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C

ENA

Ano 5
N 1
Jun/2003

Internacional

Los acuerdos migratorios y de circulacin laboral en el ambito del Mercosur


Introduo histria da Segunda Guerra Fria (1979-1989)
O Papel do Legislativo nas Negociaes do Mercosul e da Alca
A interminvel busca da normalidade
O pragmatismo impossvel
O Nacionalismo Basco e o ETA
O pensamento latino-americano de relaes internacionais
Doutrinarismo e Realismo na percepo do interesse nacional

Lincoln Bizzozero & Ana Pastorino


Carlos Federico Domnguez Avila
Joo Augusto de Castro Neves
Antnio Carlos Lessa
Mnica Hirst
Mnica Leite Lessa & Hugo R. Suppo
Carlos Eduardo Vidigal
Eduardo Viola & Carlos Pio

O PRAGMATISMO IMPOSSVEL:
A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO
GOVERNO VARGAS (1951 1954)
Resumo
O artigo analisa a poltica externa do
segundo governo Vargas, considerando
as modificaes no sistema internacional
que impediram a utilizao de um
barganha ampliada com as potncias
mundiais de ento.

Abstract
This article analyses the Vargas second
government (1951-1954), highlighting the
world system changes that frustrated a
new international bargain.

Mnica Hirst*

Introduo
Antes de tratar diretamente da poltica
externa do Segundo Governo Vargas, ser
importante mencionar de maneira breve o contexto
internacional em que esta poltica se inseria no
incio dos anos cinquenta. No cabe dvida que a
rigidez poltico-ideolgica que orientava a prxis
poltica da potncia hegemnica norte-americana
restringia por si a margem de autonomia da

atuao externa e de defesa dos interesses prprios de pases como o Brasil.


As condies de negociao to maximizadas das quais Vargas pde se beneficiar
nos anos quarenta, haviam desaparecido por completo. Ao contrrio do perodo da Segunda
Guerra quando a Amrica Latina como um todo e o Brasil em particular havia ocupado
um lugar prioritrio na agenda internacional norte-americana, prevalecia um total
desinteresse quanto regio latino-americana. Esta marginalidade econmica e militar
constituiria um forte impedimento para que Vargas aplicasse sua antiga estratgia de negociar
proveitosamente o alinhamento brasileiro poltica externa norte-americana.

l. Os condicionamentos externos
O princpio da poltica externa dos Estados Unidos para a Amrica Latina desde o
ps-guerra foi o de priorizar a promoo do livre fluxo dos seus interesses privados. As
relaes econmicas interamericanas seguiam o padro clssico de trocas entre a periferia
primrio-exportadora e o centro industrializado, revelem do uma relao de dependncia
solidamente estruturada.
Tanto a administrao Truman quanto a Eisenhower desenvolveram uma poltica
que dava continuidade a essa dependncia e mesmo a aprofundava. Tratava-se apenas de
ir atualizando este padro de relacionamento, atravs da expanso de investimentos e da
garantia do fornecimento de matrias-primas vitais para a modernizao tecnolgica do
*

Diretora da Fundao Centro de Estudos Brasileiros FUNCEB em Buenos Aires, Argentina.

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parque industrial norte-americano. A caracterizao da Amrica Latina como um territrio


ideal para o investimento privado, tinha suas razes na prpria estrutura global do sistema
capitalista internacional e reordenado a partir do ps-guerra. O que existia aqui era uma
ntida diferenciao entre os modelos econmicos projetados para as diversas partes do
mundo capitalista. No caso da Europa Ocidental, havia um interesse de recuperar as
economias destroadas pela guerra, visando sua plena reativao. Era importante para os
Estados Unidos contar com os pases europeus na qualidade de parceiros para o prprio
fortalecimento do sistema capitalista em termos econmicos, militares e polticos. O mesmo,
no entanto, no era verdade para a Amrica Latina, para a qual o projeto econmico orientavase no sentido de fortalecer as estruturas primrio-exportadoras e garantir, a longo prazo, a
manuteno de um campo frtil para os investimentos privados.
A essa realidade se sobrepunha o enquadramento poltico-ideolgico postulado pelo
sistema bipolar. Tratava-se de uma camisa-de-fora que atuava homogeneizando realidades
essencialmente antagnicas, atravs de uma sistemtica manipulao ideolgica que
interpretava de forma simplista e, muitas vezes, deformada, o significado das demandas
latino-americanas.
Foi nesse contexto que se desenvolveu o pensamento e a ao nacionalistas na Amrica
Latina, que, em funo das premissas ideolgicas do conflito Leste-Oeste, eram tratados
como um sintoma de penetrao comunista. A identificao do nacionalismo com o
comunismo tornara-se a melhor forma de desarticular qualquer forma de mobilizao
regional. Politicamente, o continente vivia uma srie de novas experincias que se
relacionavam com as prprias transformaes scio-econmicas ocorridas durante a dcada
de quarenta, favorecidas pela conjuntura da guerra. Delineava-se, nos pases mais avanados
da regio, um novo perfil social que repercutia diretamente sobre suas dinmicas polticas
internas. Surgiam como fenmenos polticos mais expressivos o populismo e o
nacionalismo, que se constituam em duas vertentes complementares, articulando a dimenso
interna e externa desta realidade.
Apesar dos rgidos esquemas da guerra fria que dominavam o cenrio internacional,
o nacionalismo latino-americano buscou apoiar-se em outras experincias de regies
subdesenvolvidas. O processo de descolonizao recente na sia e na frica, os intentos
nacionalistas no Oriente Mdio e os primeiros ensaios de um movimento de pases noalinhados representam influncias importantes neste contexto. No entanto, todo tipo de
movimento social que alterasse a estabilidade na Amrica Latina, era percebido peIa
administrao norte-americana como um exemplo de penetrao sovitica.
Apesar desta percepo o nacionalismo latino-americano no parecia constituir uma
ameaa real ao poder hegemnico dos Estados Unidos, para o qual o alinhamento latinoamericano quase sempre era um dado seguro. De fato, o conflito nacionalismo versus
imperialismo no contexto interamericano, jamais extrapolava o mbito regional em que se
manifestava. Frente ao sistema global, onde predominava o conflito Leste-Oeste, a atuao

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latino-americana, com rarssimas excees, estava totalmente enquadrada como bloco de


apoio defesa dos interesses do Ocidente.
Uma das reas de relacionamento interamericano que melhor expressou este
alinhamento, foi a dos entendimentos militares. Com a restrio de vendas de armamentos
para a Amrica Latina, que se manteria mesmo aps a incluso dos pases signatrios do
Tratado do Rio de Janeiro no Acordo de Defesa Mtua de 1949, as relaes militares
interamericanas se desenvolviam principalmente atravs do envio de misses para
treinamento e assessoria. Estas relaes sofreram um primeiro sopro de revitalizao a partir
de 1951, quando os Estados Unidos perceberam a necessidade de utilizar a Amrica Latina
como instrumento de legitimao em nvel domstico e internacional, de sua participao
na Guerra da Coria. O evento mais importante para a concretizao desta poltica foi a IV
Conferncia de Consulta realizada em abril de 1951 em Washington.
J no ano seguinte, eram formalizados sete acordos militares entre os Estados Unidos
e os pases do continente, sendo eles: Brasil, Chile, Uruguai, Equador, Peru, Colmbia e
Cuba. Eses acordos tinham como contedo bsico: a) o compromisso norte-americano de
fornecer assistncia militar (equipamentos e servios); b) o compromisso latino-americano
de assegurar o fluxo de materiais estratgicos, de restringir as relaes comerciais com o
bloco sovitico, e de se colocar disponvel para a defesa do chamado mundo livre. (Child,
1978:323) Destacavam-se neste contexto, como governos rebeldes; a Argentina, o Mxico
e a Guatemala. Por motivos polticos internos, surgiu nestes pases uma forte reao ao
estabelecimento de compromissos que implicassem a subordinao militar estratgica a
Washington. At o final da dcada de cinquenta, estes acordos se estenderam aos demais
pases do continente, permanecendo excludos ao Programa de Assistncia Militar apenas
a Argentina e o Mxico.
Alm de reforar os canais bilaterais de relacionamento militar, o Programa de
Assistncia Militar introduziu um novo conceito de segurana no mbito interamericano,
ao substituir a noo de reciprocidade pela de coletividade. Esta mudana tinha um sentido
terico e pratico, aprofundando ainda mais o alinhamento dos pases latino-americanos
aos interesses militares estratgicos dos Estados Unidos. A noo de coletividade buscava
imprimir um sentido comum aos problemas de segurana no continente, repassando uma
responsabilidade a todos os pases membros do sistema interamericano.
Neste contexto a comunidade latino-americana aparecia ainda mais comprometida
poltica norte-americana de conteno ao comunismo. A Amrica Latina, de seu lado,
amargurada pelas duras condies de seu subdesenvolvimento, cobrava, sempre que podia,
aos Estados Unidos uma ao mais positiva em favor de seu desenvolvimento econmico.
A total negligncia norte-americana terminava esvaziando estas reivindicaes, sem que
isto, contudo, afetasse o compromisso de alinhamento poltico-militar da regio.

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2. O dilogo de surdos com os Estados Unidos


A vitria de Vargas em 1950 implicou, desde o seu primei ro momento, a busca de
um novo padro de relacionamento do Brasil com os Estados Unidos. Este esforo j havia
se tornado bastante previsvel durante o perodo da campanha presidencial, em funo da
prpria plataforma presente nos discursos varguistas. Anunciavam-se, ento, duas nfases
da poltica externa a serem implementadas: seu carter nacionalista e a expectativa de obter
uma maior cooperao econmica do governo norte-americano. A opo por um novo
encaminhamento nas relaes entre os dois pases, visava modificar o tratamento de baixa
prioridade que o Brasil vinha recebendo por parte do governo Truman. Procurava-se
fundamentalmente garantir ao governo brasileiro como Vargas j o fizera na dcada anterior
um maior poder de barganha junto aos Estados Unidos.
De fato se acreditava que o Brasil tinha plenos direitos a receber um tratamento
especial, em funo dos compromissos passados e presentes que o pas sempre terminava
assumindo em nome da sua solidariedade aos Estados Unidos1. A partir desta percepo,
buscou-se o fortalecimento imediato dos canais bilaterais com os Estados Unidos, desde
logo uma das prioridades do projeto da poltica externa do Segundo Governo Vargas. A
utilizao de instrumentos multilaterais surgia, ao mesmo tempo, como uma ttica apropriada
em funo da prpria conjuntura interamericana. O fato de que a posse de Getlio se daria
dez dias antes dos trabalhos da IV Reunio de Consulta em Washington, criava condies
excepcionais neste sentido.
As negociaes bilaterais iniciam-se durante a prpria preparao da Conferncia
nos acertos quanto atuao da delegao brasileira. O governo norte-americano expressou,
desde os primeiros momentos, suas expectativas quanto cooperao do Brasil durante a
reunio. O novo governo brasileiro, de sua parte, explicitava os termos a serem negociados
por esta cooperao atravs de demandas bastante especficas. Esperava-se o atendimento
de alguns pedidos como: a liberao do crdito pedido ao Exim-bank e ao Banco Internacional
para a implantao de indstrias bsicas e obras pblicas; um especial incentivo do governo
Truman ao investimento privado norte-americano no Brasil; e a suspenso das restries
norte-americanas ao preo do caf. Tambm se reivindicava a inaugurao imediata de uma
Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para que o governo norte-americano se
comprometesse, o mais breve possvel, com uma poltica de cooperao econmica que
apoiasse a industrializao brasileira.
Em termos polticos havia a expectativa de que este novo round de negociaes com
os Estados Unidos tivesse melhores resultados do que os Acordos de Washington de 1942.
O chanceler Joo Neves da Fontoura acreditava poder extrair maiores vantagens junto ao
governo norte-americano do que seu colega Osvaldo Aranha nos anos quarenta, pois de
acordo com sua percepo estes entendimentos haviam sido conduzidos de forma
desfavorvel para o. Brasil, subestimando-se, ento, o real poder de barganha do pas.

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Os acertos bilaterais em abril de 1951 durante a IV Reunio de Consulta na rea


econmica e militar, contemplaram uma ampla agenda de negociaes. O Brasil oferecia a
exportao de materiais estratgicos principalmente mangans e areias monazticas-,
pedindo em troca financiamento para a industrializao destes produtos e para os programas
de desenvolvimento a serem definidos pela Comisso Mista, como, tambm, a garantia de
novos suprimentos blicos. Com relao a este ltimo item, procurava-se chamar a ateno
da administrao norte-americana para o merecimento por parte do Brasil de um tratamento
preferencial no contexto latino-americano.
Ao final da Conferncia, o governo brasileiro parecia estar bastante seguro quanto
obteno de importantes concesses norte-americanas no campo da cooperao econmica.
Tendo garantido um crdito de trezentos milhes de dlares para o conjunto de projetos a
serem encaminhados pela Comisso Mista, o governo Vargas mostrava-se otimista quanto
s novas perspectivas das relaes Brasil-Estados Unidos. A articulao entre a cooperao
poltico militar e econmica era percebida como o caminho a ser explorado. A avaliao
positiva do sucesso dessas negociaes, levava a que tal momento fosse visto como uma
primeira etapa de um processo que poderia ser ainda mais proveitoso pra o Brasil. Neste
quadro a estratgia defendida por Joo Neves era de que se deveria ampliar ainda mais as
concesses brasileiras no terreno poltico-militar. neste contexto que se somaram aos
entendimentos de venda de materiais estratgicos as conversaes para o envio de tropas
brasileiras Coreia.
Mais uma vez o trunfo do Brasil relacionava-se aos interesses poltico-militares dos
Estados Unidos. Em 1942 estes interesses definiam-se pela utilizao das bases no Nordeste
brasileiros, pelo suprimento de materiais estratgicos e pelo prprio rompimento do Brasil
com o Eixo. Quase dez anos depois a barganha se dava em torno do suprimento de materiais
estratgicos, da participao de tropas brasileiras na Coria e do alinhamento incondicional
poltica de guerra fria norte-americana.
Os Estados Unidos, de seu lado, alm de buscarem garantir o suprimento de materiais
estratgicos, percebiam o envolvimento do Brasil na Guerra da Coria como uma maneira
de comprometer outros pases latino-americanos com a conteno do comunismo na sia.
Para as autoridades militares norte-americanas, a participao do Brasil seria importante
na medida que a... participao de outras naes teria um efeito psicolgico positivo,
permitindo tambm um sistema de rodzio que repercutiria favoravelmente sobre a opinio
publica americana.2
Para o Brasil, entretanto, abria-se uma rea extremamente sensvel de negociaes,
em funo da ressonncia interna do alinhamento a Washington, Vargas passava a ter diante
de si uma difcil equao de presses a ser administrada, na qual se faziam presentes: o
governo norte-americano, os militares brasileiros, a opinio publica no Brasil e os atores e
agncias que integravam o Estado brasileiro.
Em junho de 1951, com as dificuldades dos Estados Unidos em darem um rpido
fim Guerra da Coria, aumentaram as presses sobre o governo brasileiro, levando-o a

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examinar, mais detidamente, a oportunidade de algum tipo de envolvimento no conflito.


Nesta ocasio tambm se negociava um acordo militar entre os dois pases, estabelecendose uma estreita associao entre o envio de tropas Coria e os termos do acordo. A polemica
interna sobre a participao brasileira na guerra repercutiu de imediato sobre o poder de
negociao do Brasil, porm de forma inversa que imaginava Joo Neves. Na medida que
esta participao comeou a se mostrar problemtica, dificultava-se a obteno de concesses
da administrao Truman, fosse na rbita da assistncia militar ou da cooperao econmica.
Este jogo tornou -se cada vez mais claro durante o ano de 1951, manifestando-se abertamente
nas negociaes bilaterais Brasil-Estados Unidos.
O pacto militar proposto pelos Estados Unidos seguia as mesmas premissas do
Acordo de 1942, destacando-se entendimentos para a defesa do continente e a preparao
de foras disposio da ONU para seu envio Coria, ou qualquer outro lugar que se
mostrasse necessrio. Tornava-se, no entanto, cada vez mais difcil no Brasil alcanar um
consenso interno que apoiasse a participao militar brasileira na Coria. Esta dificuldade,
por sua vez, enfraquecia, dentro da administrao Truman, as argumentaes favorveis a
uma maior cooperao militar e econmica com o governo Vargas.
Ao final de agosto de 1951, as autoridades militares norte-americanas propuseram a
assinatura de um acordo secreto nos mesmos moldes do que havia sido assinado em 1942.
Esta soluo representava uma derrota para o Brasil, j que os Estados Unidos conseguiam
isolar os entendimentos militares das demandas brasileiras de cooperao econmica. Os
compromissos assumidos pelo governo Vargas no implicavam formalmente em qualquer
tipo de contrapartida econmica por parte da administrao norte-americana.
Diante dos obstculos de carter domstico, para a obteno do apoio poltico
necessrio ao deslocamento de tropas brasileiras, Vargas procurou ganhar tempo junto ao
governo Truman, atravs da concesso de materiais estratgicos. Em fins de 1951, por ocasio
da visita do presidente da Comisso de Energia Atmica da ONU ao Brasil, foi renovado o
Acordo Atmico Brasil-Estados Unidos. De acordo com seus termos, o governo brasileiro
se comprometia a vender aos norte-americanos 15 mil toneladas de monazita, sais de crio
e pedras-raras no perodo de trs anos. Este Acordo, na realidade, selava a interferncia dos
Estados Unidos sobre o processo decisrio da poltica nuclear brasileira.
Do ponto de vista interno, a discusso em torno do envio de tropas brasileiras para
a Coria e da assinatura de um acordo militar com os Estados Unidos, terminou minando a
aliana entre Vargas e os setores militares nacionalistas. Esta aliana havia representado
uma base de sustentao fundamental nos primeiros momentos do novo governo, expressa
concretamente na presena do general Estiliac Leal no Ministrio da Guerra. Sua
desarticulao representou um rearranjo nos crculos internos do poder, que como se ver
abriu o flanco de vulnerabilidade no governo Vargas.
Tanto o Acordo Atmico quanto o Acordo Militar se converteram para Vargas numa
fonte de presses, que, articulada a outros fatores, levaram a um processo de crescente
instabilidade poltica. Como conseqncia imediata da assinatura do Acordo em maro de

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1952, Estiliac Leal demitiu-se do cargo de ministro da Guerra, iniciando-se, por conseguinte,
uma perda progressiva de poder por parte dos setores militares nacionalistas. O afastamento
do grupo nacionalista no se produziu, entretanto, num protagonismo mais destacado de
orientao pr-americana. De fato o governo Vargas entrava num processo poltico, onde a
perda de determinadas bases no resultava, necessariamente, no ganho de outras ao estilo
soma zero. A escalada de uma mobilizao oposicionista, j no incio de 52, criava uma
dinmica na qual todas as alteraes impostas s composies polticas do governo Vargas,
convertiam-se em perdas lquidas de poder para o seu mandatrio.
A notcia sobre a assinatura de um acordo militar com os Estados Unidos, teve
ressonncia imediata no Congresso brasileiro. A articulao no meio parlamentar de uma
frente oposicionista poltica externa de Vargas, suscitava novos obstculos que obstruam
o prprio processo decisrio do Estado em suas definies quanto aos termos das relaes
Brasil-Estados Unidos. Diante deste quadro, Joo Neves procurou acelerar a aprovao no
Congresso da assinatura do Acordo, temendo inclusive novas dificuldades externas em
funo do calendrio eleitoral norte-americano. Procurando apressar a tramitao do projeto,
o chanceler informava ao chefe da Casa Civil, Lourival Fontes; Nesta data estou apelando
para Capanema 3, no sentido de obter aprovao pura e simples do Acordo Militar com
os.Estados Unidos da Amrica. Considero, dada a eleio de Eisenhower, essa aprovao
importantssima para a obteno dos futuros auxlios de que carece o Brasil.4
A morosa tramitao, ao longo de nove meses, do Acordo Militar Brasil-Estados
unidos no Congresso exacerbou e polarizou o debate poltico dentro e fora do espao
parlamentar. Pela primeira vez o antagonismo nacionalismo versus alinhamento
transformara-se em tema de debate nacional, ocasionando uma articulao de interesses e
opinies que envolviam os setores mais expressivos da sociedade brasileira. Militares,
parlamentares, burocratas, empresrios, camadas populares e intelectuais participavam do
debate aproveitando, tambm, para explicitarem seus posicionamentos mais gerais de apoio
ou repdio ao governo Vargas. Iniciava -se uma mobilizao que se iria aprofundar ainda
mais com a discusso em torno da questo petrolfera, perfilando-se o .primeiro ato de
polarizao e debate em torno da poltica externa do Segundo Governo Vargas.
Sem dvida, a questo mais expressiva para um mapeamento no Congresso das
posies partidrias sobre as relaes com os Estados Unidos, foi a do Acordo Militar.
Durante seu debate na Cmara dos Deputados, foi levantada, direta e indiretamente, uma
srie de enfoques e posies que demarcavam as clivagens intra e interpartidrias quanto
ao relacionamento do Brasil com o governo norte-americano. Ao mesmo tempo, a discusso
sobre o Acordo abriu espao para outras controvrsias, tais como a da Conferncia de
Washington e o envio de tropas para a Coria, que, por si s, no haviam sido capazes de
suscitar um amplo debate parlamentar.
Analisando as posies partidrias constata-se em alguns casos um leque bastante
diversificado de posies. O caso mais interessante se deu com a UDN, em funo da prpria
posio esquizofrnica em que se encontrava. Historicamente este partido representava o

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setor da elite brasileira mais identificado aos interesses norte-americanos; entretanto, seu
papel oposicionista lhe obrigava a defesa de bandeiras anti-Vargas. A princpio, no coube
UDN outra alternativa seno condenar o pacto militar com os Estados Unidos, argumentando
tratar-se de uma iniciativa do Executivo que atropelava as prerrogativas do Legislativo. Esta
posio, no entanto, no foi unnime no partido, e progressivamente a UDN se transformou
numa fora poltica decisiva para a aprovao do Acordo no Congresso. Uma cartada
fundamental para esta virada foi a negociao do partido, junto ao governo, da indicao de
um destacado correligionrio, o brigadeiro Eduardo Gomes, para o cargo de presidente da
Comisso Mista Militar Brasil-Estados Unidos, prevista pelo Acordo.
No campo econmico o primeiro passo concreto visando a formalizao de uma
relao de cooperao entre os dois pases, se deu durante o primeiro semestre de 19515,
com o incio dos trabalhos da Comisso Mista. O funcionamento da Comisso cumpria
objetivos diferentes para ambos os governos: do lado norte-americano, tratava-se
principalmente de um instrumento poltico; para o governo Vargas, sua constituio visava
ampliar os instrumentos disponveis para promover o desenvolvimento econmico do pas.
Um dos responsveis pela Comisso dentro da administrao Truman, deixou bastante
clara esta diferena ao afirmar: A operao completa, no que dizia respeito aos Estados
Unidos, era basicamente poltica e no econmica. Nos concordamos com ela por razoes
polticas e no econmicas. Nos queramos recuperar nossas relaes enfraquecidas com o
Brasil.6
Aps ter trabalhado, de julho de 1951 a julho de 1953, na elaborao de projetos que
envolviam os programas prioritrios para o desenvolvimento econmico de longo prazo do
Brasil, a Comisso comeou a se deparar com uma srie de dificuldades. A passagem da
teoria prtica mostrou-se extremamente morosa, em funo da baixa disponibilidade de
recursos financeiros dos organismos norte-americanos. Entre as razoes que obstacularizavam
este encaminhamento se destacavam as divergncias intraburocrticas da administrao
Truman. O Departamento de Estado defendia a participao do capital norte-americano em
projetos de desenvolvimento econmico na Amrica Latina, desde que este tivesse um papel
complementar e no substitutivo ao investimento privado, e que pudesse ser financiado
atravs de mecanismos no-inflacionrios. Esta posio, entretanto, no coincidia com aquela
defendida pelos burocratas de organismos financeiros presentes, fundamentalmente, no
BIRD e no Eximbank , contrria a qualquer tipo de comprometimento do governo norteamericano com projetos de desenvolvimento econmico na Amrica Latina.7
A experincia da Comisso Mista reproduzia, de certa maneira, uma contradio j
vivenciada durante os anos quarenta nas relaes Brasil-Estados Unidos. De forma
semelhante Misso Cooke de 1942 , a Comisso Mista dispunha de um programa que, em
sua essncia, se mostrava incompatvel com os reais interesses dos Estados Unidos na
regio latino-americana. Em 1942 estes interesses definiam-se por assegurar que o continente
cumprisse a funo de fiel supridor de materiais estratgicos. (Hirst, 1982:81-90). Quase
dez anos depois, a questo era ainda garantir este suprimento e assegurar um campo frtil

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para os investimentos privados norte-americanos. Nos dois casos, o projeto de um


desenvolvimento econmico em bases mais slidas tornava-se absolutamente secundrio
e, s vezes, at problemtico. Em termos comparativos, interessante ressaltar que ambas
as experincias se deram com Vargas na presidncia, como um esforo de negociao das
relaes de dependncia econmica do Brasil aos Estados Unidos.
No inicio dos anos 50, o projeto de desenvolvimento econmico em marcha no Brasil
buscava a articulao de trs variveis: a interiorizao das relaes de dependncia atravs
da cooperao internacional; a extenso da autonomia do Executivo com relao ao Congresso
no que tange questo do desenvolvimento econmico; e o aparecimento de novos interesses
e novas alianas entre tcnicos e empresrios. (Martins, 1976:367) A interao destas trs
variveis tinha como uma de suas conseqncias a institucionalizao da cooperao
internacional, visando, em ltima instncia, a criao de mecanismos que facilitassem a
entrada de capital privado norte-americano no pas. O Brasil, nesse perodo, aparecia como
um pas no qual a fixao deste capital era relativamente baixa, apesar de um movimento
significativo de investimentos. O interesse poltico do governo brasileiro neste contexto
era o de assegurar a extenso dos benefcios do Ponto IV (que haviam sido. muito limitados
para a Amrica Latina), para um projeto global de desenvolvimento econmico do pas. A
operacionalizao deste projeto implicava a criao de uma estrutura administrativa que
gerenciasse e canalizasse os recursos obtidos. Para tanto se deveria montar um banco de
desenvolvimento que coordenasse a aplicao de recursos externos e internos, com o objetivo
de implementar os projetos aprovados pela Comisso Mista.
Em fevereiro de 1952, Vargas submeteu ao Congresso a aprovao do projeto de criao
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE). Alm da captao de recursos
externos, previa-se a captao interna, determinando-se a transferncia de uma percentagem
das receitas dos depsitos das caixas econmicas, do sistema de previdncia social e das
reservas tcnicas das companhias de seguros. Atravs desta medida ampliava-se a ao
econmica estatal, e se criava uma instncia mediadora ...entre o Estado, o setor privado
nacional e as entidades internacionais de financiamento. (Martins, 1976:391)
Entre as dificuldades encontradas pelas autoridades brasileiras para verem atendidas
suas reivindicaes econmicas junto aos Estados Unidos, estava a prpria conjuntura
poltica interna dos Estados Unidos. Sendo 1952 um ano de eleies presidenciais, a
concretizao dos projetos elaborados pela Comisso, tornava-se bastante incerta. De fato,
com a inaugurao da administrao Eisenhower, a atitude do governo norte-americano
com relao a esses projetos foi a de negar qualquer compromisso quanto ao seu
financiamento. Este ponto foi esclarecido pessoalmente a Alzira Vargas durante sua
permanncia em Washington, e reafirmado posteriormente por Milton Eisenhower em sua
visita ao Brasil.8 (Eisenhower, 1963 : 152) Como resultado, foram desativados os trabalhos
da Comisso em meados de 1953, havendo por parte do governo norte-americano uma postura
extremamente evasiva quanto execuo dos projetos aprovados. Para o governo brasileiro,

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o encerramento da Comisso ao final foi conveniente, por evitar um desgaste ainda maior
de suas solicitaes junto ao BIRD e ao Eximbank.
inegvel que a ascenso dos republicanos nos Estados Unidos significou um
retrocesso na poltica de cooperao econmica com o Brasil. A principal preocupao das
autoridades financeiras norte-americanas passou a ser, desde logo, que o pas desse
prioridade liquidao de seus atrasados comerciais, em vez de promover novos
investimentos atravs da aplicao dos financiamentos solicitados. Esta sugesto foi
abertamente mencionada na Declarao do Fundo Monetrio Internacional em dezembro de
1952.9
No Brasil a reforma ministerial de junho de 1953 transferiu a pasta da Fazenda para
Osvaldo Aranha, que procurou fortalecer a posio brasileira nas negociaes econmicas
junto aos Estados Unidos. A larga experincia de Aranha no relacionamento com o governo
norte-americano tornava-se, nesta conjuntura, um capital precioso para evitar um desgaste
ainda maior do pas. Por outro lado, a entrada de Osvaldo coincidia com a sada de Joo
Neves do Ministrio das Relaes Exteriores. Esta mudana tinha implicaes diretas sobre
a dinmica das relaes Brasil-Estados Unidos, uma vez que fortalecia a pauta econmica e
enfraquecia a poltica. Esta estratgia, entretanto, no cumpriu seus objetivos, j que a agenda
econmica entre os dois pases passou a se restringir discusso quanto ao preo teto do
caf e ao pagamento dos atrasados comerciais.
No plano poltico-ideolgico as diferenas entre o governo Vargas e a administrao
Eisenhower, tambm pareciam se aprofundar. A idia fixa de autoridades norte-americanas
quanto presena de comunistas no meio governamental brasileiro, somava-se a retrao
do espao de entendimento e cooperao entre ambos os pases.
Ao mesmo tempo, o governo norte-americano tornava-se cada vez menos simptico
s medidas econmicas de cunho nacionalistas que vinham sendo adotadas por Vargas,
destacando-se, ento, a regulamentao da remessa de lucros dos investimentos estrangeiros
e a criao de uma empresa com participao majoritria do Estado para a explorao e
refinao do petrleo.10
Os desdobramentos concretos dos entendimentos econmicos Brasil-Estados Unidos
a partir de 1953, revelaram o aprofundamento de uma relao assimtrica, onde o espao de
negociao se mostrava cada vez mais limitado para o Estado brasileiro. A converso do
financiamento do Eximbank num crdito para o pagamento de atrasados comerciais, a
dificuldade de obteno de quaisquer outros financiamentos e a inflexibilidade do governo
norte-americano em alterar suas normas para a fixao de preos do caf, confirmavam esta
tendncia.
Paradoxalmente, no entanto, assistia-se a um dinamismo da poltica econmica
brasileira que no se limitava aos resultados bem ou malsucedidos de suas negociaes
com os Estados Unidos. Este dinamismo, com base na expanso da ao do Estado e no
fornecimento da iniciativa privada nacional, evidenciava uma vitalidade dos prprios fatores
econmicos internos. Medidas como a criao do BNDE e da Petrobrs representavam

O PRAGMATISMO IMPOSSVEL: A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO GOVERNO VARGAS (1951 1954)

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iniciativas que favoreciam a ampliao das condies bsicas para a montagem de uma
estrutura industrial que, naquele momento crtico, tanto poderia marchar em direo a um
modelo associado, quanto para um projeto de inscrio internacional de carter autonmico.

3. Os percalos de uma poltica de diversificao


Apesar de seu alinhamento aos Estados Unidos, o Brasil procurou, a partir dessa
poca, projetar-se em espaos alternativos do cenrio internacional com maior autonomia.
Este esforo se deu principalmente atravs de uma primeira aproximao com o mundo
subdesenvolvido: com o objetivo de estabelecer uma identidade comum baseada no interesse
em temas que no estivessem diretamente relacionados poltica militar estratgica norteamericana. A aproximao ao mundo subdesenvolvido aliava-se ao intento de afirmar uma
maior projeo externa para a nao.
Um exemplo neste sentido se deu em 1952, durante os debates nas Naes Unidas
sobre a independncia da Tunsia, consubstanciados na votao no Conselho de Segurana
das Naes Unidas, do qual o Brasil fazia parte como membro no permanente pela incluso
na agenda de um item sobre a independncia daquele pas.11 Apesar das gestes do governo
francs junto delegao brasileira contra esta incluso, o Brasil manteve uma posio
solidria aos pases rabes.
Surgem, nesta poca, os primeiros sinais de uma articulao poltica entre os pases
subdesenvolvidos. O movimento de aproximao dos pases rabes e asiticos comunidade
latino-americana tinha como objetivo consolidar seus direitos de autodeterminao,
independentemente da dimenso ideolgica que se impunha atravs dos esquemas
inflexveis da guerra fria.
A posio do Brasil se orientava no sentido de adotar uma poltica especfica frente
questo do colonialismo. Alm de tentar se aproximar da comunidade de novas e velhas
naes do mundo subdesenvolvido, o Brasil perseguia a abertura de novos horizontes
econmicos. A independncia de naes asiticas, rabes e da frica negra poderia implicar
algumas vantagens econmicas relacionadas ao comrcio internacional. A descolonizao
de regies produtoras de matrias-primas, que concorriam com produtos brasileiros,
poderia,propiciar oportunidades para a diversificao da pauta de exportaes do Brasil.
A busca de uma projeo internacional por meio de uma poltica mais ativa junto ao
mundo subdesenvolvido, implicava tambm a valorizao do espao multilateral. A ONU
tornou-se aqui o espao por excelncia desta poltica. A efetivao desta proposta, entretanto,
esbarrava quase sempre nos fortes condicionamentos impostos pela guerra fria.
Alm de constituir um obstculo para o aprofundamento das relaes do Brasil com
a Amrica Latina, e com o mundo subdesenvolvido, a presena norte-americana no sistema
internacional tambm inibia o acesso s demais naes capitalistas avanadas. Esta levitao
era reforada pelo prprio processo de reestruturao por qual vinham passando as economias
europias. Tanto em termos polticos quanto econmicos, a Europa Ocidental buscava, em

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primeiro lugar, fortalecer suas relaes dentro do prprio mundo capitalista; em segundo,
encontrar condies mnimas de convivncia com o mundo socialista; e, finalmente, redefinir
o relacionamento com suas ex-colnias. Neste contexto, a Amrica Latina ocupava um lugar
inexpressivo na lista de prioridades da grande maioria dos pases europeus, que, por sua
vez, concebiam o continente americano como uma rea de influncia direta dos Estados
Unidos. Para pases como o Brasil, esta constelao de fatores representava um obstculo a
mais nos seus tmidos esforos de atuao menos condicionada poltica externa norteamercana,
No mbito latino-americano, o quadro de instabilidade poltica e a forte presena
dos Estados Unidos no continente foram fatores que, direta ou indiretamente, condicionaram
as relaes do Brasil com seus vizinhos. A estratgia norte-americana de privilegiar relaes
bilaterais, tinha um duplo efeito; reduzir o perfil de sua poltica hemisfrica e as
possibilidades de aproximao entre os pases da regio. A opo do governo Vargas de
manter uma poltica alinhada a Washington, transformou-se, portanto, na principal varivel
a demarcar os limites e fronteiras da parca e fragmentada poltica externa brasileira para a
Amrica Latina.
Em termos multilaterais, as relaes com a Amrica Latina concentravam-se em dois
espaos: Organizao dos Estados Americanos (OEA) e a Comisso Econmica para a Amrica
Latina (CEPAL). Na OEA se entrecruzavam os entendimentos dos Estados Unidos com as
demais relaes do Brasil no continente. A CEPAL constitua o canal respiradouro, atravs
do qual ensaiavam-se alguns esforos de uma poltica coordenada em defesa de um
desenvolvimento econmico autnomo na Amrica Latina.
O Brasil desempenhou um papel bastante importante na constituio e legitimao
da CEPAL, frente s presses dos Estados Unidos para sua dissoluo. Aps a superao
deste embate, este organismo se tornou o principal foro multilateral para o debate de um
projeto coordenado de desenvolvimento econmico latino-americano. Vale sublinhar,
entretanto, que a CEPAL representou mais um laboratrio de idias do que um foro de
deciso de polticas, tendo sua principal contribuio se dado atravs da influncia que
exerceu sobre o pensamento econmico brasileiro nesse perodo. (Rodrigues 1980) Passaram
pela escola da CEPAL .uma gerao de jovens economistas como Celso Furtado, que num
momento seguinte, iriam estar presentes na formulao de projetos de desenvolvimento
nacional (Furtado, 1985).
Com relao OEA, a participao do Brasil cumpria um papel importante para a
legitimao do sistema interamericano, tendo em vista que, para os Estados Unidos, a aliana
com o Brasil era um fator quase imprescindvel na busca de um apoio mais amplo no
continente. Por outra parte, a maioria dos pases latino-americanos via a presena do Brasil
como uma possibilidade de maior ressonncia s demandas da regio.
Os anos de 1951-54 na Amrica Latina tiveram como fatos polticos de maior
relevncia, a revoluo boliviana de 1952 e a interveno branca norte-americana na Guatemala
em 1954. Em ambos os episdios o governo brasileiro se alinhou com os Estados Unidos,

O PRAGMATISMO IMPOSSVEL: A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO GOVERNO VARGAS (1951 1954)

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demonstrando ser totalmente incapaz de desenvolver posicionamentos prprios que


tecessem um caminho independente de relacionamento com a regio. O Brasil manifestava,
assim, uma diferena significativa entre seus posicionamentos no campo econmico e no
poltico: ao mesmo tempo que atuava com energia, denunciando o carter assimtrico das
relaes econmicas dos Estados Unidos com a Amrica Latina, sustentava, com respeito
aos temas polticos, uma posio de inquestionvel alinhamento ao governo norte-americano.
Esta postura se deu tanto no caso da revoluo boliviana quanto na derrubada do governo
Arbenz na Guatemala.
Entrementes, no plano interno, predominava um total desinteresse pela Amrica
Latina. O desprezo da classe poltica brasileira por seus vizinhos evidenciava um quadro
de isolamento, e mesmo inconscincia, quanto identidade latino-americana das elites do
pas. Alm de ser uma preocupao ausente, a realidade latino-americana parecia ser uma
causa ideologicamente comprometida. Na realidade incorporava-se a viso do prprio governo
norte-americano, que percebia os esforos de integrao regional como uma ameaa
estabilidade do sistema interamericano. De acordo com esta percepo, havia uma estreita
associao entre o regionalismo, o nacionalismo, e at mesmo o comunismo, que colocava
em risco a vocao ocidental da grande famlia americana. As elites brasileiras, por sua
vez, expressavam uma clara preferncia por estreitar seus laos com o mundo ocidental
desenvolvido, o que implicava, naturalmente, um total rechao a qualquer tipo de
aproximao com a regio latino-americana.

4. O Pacto ABC
A assuno de Pern presidncia na Argentina em junho de 1946, coincidiu com o
momento em que Vargas afastado do poder no Brasil. A deposio de Getlio, em outubro
do mesmo ano, se deu em condies bastante excepcionais, por este ter-se mantido at o
final articulado s suas bases de apoio sociais. Os meses que transcorreram de agosto a
outubro de 1945 evidenciaram um inegvel apoio popular a esse governante, manifestado
abertamente atravs do movimento queremista. Apesar de no conseguir reverter o calendrio
eleitoral, que previa para novembro a escolha por sufrgio de um novo presidente, o ditador
em retirada conseguiu, ao menos, que fosse temporria sua despedida do poder.
Ao mesmo tempo que inauguravam uma nova forma de liderana poltica no
continente, tanto Vargas quanto Pern eram percebidos como uma ameaa aos interesses
norte-americanos na Amrica Latina. Curiosamente a influncia exercida plos Estados
Unidos sobre a evoluo dos fatos polticos no Brasil e na Argentina nos anos 1945,46
tentando impedir a continuidade de Vargas e a vitria de Peron tiveram resultados opostos.
No primeiro caso, conseguiu-se dar o peteleco final numa estrutura de poder j agonizante.
Com respeito situao poltica argentina, a poltica norte-americana contribuiu para uma
mobilizao interna de cunho nacionalista que ampliou ainda mais a vitria eleitoral
peronista. Num balano de perdas e ganhos para os Estados Unidos, no resta duvida que

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assegurar uma transio democrtica sem traumas no Brasil, onde qualquer das foras
polticas em concorrncia manteria o alinhamento a Washington, fez com que a derrota na
Argentina no passasse de um contratempo. Ao mesmo tempo, a atuao do governo norteamericano, nos dois casos, deixou claro, desde aquele instante, sua averso poltico-ideolgica
aos movimentos populistas latino-americanos, que, por seus contedos nacionalistas,
passaram a ser identificados freqentemente como manifestaes comunistas.
Aps este primeiro momento de sintonia poltica, o Brasil e a Argentina iro tomar
caminhos bastante diferentes, tanto no que tange suas polticas internas quanto externas. O
perodo Dutra (1946-51) no Brasil corresponde a uma fase de extrema inoperncia do Poder
Executivo, caracterizando-se, fundamentalmente, pela retomada de antigas querelas regionais
e plos entrechoques das foras partidrias recm-constitudas. Com relao ao plano
internacional, a poltica externa do pas se pautava por um alinhamento incondicional aos
Estados Unidos. Este quadro no poderia ser mais contrastante com a situao na Argentina.
Em plena efervescncia peronista, a sociedade argentina tomava contato direto com um
novo padro de convivncia poltica, que tinha seus conflitos em grande parte amortecidos
pela prosperidade do ps-guerra. Esta, por sua vez, permitiu que esse pas mantivesse sua
rebeldia internacional, desenredando-se sistematicamente das camisas-de-fora impostas,
em nvel global e regional, pelas regras do jogo da bipolaridade. Esta postura se apoiava
num projeto de poltica externa extremamente original, conhecido como o da Terceira
Posio.
No mbito multilateral destacavam-se dois tipos de diferenas entre os governos
brasileiro e argentino: a primeira, de natureza econmica, cujo tema fundamental se referia
campanha exercida pela diplomacia argentina a favor de prticas de complementao
econmica que estabelecessem sistemas comerciais de preferncias entre pases limtrofes
ou da mesma regio, independente da aprovao dos organismos multilaterais a partir de
1945. A posio do Brasil nos debates desta temtica foi sempre de total alinhamento aos
Estados Unidos, na defesa obstinada do multilateralismo e da preservao do livre comrcio.
No campo poltico, as diferenas se davam quanto ao projeto de insero internacional
de ambos os pases. O Brasil procurou acompanhar com fidelidade, em alguns momentos
at excessiva, a cartilha ideolgica dos Estados unidos. J a Argentina tratou de maximizar
uma posio eqidistante dos dois plos de poder internacional que se cristalizavam com a
guerra fria* Exemplos notveis quanto a essa diferena foram: a questo das relaes
diplomticas com a Unio Sovitica e a adeso ao Tratado do Rio de Janeiro (TIAR). Enquanto
Pern estabelecia relaes com o governo sovitico em junho de 1946, o governo Dutra
tratava de provar sua lealdade a Washington rompendo-as em outubro de 1947.
Com respeito ao TIAR, foi bastante contrastante a posio brasileira como seu
firme defensor no continente com a da Argentina, que levou quase quatro anos para ratificlo. No mbito da ONU pode-se ainda recordar, como diferenas significativas entre os dois
pases, os posicionamentos adotados com respeito criao do Conselho de Segurana
neste organismo e criao do Estado de Israel. O Brasil apoiou enfaticamente estas

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iniciativas, ao passo que a diplomacia argentina deixou registradas suas divergncias quanto
a ambas as deliberaes. Finalmente pode-se mencionar o tema especfico do colonialismo
no continente americano. Desde a criao da OEA em 1948, a Argentina batia-se pela incluso
deste tema na agenda de debates deste organismo. O governo brasileiro, no entanto, seguindo
a orientao dos Estados Unidos, opinava ser este um tema de discusso das Naes Unidas
e no de um foro interamericano.
Em nvel regional, a competitividade entre os dois pases era um dado sistemtico.
A poltica externa peronista de expandir a presena argentina no continente, tornara-se,
inclusive, um estmulo para que o Brasil desse maior prioridade s suas relaes com a
Amrica Latina. Em termos geopolticos, uma das principais preocupaes do Itamarati se
referia ao relacionamento com a Bolvia e o Chile ambos com setores polticos internos
que sofriam considervel influncia peronista.
Durante o primeiro governo de Pern, este conjunto de diferenas levou as relaes
Brasil-Argentina a se manterem politicamente distantes, revestidas de uma dose razovel
de cordialidade em funo de interesses bilaterais especficos.
As especulaes em torno de uma articulao poltica mais estreita entre Vargas,e
Pern, aparecem no Brasil a partir do perodo da campanha eleitoral de 1950. A ateno
recproca que ambos os lderes expressavam foi conferindo maior concretude a esta
aproximao- J em incios de 1950 Vargas tratou de mandar emissrios pessoais a Pern
para discutir as perspectivas de um futuro relacionamento. O envio.do jovem trabalhista
Joo Goulart a Pern, criou uma expectativa positiva quanto possibilidade da adeso do
Brasil a um esforo comum de unificao latino-americana. Tanto Vargas quanto Pern
pareciam perceber a coincidncia de seus mandatos como um momento privilegiado para
tal empreendimento. O lder peronista j vinha dando clara evidncia de seu interesse em
promover uma aproximao entre os pases latino-americanos. Estes esforos tomaram novo
impulso a partir de seu segundo perodo presidencial, atravs de um conjunto de
entendimentos bilaterais realizados com o Chile, Equador, Paraguai e Bolvia. O em penho
de Pern neste sentido foi favorecido por uma particular conjuntura poltica na Amrica
Latina, que se tornou, por um curto perodo, um terreno frtil de democracias populistas.
Alm da presena de Vargas no Brasil, Pern se sentiu acompanhado por outras presenas
polticas no continente tais como: Ibanez no Chile, Paz Estensoro na Bolvia e Ibarra no
Equador. Deve-se ainda mencionar o crescimento de foras partidrias como, por exemplo:
os Autnticos em Cuba, a Ao Democrtica na Venezuela, o Apra no Peru e os socialistas na
Guatemala.
Junto ao fenmeno mais geral do nacionalismo na Amrica Latina, deve-se ressaltar
aqui, tambm, o projeto da Terceira Posio patrocinado por Pern. Tratava-se de uma
formulao de carter global, mais abarcadora que um simples posicionamento regional.
Constitua, de fato, uma proposio bastante inovadora para a poca, com fortes traos em
comum com as idias que inspiraram o Movimento dos No-Alinhados, criado em 1955, na
reunio de Bandung. Com respeito Amrica Latina, Pern acreditava que a unificao da

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regio deveria ser precedida por uma unidade econmica, cujo eixo principal seria uma
aliana entre a Argentina, o Brasil e o Chile.
Ao lado das similitudes, havia importantes diferenas entre os projetos de poltica
externa de Pern e de Vargas tanto de contedo quanto de estilo. No dia de sua posse, o
lder trabalhista brasileiro declarava: Nos, os americanos, devemos formar um bloco, posto
que temos problemas comuns... sendo os Estados Unidos o pas mais rico e mais avanado
industrialmente, devemos contar com sua boa vontade.12 Reaparecia aqui a velha formula
varguista marcada pela eqidistncia e a ambigidade, traos j conhecidos de um fazer
poltica presente no Brasil desde 1930. Esta frmula inclua, tambm, uma viso
extremamente pragmtica da negociao poltica, fosse no plano interno ou externo.
O principal obstculo a uma aproximao mais consistente com a Argentina ser o
intento de recuperar o poder de negociao do Brasil junto aos Estados Unidos. A poltica
externa do governante brasileiro impunha, automaticamente, uma srie de barreiras ao
envolvimento do Brasil na formao de um bloco latino-americano, fosse econmico ou
poltico. Durante todo o seu segundo governo, no entanto, Vargas agiu de forma a evitar que
se fechassem definitivamente as portas para um engajamento desta natureza.. As afinidades
naturais entre o peronismo e o trabalhismo, os componentes nacionalistas de seus programas
de governo e o desgaste sistemtico de seus entendimentos com os Estados unidos,
contriburam enormemente neste sentido. Vargas no punha mais lenha na fogueira, mas,
tampouco, deixava que ela se apagasse totalmente.
A atitude pendular de Vargas em seus entendimentos com Pern, se reproduziu
diretamente na escolha dos afores responsveis pela conduo deste relacionamento.
Destacam-se aqui as figuras de Joo Neves da Fontoura e Batista Lusardo. O primeiro como
ministro das relaes exteriores, e o segundo como embaixador em Buenos Aires. Ambos
pertenciam gerao poltica que se forma com a Revoluo de 1930, cumprindo papis
especficos na composio de foras do Segundo Governo Vargas. O primeiro era
representante do Partido Social Democrtico (PSD), integrando a ala conservadora do gabinete.
Lusardo, por sua vez, notrio caudilho rio-grandense, devia sua participao no governo
antiga amizade com Vargas.
Joo Neves manteve, desde o incio do governo Vargas, uma posio frontalmente
contrria a uma aproximao a Pern. Conjugavam-se nesta posio contrariedades com o
governo peronista, com o embaixador Batista Lusardo e com a corrente trabalhista na poltica
brasileira. Estes trs alvos estiveram presentes em toda a dinmica de tenses e conflitos
gerados em torno das relaes Brasil-Argentina at 1954.
Lusardo, que j havia servido como embaixador em Buenos Aires durante o governo
Dutra, atuou como o principal articulador poltico das relaes entre os dois pases. Como
antigo correligionrio de Vargas, foi nomeado para o posto em 1951 apesar das resistncias
de Joo Neves. Ao rememorar este perodo, Lusardo relatava: Que Joo Neves e a UDN
tinham contra a minha indicao? O Joo Neves dizia que, apesar de ter conquistado o
Pern e estar naquela situao, eu no era o embaixador para a Argentina, pois a minha

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presena l provocava um acirramento tremendo da UDN. (Carneiro, 1978: 367) As relaes


entre Lusardo e Pern eram bastante prximas, tendo a sua nomeao representado uma
manobra sutil de aproximao de Vargas ao governo argentino. A atuao de Lusardo tinha
como principal caracterstica o cultivo pelas relaes pessoais. Transpunha-se aqui para as
relaes externas o estilo poltico tradicional caudilhesco mesclado a uma retrica
populista.
Com respeito ao gabinete de Vargas, deve-se ainda mencionar a presena de Joo
Goulart como ministro do Trabalho a partir de 1953 , sempre identificado como um
articulador entre o trabalhismo brasileiro e o justicialismo argentino. A acirrada oposio
por parte das foras conservadoras, civis e militares sua permanncia no governo, foi um
dos fatores que contriburam para articular o combate interno s foras trabalhistas do
movimento contrrio a uma aproximao poltica com a Argentina.
Alm de atuar no sentido de frear os gestos do governo que buscavam acercar-se a
Pern, Joo Neves manteve-se atento s possveis situaes ameaadoras no plano
internacional que pudessem advir da poltica externa argentina. A principal questo, sem
dvida, referia-se ao desejo de monopolizar as relaes com os Estados Unidos, que, de
acordo com a viso do ministro, deveriam ter o Brasil como interlocutor privilegiado na
Amrica Latina. Para tanto era importante que se mantivesse um distanciamento no
excessivamente conflitivo entre o governo norte.-americano e a Argentina. Neste sentido
foram observados com certa apreenso, j em 1950, os intentos de Pern para melhorar o
dilogo entre Washington e Buenos Aires. Do ponto de vista norte-americano, estes
constituam os primeiros ensaios de reviso da poltica discriminatria Argentina mantida
desde o perodo da guerra e ainda mais radicalizada em 1946 com a eleio de Pern.
Joo Neves, de sua parte, manifestava a Vargas suas preocupaes sobre esta questo,
inclusive, articular sua opinio a de outros afores polticos destacados na cena nacional. De
acordo com sua posio, as ms relaes do governo Pern com os Estados Unidos
constituam uma vantagem para o Brasil. Esta tese pde ser testada concretamente durante
a IV Reunio de Consulta, quando as tenses entre Buenos Aires e Washington foram
interpretadas como um fator favorvel para o estreitamento das relaes Brasil-Estados
Unidos. Ao mencionar este fato para Vargas, Joo Neves relata v eufrico: Nossa posio,
no seio dela (a Conferncia), foi da primeira a ltima hora a melhor que poderamos ter e s
superada pela dos Estados Unidos. Isso j equivale a uma definio. Digo que foi a melhor,
porque os nossos naturais concorrentes estavam fora do jogo. A posio da Argentina foi
quase de ausncia.13
Aps um novo perodo de esfriamento, surgiram, em meados de 1953, sinais de
melhoria nas relaes dos Estados Unidos com a Argentina. A notcia da concesso de
emprstimos do Eximbank aparece como a principal prova desta tendncia por parte do
governo norte-americano. De acordo com a opinio de autoridades brasileiras, esta mudana
estava relacionada poltica externa da nova administrao republicana. O sentido prtico
do governo Eisenhower, ao se despir do moralismo democrata, criava canais mais

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simplificados de relacionamento, que visavam apenas atender os interesses mais imediatos


de seu pas. Na viso temerosa do embaixador do Brasil em Washington, criava-se aqui a
possibilidade de que os Estados Unidos retomassem uma poltica de equilbrio de foras
na Amrica Latina, onde as relaes com o Brasil passassem a ter um filtro argentino.14
Do lado argentino, a preocupao com as relaes do Brasil com os Estados Unidos
parecia ser recproca. Sem nunca ter aspirado a se transformar num interlocutor dos Estados
Unidos entre os pases latino-americanos, o governo peronista se preocupava com o tema
por outros motivos. Pern havia criado certas expectativas com respeito poltica externa
de Vargas, identificando o projeto de alinhamento aos Estados Unidos mais com setores
polticos internos da cena poltica brasileira do que com o prprio governante do pas vizinho.
Por isto mesmo, o presidente argentino sentia-se confiante, quando tentou neutralizar os
passos mais contundentes de afirmao deste alinhamento.
Foi neste contexto que as negociaes do Acordo Militar Brasil-Estados Unidos de
1952 terminaram constituindo um fator de tenso para as relaes Brasil-Argentina.
Somavam-se ainda nesse momento os entendimentos militares do governo norte-americano
com o Uruguai e o Chile, isolando ainda mais o governo argentino em sua poltica
antiimperialista. Iniciam-se ento, por parte de Pern, presses sobre Vargas para a
assinatura de um pacto militar com a Argentina. O governo brasileiro, por sua vez, deixava
claro que qualquer iniciativa neste sentido no poderia transgredir os princpios militarestratgicos assumidos nas conferncias interamericanas realizadas a partir de 1947. 15 Gois
Monteiro, como chefe do Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA), chegava inclusive a
condicionar a realizao de um pacto militar com a Argentina prvia concordncia das
autoridades militares norte-americanas. Ao final, entretanto, estas negociaes foram
totalmente esvaziadas.
Para o governo argentino, as concesses brasileiras aos Estados Unidos eram
atribudas s presses internas sofridas por Vargas. Este, muitas vezes, era percebido como
uma vtima, incapacitado de levar adiante seu desejo de tornar mais estreito o relacionamento
com Pern. Juan Cooke, como embaixador argentino no Brasil, ao relatar a seu governo as
diferentes posies no Brasil com respeito a seu pas, comentava: O Presidente da Republica,
Dr. Getlio Vargas, sempre foi favorvel com respeito a nosso pas. No obstante, nunca
pde desenvolver uma poltica prtica neste sentido, posto que, em funo das modalidades
locais suas diretivas tiveram uma eficcia relativa. As verdadeiras funes dirigentes vm
sendo exercidas pelo Parlamento e pela imprensa, enquanto, dificultando ainda mais o
problema, o Ministrio de Relaes Exteriores esteve durante os primeiros anos de sua
Presidncia em mos de um declarado inimigo do nosso pas.16
O prprio presidente argentino acreditava ser esta a principal explicao para a noadesao de Vargas ao seu projeto de for mao do Pacto ABC, expressando sentimentos de
compreenso e perseverana, em sua correspondncia com o governante brasileiro.17 No
incio de 1953, Pern deu um novo passo em direo ao pacto ABC com sua visita ao Chile,
quando lanou as bases da unio econmica chileno-argentina. O lder peronista tentava

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inserir esta iniciativa num contexto mais amplo de alianas, na medida que se inclua na
Ata de Santiago um artigo que colocava a unio econmica chileno-argentina como um arranjo
...suscetvel de integrar-se com os demais Estados do continente se a ele aderirem outros
pases limtrofes.18
As reaes no Brasil s possveis leituras deste artigo revigoraram o antiargentinismo
no pas. Foram, ento, aceleradas as iniciativas diplomticas brasileiras no sentido de
fortalecer os laos com a Amrica Latina, com o fito, em grande medida, de anular o impacto
das iniciativas integracionistas de Pern. Ao mesmo tempo, o Itamarati tratava de se opor a
qualquer mobilizao regional que visasse a formao de blocos ou novas organizaes.
por este motivo, por exemplo, que em 1953 o governo brasileiro se manteve contrrio
iniciativa equatoriana de promover uma conferncia de ministros gran-colombianos e centroamericanos. Um episdio bastante ilustrativo da poltica de aproximao s naes latinoamericanas, se deu com o convite ao presidente peruano Manuel Odria para uma visita ao
Brasil em setembro de 1953. Esta visita aparecia claramente como uma contrapartida ao
encontro Pern-Ibaez, inclusive a ventilar um acordo econmico entre os governos brasileiro
e peruano. Devem-se ainda ressaltar como movimentos importantes do Brasil no mbito
latino-americano durante este perodo, a expanso de sua estrada de ferro na regio fronteiria
com o Paraguai e a Bolvia, e o incremento de contatos com a Venezuela, Colmbia e o Chile.
Apesar de, muitas vezes, estas iniciativas estarem relacionadas a uma poltica de contrapeso
crescente presena argentina na regio, no deixavam de representar, por si mesmas, um
dado novo na diplomacia brasileira.
A partir da visita do presidente argentino ao Chile, o acirramento do sentimento
anti-Pern no Brasil entrou numa verdadeira escalada. Em contrapartida, tornaram-se mais
freqentes as solicitaes por parte do presidente argentino de um encontro pessoal com
Vargas, chegando-se a cogitar numa visita de Pern ao Rio de Janeiro durante os festejos da
Independncia brasileira. As fortes reaes da imprensa local logo mostraram a inviabilidade
poltica de tal gesto.
O momento mais agudo de tenses internas criadas em torno das relaes BrasilArgentina, se deu a partir do discurso de Pern na Escola Superior de Guerra argentina
proferido em carter secreto em novembro de 1953. Entre as afirmaes de Pern estava a de
que o Itamarati representava o principal obstculo a uma poltica de aliana com Vargas, em
funo do sonho de hegemonia almejado pelos funcionrios deste ministrio. Citando
nominalmente a atuao de Joo Neves, o presidente argentino tentava demonstrar que as
dificuldades que existiam para a participao do governo brasileiro no pacto ABC se explicavam
mais pela situao poltica interna no Brasil do que pela vontade pessoal de Vargas.
Na ocasio do discurso de Pern, Joo Neves j no estava no governo, tendo aderido
de corpo e alma s fileiras das foras antigetulistas. Apesar de atribuir sua sada do ministrio
em junho de 1953 conexo Vargas-Pern, o afastamento de Fontoura tinha razoes bastante
mais profundas, que se relacionavam aos impasses internos gerados pela crescente
desestabilizao poltica do governo Vargas. Na realidade o desligamento de Joo Neves do

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ministrio se deu no contexto de uma reforma ministerial que tem como suas principais
mudanas a escolha de Vicente Rao para o Itamarati, de Osvaldo Aranha para a Fazenda, e
de Joo Goulart para o Trabalho.
A denncia do discurso de Pern, nos primeiros meses de 1954, suscitou uma ampla
reao na imprensa e no Congresso brasileiros, criando um forte sentimento de animosidade
e confrontao com o pas vizinho. Os opositores de Vargas agiam co*m uma dose carregada
de emocionalisroo, como se a prpria honra da nao estivesse em jogo. A possibilidade de
que o presidente do pas estivesse montando uma aliana mais estreita com Pern, era
percebida como um ato de traio nacional. Em nenhum momento da histria contempornea
brasileira, as relaes com a Argentina geraram tamanha mobilizao poltica interna. O
peronismo era caracterizado como uma grande ameaa que poderia atingir tanto a ordem
interna quanto os compromissos internacionais do Brasil. No resta dvida que o debate
nacional em torno desta questo revelava uma intensa manipulao que visava agravar a
crise poltica em que o pas naufragava.
Procurando acalmar os nimos, poucos meses depois da sada de Joo Neves, Vargas
substituiu tambm seu embaixador em Buenos Aires. Orlando Leite Ribeiro, como novo
representante do Brasil na Argentina, buscou conferir um tratamento menos passional e
mais pragmtico s relaes entre os dois pases. A nomeao de Leite Ribeiro acompanha
o mesmo esprito da indicao de Vicente Rao para o Itamarati, a quem at o prprio
embaixador argentino no Rio de Janeiro atribua um sensvel progresso no relacionamento
com o seu pas.19 Leite Ribeiro em Buenos Aires procurou encarar as relaes BrasilArgentina de acordo com suas reais possibilidades de intensificao. Sua viso de nenhuma
maneira representava um recuo quanto a uma maior integrao entre os dois pases, mais
apenas uma forma menos ideologizada de perceb-la do que a de seu antecessor. Logo aps
assumir seu cargo na Argentina, o novo embaixador escrevia a Vargas, dando sua receita
para este relacionamento. Em primeiro lugar, defendia a idia de que uma integrao
econmica no continente deveria se constituir num ponto de equilbrio para contrabalanar
o desenvolvimento assoberbante do norte do hemisfrio, no devendo nunca implicar
numa manifestao hostil aos Estados Unidos. Leite Ribeiro defendia uma aproximao
mais estreita com a Argentina, aconselhando, ao mesmo tempo, uma atitude vigilante
...frente ao esforo de penetrao econmica argentina no Continente... De acordo com sua
viso, no se tratava de ignorar a relao competitiva que existia entre os dois pases.20
O grau de politizao das relaes Brasil-Argentina nesse perodo, alm de afetar
um maior entrosamento Pern-Vargas, terminou prejudicando a negociao de questes
especficas da agenda de entendimento entre os dois pases. Vale mencionar aqui dois temas:
um de mbito multilateral; e outro,, bilateral. A primeira questo se refere ao debate sobre
colnias e territrios dependentes, includo na agenda da X Conferncia Interamericana
realizada em Caracas, em abril de 1954; e a segunda concluso de um novo acordo comercial
entre os dois pases, celebrado em maro de 1953.

O PRAGMATISMO IMPOSSVEL: A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO GOVERNO VARGAS (1951 1954)

Mnica Hirst

101

Como j foi mencionado, a reunio de Caracas fora convocada pelos Estados Unidos
para buscar uma legitimao regional sua interveno na Guatemala. A discusso da situao
de colnias e territrios na Amrica Latina foi inserida por insistncia da Argentina, que j
vinha, desde a criao da OEA, pressionando por um posicionamento da regio com respeito
ao tema. No que tange o assunto principal da Conferncia, -os governos brasileiro e argentino
mantiveram atitudes diametralmente oposta: a Argentina tendo se aliado ao governo
guatemalteco; e o Brasil ao norte-americano.
Com relao questo das colnias e territrios, o Brasil, aps criar uma primeira
expectativa de que apoiaria o pleito argentino, manteve sua posio original de que este era
um debate que competia ao foro das Naes Unidas. A possibilidade de -que governo
brasileiro adotasse uma atitude diferente, surgiu a partir do discurso de Vargas por ocasio
do Dia da Amrica. Esta foi rapidamente esvaziada durante a realizao da Conferncia. A
delegao brasileira contava com destacados opositores polticos a Vargas, que trataram de
evitar qualquer tipo de entendimento de seu pas coro o governo argentino sobre a matria.
Vale mencionar em particular a atuao do deputado Afonso Arinos, lder da UDN na Cmara
dos Deputados, como o principal articulador de uma posio anti-Argentina. Como resultado,
a delegao brasileira passou a defender uma orientao jurdica para a questo, transferindo
para a ONU o encaminhamento das deliberaes sobre o tema.
Outro tema manipulado politicamente foi o do Acordo Comercial assinado entre os
dois pases em princpios de 1953. Por este convnio a Argentina se comprometia a vender
1.500.000 toneladas de trigo ao Brasil, cobrindo na poca 80% do abastecimento externo
deste cereal do pas. Em troca o Brasil exportaria madeira, caf, ao, cacau, banana e abacaxi
para o mercado argentino. Do ponto de vista brasileiro, o Acordo apresentava a vantagem de
evitar um desembolso em dlares, permitindo ao pas economizar suas baixas reservas de
ento. Para a Argentina, tratava-se de um passo importante na direo de uma maior integrao
entre as duas economias. As reaes na imprensa e no meio parlamentar brasileiro
assinatura do convnio, foram imediatas. Por um lado criticava-se o fato de que o pas
passaria de superavitrio a deficitrio em seu balano de pagamentos com a Argentina. Por
outro lamentava-se a desproteo do produtor brasileiro, que no teria condies de competir
com os preos do trigo argentino. Ao final, a Argentina s conseguiu manter um superavit
comercial substancial com o Brasil no ano de 1953, passando a uma situao de equilbrio
em 1954, para logo voltar, a partir de 1955, tradicional posio deflatria.
De fato, foram bastante frustrantes os resultados tanto no nvel regional quanto
bilateral dos intentos para lanar as bases de um Pacto ABC. Em fins de 1953 podia-se
fazer um primeiro balano quanto ao sucesso de Pern em sua poltica de aproximao aos
pases vizinhos. Foram realizados entendimentos com o Chile, Paraguai, Bolvia e Equador.
Os frutos concretos destas iniciativas, no entanto, estiveram bastante aqum das expectativas
criadas pelo governo argentino. (Magnet, 1953; Canus, 1984). Estes conta-los tambm foram
esvaziados pelo fato de que tanto o Uruguai quanto o Peru terminaram seguindo a atitude
de distanciamento da diplomacia brasileira.

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O PRAGMATISMO IMPOSSVEL: A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO GOVERNO VARGAS (1951 1954)

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Por outra parte, no se pode negar a existncia de uma simetria poltica entre o
Brasil e a Argentina nesse perodo. A im possibilidade de que esta simetria revertesse uma
interao bilateral positiva, terminou provocando profundos traumas no relaciona mento
entre os dois pases. A impossibilidade de uma aliana entre Vargas e Pern no significou,
de forma alguma, o abrandamento do sentimento antiargentino no Brasil. Por outra parte, a
atitude do governo brasileiro de rejeio a uma aliana com o lder peronista-independente
de seu grau de irrealismo apenas reforou um ressentimento j histrico na Argentina.

5. A questo petrolfera
O tema do petrleo adquiriu maior importncia no Brasil em funo das prprias
necessidades bsicas do desenvolvimento econmico do pas. (Martins, 1976) Com o avano
do crescimento industrial brasileiro, a dependncia externa de suprimentos de petrleo e
seus derivados tornou-se cada vez mais problemtica. Ao mesmo tempo, as empresas
estrangeiras norte-americanas e britnicas que se beneficiavam desta dependncia,
estiveram por muito tempo mais interessadas em continuar fornecendo petrleo do que em
promover sua explorao em territrio brasileiro.
Desde os anos 30 havia surgido, no meio poltico e militar a preocupao de que se
instalassem refinarias no Brasil, de forma a reduzir os altos gastos das importaes
petrolferas. Neste quadro as companhias Standard Oil, Texaco, Atlantic Refining Company
e a Anglo-American propuseram a instalao de refinarias no pas, de maneira a evitar que
esta iniciativa casse em mos nacionais, privadas ou estatal. A posio do governo brasileiro,
no entanto, foi de defender a refinao como uma atividade de controle nacional, conseguindo,
em 1948, que a primeira refinaria instalada no pas na Bahia fosse 100% estatal.
A partir dos anos 50, o petrleo no Brasil passou a ocupar um espao crucial no
debate nacional em torno das necessidades bsicas do desenvolvimento econmico do pas.
Um conjunto de temas, direta ou indiretamente relacionados problemtica petrolfera,
ampliaram o seu significado, trazendo tona polmicas como; a participao do capital
estrangeiro na economia; o estatismo; e a prpria definio da soberania nacional. Na medida
que o petrleo era percebido como um recurso vital para que o pas assegurasse plenamente
sua autonomia energtica, abria-se no plano nacional uma discusso quanto prpria
condio de dependncia do Brasil. Defendia-se o monoplio estatal em todas as atividades
relacionadas ao petrleo por duas razoes bsicas: por um lado, permitiria corrigir antigos
erros quanto ao baixo controle sobre a entrada de capitais estrangeiros no pas; por outro,
seria assegurado um controle total sobre um bem superior a qualquer outro, considerado
de segurana nacional.
Em nvel internacional, o tema do petrleo se tornou cada vez mais presente em
funo da febre nacionalista que contagiava o mundo subdesenvolvido. A crescente reao
no Oriente Mdio s atividades de empresas petrolferas estrangeiras, somava-se o processo

O PRAGMATISMO IMPOSSVEL: A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO GOVERNO VARGAS (1951 1954)

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de descolonizao de diversas naes, demarcando-se os primeiros passos de um embate


Norte-Sul. No mbito latino-americano, a questo petrolfera suscitava duas experincias
importantes, porm contrastantes: a primeira no Mxico, onde se adotou uma poltica
marcadamente nacionalista desde os anos 30; e a segunda na Venezuela, que optou por uma
poltica de concesses aos interesses externos.
No Brasil, as companhias estrangeiras ligadas ao petrleo foram favorecidas pela
Constituio de 1946, graas a insistentes presses da Standard Oil e do prprio governo
norte-americano.(Moura, 1986:92) Durante todo o perodo Dutra,(1946-50), estas empresas
foram protegidas no obstante a crescente mobilizao no pas em torno da nacionalizao
total da atividade petrolfera.
Desde sua campanha presidencial em 1950, Vargas defendeu a criao de uma empresa
petrolfera nacional como um empreendimento prioritrio de seu novo governo. Este projeto
foi enviado ao Congresso em dezembro de 1951, iniciando-se ento um longo perodo de
debates dentro e fora do Parlamento, que mobilizou os mais variados setores da sociedade
brasileira. Os principais eixos da discusso se deram em torno da questo dos alcances do
monoplio estatal e da participao estrangeira nas atividades de refinao. Vargas, de sua
parte, procurava assegurar a cooperao econmica norte-americana atravs de uma
participao na construo de refinarias. A reivindicao dos setores privados norteamericanos, no entanto, era mais ambiciosa, na medida que desejavam garantir sua presena
na prpria explorao do petrleo brasileiro.
Vale notar aqui a diferena entre a conduo do projeto siderrgico dos anos quarenta
e o de criao da Petrobrs, dez anos depois. Alm do fato de que os contextos polticos
internos e externos terem sido totalmente diversos, percebe-se que estas iniciativas se deram
em momentos diferentes das relaes Brasil-Estados Unidos. A obteno por Vargas de um
financiamento junto ao Eximbank para o funcionamento da Companhia Siderrgica Nacional,
foi considerada na poca uma operao exitosa no que tange poltica econmica do Estado
brasileiro havia prevalecido o interesse nacional. Neste contexto cooperao econmica
dos Estados Unidos aparecia como um elemento totalmente convergente ao fortalecimento
do Estado brasileiro. Esta vitria de Vargas, entretanto, devia-se fundamentalmente ao
contexto poltico em que se estruturava, ento, a relao de dependncia do Brasil aos
Estados Unidos. Por um lado, o governo norte-americano havia optado pela estratgia de
negociar o alinhamento brasileiro; e, por outro, a indefinio do cenrio internacional
permitia ao governo brasileiro ampliar seu poder de barganha junto aos Estados Unidos.
Nos anos 50 o projeto da Petrobrs recolocava esta questo, porm em outros termos.
Em primeiro lugar, o alinhamento aos Estados Unidos j era um fato consumado, apoiado
numa relao de dependncia estruturalmente estabelecida. A questo do petrleo, portanto,
estimulava o questionamento desta dependncia. Ao mesmo tempo, o contexto democrtico
brasileiro abria o espao para o debate sobre as vantagens da associao ao capital estrangeiro
particularmente o norte-americano para o desenvolvimento econmico do pas. Neste

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quadro, bandeiras nacionalistas como a do monoplio estatal do petrleo ganharam terreno,


obstruindo o livre curso da frmula varguista da cooperao econmica empregada com
pleno xito nos anos quarenta. A mobilizao geral da sociedade brasileira em torno da
criao da Petrobrs expressa sob o conhecido slogan O petrleo nosso estava tambm
relacionada conscincia da condio do subdesenvolvimento do pas. O nacionalismo
aparecia, ento, como um processo de conscientizao das limitaes externas que se
impunham ao desenvolvimento econmico brasileiro. (Cardoso, 1957: 88-98)
O anteprojeto enviado.por Vargas ao Parlamento, propunha uma frmula
intermediria entre a participao privada nacional e estrangeira, e a propriedade estatal.
Este projeto previa a criao da Petrobrs na forma de uma empresa de economia mista,
estabelecendo-se uma percentagem fixa para o capital nacional e estrangeiro. Na realidade,
Vargas procurou ...se situar numa igual distncia das faces militares em conflito, conter
a hostilidade norte-americana para a obteno de crditos, e ao mesmo tempo, canalizar
para si.o apoio popular que constitua seu maior recurso poltico... (Martins, 1976: 343).
O debate do projeto presidencial provocou um leque de alianas partidrias
totalmente atpico no Congresso. Com o intuito de manter sua posio antigetulista e de
aproveitar-se da febre nacionalista no pas, a Unio Democrtica Nacional (UDN) assumiu
contra sua clssica orientao liberal a defesa do monoplio estatal na pesquisa, lavra,
refinao e transporte do petrleo. (Hirst, 1984) Esta posio foi mantida at a votao final,
em fins de 1953, quando foi aprovada a criao da Petrobrs como uma empresa estatal. Na
outra ponta estava o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), que se dividia entre um apoio
irrestrito proposta de Vargas e a coerncia de sua plataforma nacionalista. O Partido Social
Democrtico (PSD) situava-se no meio, com posies contra e a favor do projeto presidencial.
Durante todo o perodo de tramitao no Congresso do projeto petrolfero, foi
demonstrada, por parte de atores privados e governamentais norte-americanos, uma profunda
insatisfao quanto ao direcionamento da questo no Brasil. O descontentamento de
Washington aparecia no apenas em presses diretas ao governo brasileiro, mas tambm
atravs de uma indisposio generalizada, manifestada junto a Vargas e seus colaboradores.
Este era identificado como o principal responsvel pela onda nacionalista no Brasil que, de
acordo com a administrao norte-americana, vinha sendo estimulada por sua atitude
excessivamente complacente com as foras comunistas locais.
De fato, a criao da Petrobrs feriu os interesses dos Estados Unidos, sem beneficiar
os de Vargas. O episdio em seu conjunto deixou marcas importantes para as relaes BrasilEstados Unidos. Seu logro principal foi propiciar por meios totalmente extemporneos
uma prova de resistncia s presses norte-americanas. O tratamento da questo como um
tema de soberania nacional foi aqui um instrumento decisivo de mobilizao interna,
favorecido pelo contexto democrtico do momento. Configurou -se, ento, uma situao de
negociao limite no relacionamento entre os dois pases, o que criou um importante
precedente para outras negociaes a serem desenvolvidas no futuro.

O PRAGMATISMO IMPOSSVEL: A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO GOVERNO VARGAS (1951 1954)

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6. Parmetros do debate interno: atores, discursos e opinio pblica


A poltica internacional do Brasil durante o Segundo Governo Vargas foi postulada
a partir de duas idias bsicas: primei r, as relaes econmicas externas deveriam contribuir
de forma decisiva para o desenvolvimento econmico brasileiro; e segunda, que fosse
mantido o alinhamento poltico e militar aos princpios de solidariedade do mundo
ocidental. De acordo com as duas premissas assinaladas, o discurso da poltica externa
brasileira teve seu contedo definido pelas nfases especficas que seus principais atores
procuraram destacar.
Joo Neves da Fontoura, primeiro chanceler de Vargas, tinha como principal marca
de seu discurso um tom fortemente ideolgico que incorporava fielmente o conjunto de
mensagens de guerra fria, da poltica externa norte-americana. Para Joo Neves, a soluo da
cooperao econmica adaptava-se perfeitamente s premissas mais globais do conflito LesteOeste. O nivelamento econmico entre naes pobres e ricas era sugerido aqui como uma
forma de fortalecer as alianas dentro do prprio bloco ocidental. Tratava-se, inclusive,
de uma soluo global que permitiria neutralizar os obstculos a uma plena harmonia no
mundo ocidental.
Utilizando uma terminologia fortemente ideologizada, Joo Neves identificava na
cooperao econmica ...um meio de restabelecer a paz nos espritos, e de demonstrar que
os povos do Ocidente no se deixaro enganar pela falsidade coletivista, esposada por uma
tirania totalitria, que apenas preconiza a igualdade econmica para uso externo e para a
conquista de adeptos atravs do processo de hipocrisia e traio Ptria.21
Atores mais envolvidos no projeto de cooperao econmica procuravam se guiar
por uma noo menos ideolgica dos laos econmicos externos do pas. Horcio Lfer
surgia aqui como o personagem mais importante na montagem de um plano econmico que
articulasse a cooperao econmica internacional ao empreendedora do Estado e
participao crescente do interesse privado nacional. Como ministro da Fazenda, Lfer
concentrou sua atuao externa na busca de financiamentos junto aos organismos financeiros.
A associao entre a esfera poltica e econmica, se fazia presente no discursos de
Lfer nos foros internacionais. Ao fundamentar a necessidade de maiores investimentos do
Banco Internacional no campo do desenvolvimento econmico, durante a VII Reunio do
Fundo Monetrio Internacional (FMI), Lafer explicitava esta vinculao: Quanto ao Banco
Internacional, no vejo hoje a sua funo exclusivamente no desenvolvimento e
reconstruo, como seu nome revela... Embora precisemos aceitar o triste fato de que a
precariedade da paz torna obrigatria grande despesa em armamentos, necessrio no
esquecermos que somente atravs do desenvolvimento da indstria e da agricultura a
verdadeira paz pode ser atingida. Os armamentos podem vencer guerras, mas, jamais
conseguem erradicar as causas da guerra. A grande contribuio que o Banco pode trazer
para todos os pases membros a contribuio de sadios princpios bancrios com um

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esforo no sentido de ajud-los no desenvolvimento do transporte, eletricidade e produo


de alimentos.22
Uma das caractersticas mais importantes da poltica econmica de Vargas foi a de
compatibilizar modelos de ao diferentes, atravs da criao de espaos alternativos de
formulao de polticas. Ao mesmo tempo que estimulava a implementao de uma poltica
econmica desenvolvimentista associada ao capital estrangeiro, Vargas assumia
compromissos de cunho mais nacionalista visando consolidar as bases de autonomia da
nao. A criao da Assessoria Econmica da Presidncia da Repblica cumpriu um papel
fundamental neste processo, criando uma articulao dinmica entre a poltica
administrativa e de planejamento que abria formalmente ...uma maior participao do Estado
nas diretrizes da economia nacional. (DArajo, 1983:34),
A figura mais destacada na Assessoria foi Rmulo Almeida, que procurou articular
os princpios orientadores do pensamento econmico nacionalista s noes mais globais
de autonomia e desenvolvimento. Em seu discurso nas Naes Unidas, em fins de1953,
Rmulo Almeida tambm defendia a necessidade da cooperao econmica. Ao expor suas
ideias, no entanto, procurava enfocar a cooperao internacional no contexto das opes
nacionais, reforando a relao entre a dimenso interna e externa do desenvolvimento
econmico. A questo da relao entre o econmico e o poltico aparecia aqui de forma
diferente daquela apresentada por Joo Neves e mesmo por Lafer.
De acordo com Rmulo Almeida, o desenvolvimento constitua um fim em si mesmo,
e no apenas um meio para atingir segurana. Dizia ento: Para o pas desenvolvido, que
aufere estabilidade e bem-estar econmico e social num grau razovel, a agresso externa
o nico perigo grave; os armamentos apresentam-se, ento, como o melhor caminho da
segurana. Para os pases insuficientemente desenvolvidos, a braos com a frustrao da
pobreza e a amargura da necessidade, a inquietao interna quase to perigosa como a
agresso externa. Por outro lado, como nem a segurana interna nem a segurana externa
podem ser conseguidas sem o desenvolvimento, eles no podem ajudar, mas sentir que o
melhor caminho da segurana e o desenvolvimento.23
Para entender as diferenas nos discursos sobre as relaes externas do pas, preciso
analisar a prpria formao do gabinete de Vargas e a composio poltica que buscou na
escolha de seus ministros. A presena de figuras como Joo Neves, Horcio Lfer e Ricardo
Jafet compondo o peso conservador do ministrio, tornava a poltica externa um campo de
ao minado de contradies e ambigidades. A conjugao de alinhamento poltico e
nacionalismo no representava em si mesma um paradoxo, graas ao papel neutralizador
que poderia ser desempenhado pela poltica de desenvolvimento econmico. As contradies
geradas apareciam muito mais na prpria ao poltica, transmitidas atravs de disputas e
conflitos.
Existia um consenso tanto em relao necessidade da cooperao econmica
internacional quanto inexorabilidade do alinha mento aos Estados Unidos. As diferenas
apareciam nos debates sobre as formas desta cooperao e aprofundidade deste alinhamento.

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Neste contexto torna-se importante recuperar algumas idias presentes nos discursos
de Vargas durante seu segundo governo. O nacionalismo presente neste caso antes
manifestava-se atravs do antagonismo a interesses internos e externos do que na proposta
de um projeto nacional. A instrumentalizao de uma poltica nacionalista aparecia como
uma medida defensiva e no ofensiva.
Em termos poltico-militares, Vargas procurou deixar explcito o alinhamento ao
governo norte-americano.. Seus discursos internalizavam as noes mais elementares de
guerra fria que confundiam o inimigo interno com o externo. Expunham-se aqui concepes
ideolgicas bastante claras que justificavam a ao concreta de seu governo nos
entendimentos com os Estados Unidos. Em seu pronunciamento junto s Foras Armadas,
dois meses antes da assinatura do Acordo Militar de 1952, Vargas reiterava a cooperao
com o governo norte-americano dizendo: ...que a nossa tradio histrica e os nossos
interesses polticos e econmicos nos movem hoje, como nos moveram sempre, a uma poltica
de estreita, colaborao com os Estados Unidos da Amrica.24
A utilizao por Vargas de um discurso mais radical, que enfatizasse a questo da
autonomia, esteve sempre relacionada a temas econmicos. Entre todos os seus discursos,
o mais expressivo foi, sem dvida, a Carta-Testamento. Constituindo um dos documentos
mais importantes da histria contempornea do pas, o texto da Carta retrata o impasse
poltico brasileiro de 1954. Um dos temas explicitamente mencionado o das relaes
econmicas externas. Utilizando, uma linguagem dura e emocional, Vargas denunciou a
ao desestabilizadora das foras econmicas externas sobre seu governo. Tornava-se, ento,
claramente explcita a utilizao do nacionalismo como um instrumento defensivo.
As demandas por um desenvolvimento econmico em bases autnomas, aliadas ao
pleno funcionamento de uma ordem democrtica, tinham um efeito multiplicador quanto
ao numero de atores, questes e espaos de discusso sobre as relaes externas brasileiras.
Este processo transformou o relacionamento internacional do pas num tema de preocupao
que extrapolava a ao de Vargas, o Itamarati, o gabinete da presidncia e mesmo o Estado
em seu sentido mais amplo. A manifestao de setores polticos, de intelectuais e da imprensa
permitiu, em algumas ocasies que problemas passveis de serem resolvidos no aparelho
estatal se transformassem em temas de mobilizao nacional. Esta realidade foi algumas
vezes estimulada pelo prprio regime como um recurso poltico para a negociao de
interesses divergentes. Outras vezes, no entanto, se originava da dinmica especfica das
relaes entre setores sociais, grupos polticos e correntes de pensamento.
Com respeito imprensa, por exemplo, percebe-se nesse perodo um alto grau de
polarizao no debate sobre a poltica externa totalmente comprometida com uma posio
antivarguista, a grande imprensa brasileira tornara sistemticos seus ataques s decises de
poltica interna e externa do governo. O Estado de So Paulo, bem como o Correio da Manh
e o Dirio de Notcias atacavam o carter personalista da gesto de Vargas. Os trs matutinos
reivindicavam uma maior projeo internacional para o Brasil; fosse atravs de um
alinhamento mais consistente aos Estados Unidos como advogavam os dois primeiros

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ou de maior aproximao Amrica Latina como definia o terceiro. Do outro lado da


moeda, havia o ltima Hora que,solitrio e incondicionalmente apoiava a ao e o
pensamento de Vargas em todas as reas da vida nacional. (Hirst, 1982)
O espao de excelncia do debate, no entanto, localizava-se no .Congresso Nacional.
No mbito parlamentar eram vivamente suscitados os diferentes posicionamentos que davam
o contorno da agenda de questes e interesses envolvidos na discusso da poltica externa
do pas. (Hirst, 1982) As diferenas infra e extra-partidrias eram cortadas por trs eixos
temticos principais. O primeiro referia-se insero do Brasil no conflito Leste-Oeste,
salientando-se o padro de relaes com os Estados Unidos. O seguido ponto de divergncias
concentrava-se no questionamento da ao do Estado e do Ministrio das Relaes Exteriores.
Esta questo se vinculava s clivagens polticas no Congresso e s posies gerais assumidas
frente administrao de Vargas. A discusso em torno do Itamarati no aparecia como uma
mera extenso dos ataques ou das defesas ao governo, percebendo-se um antagonismo entre
as bases de sustentao da presidncia e do ministrios o que evidenciava o nvel de fratura
dentro do prprio Estado. Este conflito se expressou de forma mais contundente por ocasio
da j mencionada demisso de Joo. Neves. A terceira linha temtica se referia problemtica
da nao,, na qual se contrapunham vises relativas definio de soberania, de nacionalidade
e dos interesses nacionais. O momento ureo deste debate se deu com a criao da Petrobrs.

7. Articulando o externo ao interno


Existem ainda muitos pontos obscuros sobre a crise poltica que conduziu Vargas ao
suicdio. Entre os fatores presentes nesta crise, esteve o da deteriorao de seu projeto de
poltica externa. A crescente instabilidade do quadro poltico brasileiro, gerada a partir de
meados de 1953, levou a um progressivo desgaste das condies das negociaes no plano
domstico entre o Estado e a sociedade, e, na frente externa, entre a nao e o sistema
internacional.,
Esta deteriorao se deu principalmente em funo do fracasso do projeto de
reativao de um alinhamento negociado com os Estados Unidos. O sucesso da frmula
aplicada nos anos quarenta, fez com que fossem subestimados os condicionamentos externos
e, tambm, o peso das presses internas a serem enfrentadas na dcada de cinquenta. Os
espaos rgidos da bipolaridade haviam transformado a hegemonia norte-americana no
continente num dado natural que dispensava maiores atenes dos Estados Unidos. Em
termos latino-americanos, este quadro significou um processo de marginalizao na escala
de prioridades da poltica externa norte-americana. Os Estados Unidos, mobilizados pela
reconstruo e pelo processo de formao das novas naes do mundo subdesenvolvido,
percebiam a Amrica Latina como uma rea de influncia segura e estvel.
Apesar do desinteresse generalizado dos Estados Unidos pela regio latinoamericana, houve uma preocupao do governo Truman quanto aos desdobramentos polticos
no Brasil a partir das eleies de 1950. Esta preocupao se transformou, ao longo do governo

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Vargas, numa sistemtica incompatibilidade. Em um memorando interno descrevendo a


tcnica Vargas, a embaixada dos Estados Unidos afirmava que Getulio havia conduzido
uma manipulao bem-sucedida apoiada, principalmente, em manobras polticas que
raramente dependiam de garantias constitucionais. De acordo com este relato, a base desta
tcnica era a criao de uma sensao de incerteza tanto para os seus opositores quanto
para seus subordina dos, o que assegurava a maior quantidade possvel de poder em suas
mos. Desta forma Vargas evitava que seus subordinados desenvolvessem um prestgio
poltico prprio prestgio que lhes permitisse o benefcio do poder do qual dispunham.
Outro elemento presente nesta tcnica era o cuidado de Vargas de nunca se comprometer
diretamente com uma pessoa ou uma deciso, tendo sempre a precauo de dispor de um
bode expiatrio. O documento finalizava ento: Em resumo, Vargas parece ser at certo
ponto um prisioneiro de seus mtodos polticos e, por t-los considerado eficientes no
passado,ele no desenvolveu outros. Ele est sempre pronto a se comprometer e mudar sua
atitude em nome do realismo e da crena de que em ltima anlise ele indispensvel para
a Nao.25
Uma das principais preocupaes das autoridades norte-americanas era a presena
de foras comunistas no pas. Acreditava-se que Vargas havia permitido aos ...comunistas
e pr-comunistas a utilizao do governo e alguns de seus postos..., concluindo-se que
...pode-se assumir que ele (Vargas) acha que os comunistas de alguma maneira so teis
como trunfo no equilbrio entre as faces competitivas.26
O governo norte-americano procurou se manter a par dos acontecimentos nos
momentos mais agudos da crise do Segundo Governo Vargas. Ao analisar a mudana
ministerial de 1953, o encarregado de negcios da embaixada dos Estados Unidos, Walter
Walmsley, descrevia a nova composio do governo: Trata-se de um gabinete getulista, um
gabinete extremamente conservador, um gabinete montado para permitir que Osvaldo Aranha
possa lidar com a urgente situao econmica e que, ao mesmo tempo, d uma chance a Joo
Goulart de construir uma mquina poltica esquerdista, demaggica e ultranacionalista
atravs da manipulao da classe operaria.27
Neste mesmo relatrio, Walmsley afirmava ter sido informa do de que influentes
autoridades militares haviam deliberado no tomar atitudes contrrias ao governo, preferindo
isolar e neutralizar os oficiais pr-Vargas mais destacados. Ainda segundo estas informaes,
a cpula militar estaria atenta a qualquer manobra de Vargas que visasse sua perpetuao
direta ou indireta no poder. Este funcionrio mostrava-se cauteloso, ao avaliar as
conseqncias do novo ministrio para as relaes Brasil-Estados Unidos. Permanecia um
certo receio quanto aos possveis desdobramentos polticos da reforma, na medida que o
mnimo sucesso de um programa demaggico do PTB afetaria automaticamente os
sentimentos brasileiros em relao ao governo norte-americano.28
Um ano depois Vargas se suicidava. A morte do presidente provocou de imediato uma
apreenso no Departamento de Estado. Diante das reaes antiamericanas, incentivadas
pelo prprio teor nacionalista da Carta-Testamento, temia-se pelo quadro excessivamente

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emocional da situao poltica brasileira. Existia a preocupao de que a Carta de Getlio


tivesse fornecido aos comunistas uma munio valiosa para sua propaganda antiamericana.
Segundo este raciocnio: Qualquer que fosse a veracidade da autoria , da ultima mensagem
do presidente, sua morte e a publicao da Carta-Testamento pareciam, neste momento,
surtir um efeito adverso sobre a posio poltica de seus opositores e estaria prejudicando
o prestgio dos Estados Unidos...29
Cabe reproduzir trechos da anlise realizada pela embaixada dos Estados Unidos no
Brasil sobre o suicdio de Getlio. Num relatrio enviado uma semana aps a tragdia,
afirmava-se: O velho estava morto. Apenas algumas horas depois que seus generais haviam
lhe procurado, ao amanhecer do dia 24 de agosto, para dizer que renunciasse presidncia
fato inicialmente anunciado como uma licena de 90 dias Getlio Vargas foi ao seu
quarto e disparou um tiro no corao. Era difcil de acreditar, pois o duro velho Getulio
havia blefado ou maquinado uma sada em uma dzia de crises no passado, e mesmo na
vspera muitos observadores acreditavam que ele havia outra vez manobrado a situao.
Mas desta vez era diferente, pois anos de escndalos, corrupo, oportunismo poltico e
cerceamento de figuras insossas incluindo sua prpria famlia, haviam apodrecido as bases
de seu prestgio e sustentao.30
Poucos dias depois o governo norte-americano deixava transparecer uma sensao
de alvio. A formao do governo Caf Filho e a composio do novo ministrio tinham
implicaes tranqilizadoras. Em uma nota enviada ao Departamento de Estado, o
embaixador James Scott Kemper elogiava a composio do novo governo, demonstrando
plena confiana quanto sua posio frente aos Estados Unidos,. Manifestava-se inclusive
um sentimento de condescendncia quanto ao cuidado de Caf Filho de, em funo do
impacto ainda vivo da Carta-Testamento e do suicdio de Getulio, no dar incio, de imediato,
a uma colaborao ostensiva com o governo norte-americano. Tambm se transmitia
tranqilidade pelo fato de que o Brasil agora possua uma administrao potencialmente
estvel e pr-americana.31

Notas
1

Carta de Joo Neves da Fontoura ao Ministrio das Relaes Exteriores MRE , em 06.04.51. Arquivo
Getlio Vargas, GV 51.03.16,1, Cpdoc,FGV.

Foreign relations of the United States (FRUS),1950 V. II Dept. of State, Washington D.C. 680. 1976.
p. 1214.

Gustavo Capanema nesta poca era deputado federal pelo PSD e lder da maioria na Cmara dos
Deputados.

Carta de Joo Neves da Fontoura a Lourival Pontes em 25.11.52. Arquivo Getlio Vargas, GV 52.02.16,
Cpdoc, FGV

5
6

A Comisso Mista instala-se em 27.07.51 e encerra formalmente seus trabalhos em 31.12.53.


Foreign Relations of lhe United States (FRUS), 1951 V. II Dept. of State, Washington D.C. GOP.
1976. p. 1190.

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Carta de Bohan para Dulies em 29.12.1963. Biblioteca Harry Truman. Papers of Merwin Bohan.

Carta de Alzira Vargas a Getlio Vargas em 27.04.53. Arquivo Getlio Vargas, GV 02.02,1. Cpdoc,FGV.

Carta de Horcio Lafer a Getlio Vargas em 19.12.53. Arquivo Getlio Vargas, GV 52.12.19,3.
Cpdoc,FGV.

10

Decreto-lei n 30.363 de 03.01.1952 e Lei n 2.004 de 03.10.53.

11

A Tunsia se tornou uma nao independente em 1956.

12

Clarin de 2,02,1951

13

Carta de Joo Neves da Fontoura a Getlio Vargas em 05.04.51 Arquivo Getlio Vargas, GV 04.05,2.

14

Cpdoc,FGV
Documento de Joo Carlos Muniz sobre as relaes econmicas Estados Unidos-Brasil. Rio de Janeiro,
22,01,54. ATT. 256

15

Carta de Gois Monteiro a Batista Lusardo em 15.09.52. Arquivo Getlio Vargas, GV 52.09.15,6.
Cpdoc,FGV.

16

Carta de Cooke a Remorino em 26.02.53. Ministrio de Relaciones Exteriores 4 Culto. (MREC)

17

Carta de Pern a Vargas em 06.03.53. Arquivo Getlio Vargas,-GV 53.03.06,2. Cpdoc,FGV.

18

Ata de Santiago, assinada por ocasio da visita do presidente Pern ao Chile, em fevereiro de 1953.

19

Carta de Cooke a Remorino em 26.02.53 (MREC)

20

Carta de Leite Ribeiro a Vargas em 15.01-54. Arquivo Getlio Vargas, GV 54.01.05,2. Cpdoc,FGV

21

Discurso de Joo Neves da Fontoura durante um jantar em homenagem a Dean Acheson. Arquivo
Getlio Varqas, GV 52,06/2

22

Discurso de Horcio Lafer na VII Reunio de Governadores do Banco Internacional e do FMI. Arquivo
Getulio Vargas, GV 52. 0915,5. Cpdoc,FGV.

23

Discursos de Rmulo Almeida no Comit II da Assemblia Geral das Naes Unidas em 28.10.53.
Arquivo Getlio Vargas, GV 53. 10.26,3. Cpdoc,FGV.

24

25

Discurso pronunciado por Getlio Vargas em almoo de confraternizao das Foras Armadas em
05.01.52- O governo trabalhista do Brasil. p. 88.
Memorando de Walmsley para o Departamento de Estado eml2.05.53. Dept. of State National Archives,
732.005-1253.

26

Idem.

27

Memorando de Waismsley para o Departamento de Estado em 13.07. 1953. Dept. of State National
Archives, 732.00,7-1353.

28

Idem.

29

Memorando Confidencial de 01.09.1954. Dept. of State National, 732.00,9-154.

30

Memorando Confidencial de 01.09.1954. Dept. of State National Archives, 732.00,9-154.

31

Memorando de Scott para o Departamento de Estado em 03.09.1954< Dept. of State National Archives,
732.00,9-354.

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