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ASPECTOS ESPECFICOS DA CONSTITUIO

FEDERAL DE 1988

Manuella da Silva Non

2005

Biblioteca Digital da Cmara dos Deputados


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Coordenao de Biblioteca
http://bd.camara.gov.br
"Dissemina os documentos digitais de interesse da atividade legislativa e da sociedade.

ESTUDO

ASPECTOS ESPECFICOS DA
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
Manuella da Silva Non
Consultora Legislativa da rea I
Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal,
Direito Administrativo, Processo Legislativo e Poder Judicirio

ESTUDO
MAIO/2005

Cmara dos Deputados


Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

SUMRIO

IMPORTNCIA DA CONSTITUIO .................................................................................................3


CARACTERSTICAS (CLASSIFICAO) DA CONSTITUIO......................................................4
BREVE HISTRICO DAS CONSTITUIES BRASILEIRAS...........................................................5
1 Constituio de 1824 ......................................................................................................................6
2 Constituio de 1891 ......................................................................................................................8
3 Constituio de 1934 ....................................................................................................................10
4 Constituio de 1937 ....................................................................................................................11
5 A Constituio de 1946.................................................................................................................13
6 Constituio de 1967 ....................................................................................................................14
7 Constituio de 1969 ....................................................................................................................15
8 Constituio de 1988 ....................................................................................................................17
ESTRUTURA.........................................................................................................................................19
IMPORTNCIA E DISPOSIES ESPECFICAS NOS RELACIONAMENTOS:...........................20
Nao/Estado ......................................................................................................................................20
Federao/Unidades Federais .............................................................................................................23
Partido/Governo..................................................................................................................................31
Indivduo/Coletividade .......................................................................................................................35

2005 Cmara dos Deputados.


Todos os direitos reservados. Este trabalho poder ser reproduzido ou transmitido na ntegra, desde que
citadas a autora e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a reproduo
parcial e a traduo, sem autorizao prvia por escrito da Cmara dos Deputados.
Este trabalho de inteira responsabilidade de sua autora, no representando necessariamente a opinio da
Cmara dos Deputados.
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ASPECTOS ESPECFICOS DA CONSTITUIO


FEDERAL DE 1988
Manuella da Silva Non

IMPORTNCIA DA CONSTITUIO
Juridicamente, a Constituio deve ser entendida como a lei
fundamental e suprema de um Estado, que contm normas referentes estruturao do Estado,
formao dos poderes pblicos, forma de governo e aquisio do poder de governar, distribuio
de competncias, direitos, garantias e deveres dos cidados.1 Alm disso, a Constituio que
individualiza os rgos competentes para a edio de normas jurdicas, legislativas ou
administrativas.2 Em sntese, a constituio o conjunto de normas que organiza os elementos
constitutivos do Estado.3
Analisando a rea de abrangncia da Constituio, Virglio de Jesus
Miranda Carvalho entende
que melhor se definir a Constituio como o estatuto jurdico
fundamental da comunidade, isto , abrangendo, mas no se restringindo
estritamente ao poltico e porque suposto este, no obstante a sua hoje reconhecida
aptido potencial para uma tendencial totalizao, como tendo, apesar de tudo,
uma especificidade e contedo material prprios, o que no autoriza a que por ele (ou
exclusivamente por ele) se defina toda a vida de relao e todas as reas de convivncia
humana em sociedade e levar autonomizao do normativo-jurdico especfico
(neste sentido, total e no apenas tendencialmente o Direito), bem como
distino, no seio da prpria Constituio, entre a sua inteno ideolgica-poltica e a
inteno jurdica stricto sensu. Com este sentido tambm poderemos, ento, definir
a Constituio como a lei fundamental da sociedade.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 36.
CANOTILHO, J. J. Gomes, MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituio. Coimbra: Coimbra Editora, 1991, p.
41.
3 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.40.
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Importante destacar o chamado contedo ideal de constituio, imposto


a partir do triunfo do movimento constitucional no incio do sculo XIX. Como ensina
Canotilho,
este conceito ideal identifica-se fundamentalmente com os postulados polticosliberais, considerando-os como elementos materiais caracterizadores e distintivos os
seguintes: (a) a constituio deve consagrar um sistema de garantias da liberdade (essa
essencialmente concebida no sentido do reconhecimento de direitos individuais e da
participao dos cidados nos actos do poder legislativo atravs do parlamento); (b) a
constituio contm o princpio da diviso de poderes, no sentido de garantia orgnica
contra os abusos dos poderes estaduais; (c) a constituio deve ser escrita (documento
escrito).4
CARACTERSTICAS (CLASSIFICAO) DA CONSTITUIO
Nossa Constituio a lei fundamental e suprema do Estado brasileiro.
Toda autoridade s nela encontra fundamento e s ela confere poderes e competncias
governamentais. Nem o governo federal, nem o governo dos Estados, nem os dos Municpios ou
do Distrito Federal so soberanos, porque todos so limitados, expressa ou implicitamente, pelas
normas positivas da lei fundamental. Exercem suas atribuies nos termos nela estabelecidos. E
todas as normas que integram a ordenao jurdica nacional s sero vlidas se se conformarem
com as normas da Constituio Federal.
Segundo lio concisa de Walber de Moura Agra5, a Constituio
dotada de trs prerrogativas: supremacia, supralegalidade e imutabilidade relativa. A
primeira, de que tratamos brevemente, ocupa funo preponderante, fazendo com que as normas
constitucionais se tornem imprescindveis para o ordenamento jurdico. A Constituio se torna a
norma suprema do ordenamento jurdico porque , teoricamente, a lei primeira, constituindo-se
na prpria soberania do Estado, por ser criada pelo Poder Constituinte. Ela funciona como
norma-origem, que regulamenta o processo de criao das normas infraconstitucionais.
Tambm goza de autogarantia, que na realidade uma supralegalidade material: declarada a
inconstitucionalidade das normas que infringirem o preceituado por ela, deve-se expurg-las do
ordenamento6. A supralegalidade formal, por sua vez, atua no controle de constitucionalidade
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1993.
AGRA, Walber de Moura. Manual de Direito Constitucional.So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p. 30.
6 ROCHA, Carmen Lcia Antunes. Constituio e Constitucionalidade. Belo Horizonte: L, 1991, p. 53.
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formal durante o processo legislativo, regulamentando a normognese das normas


infraconstitucionais. A supralegalidade significa um importante instrumento para a manuteno
da supremacia constitucional, garantindo a obedincia dos seus postulados. Por fim,
imutabilidade relativa a caracterstica que possui a Constituio que exige para sua
reformulao um procedimento normativo mais severo que o utilizado para a modificao das
normas infraconstitucionais, evitando a banalizao constitucional, com a conseqente perda de
sua concretude normativa.
Nossa atual Constituio Federal formal (o Estado reduzido, sob
forma escrita, a um documento solenemente estabelecido pelo poder constituinte originrio e
somente modificvel por processos e formalidades especiais nela prpria estabelecidos), escrita
(codificada e sistematizada num texto nico), legal (Carta escrita fundamental, colocada no pice
da pirmide normativa e dotada de coercibilidade), dogmtica (produto escrito e sistematizado
por um rgo constituinte, a partir de princpios e idias fundamentais da teoria poltica e do
direito dominante), promulgada (=democrtica, popular, derivando do trabalho de um rgo
constituinte composto de representantes do povo, eleitos com a finalidade de sua elaborao),
rgida (somente pode ser alterada por um processo legislativo mais solene e dificultoso do que o
existente para a edio das demais espcies normativa, sendo imutvel no tocante s clusulas
ptreas), analtica (no prev to-somente os princpios e as normas gerais de regncia do
Estado, mas, ao contrrio, examina e regulamenta todos os assuntos que entenda relevantes
formao, destinao e funcionamento do Estado).
BREVE HISTRICO DAS CONSTITUIES BRASILEIRAS
A histria brasileira evidencia o acerto da concepo sociolgica de
Lassale de Constituio como a soma dos fatores reais de poder. Sempre que ocorreu uma
alterao fundamental na estrutura do poder poltico na histria brasileira, uma Constituio, uma
nova lei bsica de organizao e delimitao dos poderes do Estado foi editada para dar a
formulao jurdica conforme ordem surgida. No h como dissociar o acompanhamento da
evoluo do direito constitucional do estudo da dimenso poltica e histrica existente no
momento de cada alterao. O direito constitucional brasileiro apresenta momentos sucessivos de
concentrao e desconcentrao de poderes polticos, reflexos das transformaes ocorridas no

seio da sociedade. Tais alteraes trazem evidentes modificaes na estrutura do Estado, bem
como em seus limites:
1 Constituio de 1824
Tem como origem a Proclamao da Independncia, em 1822. Com a
separao do Brasil de Portugal, ficava sem sentido continuar a aplicar o ordenamento jurdico
portugus em um pas independente. A emancipao poltica precisou de uma emancipao
jurdica, e quem realizou essa tarefa foi a Carta Constitucional.
A Assemblia Constituinte, que fora eleita para confeccionar a
Constituio, foi dissolvida por D. Pedro I porque estava realizando um texto de feitura liberal,
sob os influxos do liberalismo poltico em voga na Europa, no que contrariou as intenes do
Imperador. Ele nomeou um Conselho de Notveis, uma comisso de dez juristas para elaborar
uma projeto de Constituio, que rapidamente ficou pronto. Para conseguir legitimidade, foram
enviadas cpias a todas as Cmaras Municipais do pas, para que oferecessem sugestes e
emendas. Sua inspirao foram os documentos legais ingleses e a Constituio francesa, todas de
vertentes monrquicas.
Ela instituiu uma monarquia, ficando a cargo do Poder Moderador (de
inspirao de Benjamin Constant) a coordenao dos poderes, e a forma de Estado escolhida foi
a unitria, com o territrio dividido em vinte provncias, governadas por presidentes escolhidos
pelo Imperador. Em cada provncia, funcionava um Conselho-Geral, que tinha competncia para
iniciar, propor e deliberar sobre os assuntos locais, depois apreciados pela Assemblia Geral dos
Deputados. No que concerne ao municipalismo, eram as cidades e vilas administradas por
Cmaras eletivas e temporrias, sendo o vereador mais votado ao mesmo tempo o chefe do
Executivo municipal.
A primeira Constituio no agasalhou de forma expressa o
parlamentarismo, muito menos se pode rotul-la de querer instituir o presidencialismo, modelo
incompatvel com a monarquia. Havia uma concentrao de poderes nas mos do imperador
pelos seguintes motivos: a) o Poder Moderador era a chave de toda a organizao poltica (art.
98); b) o imperador nomeava e demitia livremente os ministros que quisesse (art. 101) e era o
chefe do Executivo, exercendo essa funo por meio de seus ministros; c) o imperador podia

remover, sob alegao de no estar prestando um bom servio (ao) Estado, o presidente de
qualquer uma das provncias (art. 165).
Essas prerrogativas se moldaram de forma precisa personalidade de D.
Pedro I, fazendo com que durante o seu governo ele as exercesse de forma contumaz. Devido a
essa atitude, ntida na forma autoritria de governar, muitos doutrinadores advogam a tese de que
a Constituio de 1824 adotou um sistema similar ao presidencialismo, mas tratava-se apenas de
uma forma desptica de administrar o Estado.
Com a abdicao do imperador, inicia-se uma nova fase a regncia ,
que, mesmo com a ascenso ao trono de D. Pedro II, no apresenta modificao significativa,
continuando o imperador a reinar, sem, contudo, governar. O sistema de governo adquire feies
de um modelo parlamentarista, fortalecido com a criao do cargo de Presidente do Conselho de
Ministros pelo Decreto n. 523, em 1847. Para isso muito contribuiu a figura do Imperador D.
Pedro II, seu temperamento moderado, deixando a funo executiva a cargo de seus ministros,
propiciando que o partido conservador e o partido liberal se revezassem no poder durante o seu
governo.
A grande inovao desse Texto Constitucional foi a de ter introduzido
uma declarao de direitos, no seu art. 179, antes da primeira Constituio europia, tida
erroneamente como pioneira, que foi a da Blgica, em 1831.
Com relao sua estabilidade, considerada uma Constituio semirgida, ou seja, uma parte era considerada flexvel, podendo ser alterada pelo mesmo
procedimento de alterao das normas infraconstitucionais, e a outra parte era considerada rgida,
passvel de alterao somente por procedimentos mais dificultosos. A parte da Constituio
considerada rgida englobava a atribuio dos poderes polticos e os direitos individuais dos
cidados; as demais partes eram flexveis (art. 178).
Na Constituio de 1824, a religio oficial era a Catlica Apostlica
Romana. Aos demais credos religiosos era permitido o culto, desde que no fosse em locais
abertos ao pblico. Assim, com arrimo no art. 95, III, dessa Lex Mater, apenas quem professasse a
religio do Estado poderia ser deputado ou senador.
O Poder Legislativo era denominado de Assemblia Geral, composto de
duas Casas a dos deputados, eleitos para mandato de 4 anos, e a dos senadores , sendo que
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estes eram vitalcios e escolhidos pelo imperador dentre os componentes de uma lista trplice
eleitos pela provncia. A eleio era indireta e censitria, sendo exigida renda mnima anual para
participar do processo eleitoral, e renda ainda maior para ser eleito, graduando-se conforme o
cargo. O imperador poderia dissolver a Cmara a seu alvedrio. O Poder Judicirio era
independente, formado de juzes e de jurados, mas o Poder Moderador poderia suspender os
magistrados de sua funo.
Houve uma reforma em seu texto em 1834, por meio de Ato Adicional,
que suprimiu o Conselho de Estado e substituiu a Regncia Trina permanente por uma Regncia
Una, dando ainda mais ampla expanso a uma tendncia federalista, uma vez que ampliou os
poderes dos Conselhos-Gerais das provncias e os transformou em Assemblias Legislativas.
Embora outorgada pelo Chefe de Estado, foi a Constituio de mais longa durao em toda a
histria brasileira (65 anos). Outra reviso foi efetivada com a lei de interpretao do Ato
Adicional, em 1940, de forte inspirao conservadora, quando se restabeleceu o Conselho de
Estado e se reduziu um pouco a competncia das Assemblias Legislativas das provncias.
2 Constituio de 1891
A Proclamao da Repblica, em 1891, pouco depois da abolio da
escravatura, foi o fator social que deu ensejo necessidade de reformulao da Carta Magna
vigente. Com a modificao da forma de Estado e de governo, houve a implantao da forma
federativa e da repblica, substituindo a forma unitria e a monarquia, tornando-se premente a
necessidade de modificao da estrutura jurdica. Por intermdio de Rui Barbosa, seu principal
idealizador, sua grande fonte de inspirao foi a Constituio norte-americana de 1787, o que se
evidencia at mesmo pela prpria denominao adotada: Estados Unidos do Brasil.
Com a derrubada da monarquia, houve uma legislao provisria
estabelecida pelo Decreto 1, de 15 de novembro de 1889, que vigorou at a feitura da nova Carta.
O erro da nossa primeira Constituio republicana foi o de tentar
transplantar o texto americano para uma realidade diferente. O poder se encastelou nas
oligarquias estaduais que, aliadas com o governo federal, dominaram o cenrio poltico durante
toda a Primeira Repblica. O regime democrtico de governo no saiu do papel; o poder estava
diludo entre o governo federal e as oligarquias estaduais.

Um ponto positivo na adoo da forma federativa dualista de Estado foi


a outorga de autonomia para os Estados-membros. Contudo, como no houve uma justa diviso
da receita tributria, os entes federativos estaduais no podiam atender s suas demandas, dando
origem poltica do pires na mo, em que os governadores, para verem seus pleitos atendidos,
tinham de seguir as diretrizes do governo federal.
Pela primeira vez, no que foi seguido por todos os demais textos
constitucionais, as unidades federativas formaram uma unio perptua e indissolvel. Os
componentes da federao, que se chamavam provncias, passaram a se denominar Estadosmembros, contando com Constituies e leis prprias. As vinte provncias do imprio se
transformaram em vinte Estados-membros. E o antigo Municpio Neutro, situado no Rio de
Janeiro, passou a se chamar Distrito federal.
O catolicismo deixou de ser a religio oficial do Estado brasileiro,
permitindo-se o livre culto de todas as crenas.
O Poder Moderador foi extinto, criando-se em seu lugar o sistema
presidencialista, nos moldes norte-americanos. Os poderes polticos passaram a ser tripartidos:
Executivo, Legislativo e Judicirio. O Poder Executivo era exercido pelo Presidente da Repblica,
eleito por sufrgio direto e maioria absoluta, para mandato de quatro anos, embora Rui Barbosa
sugerisse o prazo de seis. Caso nenhum dos candidatos obtivesse maioria absoluta, o Congresso
Nacional elegeria o Presidente da Repblica, por maioria simples, entre os dois candidatos mais
votados nas eleies gerais. O Presidente era auxiliado por Ministros da sua confiana, que
deveriam referendar os atos praticados pelo Chefe do Poder Executivo nas diversas reas em que
se dividia a Administrao Federal.
O Poder Legislativo era exercido pelo Congresso Nacional, composto de
duas Casas Legislativas, a Cmara dos Deputados e o Senado. A Cmara era constituda de
representantes eleitos pelo povo, para mandato de trs anos, e o Senado, de trs representantes
eleitos por cada Estado e pelo Distrito Federal, para mandato de nove anos, renovando-se
trienalmente por um tero.
O Poder Judicirio era formado por juzes e tribunais. Foi institudo o
Supremo Tribunal Federal, com quinze juzes nomeados pelo Presidente da Repblica, aps
aprovao pelo Senado Federal, dentre cidados de notvel saber e reputao.
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Houve ampliao dos direitos individuais, com incluso do habeas corpus


entre os direitos constitucionais do cidado brasileiro, e instituio de um sistema judicial difuso
de controle de constitucionalidade, de acordo com o modelo norte-americano, admitindo-se o
recurso para o Supremo Tribunal Federal de decises judiciais em que se questionasse a validade
de leis e atos dos governos locais em face da Constituio.
3 Constituio de 1934
A Revoluo de 1930, que ps fim Repblica Velha, e o Movimento
Constitucionalista de 1932 foram os motivos propulsores para a criao dessa nova ordem
constitucional. Sua principal fonte de inspirao foi a Constituio alem de Weimar, de 1919,
inaugurando o ciclo de Constituies de segunda dimenso, de teor material, em que o Estado
intervm na economia para assegurar condies mnimas de sobrevivncia populao.
Antes da Constituio de 1934 entrar em vigor, no perodo de 1930 at
1934, a base do ordenamento jurdico foi o Decreto 19.938/1930, que criou o Governo Provisrio
dos Estados Unidos do Brasil.
O Senado foi concebido como um rgo de coordenao dos poderes,
de manuteno da continuidade administrativa, e teve a incumbncia de velar pela guarda da
Constituio. O Poder Legislativo passou a ser composto apenas da Cmara dos Deputados,
cabendo ao Senado a colaborao no processo legislativo.
A Constituio de 1891, tendo como inspirao a Constituio norteamericana, formulou um federalismo centrfugo, com maior distribuio de poder para os
Estados-membros. O Texto de 1934 foge desse parmetro e implementa um federalismo
centrpeto, com uma preponderncia de poderes nas mos da Unio. No houve uma rgida
distribuio de competncias. Nenhuma outra Lei Maior retornou aos moldes federativos
implantados pelo Texto de 1891.
Como inovao, a Constituio cria a justia eleitoral e possibilita o voto
das mulheres, desde que exeram funo pblica remunerada. O Poder Judicirio era composto
pela Corte Suprema e por trs ramos: Justia Federal, Militar e Eleitoral, alm das Justias
Estaduais. H a instituio da Justia do Trabalho.
Incorpora direitos sociais, representando uma prestao positiva do
Estado. Regulamenta, ainda, na seara constitucional, o mandado de segurana, bem como a ao
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popular. Foi a primeira Constituio brasileira a instituir um captulo sobre a Ordem Econmica e
Social, entrando na era de proteo aos direitos materiais, e a conceber a interveno do Estado
na economia como forma de regulamentao do mercado.
Alm da representao poltica tradicional, baseada em partidos polticos,
ela inova ao admitir, sob inspirao do fascismo italiano, a representao corporativa, em que os
parlamentares so eleitos pelas organizaes profissionais (os agrupamentos profissionais foram
divididos em quatro grupos: lavoura e pecuria; indstria; comrcio e transporte; profisses
liberais e funcionrios pblicos).
O Poder Executivo era exercido pelo Presidente da Repblica, eleito pelo
voto universal, direto e secreto. Extinguiu-se o cargo de Vice-Presidente da Repblica.
Como o papel do Senado ganhou relevncia, foi-lhe incumbida a funo
de, no controle difuso, quando da declarao de inconstitucionalidade pelo Supremo Tribunal
Federal, suspender a eficcia da deciso impugnada e converter seus efeitos para erga omnes,
ampliando-os, constituindo-se um critrio poltico para a extenso da inconstitucionalidade.
Outras duas importantes inovaes no sistema de controle de
constitucionalidade foram introduzidas: a clusula de reserva de Plenrio, pela qual os
tribunais, somente por maioria absoluta, podem declarar a inconstitucionalidade de leis ou atos do
Poder Pblico, impedindo decises contraditrias de rgos fracionrios de um mesmo tribunal,
bem como maiorias ocasionais; e a representao interventiva, criada a possibilidade de o
Supremo Tribunal Federal, provocado pelo Procurador-Geral da Repblica, declarar a
inconstitucionalidade de lei estadual que viole algum dos princpios constitucionais sensveis
inseridos na Constituio.
4 Constituio de 1937
Numa poca de avano dos regimes totalitrios em todo o mundo, foi ela
oriunda de um golpe de Estado efetuado por Getlio Vargas, instaurando um regime poltico
conhecido como o Estado Novo, sob alegao de que poderia haver uma guerra civil entre os
integralistas e os comunistas. Dissolveu-se o Senado e a Cmara dos Deputados e revogou-se a
antiga Constituio. O idelogo da Carta foi Francisco Campos, que tomou como influncia a
Constituio da Polnia, sendo a Constituio de 1937 conhecida como A polaca.
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A Carta deveria ser ratificada por intermdio de um plebiscito, previsto


no seu art. 187, mas ele nunca saiu do papel. Pelo art. 186, o Pas foi todo declarado em estado de
emergncia, com a suspenso de direitos individuais. Esse artigo s foi revogado em novembro
de 1945, com a redemocratizao do Pas e o afastamento de Getlio do poder. Como foi uma
ordem jurdica outorgada, a Constituio tinha natureza autoritria, mitigando a autonomia dos
Estados-membros. Instituiu no Pas o modelo corporativo de Estado, em que os entes estatais
deveriam arbitrar o litgio entre o capital e o trabalho.
O Poder Executivo, autoridade suprema do Estado, concentrou em si, de
forma robusta, o poder, submetendo expressamente os demais poderes ao seu alvitre. Foram-lhe
atribudas as funes de coordenar a atividade dos rgos representativos, dirigir a poltica interna
e externa, promover e orientar a poltica legislativa de interesse nacional e superintender a
administrao do Pas. Foi institudo, pela primeira vez, o decreto-lei, que permitiu ao Presidente
da Repblica legislar sobre matrias de competncia legislativa da Unio, nos perodos de recesso
parlamentar ou de dissoluo da Cmara dos Deputados, bem como dissolv-la.
O Poder Legislativo, exercido pelo Parlamento Nacional, com a
colaborao do Conselho da Economia Nacional e do Presidente da Repblica, voltou a ser
formado pelo Conselho Federal (terminologia alem para o Senado) e pela Cmara dos
Deputados. O Conselho da Economia Nacional deveria dar parecer nas matrias de sua
atribuio e o Presidente da Repblica deveria atuar na iniciativa das matrias de sua competncia
privativa e nas sanes dos projetos de lei. Nenhum membro das Casas Legislativas possua
iniciativa isolada de projetos de lei. A iniciativa era, em princpio, do governo. Somente 1/3 dos
Deputados ou membros do Conselho Federal poderia apresentar projetos de lei. Uma lei de
iniciativa do Parlamento poderia conter somente normas gerais sobre determinado assunto.
O Senado deixou de ser um rgo de coordenao dos poderes. Cada
Estado-membro escolheria um representante por meio da Assemblia Legislativa, podendo o
Governador do Estado vetar essa escolha. O Presidente da Repblica poderia nomear dez
membros para compor o Conselho Federal, sendo este presidido por um Ministro indicado pelo
Presidente da Repblica.
O Poder Judicirio era composto do Supremo Tribunal Federal, de uma
Justia Militar e de Justias Estaduais. Refletindo a mentalidade autoritria da nova Carta
Constitucional, direitos e garantias individuais foram restringidos, e o mandado de segurana e a
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ao popular, excludos do texto constitucional. Houve um retrocesso no processo de controle de


constitucionalidade: uma lei declarada inconstitucional pelo Judicirio poderia ser novamente
apreciada pelo Legislativo a pedido do Presidente da Repblica e, caso confirmada por 2/3 dos
votos de cada Casa, a deciso do Supremo Tribunal Federal ficava sem efeito.
5 A Constituio de 1946
A origem desta Constituio pode ser creditada derrocada das potncias
do Eixo em 1945 e redemocratizao do Pas aps a Segunda Guerra Mundial, com a
conseqente queda de Getlio Vargas. Apodrecendo o modelo autoritrio, restaram sem utilidade
as suas estruturas normativas, deixando aberto o caminho para uma Assemblia Nacional
Constituinte e uma nova Constituio.
Foi a mais democrtica das Cartas Magnas at ento elaboradas e a que
proporcionou a Estados e Municpios a maior autonomia. Houve um retorno aos parmetros
estabelecidos pela Constituio de 1934, seguindo os moldes de um texto de feitura social, com a
interveno do Estado na economia para assegurar direitos bsicos para a populao.
Na sua confeco participaram todos os espectros ideolgicos, desde os
partidos representantes das classes dominantes, como a UDN e o PSD, at os partidos que
representavam as classes populares, a exemplo do PCB e do PTB.
Houve a restaurao do sistema da separao de Poderes e a retomada do
regime democrtico. O Poder Legislativo teve uma modificao na sua terminologia: o
Parlamento Nacional passou a ser chamado de Congresso Nacional e o Conselho Federal voltou
a ser denominado de Senado Federal. Extinguiu-se a representao corporativa no Parlamento,
que passou a ser escolhido integralmente pelo povo.
A Cmara dos Deputados passou a ser composta de representantes
eleitos diretamente pelo povo, por meio do sistema eleitoral proporcional. Os representantes
classistas foram suprimidos. Cada unidade federativa foi representada no Senado por trs
membros, escolhidos diretamente pelos eleitores. A presidncia do Senado coube ao VicePresidente da Repblica, seguindo o modelo implementado pelos Estados Unidos. Admitiu-se a
possibilidade de comparecimento de Ministros de Estado ao Congresso Nacional para prestar
esclarecimentos, por convocao ou voluntariamente.
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Os direitos e garantias fundamentais foram reforados e ampliados. A


longa estiagem a que haviam sido submetidos foi suplantada; em decorrncia, passaram a ser
tratados com o devido valor. Reintroduziu-se o mandado de segurana e a ao popular no texto
constitucional.
A Constituio de 1946 manteve o controle difuso de constitucionalidade
pela via de exceo. Contudo, a Emenda Constitucional n. 16, de 1965, introduziu entre as
competncias do Supremo Tribunal Federal o julgamento da ao direta de inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo federal ou estadual proposta pelo Procurador-Geral da Repblica. Foi
institudo um sistema duplo de controle de constitucionalidade, tanto pela via de ao como pela
de exceo, ambos com caractersticas prprias.
Durante a sua vigncia, sucederam-se numerosas crises provocadas por
setores contrrios ao modelo econmico nacional-desenvolvimentista implantado: o suicdio de
Getlio Vargas; o contragolpe implementado pelo General Teixeira Lott, para impedir Caf Filho,
Vice-Presidente de Getlio, de realizar um golpe de estado; a renncia de Jnio Quadros; as
restries contra a posse de Joo Goulart; e a campanha da legalidade, que permitiu que este
assumisse o governo.
Foi durante essa Carta Magna que, como frmula de compromisso entre
as foras democrticas e os militares, aps a renncia do ento Presidente Jnio Quadros, para
assegurar a preservao da ordem constitucional e a posse de Vice-Presidente da Repblica eleito
pelo voto popular, Joo Goulart, introduziu-se o sistema parlamentarista de governo, que teve
efmera durao, pela Emenda Constitucional n. 4, de setembro de 1961. Houve um plebiscito
em que a populao, por ampla maioria, escolheu o retorno ao presidencialismo, restabelecido
pela Emenda Constitucional n. 6, de 1963.
6 Constituio de 1967
Sua motivao foi o golpe militar de 31 de maro de 1964, destituindo
Joo Goulart e implantando um regime autoritrio. A poltica do nacional-desenvolvimentismo
substituda por uma poltica econmica voltada para a integrao com o capital estrangeiro, cujo
eixo de desenvolvimento passou a ser o endividamento externo. A inspirao jurdica dessa Carta
foi a Constituio de 1937, com as suas normatizaes de teor autoritrio.

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No dia 9 de abril, a Junta Militar editou o primeiro Ato Institucional,


mantendo a Constituio de 1946, mas com diversas modificaes: eleio indireta do Presidente
da Repblica; possibilidade de aprovao por decurso de prazo de projetos de lei de iniciativa do
Presidente da Repblica; suspenso das garantias individuais de estabilidade e vitaliciedade, com
possibilidade de demisso aps investigao sumria; suspenso de direitos polticos pelo prazo de
10 anos; e cassao de mandatos legislativos. Pelo Ato Institucional n. 2 foram extintos os
partidos polticos e excludos de apreciao judicial os atos praticados com fundamento em atos
institucionais. Pelo Ato Institucional n. 4, o Congresso Nacional foi convocado
extraordinariamente para discutir, votar e promulgar o projeto de Constituio apresentado pelo
Presidente da Repblica em prazo pouco superior a quarenta dias. Essa a origem da
Constituio de 1967. Os militares sentiram a necessidade de institucionalizar os ideais e princpios
da Revoluo. Trata-se de uma Constituio outorgada, pois o Congresso Nacional no havia sido
eleito com essa finalidade e no mais possua legitimidade poltica para representao da vontade
nacional, visto que diversos congressistas haviam sido cassados. Essa Constituio prevaleceu por
dois anos, sendo logo substituda pela Carta de 1969.
A Constituio era, em diversos aspectos, impregnada pela ideologia da
segurana nacional. Criou um Conselho de Segurana Nacional e a possibilidade de civis serem
julgados pela Justia militar em casos de crimes contra a segurana nacional. Centralizou os
poderes polticos na Unio, especialmente nas mos do Presidente da Repblica, com iniciativa de
lei em qualquer rea, tendo campos de iniciativa exclusiva, aprovao de leis por decurso de prazo
e expedio de decretos-leis em casos de relevncia e urgncia. Reduziu-se os direitos individuais,
admitindo-se a possibilidade de suspenso desses direitos.
7 Constituio de 1969
Embora o Texto Constitucional de 1967 tenha sido promulgado em
poca de desenvolvimento econmico, em razo da reorganizao do sistema financeiro e
produtivo, bem como da entrada macia de capital estrangeiro no Pas, a poca era de grande
radicalizao poltica. De um lado, o cerceamento das liberdade democrticas e a prtica
sistemtica de tortura e perseguio poltica, com prises ilegais, mortes e exlios. De outro, em
resposta ao acirramento poltico-ideolgico, guerrilha urbana e rural, assaltos a bancos, seqestros
de embaixadores, etc.
15

O governo militar, com a edio do Ato Institucional n. 5, de dezembro


de 1968, concentrou ainda mais poderes nas mos do Presidente da Repblica, com a
conseqente restrio de direitos individuais e polticos. Com a enfermidade do Presidente Costa
e Silva, assumiu o poder uma Junta Militar composta dos Ministros da Marinha, do Exrcito e da
Aeronutica, pois os militares no aceitavam a posse de um civil, o Vice-Presidente Pedro Aleixo,
ultimando-se, assim, os preparativos para a modificao do Texto de 1967.O fortalecimento da
ditadura foi motivado pelo crescimento da oposio, que reuniu o movimento estudantil, os
trabalhadores e o clero progressista.
O Ato Institucional n. 5 , pela intensidade de suas disposies, entrava
em contradio com vrias regulamentaes da Carta de 1967. Essa antinomia precisava ser
superada e o foi pela construo de uma extensa emenda constitucional, promulgada pela Junta
Militar sob o pretexto jurdico de que, nos perodos de recesso do Congresso Nacional, competia
ao Poder Executivo legislar sobre todas as matrias.
A Emenda Constitucional n. 1 Constituio de 1967 considerada
nova Constituio, tantas as modificaes introduzidas por ela na lei de organizao bsica do
Estado brasileiro. Permitiu ao Chefe do Executivo fechar o Congresso Nacional, as Assemblias
Legislativas Estaduais e as Cmaras de Vereadores, exercendo em seu lugar as suas prerrogativas;
suspender o mandato de parlamentares, incluindo o direito de suspender as prerrogativas polticas
de qualquer cidado por dez anos; cercear as garantias da magistratura, como a vitaliciedade e a
inamovibilidade; intervir na estabilidade dos funcionrios pblicos; retirar da esfera de apreciao
do Poder Judicirio algumas matrias que versassem sobre segurana nacional, podendo at
mesmo ser impedido o habeas corpus nos casos de crimes contra a segurana nacional, a ordem
econmica e social e a economia popular.
Houve uma diminuio da autonomia dos Estados e Municpios, com a
conseqente centralizao do poder nas mos do Presidente da Repblica. A concentrao
tributria pela Unio ressuscitou a poltica de pires na mo, realizada pela Primeira Repblica. O
Presidente da Repblica poderia legislar fartamente, por meio de decreto-lei.
Os direitos e garantias constitucionais se tornaram deleites formais para
estudiosos, predominando na realidade o autoritarismo, a censura e a tortura. Aqueles que
tivessem a ousadia de discordar do regime eram perseguidos; o direito de reunio e de liberdade
16

de expresso foram arrefecidos. As suspenses dos direitos e garantias fundamentais eram feitas
em nome da segurana nacional.
Formalmente, as eleies foram mantidas. Estabeleceu-se um
bipartidarismo (Ato Institucional n. 2), composto pela ARENA, o maior partido do Ocidente, e
o MDB, que reunia os opositores ao regime. O Presidente era escolhido de forma indireta pelo
Congresso Nacional, e sempre era um general o escolhido para um mandato determinado, e, a
cada eleio que a oposio ameaava ganhar, havia uma modificao nas regras do jogo, que o
impedia.
O Congresso Nacional era constantemente constrangido nas sua
votaes. Vrias vezes pairou ameaa contra os parlamentares, tendo sido o Poder Legislativo em
algumas ocasies fechado compulsoriamente por ordem do General Presidente de planto.
Um dos poucos avanos nessa Carta foi o de possibilitar a
desapropriao das terras improdutivas, para fins de reforma agrria, utilizando-se como
indenizao ttulos da dvida pblica.
A principal caracterstica dessa Constituio era o art. 182, estabelecendo
que continuavam em vigor o Ato Institucional n. 5 e os demais atos institucionais
posteriormente baixados. Assim, alguns doutrinadores a consideram a anticonstituio, pois o
prprio Texto Constitucional admitia a existncia de duas ordens, uma constitucional e outra
institucional, com a subordinao da primeira segunda. Pela ordem institucional o Presidente da
Repblica poderia, como fez, sem qualquer controle judicial, fechar o Congresso Nacional,
intervir em Estados e Municpios, suspender direitos, cassar mandatos legislativos, confiscar bens
e sustar garantias de funcionrios, sobrepondo-se a direitos nominalmente tutelados pela ordem
constitucional.
8 Constituio de 1988
A gnese da atual Carta reside tanto na falncia do modelo econmico,
imposto desde a implantao da ditadura, amparado no endividamento externo, quanto na
campanha das diretas j, que empolgou de forma inaudita a populao brasileira, sepultando de
vez o regime autoritrio instaurado em 1964. Na verdade, os prprios militares preparavam o
retorno para o regime democrtico desde a distenso lenta e gradual do governo Geisel, a anistia
poltica, o processo de abertura do governo Figueiredo e a eleio indireta de Tancredo Neves e
17

Jos Sarney pelo Congresso Nacional para os cargos de Presidente e Vice-Presidente da


Repblica. Por outro lado, as foras oposicionistas conseguiram obter sucessivas vitrias nas
eleies realizadas e mobilizar a opinio pblica e as foras da sociedade civil para o processo de
redemocratizao do Estado brasileiro. A capacidade de negociao dos lderes oposicionistas e a
existncia de divergncias no partido de sustentao do governo contriburam para a vitria das
foras democrticas na eleio indireta realizada pelo Congresso.
A convocao de um Poder Constituinte foi realizada pela Emenda n.
26 Constituio de 1967, encaminhada pelo Presidente Jos Sarney ao Congresso Nacional em
1985, o que no retira o carter de inicialidade do seu Texto. Alguns autores, como Manoel
Gonalves Ferreira Filho, alegam que a Constituio de 1988 foi um projeto realizado por um
Poder Reformador e, portanto, poderia ser alterado em sua totalidade por emendas
constitucionais. A maioria, no entanto, entende que, mesmo chamada a ser realizada por emenda,
a Constituinte de 1988 exerceu plenipotenciariamente os seus poderes, graas legitimao
popular de que estava imbuda. De todos os Textos Constitucionais, foi o que mais apresentou
legitimidade por parte da populao. A maior evidncia de que a constituio atual fruto de um
poder constituinte originrio foi a realizao do plebiscito pelo qual o povo pde escolher a
forma de governo a ser adotada pelo estado brasileiro: Repblica ou Monarquia. A Repblica era
uma das clusulas ptreas de todas as Constituies republicanas; s foi possvel a realizao da
consulta popular em razo de a Assemblia Nacional Constituinte possuir poderes prprios de
um constituinte originrio, no estando subordinado a limitaes anteriormente existentes.
Com a posse do governo de transio, seu objetivo imediato foi o de
convocar uma Assemblia Nacional Constituinte que elaborasse um novo Texto Constitucional,
arejando com bafejo democrtico as normas jurdicas e pavimentando o caminho para surgimento
de um Estado Democrtico de Direito.
A eleio dos deputados constituintes foi precedida por uma intensa
mobilizao popular, que perdurou durante os trabalhos da Assemblia Constituinte. Repita-se:
dentre todas as Constituies, foi a que contou com maior apoio popular. Com isso, a feitura de
suas normas atendeu aos interesses da maioria da populao, promulgando-se em 5 de outubro de
1988 a Constituio Cidad, na feliz expresso de Ulysses Guimares, Presidente da Assemblia
Nacional Constituinte, em razo de ser amplamente voltada para a defesa dos direitos dos
cidados.
18

O ambiente social que a respaldou ensejou que a Constituio de 1988


seguisse os parmetros mais avanados dos Textos Constitucionais contemporneos. Vrios
institutos jurdicos foram alados em nvel constitucional pela primeira vez, como o mandado de
segurana coletivo, o habeas data, o mandado de injuno e a ao de inconstitucionalidade por
omisso. Igualmente foram disciplinadas pela primeira vez na Constituio matrias de relevante
respaldo social, como um captulo especfico sobre o meio ambiente.
A acusao de que a Constituio Cidad tornaria o Pas ingovernvel
no prosperou, mas h falta de efetividade em diversas de suas normas. Ainda assim, foi a melhor
Constituio at agora elaborada.
ESTRUTURA
A instalao da Assemblia Nacional Constituinte, praticamente
descartado o trabalho da Comisso Provisria de Estudos Constitucionais comandada por Afonso
Arinos de Melo Franco entre 1985 e 1986, ocorreu em primeiro de fevereiro de 1987, sob a
presidncia do Ministro Jos Carlos Moreira Alves, ento presidente do Supremo Tribunal
Federal. No dia seguinte, o Deputado Ulysses Guimares foi eleito presidente da Constituinte, e
elaborou o seu regimento interno, aprovado no dia 24 de maro. Foram formadas 24 (vinte e
quatro) subcomisses incumbidas de elaborar a nova Constituio, em trabalho findo em 25 de
maio, aperfeioado por 8 (oito) comisses temticas, que encaminharam o anteprojeto
Comisso de Sistematizao. O relator dessa comisso, Bernardo Cabral, apresentou um trabalho
unificado em uma pea de 551 artigos. Tal projeto recebeu 5.615 emendas, passando depois a
Plenrio. No dia 26 de agosto, com base em 20.790 emendas do Plenrio e 122 emendas
populares, Bernardo Cabral apresentou um substitutivo com 374 artigos na Comisso. Ainda no
dia 15 de setembro foram examinadas 14.320 emendas ao substitutivo, sendo elaborado outro
anteprojeto com 336 artigos. O trabalho foi para o Plenrio, que no havia sido ainda ouvido,
uma vez que se decidira que nada seria aprovado sem a maioria absoluta do Congresso
Constituinte, mesmo que j aprovado na Comisso. No dia 10 de novembro, o grupo chamado
Centro, de parlamentares de carter interpartidrio e contrrio aos critrios regimentais,
apresentou em Plenrio projeto de alterao do regimento com 319 assinaturas, permitindo
apresentao de emendas ao projeto da Comisso de Sistematizao, para atender ao disposto na
Ementa Convocatria da Assemblia Nacional Constituinte. O Plenrio adotou esse
19

posicionamento. Os trabalhos prosseguiram lentamente em dois turnos de votao, dando


margem promulgao em 5 de outubro de 19887.
O processo que formulou a Constituio de 1988 incentivou a
participao das mais diversas foras polticas existentes no Pas, realizando um texto que no tem
uma clara linha ideolgica. Para que a Carta Magna possa ter eficcia concretiva integral,
impedindo que as normas constitucionais se choquem, provocando antinomias normativas,
necessrio interpret-las de maneira sistmica, compatibilizando os princpios com os valores
sociais que vo sendo sedimentados paulatinamente no inconsciente da populao. Essa viso
sistmica da constituio impede a existncia de antinomias e de hierarquizaes de suas normas.
Inexistindo hierarquizao jurdica, o que h so divises por espaos de incidncia, em que cada
norma ocupa uma determinada funo. A maior atuao de determinados mandamentos decorre
no de uma valorao pr-fixada no texto Maior, mas da valorao que as foras sociais vo
imprimindo em relao a determinados princpios, que passam a ganhar maior ou menor respaldo
na sociedade.
A ausncia de uma linha ideolgica nica no retira valor ou mrito
nossa Lei Suprema, que tem 344 (trezentos e quarenta e quatro) artigos (250 + 94 do ADCT),
sendo analtica e uma das maiores do mundo. J sofreu 45 (quarenta e cinco) emendas
constitucionais, alm de 6 (seis) emendas de reviso, nos termos do seu art. 60, combinado com o
art. 3.o do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
IMPORTNCIA E DISPOSIES ESPECFICAS NOS RELACIONAMENTOS:
Nao/Estado
Nao termo que se refere ao agrupamento humano, em geral
numeroso, cujos membros, fixados em um territrio, so ligados por laos histricos, culturais,
econmicos e lingsticos. Conforme ensina A. Dardeau de Carvalho, a complexidade do fenmeno
nao, sem dvida, resulta da multiplicidade de fatores que entram na sua composio, uns de natureza objetiva,
outros de natureza subjetiva. A raa, a religio, a lngua, os hbitos e costumes, so os fatores objetivos que

FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 11.a. ed. So Paulo: Saraiva, 2001, pp. 66-7.
20

permitem distinguir as naes entre si. A conscincia coletiva, o sentimento da comunidade de origem, fator
subjetivo da distino.8
Por sua vez, Estado uma ordenao que tem por fim especfico e
essencial a regulamentao global das relaes sociais entre os membros de uma dada populao
sobre um dado territrio, na qual a palavra ordenao expressa a idia de poder soberano,
institucionalizado. O Estado constitui-se de quatro elementos essenciais: um poder soberano de
um povo situado num territrio com certas finalidades (a constituio o conjunto de normas
que organizam esses elementos constitutivos do Estado: povo, territrio, poder e fins).
Assim, haveria falta de juridicidade no termo nacionalidade, que,
partindo da idia de nao, englobaria somente os indivduos que pertencessem a determinado
grupo ligado pela raa, religio, hbitos e costumes. De fato, em um contexto sociolgico,
utilizando lio do portugus Marcelo Caetano, nacionais seriam todos quantos nascem num certo
ambiente cultural feito de tradies e costumes, geralmente expresso numa lngua comum, actualizado num idntico
conceito de vida e dinamizado pelas mesmas aspiraes de futuro e os mesmos ideais coletivos.
Bobbio j o define afirmando que normalmente nao concebida como uma
grupo de pessoas unidas por laos naturais e portanto eternos ou pelo menos existentes ab immemorabili e
que, por causa destes laos, se torna a base necessria para a organizao do poder sob a forma do Estado
nacional9. Fato que tal terminologia encontra-se generalizada em diversos ordenamentos
jurdicos, sendo nacionalidade o vnculo jurdico poltico que liga um indivduo a um certo e
determinado Estado, fazendo deste indivduo um componente do povo, da dimenso pessoal
deste Estado, capacitando-o a exigir sua proteo e sujeitando-o ao cumprimento de deveres
impostos.
A competncia para legislar sobre nacionalidade exclusiva do prprio
Estado, sendo incontroversa a total impossibilidade de ingerncia normativa de direito
estrangeiro.
Doutrinariamente, distinguem-se a nacionalidade primria, originria
ou de origem, que resulta do nascimento, sendo estabelecida por critrios sangneos, territoriais
ou mistos, e a nacionalidade secundria ou adquirida por vontade prpria, aps o nascimento
e, em regra, pela naturalizao.
8
9.

CARVALHO, Alusio Dardeau de. Direito Constitucional. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1987, v. 2, p. 159.
BOBBIO, Norberto et alii. Dicionrio de Poltica. V. 2. p. 796.
21

A Constituio Federal prev exaustiva e taxativamente as hipteses de


aquisio da nacionalidade originria no seu art. 12, inc. I, adotando a regra do jus soli ( nacional
o nascido no territrio do Estado, independente da nacionalidade da sua ascendncia, desde que
os pais estrangeiros no estejam a servio de seu pas), mitigada pela adoo do jus sanguinis
somado a determinados requisitos (nascidos no estrangeiro, de pai brasileiro ou me brasileira,
desde que qualquer deles esteja a servio da Repblica Federativa do Brasil, ou desde que venham
a residir no Brasil e optem pela nacionalidade brasileira). Na redao original da Constituio
havia, ainda, a hiptese de jus sanguinis cumulada ao registro em repartio brasileira competente
(embaixada ou consulado), suprimida pela Emenda Constitucional de Reviso n. 3, de 7 de junho
de 1994.
A naturalizao, meio derivado de aquisio da nacionalidade, seja pelo
estrangeiro, seja pelo aptrida, ato de soberania estatal, discricionrio do Chefe do Poder
Executivo, no havendo direito subjetivo sua obteno.
H quatro hipteses constitucionais de tratamento diferenciado entre
brasileiros natos e naturalizados, como excees taxativas ao princpio da igualdade: cargos
(CF, art. 12, 3.), sendo privativos de brasileiros natos os cargos na linha sucessria do
Presidente da Repblica (Presidente e Vice-Presidente da Repblica, Presidente da Cmara dos
Deputados; Presidente do Senado Federal; Ministro do Supremo Tribunal Federal) e funes
estratgicas ligadas aos negcios do Estado e segurana nacional (carreira diplomtica, oficial das
Foras Armadas e Ministro de Estado da Defesa; observe-se que o cargo de Ministro das
Relaes Exteriores no privativo de brasileiro nato); funo (CF, art. 89, VII), sendo
reservados a brasileiros natos os seis assentos reservados a cidados no Conselho da Repblica (o
brasileiro naturalizado pode fazer parte do Conselho como lder da maioria ou da minoria da
Cmara dos Deputados e no Senado Federal ou como Ministro da Justia); extradio (CF, art.
5., LI), pois enquanto o brasileiro nato nunca ser extraditado, o brasileiro naturalizado pode slo em duas hipteses: por crime comum, praticado antes da naturalizao, e quando da
participao comprovada em trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, na forma da lei,
independentemente do momento do fato; e direito de propriedade (CF, art. 222), sendo
privativa de brasileiros natos ou naturalizados h mais de 10 (dez) anos ou de pessoas jurdicas
constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede no Pas a propriedade de empresa
jornalstica e de radiodifuso sonora e de sons e imagens.
22

H hipteses constitucionais taxativas de perda do direito de


nacionalidade, seja quando o brasileiro tiver sua naturalizao cancelada, por sentena judicial em
virtude de atividade nociva ao interesse nacional; seja quando voluntariamente adquirir outra
nacionalidade, salvo nos casos de reconhecimento de nacionalidade originria pela lei estrangeira,
e de imposio de naturalizao, pela norma estrangeira, ao brasileiro residente em Estado
estrangeiro, como condio para permanncia em seu territrio ou para o exerccio de direitos
civis.
Aquele que teve a naturalizao cancelada nunca poder recuperar a
nacionalidade brasileira perdida, salvo se o cancelamento for desfeito em ao rescisria. O que a
perdeu por naturalizao voluntria poder readquiri-la por decreto do Presidente da Repblica,
se estiver domiciliado no Brasil (Lei n. 818/49, art. 36), sem efeito retroativo e nas condies de
antes da perda. Aquele que, eventualmente, a tenha perdido, nos termos de constituies
anteriores, por ter aceitado comisso, emprego ou penso de governo estrangeiro, sem licena do
Presidente da Repblica, poder agora recuper-la sem mesmo renunci-los, como se exigia antes,
porquanto o fato no constitui mais causa de perda da nacionalidade.
Federao/Unidades Federais
A Constituio Federal de 1988 adotou como forma de Estado o
federalismo, que na conceituao de Dalmo de Abreu Dallari uma aliana ou unio de Estados,
baseada em uma Constituio e onde os Estados que ingressam da federao perdem sua soberania no
momento mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia poltica limitada.10 Dessa forma, difere
do Estado Unitrio, que rigorosamente centralizado e identifica um mesmo poder, para um
mesmo povo, num mesmo territrio, caracterizando-se pela centralizao poltico-administrativa
em um s centro produtor de decises. Igualmente difere da Confederao, que consiste na unio
de Estados-soberanos por meio de um tratado internacional indissolvel.
A adoo da espcie federal de Estado gravita em torno do princpio da
autonomia e da participao poltica e pressupe a consagrao de certas regras constitucionais,
tendentes no-somente sua configurao, mas tambm sua manuteno e indissolubilidade.
Como ressaltado por Geraldo Ataliba, exsurge a Federao como a associao
de Estados (foedus, foederis) para formao de novo Estado (o federal) com repartio rgida de atributos da
10

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado.11. ed. So Paulo: Saraiva, 1985. p. 227.
23

soberania entre eles. Informa-se seu relacionamento pela autonomia recproca da Unio e dos Estados, sob a gide
da Constituio Federal (Sampaio Dria), caracterizadora dessa igualdade jurdica (Ruy Barbosa), dado que
ambos extraem suas competncias da mesma norma (Kelsen). Da cada um ser supremo em sua esfera, tal como
disposto no Pacto Federal (Victor Nunes).11
O mnimo necessrio para a caracterizao da organizao constitucional
federalista exige, inicialmente, a deciso do legislador constituinte, por meio da edio de uma
constituio, em criar o Estado Federal e suas partes indissociveis, a Federao ou Unio, e os
Estados-membros, pois a criao de um governo geral pressupe a renncia e o abandono
de certas pores de competncias administrativas, legislativas e tributrias por parte dos
governos locais. Essa deciso est consubstanciada nos arts. 1. e 18 da Constituio de 1988.
Alm disso, a constituio deve estabelecer os seguintes princpios:
- os cidados dos diversos Estados-membros aderentes Federao devem
possuir a nacionalidade nica dessa;
- repartio constitucional de competncias entre a Unio, Estados-membros,
Distrito Federal e municpio;
- necessidade de que cada ente federativo possua uma esfera de competncia
tributria que lhe garanta renda prpria;
- poder de auto-organizao dos Estados-membros, Distrito Federal e
municpios, atribuindo-lhes autonomia constitucional;
- possibilidade constitucional excepcional e taxativa de interveno federal, para
manuteno do equilbrio federativo;
- participao dos Estados no Poder Legislativo Federal, de forma a permitirse a ingerncia da sua vontade na formao da legislao federal;
- possibilidade de criao de novo Estado ou modificao territorial de Estado
existente dependendo da aquiescncia da populao do Estado afetado;
- a existncia de um rgo de cpula do Poder Judicirio para interpretao e
proteo da Constituio Federal.12
Note-se que, expressamente, o legislador constituinte determinou a
impossibilidade de qualquer proposta de emenda constitucional tendente a abolir a Federao
(CF, art. 60, 4., I).

11ATALIBA,
12

Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 10.


MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 14. ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 267.
24

O artigo 1. da Constituio Federal afirma que a Repblica Federativa


do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e municpios e do Distrito Federal;
sendo completado pelo artigo 18, que prev que a organizao poltico-administrativa da
Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
municpios, todos autnomos e possuidores da trplice capacidade de auto-organizao e
normatizao prpria, autogoverno e auto-administrao.
Tendo o princpio da indissolubilidade do vnculo federativo dupla
finalidade (de unio nacional e necessidade descentralizadora), inadmissvel qualquer pretenso
de separao de um Estado-membro, do Distrito Federal ou de qualquer municpio, inexistindo
em nosso ordenamento jurdico o denominado direito de secesso. A mera tentativa de
secesso do Estado-membro permitir a decretao de interveno federal (CF, art. 34, I),
devendo sempre a Constituio ser interpretada de sorte que no ameace a organizao federal
por ela instituda, ou ponha em risco a coexistncia harmoniosa e solidria da Unio, Estados e
municpios.
A Constituio determina que Braslia a Capital Federal (CF, art. 18,
1.), tratando-se de inovao do constituinte de 1988, que no mais definiu o Distrito Federal
como a Capital, pois esse o ente federativo que engloba aquela, ao qual vedado dividir-se em
municpios (CF, art. 32, caput). Distinguem-se, assim, a Capital Federal do Pas, civitas civitatum,
cidade-centro, de onde partem aos governados as decises mais graves e onde acontecem os fatos
decisivos para os destinos do Pas, da circunscrio territorial representada na Federao pelo
Distrito Federal.
A Unio entidade federativa autnoma em relao aos Estadosmembros e municpios, constituindo pessoa jurdica de Direito Pblico Interno, cabendo-lhe
exercer as atribuies da soberania do Estado brasileiro. No se confunde com o Estado Federal,
este sim pessoa jurdica de Direito Internacional e formado pelo conjunto de Unio, Estadosmembros, Distrito Federal e municpios.
A autonomia dos Estados-membros caracteriza-se pela denominada
trplice capacidade de auto-organizao e normatizao prpria, autogoverno e autoadministrao.
Os Estados-membros se auto-organizam por meio do exerccio de seu
poder constituinte derivado-decorrente, consubstanciando-se na edio das respectivas
25

Constituies Estaduais e, posteriormente, de sua prpria legislao (CF, art. 25, caput), sempre,
porm, respeitando os princpios constitucionais sensveis (que do margem interveno
federal CF, art. 34, VII), princpios federais extensveis (normas centrais comuns Unio,
Estados, Distrito Federal e municpios, de observncia obrigatria no poder de organizao do
Estado) e princpios constitucionais estabelecidos (normas que se encontram espalhadas pelo
texto constitucional, que organizam a prpria federao e estabelecem preceitos centrais de
observncia obrigatria aos Estados-membros em sua organizao, dividindo-se em normas de
competncia (arts. 23; 24; 25; 27, 3.0., 75; 96, I, a-f; 96, II, a-d, III; 98, I e II; 125, 4.; 144,
4., 5. e 6.; 145, I, II e III; 155, I, a, b, c, II) e normas de preordenao (arts. 27; 28; 37, I a
XXI, 1. a 6.; 39 a 41; 42, 1. a 11; 75; 95, I, II e III; 95, ; 235, I a XI)).
A autonomia estadual tambm se caracteriza pelo autogoverno, uma vez
que o prprio povo do Estado quem escolhe diretamente seus representantes nos Poderes
Legislativo e Executivo locais, sem que haja qualquer vnculo de subordinao ou tutela por parte
da Unio. A Constituio Federal prev expressamente a existncia dos Poderes Legislativo (CF,
art. 27), Executivo (CF, art. 28) e Judicirio (CF, art. 125) estaduais.
Completando a trplice capacidade garantidora da autonomia dos entes
federados, os Estados-membros se auto-administram no exerccio de suas competncias
administrativas, legislativas e tributrias definidas constitucionalmente, devendo-se destacar que
est implcito no exerccio da competncia tributria a existncia de um mnimo de recursos
financeiros, obtidos diretamente por meio de sua prpria competncia tributria.
A Constituio Federal de 1988 consagrou o municpio como entidade
federativa indispensvel ao nosso sistema federativo, integrando-o na organizao polticoadministrativa e garantindo-lhe plena autonomia, como se nota da anlise dos arts. 1., 18, 29, 30
e 34, VII, c, da Constituio. Ressalta Paulo Bonavides que no conhecemos uma nica forma de unio
federativa contempornea onde o princpio da autonomia municipal tenha alcanado grau de caracterizao poltica
e jurdica to alto e expressivo quanto aquele que consta da definio do novo modelo implantado no Pas com a
Carta de 198813
Doutrinariamente, no entanto, discute-se a posio dos municpios em
nossa federao, havendo autores de peso, como Hely Lopes Meirelles, que defendem serem
entidades integrantes e necessrias ao nosso sistema federativo, e alguns poucos, como Jos
13

BONAVIDES, Paulo.Curso de Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 314.


26

Afonso da Silva, que sustentam que h apenas uma autonomia poltico-constitucional, que no
leva sua integrao ao conceito de entidade federativa.14
A autonomia municipal, da mesma forma que a dos Estados-membros,
configura-se pela trplice capacidade de auto-organizao e normatizao prpria,
autogoverno e autoadministrao. Dessa forma, o municpio auto-organiza-se por meio de
sua Lei Orgnica Municipal e, posteriormente, por intermdio da edio de leis municipais;
autogoverna-se mediante a eleio direta de seu prefeito, vice-prefeito e vereadores, sem
qualquer ingerncia dos governos federal e estadual; e, finalmente, auto-administra-se, no
exerccio de suas competncias administrativas, tributrias e legislativas, diretamente conferidas
pela Constituio Federal.
O Distrito Federal tem a natureza de ente federativo autnomo, em
virtude da presena de sua trplice capacidade de auto-organizao, autogoverno e
autoadministrao (CF, arts. 1., 18, 32, 34), sendo-lhe vedada a possibilidade de subdividir-se
em municpios. No Estado-membro, nem tampouco municpio, tendo, porm, em regra, todas
as competncias legislativas e tributrias reservadas aos Estados e municpios (CF, arts. 32 e 147),
excetuando-se somente a regra prevista no art. 22, XVII, da Constituio Federal (Compete
privativamente Unio legislar sobre organizao judiciria, do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica do
Distrito Federal e dos Territrios, bem como organizao administrativa destes).
Os Territrios Federais integram a Unio, e sua criao, transformao
em Estado ou reintegrao ao Estado de origem sero reguladas em lei complementar (CF, art.
18, 2.). Dessa forma, no so componentes do Estado Federal, pois constituem simples
descentralizaes administrativas-territoriais da prpria Unio, no dotados de capacidade
poltica. Atualmente, no h territrios federais, embora a prpria Constituio Federal permita a
sua criao (CF, art. 18, 3.).
H vedaes constitucionais de natureza federativa Unio, aos Estados,
ao Distrito Federal e aos municpios, que no podem (CF, art. 19):
- estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-las, embaraarlhes o funcionamento ou manter com eles ou com seus representantes relaes de dependncia
ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de interesse pblico. O Estado leigo ou
14

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.477.
27

laico, totalmente separado da Igreja, no havendo religio oficial. corolrio deste princpio a
vedao constitucional de instituio de impostos sobre templos de qualquer culto (CF, art. 150,
VI, b);
-

recusar f aos documentos pblicos;

criar distines entre brasileiros princpio da isonomia federativa;

- criar preferncias entre si. Como corolrio desse princpio h a


vedao Unio, Estados, Distrito Federal e municpios de instituio de impostos sobre
patrimnio, renda ou servios, uns dos outros (CF, art. 150, VI, a), sendo a imunidade recproca
da prpria essncia do pacto federal, posto que entes que se encontram no mesmo plano no tm
relaes de poder recproco. A imunidade tributria recproca refora a idia central da Federao,
baseada na diviso de poderes e partilha de competncias entre os diversos entes federativos,
todos autnomos, e tem sido consagrada no direito constitucional brasileiro como uma dos
dogmas bsicos do nosso Estado Federal, intangvel em face da expressa previso do art. 60, 4.,
inciso I, da Constituio Federal.
A autonomia das entidades federativas pressupe repartio de
competncias legislativas, administrativas e tributrias, sendo, pois, um dos pontos
caracterizadores e asseguradores do convvio no Estado Federal.
Na definio de Jos Afonso da Silva, competncia a faculdade
juridicamente atribuda a uma entidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises.
Competncias so as diversas modalidades de poder de que se servem os rgos ou entidades estatais para realizar
suas funes15.
A prpria Constituio estabelece as matrias prprias de cada um dos
entes federativos, Unio, Estados-membros, Distrito Federal e municpios, a partir disso
acentuando a centralizao de poder no ente que desejar.
No entanto, embora o princpio federativo seja uma das vigas mestras
sobre as quais se eleva o travejamento constitucional, a realidade no confirma a significao dada
federao, sendo muito provvel que, como conclui Celso Ribeiro Bastos, nenhum princpio
tenha sido to fortemente degradado quanto o federativo16. Sob muitos aspectos, a autonomia
15
16

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p.481.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 20. ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 281.
28

estadual uma irriso. Fatores diversos tm demonstrado que muitos Estados-membros no tm


condies de sobreviver financeiramente se lhes faltar o apoio do governo federal. Por outro
lado, a partilha constitucional de competncias, como veremos a seguir, no aquinhoa
devidamente Estados e Municpios, centralizando, ainda, nas mos da Unio, a determinao, ao
menos nos seus princpios gerais, das diretrizes a prevalecerem em todos os campos legislativos.
No intuito de fornecer aos Estados e Municpios os recursos necessrios
ao desempenho de suas atribuies, a Constituio complementou a repartio de competncia
tributria com um sistema de quotas de participao. O sistema de repartio da competncia
tributria em crculos exclusivos tem a vantagem de assegurar a autonomia dos Estados e
Municpios, j que lhes assegura renda tributria independente de qualquer condicionamento.
Tem, porm, uma desvantagem pondervel. No serve para a distribuio de rendas ou para a
igualizao de recursos, pois os tributos privativos apenas rendem onde h matria econmica
para tributar e nas regies pobres falta o substrato econmico. Esse sistema tende a estimular a
acentuao dos desnveis econmicos, muito pronunciados no Brasil. Da a convenincia de
estabelecer um sistema de quotas de participao, pelas quais se assegura s unidades mais pobres
recursos que atenuem os desnveis. O produto de certos tributos partilhado entre quem tem
competncia para cri-lo, lan-lo e arrecad-lo, e outras entidades, redistribuindo esse produto,
em funo de diferentes critrios17.
A propsito da Federao na Constituio de 1988, continua Bastos18,
O trao principal que marca profundamente a nossa j capenga estrutura
federativa o fortalecimento da Unio relativamente s demais pessoas integrantes do
sistema. lamentvel que o constituinte no tenha aproveitado a oportunidade para
atender ao que era o grande clamor nacional no sentido de uma revitalizao do nosso
princpio federativo. O Estado brasileiro na nova Constituio ganha nveis de
centralizao superiores maioria dos Estados que se consideram unitrios e que, pela
via de uma descentralizao por regies ou por provncias consegue um nvel de
transferncia das competncias tanto legislativas quanto de execuo muito superior
quele alcanado pelo Estado brasileiro. Continuamos, pois, sob uma Constituio
eminentemente centralizadora, e se alguma diferena existe relativamente anterior
no sentido de que esse mal (para aqueles que entendem ser um mal) se agravou
sensivelmente.
17
18

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 30.a. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 63.
BASTOS, Celso Ribeiro. Op. cit. p.p. 293 e294.
29

De qualquer forma, o princpio geral que norteia a repartio de


competncia entre as entidades componentes do Estado Federal o da predominncia do
interesse, segundo o qual Unio caber aquelas matrias e questes de predominncia do
interesse geral, ao passo que aos Estados referem-se as matrias de predominante interesse
regional, e aos municpios concernem os assuntos de interesse local. Em relao ao Distrito
Federal, por expressa disposio constitucional (CF, art. 32, 1.), acumulam-se, em regra, as
competncias estaduais e municipais, com a exceo prevista no art. 22, XVII, da Constituio.
O legislador constituinte, adotando o referido princpio, estabeleceu
quatro pontos bsicos no regramento constitucional para a diviso de competncias
administrativas e legislativas:
1. Reserva de campos especficos de competncia administrativa e
legislativa:
Unio Poderes enumerados (CF, arts. 21 e 22)
Estados Poderes remanescentes (CF, art. 25, 1.). A competncia
remanescente dos Estados-membros a tcnica clssica adotada originariamente pela
Constituio norte-americana e por todas as Constituies brasileiras desde a Repblica, e que
presumia o benefcio e a preservao de autonomia desses em relao Unio, uma vez que a
regra o governo dos Estados e a exceo o Governo Federal, sendo o poder reservado ao
governo local mais extenso por ser indefinido e decorrer da soberania do povo enquanto o poder
geral limitado e se compe de excees taxativas. No modelo brasileiro, no entanto, as
competncias da Unio so bastante extensas, tornando a diviso bastante centralizadora,
sobretudo em matria legislativa, tendo em vista a relevncia das disposies dos incisos do art.
22. A Carta anterior continha uma preocupao de se apartarem competncias de maneira mais
ou menos ntida, de forma que os Estados e Municpios desfrutassem de uma competncia
privativa, exclusiva. H, no entanto, grandes possibilidades de atuao dos Estados nos campos
da segurana, da sade e da educao.
Municpios Poderes enumerados (CF, art. 30)
Distrito Federal Estados + Municpios (CF, art. 32, 1., com a
exceo do art. 22, XVII)

30

2. Possibilidade de delegao (CF, art. 22, pargrafo nico) Lei


complementar federal poder autorizar os Estados a legislar sobre questes especficas das
matrias de competncia privativa da Unio.
3. reas comuns de atuao administrativa paralela (CF, art. 23).
4. reas de atuao legislativa concorrentes (CF, art. 24). A
Constituio brasileira adotou a competncia concorrente no-cumulativa ou vertical, de
forma que a competncia da Unio est adstrita ao estabelecimento de normas gerais, devendo os
Estados e o Distrito Federal especific-las, por meio de suas respectivas leis. a chamada
competncia suplementar dos Estados-membros e do Distrito Federal (CF, art. 24, 2.). H
tambm a competncia supletiva desses entes, que aparece em virtude da inrcia da Unio em
editar a lei federal, adquirindo os Estados e o Distrito Federal, temporariamente, competncia
plena tanto para a edio das normas de carter geral, quanto para normas especficas (CF, art. 24,
3. e 4.). A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei
estadual, no que lhe for contrrio.
Por fim, sendo regra a autonomia dos entes federativos, admite-se,
excepcionalmente, o afastamento da autonomia poltica, com a finalidade de preservao da
existncia e unidade da prpria Federao, por meio da interveno. Esta se trata de ato poltico,
consiste em medida excepcional de incurso da entidade interventora nos negcios da entidade
que a suporta, com a supresso temporria da autonomia de determinado ente federativo,
fundada em hipteses taxativamente previstas no texto constitucional (arts. 34 e 35), visando
unidade e preservao da soberania do Estado federal e das autonomias da Unio, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios. So pressupostos da interveno situaes crticas que
pem em risco a segurana do Estado, o equilbrio federativo, as finanas do ente que sofre a
interveno e a estabilidade da ordem constitucional. A Unio, em regra, somente poder intervir
nos Estados-membros e no Distrito Federal (ou municpios existentes dentro de Territrio
Federal CF, art. 35, caput), enquanto os Estados somente podero intervir nos Municpios
integrantes de seu territrio.
Partido/Governo
O partido poltico uma associao de pessoas, organizadas tendo em
vista participar, de modo permanente, do funcionamento das instituies e buscar acesso ao
31

Poder, ou ao menos influenciar no seu exerccio, para fazer prevalecer as idias e os interesses de
seus membros. Estas idias e estes interesses, reputados os mais convenientes para a comunidade,
se pretende sejam convertidos em lei, ou em linhas de ao poltica do governo19.
Os partidos originaram-se, como nota Maurice Duverger, em primeiro
lugar, da criao de grupos parlamentares; depois, da apario dos comits eleitorais; finalmente,
do estabelecimento da ligao permanentes entre esses dois elementos; a partir da universalizao
do sufrgio, que requer entidade permanente que organize e coordene a vontade popular, foramse firmando como instituies polticas indispensveis na estrutura do Estado contemporneo.
Hoje, de fato ou de direito, no exagero afirmar que so os partidos que disputam, na Europa, na Amrica do
Norte, as eleies. Sem a sua organizao e seus fundos difcil que um candidato possa eleger-se20.
No Brasil, desconhecidos pela Constituio e Legislao Imperial, os
partidos atuavam como associaes inorgnicas formadas com base nos interesses de grupos.
Havia dois partidos: o Liberal e o Conservador, que apresentavam poucas diferenas. A
Constituio Republicana de 1891 tambm os ignorou, no passando de instrumentos de
expresso e dominao das oligarquias estaduais. A partir de 1930, comeam as transformaes
em matria partidria. A primeira manifestao nesse sentido surgiu com o Cdigo Eleitoral
expedido pelo Governo Provisrio em 1932, que instituiu a representao proporcional, o voto
secreto e a Justia Eleitoral. Mas na Constituio de 1946 que eles comeam a firmar sua
institucionalizao jurdica, pois nela feita explcita consignao dos Partidos Nacionais aos
quais seria assegurada a representao proporcional nas Comisses Parlamentares. At 1965,
houve um processo constante de fortalecimento dos partidos, resultando em uma maior
identificao entre as cpulas e as bases partidrias. Houve, entretanto, uma queda brusca nesta
ascenso com a edio do Ato Institucional n. 2, que extinguiu os partidos polticos existentes,
exigindo condies que viabilizaram a existncia de apenas dois partidos: Arena e MDB21.
A Constituio Federal de 1988 regulamentou os partidos polticos (CF,
art. 17) como instrumentos necessrios e importantes para a preservao do Estado Democrtico
de Direito, afirmando a liberdade de criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos,
resguardados a soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos
fundamentais da pessoa humana e observados os preceitos de carter nacional, proibio de
MOREIRA REIS, Palhares. Cinco Estudos sobre Partidos Polticos. Recife: Universitria UFPE, 1999, p. 19.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 30.a. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 87.
21 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 20. ed. So Paulo: Saraiva, 1999, p. 278.
32
19
20

recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinao a


estes, prestao de contas Justia Eleitoral e funcionamento parlamentar de acordo com a lei.
A Carta assegura aos partidos polticos autonomia para definir sua
estrutura interna, organizao e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer normas de
fidelidade e disciplina partidrias, sendo vedada a utilizao pelos partidos polticos de
organizao paramilitar.
Aps adquirirem personalidade jurdica, na forma da lei civil, os partidos
registram seus estatutos no Tribunal Superior Eleitoral e passam a ter direito a recursos do fundo
partidrio e acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei.
O constituinte fortaleceu a autonomia dos partidos polticos visando criar
ou fortalecer partidos polticos slidos, comprometidos com determinada ideologia polticoadministrativa, uma vez que o partido h de ser o canal percorrido por parcela da opinio pblica
para chegar ao governo e aplicar seu programa.
De outra parte, o Estado, como estrutura social, carece de vontade real e
prpria. Manifesta-se por seus rgos, supremos (constitucionais) ou dependentes
(administrativos), que no exprimem seno vontade exclusivamente humana. O governo o
conjunto de rgos mediante os quais a vontade do Estado formulada, expressada e realizada,
ou o conjunto de rgos supremos a quem incumbe o exerccio das funes do poder poltico.
Nesse contexto, vale examinar a questo do papel dos partidos na
oposio. Se a Constituio pe a democracia e o pluralismo como princpios fundamentais,
elencando ainda o pluripartidarismo como princpio de organizao partidria, segue-se o
acolhimento de um sistema de partidos que, implicando um consenso fundamental, reconhece o
dissenso e a previsibilidade da alternncia de poder, pois pluralismo envolve debates e
divergncias na soluo dos problemas de governo. Pressupe maioria governante e minoria
discordante e proteo desta.
O partido ou partidos da situao, alm das funes prprias de todo
partido, desempenham a funo governamental, procurando exercer o poder segundo a
concepo de governo que informa seu programa. Enquanto isso, o partido ou os partidos de
oposio, tambm, ademais daquelas funes assinaladas a todo partido, desenvolvem a funo
de oposio, consistente em controlar a funo governamental, constituindo-se, alm disso, em
33

alternativa vlida para substituir o partido majoritrio na conduo do Estado, devendo para tanto
ter garantido o direito de crtica e o acesso a toda informao estatal.
Por fim, consideremos que os partidos exercem decisiva influncia no
governo dos Estados contemporneos. Da, na lio de Jos Afonso da Silva22, nasce a concepo
do Estado de Partido, que melhor se diria governo de partido, para denotar o primado dos
partidos na organizao governamental de nossos dias. que o fenmeno partidrio permeia
todas as instituies poltico-governamentais, como o princpio da separao de poderes, o
sistema eleitoral, a tcnica de representao poltica. Segundo nosso direito positivo, os partidos
destinam-se a assegurar a autenticidade do sistema representativo. So canais por onde se realiza a
representao poltica do povo, desde que, no sistema ptrio, no se admitem candidaturas
avulsas, ningum podendo concorrer a eleies se no for registrado por um partido. Isso
explcito no art. 14, 3., V, da Constituio Federal, que exige a filiao partidria como uma
das condies de elegibilidade.
A reforma poltica em tramitao no Congresso Nacional est buscando
o fortalecimento dos partidos polticos como forma de consagrao da democracia.
O tempo no rdio e na televiso tem servido de moeda de barganha
sobretudo para partidos pequenos, utilizada para obter vantagens para seus candidatos em
acordos de escolha de candidatos. Alm disso, embora a Constituio habilite os estatutos
partidrios a estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria, na realidade no impede que
o eleito por um partido o deixe por outro, quando bem lhe parecer, ou que vote contra as
diretrizes do seu programa. Segundo Manoel Gonalves Ferreira Filho, um dos problemas que
afetam a governabilidade do Pas deriva das normas do estatuto constitucional dos partidos que,
no fundo, de nada serve, pois no protege a democracia contra os grupos antidemocrticos, no serve valorizao
dos programas de governos (e no da personalidade dos candidatos), no contribui para a formao de uma base
estvel de governo, com a contrapartida de um ncleo coerente de oposio 23.

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 18. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, p. 411.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 30.a. ed. So Paulo: Saraiva, 2003, pp.
127-8.
34
22
23

Indivduo/Coletividade
Na viso ocidental de democracia, governo pelo povo e limitao de
poder esto indissoluvelmente combinados.24 O povo escolhe seus representantes que, agindo
como mandatrios, decidem os destinos da nao. O poder delegado pelo povo a seus
representantes no , no entanto, absoluto, conhecendo vrias limitaes, inclusive pela previso
de direitos e garantias individuais e coletivas, do cidado em relao aos demais cidados e ao
prprio Estado. No dizer de Canotilho, os direitos individuais cumprem a funo de direitos de
defesa dos cidados sob uma dupla perspectiva: (1) constituem, num plano jurdico-objectivo, normas de competncia
negativa para os poderes pblicos, proibindo fundamentalmente as ingerncias destes na esfera jurdica individual;
(2) implicam, num plano jurdico-subjectivo, o poder de exercer positivamente direitos fundamentais (liberdade
positiva) e de exigir omisses dos poderes pblicos, de forma a evitar agresses lesivas por partes dos mesmos
(liberdade negativa)25.
O estabelecimento de constituies escritas est diretamente ligado
edio de declaraes de direitos do homem, com a finalidade de estabelecimento de limites ao
poder poltico, ocorrendo a incorporao de direitos subjetivos do homem em normas
formalmente bsicas, subtraindo-se seu reconhecimento e garantia disponibilidade do legislador
ordinrio.
Enquanto os direitos de primeira gerao (direitos civis e polticos) que
compreendem as liberdades clssicas, negativas ou formais realam o princpio da liberdade e os
direitos de segunda gerao (direitos econmicos, sociais e culturais) que se identificam com as
liberdades positivas, reais ou concretas acentuam o princpio da igualdade, os direitos de terceira
gerao, que materializam poderes de titularidade coletiva atribudos genericamente a todas as
formaes sociais, consagram o princpio da solidariedade e constituem um momento importante
no processo de desenvolvimento, expanso e reconhecimento dos direitos humanos,
caracterizados enquanto valores fundamentais indisponveis, pela nota de uma essencial
inexauribilidade.
Assim, os direitos fundamentais de primeira gerao so os direitos e
garantias individuais e polticos clssicos (liberdades pblicas), surgidos institucionalmente a partir
da Magna Carta, na resistncia contra o Estado opressor, os privilgios da realeza, o modelo
24
25

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Estado de direito e Constituio. So Paulo: Saraiva, a988, p. 16.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito constitucional. Coimbra: Almedina, 1993, p. 541.
35

feudal que oprimia a burguesia incipiente. So os direitos fundamentais do homem-indivduo,


aqueles que reconhecem autonomia aos particulares, garantindo iniciativa e independncia aos
indivduos diante dos demais membros da sociedade e do prprio Estado, podendo englobar
direitos fundamentais do homem-membro de uma coletividade, liberdades de expresso
coletiva.
Os direitos fundamentais de segunda gerao so direitos sociais,
econmicos e culturais, destinados s coletividades, surgidos no incio do sculo XX, entre os
quais os ligados ao trabalho, ao seguro social, subsistncia, ao amparo doena, velhice, etc.
So direitos fundamentais do homem-social, muitos deles coletivos, exigindo para a sua
concretizao atividades do Estado no sentido de atender s necessidades da populao.
Modernamente, protege-se constitucionalmente, como direitos de
terceira gerao, os chamados direitos de solidariedade ou fraternidade, que ultrapassam
mesmo os limites territoriais do pas e englobam o direito a um meio ambiente equilibrado, uma
saudvel qualidade de vida, ao progresso, paz, autodeterminao dos povos e a outros direitos
difusos, interesses de grupos menos determinados de pessoas, entre as quais no h vnculo
jurdico ou ftico muito preciso.
Os direitos de quarta gerao (ou dimenso) ainda esto em fase de
construo terica, tendo o objetivo de integrar o cidado nas decises polticas tomadas pelos
entes governamentais, intensificando o grau de democracia. Podemos identificar como
prerrogativas dessa dimenso os direitos informao, participao poltica, democracia
participao participativa, etc. So exemplos a participao poltica efetiva, a garantia de institutos
da democracia representativa, a liberdade ampla de informao, a pluralidade de informao, o
aprimoramento do regime democrtico, a manipulao gentica, a liberdade de mudana de sexo,
etc.26
Conclui Manoel Gonalves Ferreira Filho que a primeira gerao seria a dos
direitos de liberdade, a segunda, dos direitos de igualdade, a terceira, assim, completaria o lema da Revoluo
Francesa: liberdade, igualdade, fraternidade27.

AGRA, Walber de Moura. Manual de Direito Constitucional.So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002, p.p.
142-3.
27 FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direitos Humanos Fundamentais. So Paulo: Saraiva, 1995, p. 57.
36
26

Celso Lafer classifica esses mesmos direitos em quatro geraes, dizendo


que os direitos de terceira e quarta geraes transcendem a esfera dos indivduos considerados em
sua expresso singular e recaindo, exclusivamente, nos grupos primrios e nas grandes formaes
sociais.28
Os direitos e garantias fundamentais tm eficcia e aplicabilidade que
dependem muito de seu enunciado, uma vez que a Constituio faz depender de legislao
ulterior a aplicabilidade de algumas normas, sobretudo de direitos sociais. Em regra, as normas
que consubstanciam os direitos fundamentais democrticos e individuais, que em geral s
requerem uma absteno estatal, so de eficcia e aplicabilidade imediata. Mas sua previso e a
constatada tendncia ao reconhecimento de direitos coletivos de nada valeria se a Constituio, a
par de prev-los, no estabelecesse, igualmente, mecanismos aptos tutela constitucional das
liberdades, inclusive coletivas, aes conhecidas como garantias constitucionais, entre as quais o
mandado de segurana, a ao popular, o direito de petio, o habeas corpus, o mandado de
injuno e o habeas data.
Entre os direitos ditos coletivos que sobrevivem ao longo do texto
constitucional, enumeramos, com Jos Afonso da Silva, alguns caracterizados como direitos sociais,
como a liberdade de associao profissional e sindical (arts. 8. e 37, VI), o direito de greve (arts. 9. e 37, VII), o
direito de participao de trabalhadores e empregadores nos colegiados de rgos pblicos (art. 10), a representao
de empregados junto aos empregadores (art. 11), o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; ou
caracterizados como instituto de democracia direta nos arts. 14, I, II e III, 27, 4., 29, XIII, e 61, 2.; ou,
ainda, como instituto de fiscalizao financeira, no art. 31, 3.. Apenas as liberdades de reunio e associao
(art. 5., XVI a XX), o direito de entidades associativas de representar seus filiados (art. 5., XXI) e os direitos
de receber informaes de interesse coletivo (art. 5., XXXIII) e de petio (art. 5., XXXIV, a), restaram
subordinados rubrica dos direitos coletivos. Alguns deles no so propriamente direitos coletivos, mas direitos
individuais de expresso coletiva, como as liberdades de reunio e de associao.

28

LAFER, Celso. A Reconstruo dos Direitos Humanos. So Paulo: Companhia das Letras, 1988.
37