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ENQUADRAMENTO LEGISLATIVO DA PERIGOSIDADE E DO RISCO

GEOMORFOLGICO: O CASO DOS MOVIMENTOS DE VERTENTE

S. Oliveira1, J. L. Zzere2, M. L. Rodrigues2, R. Garcia1, E. Reis3, G. Vieira3, A. B. Ferreira4

RESUMO
As consequncias dos movimentos de vertente, em termos de prejuzos materiais e
de perda de vidas humanas, so frequentemente subavaliadas. Com efeito, o relativo
desconhecimento da natureza, significado e causas dos movimentos de vertente tem
conduzido a que os danos decorrentes da sua actividade sejam atribudos a outras
manifestaes perigosas, como tremores de terra, cheias ou precipitaes intensas, que
ocorrem muitas vezes em simultneo, mas que desempenham nessas situaes apenas o
papel de mecanismo desencadeante da instabilidade das vertentes.
No mbito do Projecto Comunitrio ALARM Assessment of Landslide Risk
and Mitigation in Mountain Areas, est a ser efectuado um esforo no sentido da
uniformizao das metodologias a aplicar ao nvel da avaliao da Perigosidade,
Vulnerabilidade e Risco, relacionada com a ocorrncia de movimentos de vertente na
Unio Europeia (UE). Um dos objectivos consiste na definio dos quadros legislativos
que regulam a temtica dos riscos naturais e a sistematizao das diferentes formas de
actuao ao nvel europeu. O preenchimento de uma Ficha Tipo visou estruturar e
sintetizar alguns grandes grupos de questes, como: informao administrativa em
termos de hierarquia de actuao; dispositivos legais (Leis, Decretos, Portarias, etc.);
medidas de preveno, sobretudo ao nvel da documentao cartogrfica; recuperao
econmica dos prejuzos e afectao de respectiva responsabilidade institucional (quem
responsvel?; e, em caso de indemnizao, quem deve pagar?); tipo de informao a
disponibilizar ao pblico em geral; grau de acessibilidade informao para os diversos
elementos com interesses numa dada regio.
A forma de encarar a perigosidade e os riscos naturais ainda muito heterognea
na UE, no obstante a elevada importncia social e econmica que advm da reduo
dos danos potenciais decorrentes dos fenmenos perigosos. A obrigatoriedade de
avaliao do risco em planos de ordenamento, atravs de representao cartogrfica
adequada, encontra-se ainda muito pouco disseminada no plano europeu. Este facto
compreensvel tendo em conta a inexistncia de procedimentos metodolgicos
estandardizados, que decorre do elevado grau de incerteza inerente caracterizao dos
diferentes componentes do risco (e.g. perigosidade e vulnerabilidade). Apesar destas
dificuldades, salientam-se os esforos muito positivos desenvolvidos na Frana e Itlia.
Palavras-chave: movimentos de vertente, dispositivos legais, Portugal.
1

Investigadores do CEG - Centro de Estudos Geogrficos da Universidade de Lisboa, Bolseiros do


Projecto Comunitrio ALARM Assessment of Landslide Risk and Mitigation in Mountain Areas
2
Investigadores do CEG, Professores Auxiliares do Departamento de Geografia da FLUL
3
Investigadores do CEG, Assistentes do Departamento de Geografia da FLUL
4
Investigador do CEG, Professor Catedrtico do Departamento de Geografia da FLUL

1. Introduo
Num trabalho recente, Ayala-Carcedo (2000) analisou algumas catstrofes
naturais verificadas nos ltimos anos na Europa e concluiu que a utilizao desajustada
do territrio constituiu um factor determinante para a sua ocorrncia ou agravamento,
sendo, por isso, responsvel pelos prejuzos delas decorrentes. Efectivamente, as
polticas de ordenamento do territrio, no que respeita ao uso do solo, nem sempre
tomam na devida considerao a real dimenso, condicionalismos e recorrncia dos
fenmenos passados, imprescindveis para a identificao das novas reas de
instabilidade no futuro. Deste modo, a utilizao inadequada de territrios expostos a
riscos naturais, nomeadamente movimentos de vertente, tem sido responsvel pelo
aumento da vulnerabilidade, contribuindo para o agravamento das suas consequncias
(Zzere, 1996; Luino, 1998).
De acordo com os princpios estabelecidos por Varnes (1984) podem identificarse trs componentes no risco: Perigosidade, Vulnerabilidade e Exposio (Fig. 1). As
estratgias de mitigao, estruturais ou no estruturais, podem incidir, consoante as
circunstncias, em qualquer destes componentes. No caso dos movimentos de vertente,
as principais medidas mitigadoras foram sistematizadas por Shuster e Kockelman
(1996) e incluem: (i) a restrio ao desenvolvimento em reas susceptveis ocorrncia
de movimentos de vertente; (ii) o assegurar de que a actividade antrpica no contribua
para o desenvolvimento de novas manifestaes de instabilidade; (iii) a implementao
de medidas fsicas de proteco em reas com instabilidade declarada (e.g. construo
de sistemas de drenagem adequados, modificao da geometria das vertentes,
implementao de sistemas de monitorizao e alerta, etc.).
As estratgias de mitigao no estruturais, contempladas nos pontos (i) e (ii),
permitem reduzir de forma significativa as situaes de risco. No entanto, a sua
implementao s possvel com opes de Ordenamento do Territrio que tenham na
devida considerao a existncia de fenmenos perigosos com potencial de destruio.
Com efeito, uma poltica de preveno de riscos, devidamente regulamentada, constitui
um suporte indispensvel ao desenvolvimento sustentvel do territrio, garantindo a
segurana de pessoas e bens, tendo em conta o funcionamento dos sistemas naturais no
territrio.

COMPONENTES DO RISCO

PERIGOSIDADE
MAGNITUDE
FREQUNCIA

E
S
T
R
A
T

G
I
A
S

NO
ESTRUTURAIS

EXPOSIO

VULNERABILIDADE

ESTRUTURAIS

M
I
T
I
G
A

ORDENAMENTO
TERRITRIO

ESTRUTURAIS

E
S
T
R
A
T

G
I
A
S
I
N
T
E
G
R
A
D
A
S

Figura 1. Componentes do Risco Natural e estratgias de mitigao (adaptado de Ayala-Carcedo, 2000).

No mbito do Projecto Comunitrio ALARM Assessment of Landslide Risk and


Mitigation in Mountain Areas, que tem como objectivo a uniformizao de
metodologias para a avaliao da perigosidade, vulnerabilidade e risco, relacionadas
com a ocorrncia de movimentos de vertente na Unio Europeia (EU), foi efectuado o
levantamento do quadro legislativo que regula a identificao e gesto dos riscos
naturais em cinco pases da Europa.
No obstante a elevada importncia social e econmica que advm da reduo dos
danos potenciais decorrentes dos fenmenos perigosos, a forma de encarar a
perigosidade e os riscos naturais ainda muito heterognea e insuficiente ao nvel da
UE. Com efeito, a obrigatoriedade de avaliao do risco em planos de ordenamento,
atravs de representao cartogrfica adequada, encontra-se ainda muito pouco
disseminada no plano europeu. Este facto parcialmente justificado pela inexistncia de
procedimentos metodolgicos estandardizados e aplicveis de forma sistemtica, que
decorre do elevado grau de incerteza inerente caracterizao dos diferentes
componentes do risco (perigosidade, vulnerabilidade, exposio, risco especfico, risco
total). No caso concreto dos movimentos de vertente, a situao agravada pelo relativo
desconhecimento da sua natureza, significado e causas. Com efeito, os danos

decorrentes da actividade dos movimentos de vertente so frequentemente atribudos a


outras manifestaes perigosas naturais que, ocorrendo muitas vezes em simultneo,
actuam apenas como factor desencadeante da instabilidade das vertentes. Por esta razo,
os prejuzos corporais e materiais decorrentes dos movimentos de vertente so, quase
sempre, subavaliados.
Apesar destas dificuldades, sobressaem dois bons exemplos, precursores na
regulamentao do uso do solo tendo em considerao a existncia de perigos naturais.
O caso francs, pioneiro no campo da cartografia preventiva com carcter regulamentar,
com o desenvolvimento a nvel nacional, para as regies mais vulnerveis, de
documentos de mitigao do risco (PPR Plan de Prevntion des Risques natureles
prvisibles, implementado pela Lei 95-101 e pelo Decreto 95-1089); e o caso italiano,
com a delimitao das reas sujeitas ao risco geolgico, regulamentada desde 1998
pelas Leis 180/1998 e 267/1998 (Silvano, 2003).

2. Metodologia
A definio dos quadros legislativos que regulam a temtica dos riscos naturais
e a sistematizao das diferentes formas de actuao ao nvel europeu foram realizadas
atravs do preenchimento de uma Ficha Tipo, estruturada em cinco grandes grupos de
questes: (i) informao administrativa em termos de hierarquia de actuao;
dispositivos legais (Leis, Decretos, Portarias, etc.); (ii) medidas de preveno, sobretudo
ao nvel da documentao cartogrfica; (iii) recuperao econmica dos prejuzos e
afectao de respectiva responsabilidade institucional (quem responsvel?; e, em caso
de indemnizao, quem deve pagar?); (iv) tipo de informao a disponibilizar ao
pblico em geral; (v) grau de acessibilidade informao para os diversos elementos
com interesses numa dada regio.

3. O Caso Portugus
3.1. Polticas de Ordenamento do Territrio
Em Portugal no existe legislao especfica que regulamente o uso do solo de
acordo com a vulnerabilidade do territrio face ocorrncia de movimentos de vertente
ou outros tipos de riscos naturais. Tanto quanto se conseguiu apurar, s existe um
exemplo de classificao de zona de risco em Portugal, concretamente no Arquiplago

dos Aores (Declarao como zona de alto risco a Ponta da Faj, no concelho das Lajes
das Flores pelo Decreto-Legislativo Regional n. 23/89/A). No entanto, esto
consagrados na Constituio Portuguesa, pelo seu art. 9 alnea e), a proteco e
valorizao do patrimnio cultural, a defesa da natureza e do ambiente, a preservao
dos recursos naturais, bem como um correcto ordenamento do territrio. Neste sentido,
a Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e do Urbanismo (Lei n.48/98,
de 11 de Agosto) estabelece um conjunto de instrumentos de gesto do territrio que,
todavia, no colmatam as insuficincias existentes no domnio da preveno e gesto de
riscos naturais. De acordo com o n 4 da referida lei, cabe ao estado, regies autnomas
e autarquias promover as polticas activas de ordenamento do territrio e do urbanismo,
devidamente articuladas e compatibilizadas com as polticas de desenvolvimento
econmico e social, no respeito por uma adequada ponderao dos interesses pblicos e
privados em causa.
De entre os instrumentos de gesto territorial, salientam-se aqueles que, por terem
natureza regulamentar, estabelecem o regime de uso do solo. Os PMOT (Planos
Municipais de Ordenamento do Territrio, que substituem os antigos Planos Directores
Municipais) e os PEOT (Planos Especiais de Ordenamento do Territrio) so
vinculativos para as entidades pblicas e para os particulares. Ao PMOT incumbe
estabelecer a estrutura espacial e os parmetros de ocupao, bem como a classificao
e qualificao dos solos urbanos e rurais, no respeito dos princpios consignados no
artigo 3. da Lei de Bases do Ambiente (nomeadamente, preveno, equilbrio,
recuperao e responsabilizao, por forma a promover a melhoria da qualidade de vida
individual e colectiva). Do conjunto dos Planos especiais de ordenamento destacamos
os POOC (Planos de Ordenamento da Orla Costeira), pelo facto de Portugal possuir
uma linha de costa com cerca de 900 km de extenso, da qual parte considervel
constitu litoral rochoso, onde os movimentos de vertente representam, frequentemente,
o principal processo de evoluo.
As limitaes ao uso do solo, passveis de cartografia de natureza regulamentar,
esto, no essencial, contempladas nas seguintes figuras jurdicas: RENReserva
Ecolgica Nacional, RANReserva Agrcola Nacional, servides administrativas, reas
de regime florestal, reas classificadas (naturais ou protegidas) e domnio pblico
hdrico.

Algumas destas figuras, sem serem instrumentos especficos de zonamento da


susceptibilidade de ocorrncia de perigos naturais, acabam indirectamente por s-lo,
ainda que de uma forma manifestamente insuficiente. Este o caso da REN que, ao
pretender englobar todas as reas indispensveis estabilidade ecolgica do meio e
utilizao racional dos recursos naturais, integra terrenos susceptveis, a priori, a
movimentos de vertente, como o caso das arribas, das escarpas e das encostas com
declive superior a 30%.
Embora nas reas da REN sejam proibidas todas as aces que diminuam ou
destruam as suas funes e potencialidades (nomeadamente a destruio do coberto
vegetal e a construo de vias de comunicao, edifcios, aterros e escavaes), esta
figura jurdica no disfara a ausncia de uma poltica coerente de preveno e gesto
de riscos naturais no quadro do ordenamento do territrio em Portugal.

3.2. Polticas de preveno e mitigao


A Lei de Bases da Proteco Civil (Lei n.113/91, de 29 de Agosto) representa um
passo significativo no mbito da preveno de riscos. Esta lei define a proteco civil
como a actividade desenvolvida pelo estado e pelos cidados, com a finalidade de
prevenir e atenuar os efeitos dos riscos colectivos, inerentes a situaes de acidente
grave, catstrofe ou calamidade, de origem natural ou tecnolgica. De acordo com o
art. 3. da referida lei, so domnios de actuao da proteco civil: o levantamento,
previso, avaliao e preveno de riscos colectivos de origem natural ou tecnolgica; a
anlise permanente das vulnerabilidades, perante situaes de risco devidas aco do
homem ou da natureza; e a informao e formao das populaes, visando a
sensibilizao em matria de autoproteco e de colaborao com as autoridades.
Cabe ao Servio Nacional de Bombeiros e Proteco Civil (anterior Servio
Nacional de Proteco Civil) a prossecuo dos objectivos atrs mencionados, enquanto
que os planos de emergncia, gerais ou especficos, aplicveis desde a escala nacional
local, constituem o instrumento jurdico que deve abranger todas as ferramentas
necessrias para fazer face s situaes de emergncia e assegurar as operaes de
proteco civil.
De acordo com o Decreto-Lei n. 477/88, de 23 de Dezembro, aquando da
ocorrncia de riscos declarados, ao Governo que compete a declarao de situao de

calamidade pblica, sob a forma de resoluo do Conselho de Ministros. Esta figura


deve aplicar-se sempre que se verifiquem acontecimentos graves (provocados pela
aco do Homem ou da Natureza), atingindo zonas delimitadas e causando elevados
prejuzos materiais e eventualmente vtimas, que tornem necessrio, durante um perodo
de tempo determinado, o estabelecimento de medidas de carcter excepcional,
destinadas a repor a normalidade das condies de vida nas zonas afectadas. O estado
de emergncia declarado quando ocorrem situaes de menor gravidade, e tambm
quando se verifique estar iminente uma situao de calamidade pblica.
As polticas de preveno e mitigao de riscos em Portugal no obrigam
produo de documentos cartogrficos especficos com carcter legislativo, facto que,
partida, limita a sua eficcia de forma determinante. Os princpios e as normas a que
deve obedecer a produo cartogrfica (topogrfica e temtica) no territrio portugus
so estabelecidos pelo Decreto-Lei n. 193/95, de 28 de Julho. Ao Estado compete
apenas, atravs dos organismos pblicos competentes, a cobertura do territrio com
cartografia de base (topogrfica e hidrogrfica), de interesse nacional e regional, e
respectivas actualizaes, bem como o assegurar da produo e manuteno da
cartografia temtica legalmente atribuda aos organismos e servios pblicos. Neste
contexto, os documentos cartogrficos que fazem parte do Plano Nacional de
Emergncia (PNE), cuja qualidade discutvel em muitos casos, tm um carcter
meramente informativo e no uma finalidade jurdica. Os mapas mono-risco que
integram o PNE (e.g. Zonas de Incidncia e Instabilidade de Vertentes; reas Sujeitas a
Inundao por Temporais) so apresentados a escalas demasiado pequenas
(1:1.000.000, nas melhores situaes) e, embora acompanhados por tabelas de atributos
e curtas memrias descritivas, no refletem o conhecimento actual acerca da
distribuio espacial e temporal dos fenmenos perigosos envolvidos. A realizao dos
Planos de Emergncia Distritais e Municipais, no resultou, necessariamente, numa
melhoria substancial da cartografia relativa perigosidade e riscos naturais, visto que,
em boa parte dos casos, se verificou a transposio directa da informao presente na
(deficiente) documentao cartogrfica integrante do PNE para as realidades concelhias
e distritais.

3.3. Medidas compensatrias


A contratao de seguros para precaver a ocorrncia de eventos naturais com
capacidade destrutiva est longe de ser uma prtica frequente em Portugal. De facto, nos
termos do n.1 do artigo 1429. do Cdigo Civil, apenas obrigatrio o seguro contra o
risco de incndio, para os edifcios em regime de propriedade horizontal. No entanto,
possvel a contratao de seguros, vulgarmente designados por multi-riscos, que vo
alm das coberturas do seguro obrigatrio. Por exemplo, possvel contratar, para a
habitao e para o recheio, garantias face ocorrncia de aluimentos de terras
(abrangendo deslizamentos, derrocadas e abatimentos de terrenos). Contudo, existe um
vasto conjunto de excluses associadas, relacionadas sobretudo com deficincias de
construo do projecto, fundaes, edifcios ou outros bens seguros, para alm da
adequao das boas regras de engenharia em funo das caractersticas dos terrenos.
Nas situaes de emergncia, o Estado tem a obrigao de ser solidrio com as
pessoas e famlias mais duramente atingidas e que requerem urgente assistncia e
socorro. Para responder a esta obrigao, foi criada uma Conta especial de
emergncia (Decreto-Lei n. 231/86 e afectaes impostas pelo Decreto-Lei n. 11/96,
de 29 de Fevereiro), e afectada uma percentagem dos resultados de explorao do
totobola e do totoloto para a preveno e reparao de situaes de calamidade pblica
(Decreto-Lei n. 387/86).
A concesso excepcional de auxlios financeiros s Autarquias Locais, no que
diz respeito a estas matrias (pela invocao do n.1 do Artigo 2 do Decreto-Lei n
363/88, de 14 de Outubro), ocorre sempre que haja uma situao de calamidade pblica,
desde que se verifiquem prejuzos em infra-estruturas ou equipamentos municipais que
constituam obstculo sua utilizao, e sempre que a reposio oportuna da situao
inicial exija meios que excedam a capacidade financeira do municpio. No entanto, no
podem ser objecto de auxlio financeiro por parte do Governo prejuzos verificados em
bens municipais que, pela sua natureza, sejam passveis de contrato de seguro, e desde
que os montantes do prmio se no revelem notoriamente excessivos (n.2 do Art. 2.).

3.4. Responsabilidade institucional


Quando uma manifestao de perigo natural afecta propriedades e construes
devidamente licenciadas, legtimo levantar a questo da responsabilidade institucional.

A concesso de licenas para construo, reedificao, utilizao, conservao


ou demolio de edifcios competncia das autarquias locais. Deste modo, estas
podem responder civilmente perante terceiros, por ofensa dos seus direitos ou de
disposies legais destinadas a proteger os seus interesses, resultante de actos ilcitos
culposamente praticados pelos respectivos rgos ou agentes, no exerccio das suas
funes ou por causa desse exerccio (Artigo 96., Responsabilidade funcional, da Lei n
169/99, de 18 de Setembro com as alteraes introduzidas pela Lei n 5-A/2002, de 11
de Janeiro,). Quando obrigadas a satisfazer qualquer indemnizao, as autarquias locais
gozam do direito de regresso contra os titulares dos rgos ou os agentes culpados
(Artigo 97. - Responsabilidade pessoal), se estes houverem procedido com diligncia e
zelo manifestamente inferiores queles a que se achavam obrigados em razo de cargo.
No caso de procedimento doloso, as autarquias locais so sempre solidariamente
responsveis com os titulares dos seus rgos ou dos seus agentes. De acordo com o
Cdigo Penal Portugus (Artigo 11), salvo disposio legal, s as pessoas singulares
so susceptveis de responsabilidade criminal; por outro lado, o Artigo 13. expressa que
somente so punveis os actos praticados com dolo ou, em casos particulares previstos
na lei, com negligncia.
O Estado e demais pessoas colectivas pblicas respondem civilmente sempre
que haja danos causados a terceiro pelos seus rgos, agentes ou representantes no
exerccio de actividades de gesto privada, nos termos em que os comitentes respondem
pelos danos causados pelos seus comissrios.

4. Concluso
Ao contrrio do que se verifica em Frana ou na Itlia, o enquadramento
legislativo da perigosidade e do risco geomorfolgico em Portugal manifestamente
insuficiente. A inexistncia de uma poltica coerente e eficaz de preveno e gesto de
riscos no mbito do Ordenamento do Territrio manifesta-se na no obrigatoriedade de
produo de documentos cartogrficos reguladores do uso do solo que contemplem o
problema (zonamentos de perigosidade e de riscos), facto que, partida, limita a
eficcia dos objectivos de preveno e mitigao expressos na Lei de Bases da
Proteco Civil.

A anlise dos riscos no territrio e a delimitao das zonas expostas, privilegiando


o desenvolvimento nas reas seguras e introduzindo prescries em matria de
urbanismo, de construo e de gesto nas zonas perigosas, so condies indispensveis
a uma poltica de preveno de riscos naturais que vise permitir um desenvolvimento
sustentvel do territrio, maximizando a segurana da populao e dos bens. A eficcia
desta poltica preventiva ser seguramente reforada se ela for articulada com sistemas
de seguros e de indemnizao das catstrofes naturais coerentes, que no existem
actualmente em Portugal. Por ltimo, e porque a preveno de riscos prioritariamente
vocacionada para as pessoas, fundamental a informao das populaes acerca dos
riscos a que esto sujeitas, bem como das medidas de preveno, proteco e mitigao.
Este processo de translao da informao, por si s, pode repercutir-se numa reduo
muito significativa da vulnerabilidade aos fenmenos perigosos.

Agradecimentos
Este trabalho faz parte do Projecto Comunitrio Assessment of Landslide Risk and
Mitigation in Mountain Areas, ALARM (contract EVG1-CT-2001-00038).

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