constitucionais previstas nos
artigos 34 e 136.

A Unio tem competncia privativa para legislar


sobre "normas gerais de organizao, efetivos,
material blico, garantias, convocao e
mobilizao das polcias militares" (art. 22, XXI).

Os membros das polcias militares submetemse a regime jurdico militar. Isso significa que eles
(a) sero julgados pela justia militar estadual
quando cometerem crimes militares (art. 125,
o
4 ), (b)o tero direito aposentadoria militar (art.
142, 3 , X), (c) podem ser presos por motivos
administrativos e/ou disciplinares sem direito a
o
o
habeas corpus (art. 5 , LXI c/c art. 142, 2 ), (d)
no tero direito
de
greve
nem
de
sindicalizao
o
(art. 142, 3 , IV), (e) enquanto estiverem na
ativa, no podero participar de partidos polticos
o
(art. 142, 3 , V).
Que as polcias militares subordinam-se aos
o
governadores de estado (art. 144, 3 ).
Que as polcias militares tm competncia
exclusiva para realizar o policiamento ostensivo,
embora os municpios possam instituir guardas
municipais para proteger seus bens, servios e
o
o
instalaes (art. 144, 5 e 8 ).
Que as regras de ingresso nas polcias militares
sero odefinidas em lei
estadual especfica (art.
o
42, 1 c/c art. 142, 3 , X).

Braslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

O QUE A CONSTITUIO FEDERAL


DE 1988 NO DIZ
O tamanho do efetivo sujeito a mobilizao
federal, ou seja, se a convocao das polcias
militares ser no todo ou em parte.
Quando e como mobilizar as polcias. A
competncia atual para convocao do
o
Presidente da Repblica (art. 3 , Decreto 88.540,
de 20/7/83). O Decreto-Lei 667, de 2/7/69, e o
Decreto 88.777, de 30/9/83, definem vrias
situaes em que as polcias militares podem ser
convocadas. Incluem-se entre os fins da
convocao o de "assegurar Corporao o nvel
o
necessrio de adestramento e disciplina" (art. 3 ,
Decreto-Lei 667, modificado pelo Decreto-Lei
2.010, de 12/1/83)
e o de "grave perturbao da
o
ordem" (art. 4 , Decreto 88.777).
Que o Exrcito que deve editar essas normas
gerais. Essa a situao de fato porque a
legislao que regula a matria data de 1983,
quando o Exrcito ainda estava no poder. A
legislao d enormes poderes de ao e de
veto ao Exrcito.
Que todos os crimes cometidos por policiais
contra civis so crimes militares. o Cdigo
Penal Militar que define quais so os crimes
militares. Em 1996, o julgamento de crimes
dolosos contra a vida cometidos por policiais
passou para a competncia da justia comum
(Lei 9.299, de 7/8/96). Entretanto, a lei manteve a
competncia da Justia Militar para reconhecer
se houve dolo. Outros crimes como a leso
corporal, invaso de domiclio, o estupro e o
constrangimento ilegal continuam sob a seara
da Justia Militar.
Que o comandante das polcias militares tem de
ser um membro da prpria corporao. O
Decreto-Lei 667, de 2/7/69, modificado pelo
Decreto-Lei
2.010, de 12/1/83, estabelece, no art.
o
6 , que o comandante ser ou um oficial-PM ou
um oficial do Exrcito.
Que as regras de ingresso devem ser as
mesmas aplicadas ao Exrcito. Em vrios
estados, o ingresso separado entre praas e
oficiais. As praas muitas vezes s podero
ascender patente de subtenente.

243

do Exrcito, como no regramento anterior.


Por outro lado, agora as polcias estariam
sujeitas convocao no apenas em caso
de guerra ou para reprimir grave perturbao da ordem pblica, mas tambm para
assegurar corporao o nvel necessrio
de adestramento e disciplina (art. 1o, Decreto-Lei 2010/83). As polcias militares
voltavam a ter um carter mais estadual, mas
poderiam ser convocadas quando o Exrcito bem entendesse.
Os principais textos legais de mbito federal em vigor sobre polcias militares so
os seguintes:
a) Decreto-Lei 667, de 2 de julho de 1969,
alterado pelo Decreto-Lei 2.010, de 12 de janeiro de 1983, que regulamenta o artigo 22,
XXI, da Constituio Federal, estabelecendo normas gerais de organizao, efetivos,
material blico, garantias, convocao e
mobilizao das polcias militares e corpos
de bombeiros militares.
b) Decreto-Lei 1.001, de 21 de outubro de
1969, que estabelece o Cdigo Penal Militar.
c) Decreto 88.777, de 30 de setembro de
1983, que aprova o regulamento para as
polcias militares e corpos de bombeiros
militares.
d) Decreto 88.540, de 20 de julho de 1983,
que regulamenta a convocao das polcias
militares, para que estas possam cumprir
sua funo de foras auxiliares do Exrcito.
A legislao federal que trata do policiamento ostensivo foi editada por presidentes
militares. Vrios poderes de veto e prerrogativas foram conferidos ao Exrcito. Na
prtica, mesmo aps a redemocratizao,
o Exrcito que desempenha as competncias constitucionais da Unio em matria de
polcia militar. Alm disso, como permanecem, de fato, sob duplo comando do Exrcito, estabelecido pela legislao federal, e
do governador, estabelecido pela Constituio e pela legislao estadual , as polcias
militares adquirem grande independncia
institucional. Ora dispem-se a cumprir o
que o governador determina, ora invocam a
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legislao federal, a qual no pode ser alterada pelos governadores, para tomar decises por conta prpria ou em conjunto com
o Exrcito. Isso acontece principalmente nos
estados em que as polcias militares tm
maior tradio e maiores nveis de profissionalizao. O comandante-geral pode invocar o art. 10 do Decreto n. 88.777/83, segundo o qual ele o responsvel pela administrao e emprego da corporao. Certamente, ele responsvel perante o governador.
Entretanto, como sua autoridade advm de
legislao federal, restam dvidas sobre o
que aconteceria se o governador e o comandante dessem ordens contrrias tropa.
Pelas mesmas razes, mesmo nos estados
em que as polcias militares integram a estrutura das Secretarias de Segurana Pblica, no existe nem pode existir o comando
nico para as polcias militar e civil.
Como o grau de profissionalizao das
polcias militares e a legislao estadual so
variveis, este artigo se limita a sugerir exemplos possveis de como os diversos atores
influenciam a tomada de decises sobre
questes policiais. Assim teramos:
a) Decises tomadas pelo Exrcito, unicamente ou em posio de superioridade:
fixar as dotaes e caractersticas do material blico das Polcias Militares (art. 29,
Decreto 88.777); determinar que as polcias
participem de exerccios ou atividades de
instruo necessrios s aes de defesa
interna (art. 5 o, Decreto 88.777).
b) Decises tomadas pela polcia militar, unicamente ou em posio de superioridade: questes disciplinares; polticas internas de raa e de gnero; questes operacionais.
c) Decises tomadas pelo estado, unicamente ou em posio de superioridade,
seja mediante o Poder Executivo ou Legislativo: questes oramentrias; nomeao do
Comandante-Geral; aprovao do estatuto
da polcia militar; questes relativas ao policiamento de movimentos sociais.
d) Decises tomadas pelo estado e pela
polcia militar, em posio de igualdade:
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promoes; questes concernentes ao treinamento dos policiais; parcerias da polcia


militar com a sociedade civil.
e) Decises tomadas pela polcia militar e pelo Exrcito, em posio de igualdade: questes de treinamento; questes organizacionais, como o nmero de escalas hierrquicas da polcia militar.
f) Decises tomadas pela polcia militar, pelo estado e pelo Exrcito: a criao de
unidades policiais militares deve ser proposta pelo Comandante-Geral e aprovada
pelo Estado-Maior do Exrcito (art. 7o, Decreto 88.777); qualquer mudana de organizao, aumento ou diminuio de efetivos
das Polcias Militares depender de aprovao do Estado-Maior do Exrcito (art. 38,
Decreto 88.777).
g) Decises tomadas pelo estado e pelo
Exrcito em posio de igualdade: h poucas possibilidades. Uma delas a solicitao, pelo governador, da presena emergencial das Foras Armadas em seu estado, como
aconteceu por ocasio da greve dos policias
militares da Bahia, em julho de 20015.
A simples existncia de poderes de veto
no significa que estes sejam utilizados com
freqncia. De fato, se compararmos os anos
de democracia com os de regime militar, o
Exrcito vem interferindo menos em questes de segurana pblica. Entretanto, os
poderes de veto reduzem consideravelmente a capacidade dos governadores de introduzirem mudanas substanciais nas polcias militares. Isso resulta na dificuldade de
adaptao dessas foras para a situao
especfica de cada estado. Em dois estados,
como So Paulo e Tocantins, em que as necessidades de segurana pblica so completamente diversas, a estrutura policial no
poder ser to diferente.
Todavia, se a existncia de poderes federais de veto inibe a ao dos governadores,
o uso das polcias militares como exrcitos
estaduais no parece ter ficado no passado
distante da histria brasileira. Por exemplo,
em 1999, o governador Itamar Franco (MG)
ameaou usar a polcia militar para impeBraslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

dir a privatizao de Furnas. Em setembro


de 2000, depois que o Presidente Fernando
Henrique Cardoso enviou tropas do Exrcito para Buritis, em Minas Gerais, o mesmo
governador acusou o Presidente de interveno federal. Estacionou tropas da polcia
militar a poucos quilmetros do local e ainda cercou a sede do governo estadual, utilizando um tanque e atiradores de elite.
Embora o coronelismo tenha perdido a
importncia enquanto mecanismo eleitoral,
a sobre-representao dos estados do norte
e nordeste no Congresso Nacional manteve
o padro de acordo poltico-eleitoral entre o
centro econmico e as classes polticas tradicionais dos estados empobrecidos (Cf.
STEPAN, 2000). Embora os bancos estaduais tenham sido privatizados e apesar da
nova legislao de responsabilidade fiscal,
os governadores ainda gozam de grande
independncia poltica e financeira. Apesar
da maior autonomia dos municpios, muitos deles ainda dependem de recursos do
caixa estadual. Os governadores ainda
agem, na expresso de Fernando Luiz Abrucio (1998), como bares da federao. A
mquina poltica estadual instrumento
utilizado pelos governadores para controlar suas bancadas no Congresso Nacional o fator mais importante na construo e destruio das carreiras de deputados
estaduais e federais6.
Se os governadores precisam de maior
autonomia, no se pode ter a certeza de que
no a utilizaro em proveito prprio no conflito poltico-federativo. Em termos de reforma policial, portanto, ambos os fatores merecem reflexo. As propostas deste artigo
assentam-se em duas premissas bsicas:
a) Seja qual for a natureza do conflito
federativo, no o Exrcito que deve administr-lo, mas o poder civil democraticamente constitudo. As competncias decisrias
da Unio, pelo menos em sua maioria, devem passar do Exrcito para um rgo civil
do governo federal.
b) Torna-se necessria uma distino
legislativa entre as tropas das polcias mili245

tares que cumpriro o papel constitucional


de foras auxiliares do Exrcito e as que
se concentraro no trabalho de policiamento ostensivo. No caso destas ltimas, podese dar maior autonomia aos governadores
em termos de emprego, operacionalidade e
estrutura. Apenas parte do efetivo das polcias militares ficaria sujeita mobilizao
federal7.
Com base nessas premissas, na seo
seguinte aplicaremos as dimenses de militarizao das polcias para analisar o caso
brasileiro.

3. A desmilitarizao das
polcias brasileiras
Costa e Medeiros (2003) apresentam seis
dimenses de militarizao das polcias8:
* Organizao: A polcia absorve modelos organizacionais, smbolos e linguagem
utilizados pelas foras armadas.
* Treinamento: A polcia adota armas, treinamento e cdigos disciplinares militares.
* Emprego: Tticas e estratgias militares
so incorporadas atividade policial. Um
bom exemplo so as unidades paramilitares de polcia.
* Controle: A estratgia policial definida pelas foras armadas. Se as foras armadas no dirigem a ao policial, podem controlar alguns de seus aspectos, como a compra de armamento e a distribuio geogrfica do policiamento.
* Inteligncia: Atividades de inteligncia
so controladas pelas foras armadas ou de
algum modo influenciadas pelo processo
decisrio militar.
* Justia: A polcia est inteira ou parcialmente sujeita jurisdio de tribunais
militares.
As trs primeiras dimenses so internas
porque se referem maneira como as foras
policiais, mesmo sem estarem legalmente
vinculadas s foras armadas, adotam um
ethos militar, ou seja, so organizadas e empregadas como se exrcitos fossem. As demais dimenses so externas porque dizem
246

respeito ao grau em que as foras armadas


exercem poder sobre as polcias.
A classificao no apresenta um processo escalonado. A gradao no ocorre de
uma dimenso para a outra, mas sim no interior de cada categoria. Em outras palavras,
a polcia pode ser mais ou menos militarizada em termos de organizao, em termos
de treinamento, de emprego, e da em diante. Em linhas gerais, polcias cujos membros
possuem estatuto jurdico-militar como as
polcias militares brasileiras ou a Gendarmerie francesa apresentam nveis mdios
e altos de militarizao nas dimenses controle, inteligncia e justia. Ao mesmo tempo, foras civis, como as norte-americanas,
podem ser altamente militarizadas em termos
de organizao, treinamento e emprego.
Passaremos, ento, a aplicar essas dimenses ao caso brasileiro. Damos prioridade estrutura legal porque a legislao
federal um dos pontos comuns a todas as
polcias militares. Ao mesmo tempo, em termos das dimenses de militarizao externa, as competncias do Exrcito esto definidas em lei.
3.1. Organizao
Praticamente todas as polcias do mundo moderno possuem algum grau de militarizao organizacional 9. Em princpio, o
modelo militar, por ser calcado na disciplina e na superviso, favorece o controle sobre a atividade policial. Entretanto, se for
rgido demais, o cdigo disciplinar ter uma
tendncia a atenuar a superviso onde ela
mais necessria: no encontro policial-cidado.
O trabalho policial de natureza eminentemente discricionria. Ao contrrio do
que se poderia pensar, o policial no passa
o dia correndo atrs de criminosos. Passa a
maior parte do seu tempo em situaes nas
quais no h crime sendo praticado. Presta
socorro, intermedeia brigas, mantm a ordem em eventos pblicos, controla o trnsito. Diariamente, o policial se v na obrigao de tomar decises imediatas e compleRevista de Informao Legislativa

xas, cujo amparo legal reside em proposies vagas como a manuteno da ordem.
Nenhum manual capaz de prever todas
as situaes em que o policial deve agir, nem
como ele deve agir. Se h regras demais, respeit-las todas se torna praticamente impossvel. Os supervisores na linha de frente
cuja maioria, no Brasil, de sargentos ou
subtenentes so colocados em uma situao comprometedora. Precisam garantir que
nada vai dar errado, em termos do cdigo
disciplinar, mas ao mesmo tempo no podem desencorajar a iniciativa de seus subordinados. O resultado que os policiais
de rua tendem a se ressentir de seus superiores, que raramente esto nas ruas e quase
nunca so atingidos pelo cdigo disciplinar (Cf. SKOLNICK; FYFE, 1993, p. 113-133).
Cria-se, ento, um gap entre policiais de
baixa e alta patente, de maneira que o policial de rua, principal alvo do modelo disciplinar, cria o seu prprio esprit-de-corp. O
policial de comando, por sua vez, perde controle do que acontece nas ruas. No Brasil,
onde na maioria das polcias as praas jamais sero promovidas a oficiais, o gap
transformou-se num fosso. Esse problema
ficou escancarado nas greves policiais ocorridas a partir de 1997 em vrios estados.
Entretanto, ele existe no dia-a-dia das corporaes. As praas tendem a perceber os
oficiais como policiais que no conhecem a
realidade das ruas.
Em geral, as polcias militares possuem
12 escalas hierrquicas. Os estados podem
eliminar um ou mais nveis, mas isso difcil na prtica, visto que a legislao federal
impe regras sobre a promoo para os postos de cabo, primeiro sargento, terceiro sargento, major e coronel (art. 14, Decreto
88.777/83). As mudanas no nmero de
escalas hierrquicas devero ser aprovadas
pelo Exrcito (art. 8 o, 2o, Decreto-Lei 667/
69). O Comandante-Geral das polcias deve
ser um oficial-PM ou um oficial do Exrcito.
(art. 9 o c/c art. 11, Decreto 88.777/83).
Cada estado pode ter sua prpria poltica de contratao e promoo (art. 14, DeBraslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

creto 88.777/83). Entretanto, na maioria dos


estados o acesso separado entre oficiais
e praas. Na prtica, extremamente difcil para uma praa ultrapassar a escala de
subtenente. A legislao federal no estabelece limite para participao feminina na
fora policial, mas exige que os percentuais
sejam aprovados pelo Ministrio da Defesa
(art. 8 o, 2 o, a, Decreto-Lei 667/69). Sempre
que no colidir com as normas em vigor nas
unidades da Federao, aplicvel s Polcias Militares o estatudo pelo Regulamento de Administrao do Exrcito, bem como
toda a sistemtica de controle de material
adotada pelo Exrcito (art. 47, Decreto
88.777/83).
Para uma efetiva desmilitarizao, a legislao federal poderia exigir um nmero
mnimo de escalas hierrquicas, estabelecendo como as eventuais escalas adicionais
nas polcias militares devem corresponder
s escalas das Foras Armadas. Tambm
possvel permitir os comandantes civis das
polcias militares, como j ocorre na Gendarmerie francesa. A lei estadual pode estabelecer o acesso nico corporao, diminuindo o gap entre o policial de rua e o de comando. Cada policial deve comear sua carreira no posto de soldado e ter a perspectiva
de chegar a coronel. Tambm seria necessria uma participao mais equilibrada de
homens e mulheres na fora policial.
3.2. Treinamento e cdigos disciplinares
H uma srie de limitaes legais impostas atividade policial. Por exemplo, independentemente do treinamento que ele tenha recebido, ao policial s ser permitido
entrar em uma residncia com mandado judicial ou em casos de flagrante. Por outro
lado, a lei tambm concede polcia um alto
nvel de discricionariedade. Com relao ao
uso da fora, esse um ponto fundamental:
quando e como se deve usar de fora?
A polcia deve empregar a fora necessria e proporcional para cumprir a lei.
Mas o que a fora necessria? Quais so
as circunstncias em que ela necessria?
247

A lei pode dar orientaes gerais, mas o que


vai definir a atitude da polcia ser sua prpria experincia. Alm dos parmetros legais, toda organizao cria mecanismos de
avaliao de seus membros: parmetros profissionais, reproduzidos por cdigos de conduta, treinamento e pelas prticas do dia-adia (Cf. MESQUITA NETO, 1999).
Quando a polcia adota cdigos de conduta militares, tende a enfatizar a hierarquia e a disciplina, negligenciando o controle do uso da fora. O policial que chega
atrasado ao servio considerado um infrator, mas o que abusa da fora considerado
um bravo 10. Cdigos disciplinares e normas administrativas so o aspecto que mais
afetam a maneira de agir do policial nas
ruas. fundamental tornar os regulamentos internos das polcias mais sensveis a,
principalmente, mais detalhados a respeito
do controle do uso da fora (Cf. COSTA,
2003).
H grande variedade de currculos de
treinamento e de normas disciplinares nos
diversos estados da federao. Se compararmos o treinamento dado hoje com o dado
poca do regime militar, veremos que, nesse aspecto, as polcias foram bastante desmilitarizadas (Cf. SAPORI; SOUZA, 2001).
Entretanto, se as atividades desempenhadas pelas polcias so eminentemente de
natureza civil, os regulamentos disciplinares so militares e entram em poucos detalhes quando estabelecem normas de controle do uso da fora.
O art. 18 do Decreto-Lei 667/69 estabelece que as polcias militares sero regidas
por regulamento disciplinar redigido semelhana do Regulamento Disciplinar do
Exrcito e adaptado s condies especiais
de cada Corporao. A maioria das polcias militares tem cdigos disciplinares estritamente militares. A dicotomia entre o treinamento militar e a atividade policial gera
uma crise de identidade nas polcias (Cf.
MUNIZ, 2001).
Em geral, normas disciplinares so estabelecidas por polticas internas corpora248

o. Entretanto, a legislao (federal e estadual) pode estabelecer princpios gerais. Se


houver uma melhor definio legal entre
aquelas tropas que serviro como foras
auxiliares do Exrcito e aquelas que realizaro exclusivamente o policiamento ostensivo, o treinamento pode ser mais diversificado. Os cdigos devem estabelecer normas
mais detalhadas e punio mais severa para
infraes como uso indevido de arma de
fogo. A punio seria menos severa para as
infraes de quartel.
Ao consagrar a possibilidade de priso
militar administrativa, a Constituio Federal quis ser rgida com relao a infraes
disciplinares. Entretanto, no estabeleceu
quais seriam essas infraes. A maioria das
infraes administrativas definida em normas internas e estaduais. O nmero e o alcance das infraes a serem punidas com
priso administrativa podem ser amplamente reduzidos.
3.3. Emprego
Estudiosos norte-americanos vm apontando uma crescente militarizao das polcias daquele pas (Cf. KRASKA; KAPPELER, 1997; KOPEL; BLACKMAN, 1997;
PARENTI, 2001; ERICSON; HAGGERTY,
1999). Trata-se do aumento em nmero e da
diversificao no uso de tecnologias militares e de unidades paramilitares de polcia.
Diferentemente do policial comum que patrulha as ruas, essas unidades usam formao militar. Enquanto o policial comum trabalha misturado aos cidados, esquadres
de elite operam em rgida cadeia de comando, mantendo distncia dos alvos ou objetivos. Em vez da patrulha regular, so
mobilizados. A alta possibilidade de uso
da fora uma das caractersticas de sua
atividade.
Sem dvida, h situaes, como distrbios civis, em que o uso de formao militar
faz-se necessrio. Contudo, determinados
padres no emprego dessas estratgias simplesmente refletem a policializao de questes polticas, como a desigualdade social.
Revista de Informao Legislativa

No caso norte-americano, as operaes paramilitares antes restritas a situaes de


terrorismo, distrbios civis ou tomada de
refns possuem cada vez mais o objetivo
de realizar batidas em reas quentes de
criminalidade, onde residem populaes
latino- ou afro-americanas. No Brasil, situao parecida ocorre nas constantes invases de favelas. Para subir o morro, a
polcia certamente deve estar em baixo. Em
vez de policiamento ostensivo, muitas favelas convivem com a emergncia paramilitar.
Essas polticas no dependem de legislao, mas de rgos executivos estaduais.
Entretanto, outras dimenses de militarizao interna exercem forte influncia sobre o
sucesso dessas polticas. Por exemplo, um
programa efetivo de policiamento comunitrio pode ser seriamente comprometido por
uma cadeia rgida de comando com 12 escalas hierrquicas (Cf. MUNIZ, 1997). Em
geral, a legislao federal no trata das estratgias a serem adotadas no policiamento
ostensivo. Estas so decididas no plano do
estado, por rgos civis, pela polcia militar
ou por ambos. Por exemplo, as estratgias
de policiamento de movimentos sociais e
polticos variam consideravelmente.
O dia-a-dia da atividade policial permanece militarizado no que diz respeito ao
policiamento de favelas. Entretanto, j foram testadas experincias alternativas,
como programas de policiamento comunitrio (CF. SOARES, 2000). No caso do policiamento de movimentos sociais, o governador de estado pode estabelecer procedimentos especiais a serem seguidos pela polcia antes que esta d cumprimento a determinadas ordens judiciais, como reintegraes de posse. Procedimentos especiais podem ser adotados antes de operaes cuja
natureza envolva alta possibilidade de uso
de fora pela polcia.
3.4. Controle
Em qualquer lugar do mundo, a polcia
e as foras armadas possuem uma conexo
Braslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

poltica inerente: ambas esto encarregadas


de exercer o monoplio estatal da violncia.
Ambas carregam armas. Se h uma forte
oposio entre as duas, h uma tendncia
instabilidade11. Quando as foras armadas
controlam a polcia, ou h uma forte interferncia do poder central no poder local, em
pases federativos, ou as foras armadas so
o prprio poder central, como ocorreu na
Amrica Latina na segunda metade do sculo passado.
Independentemente da situao poltica, a tendncia desse tipo de militarizao
a de reduzir o controle da autoridade civil.
No caso brasileiro, quanto mais poder se d
ao Exrcito, mais se tira dos governadores.
Estes, democraticamente eleitos e os maiores responsveis pela segurana pblica,
tm sua capacidade de ao cerceada. O
Decreto 88.540/83 autoriza o Presidente da
Repblica a mobilizar as polcias militares
por motivos que vo da grave perturbao
da ordem garantia do nvel necessrio
de adestramento e disciplina. Em caso de
mobilizao, as polcias saem do comando
do Governador e passam ao comando das
foras armadas. O Comandante-Geral exonerado e substitudo por um oficial do Exrcito.
O Exrcito pode, a seu critrio, determinar a participao das polcias militares em
manobras e instrues (art. 5 o, Decreto
88.777/83). Deve aprovar a compra de materiais e armamento para as polcias militares (art. 3 o c/c art. 29, Decreto 88.777/83). O
Exrcito publica especificaes gerais sobre
o tipo de equipamento permitido. A criao
e localizao de unidades policiais militares dependem de aprovao pelo EstadoMaior do Exrcito (art. 7o Decreto 88.777/
83). Qualquer mudana de organizao,
aumento ou diminuio de efetivos das polcias militares depende de aprovao do
Estado-Maior do Exrcito (art. 38, Decreto
88.777/83). Mesmo nos estados em que a
polcia militar integra a estrutura da Secretaria de Segurana Pblica, o Exrcito, por
meio da IGPM, tem competncia para co249

municar-se diretamente com o comando da


polcia militar (art. 42, Decreto 88.777/83).
Uma maior desmilitarizao na dimenso do controle envolveria uma diviso clara entre as tropas policiais que sero preparadas para a funo de fora auxiliar do
Exrcito e as tropas que faro o policiamento ostensivo. Essa soluo adotada pela
Gendarmerie francesa. Os poderes da esfera
Federal podem ser mais limitados com relao s tropas que fazem policiamento ostensivo. Ao mesmo tempo, os poderes de veto
exercidos pela Unio no precisam ser de
competncia do Exrcito. Questes como a
do material blico devem ser reguladas por
um rgo civil. Alguns poderes de veto, como
a necessidade de submeter aprovao federal pequenas mudanas estruturais nas
polcias, podem ser completamente abolidos.
3.5. Inteligncia
A conexo poltica entre a polcia e as
foras armadas no ocorre apenas com relao a armas, mas tambm com a informao. Atividades de inteligncia em poltica
externa justificadas por variadas interpretaes da razo de Estado de Machiavel
gozam de grande independncia do escrutnio poltico. Mesmo em democracias consolidadas, a fronteira civil-militar em agncias de informao no se define claramente. Se essa fronteira obscurecida tambm
na segurana interna, haver pouco controle civil sobre o tipo, quantidade e uso da
informao coletada.
Alm disso, a inteligncia militar tende
a se concentrar em dissidentes polticos ou
em atividades vistas como ameaas segurana do Estado. Esse tipo de inteligncia
serve pouco ou nada ao planejamento da
segurana pblica. No por acaso que as
polcias brasileiras at hoje no institucionalizaram a prtica da produo de dados
confiveis sobre a criminalidade. O Decreto
88.777/83 estabelece que as polcias militares integraro o Sistema de Informaes do
Exrcito, conforme dispuserem os Coman250

dantes de Exrcito ou Comandos Militares


de rea, nas respectivas reas de jurisdio (art. 41). A recente criao do Sistema
Brasileiro de Inteligncia e da Agncia Brasileira de Inteligncia (Lei n. 9.883, de 7 de
dezembro de 1999) manteve essa situao
inalterada.
No plano dos estados, praticamente inexiste controle civil sobre o tipo de informao coletada pelos servios policias de inteligncia (as chamadas P2), menos ainda
sobre o uso dado s informaes. necessrio separar os servios de informaes do
Exrcito e das Polcias, estabelecendo sobre
esses mecanismos de controle externo (controle legislativo, ouvidorias civis).
3.6. Justia
H grandes variaes no grau em que as
polcias sujeitam-se a tribunais militares. Na
Frana, os membros da Gendarmerie so policiais militares. Entretanto, existe uma ampla distino entre matrias de direito comum e direito militar. Em regra, crimes praticados contra civis so julgados pela justia comum. Infraes administrativas ou crimes contra o patrimnio ou contra a instituio militar so de competncia de tribunais militares.
A maior desvantagem da justia militar
no que ela tende a deixar os policiais impunes. A questo da impunidade depende
mais de quem investiga do que de quem julga. Entretanto, tribunais militares so apenas mais um mecanismo de controle interno. Tendem a punir com mais rigor as infraes consideradas como quebra da conduta
militar, tais como a indisciplina, e com menos rigor as infraes contra civis.
No Brasil, a maioria dos crimes cometidos por policiais militares em servios julgada pelas justias militares estaduais. Excetuam-se os crimes dolosos contra a vida,
a tortura, o racismo e o abuso de autoridade. Permanecem sob a jurisdio da justia
militar os crimes contra a propriedade, o
homicdio culposo, a leso corporal, a corrupo de menores, a ameaa, a violao de
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domiclio, a violao de correspondncia, o


constrangimento ilegal, o estupro e muitos
outros (Decreto-Lei 1.001, de 21 de outubro
de 1969, que estabelece o Cdigo Penal Militar). Mesmo no caso dos crimes dolosos
contra a vida, a justia militar que decide
se houve ou no o dolo. A investigao permanece a cargo da prpria polcia militar.
A Lei 10.446/2002 d competncia
Polcia Federal para investigar crimes contra os direitos humanos que o Brasil tenha
se comprometido a reprimir em decorrncia
de tratados internacionais. Ainda, a reforma judiciria, em tramitao no Congresso
Nacional, pretende estabelecer a chamada
federalizao dos crimes contra os direitos humanos. Mas a legislao ordinria
pode ir alm, estabelecendo, por exemplo,
que qualquer crime cometido por um policial contra um civil seja julgado pela justia
comum.

4. Concluso
No somos contrrios a uma emenda
constitucional que venha a extinguir o policiamento militar no Brasil. Em verdade, somos cticos quanto sua aprovao, que
exigiria quorum qualificado e duas votaes
em cada casa legislativa. De qualquer maneira, para ser efetiva, qualquer alterao
constitucional dever lidar com o conflito
federativo brasileiro, que no se encerrar
com a eventual desmilitarizao. Mesmo
que seja alterada a Constituio, permanecer a necessidade de reformar a legislao
ordinria.
Os governadores dos estados enfrentam
graves problemas no campo da segurana
pblica e precisam de burocracias utilizveis para solucion-los 12. Quanto mais militarizadas, menos utilizveis sero as polcias. A militarizao externa (a) retira a segurana pblica das mos de quem a deve dirigir, (b) dificulta a adaptao das polcias
a situaes locais, (c) superdimensiona o
papel do exrcito na segurana interna. A
militarizao interna (a) gera o corporatiBraslia a. 42 n. 165 jan./mar. 2005

vismo, (b) distancia a polcia do cidado, (c)


aumenta custos sem melhorar resultados.
A questo da desmilitarizao das polcias no tem recebido tratamento independente na discusso poltica. Quase sempre,
tem sido tratada como subitem da discusso sobre a unificao das polcias. Se houver apenas uma polcia por estado, esta ser
uma polcia civil. primeira vista, um argumento bastante lgico. Entretanto, ao que
parece, em um primeiro momento a sociedade brasileira optar pela integrao das
polcias, que pode ser feita por meio da legislao ordinria. Esse caminho, conquanto mais fcil em termos do esforo poltico
necessrio, tem deixado de lado o problema
da desmilitarizao. Isso coloca em risco a
prpria idia de integrao. As polcias civis, em geral, operam em expressiva descentralizao administrativa. Muitas das decises so tomadas no plano da delegacia. Em
contraste, as polcias militares so centralizadas. Para que a integrao alcance sucesso, h que se equalizar essas diferenas, centralizando mais o comando policial civil e
descentralizando o militar. Tudo isso requer
expressiva desmilitarizao, que, como este
artigo demonstrou, pode ser alcanada por
meio da legislao ordinria.

Notas
No ano de 2002, uma Comisso Mista Temporria de Segurana Pblica do Congresso Nacional aprovou proposta de emenda Constituio
que determina o prazo de oito anos para unificao
das foras civis e militares nos estados.
2
Excetuadas as disposies relativas polcia
do Distrito Federal, a organizao das foras policiais ficou ausente da Constituio de 1891. Cabe
notar que as democracias que possuem polcias
militares Frana, Itlia, Espanha, Chile so Estados unitrios e no federativos.
3
Para uma excelente comparao dos dispositivos relativos organizao policial nas constituies estaduais do perodo 1946-1964, vide Dias
[19--].
4
As foras pblicas de So Paulo, Minas Gerais
e da Guanabara, sob o comando dos governadores
Adhemar de Barros, Carlos Lacerda e Magalhes
1

251

Pinto, deram suporte decisivo ao golpe militar de


1964. Em 1965, houve eleio direta para governador em dez estados brasileiros. A oposio foi vencedora em Santa Catarina, Mato Grosso, Minas
Gerais e na Guanabara. Nesses ltimos, os dois
governadores oposicionistas [Israel Pinheiro e Negro de Lima] s assumiram com uma condio: o
Governo Federal teria o direito de indicar os Secretrios de Segurana dos dois estados. Tendo aprendido a lio do golpe de 64, quando Carlos Lacerda
e Magalhes Pinto usaram suas milcias estaduais
contra o presidente, o governo militar precaveu-se
(ABRUCIO, 1998, p. 62).
5
Esse e outros episdios de greve dos escales
inferiores das Polcias Militares motivaram a edio do Decreto n. 3.897, de 24 de agosto de 2001,
que fixa as diretrizes para o emprego das Foras
Armadas na garantia da lei e da ordem.
6
Por um lado, esse novo poder dos governadores [aps a redemocratizao] representou avano com relao situao federativa vigente no regime militar (), eliminando o poder arbitrrio que
possuam o Executivo Federal e o Presidente da
Repblica. Mas por outro lado, a atuao dos governadores no plano nacional contribuiu ainda mais
para aumentar o grau de fragmentao do sistema
poltico, e, por conseguinte, agravar o impasse governativo que marcou o pas por boa parte da redemocratizao. Isso aconteceu porque, embora os
governadores tivessem obtido grande poder no plano
poltico nacional, a atuao conjunta deles concentrou-se apenas no veto a qualquer mudana na ordem federativa que implicasse a alterao da distribuio de poder e recursos. O fato que os governadores formaram coalizes de veto especficas
e no coalizes de governo, sendo um dos fatores
que prejudicaram a governabilidade no mbito federal ao longo da redemocratizao (ABRUCIO,
1998, p. 108).
7
As Propostas de Emenda Constitucional (PEC)
n. 514/97 e 613/98, de autoria do Poder Executivo
e da deputada Zulai Cobra, respectivamente, prevem a criao de uma Guarda Nacional a ser formada por membros das polcias estaduais. A proposta deste artigo ao mesmo tempo similar e diversa. Diferente porque, conquanto formada por
membros das polcias estaduais, nos termos das
PECs citadas, a Guarda Nacional seria uma organizao a parte. Similar porque apenas um nmero
limitado de membros das polcias estaduais estaria sujeito convocao e mobilizao.
8
Charles Call (2002) prope uma lista de sete
indicadores de nveis de militarizao da segurana interna. Nossa classificao se difere por ser especificamente centrada nas organizaes policiais.
Vide tambm Bayley (1993).
9
Em estudo comparativo sobre corporaes
policiais de vrios pases, todas elas polcias civis,
252

David Bayley ( 1994, p. 145) defende que as polcias devem tornar-se mais desmilitarizadas no futuro.
10
Dois breves e contundentes exemplos: a gratificao por atos de bravura, concedida pelo governador Marcello Alencar (RJ), que premiava os
policiais que abusassem do uso da arma de fogo.
Interessante notar que a gratificao foi instituda
por um general, Nilton Cerqueira, no comando da
Secretaria de Segurana Pblica. O segundo exemplo bem conhecido. Trata-se de Otvio Loureno
Gambra, policial que protagonizou as cenas de brutalidade da Favela Naval, exibidas em rede nacional. Em 12 anos de servio, o policial s havia sido
punido por chegar atrasado ao quartel. Seu apelido, Rambo.
11
Vrios podem ser os motivos de conflito entre
a polcia e as foras armadas. H casos, por exemplo, de tenses em pases em que a polcia e as
foras armadas eram constitudas por grupos tnicos diferentes (Cf. ENLOE, 1976).
12
Aqui utilizamos o conceito de Alfred Stepan
e Juan Linz (1996, p 11, traduo nossa) de burocracia utilizvel. Para proteger os direitos dos cidados e prestar outros servios bsicos, um governo democrtico precisa ser capaz de efetivamente
exercitar seu direito de monoplio da fora legtima em seu territrio. Mesmo que o estado no tivesse qualquer outra funo, teria de cobrar impostos obrigatrios para custear polcias, juzes, e
servios bsicos. A democracia moderna, portanto,
necessita de capacidade efetiva de comando, regulao, extrao. Para isso ela precisa de um estado
que funcione e de uma burocracia estatal considerada utilizvel pelo novo governo democrtico.

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