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Planejamento e

oramento governamental
Coletnea Volume 2

Organizadores:
James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat

ENAP

Escola Nacional de Administrao Pblica

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica


Presidente
Helena Kerr do Amaral
Diretor de Formao Profissional
Paulo Carvalho
Diretora de Desenvolvimento Gerencial
Margaret Baroni
Diretora de Comunicao e Pesquisa
Paula Montagner
Diretor de Gesto Interna
Lino Garcia Borges
Planejamento e oramento governamental; coletnea /
Organizadores: James Giacomoni e Jos Luiz Pagnussat.
Braslia: ENAP, 2006.
2 v.
ISBN 85-256-0051-2 (Obra compl.)
1. Planejamento econmico. 2. Oramento pblico.
I. Giacomoni, James. II. Pagnussat, Jos Luiz. III. Ttulo.
CDU 336.144:35.073.52
Diretoria de Formao Profissional
Coordenao-Geral de Formao de Carreiras: Elisabete Ferrarezi. Tcnicas envolvidas
na produo: Adlia Zimbro da Silva, Juliana Silveira Leonardo de Souza, Suerda Farias da
Silva e Talita Victor Silva.
Editor: Celio Yassuyu Fujiwara Editores Adjuntos: Ana Cludia Ferreira Borges e Rodrigo
Luiz Rodrigues Galletti Coordenador-Geral de Publicao: Livino Silva Neto Reviso:
Luis Antonio Violin e Larissa Mamed Hori Projeto grfico: Maria Marta da Rocha
Vasconcelos e Livino Silva Neto Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso e Maria Marta da R.
Vasconcelos Ilustrao da capa: Maria Marta da R. Vasconcelos Editorao eletrnica:
Ana Carla Gualberto Cardoso, Danae Carmen Saldanha de Oliveira e Maria Marta da R.
Vasconcelos Catalogao na fonte: Biblioteca Graciliano Ramos / ENAP
As opinies expressas nesta publicao so de inteira responsabilidade de seus autores e no
expressam, necessariamente, as da ENAP.
Todos os direitos desta edio reservados a ENAP.
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Reimpresso
Tiragem: 2.000 exemplares
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70610-900 Braslia, DF
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Stio: www.enap.gov.br

SUMRIO

Prefcio

Introduo
James Giacomoni
Captulo I Teoria do planejamento pblico

9
31

A ausncia de uma teoria oramentria


V. O. Key Jr.

33

Em direo a uma teoria oramentria


Verne B. Lewis

43

Planejamento e elaborao oramentria em


pases pobres
Naomi Caiden e Aaron Wildavsky
Conflitos e solues no oramento federal
Allen Schick
Captulo II Os modelos da reforma oramentria
Do oramento por programas para o oramento
de desempenho: o desafio para economias de
mercado emergentes
Jack Diamond

71
77

89

91

O oramento por programa e realizaes: aplicao


do mtodo de gesto na preparao do oramento
Organizao das Naes Unidas

127

A abordagem base-zero aplicada ao oramento


governamental
Peter A. Pyhrr

137

Temas e questes sobre a gesto da


despesa pblica
A. Premchand
Captulo III O oramento no Brasil

155

185

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da


Constituio de 1988
Osvaldo Maldonado Sanches

187

Reforma gerencial dos processos de


planejamento e oramento
Fabiano Garcia Core

219

O CICLO ORAMENTRIO:
UMA REAVALIAO LUZ DA

CONSTITUIO DE 1988
Osvaldo Maldonado Sanches

O ciclo oramentrio
viso terico-doutrinria
Como ensina Orin Cope, o ciclo oramentrio pode ser definido como
uma srie de passos, que se repetem em perodos prefixados, segundo os
quais os oramentos sucessivos so preparados, votados, executados, os
resultados avaliados e as contas aprovadas1. Constitui, portanto, a articulao de um conjunto de processos, dotados de caractersticas prprias, que
se sucedem ao longo do tempo e se realimentam a cada novo ciclo.
Esse processo articulado, denominado ciclo oramentrio, resulta
da singular natureza do oramento, que desde as suas mais remotas origens
ao final da primeira metade deste milnio , tem sido entendido como
instrumento poltico, por estabelecer parmetros para a cobrana de tributos,
fixar limites para a realizao de gastos pblicos, definir responsabilidades
e articular parte expressiva do sistema de checks and balances
constitudo pela sociedade para controlar o exerccio do poder que defere
ao Estado.
Em sua condio de instrumento poltico, como assinala o professor
Jesse Burkhead, o oramento se desenvolveu como instrumento de controle
democrtico sobre o Executivo. O poder financeiro veio fixar-se no
Legislativo, com o fim de impedir que o Executivo viesse a instituir impostos
arbitrariamente 2. A partir dessa base suas funes foram sendo
gradativamente ampliadas, com vistas a assegurar que os recursos fossem
aplicados segundo um conjunto de princpios orientados para a boa gesto
da coisa pblica. E em razo disso as vrias etapas do ciclo oramentrio
187

Osvaldo Maldonado Sanches

envolvem ampla participao das esferas decisrias mais elevadas do


Estado e se processam sob a atenta vigilncia das instituies da sociedade.
Todas as demais instrumentalidades do oramento (de instrumento
de planejamento e programao, de gerncia e administrao, de contabilidade e administrao financeira e de controle e avaliao), freqentemente
apresentadas como evoluo em relao viso tradicional, so na
realidade desdobramentos orientados para a alavancagem de sua condio
de instrumento poltico, na caracterizao mais ampla que lhe d a presente
abordagem.
Contudo, a amplitude com que tais instrumentalidades so efetivamente
utilizadas depende, naturalmente, do sistema de governo do Estado, da cultura
administrativa vigente e da estrutura institucional do setor pblico. Assim,
em um Estado como a Frana parlamentarista e dotado de uma estrutura
de administrao pblica consolidada todas as instrumentalidades do
oramento estaro mais presentes do que em um pas como os EUA, onde
existe uma certa suspeio ideolgica em relao ao planejamento do Estado
e uma forte orientao para o exerccio de estreito controle sobre a execuo
do oramento na forma deliberada pelo Poder Legislativo3.
Mas, voltando ao ciclo oramentrio, cabe salientar que a literatura
especializada4 apresenta-o, em geral, como compreendendo um conjunto de
quatro grandes fases, cuja materializao se estende por um perodo de
vrios anos, quais sejam:
elaborao e apresentao;
autorizao legislativa;
programao e execuo;
avaliao e controle.
A primeira envolve, alm das tarefas relacionadas estimativa da
receita, um conjunto de atividades normalmente referidas como formulao
do programa de trabalho que compreende o diagnstico de problemas, a
formulao de alternativas, a tomada de decises, a fixao de metas e a
definio de custos , a compatibilizao das propostas luz das prioridades
estabelecidas e a montagem da proposta a ser submetida apreciao do
Legislativo.
188

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

A segunda fase compreende a tramitao da proposta de oramento


no Poder Legislativo, em que as estimativas de receita so revistas, as alternativas so reavaliadas, os programas de trabalho so modificados atravs
de emendas e os parmetros de execuo (inclusive os necessrios a uma
certa flexibilidade) so estabelecidos.
Na terceira fase, o oramento programado (isto , so definidos os
cronogramas de desembolso ajustando o fluxo de dispndios s sazonalidades da arrecadao), executado, acompanhado e parcialmente avaliado,
sobretudo por intermdio dos mecanismos de controle interno e das inspees
realizadas pelos rgos de controle externo.
Finalmente, na fase de avaliao e controle, parte da qual ocorre
concomitantemente execuo, so produzidos os balanos, segundo as
normas legais pertinentes matria. Estes so apreciados e auditados pelos
rgos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e assessorias
especializadas) e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram tambm
essa fase as avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelas
unidades setoriais com vistas realimentao do processo de planejamento.
Em um contexto de maturidade institucional, no qual so naturais
preocupaes com eficcia, racionalidade e produtividade, o ciclo relativo
ao oramento de 1990 assumiria a seguinte configurao:
a) no incio de 1989, teriam sido definidas a parte da programao a
executar no ano seguinte, as metas e as prioridades;
b) no segundo e terceiro trimestres de 1989, a proposta de oramento
para 1990 teria sido elaborada pelo Executivo e enviada deliberao do
Congresso;
c) no quarto trimestre de 1989, a proposta oramentria teria sido
discutida e aprovada pelo Poder Legislativo;
d) em 1990, o oramento teria sido programado e executado pelo
governo e avaliado parcialmente pelo Poder Legislativo;
e) no decorrer de 1991, a execuo oramentria teria sido apreciada
e julgada pelo Poder Legislativo.
Isso significa que o ciclo oramentrio, em sua forma tradicional, tem
durao de aproximadamente trs anos, podendo, sob certas circunstncias,
189

Osvaldo Maldonado Sanches

ser um pouco mais longo se admitida a hiptese de que o julgamento pelo


Poder Legislativo ocorra apenas no ano seguinte ao de sua apreciao
tcnico-legal pela Corte de Contas.

O ciclo oramentrio na
perspectiva da Constituio de 1988
A Constituio de 1988 introduziu uma srie de mudanas significativas
no campo da oramentao pblica. Dentre estas, importa salientar, por sua
relao com o tema em apreciao: a obrigatoriedade do planejamento de
mdio prazo, dado o carter imperativo da norma que instituiu o Plano
Plurianual (PPA); o envolvimento do Legislativo na fixao de metas e prioridades para a administrao pblica e na formulao das polticas
pblicas de arrecadao e de alocao de recursos devido ao contedo
dado Lei das Diretrizes Oramentrias (LDO); e o desdobramento da Lei
Oramentria Anual (LOA) em trs oramentos distintos (fiscal, de investimentos de estatais e de seguridade social)5.
No entanto, no plano prtico, a vontade da Constituinte tem sofrido
uma srie de percalos. O primeiro caracterizado pela precria separao entre oramento fiscal e o oramento de seguridade social, em parte
pelo descompasso entre os preceitos constitucionais e as normas legais
vigentes, em parte por problemas ainda no resolvidos no plano tcnico e,
sobretudo, em razo das convenincias do caixa do Tesouro. O segundo
caracterizado pela inobservncia de determinaes constitucionais, como
aquelas constantes do art. 204 da Lei Maior e do art. 61 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. O terceiro, por se ter avanado to
pouco na articulao de procedimentos orientados para a alocao de
recursos com a finalidade de reduzir as desigualdades inter-regionais. Finalmente, o fato de ainda no ter sido produzida a lei complementar6 que
dever substituir a Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964 que no obstante
seus mritos apresenta grandes lacunas em relao ordem constitucional vigente gera incertezas no apenas na esfera federal, mas tambm
na dos estados e dos municpios.
190

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

Do ponto de vista das normas de organizaes e execuo dos


oramentos, a serem equacionadas por intermdio da lei complementar
referenciada na Constituio, a questo mais urgente a do oramento de
investimentos das empresas sob o controle do setor pblico, devido absoluta
inadequao das normas da Lei no 4.320 para disciplinar a sua elaborao e,
sobretudo, a sua execuo. Contudo, o principal problema com que todos se
defrontam hoje, seja no Legislativo, seja no Executivo, o do carter recente
das modificaes introduzidas pela Constituio, cuja no-regulamentao
amplifica o espao para divergncias, gera incertezas nos planos tcnico,
legal e poltico e retarda a articulao do instrumental metodolgico
apropriado. Na esfera federal, em que se acha tramitando o quarto oramento
(1993), sujeito ao modelo delineado pela Lei Maior, no obstante os avanos
obtidos, existe ainda uma srie de questes a serem relacionadas, como
salientado pelo senador Mrcio Lacerda7:
Nesses quatro anos de aplicao do texto constitucional tem sido
possvel perceber que no basta a previso de novos instrumentos,
preciso dar-lhes operacionalidade; no basta participar da montagem
do oramento, preciso que este expresse a real magnitude da receita
e do gasto pblico; no basta alocar recursos a itens programticos,
preciso ter certeza de que depois disso eles sero executados; no
basta programar, preciso acompanhar a execuo e avaliar resultados.
Se adicionarmos a essa problemtica o elevado conjunto de discordncias, at mesmo entre os membros dos rgos tcnicos de cada poder,
sobre a interpretao a ser dada a determinados dispositivos constitucionais,
chega-se bem perto do problema com que ser necessrio conviver nos
prximos anos.
Do ponto de vista do tema em apreciao, o que importa considerar
que as mudanas introduzidas pela Constituio, no campo da oramentao
pblica, redundam em expressivas alteraes no ciclo oramentrio dadas
as amarraes articuladas pelo texto constitucional, em especial no seu
art. 166, 3o, I e 4o , o qual passa a desdobrar-se em oito fases, quais
sejam:
191

Osvaldo Maldonado Sanches

formulao do planejamento plurianual, pelo Executivo;


apreciao e adequao do plano, pelo Legislativo;
proposio de metas e prioridades para a administrao e da poltica
de alocao de recursos pelo Executivo;
apreciao e adequao da LDO, pelo Legislativo;
elaborao da proposta de oramento, pelo Executivo;
apreciao, adequao e autorizao legislativa;
execuo dos oramentos aprovados;
avaliao da execuo e julgamento das contas.
Tais fases, em nosso entender, so insuscetveis de aglutinao, dado
que cada uma possui ritmo prprio, finalidade distinta e periodicidade definida.
O plano plurianual, por exemplo, no pode ser aglutinado fase de elaborao
do oramento8, porquanto constitui instrumento superordenador daquela,
como evidenciado pelo cenrio institucional articulado pela Constituio de
1988, em especial pelo seu art. 167, 1o, que estabelece:
Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual ou
sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
Tampouco seria vlido aglutinar a elaborao do plano plurianual, de
responsabilidade do Poder Executivo, com a apreciao e a aprovao deste,
a cargo do Legislativo, dadas as singularidades de cada um desses processos,
como ficar evidenciado mais adiante.
Acresa-se, no que diz respeito Lei de Diretrizes Oramentrias, o
carter articulador desta, que constri uma autntica ponte programtico-legal
entre o planejamento de mdio prazo (o PPA, nos termos do art 35, 2o, I, do
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, cobre um perodo de cinco
anos) e o de curto prazo, caracterizado pela oramentao propriamente
dita, como se pode depreender do vnculo articulado pelo art. 166, 3o, I e 4o,
da Constituio Federal, que estabelecem:
As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no
podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano
plurianual.
192

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos


que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis
com o plano plurianual e com a lei de diretrizes [...]
Assim, dada a diferente natureza dessa lei, orientada para a fixao
de prioridades para o gasto pblico e para a definio de normas orientadoras
da elaborao dos oramentos, no poderiam ser os seus processos aglutinados queles relativos ao plano plurianual, at pelo fato de estes possurem
diferentes periodicidades, ou queles relativos elaborao da Lei
Oramentria Anual, por possuir a LDO uma amplitude que transcende
essa fase do ciclo oramentrio.

Fases do ciclo oramentrio: uma anlise


dos seus processos, contedos e aspectos crticos
Fase do planejamento plurianual
Essa fase caracterizada pela formulao da proposta do plano
plurianual, cujo contedo, nos termos do que estabelece o art. 165, 1o, da
Constituio:
[...] estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos
e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada.
O desempenho de tal atividade, respeitados os procedimentos metodolgicos geralmente aceitos para o exerccio do planejamento (como
processo e no como tarefa episdica), envolve a observncia estrita de
uma srie de etapas ou processos. Tais etapas compreendem: o diagnstico da realidade presente, o delineamento de cenrio de futuro desejado,
a articulao de estratgias para sua realizao e das respectivas polticas
de apoio, a definio de prioridades e a formulao de programas de
interveno sobre a realidade com vistas a atingir os objetivos estabelecidos segundo a ordem de prioridade fixada e dentro dos recursos
193

Osvaldo Maldonado Sanches

disponveis e o acompanhamento da execuo e avaliao dos resultados. Sua implementao, como evidente, requer que se conte com uma
estrutura tecno-burocrtica experiente, preparada e motivada para dar
apoio aos plos centrais de deciso do governo. No caso do plano plurianual,
infelizmente, no s o encadeamento acima foi desrespeitado, como se
enfrentaram srios problemas para a estruturao de uma equipe tcnica
madura e estimulada9.
Assim, no de estranhar que o primeiro plano plurianual10 tenha
assumido carter to genrico e pouco programtico, parecendo mais
um discurso de campanha que um documento normativo para a
administrao pblica , e indicativo para a iniciativa privada , o que
deveria ser. O pior que a proposta de sua reviso, para o perodo 1993
a 1995 (Mensagem no 2, CN, de 1992), cuja tramitao no Congresso
Nacional encerrou-se em julho de 1992, corrige muito pouco das deficincias iniciais, embora represente avano digno de nota a referenciao
das cinco prioridades do governo, o detalhamento das situaes-objetivo
relacionadas a cada uma de tais prioridades e a enunciao das aes
de governo que levaro ao equacionamento dos problemas identificados.
Dentre as suas deficincias, vrias das quais detalhadas adiante, a mais
grave dar-lhe um contedo prximo ao do primitivo oramento
plurianual de investimentos, pela nfase dada s alocaes financeiras
e pelo detalhamento em projetos e atividades, segundo cada ano do
perodo, ao invs de uma articulada fixao das metas de cada programa
ou subprograma de governo11.
Deve ser reconhecido, entretanto, que grande parte das dificuldades relacionadas formulao do plano plurianual deriva da
indisponibilidade da lei complementar a que se refere o art. 165, 9o da
Constituio. Sem essa lei no existe um referencial seguro quanto
estrutura, contedo a nvel de detalhamento de tal pea legal, nem
tampouco, uma adequada caracterizao do que se deva entender como
programas de durao continuada e como despesas decorrentes das
despesas de capital, referidos pelo texto constitucional como contedos
que integram o plano plurianual12.
194

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

Fase de apreciao e adequao


do plano plurianual
Essa fase caracterizada pelas deliberaes do Poder Legislativo
sobre as macroorientaes de poltica pblica diretrizes, objetivos e metas
que devero orientar a ao da administrao pblica federal, em um
determinado perodo de tempo, bem como a distribuio regional da alocao
de recursos para investimentos, despesas destes decorrentes e programas
de durao continuada.
A apreciao e adequao do plano plurianual pelo Poder Legislativo
envolve um conjunto de atividades, desenvolvidas em quatro etapas bem
caracterizadas, dentre as quais merecem destaque:
1a etapa Recepo e divulgao do projeto

recebimento da mensagem pelo presidente do Senado Federal, leitura


em sesso do Congresso Nacional, remessa Comisso Mista de Planos e
Oramentos Pblicos, publicao em avulso e abertura de prazo para a
formalizao de emendas;
designao do relator do PPA de acordo com a indicao das lideranas e designao da respectiva assessoria;
alimentao do banco de dados do PPA, a partir de arquivos em
meio magntico fornecidos pelo Departamento de Planejamento da Unio,
e gerao do instrumental para manipular tais dados.
2a etapa Proposio de emendas

reviso da metodologia luz das diretrizes do relator, adequao


final do material para a elaborao de emendas (formulrios e instrues) e
sua distribuio;
formalizao das emendas perante a secretaria da comisso mista,
anlise crtica destas e seu registro em banco de dados.
3a etapa Apreciao do projeto e emendas na comisso mista

apreciao, pelo relator, de cada dispositivo do projeto e das


emendas a ele propostas, elaborao de parecer sobre cada uma destas,
introduo de ajustes facultados pelas normas que regem a comisso mista
195

Osvaldo Maldonado Sanches

(emendas de relator) e elaborao do relatrio e, se for o caso, do


substitutivo;
discusso do projeto e do parecer do relator pelo plenrio da comisso
e formalizao de pedidos de destaques-emenda (acolhida ou rejeitada),
parte do projeto original ou parte do substitutivo do relator que se deseja
votar em separado;
deciso da comisso mista sobre o relatrio e sobre cada destaque
que tenha sido formalizado durante a etapa de discusso da matria;
elaborao do parecer da comisso que pode concluir em favor de
apresentao de substitutivo e encaminhamento do texto aprovado ao
presidente do Congresso Nacional.
4a etapa Deciso pelo Congresso Nacional

discusso e votao do projeto e destaques (pedidos por lder ou


vrios parlamentares) pelo plenrio do Congresso Nacional;
introduo de ajustes no banco de dados e montagem de autgrafo
(designativo dado redao final de projeto aprovado em definitivo no
Congresso Nacional);
remessa do autgrafo chefia do Poder Executivo, para sano, e
dos arquivos finais, em meio magntico, ao Departamento de Planejamento
da Unio, para atualizao do banco de dados.
No corrente exerccio, em que o Congresso Nacional apreciou a
primeira reviso do plano plurianual (Mensagem no 2, CN, de 1992), o
processo teve marcos significativos que merecem particular registro. Aps
lida em plenrio, a proposta do Poder Executivo foi remetida, em acatamento
norma constitucional, Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos
e Fiscalizao, onde recebeu 345 emendas, das quais 70 acolhidas pelo relator,
senador Dario Pereira13. A apreciao do projeto colocou em evidncia,
logo de incio, que a estrutura proposta pelo Executivo para o plano plurianual
apresentava uma srie de problemas e inadequaes, dentre os quais,
conforme salientado no relatrio submetido apreciao da comisso mista,
cabe destacar:
incluir nos anexos da Lei do Plano Plurianual contedos tpicos da
mensagem de encaminhamento, por constiturem a explicitao do cenrio
196

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

de referncia e justificativas das propostas consubstanciais no documento,


tais como: Introduo, Desafios e potencialidades do Brasil, Estratgias
de desenvolvimento e Premissas do plano plurianual;
apresentar um detalhamento excessivo, referenciando cerca de 900
projetos como prioritrios e detalhando suas metas e recursos ano a ano,
fato que de um lado enfraquece a indicao de prioridades e de outro limita
a flexibilidade de que deve dispor o Parlamento para realizar alocaes
especficas durante a tramitao da lei oramentria anual;
consagrar a regra de que o plano plurianual deve ser revisto no
incio de cada ano, o que teria efeitos negativos como absorver grande parte
da capacidade de trabalho do Parlamento, tumultuar a apreciao da LDO
para o exerccio seguinte, por tramitar simultaneamente, e gerar incertezas
para os agentes econmicos e para a prpria administrao pblica;
omitir referncias a trs reas de evidente prioridade para o Pas,
quais sejam as de sade, de irrigao e de represso s atividades ligadas
ao trfico e difuso do uso de drogas;
apresentar a programao dos investimentos e das demais despesas
vinculadas aos rgos oramentrios, ao invs de faz-lo por categorias
programticas.
A relatoria, em suas articulaes com as lideranas partidrias, atuou
sobre tais inadequaes, produzindo um substitutivo que representa um avano
bastante grande em relao proposta original, especialmente por sinalizar
como se deve entender a norma constitucional relativa ao plano plurianual e
por fixar as bases para a normatizao do processo. Entre as modificaes
realizadas, merecem destaque:
excluir do texto da Lei do Plano Plurianual, reposicionando-os como
parte de um anexo informativo, os contedos explicitadores do diagnstico,
do delineamento do cenrio futuro e das justificativas das escolhas realizadas,
por entend-los mais pertinentes mensagem de encaminhamento;
retirar do texto da lei a norma que tornava imperativa a reviso
anual do plano, por entender que sua manuteno desarticularia o carter
de instrumento de planejamento de mdio prazo pretendido pela Constituinte,
enfraqueceria sua condio de documento sistematizador das polticas
pblicas para o perodo e inibiria o acompanhamento de sua execuo;
197

Osvaldo Maldonado Sanches

suprimir a vinculao das despesas programadas a rgos oramentrios, preferindo a sua sistematizao por funes, programas e subprogramas,
por entender que as aes do governo devem ser programadas em funo
dos resultados esperados, independentemente dos rgos que as executem;
consolidar as aplicaes programadas no perodo, por entender que
a sua fixao em base anual deixaria margens demasiado estreitas para a
efetivao de alocaes especficas quando da tramitao da lei oramentria anual;
reduzir o nmero de projetos prioritrios (passando de cerca de 900
para pouco mais de 300), por entender que a proposta do Poder Executivo
desagregou excessivamente a ao do governo, em verdadeira antecipao
do contedo da lei oramentria anual, o que desvirtua a formalidade do PPA;
incluir dispositivo, no texto da lei, tornando obrigatria a remessa
anual, ao Congresso Nacional, de avaliao da execuo de plano plurianual
no exerccio anterior.
Alm disso, foram includas entre as prioridades do governo as reas
de sade e de apoio criana carente, com a conseqente adio dos projetos
prioritrios correspondentes, bem como, no mbito das aes setoriais, se
atribuiu mais nfase aos projetos de irrigao, de ampliao da oferta de
recursos jurdicos e de preveno ao uso de drogas e combate ao narcotrfico,
em evidente demonstrao da importncia da interferncia do Congresso
no planejamento das aes.
Fases de proposio de metas e prioridades e
de formulao de polticas de alocao de recursos
Essa fase materializada pela elaborao da proposta de LDO, pelo
Poder Executivo, a qual, nos termos do que estabelece o art. 165, 2o, da
Constituio Federal:
[...] compreender as metas e prioridades da administrao
pblica e incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro
subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica
de aplicao das agncias financeiras oficiais do fomento.
198

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

Alm dessas finalidades, dado no ter sido ainda produzida a lei


complementar a que se refere a Constituio (art. 165, 9o), a LDO
tem abrangido normas sobre a organizao dos oramentos
e sobre a execuo oramentria normal ou antecipada (adiante
caracterizada).
No que diz respeito a esse instrumento decisrio, cabe salientar que
as propostas do Poder Executivo tm melhorado ano a ano, edificando
sempre os aprimoramentos introduzidos pelo Congresso Nacional na LDO
no exerccio anterior. Nesse particular, a proposta de LDO para 1993
apresenta estrutura e articulao de contedos bem melhores que as
anteriores, organizando-se em captulos que guardam uma relao mais
estreita com o preceito constitucional, ou seja:
a) das Prioridades e Metas da Administrao Pblica Federal;
b) da Organizao e Estrutura dos Oramentos;
c) das Diretrizes para os Oramentos da Unio e suas Alteraes;
d) das Disposies Relativas s Despesas com Pessoal;
e) da Poltica de Aplicao das Agncias Especiais de Fomento;
f) das Disposies sobre Alteraes na Legislao Tributria;
g) das Demais Disposies; e
h) Anexo de Detalhamento das Metas Programticas.
Em termos de contedo, a proposta da LDO do Poder Executivo,
como seria natural esperar, buscou assegurar o mximo de flexibilidade
para a execuo do oramento inclusive pela garantia de autorizao
para a abertura de crditos suplementares e para a imposio
de contingenciamentos e restringir a introduo de emendas pelo
Congresso.
Dentre as suas deficincias devem ser assinaladas a incluso de
normas estranhas aos fins da LDO como aquelas que definem normas
sobre preos de produtos adquiridos para revenda (art. 36) ou antecipam
contedos tpicos da lei oramentria anual (arts. 54 e 58) e a caracterizao
deficiente das prioridades da administrao pblica federal contedo exigido
pelo art. 165, 2o da Constituio dado o carter genrico com que a
maior parte destas foi referenciada no anexo de metas pragmticas que
acompanhou o projeto.
199

Osvaldo Maldonado Sanches

Fase de apreciao e adequao da LDO


A fase de apreciao e adequao da LDO caracterizada pela
atuao do Congresso Nacional no detalhamento das polticas pblicas
fixadas no plano plurianual para fins de implementao no curto prazo. Por
intermdio dessa atuao o Parlamento testa a consistncia das propostas
do Poder Executivo quanto a sua oportunidade e adequao dado que a
natureza dos seus processos possibilita que os conflitos de interesses sejam
resolvidos de modo relativamente pacfico e assegura o acatamento aos
planos estabelecidos. Alm disso, como assinalado h pouco, se utiliza desse
instrumento para definir a forma e o contedo dos oramentos e para fixar
normas bsicas de execuo.
O desenvolvimento dessa fase se processa segundo as mesmas etapas
bsicas referenciadas na apreciao do plano plurianual e envolve, com
alteraes mnimas, as mesmas atividades. A diferena mais perceptvel,
certamente decorrente da maior familiaridade dos parlamentares com esse
instrumento legal e da conscincia das suas repercusses sobre a lei oramentria anual, a intensidade da participao, bem mais ampla na LDO do que
no PPA. Por exemplo, o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para
1993 (Mensagem no 34, de 1992, CN) recebeu 908 emendas14, das quais
404 foram acolhidas pelo relator, senador Mrcio Lacerda.
Tendo em vista os problemas detectados no projeto de LDO enviado
pelo governo, especialmente a incluso de normas que comprometiam prerrogativas do Poder Legislativo e a supresso de dispositivos incorporados pelo
Congresso Nacional nas leis da espcie que tramitaram nos ltimos exerccios,
foram definidos, como marcos de referncia para a anlise de cada dispositivo
constante do projeto e de cada emenda a ele proposta, os seguintes
parmetros:
a) no acolher normas que limitam a flexibilidade do Congresso
Nacional na apreciao da Lei Oramentria Anual, dado que nossa instituio deve ter ampla liberdade de atuao, limitada apenas pelas normas
constitucionais;
b) no incluir na LDO normas que sejam pertinentes ao PPA ou
LOA, dado que cada um desses instrumentos possui finalidades definidas,
200

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

ou seja, o Plurianual define o cenrio, a LDO orienta o processo de


oramentao e fixa a poltica de gasto do governo e a Lei Oramentria
realiza as alocaes especficas;
c) no incluir na Lei de Diretrizes Oramentrias normas que
modifiquem leis especficas que regulem de forma articulada uma rea de
atividade ou situao (Lei de Custeio e Beneficio, Lei das Sociedades
Annimas, etc.) quer por no ser este o objeto da LDO, quer por ser ela
uma lei de durao efmera;
d) no repetir normas constantes da Constituio Federal ou de leis
especficas, primeiro por no ser de boa tcnica legislativa, segundo por no
haver nisso qualquer alcance prtico, dado que no a repetio que conduz
a sua observncia;
e) acolher normas e procedimentos que conduzam a uma separao
mais efetiva entre oramento fiscal e o oramento da seguridade social,
quer por entend-lo como sendo o que pretendeu a Constituio, quer pela
convico de sua convenincia para um maior controle sobre ambos os
oramentos;
f) acolher normas e ajustes que retirem da lei oramentria detalhes
acessrios que apenas retardam a montagem do autgrafo e, por conseqncia,
causam atraso no incio da execuo oramentria, com graves prejuzos
para toda a sociedade;
g) acolher normas e procedimentos que conduzam simplificao
das liberdades de recursos para os municpios, especialmente nos casos que
estes se achem nominalmente identificados;
h) acolher normas que articulem procedimentos capazes de assegurar
uma execuo mais equilibrada da programao contida no oramento, dado
que em um contexto inflacionrio as unidades que executam seu programa
mais cedo so fortemente beneficiadas.
Assim, com base em tais premissas e na prvia discusso das propostas
de ajuste com as lideranas partidrias, o relator concluiu pela apresentao
de substitutivo (Parecer no 14, de 1992, CN), cujas principais alteraes, em
relao ao projeto original, foram:
a) simplificar o contedo da LOA quilo que significa deciso (normas
de execuo e ajuste; alocao de recursos por rgos oramentrios,
201

Osvaldo Maldonado Sanches

detalhada por subprojetos e subatividades; consolidaes de interesse


decisrio);
b) retirar da LOA os quadros acessrios que dificultam o fechamento
do oramento no mbito do Legislativo, ou seja, os demonstrativos de
programa de trabalho consolidado das unidades transferidoras (que existiro
apenas na etapa de QDD) e as totalizaes por elemento de despesa e
modalidade de aplicao;
c) incluir, como exigvel, no incio de cada rgo oramentrio, a consolidao de sua programao de gastos por programa e por subprograma e
fixar a diretriz de no se alocar subprojetos idnticos a mais de um rgo;
d) suprimir exigncias para a transferncia das dotaes nominalmente
identificadas no oramento e limitar a exigncia de contrapartida a 10% ou
20% do valor do subprojeto, dependendo da regio em que o beneficirio
esteja localizado;
e) estabelecer norma que leve o Poder Executivo a uma execuo
mais equilibrada da programao, pelo menos a nvel de programa (classificao funcional-programtica), dados os inconvenientes de uma efetiva
indexao do oramento;
f) suprimir normas estranhas aos fins da LDO, como as articuladas
no art. 36 do projeto do governo, relativas poltica de preos de entidades
da administrao indireta, matria que deve ser objeto de legislao especfica;
g) incluir, de forma expressa, um captulo de normas supletivas sobre
execuo, com vistas a regular aspectos importantes da execuo oramentria at que se produza a lei complementar;
h) incluir, como exigvel, em cada subprojeto ou subatividade, a
indicao da forma de execuo, ou seja, direta (D), transferncia a estado
(E), transferncia a municpio (M), transferncia a entidade privada (P),
demais modalidades (X);
i) complementar o detalhamento das metas programticas no Anexo,
de modo a compatibilizar sua estrutura com a adotada na reviso do plano
plurianual.
Durante a apreciao do plenrio da comisso mista todas essas modificaes foram acolhidas, exceto a penltima que juntamente com o propsito
de uma separao mais clara entre o oramento fiscal e o oramento da
202

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

seguridade social foi postergada para outra oportunidade, sendo o substitutivo


da comisso aprovado pelo Congresso Nacional sem quaisquer alteraes.
Fase de elaborao da proposta de
lei oramentria anual
Essa fase, realizada sob a responsabilidade do Poder Executivo
com o suporte das estruturas tcnicas do Ministrio da Economia, Fazenda
e Planejamento e do Ministrio do Trabalho e da Administrao Federal
compreende, basicamente, as seguintes atividades:
a) reavaliao do instrumental metodolgico pelos rgos tcnicos do
Poder Executivo e preparao de estimativas de receitas e dos gastos bsicos;
b) elaborao dos manuais e instrumentos de coleta de dados e de
formalizao de propostas de programao pelo Departamento de Oramentos
da Unio (nova denominao da SOF/Seplan);
c) elaborao das propostas pelas unidades oramentrias de cada
ministrio ou rgo equivalente e sua remessa s unidades setoriais de
planejamento e oramento;
d) formulao das propostas setoriais, dentro dos parmetros estabelecidos pelo PPA e LDO e de acordo com as diretrizes e orientaes das
unidades de coordenao do governo (limites) e da gerncia superior do
rgo (prioridades);
e) compatibilizao (cortes e correes) e integrao (ajustes e consolidaes) das propostas setoriais na proposta da Lei Oramentria Anual,
pelo Departamento de Oramentos da Unio, e elaborao dos documentos
com informaes complementares;
f) reviso final pelo Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento,
adequao da proposta s orientaes do presidente e elaborao da
exposio de motivos de encaminhamento;
g) preparao dos documentos consubstanciadores da proposta de
Lei Oramentria Anual e seus anexos, e seu encaminhamento ao Congresso
Nacional at a data limite de 31 de agosto.
A realizao de tais atividades se processa em meio a uma srie de
complicadores, dentre os quais merecem destaque: as inadequaes da
203

Osvaldo Maldonado Sanches

Lei no 4.320, de 1964, estrutura oramentria atual; a limitada disponibilidade de tempo para sua concluso, dado que a LDO s tem sido sancionada
depois de meados de julho e o oramento tem de estar no Congresso Nacional
no primeiro dia de setembro; e a grande quantidade de informaes adicionais
exigidas, tendo como data de referncia meses recentes, ainda em fase de
coleta e processamento.
Alm disso, o processo de elaborao do oramento vem-se tornando
uma atividade marcada pela potencializao dos conflitos, dado ter passado
a ser regida por um novo paradigma, o da oramentao decremental,
identificado e caracterizado por Wildavsky15 sob o qual, a cada ano, as
unidades do governo passam a contar com menos recursos programveis
do que no ano anterior , fato que leva certas faces polticas a pressionarem
no sentido de que as aplicaes do seu interesse j venham detalhadas no
bojo das propostas oramentrias, a fim de escapar aos efeitos do
estreitamento das margens programveis, que caracteriza o novo paradigma
oramentrio.
Fase de apreciao, adequao e
autorizao legislativa
Essa fase se inicia bem antes do recebimento da mensagem respectiva,
em razo da complexidade e do vulto dos trabalhos relacionados, sendo
desencadeada mais ou menos na mesma poca que a apreciao do projeto
de LDO pelo Congresso Nacional. Ela se desdobra em seis etapas bem
definidas e envolve as seguintes atividades:
1a etapa Organizao das atividades
a) designao do relator-geral da Lei Oramentria Anual e definio das relatorias setoriais e parciais;
b) realizao de estudos tcnicos e desenvolvimento do instrumental
metodolgico para apreciao e ajuste na LOA;
c) designao dos relatores setoriais e parciais, e constituio das
respectivas assessorias.

204

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

2a etapa Recepo e divulgao do projeto


a) recebimento da mensagem pelo presidente do Senado Federal,
leitura em sesso do Congresso Nacional, remessa Comisso Mista de
Planos, Oramentos e Fiscalizao, publicao em avulso e abertura de
prazo para a formalizao de emendas;
b) alimentao do banco de dados da proposta oramentria a partir
de arquivos em meio magntico fornecidos pelo Departamento de Oramento
da Unio, e introduo de ajustes no instrumental de acesso e manipulao
de dados.
3a etapa Estabelecimento de normas e proposio de emendas
a) elaborao, apreciao e aprovao do parecer preliminar previsto
na Resoluo no 1, de 1991, CN (que estabelece as normas de funcionamento da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao),
adequao final do material (disquetes, formulrios e instrues) e sua
distribuio;
b) formalizao das emendas perante a secretaria da comisso mista,
anlise crtica dessas emendas e seu registro em banco de dados.
4 etapa Apreciao pelas relatorias parciais e setoriais
a) apreciao das emendas, elaborao de parecer sobre cada uma
delas e gerao de relatrios parciais e setoriais;
b) deciso da comisso mista sobre cada um dos relatrios e sobre
cada detalhe formalizado durante a etapa de discusso.
5a etapa Compatibilizao e consolidao dos relatrios
setoriais
a) compatibilizao e consolidao dos relatrios parciais e setoriais
pelo relator geral e introduo de ajustes facultados pelas normas da comisso
mista e pelo parecer preliminar;
b) apreciao do relatrio que normalmente conclui com
apresentao de substitutivo e dos destaques formalizados durante a sua
apreciao pela comisso mista e encaminhamento do texto aprovado ao
presidente do Congresso Nacional.
205

Osvaldo Maldonado Sanches

6a etapa Deciso pelo Congresso Nacional


a) apreciao (discusso e votao) do projeto e dos destaques pelo
Congresso Nacional;
b) introduo de ajustes do banco de dados e montagem do autgrafo
(projeto de lei e seus anexos);
c) remessa do autgrafo chefia do Poder Executivo, para sano, e
dos arquivos finais, em meio magntico, ao Departamento de Oramento da
Unio, para atualizao do seu banco de dados.
Um aspecto crtico nesse processo, evidenciado pelo que ocorreu
nos ltimos cinco anos, a tendncia de o Congresso Nacional ampliar,
ano a ano, o nmero de propostas ao projeto de lei oramentria anual.
Em 1988 foram apresentadas 2.660 emendas, nmero que se elevou para
11.180 em 1989. Em 1990 o nmero de emendas subiu para 13.358, disparando, em 1991, para nada menos que 71.543 emendas. A conseqncia
disso, a par de evidente impossibilidade de submeter cada emenda a um
processo decisrio suficientemente articulado, tem sido a crescente
dificuldade para se fechar o oramento no mbito do prprio Congresso
Nacional dentro do prazo constitucional, isto , at o final da sesso
legislativa. A cada ano, ainda que com o auxlio do corpo tcnico e do
instrumental do Departamento de Oramento da Unio, o oramento tem
sido concludo mais tarde; ou seja, a Lei Oramentria Anual de 1989 (Lei
no 7.715) foi sancionada em 03/01/89; a de 1990 (Lei no 7.999), em
31/01/90; a de 1991 (Lei no 8.175), em 31/01/91; e a do corrente exerccio
(Lei no 8.409), em 28/02/92. Essa situao vem-se tornando insustentvel,
motivando vrias propostas no sentido de limitar o nmero de emendas
facultado a cada parlamentar.
Fase de execuo dos oramentos
A execuo oramentria constitui uma fase to repleta de particularidades que sobre cada uma destas seria possvel desenvolver vrias
abordagens sem esgotar a matria. Por essa razo nos limitaremos aps
uma rpida digresso sobre o tema a comentar algumas das singularidades decorrentes do processo oramentrio articulado pela Constituio
206

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

de 1988, deixando para outra oportunidade a anlise mais aprofundada de


suas etapas e procedimentos.
Como se sabe, a forma regular de programao e execuo da despesa
pblica aquela disciplinada pela Lei no 4.320, de 17 de maro de 1964, e
pelo Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967, e suas alteraes
posteriores. Segundo tais normas as dotaes consignadas pelo oramento
anual a uma unidade oramentria podem ser executadas atravs de
aplicaes diretas (a prpria unidade gasta seus recursos), de transferncias
(uma outra unidade que gastar os recursos) e de movimentao por
rgos centrais de administrao geral (na forma indicada pelo art. 66 da
Lei no 4.320), atravs de destaques, de provises ou da centralizao de
parte das dotaes. Em qualquer dos casos, observar-se- o procedimento
legal do empenho, liquidao e pagamento, dentro dos limites fixados na
programao financeira.
Em todos esses casos a execuo da despesa deve subordinar-se ao
imperativo definido no art. 167, II, da Constituio, que veda a realizao de
despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos
oramentais ou adicionais. No obstante, as necessidades do atual perodo
de transio em que o envolvimento do Legislativo na elaborao
oramentria se acha em processo de amadurecimento e consolidao
acabaram de determinar o surgimento de uma forma especial: a execuo
antecipada do oramento ainda no convertido em lei. A principal
determinante dessa inovao que se pretende seja transitria foi evitar
os prejuzos que adviriam para a sociedade se ocorresse a total paralisao da
administrao pblica pela inexistncia de um oramento aprovado no incio
do exerccio (como ocorreu nos ltimos trs anos). Com essa motivao o
Congresso Nacional tem includo no texto das LDO, desde a primeira destas
(Lei no 7.800, de 10 de julho de 1989), um conjunto de normas que disciplinam
a execuo de parte da proposta encaminhada pelo Poder Executivo
normalmente 1/12 dos valores corrigidos em cada ms at que se conclua a
apreciao da Lei Oramentria Anual e esta seja sancionada.
Outro aspecto relevante, na prtica mais recente de execuo oramentria, a simplificao das transferncias a estados e municpios. Isso
tem ocorrido tanto no que se refere quelas decorrentes de imperativos
207

Osvaldo Maldonado Sanches

constitucionais cujos repasses foram automatizados atravs de leis


especficas quanto quelas decorrentes de programao no oramento,
normalmente referidas por transferncias voluntrias, que interessam mais
ao presente tema, dado que as primeiras correspondem ao partilhamento de
receitas e no propriamente execuo oramentria. Uma evidncia disso
a norma articulada no art. 26, da Lei no 8.447, de 21 de julho de 1982
(LDO para 1993), que estabelece:
As dotaes nominalmente identificadas na Lei Oramentria Anual ou em seus crditos adicionais, para estado, Distrito
Federal ou municpio sero liberadas mediante requerimento e
apresentao de plano de aplicao, observado o disposto no art.
25, desde que os beneficirios no estejam inadimplentes com a
Unio, seus rgos e entidades da administrao direta e indireta,
e haja disponibilidade de recursos no Tesouro Nacional, dispensada
qualquer contrapartida e vedada qualquer outra exigncia.
(Destaque nosso).
Similar tendncia vem ocorrendo em relao exigncia de contrapartidas para a celebrao de convnios cujos inconvenientes tm sido
freqentemente ressaltados16 , como se pode perceber no art. 24, 3o
desta lei, que define limites razoveis para tanto, ou seja:
A contrapartida financeira, em qualquer caso, ser estabelecida de modo compatvel com a capacidade financeira do estado,
Distrito Federal ou municpio, observando-se que: I - nos municpios localizados nas reas de atuao da Sudene e da Sudam e
na regio Centro-Oeste a contra partida no poder exceder a
dez por cento do valor do subprojeto; II - nos demais municpios a
contrapartida no poder exceder a vinte por cento do valor do
subprojeto.
Concluindo, cabe apontar, com relao programao da despesa, a
mudana de posio do Congresso Nacional com relao outorga de
instrumentos; para o ajuste da execuo oramentria, tais como a constituio
de reservas ou a imposio de contingenciamentos. Conforme pode ser
208

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

comprovado, o Congresso Nacional, a partir de 1989, passou a no mais


aceitar a incluso, no texto da Lei Oramentria Anual, da autorizao
sempre presente no perodo 1970 a 1988 para que o Poder Executivo
promovesse as medidas necessrias para ajustar os dispndios ao efetivo
comportamento da receita. So evidncias de que o Poder Legislativo agiu
intencionalmente nesse sentido:
a) a retirada, pelo Poder Legislativo, do dispositivo usual no perodo
de 1970 a 1988, constante do Projeto de Lei no 1, de 1988, na redao final
convertida na Lei no 7.715, de 1989 (Lei Oramentria Anual de 1989), por
entend-lo indesejvel;
b) a restrio da flexibilidade para ajustamentos, na Lei Oramentria
Anual de 1990 (Lei no 7.999, de 1990), s despesas condicionadas, nos
termos ali definidos;
c) a rejeio de dispositivos nesse sentido, no texto dos projetos de
Lei de Diretrizes Oramentrias submetidos ao Congresso Nacional, em
especial na LDO relativa a 1993.
Portanto, o contingenciamento imposto pelo Decreto no 21, de 1991,
nos parece ter sido realizado sem base legal, diferentemente do ocorrido
nos exerccios anteriores inclusive no chamado perodo autoritrio , em
que tal foi sempre realizado com base na expressa autorizao do Congresso
Nacional, com maior ou menor abrangncia, segundo a conjuntura reinante.
Em 1965, por exemplo, a Lei no 4.539, de 1964, estabeleceu em seu art. 62:
Fica o Poder Executivo autorizado a estabelecer um fundo de reserva de
at 30%...(Vetado)... no anexo IV desta Lei, enquanto que, em 1989,
atendendo aos imperativos da transio e s necessidades de operacionalizao do chamado Plano Vero, o Congresso Nacional autorizou a
realizao de certos ajustes naquele exerccio17, sem renovar tal concesso
nos anos seguintes.
Fase de avaliao da execuo e
julgamento das contas
Essa fase apresenta a mesma amplitude que a de execuo do
oramento, at mesmo porque grande parte de suas atividades ocorre
concomitantemente a esta, em face da inter-relao dos procedimentos
209

Osvaldo Maldonado Sanches

peculiares ao controle externo (aquele que exercido por um Poder ou


instituio sobre os atos dos outros) e aqueles relacionados ao comprometimento de dotaes e efetivao do gasto pblico. Como tal, seria
impraticvel realizar, nessa oportunidade, uma completa abordagem dos seus
mltiplos aspectos. Por essa razo ela ser circunscrita sua caracterizao
e ao delineamento das atividades que integram a apreciao e o julgamento
das contas, salientando-se, desde logo, que a sua base so os atos formais
da administrao, especialmente aqueles definidos pelas normas que regem
a execuo oramentria, as licitaes e a administrao financeira e
patrimonial e os elementos propiciados pelos sistemas de controle interno e
externo.
A base legal para o exerccio do controle externo do qual a avaliao
da execuo oramentria (em seus mltiplos aspectos), a apreciao das
contas e o julgamento destas constituem a essncia acha-se estabelecida na
Constituio, na Lei no 4.320, no Decreto-Lei no 200 e na Lei no 8.443, de 16
de junho de 1992, que regula o funcionamento do Tribunal de Contas da
Unio (TCU).
A Constituio, em seus arts. 70 a 75 e 166, 1o, detalha as principais
competncias do Congresso Nacional na rea da fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e de suas
entidades e define as macro-responsabilidades do Tribunal de Contas da
Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao, ampliando-as em
relao Constituio anterior, por passar a abranger tambm as reas
operacional e patrimonial, o controle da aplicao de subvenes e das
renncias de receitas, por definir que tais atividades de fiscalizao devem
avaliar os atos quanto legalidade, legitimidade e economicidade e por deixar
claro que as entidades da administrao indireta acham-se sujeitas a tais
aes de controle externo.
O Decreto-Lei no 200, em seu Ttulo X, Das normas da administrao financeira e de contabilidade, estabelece um conjunto de normas
orientadas para a prestao de contas, exigindo que as unidades da administrao direta observem um plano de contas nico, instituindo parmetros
para o acompanhamento da execuo oramentria e para a apropriao
de custos e definindo procedimentos para a prestao de contas e para a
210

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

responsabilizao de agentes pblicos no caso de irregularidades na execuo


de gastos pblicos.
A Lei no 4.320, a par de outros aspectos, define a abrangncia do
controle da execuo oramentria, indica a forma e o contedo do controle
interno (aquele exercido no mbito de cada Poder) e promove a caracterizao do controle externo. Segundo estabelece essa lei, no mbito do ttulo
Do controle externo (art. 81), O controle da execuo oramentria,
pelo Poder Legislativo, ter por objetivo verificar a probidade da administrao, a guarda e o legal emprego dos dinheiros pblicos e o cumprimento
da Lei de Oramento.
Quanto Lei no 8.443, que sucede ao Decreto-Lei no 199, de 25 de
fevereiro de 1967, cabe salientar que esta amplia consideravelmente, do
ponto de vista legal, as atribuies e responsabilidades do Tribunal de Contas
da Unio, enfatizando a sua competncia para proceder a atos de fiscalizao
por iniciativa prpria e para realizar auditorias por solicitao da Comisso
Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao. Alm disso, passa a ter competncia para exercer aes mais efetivas de fiscalizao sobre as admisses
de pessoal (art. 39), e sobre os atos e contratos em que a administrao
pblica federal seja parte (arts. 41 a 47). Quanto apreciao das contas
prestadas anualmente pelo presidente da Repblica (art. 36), a nova lei nada
inova em relao anterior, sugerindo que essas sejam encaminhadas ao
TCU para que o rgo as examine do ponto de vista tcnico e administrativo, em uma atividade tpica de controle externo.
Do ponto de vista poltico, ressalvados os casos de denncias que
suscitem apurao, o ponto alto da fase de avaliao da execuo a
apreciao das contas prestadas anualmente pelo presidente da Repblica,
que envolve a elaborao de parecer prvio pelo TCU, e sua apreciao
pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao e a
deciso pelo plenrio do Congresso Nacional. Em termos gerais, a apreciao
da prestao de contas envolve as seguintes atividades:
a) comunicao ao plenrio do Congresso Nacional do recebimento
da prestao de contas anual e do seu encaminhamento ao TCU, para que
este a examine e exare, no prazo de 60 dias, o parecer prvio referido no
art. 71, I, da Constituio;
211

Osvaldo Maldonado Sanches

b) designao do ministro-relator pelo presidente do Tribunal de Contas


da Unio;
c) reavaliao do instrumental metodolgico, apreciao dos
documentos e informaes complementares e elaborao da proposta do
parecer prvio pelo ministro-relator;
d) apreciao e deliberao do plenrio do Tribunal de Contas da
Unio sobre a proposta do relator, introduo de ajustes, se for o caso, e sua
remessa ao Congresso Nacional;
e) publicao do parecer prvio em avulsos e sua remessa Comisso
Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao, com vistas a instruir a apreciao das contas pelo relator designado;
f) avaliao das contas, parecer prvio e outros subsdios e elaborao
do relatrio e voto do relator;
g) deliberao do plenrio da comisso sobre o parecer do relator e
remessa de sua deciso ao Congresso Nacional como elemento instrutivo
para o julgamento das contas.
Cabe assinalar, com relao aos pareceres prvios apresentados nos
ltimos anos, que se tm limitado apreciao das contas quanto aos seus
aspectos formais evadindo-se da orientao intencionada pelas normas
contidas na Constituio de 1967 e legislao posterior culminando, no
corrente exerccio, em relao s contas relativas a 1991, com um parecer
que depois de referenciar a execuo oramentria setorial e funcional, em
seus grandes agregados, conclui com a afirmativa de que as contas do
governo [...] esto em condies de serem julgadas pelo Congresso
Nacional, sem opinar pela sua aprovao ou rejeio, isto , rompendo
com uma prtica de muitos anos.

Uma avaliao prospectiva


O ciclo oramentrio, na forma ampliada com que foi caracterizado,
vem apresentando uma srie de problemas, como se buscou salientar no
mbito das apreciaes pertinentes a cada uma de suas fases. Alguns desses
problemas tm causas evidentes dos quais a indisponibilidade da lei
complementar a que se refere o art. 165, 9o, da Constituio, o melhor
212

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

exemplo , outros derivam da conjugao de fatores como, por exemplo,


o elevado nmero de emendas propostas ao Projeto de Lei Oramentria
Anual, a precria separao entre os oramentos fiscal e o da seguridade
social e a grande flexibilidade que o Poder Executivo possui para executar
apenas parte dos oramentos.
Considerando que tais problemas afetam as vrias etapas do ciclo
oramentrio, ainda que por efeito de repercusso, a tendncia, nos prximos
anos, ser no sentido de que todos os envolvidos, especialmente os rgos
tcnicos do Executivo e do Legislativo, procurem articular normas e procedimentos que equacionem as suas causas ou minimizem os seus efeitos. Nesse
particular, devero merecer especial ateno os efeitos da reviso constitucional definida no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, a reavaliao da flexibilidade de que dispe o Executivo para no executar parte
dos oramentos aprovados, as perdas impostas ao errio pelas inadequaes
das normas que orientam o gasto pblico, as distores causadas pela
conjuntura inflacionria sobre as alocaes intencionadas e a necessidade
do estabelecimento de parmetros para a apreciao das contas do governo.
A reviso constitucional cuja iminncia dever desestimular o estabelecimento de esforos no sentido de produzir a lei complementar sobre
oramentos tender a incluir modificaes na rea oramentria, mais ou
menos amplas segundo as mudanas realizadas na forma (repblica ou
monarquia) e no sistema de governo (presidencialismo ou parlamentarismo).
O plano plurianual dever ter seu contedo reavaliado, restringindo-se s
macropolticas pblicas e referenciao dos programas governamentais
com recursos e metas globais devidamente regionalizados , ficando o
detalhamento destes, em bases anuais, para a Lei de Diretrizes Oramentrias.
No que se refere lei oramentria anual, h espao para vrias mudanas.
A atual sistemtica acabou neutralizando grande parte da economia das
autarquias e fundaes, o oramento da seguridade social adquiriu uma
inusitada amplitude e o oramento de investimentos se acha inadequadamente
caracterizado, sendo hoje mais um plano do que um oramento.
No que se refere flexibilidade de que o Poder Executivo dispe
atualmente para no executar parte dos oramentos aprovados (tomados
como peas autorizativas), a tendncia no sentido da estruturao de normas
213

Osvaldo Maldonado Sanches

que condicionem a execuo. Uma alternativa para tanto a fixao, pelo


Congresso Nacional, atravs de lei singular ou de dispositivo includo no
texto constitucional quando de sua reviso, de normas similares s vigentes
nos EUA desde 1974, limitando o grau de discrio facultado ao Executivo
para executar ou no a programao definida pelo Poder Legislativo.
Uma terceira tendncia, em nosso entender, para a realizao de
uma ampla reviso das normas que regem a execuo oramentria no
mbito do setor pblico, inclusive e especialmente aquelas relativas
contratao de obras, ao repasse de recursos para entidades privadas sem
fins lucrativos, contratao de operaes de crdito e celebrao de
convnios. As determinantes disso so, de um lado, as perdas impostas ao
errio pelas inadequaes das normas para limitar o trfico de influncia
cuja magnitude nos dias atuais mais do que preocupante e de outro os
custos adicionais que tais normas impem s demais esferas do governo.
A necessidade de instrumentos apropriados para minimizar os
problemas decorrentes da persistente conjuntura inflacionria vivida pelo
pas dever conduzir a providncias no sentido de sua estruturao. Uma
das solues normalmente aventadas, a indexao dos saldos oramentrios,
apresenta tantos problemas operacionais (sem falar nos seus conflitos com
os princpios oramentrios) que dificilmente ser adotada. Mais viveis se
afiguram, em nosso entender, a correo trimestral do oramento fixado a
preos de dezembro do ano anterior, pelo ndice de inflao verificado no
perodo como vem fazendo o estado do Paran ou a obrigatoriedade de
execuo equilibrada, a nvel de subprograma, apurada em bases trimestrais,
aceitvel um diferencial de percentual entre o subprograma de maior
execuo e a mdia dos demais, como proposto na verso inicial do
substitutivo da LDO para 199318.
Finalmente, existem evidncias bastante fortes de que o Congresso
Nacional est para estabelecer, provavelmente atravs de decreto
legislativo19, normas que orientem o Tribunal de Contas da Unio na
apreciao das contas do presidente da Repblica e na formulao do
parecer-prvio referido na Constituio, definindo procedimentos, contedo
e estrutura de tal documento.
214

O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988

Notas
1

COPE, Orin K. O ciclo oramentrio. In: JAMESON, Samuel H. Oramento e administrao


financeira. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1963.

BURKHEAD, Jesse. Oramento pblico. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1971.

Essa orientao tornou-se mais forte depois de 1974, com a aprovao do Congressional
Budget and Impoundment Control Act como reao do Congresso ao excesso
de impoundments (recusa na execuo de gastos definidos pelo Parlamento) estabelecidos
pelo presidente Nixon. Essa lei, alm de criar novos braos tcnicos para o Legislativo
o Congressional Budget Office e os Budget Committees obrigou o Poder Executivo a
executar toda a programao aprovada no oramento, ressalvados os casos em que
sejam aplicveis os instrumentos denominados rescisions (formal solicitao de cancelamento, feita pelo Executivo ao Legislativo, que no sendo aprovada por ambas as
Casas dentro de 45 dias torna obrigatria a execuo do gasto) e deferrals (notificao
fundamentada, enviada ao Legislativo, comunicando o adiamento na execuo de
determinada programao, que vigora desde logo e at que uma das Casas do Congresso
a torne sem efeito).

Ver BURKHEAD, Jesse. op. cit. CHANDLER, Ralph C. e PLANO, Jack C. The public administration
dictionary. New York: John Wiley; Sons, 1982. OTT, David J. e Ott, Attiat F. The Budget
Process. In: LYDEN, Fremont J. e MILLER, Ernest G. Public budgeting: program planning
and evaluation. Chicago: Rand McNally, 1978.

CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL, promulgada pelo Congresso Nacional


em 5 de outubro de 1988, doravante referida nessa abordagem por Constituio, Constituio
Federal ou Lei Maior.

O art. 165, 9o da Constituio estabelece: Cabe lei complementar: I - dispor sobre o


exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual,
da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de
gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para
a instituio e funcionamento de fundos.

Senador Mrcio Lacerda, Parecer no 14, de 1992, da Comisso Mista de Planos, Oramentos
Pblicos e Fiscalizao, sobre o Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias para 1993.

No obstante se reconhea que o planejamento governamental venha sendo exercitado


desde a dcada de 1950, e que seu marco mais significativo o Plano de Metas desconsideradas
as experincias levadas a efeito a partir de 1934 dada sua assistematicidade e limitada
abrangncia (o Plano Salte, do Governo Dutra, no chegou a ser implementado) , preciso
observar que o oramento no lhe era legalmente afeito exceto durante a vigncia de alguns
atos complementares e que a apreciao de planos e oramentos pelo Poder Legislativo
tinha carter de mera homologao das propostas formalizadas pelo Executivo, ou seja,
algo muito diferente do que ocorre no cenrio institucional articulado pela Constituio de
1988, em que o Congresso Nacional possui grande latitude para apreciar e modificar as
propostas que lhe so submetidas.

Nesse particular foroso reconhecer que desde incio da dcada passada o sistema de
planejamento do governo federal vem passando por uma silenciosa operao desmonte
(fato que tem conduzido, por efeito de simetria, a um similar processo em quase todos os
estados), com significativas perdas em seus quadros e retrocessos metodolgicos.
215

Osvaldo Maldonado Sanches


10

Institudo pela Lei no 8.173, de 30 de janeiro de 1990, em obedincia ao que estabelece o art.
35, 2o, I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e ao que manda o art. 165
da Constituio.

11

Grande parte dos problemas identificados na reviso plano plurianual parece decorrer
da forma como este foi montado, ou seja: os discursos e documentos programticos
divulgados pelo governo foram sistematizados, por um grupo tcnico com limitado
acesso aos nveis superiores de deciso, num termo de referncia de macroobjetivos.
Estes foram sistematizados por comits intersetoriais e transmitidos aos rgos setoriais
para integrao das estratgias, prioridades e aes em suas programaes. Os rgos
setoriais enviaram suas propostas ao rgo de planejamento do governo, com
detalhamento baseado na estrutura oramentria usada pela Departamento de Oramento Federal (por projetos/atividades e detalhando as aplicaes ano a ano). Um tal
procedimento s poderia ter como resultado a produo de um anexo de detalhamento
que mais parece um oramento do que um documento de programao; mais uma
pea tecno-burocrtica do que um conjunto sistematizado das polticas pblicas a
serem observadas pela administrao pblica federal.

12

Similar percepo expressa por Pedro Pullen Parente, Secretrio Nacional de Planejamento,
em palestra proferida na Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao, em maio
de 1992, sobre os fundamentos do plano plurianual, na qual assinala: O plano plurianual,
no seu processo de elaborao, teve de lidar com questes bastante complexas como a
recuperao da credibilidade do processo de planejamento e as dificuldades de interpretao da Constituio Federal no tocante ao papel e contedo do plano plurianual, da Lei
de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual. Como se sabe, a conexo mais
precisa entre esses trs instrumentos aguarda definies maiores, a serem estabelecidas
pela lei complementar. Nesse sentido, os trabalhos de elaborao do plano se processaram
sob um certo vcuo legal.

13

Parecer no 13, de 1992, da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao,


sobre a primeira reviso do plano plurianual aprovado pela Lei no 8.173, de 30 de janeiro de
1991, tendo como Relator o senador Dario Pereira.

14

curioso observar que, no obstante expressivo, tal nmero de emendas bem menor do
que as 1.227 emendas propostas LDO do ltimo exerccio e significativamente maior do
que as 359 emendas propostas LDO para 1991.

15

WILDAVSKY, Aaron. The new politics of the budgetary process. Glenview, Scott, Foreman
and Company, 1988.

16

O senador Mrcio Lacerda assinala em seu relatrio de apreciao Mensagem no 34, de


1992, CN (LDO para 1993) que a parafernlia de exigncias a que estes [os municpios]
tm sido submetidos discriminatria, porquanto privilegia os grandes municpios que
podem custear a fachada de organizao; descabida, por ignorar que nos pequenos
municpios o custo de determinadas modalidades de tributo maior que o benefcio; e
deseconmica, por corroer grande parte dos recursos, seja pelo retardo dos repasses, seja
pelos custos de consultoria.

17

A Lei no 7.730, de 1989, estabelecia, em seu art.18, 3o: O desembolso de recursos conta
do Tesouro Nacional, no exerccio financeiro de 1989, fica limitado ao montante das receitas
efetivamente arrecadadas, acrescido das disponibilidades financeiras existentes em
31.12.1988, sendo efetuado, prioritariamente, para atendimento s despesas relativas a:
a) pessoal e encargos sociais; b) servio da dvida pblica federal; e c) programas e projetos
de carter nitidamente social.

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O ciclo oramentrio: uma reavaliao luz da Constituio de 1988


18

Esse substitutivo estabelecia, em seu art. 52: A lei oramentria anual ser executada de
modo a assegurar que, no mbito de cada oramento e de cada poder, nenhum subprograma
tenha execuo acumulada, ao final de cada trimestre, que exceda em mais do que 10% a
mdia da execuo acumulada dos demais subprogramas.

19

Em junho de 1992 o deputado Augusto Carvalho encaminhou presidncia do Congresso


Nacional, na forma regimental, proposta no sentido de que sejam estabelecidos contedos
mnimos ao parecer prvio do Tribunal de Contas da Unio.

Osvaldo Maldonado Sanches mestre em Administrao Pblica pela FGV/RJ e pela


State University of New York, em Albany. Consultor de Oramento da Cmara dos
Deputados desde 1991 e ex-diretor de Oramento do Estado do Paran (1975-1980).
autor do Dicionrio de oramento, planejamento e reas afins.
Texto originalmente publicado em: SANCHES, Osvaldo Maldonado: O ciclo oramentrio:
uma reavaliao luz da Constituio de 1988: Revista de Administrao Pblica, Rio de
Janeiro: FGV, v. 27, n.4, pp. 54-76, out./dez. 1993.
Reimpresso autorizada pelo autor.
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