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3.

# PLANO# MESO,INSTITUCIONAL:# ARRANJOS# INSTITUCIONAIS#


COMO# ORGANIZAO# SISTEMTICA# DA# POLTICA# PBLICA.# A#
categoria#instituio#e#a#perspectiva#objetiva#do#governo.##
!

3.1.#Instituies#e#institucionalismo#jurdico.##
Neste! trabalho,! a! noo! de! instituio! ! utilizada! em! duas! acepes.! A!
primeira!delas,!como!perspectiva!de!aproximao!para!viso!dos!trs!planos!de!
anlise! do! fenmeno! governamental:! macro,! micro! e! mesoFinstitucional.! ! O!
governo! corresponde! ao! plano! macroFinstitucional.! A! ao! governamental,!
menor! unidade! da! atividade! programada! do! governo,! ncleo! de! sentido! das!
polticas! pblicas,! ao! plano! microFinstitucional.! E! entre! esses,! no! plano! mesoF
institucional,!os!arranjos!institucionais,!polticas!pblicas!na!sua!forma!exterior,!
conjunto! de! elementos,! iniciativas! e! normas! que! compem! o! programa! de! ao!
governamental!devidamente!estruturado.!!
A!segunda!acepo,!mais!estrita,!designa!exatamente!a!expresso!exterior!
da! poltica! pblica:! o! arranjo! institucional.! A! institucionalidade! exibe! o! aspecto!
sistemtico! das! polticas! pblicas,! o! nexo! de! unidade! dos! vrios! elementos! que!
compem! o! programa! de! ao! governamental.! A! iniciativa! de! organizar! a! ao!
consubstancia! a! sua! dimenso! objetiva,! despersonalizada,! e! ao! mesmo! tempo!
define!papis!a!cada!um!dos!envolvidos!na!ao,!constituindo!posies!subjetivas!
jurdicas,! isto! ,! direitos! e! deveres,! estabilizados! por! fora! de! normas! e!
estruturas!jurdicas.!!
A! institucionalizao! tambm! sintetiza! o! paradoxo! entre! mudana! e!
permanncia,! caracterstico! do! governo,! uma! vez! que! ,! simultaneamente,!
movimento! de! transformao,! combinado! com! a! inteno! de! dar! a! ela! carter!
permanente,!consolidado!em!estruturas!e!na!organizao!jurdica!estatal.!!
A! categoria! instituio! prestaFse! ! conexo! entre! vrios! campos! do!
conhecimento!que!se!ocupam!das!polticas!pblicas.!!As!instituies!so!objetos!
reconhecidos!tanto!pela!cincia!poltica,!como!pela!economia!e!pela!sociologia!e,!
!

154!

a!partir!delas,!tambm!pela!cincia!da!gesto!pblica,!o!que!lhes!confere!relevo!
para!a!composio!de!totalidades!articuladas,!aglutinaes!de!elementos!que!no!
conjunto!adquirem!um!sentido!social!especfico.!Vrias!teorias!utilizamFse!dessa!
figura!para!o!dilogo!interdisciplinar,!entre!elas!o!neoFinstitucionalismo!histrico!
(cincia! poltica,! histria! e! sociologia),! o! neoFinstitucionalismo! organizacional!
(gesto! pblica,! a! sociologia! das! organizaes! e! cincia! poltica)! e! a! escolha!
pblica! (cincia! poltica! e! economia).! Entretanto,! o! trabalho! com! instituies!
passa! por! dificuldades! que,! em! certo! sentido,! o! aproxima! dos! percalos! na!
anlise! de! polticas! pblicas;! a! abrangncia! de! cada! uma! das! noes! ! muito!
vasta!e!suas!aplicaes,!excessivamente!heterogneas,!alm!de!ambas!carecerem!
de!uma!metodologia!estruturada.322!!
Dentre! as! vrias! acepes! do! termo! instituio,! ! muito! difundida! na!
cincia! poltica! a! proposio! de! Douglas! North,! que! as! definiu,! sinteticamente,!
como!regras!do!jogo,323!referindoFse!s!regras!eleitorais,!estrutura!dos!partidos!
polticos,! relaes! entre! os! vrios! ramos! do! governo,! sindicatos,! entre! outros!
elementos!que!se!consideram!conformadores!do!processo!poltico.!A!relevncia!
das! instituies,! segundo! essa! viso,! est! em! permitir! a! compreenso! das!
decises! coletivas! no! como! mera! soma! de! interesses! individuais,! mas! como!
resultado! de! uma! forma! de! integrao! desses. 324 !Os! processos! de! deciso!
coletiva,! tomados! como! sinnimos! das! instituies,! no! so! neutros,! mas!
produzem!

desvios!

sobre!

as!

preferncias!

individuais!

singelamente!

consideradas.325!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
322!Maria!Paula!Dallari!Bucci.!Notas!para!uma!metodologia!jurdica!de!anlise!de!polticas!

pblicas.!In!Polticas.Pblicas..Possibilidades.e.Limites..Belo!Horizonte:!Editora!Forum,!2008,!
especialmente!pp.!225F260.!!
323 !Douglas North. Institutions,. Institutional. Change. and. Economic. Performance.! London :
Cambridge University Press, 1990.!
324!Para!colocar!esse!ponto!mais!concretamente,!consideremos!a!relao!entre!os!eleitores!e!as!
polticas! pblicas.! Se! os! eleitores! pudessem! expressar! plena! e! livremente! suas! opinies! sobre!
cada! poltica! pblica,! o! resultado! seria,! provavelmente,! um! caos! de! opinies! ao! invs! de! um!
consenso! com! relao! a! essas! polticas.! Os! procedimentos! polticos! [...]! impem! limites! ao!
processo!poltico,!que!permitem!as!tomadas!de!deciso,!mesmo!onde!no!h!equilbrio!natural!de!
preferncias.! Ellen! Immergut.! O! ncleo! terico! do! novo! institucionalismo! in! Enrique! Saravia! e!
Elisabete!Ferrarezi!(orgs.),!Polticas.Pblicas..Coletnea,!vol.!1.!Braslia:!ENAP,!2006,!pp.!155F195;!
a!citao!refereFse!!p.!158.!
325!Immergut,! ob.! cit.! Segundo! a! autora,! essa! viso! institucionalista,! de! que! o! processo! altera! o!
resultado! da! deciso,! j! estava! presente! em! Rousseau,! para! quem:! As! leis! e! os! costumes!
moldaram! as! preferncias! do! homem! e! institucionalizaram! o! poder! e! o! privilgio.! A! noo! de!

155!

Outro! aspecto! apontado! pelas! teorias! institucionalistas! ! o! trao! de!


persistncia! presente! nas! instituies,! a! reproduo! de! prticas! com! base! em!
regras!sociais,!a!compreendidas!as!organizaes!formais,!os!costumes!informais!
e! os! processos! que! estruturam! as! condutas.326!As! instituies! seriam! frmulas!
sociais! de! estabilizao! espontnea,! o! que! acentua! a! aptido! historicista! do!
institucionalismo,! voltado! ! captura! dos! fatores! histricos,! inclusive! jurdicos,!
que!determinam!a!organizao!e!a!permanncia!desses!arranjos,!conferindoFlhes!
estabilidade.! No! campo! jurdico! voltado! ! ao,! esse! cabedal! analtico! ! til,! na!
medida! em! que! permite! replicar! estratgias,! na! composio! de! novas!
instituies.!
A! compreenso! das! relaes! entre! os! vrios! institucionalismos! ! sem!
dvida! uma! via! interessante! para! o! estudo! das! polticas! pblicas! como! objetos!
multiFdisciplinares! por! excelncia.327!Mas! optouFse! aqui! por! no! explorar! esse!
aspecto.!A!idia!de!instituio!como!regra!do!jogo!!excessivamente!simplista!
para!o!direito,!em!que!ela!tem!forte!enraizamento,!como!so!exemplos,!no!mbito!
privado,! o! contrato,! a! propriedade,! os! direitos! sucessrios! e! o! testamento,! o!
casamento,! a! personalidade,! as! obrigaes! de! reparao,! entre! outras.! As!
instituies!jurdicas!so!arranjos!reconhecidos!em!geral,!independentemente!de!
formas!diversas!no!direito!positivo;!definemFse!como!sistemas!de!regras,!embora!
nem!todo!sistema!de!regras!corresponda!a!uma!instituio.!So!realidade!social!
perceptvel,! assim! como! outras! instituies! sociais,! que! com! elas! no! se!
confundem,!tais!como!as!universidades,!escolas,!hospitais,!cortes!e!Parlamentos,!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
vontade! geral,! em! oposio! ! soma! de! vontades! dos! indivduos,! expressaria! a! raiz!
institucionalista!desse!autor.!
326 !Institutional. factors. play. two. fundamental. roles. in. this. model.. On. the. one. hand,. the.
organization.of.policyDmaking.affects.the.degree.of.power.that.any.set.of.actors.has.over.the.policy.
outcomes.... On. the. other. hand,. organizational. position. also. influences. as. actors. definition. of. his.
own. interests,. by. establishing. his. institutional. responsibilities. and. relationship. to. other. actors.. In.
this. way,. organizational. factors. affect. both. the. degree. of. pressure. an. actor. can. bring. to. bear. on.
policy. and. the. likely. direction. of. that. pressure.. Sven! Steinmo;! Kathleen! Thelen! e! Frank!
Longstreth.! Structuring. Politics.. Historical. Institutionalism. in. Comparative. Analysis.! Cambridge!
University!Press,!1992.!
327!Tratei! desse! tema! em! Notas! para! uma! metodologia! de! anlise! jurdica! de! polticas! pblicas,!
cit.!

156!

cabendo! s! primeiras! identidade! jurdica,! enquanto! as! ltimas! apresentam!


identidade!organizacional.328!
Neste!trabalho!o!propsito!!desenvolver!a!compreenso!especificamente!
jurdica!das!polticas!pblicas!e!neste!captulo,!em!particular,!identificar,!a!partir!
da!teoria!geral!do!direito,!conceitos!pertinentes!para!a!compreenso!de!como!as!
escolhas! polticas! se! traduzem! nas! formas! e! processos! jurdicos! que! moldam! a!
poltica! pblica.! As! teorias! institucionais! do! direito,! especialmente! as! de! Santi!
Romano! e! Maurice! Hauriou,! foram! formuladas! no! momento! de! formao! do!
direito!pblico,!na!Itlia!e!na!Frana,!respectivamente,!os!pases!que!forneceram!
as!matrizes!de!organizao!administrativa!baseada!no!do!direito!administrativo!
e! nessa! medida! provem! um! arcabouo! conceitual! interessante! para! a!
compreenso!jurdica!das!polticas!pblicas.!!
a.

O# ordenamento# jurdico# de# Santi# Romano:# objetivao# e#


organizao.##

Santi!Romano!foi!um!dos!fundadores!do!direito!pblico!italiano,!discpulo!
de!Vittorio!Emanuele!Orlando.!Foi!professor!de!diversas!universidades!na!Itlia,!
autor! de! obras! de! referncia! em! direito! constitucional,! administrativo,!
internacional! e,! na! condio! de! jurista! de! grande! reputao,! ocupou! o! cargo! de!
presidente! do! Conselho! de! Estado! italiano! no! perodo! fascista! (1928F44).329!A!
teoria!institucionalista!sobre!o!conceito!de!ordenamento!jurdico!!reconhecida!
como!uma!de!suas!grandes!obras,!no!campo!da!teoria!geral!do!direito.!!
A! proposio! principal! de! LOrdinamento. Giuridico 330 !! a! idia! de!
objetivao,!por!meio!do!ordenamento!jurdico.!Pela!objetivao,!agregamFse!e!se!
superam!os!interesses!individuais!num!plano!superior,!um!conjunto!ou!complexo!
de!normas!que!tm!unidade!e!sentido!como!ordenamento.!!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
328!Neil!

Mac! Cormick.! Law! as! Institutional! Fact.! In! Neil! Mac! Cormick! e! Ota! Weinberger.! An.
Institutional. Theory. of. Law.! Dordrecht,! Holanda:! D.! Reidel! Publishig! Company,! 1992,! 2a.!
impresso,!pp.!49F76.!
329 !Paolo! Biscaretti! de! Ruffia.! A! contribuio! de! Santi! Romano! para! a! moderna! cincia!
juspublicstica!italiana..In!Princpios.de.Direito.Constitucional.Geral..Santi!Romano.!So!Paulo:!Ed.!
Revista! dos! Tribunais,! 1977,! pp.! IXFXXVII;! Norberto! Bobbio.! Teoria! e! ideologia! nella! dottrina! di!
Santi!Romano..In!Dalla.Strutura.alla.Funzione..Nuovi.Studi.di.Teoria.del.Diritto..Milano:!Edizioni!di!
Comunit,!1977,!pp.!165F186.!
330!Santi!Romano.!LOrdinamento.Giuridico..Firenze:!Sansoni,!1962.!!

157!

A! outra! idiaFchave,! que! complementa! a! primeira! e! que! d! ! teoria! sua!


marca! para! o! direito! pblico,! ! a! de! organizao.. O! ordenamento! jurdico! !!
sinnimo!de!organizao!e!esse!!o!elemento!que!confere!unidade!ao!sistema!ou!
organismo!e!faz!com!que!o!todo!seja!mais!que!a!soma!das!partes.331![...]!o!direito,!
antes!de!ser!norma,!antes!de!dizer!respeito!a!uma!simples!relao!ou!uma!srie!
de!relaes!sociais,!!organizao,!estrutura,!posio!dessa!mesma!sociedade!na!
qual!se!desenvolve!e!que!ela!constitui!como!unidade,!como!ente!em!si.!332!
As! instituies! so! entes! ou! corpos! sociais,! com! as! seguintes!
caractersticas:! a)! existncia! objetiva! e! concreta,! devendo! sua! individualidade,!
ainda! que! imaterial,! ser! exterior! e! visvel;! b)! natureza! social! e! no! puramente!
individual;! c)! fechamento,! individualidade! prpria;! d)! firmeza! e! permanncia,!
cuja!identidade!no!se!perde!com!a!mudana!de!seus!elementos.333!!
O! ponto! de! partida! de! Santi! Romano! ! a! recusa! ! idia! de! que! o! direito!
seja! redutvel! ! norma.! O! direito! de! um! pas,! a! Itlia! ou! a! Frana,! por! exemplo,!
no!!apenas!a!coleo!de!normas!editadas!em!cada!um!deles.!
[...]! o! direito! de! que! falamos! ! alguma! coisa! de! mais! vivo,! de! mais!
animado:!,!em!primeiro!lugar,!a!complexa!e!variada!organizao!do!
Estado! italiano! ou! francs;! os! numerosos! mecanismos! ou!
engrenagens,! a! ligao! de! autoridade! e! fora,! que! produzem,!
modificam,! aplicam,! garantem! as! normas! jurdicas,! mas! no! se!
identificam! com! essas.! Em! outros! termos,! o! ordenamento! jurdico,!
em!sentido!amplo,!!uma!entidade!que!se!move!em!parte!segundo!as!
normas,!mas!principalmente,.move,.quase.como.peas.num.tabuleiro,!
as.prprias.normas,!que!assim!representam!antes!o!objeto!e!tambm!
o!meio!da!sua!atividade,!e!no!um!elemento!da!sua!estrutura.334!

O! direito! no! se! reduz! s! normas,! mas! compreende! tambm! a! entidade!


que!pe!a!norma;!essa!!a!tese!fundamental.!O!poder!de!estabelecer!a!norma!!o!
prprio!direito!e!a!norma!no!!seno!a!sua!voz,!ou!melhor,!uma!de!suas!vozes,!
um! dos! modos! pelos! quais! opera! e! atinge! os! seus! fins. 335 !O! ordenamento!
jurdico,!por!conseguinte,!tambm!no!se!circunscreve!s!normas,!mas!ainda!que!
as! contenha,! parte! sempre! de! um! momento! anterior,! lgica! e! materialmente.!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
331!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!14.!
332!Santi!Romano,!ob.!cit.!p.!25F27.!!
333!Santi!Romano,!ob.!cit.,!pp.!35F39.!
334!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!15,!grifei.!
335!Santi!Romano,!ob.!cit.,!pp.!19F20.!!

158!

Cada!ordenamento!jurdico!!uma!instituio!e!viceFversa,!cada!instituio!!um!
ordenamento!jurdico.336!!
A!instituio!!expresso!da!objetividade.do!direito,!um!de!seus!aspectos!
formais! distintivos,! que! consagra! a! despersonalizao! do! poder.! Exprimindo! a!
conscincia!social!objetiva,!estabelece!a!regra,!transcendendo!o!indivduo!e!se!
constitui!numa!esfera!de!unificao!de!interesses!individuais,!quando!as!relaes!
entre!os!indivduos!enfrentam!divergncias!e!restries.!!
O! processo! de! objetivao,! que! d! origem! ao! fenmeno! jurdico,!
no! se! inicia! com! a! emanao! de! uma! regra,! mas! em! um! momento!
anterior:! as! normas! no! so! seno! uma! manifestao,! uma! de! suas!
vrias!manifestaes,!um!meio!com!que!se!faz!valer!o!poder!daquele!
eu!social!de!que!se!fala.337!

A! objetivao! do! direito! ! a! propriedade! que! faz! com! que! o! ente! criado!
seja! distinto! das! pessoas! que! o! criaram.! O! novo! ente! perdura! no! tempo,! para!
alm! das! pessoas! que! o! instituram.! As! relaes! jurdicas! por! ele! estabelecidas!
no!se!confundem!com!aquelas!firmadas!pelos!seus!instituidores!ou!integrantes.!
Objetivao,! em! suma,! ! o! oposto! da! dimenso! subjetiva! do! direito,! cuja!
expressoFsntese! ! a! relao! jurdica! e! as! posies! subjetivas! em! que! essa! se!
desdobra,!examinadas!no!cap.!2.!!
Em! primeiro! lugar,! a! instituio! no! se! resolve! nunca! em! uma!
simples! relao! ou! em! vrias! relaes! jurdicas! determinadas.! A!
relao! jurdica! diz! respeito! ! concepo! subjetiva! do! direito! [...]! A!
relao!no!,!portanto,!uma!entidade!em!si,!mas!uma!relao!entre!
diversas! entidades,! adotada! essa! palavra! em! sentido! amplo.! A!
instituio,! por! sua! vez,! ! o! direito! objetivo,! e! ! o! direito! objetivo!
porque!!um!ente,!um!corpo!social,!que!tem,!no!mundo!jurdico,!uma!
existncia!efetiva,!concreta,!objetiva.!Essa!implica!relaes,!mas!no!
se! resolve! nelas,! antes! ! a! elas! preordenada,! no! sentido! de! que!
consiste!naquela!organizao!ou!estrutura!que!!necessria!para!que!
as! prprias! relaes,! se! e! quando! se! desenvolvem! na! sua! rbita,!
possam!ser!qualificadas!como!jurdicas.!338!!

Em! resumo,! a! instituio! ! unidade;! a! relao,! jurdica! ou! no! jurdica,!


postula!a!pluralidade.339!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
336!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!27.!
337!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!19.!
338!Santi!Romano,!ob.!cit.,!pp.!66F67.!!
339 !Idem,!

ibidem.! A! noo! de! relao! jurdica! est! no! cerne! da! abordagem! processualista,!
examinada!no!cap.!2.!

159!

A! objetivao! resultaria! de! um! processo! de! diferenciao,! pelo! qual! o!


novo! ente,! institudo! com! a! formao! de! um! ordenamento! jurdico,! passa! a! se!
distinguir!das!pessoas!que!o!instituram.!E!isso!se!aplica!tanto!a!empresas!como!
ao! Estado.! No! caso! das! empresas,! um! dos! traos! do! capitalismo! ! a!
autonomizao!do!controle!do!capital!em!relao!s!pessoas!dos!proprietrios!e!
a!sociedade!annima!!a!maior!expresso!desse!fenmeno.!
No!caso!do!Estado!!a!instituio!tpica!e!caracterstica340!o!processo!
de!objetivao!representa!a!formao!de!uma!estrutura!jurdica!permanente,!que!
se! descola! da! pessoa! do! soberano. 341 !A! objetivao! assegura,! ainda,! a!
continuidade!da!instituio,!independentemente!das!pessoas,!no!caso!do!Estado,!
desvinculandoFse! das! preferncias! pessoais! e! irresponsabilidade! do! monarca.!
Esse! detm! apenas! uma! posio! no! reino,! um! elemento! subjetivo! que! passa! a!
integrar!uma!noo!agora!!objetivada,!o!Estado.!342!
[...]! o! Estado! ! sempre! e! sobretudo! um! regime,! um! ordenamento!
jurdico,!uma!instituio!da!qual!o!monarca,!os!sditos,!o!territrio,!
as!leis,!no!so!seno!elementos.![...]!A!antiga!questo!de!saber!se!o!
rei,!em!certos!Estados,!est!acima!das!leis,!!muito!diferente!daquela!
se!ele!est!acima!do!Estado.!O!rei!pode!considerarFse!acima!de!seus!
sditos,! da! sua! terra,! das! leis! por! ele! emanadas! e! abrogadas:! se! se!
quiser! usar! a! terminologia! moderna,! se! pode! tambm! dizer! que! os!
sditos,! terra! e! leis! sejam! objeto! do! seu! poder;! mas! em! todos! os!
casos,! se! trata! apenas! de! elementos! do! Estado,! no! do! Estado!
inteiro,!no!qual!se!compreende!o!prprio!monarca.!Este,!em!outros!
termos,!no!tem!um!direito!de!domnio!meramente!individual,!mas!
um! direito! que! lhe! compete! como! membro! soberano! do! Estado! e!
que!portanto!implica!uma!sua!posio!neste!ltimo.343!

A! institucionalizao! converte! em! jurdicas! questes! antes! postas! em!


termos!apenas!polticos.!O!fato!de!se!tratar!de!um!poder!eventualmente!absoluto,!
num! raciocnio! em! tese,! no! altera! a! circunstncia! de! que! a! objetivao! se! faz!
pela!separao!da!esfera!pessoal!daquela!institucional.!E!essa!ltima!se!expressa!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
340!Santi!Romano,!ob.!cit.!p.!71.!
341!Na! histria,! esse! processo! de! objetivao! se! d! antes! de! tudo! com! trs! funes,! o! fisco,! o!

exrcito!e!a!justia,!a!partir!do!sc.!XVI,!segundo!Weber,!ob.!cit.,!p.!70.!
342!A!prpria!alienao!ou!transmisso!de!um!monarca!a!outro!do!Estado!tem!precisamente!esse!

carter! e! importa! no! s! a! alienao! ou! transmisso! de! um! direito,! mas! a! perda! de! um! status!
pessoal,!a!sada!do!rei!do!reino!e!o!ingresso!nesse!de!um!novo!rei.!Santi!Romano,!ob.!cit.!p.!71.!
343!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!73.!

160!

sempre! na! forma! jurdica,! mesmo! que! se! trate! de! alterar! as! prprias! leis! que!
conformam!a!instituio.344!A!objetivao!!necessria!!modernidade.!
A!identidade!entre!ordenamento!jurdico!e!instituio!!posta!em!questo!
quando!se!trata!do!Estado,!especialmente!o!Estado!em!formao.!A!resposta!de!
Santi!Romano!demonstra!o!que!vem!a!ser!o!processo!de!objetivao!do!direito,!
que! pe! as! normas.! A! formao! de! um! Estado,! segundo! a! viso! tradicional,!
seria!um!fenmeno!do!poder;!a!potestade!do!Estado!seria!uma!potestade!de!fato,!
um!atributo!prFjurdico!do!prprio!Estado,!o!que!seria!ilustrado!com!o!seguinte!
raciocnio:! o! direito! ! posto! pelo! Estado;! ento! o! Estado! antecede! o! direito;!
ento! aquilo! que! constitui! o! Estado! antecede! o! direito.! Ao! que! refuta! Santi!
Romano:!!
[...]! Estado! e! ordenamento! jurdico! estatal! no! so! [...]! dois!
fenmenos!diferentes,!nem!manifestaes!de!um!mesmo!fenmeno,!
mas!viceFversa!so!coisas!idnticas!e,!portanto,!isso!significa!que!um!
atributo! essencial! do! Estado,! como! a! sua! potestade,! no! ! nunca!
extra!ou!prFjurdico,!mas!nasce!com!ele!e!com!o!seu!ordenamento,!
que!sempre!a!disciplina!e!regula.!Que!esse!ento!seja!o!poder!de!por!
um!novo!direito,!isso!no!quer!dizer!que!preceda!o!direito:!tambm!
essa! sua! afirmao! e! manifestao! se! move! na! rbita! que! lhe! !
permitida! por! um! direito! prFexistente,! cuja! primeira! vida! ! a!
mesma!desse!poder.345!

ReafirmaFse!e!se!refora,!portanto,!a!correlao!entre!Estado!e!direito.!
A! instituio! ! uma! forma! de! organizao! social

346

e! tambm!!

ordenamento!jurdico,!uma!esfera!mais!ou!menos!completa!de!direito!objetivo.!
H!uma!implicao!recproca!entre!instituies!e!direito!e!essa!!a!terceira!idiaF
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
344!Ainda!que,!em!tal!ordenamento,!se!trate!de!um!senhorio!que!excede!em!grande!medida!o!que!

um!sujeito!tem!em!face!de!um!objeto!de!sua!potestade,!se!dessume!disso!que!os!efeitos!do!seu!
exerccio! podem! resolverFse! em! alteraes! da! estrutura,! da! organizao! e! das! leis! do! Estado,!
portanto,!na!emanao!de!um!novo!direito!objetivo.!Santi!Romano,!ob.!cit.!p.!71.!
345!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!82.!
346!A!organizao!ou!instituio!no!seria!um!ente!natural,!dotado!de!vida!prpria,!mas!um!ente!
que!serviria!ao!atingimento!de!determinados!escopos!sociais,!que!seria!pensado!ou!considerado!
como!sujeito!de!direito.!So!exemplos!de!entes!as!corporaes!e!fundaes,!conjuntos!de!meios,!
materiais!ou!imateriais,!pessoais!ou!reais,!patrimoniais!ou!de!natureza!ideal,!destinados!a!servir!
permanentemente!a!um!fim!determinado,!em!benefcio!no!de!pessoas!que!pertencem!!prpria!
instituio,!mas!de!pessoas!estranhas,!que!so!os!destinatrios.!Sentido!similar!!registrado!na!
criao!do!instituto!pblico!(Anstalt)!no!direito!administrativo!alemo,!descrito!por!Otto!Mayer!e!
Fleiner,!em!obra!de!1913,!que!no!seria!uma!pessoa!jurdica,!mas!um!conjunto,!uma!unidade!de!
meios,! materiais! ou! pessoais,! que,! nas! mos! de! um! sujeito! da! administrao! pblica,! so!
destinados!a!servir!de!uma!maneira!permanente!a!um!determinado!interesse!pblico:!o!exrcito,!
uma!escola,!um!observatrio,!uma!academia,!os!correios!etc.!Santi!Romano,!ob.!cit.,!pp.!29F30!e!
37.!

161!

chave,!a!de!que!a!objetivao.e.a.organizao.ocorrem.por.meio.do.direito:![...]!o!
direito!!o!princpio!vital!de!cada!instituio,!aquilo!que!anima!e!rene!os!vrios!
elementos! de! que! essa! resulta,! que! determina,! fixa! e! conserva! a! estrutura! dos!
entes!materiais.!Reciprocamente!a!instituio!!sempre!um!regime!jurdico.347!!
O!carter!jurdico!!dado!pelo!poder!social!que!determina!a!instituio.!A!
organizao,!assim,!no!!apenas!uma!norma!ou!complexo!de!normas;!!posio,!
estruturao! de! um! ente! social,! mas! ! principalmente! um! fenmeno! que! se!
verifica! pela! sua! execuo.! O! que! revela! o! carter! sociolgico! e! empirista! da!
formulao!institucionalista.!!
A!noo!de!organizao!tem!especial!destaque!para!o!direito!pblico,!uma!
vez!que!indica!o!relevo!peculiar!do!direito!no.como.limite,!mas!como!estrutura!e!
funo! das! tarefas! estatais.! O! Estado! ! a! primeira! e! a! mais! importante! entre! as!
instituies.!!uma!instituio!complexa,!instituio!de!instituies,!e!ao!mesmo!
tempo! parte! de! uma! instituio! mais! ampla,! a! comunidade! internacional.! Tem!
como! instituies! subordinadas,! no! seu! interior,! as! comunas,! as! provncias,! os!
rgos,!assim!como!outras!unidades,!mais!ou!menos!autnomas,!mais!ou!menos!
independentes,!no!que!respeita!aos!meios,!mais!ou!menos!perfeitas,!tais!como!os!
Poderes!Legislativo,!Judicirio!e!administrativo,!as!escolas,!academias!etc.348!Em!
relao!ao!Estado,!o!direito!!e!no!pode!deixar!de!ser!o!seu!princpio!de!vida,!
sua!estrutura!orgnica,!sua!essncia.349!
Independentemente! das! relaes! jurdicas! estabelecidas! pelo! Estado,! o!
seu! carter! institucional! ! definido! no! por! essas! relaes,! mas! pela! sua!!
organizao,!que!abriga!os!componentes!subjetivos!sob!o!objetivo.350!!!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
347!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!46.!O!direito!no!pode!ser!apenas!a!norma!posta!pela!organizao!

social,!como!muitas!vezes!se!diz,!mas!!a!organizao!social!que,!entre!suas!vrias!manifestaes,!
pe!tambm!a!norma.!(p.!51)!!
348!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!38!e!42.!
349!Santi!Romano,!ob.!cit.,!pp.!48F49.!
350!Para!alguns!outros!ramos!do!direito!estatal,!nossa!doutrina!ganha!maior!evidncia.!O!direito!
constitucional! no! se! exaure! nas! normas! que! regulam! as! relaes! do! Estado,! antes! contempla,!
primeiro! que! tudo! e! na! sua! maior! parte,! o! Estado! em! si! e! por! si,! nos! seus! elementos,! na! sua!
estrutura! e! na! sua! funo,! que! como! aquela! legislativa,! no! do! lugar! a! relaes! singulares! e!
concretas.! Esse! ! o! reino! em! que! o! ponto! de! vista! do! direito! como! instituio! ! to! decidido! e!
amplo! que! esquecFlo! ou! negFlo! significa! anular,! ou! quase,! todo! o! direito! constitucional.! Mas!
tambm! o! direito! administrativo,! antes! de! disciplinar! as! relaes! que! nascem! da! funo!
administrativa,!!o!direito!que!estabelece!a!organizao!dos!entes!que!a!exercem.!Igualmente,!o!

162!

A! teoria! institucionalista! de! Santi! Romano! permite! compreender! o!


mecanismo!de!traduo!do!poder!poltico!em!fenmeno!jurdico,!com!a!noo!de!
objetivao,! combinandoFo! com! uma! viso! publicista! da! organizao,! que!!
corresponde! ao! ordenamento! jurdico.! A! teoria! romaniana! ! notvel! se!
considerarmos!que!data!de!1918,!portanto,!antecede!a!crise!de!1929,!a!segunda!
guerra! mundial! e! as! circunstncias! que! acentuaram! o! desenvolvimento! do!
direito! no! sentido! da! interveno! estatal,! dos! incentivos! governamentais! e!
mecanismos! jurdicoFinstitucionais! que! vieram! a! se! consagrar! ao! longo! do! sc.!
XX.351!!
b.#Hauriou:#idia#diretriz#e#poder#organizado.#
Hauriou! ! contemporneo! de! Santi! Romano! e! assim! como! ele! ! um! dos!
autores! pioneiros! do! direito! pblico,! com! obras! em! direito! administrativo,! em!
sociologia!do!direito!e!diversos!outros!temas!de!relevo!no!desenvolvimento!das!
bases! jurdicas! do! funcionamento! do! Estado.! A! teoria! institucionalista! de!
Hauriou,!cujos!contornos!iniciais!se!apresentavam!no!seu!Prcis.de.Droit.Public,!
de!1916,!foi!publicada!de!forma!autnoma!como!o!ensaio!Teorie.de.lInstitution.e.
de. la. Fondation.. Essay. de. Vitalisme. Social 352 ,! em! 1925,! mais! amplamente!
difundido.!!
Santi! Romano,! que! conhecia! a! verso! inicial! da! teoria! de! Hauriou,353!
destaca! a! importncia! de! sua! obra,! tanto! por! introduzir! no! mundo! jurdico! o!
conceito! de! instituio,! como! por! desenvolvFlo! desvinculado! da! noo! de!
personalidade!jurdica,!com!relevo!!individualidade!objetiva!da!instituio.354!
Apesar!disso,!discorda!da!admisso,!pelo!francs,!!da!figura!da!instituio!como!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
direito!processual,!nos!seus!desenvolvimentos!ulteriores,!se!funda!sobre!a!organizao!do!Poder!
Judicirio!e!assim!por!diante.!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!98.!
351!A! exposio! faz! referncia! ! discusso! sobre! a! lei! em! sentido! material,! entendendo! que! a!
despeito!de!a!norma!ser!geral!e!abstrata,!isso!no!impede!que!a!lei!!que!no!se!reduz!s!normas!
!contenha!tambm!certos!provimentos!especiais!(de!efeitos!concretos).!Santi!Romano,!ob.!cit.,!
p.!21.!
352!Maurice! Hauriou.! La. Teoria. de. la. Institucion. y. de. la. Fundacion.. (Ensayo. de. vitalismo. social).!
Buenos!Aires:!AbeledoFPerrot,!1968,!pp.!31F77..!
353!A!formulao!original!de!Hauriou,!utilizada!por!Santi!Romano,!definia!a!instituio!como!uma!
organizao!social,!ou!todo!arranjo!permanente!por!meio!do!qual,!no!interior!de!um!grupo!social!
determinado,! os! rgos! que! dispem! de! um! poder! de! dominao! so! postos! a! servio! de!
objetivos! de! interesse! do! grupo,! por! uma! atividade! coordenada! com! aquela! do! conjunto! do!
grupo.!Apud!Romano,!ob.!cit.,!p.!31.!
354!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!32.!

163!

fonte!de!direito.!Para!Santi!Romano,!a!instituio!!o!direito,!isto!,!existe!perfeita!
identidade! entre! a! instituio! e! o! ordenamento! jurdico! (cada! ordenamento!
jurdico! ! uma! instituio! e! viceFversa,! cada! instituio! ! um! ordenamento!
jurdico.)!
Apesar!das!distines!entre!as!duas!teorias,!ambas!tm!pontos!de!contato!
evidentes,!na!composio!e!nos!argumentos,!que!!lhes!conferem!fora!explicativa!
para!a!compreenso!da!dimenso!institucional!do!Estado!e!o!papel!do!direito!na!
sua!organizao.!!
A! teoria! de! Hauriou! ! apresentada! num! desconcertante! ensaio! sobre! o!
vitalismo! social.! Na! introduo! as! instituies! so! apresentadas,! no! direito!
como!na!histria,!a!categoria!da!durao,!da!continuidade!e!do!real.355!Hauriou!
considera!necessrio!enfrentar!a!objeo!que!denomina!de!a!querela!do!objetivo!
e! subjetivo.! Esse! ponto! merece! ser! aprofundado,! por! que! embora!
aparentemente! distancie! a! formulao! de! Hauriou! da! de! Santi! Romano,! na!
verdade,! conforme! anlise! mais! detida,! aproxima! os! dois! autores! na!
fundamentao!objetivista,!predominante!para!o!segundo!e!complementar!para!
o!primeiro,!do!institucionalismo.!!
A!dicotomia!subjetivo/objetivo!!apresentada!da!seguinte!maneira:!
Os! juristas! entendem! por! direito! subjetivo! tudo! o! que,! em! direito,!
se!mantm!pela!vontade!consciente!de!sujeitos!determinados,!como,!
por! exemplo,! as! situaes! contratuais! e! as! disposies!
testamentrias! chamadas! de! ltima! vontade;! pelo! contrrio,!
entendem! por! direito! objetivo! tudo! o! que,! em! direito,! se! mantm!
sem!a!ajuda!da!vontade!consciente!dos!sujeitos!determinados!e!que,!
dessa!maneira,!parece!manterFse!por!si!mesmo,!como,!por!exemplo,!
uma!regra!de!direito!consuetudinrio.356!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
355!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!31.!No!incio!do!texto,!Hauriou!refere!dois!obstculos!ao!desenvolvimento!

da! viso! institucionalista,! o! primeiro! que! chama! de! querela! do! contratualismo! e! o! segundo! a!
querela! do! subjetivo/objetivo.! O! primeiro! teria! sido! oposto! por! Rousseau! e! a! proposio! do!
contrato!social,!uma!vez!que,!para!Rousseau,!as!instituies!sociais!existentes!estavam!viciadas!
por! haver! sido! fundadas! sobre! a! fora! pura! e! que! era! mister! renovFlas! mediante! o! contrato!
social,! mediante! livre! consentimento.! A! ressalva! de! Hauriou! ! que! Rousseau! teria! confundido!
fora!e!poder!e!que!na!medida!que!as!instituies!resultam!no!exerccio!consentido!do!poder,!no!
se! caracteriza! a! violncia,! portanto! no! se! sustentaria! essa! objeo! ao! argumento! em! que! se!
funda!o!pensamento!institucionalista.!
356!No! deixa! de! ser! curiosa! a! objetividade! de! Hauriou,! relacionada! ! idia! de! conscincia,!
assim,! o! subjetivo! se! mantm! por! nossas! vontades! conscientes! e! o! objetivo,! por! nossas! idias!
subconscientes.!Hauriou,!ob.!cit.!p.!32.!

164!

O! direito,! na! verdade,! seria! composto! por! essa! dualidade,! em! que!
coexistem! elementos! subjetivos! e! objetivos.! A! radicalizao! subjetivista! de!
meados! do! sc.! XIX,! representada! pelas! noes! de! personalidade! jurdica! e!
direito!subjetivo,!teria!sido!seguida!de!uma!contraposio!objetivista.!A!regra!de!
direito! objetivo,! expresso,! por! excelncia,! dessa! ltima! viso,! compondoFse! do!
conjunto! de! leis! e! regulamentos! e! a! ordem! pblica,! no! direito! francs! com! a!
obra! de! Duguit,! que! rejeita! a! idia! de! direito! subjetivo357.! Por! influncia! de!
Durkheim,! expressaFse! uma! concepo! de! base! sociolgica,! que! permite!
transcender! a! dimenso! individual,! a! regra! de! direito! ! um! produto! do! meio!
social,! uma! regra! aceita! como! obrigatria! pela! massa! das! conscincias.358!A!
formulao! da! teoria! da! personalidade! jurdica! do! Estado,! ponto! essencial! nos!
primrdios! da! teoria! jurdica! do! Estado,! como! a! vontade! subjetiva! da! pessoa!
Estado,! vontades! do! legislador! ou! do! governante,! representa! a! tentativa! de!
fundir!as!duas!vises.!359!!
Os!limites!do!direito!objetivo,!contudo,!segundo!Hauriou,!so!inerentes!!
sua! inaptido! para! a! criao! das! inovaes! sociais.! Esta! ! uma! contraFverdade!
por!demais!evidente;!o!meio!social!no!tem!mais!que!uma!fora!de!inrcia!que!se!
traduz! por! um! poder! de! intensificao! das! iniciativas! individuais,! quando! as!
adota;! se! o! meio! social! fosse! dotado! de! um! poder! criador,! a! regra! de! direito!
seria!um!deplorvel!instrumento!de!criao,!porque!o!princpio!que!existe!nela!!
um!princpio!de!limitao.!As!regras!de!direito!so!limites!transacionais!impostos!
s! pretenses! dos! poderes! individuais! e! dos! poderes! das! instituies:! so!
regulamentos!que!se!antecipam!aos!conflitos.360!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
357!Leon!Duguit.!Leons.de.Droit.Public.Gnral..Paris:!ditions!la!Mmoire!du!Droit.,!2000![obra!

de!1926],!p.!53.!
358!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!36.!
359!A! base! da! pessoa! jurdica! ! o! ordenamento! jurdico,! a! instituio,! que,! portanto,! precede! a!

personalizao!formal!do!ente.!Uma!instituio!assume!carter!de!pessoa!quando!essa,!ou!pelo!
seu!prprio!ordenamento!ou!por!um!outro!ordenamento,!mas!sempre!sobre!a!base!daqueles,!se!
considera!como!um!ente!dotado!da!sua!prpria!vontade,!isto!!quando!a!vontade,!materialmente!
manifestada! por! certos! indivduos,! que! so! elementos! em! sentido! amplo! (membros,! rgos,!
administradores)! da! instituio,! com! as! formas! e! para! os! fins! que! impe! sua! estrutura,! !
considerada! como! vontade! da! prpria! instituio.! A! questo! da! personalidade! jurdica! no! !
relevante!nesse!ponto.!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!78.!
360!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!37.!

165!

E! a! tenso! entre! objetivismo! e! subjetivismo! ! apresentada! a! partir! do!


problemaFlimite! do! surgimento! das! instituies,! de! forma! anloga! ao! que! faz!
Santi!Romano:!
[...]! se! ! verdade! que! as! regras! de! direito! so,! para! as! instituies,!
um! elemento! de! conservao! e! de! durao,! no! se! pode! concluir!
disso!que!seja!o!agente!de!sua!criao.!Nisso!reside!todo!o!problema:!
trataFse!de!saber!onde!se!encontra,!na!sociedade,!o!poder!criador;!se!
so! as! regras! de! direito! que! criam! as! instituies! ou! se! so! as!
instituies! que! engendram! a! regra! de! direito,! graas! ao! poder! de!
governo!que!contm.361!

A!resposta!de!Romano,!como!sabemos,!!que!o!mesmo!poder!criador!que!
engendra! as! instituies! faz! nascer! o! direito;! h! uma! plena! identificao! entre!
instituio! e! ordenamento! jurdico.! A! resposta! de! Hauriou! se! apresenta! como!
composio!da!dualidade,!na!medida!em!que!os!elementos!subjetivos!so!os!que!
constituem! as! foras! criadoras! e,! portanto,! a! ao;! os! elementos! objetivos,! a!
regra! de! direito,! o! meio! social,! a! ordem! pblica,! no! so! seno! elementos! de!
reao,!de!durao,!de!continuidade.362!
As! grandes! linhas! dessa! nova! teoria! so! as! seguintes:! uma!
instituio! ! uma! idia! de! obra! ou! empresa! que! se! realiza! e! dura!
juridicamente! em! um! meio! social:! para! a! realizao! dessa! idia,! se!
organiza! um! poder! que! lhe! proporciona! os! rgos! necessrios;! de!
outra! parte,! entre! os! membros! do! grupo! social! interessado! na!
realizao! da! idia,! se! produzem! manifestaes! de! comunho!
dirigidas!por!rgos!do!poder!e!regulamentadas!por!procedimentos.!
[...]!
As!instituies!nascem,!vivem!e!morrem!juridicamente;!nascem!por!
operaes! de! fundao! que! lhes! fornecem! seu! fundamento! jurdico!
ao! continuarFse;! vivem! uma! vida! ao! mesmo! tempo! objetiva! e!
subjetiva,! graas! a! operaes! jurdicas! de! governo! e! de!
administrao!repetidas!e,!ademais,!ligadas!por!procedimentos;!por!
fim,! elas! morrem! por! operaes! jurdicas! de! dissoluo! ou!
abrogao.!Deste!modo,!as!instituies!representam!juridicamente!a!
durao,!e!sua!urdidura!slida!se!cruza!com!a!trama!mais!frouxa!das!
relaes!jurdicas!passageiras.363!

A! despeito! dessa! composio,! Hauriou! adota! uma! categorizao! dplice,!


admitindo! as! chamadas! instituiesFpessoas! e! as! instituiesFcoisas.! As! do!
segundo! tipo,! entre! as! quais! se! define! a! prpria! regra! de! direito,! no!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
361!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!36.!
362!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!38.!
363!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!39F41.!

166!

correspondem! a! um! princpio! de! ao! ou! empresa,! mas,! ao! contrrio,! a! um!
princpio! de! limitao.! Seu! contorno! exato! no! resta! claro,! at! porque! o!
desenvolvimento!que!se!segue!no!texto!no!trata!delas,!mas!podeFse!inferir!que!
se!trata!das!estruturas!permanentes!do!Estado.!Quanto!s!primeiras,!aproximamF
se! bastante! das! instituies! definidas! por! Santi! Romano,! uma! vez! que! se! trata!
dos! corpos! constitudos! (Estados,! associaes,! sindicatos).! So! elas,! as!
instituiesFpessoas!ou!instituies!corporativas,!que!correspondem!!teoria!de!
Hauriou!conforme!a!conhecemos.!
Os! elementos! da! teoria! institucional! de! Hauriou! so! trs:! 1)! a! idia! da!
obra!a!realizar!em!um!grupo!social;!2)!o!poder!organizado!posto!a!servio!dessa!
idia!para!sua!realizao;!3)!as!manifestaes!de!comunho!que!se!produzem!no!
grupo!social!a!respeito!da!idia!e!de!sua!realizao.364!
A!idiaFdiretriz!talvez!seja!a!marca!mais!visvel!da!teoria!institucionalista!
de!Hauriou!e!o!que,!a!despeito!da!objetividade!e!concretude!com!que!foi!descrita,!
associa!essa!teoria!a!uma!aura!um!tanto!mstica,!como!se!da!idia,!metafsica!e!
intangvel,! pudesse! evolar! a! instituio.! Contudo,! na! locuo! idiaDdiretriz,! o!
segundo!componente,!sinnimo!de!plano.de.ao!e!!organizao.em.vista.da.ao!
! to! marcante! quanto! a! componente! ideolgica;! na! idiaFdiretriz! existe! um!
elemento! de! plano. de. ao! e! de! organizao. em. vista. da. ao,! que! supera!
singularmente! a! noo! de! fim 365 .! A! noo! de! fim! vinculaFse! ao! resultado,!
enquanto!a!organizao!e!o!plano!de!ao!referemFse!aos!meios!que!devem!ser!
empregados!para!alcanar!os!resultados.366!!
A!idiaFdiretriz!tambm!no!se!confunde!com!a!noo!de!funo.!!
A!idia!de!Estado!sobrepassa!singularmente!a!noo!das!funes!do!
Estado.!A!funo!no!!seno!a!parte!j!realizada!ou,!pelo!menos,!j!
determinada!da!empresa;!na!idiaFdiretriz!dessa!subsiste!uma!parte!
indeterminada! e! virtual! que! alcana! at! mais! alm! que! a! funo.! A!
separao!dos!dois!domnios!!ntida!no!Estado;!existe!o!domnio!da!
funo,! que! ! o! da! administrao! e! da! marcha! determinada! dos!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
364 ![...]!

para! nossas! instituies,! produzFse! um! fenmeno! de! incorporao,! quer! dizer,! de!
interiorizao! do! elemento! poder! organizado! e! do! elemento! manifestaes! de! comunho! dos!
membros! do! grupo,! dentro! do! marco! da! idia! a! realizar! e! que! esta! incorporao! conduz! !
personificao.!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!41.!!
365!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!44,!grifei.!
366!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!42F43.!

167!

servios! e! existe! tambm! o! domnio! da! idiaFdiretriz,! que! ! o! do!


governo!poltico,!o!qual!trabalha!no!indeterminado.!
Agora! bem:! ! um! fato! que! o! governo! poltico! apaixona! os! cidados!
muito!mais!que!a!marcha!da!administrao,!de!tal!maneira!que!o!que!
h!de!indeterminado!na!idiaFdiretriz!exerce!sobre!os!espritos!uma!
ao!maior!que!o!que!est!determinado!sob!a!forma!de!funo.367!

Depois!de!rejeitar!as!aproximaes!da!idiaFdiretriz!em!relao!s!noes!
de! fim! e! funo,! Hauriou! aproximaFa! da! noo! de! objeto.! E! com! isso,!
curiosamente,! o! vis! objetivista! da! figura! ! realado,! na! mesma! linha! da!
objetivao!de!Santi!Romano.!!pela!idiaFdiretriz!que!a!empresa!vai!objetivarF
se!e!adquirir!uma!individualidade!social.!368!
No! obstante,! o! elemento! subjetivo,! no! institucionalismo! de! Hauriou,!
convive!em!posio!de!equivalncia!com!o!objetivo.!A!idia!da!empresa,!no!no!
sentido!econmico,!mas!com!a!significao!de!empreendimento!social,!para!ele,!
est! associada! a! um! componente! subjetivo! obrigatrio:! no! existe! instituio!
corporativa!sem!um!grupo!de!interessados.!Este!grupo!pode!ser!determinado!
em!parte!pela!constrio!exercida!pelo!poder,!mas!o!ascendente!da!idia!de!obra!
e! o! interesse! que! os! membros! tm! em! sua! realizao! desempenha! um! papel!
muito! importante! enquanto! explicam! o! que! as! adeses! tm! de! voluntrias.369!
Cada! interessado! ! sujeito! da! idia! da! empresa! ou! do! Estado,! tem! os! riscos! e! a!
responsabilidade!por!seu!sucesso.!Tem!a!posio!equivalente!!de!um!acionista!
da!empresa!do!Estado,!e!!justo!que!adquira,!em!contrapartida,!um!direito!de!
controle!e!participao!no!seu!governo.!!
O!segundo!elemento!da!instituio!!o!poder!de!governo!organizado.!Por!
esse,!a!organizao!opera!a!transformao!do!elemento!subjetivo!!o!poder!!
uma! forma! de! vontade! ela! espiritualiza! o! elemento! humano! da!
organizao. 370 !A! organizao! do! poder! de! governo! se! resume! em! dois!
princpios:! a! separao! de! poderes! e! o! regime! representativo.! O! princpio! do!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
367!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!43.!
368!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!44.!
369!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!46.!
370!Ainda!

que! desperte! certa! estranheza! a! expresso! espiritualizao,! que! ! empregada! em!


diversas! passagens! do! texto! como! aplicao! de! figuras! psicolgicas! ao! corpo! estatal,! o! sentido!
que!vem!reiterado!!o!de!abstrao!do!fenmeno!institucional!em!relao!!vontade!pessoal!do!
instituidor,! dos! integrantes! ou! qualquer! ente! fisicamente! existente.! Hauriou,! p.! 47.! O! paralelo!
com! o! organismo! humano! tem! longa! tradio! na! teoria! poltica,! podendoFse! citar! Hobbes,! para!
quem!a!soberania!!a!almado!Estado.!

168!

regime! representativo! corresponde! ! necessidade! de! forjar! uma! viso! comum,!


que!possa!ser!considerada!como!do!corpo,!formalmente!distinta!e!destacada!da!
de!cada!um!dos!seus!membros.!J!a!separao!de!poderes,!formulada!em!termos!
inteiramente! distintos! da! teoria! clssica,! corresponde! a! uma! separao! de!
competncias;! no! Estado! moderno,! o! Poder! Executivo! tem! a! competncia! da!
deciso!executria;!o!poder!deliberativo,!a!competncia!da!deliberao!e!o!poder!
eleitoral,!a!do!assentimento.371!Essas!competncias!so!distribudas!em!rgos,!
dos! quais! se! destaca! o! poder! do! sufrgio,! que! ! exercido! pelos! eleitores! da!
circunscrio.!O!fenmeno!da!supremacia!das!competncias!!que!transmuda!a!
fora,!o!poder!de!dominao,!em!poder!de!direito!suscetvel!de!criar!direito.372!
E! embora! a! organizao! do! poder! lide! muitas! vezes! com! motivaes!
egostas,!alguns!fatos!demonstram!a!fora!da!explicao!institucional,!como!por!
exemplo,!a!submisso!dos!chefes!militares!ao!poder!civil,!nos!Estados!modernos.!
[...]! o! poder! de! governo! ! uma! fora! de! ao! espontnea! e! no!
somente! o! chamado! ao! cumprimento! de! uma! funo,! j! que! muito!
amide! esta! fora! de! ao! se! rebela! contra! sua! funo;! logo! a!
histria!revela!o!poder!de!ascendncia!que!possui!a!idia!de!obra!a!
realizar,!posto!que!lenta!mas!segura!e!progressivamente,!mesmo!no!
Estado,! as! paixes! fogosas! dos! governantes! terminaram! por!
sujeitarFse!ao!seu!servio![...]373!

Essa! conformao! do! poder! ! organizao! se! sustenta! sobre! o! esprito!


pblico! compenetrado! na! idia! de! Estado,! uma! mentalidade! criada! pela!
ascendncia!da!idia!de!obra!a!realizar.!
Por! fim,! o! terceiro! elemento! das! instituies! ! a! chamada! manifestao!
de! comunho.! Hauriou! utilizaFse! da! figura! da! refrao! para! ilustrar! a!
disseminao! de! uma! idia! (em! especial! a! idiaFdiretriz)! pelo! meio! social.! A!
idia!se!refrata!em!conceitos!similares!em!milhares!de!conscincias.374!A!fora!e!
persistncia! residem! no! seu! carter! objetivo,! isto! ,! no! fato! de! no! se! tratar! de!
uma! idia! de! um! indivduo,! mas! de! uma! noo! latente! no! corpo! social,! que!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
371!Hauriou,!p.!47.!
372!Idem,!ibidem.!
373!Hauriou,!ob.!cit.,!pp.!48F49.!
374!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!51.!

169!

apenas! ! encontrada! por! ele.! ! o! carter! objetivo! da! obra! que! lhe! permite!
passar!a!outro!esprito!sem!perder!a!identidade.375!
Hauriou! questiona! a! noo! de! conscincia! coletiva,! conforme! sustentada!
por!Durkheim,!com!base!na!formao!de!uma!opinio!intermediria!no!campo!
social.!Entende!ele!que,!ao!contrrio,!a!refrao!de!uma!mesma!idiaFdiretriz!em!
uma!pluralidade!de!conscincias!individuais!reserva!o!papel!dirigente!das!mais!
altas!conscincias!s!consequncias!que!devem!obterFse!pela!ao.!O!papel!das!
elites!no!se!confundiria!com!a!evoluo!do!meio.376!Nesse!sentido,!a!posio!de!
Hauriou! ! prxima! daquela! formulada! posteriormente! por! Gramsci,! que!
distingue!a!filosofia!do!senso!comum!e!atribui!ao!intelectual!orgnico,!por!meio!
da!filosofia!da!praxis,!a!responsabilidade!de!elaborar!uma!filosofia!que!!tendo!
j!uma!difuso!ou!possibilidade!de!difuso,!pois!ligada!!vida!prtica!e!implcita!
nela! ! se! torne! um! senso! comum! renovado! pela! coerncia! e! pelo! vigor! das!
filosofias!individuais.377!Essa!passagem!est!relacionada!com!a!idia!gramsciana!
de!inspirar!a!massa!a!uma!concepo!de!vida!superior.!!!
E! embora! a! concluso! de! Hauriou! reafirme! o! carter! dplice! do! direito,!
subjetivo! e! objetivo,378sua! convico! de! que! a! objetividade! das! instituies! ! a!
contribuio! mais! importante! do! institucionalismo! (em! convergncia,!
finalmente,!com!o!conceito!de!objetivao!de!Santi!Romano)!!textual:!!
!O! erro! de! Lon! Duguit,! quando! edificou! seu! sistema! de! direito!
objetivo,! foi! de! apostar! no! direito! objetivo,! de! apostar! na! regra! de!
direito.! O! verdadeiro! elemento! objetivo! do! sistema! jurdico! ! a!
instituio;! ! verdade! que! ela! contm! um! germe! subjetivo! que! se!
desenvolve! por! meio! do! fenmeno! da! personificao;! mas! o!
elemento!objetivo!subsiste!no!corpus!da!instituio!e!s!esse!corpus,!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
375!Hauriou,!ob.!cit.,!p.!45!e!p.!77.!!
376Hauriou,!ob.!cit.,!p.!51.!!
377!Autoconscincia!significa,!histrica!e!polticamente,!criao!de!uma!elite!de!intelectuais:!uma!

massa! humana! no! se! distingue! e! no! se! torna! independente! por! si,! sem! organizarFse! (em!
sentido! lato);! e! no! existe! organizao! sem! intelectuais,! isto! ,! sem! organizadores! e! dirigentes,!
sem!que!o!aspecto!terico!da!ligao!teoriaFprtica!se!distinga!concretamente!em!um!estrato!de!
pessoas! especializadas! na! elaborao! conceitual! e! filosfica.! Antonio! Gramsci.! Concepo.
Dialtica.da.Histria..8!ed.!So!Paulo:!Civilizao!Brasileira,!1989,!p.!21.!
378[...]! verdade,! to! velha! quanto! o! mundo,! que! os! elementos! importantes,! dentro! do! sistema!
jurdico,! so! os! atores! jurdicos! ! os! indivduos,! de! um! lado,! e! as! instituies! corporativas! de!
outro! ! porque! eles! so! pessoas! vivas! e! criadoras,! tanto! pelas! idias! de! empresas! que!
representam,! quanto! por! seu! poder! de! realizao.! No! que! respeita! s! regras! de! direito,! no!
representam! seno! idias! de! limite! em! lugar! de! encarnar! idias! de! empresa! e! de! criao.!
Hauriou,!p.!76.!

170!

com! sua! idia! diretriz! e! seu! poder! organizado,! j! ! muito! superior!


em!virtude!jurdica!!regra!de!direito.!So.as.instituies.que.fazem.a.
regra. de. direito,. no. so. as. regras. de. direito. que. fazem. as.
instituies.379!

A! contribuio! de! Hauriou,! assim! como! a! de! Santi! Romano,! ao! mesmo!
tempo!em!que!fundamentam!a!disciplina!jurdica!do!Estado!no!restrita!s!suas!
normas,! mas! vinculada! s! instituies,! indicam! os! conceitos! fundamentais! de!
organizao!e!poder.organizado.pelo.direito!como!as!bases!para!a!juridificao!do!
Poder!Pblico!do!seu!tempo.!O!detalhamento!conferido!por!Hauriou!ao!aspecto!
organizacional!das!instituies,!bem!como!ao!movimento!de!institucionalizao,!
assim! como! o! conceito! de! objetivao! em! ! Santi! Romano,! associado! ! noo! de!
ordenamento!jurdico,!representam!uma!articulao!interessante!das!noes!de!
poder! e! direito,! abordagem! publicista! que! renova! a! tradio! das! instituies,! e!
oferece!importantes!perspectivas!de!desenvolvimento!da!abordagem!jurdica!das!
polticas!pblicas.!
c.# A# contribuio# das# teorias# institucionalistas# # compreenso#
jurdica#das#polticas#pblicas.##
A! despeito! da! acuidade! dos! chamados! corifeus! do! institucionalismo!
jurdico,!sua!elaborao!teve!influncia!relativamente!modesta,!no!fornecimento!
de!categorias!de!estruturao!do!pensamento!jurdico,!campo!da!teoria!geral!do!
direito,! na! comparao! com! suas! homlogas! normativistas,! em! especial! o!
positivismo! kelseniano,! sendo! mais! aplicadas! no! direito! administrativo! e!
constitucional.!!
Os! problemas! de! aplicao! prtica! institucionalismo! jurdico! decorrem,!
talvez,! de! uma! certa! fluidez! das! instituies,! dificilmente! redutveis! a!
elementos!puramente!objetivos,!abrigando,!ao!contrrio,!idiossincrasias!e!vcios!
consagrados! pelo! costume! social.! Ele! tenderia,! por! isso,! a! ser! conservador,!
afastandoFse! da! evoluo! racional! pautada! pela! busca! de! generalidade! e!
abstrao.!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
379!Maurice!

Hauriou.! A. Teoria. da. Instituio. e. da. Fundao.. Ensaio. de. Vitalismo. Social.. Porto!
Alegre:!Sergio!Antonio!Fabris!Editor,!2009,!p.!53.!!

171!

Carl! Schmitt! examinou! os! diferentes! tipos! de! pensamento! jurdico,!


demonstrando! o! lugar! do! pensamento! institucionalista,!380!ou! do! ordenamento!
concreto,! na! sua! formulao,! que! se! diferenciaria! do! normativista,! na! medida!
em!que!esse!ltimo!atuaria!na!lgica!do!conflito,!compondo!argumentos,!com!
base! nas! normas,! apenas! para! justificar! a! deciso! judicial,! enquanto! o!
pensamento! do! ordenamento! concreto! seria! prprio! dos! tempos! de! paz,!
normalidade!e!estabilidade.!381!!
Essa! distino! reala! uma! caracterstica! bastante! presente! na! cultura!
jurdica! atual,! em! que! as! disputas! judiciais! tm! proporo! exacerbada,! na!
formao! e! na! militncia! profissional! jurdicas,! se! comparado! o! diminuto! peso!
relativo! das! questes! judicializadas,! em! face! da! escala! e! repercusso! social! de!
questes!de!organizao,!pr!ou!extraFjudiciais.!Santi!Romano!j!registrava!esse!
fenmeno,!no!incio!do!sc.!XX,!postulando!a!superao!da!tradio!constituda!
com!base!na!prtica!do!direito!privado,!de!reduzir!o!direito!s!regras!de!deciso,!
no!mbito!do!processo!judicial.382!!
O! pensamento! do! ordenamento! concreto,! para! Schmitt,! valorizaria! a!
elaborao! espontnea! do! direito! pelas! comunidades,! com! base! em! seus!
sentimentos! e! na! situao! estamental! concreta.! Em! outras! palavras,! os!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
380!Carl! Schmitt.! Os! trs! tipos! de! pensamento! jurdico.! In! Carl. Schmitt. e. a. Fundamentao. do.

Direito.! Ronaldo! Porto! Macedo! Jr.! So! Paulo:! Max! Limonad,! 2001.! Cumpre! advertir! que! nesse!
texto!Schmitt!enaltece!o![...]novo!conceito!de!jurista!introduzido!na!Alemanha!pelo!movimento!
nacionalsocialista.!A!integrao!corporativa!dos!juristas!alemes!na!Frente!do!Direito!Alemo!em!
um!conceito!de!jurista!que!suspende!e!supera!o!dilaceramento!positivista!de!direito!e!economia,!
direito!e!sociedade,!direito!e!poltica.![...]!!
381Alm! desses,! haveria! um! pensamento! de! tipo! decisionista,! cuja! marca! ! a! soberania,! tpico!
dos! momentos! de! caos! ou! de! anarquia,! situao! que! demandaria! e! justificaria! a! deciso,!
conforme!descrita!por!Hobbes,!seu!expoente!mximo,!em!Leviathan.!Carl!Schmitt.!Os!trs!tipos!de!
pensamento!jurdico,!p.!182.!
382 !Santi! Romano,! ob.! cit.,! p.10.! No! mesmo! sentido,! Schmitt:! O! tipo! decisionista! est!
especialmente! difundido! entre! os! juristas,! pois! o! ensino! jurdico! e! uma! cincia! do! direito! que!
serve! diretamente! a! prxis! jurdica! tendem! a! ver! todas! as! questes! jurdicas! apenas! sob! a!
perspectiva!de!um!caso!de!conflito!e!atuar!como!meros!preparadores!da!deciso!judicial!sobre!o!
mesmo.![...]!na!deciso!do!caso!e!na!sua!fundamentao!normativista!a!partir!do!teor!literal!de!
uma!normatizao!escrita.!O!pensamento!jurdico!orientaFse!dessarte!exclusivamente!segundo!o!
caso! de! coliso! e! de! conflito.! Ele! ! dominado! pela! representao! de! que! um! conflito! ou! uma!
coliso! de! interesses,! quer! dizer,! uma! desordem! concreta! somente! ! superada! e! ordenada! por!
meio!de!uma!deciso.!As!normas!e!regras!com!as!quais!a!fundamentao!da!deciso!em!termos!
jurdicos!se!depara,!transformamFse!dessarte!em!meros!pontos!de!vista!para!a!deciso!de!litgios,!
material! de! documentao! para! fundamentaes! de! decises! judiciais.! Deste! modo! a! rigor! nem!
existe!mais!uma!cincia!sistemtica!do!direito;!todo!e!qualquer!argumento!de!cincia!do!direito!
no!passa!de!razo!potencial!da!deciso!!espera!de!um!litgio.!Ob.!cit.,!p.!183.!

172!

costumes,!regularidades!e!previsibilidades!do!ordenamento,!essencialmente!no!
plano!privado,!retomandoFse!o!fio!do!direito!natural.383!O!ordenamento!concreto!
recolheria! as! concepes! de! direito,! provendo! os! conceitos! que! orientam! a!
elaborao! e! a! aplicao! das! normas. 384 !! Essa! viso,! digaFse,! tambm! est!
presente! no! neoFinstitucionalismo! jurdico! mais! recente,! que! considera! as!
instituies! como! conceitosFpremissas,! entendimentos! consolidados! que!
servem!como!referncias!na!criao!da!lei!e!posteriomente,!no!momento!de!sua!
aplicao.!!Nesse!sentido,!no!so!as!normas!que!constituem!as!instituies,!mas!
ao!contrrio,!as!instituies!que!do!s!normas!sua!fora.!385!!
Um! dos! problemas! do! institucionalismo! reside! no! aspecto! fluido! das!
instituies,! o! que! dificulta! sua! apreenso! e! sistematizao! racional.! No!
contraponto! com! a! teoria! normativista! poderFseFia! identificar! formas! para!
diminuir!essa!lacuna.!
A!teoria!pura!do!direito,!de!Kelsen,!busca!apartar!de!elementos!polticos!
ou!sociolgicos!aquilo!que!seria!especfico!no!direito,!o!direito!positivo.!!Ainda!
que! parea! chocante! que! se! pudesse! cogitar! de! uma! teoria! do! direito!
desconectada! de! seu! fundamento! axiolgico! primeiro! FFF! a! justia! FFF,! essa!
proposio,! adotada! por! Kelsen! como! ponto! de! partida,! ,! evidentemente,! um!
recurso! metodolgico,! no! sentido! de! buscar! uma! compreenso! especfica! das!
questes! normativas.!386!Apesar! de! ser! talvez! o! jurista! de! maior! influncia! na!
formao! de! uma! concepo! tcnicoFjurdica! do! direito,! reconhecida! por! seus!
debatedores,! Kelsen! ! muitas! vez! mal! compreendido,! sem! que! se! lembre! que!
dessa! mesma! concepo! decorreu! a! criao! do! mecanismo! jurdico! do! controle!
concentrado!de!constitucionalidade,!positivado!pela!primeira!vez!na!Constituio!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
383!Schmitt,!ob.!cit.,!p.!164.!!
384Todo!e!qualquer!ordenamento,!tambm!o!ordenamento!jurdico,!est!vinculado!a!conceitos!

normais!concretos!que!no!so!derivados!de!normas!genricas,!mas!geram!tais!normas!a!partir!
do!seu!prprio!ordenamento!com!vistas!a!ele./Uma!regulamentao!legal!pressupe!conceitos!do!
normal! que! to! pouco! derivam! da! regulamentao! legal,! que,! muito! pelo! contrrio,! sem! eles!
justamente!a!normatizao!se!torna!inteiramente!incompreensvel!e!nem!se!pode!mais!falar!de!
uma!norma.!Schmitt,!ob.!cit.,!p.!177.!
385!Neil!Mac!Cormick.!Law!as!Institutional!Fact,!cit.,!pp.!49F76.!
386!Hans!Kelsen.!Teoria.Geral.do.Direito.e.do.Estado,!cit.!

173!

austraca!de!1920387!e!que!est!na!base!da!concepo!normativa!da!Constituio,!
segundo! a! qual! as! disposies! desta! no! so! meros! enunciados! polticos,! mas!
prescries! exigveis! perante! os! tribunais.! Isso! amplia,! na! prtica,! em! muito,! o!
controle! judicial,! em! relao! ao! universo! anteriormente! restrito! ao! direito!
privado.!!verdade!que!!poca!da!criao!do!controle!concentrado!j!funcionava,!
havia! mais! de! um! sculo,! o! controle! de! constitucionalidade! difuso,! criao! da!
Suprema!Corte!americana388.!No!entanto,!sem!a!concepo!formalista!kelseniana,!
no! se! teria! o! controle! propriamente! jurdico! das! normas! polticas,! isto! ,! as!
normas! constitucionais,! que! foi! o! que! se! generalizou! com! o! constitucionalismo!
psFpositivista.! A! consagrao! dos! tribunais! constitucionais,! na! grande! maioria!
das! constituies! dos! movimentos! de! redemocratizao! ps! segunda! guerra,!
representa!de!forma!emblemtica!esse!fenmeno!e!!a!inovao!!normativa,!a!
partir! de! uma! elaborao! terica! ! que! altera,! na! prtica,! a! ordem! jurdica! a!
partir!da!segunda!metade!do!sc.!XX.!!!
Talvez! a! questo! mais! relevante! a! opor! o! institucionalismo! jurdico!
clssico! e! o! normativismo! kelseniano! seja! o! problema! das! fontes! do! direito.! O!
institucionalismo! rejeita! a! redutibilidade! do! Estado! s! normas,! considerandoFo!
a! instituio! das! instituies,! em! cujo! ordenamento! numerosas! outras!
instituies,! independentes! em! si,! encontram! sua! proteo! e! ordem. 389 !E!
mantm!uma!reserva!em!relao!ao!direito!estatal,!que!arriscaria!perturbar!os!
equilbrios! e! destruir! as! instituies.!390!Enquanto! Schmitt! concorda! com! Santi!
Romano! quanto! ! precedncia! do! ordenamento! em! relao! ! norma, 391 !o!
positivismo! kelseniano! adota! como! premissa! a! estatalidade! do! direito,! isto! ,! a!
correspondncia!entre!direito!e!Estado.!
A! ideia! de! reduo! do! direito! ao! direito! estatal! tem! outros! opositores.! A!
idia! de! uma! ordem! jurdica! normativa! baseada! em! um! conceito! idealizado! de!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
387![...]!o!sistema!austraco,!obra!pessoal!e!sem!dvida!alguma!genial!(uma!das!maiores!criaes!

histricas!devidas!a!um!s!jurista)!de!Kelsen,!sistema!surgido!pela!primeira!vez!na!Constituio!
austraca! de! 1920,! a! aperfeioado! na! reforma! de! 1929.! (p.! 56)! Eduardo! Garca! de! Enterra.! La.
Constitucion. como. norma. jurdica.! In! La. Constitucion. como. Norma. y. el. Tribunal. Constitucional..
Eduardo!Garca!de!Enterria.!Madrid:!Civitas,!1985,!pp.!39F120.!
388!Cf.!item!1.4,!acima.!
389!Schmitt,!ob.!cit.,!p.!207.!!
390!Schmitt,!ob.!cit.,!p.!175.!!
391!Schmitt,!ob.!cit.,!p.!178.!

174!

validade,! cujo! manifestao! ltima! ! a! norma! fundamental! hipottica,! pedra!


angular!do!positivismo,!!recusada!no!apenas!pela!teoria!institucionalista,!mas!
tambm! pelo! realismo! jurdico,! representado! pela! teoria! empirista! de! Alf! Ross,!
que! a! considera! metafsica.! Partindo,! assim! como! Schmitt,! de! uma! abordagem!
trplice! das! vises! do! direito! ! pensamento! analtico! (formalismo!
metodolgico),! de! Austin! e! Kelsen,! baseado! no! sistema! de! normas! positivas;!
pensamento!tico,!centrado!na!idia!de!justia,!como!critrio!para!a!retido!de!
uma! norma! jurdica,! a! partir! do! direito! natural;! e! pensamento! centrado! na!
interao! do! direito! e! a! sociedade,! isto! ,! o! direito! tal! como! se! desenvolve!
realmente! na! vida! da! comunidade 392 ! Ross! confere! relevo! a! essa! ltima!
abordagem,! que! tem! muitos! pontos! em! comum! com! o! pensamento!
institucionalista,! a! despeito! da! argumentao! prpria! de! cada! uma.! A! teoria!
emprica!baseiaFse!na!apreenso!sociolgica!da!realidade,!e!na!assero!de!que!
s! se! poderia! considerar! direito! o! ordenamento! concreto! vigente,! assim!
exemplificado:!o!direito!de!Illinois,!da!California!etc..!Direito!vigente!significa!o!
conjunto! abstrato! de! idias! normativas! que! serve! como! um! esquema!
interpretativo!para!os!fenmenos!do!direito!em!ao,!o!que!por!sua!vez!significa!
que! essas! normas! so! efetivamente! acatadas! e! que! o! so! porque! so!
experimentadas!e!sentidas!como!socialmente!obrigatrias.393!!
A!centralidade!da!dimenso!ftica!acentua!o!aspecto!no!estatal!do!direito!
e!!essa!a!interseo!relevante!com!o!pensamento!institucionalista.!Assim!como!
nesse,! a! teoria! de! Ross! destaca! a! possibilidade! de! aplicao! espontnea! do!
direito:!!
A! maioria! das! pessoas! obedecem! ao! direito! no! s! por! receio! da!
polcia!e!das!sanes!sociais!extrajurdicas!(perda!da!reputao,!da!
confiana!etc.),!mas!tambm!por!acato!desinteressado!ao!direito.!O!
cidado!comum!tambm!!animado!!num!maior!ou!menor!grau!!
por! uma! atitude! de! acato! ao! direito,! ! luz! do! qual! os! governantes!
aparecem!como!poderes!legtimos!ou!autoridades,!as!exigncias!
do!direito!como!credoras!de!acato!e!a!fora!que!!exercida!em!nome!
do! direito! no! ! considerada! como! mera! violncia,! mas. sim.
justificada.na.qualidade.do.que.respalda.o.direito.! Quando! as! regras!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
392!Alf! Ross.! Direito.e.Justia.! So! Paulo:! Edipro,! 2000,! ! 1.! Assim,! a! distino! schmittiana! entre!

normativismo,!ordenamento!concreto!e!decisionismo!em!Ross!no!tem!o!ltimo!termo,!em!lugar!
do!qual!aparece!o!pensamento!tico.!
393!Ross,!ob.!cit.,!p.!41.!

175!

do!direito!esto!bem!estabelecidas,!essa!atitude!se!torna!automtica,!
de! sorte! que! nenhum! impulso! surge! no! sentido! de! contrariar! o!
direito.394!!

O! problema! dessa! proposio,! no! entanto,! ! no! conferir! relevo! !


distino! dos! conceitos! de! vigncia! e! efetividade.! Isso! a! a! torna! problemtica!
para! aplicao! numa! ordem! jurdica! caracterizada! por! ampla! margem! de!
inefetividade,!como!a!do!Brasil,!o!que!ser!comentado!mais!!frente.395!!
A!viso!institucionalista!contm!elementos!que!a!aproximam!de!uma!e!de!
outra! abordagens,! tanto! a! formalista! como! a! emprica,! e! nisso! reside! o! seu!
interesse.396!A!instituio!jurdica!leva!em!conta!o!fenmeno!social!que!est!por!
trs!do!direito,!aquilo!que!leva!!sua!produo.!Essa!considerao!da!sociedade!
real!empresta!a!densidade!social!necessria!para!enfrentar!os!dilemas!prprios!
de!um!Estado!que!aspira!!condio!de!democracia!desenvolvida,!mas!onde!no!
se! logrou! a! efetividade! do! direito! e! onde! as! instituies! muitas! vezes! so!
meramente! nominais,! o! mesmo! ocorrendo! com! o! Estado,! que,! pela! tica!
institucionalista,!!a!instituio!de!instituies.!!
O!dilogo!dos!vrios!tipos!de!pensamento!jurdico!!rico!para!a!crtica!dos!
processos! de! criao! do! direito! que! se! pretendem! mais! prximos! das! prticas!
sociais!e,!com!isso,!mais!vocacionados!a!tornarFse!planos!de!organizao!da!vida!
social,! dotados! de! efetividade.! O! que! se! prope! ! um! novo! tratamento! para! a!
construo! do! direito! estatal,! com! forte! peso! do! processo! social! que! lhe! d!
origem,!no!sentido!do!institucionalismo!romaniano,!o!direito!so!as!normas!e!o!
que!pe!as!normas.!!
As!polticas!pblicas!ocupam!esse!espao,!canalizando!parte!das!tenses!
sociais!FFF!que!tradicionalmente!desaguavam!na!disputa!pelo!texto!da!lei!FFF!para!
o!campo!dos!ao!governamental,!que!alarga!o!contexto!de!formao!do!direito,!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
394!Ross,!ob.!cit.,!p.!80.!Posto!que!a!obedincia!!fortalecida!pelo!costume,!toda!ordem!mantida!de!

fato,! incluso! aquela! que! se! apia! principalmente! na! mera! fora,! tende! a! se! transformar! numa!
ordem! ideologicamente! aprovada.! Este! ! o! fenmeno! que! foi! descrito! pelo! filsofo! do! direito!
alemo!Georg!Jellinek!como!a!fora!normativa!do!realmente!existente.!Todo!poder!soberano!de.
jure!tem!como!antecessor!um!poder!soberano!de.facto.!Ob.!cit.,!p.!83,!grifei.!!
395!Item!2.2.f.!
396!Norberto!Bobbio!faz!uma!breve!aluso!!teoria!institucional!do!direito!como!a!designao!que!
!poca!se!dava!!teoria!sociolgica.!Lanalisi!funzionale!del!diritto:!tendenze!e!problemi!In!Dalla.
Struttura.alla.funzione,!cit.,!1977,!p.!90.!

176!

ainda! que! esse! mantenha! compulsoriamente,! por! fora! do! princpio! da!
legalidade,! sua! posio! central! naquilo! que! respeita! ! ao! do! Estado.! Nessa!
perspectiva,!a!caixa!de!ferramentas397!para!a!construo!das!polticas!pblicas!
traduzFse!num!arsenal!de!categorias!jurdicas,!teoricamente!bem!estabelecidas!e!
conscientemente! conectadas! a! aspectos! tratados! pela! economia! e! pelas! demais!
cincias! sociais,! se! o! que! se! pretende! so! efeitos! sociais! duradouros! e! de!
interesse! pblico.! Os! programas! de! ao! governamental! FFF! direito! estatal! por!
definio!FFF!devem!ser!formados!e!validados,!com!base!na!combinao!orgnica!
de!prticas!sociais!virtuosas!com!categorias!jurdicas!cultivadas!na!democracia.!!
Esse! seria! um! caminho! realista,! que! levaria! em! conta! os! diferentes! estgios! de!
amadurecimento!e!planos!de!interlocuo!existentes!em!relao!a!cada!um!dos!
diversos!temas!e!problemas!enfrentados!pelo!governo,!conforme!se!definam!os!
arranjos!institucionais.!!!

3.2.#Formao#jurdica#dos#arranjos#institucionais,#na#lgica#de#
um#regime#de#efeitos.##
a.#Arranjos#e#modelos#institucionais.#
A!partir!das!formulaes!tericas!apresentadas!no!tpico!anterior,!passaF
se! a! considerar! o! conceito! de! instituio! como! qualificativo! para! os! arranjos!
institucionais!que!consubstanciam!as!polticas!pblicas.!!
Instituio! e! institucionalizar! no! so! sinnimos,! mas! termos! correlatos.!
As!polticas!pblicas!no!so!entes!ou!corpos,!mas!materializamFse!em!arranjos!
de! normas,! decises! e! medidas,! correspondendo! mais! ! figura! das! tramas,!
envolvendo! competncias! pblicas! e! interesses! individuais! e! coletivos,! em!
funo! de! um! objetivo! comum.! Da! a! necessidade! de! certas! mediaes,! para!
aplicar! a! teoria! das! instituies! s! polticas! pblicas.! Os! arranjos! institucionais!
que! materializam! as! polticas! pblicas! apresentam! um! carter! sistemtico! que!
justifica! que,! embora! sem! corpo,! a! eles! se! apliquem,! pelo! menos! em! parte,! os!
atributos! prprios! das! instituies.! H! uma! diferena! de! intensidade;! a!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
397!A!expresso!!utilizada!por!JeanF!Claude!Thoenig.!Lanalyse!des!politiques!publiques.!In!Trait.

de. Science. Politique. (Madeleine! Grawitz! e! Jean! Leca,! coords.).! Paris:! Presses! Universitaires! de!
France,!1985,!p.!3.!

177!

agregao! nos! arranjos! institucionais! no! tem! o! mesmo! carter! e! permanncia!


daquele!que!organiza!os!elementos!nas!instituies.!!
A! institucionalizao! ! a! objetivao! e! a! organizao,! por! meio! da!
ordenao!jurdica.!!o!que!mantm!a!agregao,!a!fora!que!impede!a!disperso!
dos! elementos! e! permite! a! caracterizao! desses! como! componentes! de! um!
arranjo!funcional,!a!despeito!de!suas!naturezas!distintas.!O!adjetivo!institucional!
refereFse!ao!conjunto!de!estruturas!jurdicas,!polticas!e!sociais!que!o!tornam!um!
objeto! definido,! distinto! do! ambiente! que! o! cerca,! a! partir! de! uma! certa!
ordenao! e! unidade! funcional! sedimentada,! que! produz! a! reiterao! de!
determinados!comportamentos.!
PodeFse! definir! o! termo! institucionalizar,! no! sentido! da! ao!
governamental,! como! a! iniciativa! de! estabelecer! um! determinado! padro! de!
organizao!!permanente!e!impessoal,!formalmente!desvinculado!da!pessoa!do!
governante!ou!gestor!que!desencadeia!a!ao!,!que!atua!como!fator!de!unidade!
de! vrios! centros! de! competncia! em! articulao,! visando! a! composio! de!
distintos! interesses,! meios! e! temporalidades,! em! funo! da! idiaFdiretriz.!
Institucionalizar,!a!partir!da!teoria!de!Santi!Romano,!!objetivar,!isto!,!constituir!
uma! instncia,! um! feixe! de! aes! organizadas,! que! se! descola! da! pessoa! que! o!
instituiu! e! passa! a! ter! vida! prpria.! Alm! disso,! ! ordenar,! organizar! segundo!
determinada! combinao! de! conceitos! e! diretrizes! racionais.! A! estruturao! da!
ao! ! dada! pelo! direito,! em! determinado! arranjo! de! disposies,! regras! e!
procedimentos! previsveis! e! definio! de! autoridades,! com! os! poderes! devidos,!
para! o! exerccio! das! funes! do! Poder! Pblico,! destinadas! ! estabilidade,!
permanncia!e!previsibilidade.!!
A!institucionalizao!pode!ser!caracterizada!basicamente!pelos!seguintes!
traos:! a)! objetivao,! descolamento! em! relao! ao! governante! ou! gestor! que!
institui!o!programa;!b)!um!padro!de!organizao;!c)!a!juridificao!desse!padro!
organizativo,!baseada!na!formalizao!e!nos!elementos!jurdicos!que!o!definem,!
que! distribui! posies! e! situaes! jurdicas! subjetivas! dos! diversos! atores!
deveres,! proibies,! autorizaes! e! permisses,! cujo! exerccio! movimenta! o!
programa! de! ao! e! lhe! confere! vida! concreta;! d)! uma! idiaFdiretriz,! isto! ,! um!

178!

princpio! referencial,! que! orienta! todos! os! atores! e! atos! envolvidos! naquele!
arranjo,!associado!ao!plano!de!ao.!
Arranjo. institucional. ! locuo! que! conota! o! agregado! de! disposies,!
medidas! e! iniciativas! em! torno! da! ao! governamental,! em! sua! expresso!
exterior,! com! um! sentido! sistemtico.! ! utilizada! em! substituio! ! expresso!
vaga! outcomes! dos! processos! polticos. 398 !Como! a! exteriorizao! de! uma!
poltica! pblica! ! muito! diversa! e! varivel,! a! noo! de! arranjo,! menos!
comprometida! com! um! aspecto! formal! determinado,! ! mais! adequada! !
descrio!do!fenmeno,!dado!que!qualquer!poltica!pblica!!necessariamente!a!
composio! de! um! conjunto! de! elementos,! normas,! rgos,! valores,! interesses,!
orientado!!implementao!de!uma!mudana!estratgica.!O!arranjo!institucional!
de! uma! poltica! compreende! seu! marco! geral! de! ao,! incluindo! uma! norma!
instituidora! (com! o! perdo! da! tautologia),! da! qual! conste! o! quadro! geral! de!
organizao!da!atuao!do!Poder!Pblico,!com!a!discriminao!das!autoridades!
competentes,! as! decises! previstas! para! a! concretizao! da! poltica,! alm! do!
balizamento! geral! das! condutas! dos! agentes! privados! envolvidos,! tanto! os!
protagonistas!da!poltica!quanto!os!seus!destinatrios!ou!pessoas!e!entes!por!ela!
afetados,!como!empresas!e!consumidores,!por!exemplo.!!
O! arranjo! institucional! comporta! uma! anlise! especfica,! seus!
componentes! podendo! indicar! maior! ou! menor! aptido! para! os! resultados,!
considerado! um! conjunto! de! variveis,! a! partir! dos! elementos! que! compem! o!
modelo.! Como! quadro! sistemtico! de! ao,! o! arranjo! institucional! permite!
considerar! tanto! a! dimenso! objetiva,! isto! ,! o! conjunto! organizado,! como! a!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
398!O!

sentido! aqui! utilizado! no! coincide! com! algumas! formulaes! na! cincia! poltica,! que!
associam! a! idia! de! arranjo! ! provisoriedade! da! situao,! como! ! o! caso! de! Dahl:! o! que! !
necessrio! para! que! um! pas! seja! democraticamente! governado?! No! mnimo,! ele! ter! de! ter!
determinados! arranjos,! prticas! ou! instituies! polticas! que! estariam! muito! distantes! (seno!
infinitamente! distantes)! de! corresponder! aos! critrios! democrticos! ideais./! Arranjos! polticos!
podem! ser! considerados! algo! muito! provisrio,! que! seriam! razoveis! em! um! pas! que! acaba! de!
sair! de! um! governo! noFdemocrtico.! Costumamos! pensar! que! prticas! so! mais! habituais! e,!
assim,!mais!durveis.!Em!geral,!pensamos!que!as!instituies!esto!estabelecidas!h!muito!tempo,!
passadas!de!gerao!a!gerao.!Quando!um!pas!passa!de!um!governo!noFdemocrtico!para!um!
governo!democrtico,!os!arranjos!democrticos!iniciais!aos!poucos!se!tornam!prticas!e,!em!seu!
devido! tempo,! tornamFse! instituies.! Por! teis! que! paream! essas! distines,! para! nossos!
objetivos! ser! mais! conveniente! preferirmos! instituies,! deixando! as! outras! de! lado.! Robert!
Dahl.! ob.! cit.,! p.! 98.! O! que! falta! a! essas! definies! ! justamente! a! considerao! do! elemento!
jurdico,! pois! ! ele,! e! no! o! transcurso! do! tempo,! que! produz! modificao! no! estado! de!
determinada!combinao!de!prticas,!no!sentido!de!sua!permanncia.!

179!

dimenso! subjetiva,! ou! seja,! cada! uma! das! posies! de! indivduos! ou! grupos!
envolvidos!na!poltica!pblica.!Nesse!ltimo!caso,!o!interesse!subjacente!a!essas!
posies! tambm! pode! ser! analisado! em! cada! processo,! conforme! descrito! no!
cap.!2.!!
Modelo. institucional! significa! um! determinado! padro! de! arranjo!
institucional,!passvel!de!aplicao!e!replicao!em!contextos!semelhantes.!PodeF
se! utilizar! o! modelo399!no! sentido! de! replicar,! em! escala! ampla,! um! padro! de!
arranjo!institucional,!para!determinado!fim.!!
O! modelo! institucional,! como! tipoFideal,! contm! o! roteiro! de! ao,! seus!
valores! orientadores,! suas! referncias! histricas,! seus! compromissos!
ideolgicos.!Quanto!mais!esses!componentes!forem!conscientemente!percebidos!
e! apropriados! pelos! atores! sociais! envolvidos! na! formulao! e! implementao!
das! polticas! pblicas,! mais! se! estar! diante! de! um! quadro! racional,! em! que! os!
vetores!da!poltica!so!fielmente!traduzidos!em!medidas!tcnicas!e!jurdicas!de!
execuo.!Os!modelos!institucionais!conferem!unidade!!ao!governamental,!em!
complemento! ou! em! substituio,! em! determinadas! circunstncias,! ! atividade!
de!planejamento!centralizada.!
Podemos! aplicar! ao! substantivo! modelo! o! qualificativo! institucional! nas!
duas! acepes! de! Hauriou,! instituiesFpessoas! ou! instituiesFcoisas.! O!
primeiro!tipo!corresponderia!s!polticas!pblicas!como!programas!de!ao,!para!
a!obteno!de!resultados!e!realizao!de!metas!em!quantidade!e!prazo!definidos!
(plano! de! ao).! O! segundo! tipo,! que! Hauriou! associa! ! regra! de! direito,!
corresponderia!!legislao!estruturante,!no!diretamente!vinculada!a!plano!de!
ao,! como! ! o! caso! dos! cdigos! jurdicos,! por! exemplo.! A! tcnica! do! modelo!
poderia!ser!(e!)!aplicada!nas!duas!situaes,!mas!neste!estudo!ser!examinada!
sempre!com!foco!no!primeiro!caso.!!!!
Os! modelos! so! usados! na! realidade! dos! pases! desenvolvidos! com! duas!
formas! de! aplicao! que! importa! considerar.! Uma! delas! ! a! das! diretivas,!
aplicadas! no! contexto! da! Unio! Europia! em! relao! a! uma! srie! infindvel! de!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
399!Francisco!G.Heidemann!e!Jos!Francisco!Salm!(orgs.).!Polticas.Pblicas..Bases.Epistemolgicas.

e.Modelos.de.Anlise..2a.!ed.,!Braslia:!Ed.!UnB,!2010,!caps.!3!e!4.!

180!

temas!que!era!conveniente!ou!necessrio!disciplinar!de!modo,!se!no!uniforme,!
pelo! menos! convergente.! Alm! dos! temas! iniciais,! a! unio! aduaneira! e! a!
circulao! de! pessoas,! ainda! no! mbito! do! Mercado! Comum! Europeu,!
posteriormente! outros! aspectos! passaram! a! ser! de! interesse! enfrentar! pelos!
vrios!pases!de!maneira!convergente!e!s!vezes!padronizada.!!o!que!acontece,!
por!exemplo,!quando!a!circulao!de!pessoas!passa!a!envolver!o!intercmbio!de!
profissionais! qualificados! e! a! certificao,! em! termos! de! formao! acadmica,!
precisa! ser! traduzida,! no! apenas! no! plano! lingustico,! mas! em! relao! !
certificao! de! competncias.! As! rudimentares! tabelas! de! equivalncia! entre! os!
diplomas!e!graus!dos!diversos!pases!passa!a!dar!lugar!a!um!processo!formal!de!
convergncia,! voluntrio,! da! organizao! dos! estudos! e! da! documentao! da!
formao! dos! estudantes.400!O! prprio! processo! de! busca! de! convergncia! !
modelizado,! de! tal! maneira! que! em! prazo! determinado! certas! etapas! so!
percorridas!e!o!conjunto!dos!pases!envolvidos!as!supera!simultaneamente.!!
A!modelizao!ou!adoo!de!modelos!de!convergncia!!empregada!em!
inmeros! campos,! por! meio! das! diretivas,! cuja! premissa! ! a! pactuao! de! um!
formato!determinado!para!a!disciplina!da!matria!definida.!Assim,!passam!a!ser!
objeto! de! deliberao,! segundo! disciplina! jurdica! voltada! ! obteno! do!
consenso,! os! parmetros! para! o! contedo! pretendido,! os! prazos,! com! a!
considerao!dos!recursos!envolvidos,!sejam!humanos,!materiais!ou!financeiros.!!
A! outra! experincia! de! ao! modelizada! ! aquela! emanada! de! alguns!
organismos!internacionais!na!execuo!de!programasFpadro.401!O!exemplo!mais!
dramtico!!o!dos!programas!de!privatizao!dos!anos!1990,!adotados!segundo!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
400Esse!!um!dos!aspectos!do!chamado!Processo!de!Bologna,!pelo!qual,!a!partir!de!1999,!os!pases!

participantes,!em!carter!voluntrio,!buscaram!estabelecer!parmetros!comuns!para!certificao!
da!formao,!com!a!adoo!dos!sistema!de!unidade!de!transferncia!de!crditos!(ECTS),!de!forma!
a!viabilizar!a!intensificao!da!circulao!de!estudantes!no!contexto!europeu!e!o!aproveitamento!
de! crditos! nas! vrias! fases! da! vida! acadmica,! para! a! superao! dos! problemas! formais! do!
reconhecimento! de! estudos.! Jeroen! Huisman.! The! Bologna! Process! towards! 2020:! institutional!
diversification!os!convergence?!In!The.European.Higher.Education.Area:.Perspectives.on.a.Moving.
Target..Barbara! M.Kehm,! Jeroen! Huisman,! Bjorn! Stensaker! (eds.).! Rotterdam:! Sense! Publishers,!
2009,!pp.!245F262;!Dirk!Van!Damme.!The!search!for!transparency:!convergence!and!diversity!in!
the! Bologna! Process.! In! pp.! 39F56.! In! Mapping. the. Higher. Education. Landscape.. Towards. a.
European. Classification. of. Higher. Education.. Frans! van! Vught! (ed.).! The! Nederlans:! Springer,!
2009.!!!
401!Gilberto!Marcos!Antonio!Rodrigues.!A!Organizao!das!Naes!Unidas!e!as!polticas!pblicas!
nacionais.!In!Polticas.Pblicas..Reflexes.sobre.o.Conceito.Jurdico.!Maria!Paula!Dallari!Bucci!(org.)!
So!Paulo:!Saraiva,!2006,!pp.!193F216.!

181!

um!receiturio!que!o!foi!no!apenas!nominalmente,!mas!na!essncia,!proposto!
e! aplicado! segundo! esse! esprito,! como! condicionante! para! a! obteno! de!
financiamento!internacional.!TrataFse!de!um!caso!em!que!a!formao!do!direito!
resulta! de! adeso,! em! grande! medida! no! voluntria,! a! padres! definidos! de!
maneira! heternoma.! H! outros! exemplos,! como! o! das! Metas! do! Milnio,!
ilustrativos! de! que! a! tcnica! dos! modelos! pode! ser! adotada! como! fator! de!
acelerao!do!desenvolvimento!de!certas!reas,!por!meio!do!estabelecimento!das!
normas! e! documentos! jurdicos! bsicos! e! convergentes! para! a! conquista! de!
objetivos!de!interesse!geral.!A!distino!entre!a!uniformidade!e!a!convergncia,!
evidentemente,! adquire! relevncia,! especialmente! se! considerado! o! espao! de!
atuao! conferido! ! autonomia! dos! verdadeiros! interessados.! No! mbito!
europeu,!a!ramificao!tcnica!dessa!discusso!resultou!no!desenvolvimento!da!
rea! da! inteligncia! artificial! aplicada! ao! direito,! que! lida! com! a! criao! de!
taxonomias,! isto! ,! a! categorizao! de! determinados! campos,! com! base! na!
representao!do!conhecimento!aceita!como!comum.402!
Finalmente,! existe! uma! terceira! recorrncia! da! idia! de! modelo!
institucional,! talvez! os! mais! difundidos! na! prtica! jurdica,! pelos! quais! um!
determinado!padro!de!organizao!tende!a!servir!de!inspirao!para!propsitos!
anlogos,! por! um! mecanismo! informal! de! emulao,! sem! um! crivo! racional! de!
comparao! muito! apurado.! A! discusso! sobre! possvel! adoo! dos! sistemas!
nicos!no!Brasil,!no!campo!dos!direitos!sociais,!por!inspirao!do!Sistema!nico!
de!Sade,!!um!exemplo!dessa!prtica!informal.403!
As! expresses! modelagem. ou! desenho. institucional! geralmente! so!
utilizadas! significando! a! atividade! de! composio! de! um! arranjo! determinado,!
com! a! manipulao! consciente! de! cada! um! de! seus! elementos,! tendo! por! base!
uma!funcionalidade!previsvel.!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
402!Danile! Bourcier,! Patricia! Hasset! e! Christophe! Roquilly.! Droit. et. Intelligence. artificielle.. Une.

Rvolution.de.la.Conaissance.Juridique..Paris:!Romillat,!2000.!Esse!tema!!referido!no!cap.!4.!
403!Assim! foi! criado! o! Sistema! nico! de! Assistncia! Social! (SUAS)! e! se! discute! a! criao! de! um!

sistema! nico! de! segurana! pblica! (SUSP).! Tambm! se! cogita! de! um! sistema! nico! de!
educao.! Todos! esses! sistemas! nicos! visariam! enfrentar! precipuamente! o! problema!
generalizado! da! desarticulao! federativa,! particularmente! acentuado! em! matria! de! direitos!
sociais!e!seus!respectivos!recursos!humanos.!

182!

Existem! diferentes! tipos,! modelos,! desenhos! e! tambm! graus! de!


institucionalizao.!A!distino!entre!polticas!de!Estado!e!polticas!de!governo!
pode! ser! compreendida! por! esse! prisma.! O! arranjo! institucional,! podeFse! dizer,!
nasce!poltica!de!governo!e!aspira!ser!poltica!de!Estado.404!Ele!assumir!essa!
condio! a! depender! de! dois! fatores:! a! institucionalizao! e! a! legitimao!
poltica.! A! institucionalizao! ! o! fator! relacionado! aos! dispositivos! jurdicoF
institucionais! ! a! lei,! as! normas! de! atribuio! de! competncia! etc.! ! que! do!
corpo! ! poltica,! conferindo! permanncia! a! determinada! orientao! no!
ordenamento!jurdico,!pelo!menos!at!que!essa!venha!a!ser!modificada,!mediante!
procedimento! de! idntica! natureza,! em! regra! por! iniciativa! de! outro! grupo!
poltico!que!assuma!o!governo.!O!outro!fator!que!indica!tratarFse!de!poltica!de!
Estado!!o!da!legitimao!poltica,!que!funciona!como!impeditivo!!reverso!de!
determinada! orientao! de! governo,! mesmo! quando! h! troca! de! grupo! poltico!
nas! eleies,! nas! situaes! em! que! os! efeitos! sociais! e! econmicos! so!
reconhecidos! pela! generalidade! da! populao! como! de! interesse! coletivo! e!
passam! a! ser! merecedores! de! sustentao! pela! opinio! pblica.! O! estadista!
distingueFse! do! mero! governante! pela! alada! de! sua! atuao,! descortinando!
vises!e!diretrizes!que!perduram!por!prazo!longo,!transcendendo!o!horizonte!do!
seu!tempo!poltico!presente,!ou!pelo!menos!de!sua!gesto!governamental.!!!
A!morte!de!uma!poltica!dita!de!Estado,!na!sucesso!de!governos,!pelo!
esvaziamento! de! meios! ou! pelo! deslocamento! de! competncias,! no!
necessariamente! descaracteriza! aquela! poltica! como! de! Estado;! pode! revelar!!
apenas! o! seu! baixo! grau! de! institucionalizao.! Considerando! a! imprescindvel!
dimenso!jurdica,!podeFse!afirmar!que!as!polticas!de!governo!estruturadas!e!
institucionalizadas! ! o! que,! evidentemente,! depende! da! natureza! do! processo!
poltico!que!logrou!produzir!consenso!no!apenas!sobre!os!fins!da!poltica,!mas!
tambm! sobre! os! meios! e! o! processo! de! implementao! ! alcanaro! ser!
polticas!de!Estado.!!
Mesmo!as!polticas!temporrias,!especialmente!relevantes!nos!pases!em!
desenvolvimento,! como! iniciativas! de! equalizao! social,! que! se! devem! esgotar!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
404!Referi!a!distino!em!O!conceito!de!poltica!pblica!em!direito,!cit.,!pp.!18F20.!

183!

no! momento! em! que! o! conjunto! da! populao! atinge! determinado! patamar! de!
fruio! de! direitos! e! benefcios! sociais,! no! caracterizam,! por! isso,! polticas! de!
governo,!mas!inseremFse,!como!as!demais,!na!categoria!das!polticas!de!Estado,!
uma!vez!que!seu!fundamento!transcende!a!base!poltica!do!grupo!no!exerccio!do!
poder.!Em!vista!desse!paradoxo,!mais!esclarecedora!que!a!dicotomia!polticas!de!
Estado!ou!de!governo!parece!ser!a!distino!entre!polticas!estruturantes,!cuja!
vocao!de!permanncia!!de!maior!durao,!em!virtude!de!seu!carter!diretivo!
sobre! outras! polticas,! e! polticas! contingentes.! Mas! a! recproca! pode! no! ser!
verdadeira.! H! polticas! que! nascem! estruturantes! e! nesse! sentido,! supraF
partidrias,! sem! atrelamento! especial! com! o! grupo! poltico! no! exerccio! do!
governo.! ! o! caso! de! medidas! permanentes! relacionadas! ao! fortalecimento! de!
estruturas!estatais,!como!a!justia,!a!educao!e!assim!por!diante.405!
b.#Formao#do#direito#na#base#da#poltica#pblica#
No! campo! das! polticas! pblicas,! o! que! faz! das! instituies! objeto! de!
interesse! ! o! seu! papel! na! formao! do! direito,! ou! o! que! alguns! denominam!
poltica!jurdica406.!!
Esse! ! um! tema! que! se! consagrou,! no! normativismo,! especialmente! a!
partir! da! obra! de! Kelsen,! pelo! aspecto! negativo,! uma! vez! que,! em! nome! da!
cientificidade! e! do! progresso! do! universo! jurdico,! buscouFse! a! estruturao! do!
conhecimento! jurdico! como! tcnica! social! especfica,! baseada! em! postulados! e!
mtodo!prprios,!independentes!de!apreciaes!ou!juzos!de!cunho!poltico.!Com!
isso,!proscreveuFse!o!estudo!das!conexes!do!direito!com!a!poltica.!
[...]!desde!o!comeo!foi!o!meu!intento!elevar!a!Jurisprudncia,!que!
! aberta! ou! veladamente! ! se! esgotava! quase! por! completo! em!
raciocnios! de! poltica! jurdica,! ! altura! de! uma! genuna! cincia,! de!
uma!cincia!do!esprito.!Importava!explicar,!no!as!suas!tendncias!
endereadas! ! formao! do! Direito,! mas! as! suas! tendncias!
exclusivamente! dirigidas! ao! conhecimento! do! Direito,! e! aproximar!
tanto!quanto!possvel!os!seus!resultados!do!ideal!de!toda!a!cincia:!
objetividade!e!exatido.!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
405 !Paulo!

Roberto! de! Almeida.! Sobre! polticas! de! governo! e! polticas! de! Estado:! distines!
necessrias.!http://www.imil.org.br/artigos/13.08.2009.!Acesso!em!17.06.2011.!!
406!No! por! acaso,! um! dos! que! utiliza! essa! expresso! ! Maurice! Hauriou.! Politica! giuridica! e!
materia!del!diritto.!In!Maurice!Hauriou.!Teoria.dellIstituzione.e.della.Fundazione..Widar!Cesarini!
Sforza!(org.).!Milano:!Giuffr,!1967,!pp.!119F169.!Tambm!Alf!Ross,!ob.!cit.!

184!

A! luta! no! se! trava! na! verdade! ! como! as! aparncias! sugerem! !
pela! posio! da! Jurisprudncia! dentro! da! cincia! e! pelas!
consequncias! que! da! resultam,! mas! pela! reao! entre! a! cincia!
jurdica!e!a!poltica,!pela!rigorosa!separao!entre!uma!e!outra,!pela!
renncia!ao!enraizado!costume!de,!em!nome!da!cincia!do!Direito!e,!
portanto,! fazendo! apelo! a! uma! instncia! objetiva,! advogar!
postulados! polticos! que! apenas! podem! ter! um! carter! altamente!
subjetivo,!mesmo!que!surjam,!com!a!melhor!das!boas!fs,!como!ideal!
de!uma!religio,!de!uma!nao!ou!de!uma!classe.407!

Quando! o! olhar! do! jurista! se! desloca! do! fenmeno! do! direito! posto,! em!
que!foi!enclausurado!pelo!positivismo,!em!seu!esforo!de!desprender!aquilo!que!
considerava! o! aspecto! intrinsecamente! jurdico! do! direito! ! as! normas! das!
questes! polticas,! sociais,! alm! da! moral! e! a! prpria! justia,! e! pretende! se!
ocupar!do!processo!de!criao!e!formao!do!direito,!percebe!que!so!pobres!as!
categorias! prprias! tanto! para! anlise! como! para! a! construo! das! normas! e!
arranjos! institucionais,! especialmente! no! campo! da! teoria! geral! do! direito,! que!
auxiliem!a!compreenso!sobre!como!se!d!o!encontro!entre!o!direito!e!a!poltica!
no!processo!de!elaborao!das!normas,!legislativas,!administrativas!e!at!mesmo!
judiciais! ou! quase! judiciais,! como! ! o! caso! das! decises! das! cortes! de! contas,!
entre!outras.!
A! teoria! institucionalista! permite! considerar,! na! linha! da! proposio! de!
Santi! Romano,! que! as! instituies! so! as! normas! e! o! que! pe! as! normas,! o!
fenmeno! que! antecede! a! formalizao! do! direito,! quando! se! materializa! o!
direito! posto. 408 !Nesse! sentido,! a! viso! institucionalista,! indissociavelmente!
historicista! e! organizacionista,! tem! grande! poder! explicativo! em! relao! aos!
processos!que!levam!!formao!do!direito.!!
Na!Unio!Europia,!o!aumento!e!multiplicao!de!normas!se!intensificou,!
gerando! uma! crise! das! fontes! do! direito,! em! que! as! questes! da! sociedade!
passam! a! demandar! tratamento! jurdico! e! esse,! por! sua! vez,! emerge! no!
necessariamente!do!corpo!estatal,!mas!surge!nos!diversos!contextos!e!espaos!de!
relaes!sociais.!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
407!Hans!Kelsen.!Teoria.Pura.do.Direito..So!Paulo:!Martins!Fontes,!1997![obra!de!1934],!Prefcio.

.1a..edio,!p.!XI.!!
408!Uma!das!divergncias!entre!Hauriou!e!Santi!Romano!!o!problema!das!fontes!do!direito.!Para!

o! primeiro,! a! instituio! ! fonte! do! direito;! para! o! segundo,! ! o! prprio! direito.! Santi! Romano!
defendia!o!pluralismo!jurdico.!

185!

[...]!hoje!no!se!pode!deixar!de!reconhecer!um!papel!determinante!!
prpria!praxis,!praxis!de!homens!de!negcios!e!dos!seus!consultores!
jurdicos.! So! os! canais! privados! da! assim! chamada! globalizao!
jurdica,! que! correm! seguros! ao! lado! dos! canais! oficiais! e! que! se!
apresentam,! na! plasticidade! de! suas! invenes,! como! uma! frtil!
oficina! de! instrumentos! indispensveis! ao! capitalismo! maduro! que!
estamos! vivendo! (invenes! no! previstas,! na! maioria! das! vezes,!
nem!pelos!legisladores!nacionais,!nem!pelos!supranacionais).!
O!primeiro!diagnstico!provisrio!que!o!historiador!pode!expressar!
! de! que! estamos! perante! a! reapropriao! do! direito! por! parte! da!
sociedade:!a!sociedade!!um!corpo!vivo,!em!crescimento,!e!no!pode!
tolerar! o! fato! de! levar! nas! costas! uma! pele! antiga! que! para! ela! se!
resume! em! uma! constrio.! Este! pluralismo! jurdico! significa! a!
recuperao!de!um!papel!autenticamente!ordenante!do!direito.!No!
so! mais! as! centrais! do! poder! poltico! a,! de! modo! prevalente,!
modelFlo! segundo! os! prprios! desenhos,! mas! so! as! instncias!
emergentes! ! que! emergem! de! baixo! ! que! pedem! solues!
tcnicas.409!

A! institucionalizao! da! Unio! Europia! no! se! faz! sem! crise.! A! crise! da!
estatalidade,! posto! que! a! implementao! da! instncia! supranacional! ! melhor!
seria! dizer! no! plural,! das! instncias! supranacionais,! uma! vez! que! a! Europa! de!
Bruxelas!se!traduz!numa!diversidade!de!estruturas!e!instncias!administrativas,!
em! que! o! poder! tcnico! e! poltico! se! distribuem! e! a! descentralizao! emerge!
como!fenmeno!!tem!um!significado!histrico!e!institucional!determinado.!!
Se! esse! modelo! desperta! uma! percepo! renovada! da! relao! entre! a!
produo!do!direito!e!sua!base!social,!no!plano!da!ao,!no!entanto,!no!serve!de!
paradigma! para! o! Brasil,! em! que! o! contexto! ,! de! certa! maneira,! oposto,!
associado! a! maior! centralidade! e! protagonismo! do! Estado! na! conduo! ao!
desenvolvimento.! ! O! problema! ! reside! em! como! fazFlo! no! cenrio! da!
democracia,! a! partir! da! agregao! das! foras! sociais! vivas.410!O! reconhecimento!
de!que!h!um!espao!de!criao!do!direito!na!sociedade,!que,!se!bem!apreendido!
e!adequadamente!formalizado,!leva!!evoluo!social,!est!presente!na!percepo!
de! que! a! atuao! estatal! no! ocorre! de! maneira! centralizada! e! monoltica,! mas!
fragmentadamente! e! em! camadas.! O! pluralismo! sugerido! por! um! governo! de!
polticas! pblicas! visa! responder,! no! como! alternativa,! mas! como! caminho! de!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
409!Paolo! Grossi.! Introduo! ! edio! brasileira! de! LOrdinamento! Giuridico.! In! O. Ordenamento.

Jurdico.!Florianpolis:!Fundao!Boiteux,!2008,!p.!26.!
410!Konrad!Hesse.!A.Fora.Normativa.da.Constituio.!Porto!Alegre:!Sergio!Antonio!Fabris!Editor,!

1991.!

186!

viabilidade,! pelo! enfrentamento,! a! fragmentao! do! Estado,! tanto! poltica! como!


administrativa.! As! polticas! pblicas,! como! arranjos! institucionalizados,! so!
maneiras! de! viabilizar! a! participao! da! sociedade! no! governo,! alm! da!
organizao! do! prprio! governo,! democratizando! as! aes! e! processos!
governamentais,!em!compasso!com!o!processo!poltico!em!sentido!estrito.!
No! direito! pblico,! a! identidade,! pelo! menos! parcial,! de! objeto! com! a!
sociologia! e! a! poltica,! faz! necessrio! sempre! um! esclarecimento! preliminar! de!
escopo.!No!surgimento!da!teoria!do!Estado,!como!disciplina,!isso!foi!necessrio,!
assim!como!ocorreu!com!o!direito!administrativo!e!posteriormente!com!o!direito!
econmico.! A! especificidade! jurdica! desses! campos! est! no! seu! carter!
normativo,! que! ,! paradoxalmente,! a! despeito! de! experincias! malsucedidas! de!
positivismo!exacerbado!(em!geral!a!servio!de!governos!autoritrios,!para!quem!
a! autoridade! da! norma! posta,! independentemente! das! circunstncias! do!
processo! de! positivao! e! da! legitimidade! desse,! esgotava! o! fenmeno! do!
direito),! o! instrumento! precpuo! de! transformao! social! pela! via! jurdica.!
Reduzido!!observao!sociolgica,!o!direito!abriria!mo!dos!instrumentos!que!o!
dever!ser,!investido!em!normas,!lhe!confere!para!influir!sobre!as!relaes!sociais!
e! alterar! o! curso! daquelas! que! produzem! pobreza,! iniquidades! e! injustia.! O!
Estado!deixaria!de!ter!sentido!como!unidade!organizada!de!deciso!e!ao.411!
[...]! a! Teoria! do! Estado,! como! parte! das! cincias! jurdicas,! est!
destinada! ! questo! do! dever! ser! e! assim! impedida! de! se!
conservar! somente! com! a! questo! do! ser.! Essa! afirmao! se!
justifica! simplesmente! pela! qualificao! das! tarefas! do! direito! que!
est!no!fato!de!o!direito!ter!que!regular!o!convvio!entre!as!pessoas,!
no! podendo! se! limitar! ! mera! contemplao.! O! direito! possui! um!
compromisso! de! formao! [...].! O! ordenamento! jurdico! deve!
possibilitar! o! convvio,! mesmo! que,! como! demonstrado,! somente! a!
partir! da! determinao! valorativa! e! voluntria,! no! propriamente!
jurdica,!dos!objetivos!do!Estado!que!esto!ao!seu!servio.!Destarte,!
! o! carter! dinmico! da! cincia! jurdica! que! a! diferencia! da!
fenomenologia!da!sociologia!poltica.412!

Essa! ! a! razo! que! justifica! que! um! pas! como! o! Brasil,! cuja! realidade!
social! ! mais! prxima! da! ndia! e! da! China,! siga! se! inspirando! na! teoria! jurdica!
europia!e!norteFamericana!para!a!busca!de!modelos!jurdicos!de!ordenao,!em!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
411!Heller,! ob.! cit.,! p.! 273,! ou,! conforme! a! referncia! de! Doehring,! como! "unidade! orgnica! de!

deciso!e!produtora!de!efeitos".!(p.!16)!
412!Karl!Doehring.!Teoria.do.Estado,.cit.,!p.!15.!

187!

vista!do!grau!de!refinamento!terico!que!tais!sistemas!alcanaram,!desenvolvido!
e! experimentado! em! instituies! em! geral! tambm! relativamente! evoludas,! do!
ponto! de! vista! de! seu! regramento! e! da! participao! democrtica.! Mas! a!
observao! sociolgica! da! realidade! h! de! incidir,! no! caso! dos! pases! em!
desenvolvimento,! sobre! os! problemas! jurdicos! peculiares,! de! modo! a! detectar!
desafios! especficos! e! forjar! solues! originais.413!Um! problema! peculiar! entre!
ns,!talvez!o!primeiro!deles,!!o!da!inefetividade!das!normas,!como!parte!de!um!
modo! prprio! de! formao! do! direito,! que! enfraquece! iniciativas! de!
transformao!das!estruturas!desiguais!da!sociedade.!
c.#Organizao.#Articulao#e#carter#sistemtico.##
Considerando!o!princpio!da!legalidade!administrativa,!todo!programa!de!
ao! governamental! se! estrutura! sobre! uma! base! legal.! Ainda! que! a! fonte! de!
habilitao!no!seja!imediatamente!a!lei!!muitas!vezes!!norma!de!hierarquia!
inferior,! decreto,! portaria,! resoluo! ou! at! mesmo! disposio! da! legislao!
oramentria,! que! trate! da! alocao! de! recursos,! ou! outra! disposio,! que!
discipline! a! utilizao! dos! meios! pblicos! ou! atribuies! da! burocracia! tais!
normas,! evidentemente,! devero! estar! fundadas! em! disposio! legal.! Isso! no!
quer! dizer,! no! entanto! ! e! aqui! a! construo! institucionalista! tem! toda!
pertinncia! que! o! programa! surja! com! a! edio! da! norma.! O! ordenamento!
jurdico! do! programa! de! ao,! diriam! os! institucionalistas! clssicos,! no! nasce!
com!a!norma,!mas!!ele!que!pe!a!norma.!Em!outras!palavras,!o!amadurecimento!
poltico! dos! contornos! da! ao! ! que! desencadeia! a! sua! formalizao!
institucional,!quando!ento!a!norma!passa!a!lhe!conferir!existncia!oficial.!!
Pode!ocorrer!FFF!e!frequentemente!ocorre!FFF!a!criao!de!programas!por!
expanso! ou! desdobramento! de! outros! existentes,! ou! ainda! por! adaptao! de!
aes!em!prtica,!ao!abrigo!de!disposio!normativa!mais!geral.!DesenvolvemFse,!
assim,! programas! de! ao! de! forma! incremental,! de! modo! que! experincias!
iniciais,!geralmente!normatizadas!de!forma!singela,!em!atos!do!mbito!interno!de!
estruturas!administrativas,!tais!como!ministrios,!aps!uma!fase!de!experincia!e!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
413!No!mesmo!sentido,!entre!outros,!Mario!Gomes!Schapiro.!Novos.Parmetros.para.a.Interveno.

do.Estado.na.Economia..So!Paulo:!Saraiva,!2010.!

188!

aprovao,!acabam!alargando!seu!mbito!de!aplicao!e!se!fortalecendo,!no!que!
diz! respeito! aos! recursos,! o! que! resulta! em! reformulaes,! sob! normas!
administrativas! de! hierarquia! superior,! tais! como! decretos,! ou! mesmo!
convertidas!em!programas!regidos!por!lei!ou!at!emendas!constitucionais.414!!
O! efeito! dessa! modificao! ! o! aumento! de! sua! densidade! institucional,!!
considerando! que! a! consagrao! do! programa! em! lei! significa! atribuir! ! ao!
vocao! de! permanncia,! e! portanto! maior! objetivao,! deixando! a! aplicao!
dessa! de! depender! da! vontade! dos! ocupantes! do! Poder! Executivo! responsveis!
pela! formulao! da! poltica! pblica.! Com! isso! ampliaFse,! pelo! menos! em! tese,! a!
condio! de! continuidade! ! da! execuo! dos! programas,! em! reao! a! um! dos!
grandes! problemas! das! democracias! pouco! maduras,! a! descontinuidade!
administrativa.!
Os! programas! de! ao! iniciados! por! diferentes! governos! no! se!
materializam!sobre!uma!tabula!rasa!institucional.!O!cenrio!mais!tpico!!o!da!
existncia! de! camadas! de! estruturas,415!isto! ,! rgos,! competncias,! corpos!
burocrticos! criados! para! determinado! programa,! num! governo,! que! terminam!
esvaziados! com! as! sucesses! polticas! e! ali! permanecem.! Cada! novo! programa!
arranja,!de!maneira!peculiar,!sobre!uma!base!normativa!prpria,!atribuies!de!
rgos! pblicos! muitas! vezes! prFexistentes,! novas! funes! para! servidores!
pblicos,!aproveitando!estruturas!antigas!ou!criando!outras!e!articulandoFas!ou!
rearticulandoFas,! a! partir! da! orientao! governamental! presente! (integral! ou!
parcialmente)! da! norma! instituidora,! que! passa! a! conferir! novo! sentido! quele!
conjunto.! O! trao! a! destacar! no! arranjo! institucional,! portanto,! ! seu! carter!
sistemtico,! de! ordem,! que! atua! graas,! em! grande! medida,! ! coeso!
proporcionada! basicamente! pelos! instrumentos! jurdicos.! No! ambiente! catico!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
414!Essa!idia!foi!trabalhada!em!meu!O!conceito!de!poltica!pblica!em!direito,!cit.,!com!referncia!

s!diferentes!expresses!e!suportes!jurdicos!das!polticas!pblicas.!
415!Humberto! Falco! e! Arnaldo! Cunha! Jr.! entendem! que! no! h! um! nico! melhor! desenho;! as!

estruturas! so! contingentes,! ainda! que! isso! possa! parecer! paradoxal,! visto! que! as! estruturas!
geralmente!so!mais!permanentes!e!os!processos!nelas!apoiados!!que!sofrem!as!contingncias!
passageiras.!Mas!a!observao!da!prtica!da!administrao!pblica!evidencia!que!o!desempenho!
organizacional! depende! de! uma! lgica! de! contnuo! ajustamento! estrutural.! Humberto! Falco!
Martins!e!Luiz!Arnaldo!Pereira!da!Cunha!Jr.!Organizao!governamental!!Problemas!e!solues!
em! perspectiva! conceitual! e! da! administrao! pblica! brasileira.! In! Nova. Organizao.
Administrativa.Brasileira.!(Paulo!Modesto,!coord.)!Belo!Horizonte:!Ed.!Forum,!2009,!pp.!247F279.!
Ver!item!2.2.a,!abaixo,!comentrio!sobre!a!questo!organizacional!e!o!processo!administrativo.!

189!

da! multiplicidade! de! normas! e! estruturas,! o! arranjo! institucional! se! configura!


como!ordem!definida,!que!permite!visualizar!seus!contornos,!distinguindoFo!do!
ambiente!de!normas!e!decises!circundante.!
No! se! trata! da! idia,! presente! em! Kelsen,! da! ordem! jurdica! como! um!
sistema! de! normas.! TrataFse! da! valorizao! do! aspecto! organizativo! do! direito,!
mais!prximo!da!proposio!de!Hart,!que!evolui!no!positivismo,!partindo!de!uma!
viso!crtica!da!insuficincia!das!normas!de!conduta!como!expresso!do!sistema!
jurdico! (prxima,! nesse! sentido,! de! Santi! Romano).! As! chamadas! normas! de!
organizao! ! regras! de! reconhecimento,! de! alterao! e! de! deciso,! que!
funcionam! como! metaFregras! sobre! as! demais! ! ditas! normas! secundrias,!
compem,! com! as! normas! de! conduta,! ditas! primrias,! o! sistema! jurdico,!
definindo!um!elemento!de!ordem!pblica!no!sistema!normativo.!A!mudana!que!
decorre!do!advento!dessas!regras!!to!importante,!para!Hart,!que!!pode!mesmo!
ser!considerada!a!passagem!do!mundo!prFjurdico!ao!mundo!jurdico.!!
Porque! a! introduo! na! sociedade! de! regras! de! atribuio! de!
competncia! aos! legisladores! para! alterarem! e! acrescentarem! as!
regras! de! dever,! e! aos! juzes! para! determinarem! quando! as! regras!
de!dever!foram!violadas;!!um!passo!em!frente!to!importante!para!
a! sociedade! quanto! a! inveno! da! roda.! [...]! pode! mesmo! ser!
considerada! a! passagem! do! mundo! prFjurdico! ao! mundo!
jurdico.416!

Essa!descrio!do!direito!como!composto!por!duas!classes!de!normas,!as!
normas! de! conduta! e! as! de! competncia,! tambm! ! utilizada! por! Alf! Ross,!
consubstancia! aquilo! que! na! sua! viso! determina! exatamente! o! carter!
institucional!do!direito:!!!
[...]! o! direito! consiste! no! s! em! normas! de! conduta,! mas! tambm!
em! normas! de! competncia,! as! quais! estabelecem! um! conjunto! de!
autoridades! pblicas! para! aprovar! normas! de! conduta! e! exercer! a!
fora!em!conformidade!com!elas.!Devido!a!isto,!o!direito!tem!o!que!
podemos!denominar!carter.institucional.!Funciona!atravs!de!uma!
maquinaria! jurdica! que! visa! ! legislao,! o! juzo! e! ! execuo,! e! se!
afigura,! portanto,! ante! os! olhos! do! indivduo! como! algo! objetivo! e!
externo.! ! a! expresso! de! uma! comunidade! supraindividual,! uma!
ordem!social,!enraizada!numa!conscincia!jurdica!formal.417!!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
416!Hart,!ob.!cit.,!p.!50.!
417!Ross,!ob.!cit.,!p.!85.!

190!

A! teoria! geral,! portanto,! vem! reforando! a! dimenso! organizacional! do!


direito,!antecipada!pelas!teorias!do!institucionalismo!jurdico!clssico,!com!base!
nas!noes!de!objetivao,!organizao,!poderForganizado!e!idiaFdiretriz.!!
Em!obra!mais!recente,!o!escocs!Neil!MacCormick!FFF!Professor!de!Teoria!
do! Direito! (jurisprudence,! no! direito! ingls)! e! membro! do! Parlamento! Europeu,!
oriundo! do! partido! nacionalista! escocs! FFF! refora! o! dualismo! entre! normas! e!
uma! ordem! normativa! institucionalizada,! a! partir! de! um! outro! critrio,! aquele!
que!distingue!os!meros!usurios!dos!criadores!e!implementadores!de!normas.418!
O! plano! institucional! caracterizaFse! pela! gerao! das! normas! e! padres!
normativos!que!orientaro!as!condutas!do!conjunto!dos!usurios.!
!O! direito! ! uma! ordem! normativa! institucional! e! o! direito! do!
Estado! contemporneo! ! uma! forma! de! direito.! H! outras,! como! o!
direito! internacional,! o! direito! das! novas! formas! polticoFlegais!
emergentes,!tais!como!a!Unio!Europia,!direito!cannico,!direito!da!
sharia,!o!direito!das!organizaes!esportivas!e!o!dos!jogos!que!elas!
regulam! e! sem! dvida! muitas! outras.! Todas! tm! em! comum! a!
aspirao! ! ordem! (no! sentido! de! ordenao,! no! no! sentido! de!
comando).! Um! conjunto! elaborado! de! padres! para! a! conduta!
humana!!considerado!obrigatrio!para!todas!as!pessoas!no!mbito!
do! domnio! ordenado,! e! a! ordem! prevalece! entre! as! pessoas!
destinatrias,! na! medida! em! que! elas! logrem! adequao! entre! suas!
condutas! e! os! padres! estipulados.! A! possibilidade! de! ordenao!
resultante!da!conformidade!com!tais!padres!depende,!obviamente,!
do! conjunto! de! padres! configurar! uma! totalidade! racionalmente!
inteligvel.! Portanto,! h! uma! qualidade! sistemtica! postulada! sobre!
os! padres! de! conduta! supostos! ou! normas! que! subjazem! !
aspirao!!ordem.419!

O!carter!sistemtico!das!polticas!pblicas!!o!que!possibilita!enfrentar!a!
fragmentao!ou!desarticulao!da!ao!governamental,!evoluindo!no!sentido!do!
desenvolvimento.!

Esses!

problemas!

apresentamFse!

tanto!

no!

mbito!

intragovernamental,! quando! a! ao! depende! do! envolvimento! sistemtico! de!


vrios! plos! de! competncia! com! atribuio! sobre! o! tema,! como! extraF
governamental,! quando! o! sucesso! da! ao! governamental! est! relacionado! ao!
comportamento!de!agentes!externos!ao!corpo!do!governo.!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
418!Neil!

MacCormick.! Institutions. of. Law.. An. Essay. in. Legal. Theory.. Oxford:! Orford! University!
Press,!2007,!p.!2.!!
419!MacCormick,!ob.!cit.!p.!11.!

191!

Um! outro! aspecto! para! o! qual! ! importante! a! idia! sistemtica! ! a!


articulao!temporal,!visando!enfrentar!a!descontinuidade!administrativa,!que!
pe! em! risco! a! execuo! dos! programas! de! ao! quando! ocorrem! trocas! de!
comando! poltico,! associadas! ou! no! ao! processo! eleitoral.! Essa! questo,!
primordialmente!poltica!ou!polticoFpartidria,!pode!ser!enfrentada,!pelo!menos!
em! parte,! se! a! estruturao! jurdica! da! ao! governamental! considerar! um!
regime! de! efeitos! no! tempo,! isto! ,! se! for! definida! de! modo! a! minimizar! os!
riscos! de! inefetividade! que! terminam! por! esvaziar! os! objetivos! finais! previstos!
na! norma.! Isso! s! ! possvel! com! base! na! construo! programada! de! um!
encadeamento!de!normas!e!seus!efeitos,!que!redundem!na!organizao!concreta!
e!operacional!da!atuao!dos!agentes!pblicos!envolvidos!na!poltica!pblica.!!
d.#Idia,diretriz#e#unidade#da#ao.#
A!idiaFdiretriz,!de!Hauriou,!!interessante!para!explicar!como!se!opera!a!
distino! da! poltica! pblica! em! relao! ao! ambiente.! A! idiaFdiretriz,! como! se!
viu,! ! mais! do! que! a! idia,! a! imagem! do! programa,! que! se! pretende! disseminar!
entre!os!seus!beneficirios!e!a!populao!em!geral,!!o!plano!de!ao.420!Contudo,!
! inegvel! seu! aspecto! comunicacional.! No! plano! das! polticas! pblicas! esse!
aspecto!coincide,!em!certa!medida,!com!o!que!hoje!se!chama!de!marca!poltica!
do! programa.! A! refrao! da! idiaFdiretriz! mencionada! por! Hauriou!
corresponde! ! replicao! da! carga! de! referenciais,! no! apenas! emocionais! mas!
tambm,!e!principalmente,!conceituais,!sobre!os!quais!se!alinham!as!expectativas!
cvicas.! Da! ser! equvoca! a! reduo! da! marca! do! programa! de! ao! a! um!
expediente! de! simples! mercadologizao,! por! meio! de! sua! associao! a! um!
cone! emocionalmente! assimilvel.! TrataFse,! mais! do! que! isso,! de! compactar! na!
marca! a! idia,! de! forma! que! se! reconhea! nela! o! entrelaamento! de! conceitos,!
compromissos!e!resultados!esperados,!subjacentes!ao!programa!de!ao.!Quando!
eventualmente! esses! elementos! logram! consolidarFse! na! marca,! temFse! a! suma!
de! um! processo! de! legitimao! social! do! programa.! Ou! seja,! retornaFse! ao!
conceito! original! de! idia! diretriz,! que! combina! o! componente! simblico,! de!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
420!Ver!item!3.1.b,!acima.!

192!

direo,! compartilhado! por! vrios! atores! envolvidos! naquela! poltica! pblica,!


com!a!dimenso!do!plano!de!ao!e!organizao!da!ao.!
A! diferena! entre! a! marca! de! apelo! mercadolgico! imediato! e! aquela!
que! sintetiza! compromisso! poltico! repousa! sobre! a! justificao! poltica! real,! o!
fundamento!do!prprio!Estado,!que!se!desdobra!nas!razes!que!justificam!a!ao!
do!governo.!
No! basta! descrever! tecnicamente! mecanismos! e! expedientes! de! ao!
articulada.! Examinar! as! premissas! do! funcionamento! do! Estado! e! compreender!
as!razes!de!sua!sustentao!poltica!e!jurdica!!necessrio!para!que!o!trabalho!
com!a!ao!governamental!no!se!limite!ao!tratamento!tcnico!(e!tecnocrtico)!
das! regras! e! componentes! do! funcionamento! do! aparelho! de! Estado.! A!
sustentabilidade! desses! mecanismos! reclama! uma! fundamentao! polticoF
institucional! que! represente! busca! e! obteno! de! legitimidade! poltica! e! social,!
pelo!tempo!necessrio!para!que!os!resultados!visados!com!a!ao!governamental!
sejam!percebidos!pelo!pblico!externo!ao!governo.!!
Algumas! teorias! governamentais! centradas! no! problema! dos! interesses!
em!disputa,!em!nome!da!maximizao!do!bemFestar,!retiraram!do!horizonte!a!
perspectiva!de!um!interesse!comum!que!pudesse!se!colocar!acima!das!aspiraes!
individuais.! E! se! ! necessrio! compreender! estrategicamente! os! movimentos!
internos! ao! Estado,! que! entrelaam! a! poltica! ! maximizao! dos! interesses!
econmicos,! entre! outros! a! desconsiderao! da! existncia! de! uma! esfera! de!
interesse! pblico! autntico,! que! se! sobrepe! aos! interesses! individuais!
imediatos,! com! respeito! ! coletividade! e! podendo! mesmo! transcender! o!
horizonte! temporal! da! gerao! presente,! gera! como! saldo! uma! compreenso!
amesquinhada!da!poltica.!!
O!que!confere!densidade!social!!ao!governamental!!estar!lastreada!em!
fundamentao! da! moral! coletiva,! suficiente! para! gerar! um! sentimento!
compartilhado! de! utilidade! e! valor! positivo.! Em! outras! palavras,! a!
fundamentao! do! Estado,! sua! justificao! filosfica.! Esse! argumento! ! nuclear!
para!uma!abordagem!das!polticas!pblicas!que!considere!a!centralidade!da!ao!
governamental!na!vida!social.!!

193!

Sem! considerar,! na! linha! de! Hegel,! o! Estado! como! culminncia! da!
evoluo! histrica,! sntese! e! pice! da! evoluo! da! vida! poltica,!421!no! se! pode!
aceitar! a! tese! oposta,! do! Estado! como! mero! subsistema,! ator! social! ou! arena!
poltica.!A!despeito!de!possveis!crises,!o!Estado!ainda!!o!locus!privilegiado!de!
organizao! da! poltica! interna,! com! grande! peso! tambm! na! poltica!
internacional.!!!
Hegel! descreve! o! movimento! da! histria,! continuamente! em! direo! ao!
Estado,! que! o! materialismo! dialtico! de! Marx! posteriormente! inverte,! no! em!
direo! ao! Estado,! mas! rumo! ! sua! dissoluo.! O! alcance! da! dialtica! como!
movimento!de!evoluo!social!repercute!sobre!o!fenmeno!do!Estado,!e!tambm!
sobre!conceitos!fundamentais!da!teoria!do!direito.!A!vontade!coletiva!!a!partir!
da! vontade! geral! de! Rousseau! ! ! uma! evoluo! em! relao! ! vontade!
individual,422!assim!como!o!dever!o!!em!relao!ao!instinto,423!e!a!sociedade,!em!
relao! ! moral! individual.! Da! mesma! forma,! a! vontade,! produto! da! razo,!
refletida!em!relao!aos!seus!limites,!!uma!evoluo!em!relao!ao!livreFarbtrio,!
e!a!pena,!evoluo!que!liberta!o!homem,!uma!vez!que!permite!que!suas!escolhas!
gerem! respostas! do! Estado.! A! dialtica! do! luxo,! antecipando! a! voracidade! do!
capitalismo! ento! nascente,! multiplicando! as! necessidades,! ! uma! evoluo! no!
sistema!de!carncias.424!!
A! idia! de! unidade! no! fenmeno! do! Estado,! central! na! obra! hegeliana,!
perdeuFse,! em! geral,! nas! anlises! polticas! do! sculo! XX,! em! especial! a! norteF
americana,! que! tenderam! a! destacar! muito! mais! a! fragmentao! do! poder.! O!
conceito! de! unidade! entre! os! interesses! individuais! e! o! interesse! coletivo! !
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
421!Hegel.!

Princpios. da. Filosofia. do. Direito.. Lisboa:! Guimares! Editores! Ltda.,! 1986.! [obra! de!
1820]!p.!43.!!
422!!19F![...]!o!homem!descobre!em!si,!como!dado!da!conscincia,!que!quer!o!direito,!a!sociedade,!
o!Estado!etc.!Mais!tarde,!aparecer!uma!outra!forma!do!mesmo!contedo;!agora!o!seu!aspecto!!o!
do!instinto,!mais!tarde!ser!o!do!dever.!Hegel,!ob.!cit..!
423!! 149F! [...]! Mas! o! que! na! realidade! o! indivduo! encontra! no! dever! ! uma! dupla! libertao:!
libertaFse,! por! um! lado,! da! dependncia! resultante! dos! instintos! naturais! e! bem! assim! da!
opresso!em!que!se!encontra!como!subjetividade!particular!submetida!!reflexo!moral!do!dever!
ser! e! do! possvel;! libertaFse,! por! outro! lado,! da! subjetividade! indefinida! que! no! alcana! a!
existncia!nem!a!determinao!objetiva!da!ao!e!fica!encerrada!em!si!como!inatual.!No!dever,!o!
indivduo!libertaFse!e!alcana!a!liberdade!substancial.!Hegel,!ob.!cit.!
424!! 195F! [...]! OrientaFse! o! estado! social! para! a! indefinida! complicao! e! especificao! das!
carncias,!das!tcnicas!e!das!fruies!at!aquele!limite!que!!a!diferena!entre!a!carncia!natural!e!
a! carncia! artificial.! Da! provm! o! luxo! que! ,! ao! mesmo! tempo,! um! aumento! infinito! da!
dependncia!e!da!misria.!Hegel,!ob.!cit.!

194!

contraponto! e! complemento! necessrio! ! abordagem! da! ao! governamental!


como!traada!e!definida!em!nome!de!interesses!concretos.!!
E!se!pretendemos!um!tratamento!jurdico!da!ao!governamental!hbil!a!
superar!ou!minimizar!os!efeitos!da!fragmentao,!fazFse!necessrio!compreender!
e! aprofundar! mecanismos! jurdicos! de! coordenao! e! articulao! de! agentes!
envolvidos! com! a! sua! produo! e! implementao,! sem! perder! de! vista! o! seu!
fundamento!primeiro.!!
e.#Regime#de#efeitos.##Efetividade#e#sustentabilidade.##
A! poltica! pblica,! devidamente! recortada! em! relao! ao! entorno!
institucional! e! social,! como! tipo! ideal,! deve! ser! considerada! como! o! arranjo!
institucional!hbil!a!produzir!um!encadeamento!de!aes,!organizado!em!funo!
de!um!regime!de!efeitos.!Em!outras!palavras,!aes!que!produzem!diretamente!
efeitos! sobre! outras! relaes! jurdicas! ou! que! geram! os! pressupostos! para! a!
produo! dessas! novas! relaes,! conexas! com! as! primeiras,! de! modo! que! a!
direo!estratgica!possa!se!desenrolar!ao!longo!de!uma!cadeia!jurdica!extensa,!
que! crie! uma! teia! de! vinculaes! ordenadas! entre! diversos! atores! sociais,! ao!
longo!de!um!perodo!de!tempo!abrangente!o!suficiente!para!a!percepo!social!
(mais!do!que!jurdica)!de!seus!efeitos.!!
O!objeto!polticas.pblicas,!como!um!constructo!especulativo!de!pesquisa,!
vem!sendo!adotado!como!arranjo!que!deve!ser!identificado!com!base!nos!efeitos!
institucionais!produzidos.!Em!outras!palavras,!os!arranjos!que!no!permanecem!
ou! no! geram! efeitos! no! so! relevantes! no! plano! idealFtpico! adotado! neste!
trabalho.! Por! outro! lado,! os! arranjos! estabilizados,! identificados! como! tais! na!
vida!social,!e!que!se!habilitam!!produo!reiterada!de!efeitos,!interessam!para!
esta! perspectiva.! ConsideraFse! o! aspecto! dinmico! da! poltica! pblica,! isto! ,! o!
arranjo! institucional! em! funcionamento,! produzindo! efetividade! jurdica! e,! por!
sua! vez,! sofrendo! efeitos! replicados! e! treplicados,! a! partir! da! ao!
governamental.!
O!que!caracteriza!idealmente!a!poltica!pblica,!como!objeto!de!interesse!
para! o! direito,! distinto! dos! atos! jurdicos! e! atividades! que! a! compem,! ! a!
existncia! de! um! regime. de. efeitos. jurdicos. combinados,. articulados. ou.

195!

conjugados!decorrentes!desses!mesmos!atos!e!atividades,!ou,!dito!vulgarmente,!a!
sua! amarrao! jurdica.! O! relevante! ! a! sucesso! de! atos! encadeados! ou!
combinados,! cujo! nexo! so! efeitos! com! significado! jurdico! e! social! particular.!
No!!casual!que!se!privilegie!esse!aspecto,!numa!quadra!em!que!a!dimenso!da!
efetividade!do!direito!tem!sido!to!destacada.!O!pragmatismo!da!cultura!poltica!
dominante! dialoga! com! esse! valor,! ao! reforar! a! importncia! dos! resultados!
prticos! da! ao! polticoFsocial.! A! efetividade! ideal! do! direito,! dessa! forma,! no!
reside! em! um! ato! de! vontade! do! gestor! pblico,! mas! decorre! da! cultura!
institucional,!baseada!na!adoo!de!prticas!que!reforam!o!tratamento!jurdico!
expresso!e!sistemtico!das!consequncias!da!ao,!seus!desdobramentos!e!seus!
contraFefeitos.!O!acompanhamento!desses!ao!longo!do!tempo!e!sua!qualificao!
pelo!direito!!a!tnica!do!que!se!chama!de!regime!de!efeitos.!
Esse!regime,!que!explicita!o!desenvolvimento!da!ao!governamental!no!
tempo,! exibe! a! impropriedade! dos! esquemas! de! compreenso! baseados! em!
cdigos! binrios.! ! o! que! ocorre,! por! exemplo,! na! teoria! de! sistemas!
luhmanniana,! baseada! na! chave! lcito/ilcito! como! identificadora! do!
subsistema!jurdico.!Essa!abordagem!!extremamente!empobrecedora,!visto!que!
h!em!direito!vasta!gama!de!meios!tons!entre!o!lcito!e!o!ilcito,!especialmente!se!
consideramos! os! seus! efeitos.! Toda! a! cincia! da! punibilidade! das! condutas,! as!
agravantes! e! atenuantes,! a! excluso! de! ilicitude,! opera! segundo! um! mosaico! de!
disposies! que! raramente! gera! resultados! idnticos,! mesmo! quando! se! est!
diante!do!concurso!de!agentes!de!uma!conduta!ilegal.!!
O!esquema!binrio!vlido/invlido,!aplicado!sobre!o!passado,!no!reflete,!
nem! palidamente,! a! riqueza! de! possibilidades! que! se! coloca! para! a! ao!
governamental!no!sentido!de!delinear!o!regime!de!efeitos!mais!adequado!ao!seu!
processo! de! implantao! e! execuo.! A! evoluo! mais! recente! do! direito,! alis,!
com! o! desenvolvimento! da! chamada! soft. law,! isto! ,! modalidades! de! disciplina!
das! relaes! jurdicas! no! baseada! na! coero, 425 !torna! sem! sentido! essa!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
425!Entre!ns!so!exemplos!dessa!modalidade!os!termos!de!ajustamento!de!conduta,!largamente!

utilizados! pelo! Ministrio! Pblico! para! induzir! o! cumprimento! das! regras,! entre! outros.! Outra!
vertente,! mais! desenvolvida! em! outros! pases,! ! a! da! negociao! no! momento! da! formao! das!
relaes!jurdicas.!Olivier!Soubeyran.!Dfinir!les!politiques.!Ltude!dimpact!de!lamnagement!!

196!

estruturao.! Alis,! a! tcnica! jurdica! da! regularizao! pactuada! de! situaes!


irregulares! perante! a! ordem! jurdica! (anistias! fundirias,! parcelamentos! de!
dbitos! fiscais! etc.)! se! baseia! exatamente! na! mitigao! diferenciada! dos! efeitos!
da! invalidade! originalmente! prevista! na! regra.! Em! nome! do! valor! maior! do!
saneamento!da!situao!e!da!permanncia!da!relao!no!mbito!do!direito!oficial,!
deixaFse! de! aplicar! punies! que! a! literalidade! da! norma! atribuiria! aos! atos!
invlidos.!
A!noo!de!regime!jurdico!consubstancia!a!mais!cotidiana!expresso!de!
sistema!com!que!convivem!os!chamados!operadores!do!direito.!O!regime!nada!
mais!!seno!o!encadeamento!de!regras!aplicveis!a!determinada!situao,!uma!
vez! deflagrada! a! hiptese! de! incidncia! normativa.! Os! debates! outrora! comuns!
na! doutrina! a! respeito! da! natureza! jurdica! de! determinados! institutos! cede!
lugar! ! discusso! sobre! o! regime! jurdico! incidente,! isto! ,! sobre! as! regras! e!
precedentes!de!aplicao!que!incidem!sobre!o!caso.!AplicaFse!a!a!deduo,!com!
uso!de!silogismos,!ou!a!analogia,!para!suprir!a!omisso!de!algum!elemento!que!
impede! a! aplicao! imediata! desse.! Embora! seja! o! po! de! cada! dia! da! prtica!
jurdica,!o!regime!!tratado!de!maneira!insuficiente!pela!teoria!geral!do!direito,!
especialmente! no! campo! pblico,! omisso! mais! significativa! quando! se! cogita!!
dos!processos!de!formao!do!direito,!que!deveriam!ser!fortalecidos!com!base!na!
utilizao!de!regimes!jurdicos!existentes!ou!organizao!de!novos!regimes,!para!
conjuntos! de! polticas! estrutural! ou! funcionalmente! anlogas! (o! que! ocorre,!
repitaFse,! de! maneira! informal! e! assistemtica,! por! emulao! de! regimes!
existentes).!Exceto!para!aplicao!especfica!em!alguns!campos,!como!!o!caso!do!
direito! tributrio,! por! exemplo,! h! pouca! tradio! de! sistematizao! de!
categoriasFbase!para!o!desenvolvimento!de!regimes!jurdicos.!!
A! proposio! de! um! regime! jurdico! de! efeitos! da! ao! governamental!
no! significa! que! se! trate! de! regime! jurdico! nico! e! idntico! para! as! diversas!
expresses! possveis! para! as! aes! governamentais! que! integram! o! sentido! da!
poltica! pblica.! Ao! invs! disso,! indica! que! a! anlise! da! projeo! dos! efeitos! da!
ao! governamental! no! tempo,! com! os! instrumentos! do! direito,! pode! revelar!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
lenvironnement.! In! LAnalyse. des. Politiques. Publiques. aux. Prises. avec. le. Droit.! Didier! Renard! et!
allii,!cit.,!pp.!183F206.!

197!

direes! polticas! ou! tcnicas! indesejadas! u! pervertidas! em! relao! ao! seu!
enunciado.!!
FalaFse! em! efeitos,! no! em! efeito,! no! singular,! pois! o! que! caracteriza! a!
poltica! pblica! ! o! encadeamento! de! aes! e! consequncias,! s! vezes!
dependente!de!mltiplos!centros!de!imputao!jurdica,!envolvidos!na!inovao!
institucional.!O!desafio!!criar!capacidade!de!articular!no!apenas!pessoas,!mas!
agora!normas!e!efeitos!previstos!em!normas!e,!dito!melhor,!as!relaes!jurdicas!
objeto!dessas!normas.!O!fenmeno!das!cadeias!normativas,!a!partir!das!quais!se!
definem! os! regimes! jurdicos,! que,! afinal,! conferem! tratamento! de! conjunto! a!
uma!situao,!identificando!papis!e!estabelecendo!a!dinmica!dos!atores!sociais,!
merece!a!considerao!como!tal,!isto!,!como!conjunto,!mais!do!que!cada!norma!
considerada!em!si.!
O! regime! de! efeitos! que! se! prope! como! idealFtpico! para! as! polticas!
pblicas,!no!!propriamente!um!regime!jurdico,!uma!vez!que!no!cuida!de!uma!
cadeia! normativa.! Mas! procura! identificar! traos! ou! elementos! em! cadeias!
jurdicas!com!feies!similares,!que!as!tornam!mais!aptas!!produo!de!certos!
efeitos.! TrataFse! de! uma! abordagem! que! no! aparta,! mas! combina,!
necessariamente,!as!dimenses!da!validade,!isto!,!o!encadeamento!hierrquico!
de! cada! norma! com! a! que! lhe! confere! fundamentao,! numa! relao! de!
compatibilidade,! e! da! eficcia.! O! domnio! tcnico! desse! ponto! deve! habilitar! a!
uma!interveno!poltica!ou!social!mais!eficiente!(com!menos!calor!e!perda!de!
energia).!
O! papel! da! base! normativa! do! programa! ! renovar! tanto! a! cadeia! de!
incidncia! de! efeitos! jurdicos,! como! a! sucesso! de! consequncias! desses! no!
plano!social,!da!qual!decorre!sua!legitimidade.!A!inovao!e!a!renovao!jurdicoF
institucionais! marcam! a! natureza! evolutiva! das! polticas;! alteraes!
contingenciais! podendo! produzir! cmbios! estruturais.! A! qualidade! da! base!
jurdica!e!a!densidade!institucional!da!poltica!refletemFse!reciprocamente.!

198!

f.# Objetivao.# A# constituio# da# autoridade# pblica# como#


entrelaamento#do#poltico#e#jurdico.##
A!constituio!da!autoridade!repousa!sobre!a!definio!formal!da!regra!de!
competncia.!A!regra!de!competncia!representa!importante!n!de!cruzamento!
da!poltica!com!a!tcnica!jurdica.!A!instituio!da!autoridade!pblica!!um!ato!ao!
mesmo!tempo!jurdicoFformal,!de!organizao!e!poltico,!sem!a!qual,!no!se!pode,!
a! rigor,! falar! em! Estado! moderno.! Sem! a! regra! de! competncia,! estaramos! na!
situao!dos!Estados!prFmodernos!que!ainda!no!lograram!estabelecer!o!Estado!
de!direito.!No!corao!da!teoria!do!Estado!de!direito!est!o!princpio!de!que!os!
diversos!rgos!de!Estado!no!podem!agir!seno!em!virtude!de!uma!habilitao!
jurdica:! todo! uso! de! fora! material! deve! estar! fundado! sobre! uma! norma!
jurdica;! o! exerccio! da! fora! [puissance]! se! transforma! em! uma! competncia,!
instituda!e!enquadrada!pelo!direito.426!!
O! estabelecimento! da! autoridade,! para! a! ao! governamental,! tambm!
apresenta! uma! dimenso! de! efetividade,! uma! vez! que! sua! capacidade! de! gerar,!
ao! longo! da! cadeia! de! decises! e! execues,! expresses! fiias! aos! objetivos!
visados,! ! condio! necessria! a! qualquer! concepo! de! plano! governamental!
eficaz.!At!mesmo!para!os!mecanismos!flexveis!do!direito,!em!que!a!lei!permite!e!
no! obriga! ou! comanda,! a! existncia! da! autoridade,! conjugando! seus! sentidos!
abstrato! e! concreto,! isto! ,! a! condio! de! exercer! orientao! e! coordenao,! !
requisito! indispensvel! para! o! funcionamento! das! figuras! e! mecanismos!
consensuais.!
A!norma!que!institui!o!programa!de!ao!define!a!regra!de!competncia,!
identificando!os!agentes!e!rgos!pblicos!com!atribuio!para!a!prtica!dos!atos!
relacionados!!sua!implementao.!Em!direito,!ao!feixe!de!atribuies!deve!estar!
associado! um! correspondente! feixe! de! poderes,427!ou! melhor,! poderesFdeveres,!
uma!vez!que!se!trata!de!poderes!juridicamente!cometidos!!realizao!de!tarefas!
de! interesse! pblico.! Conforme! os! contornos! da! regra! de! competncia! e! dos!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
426!Jacques!Chevallier.!Ltat.de.Droit..Paris:!Montchrestien,!1992,!p.!13...
427!Competncia! administrativa,! para! Hely! Lopes! Meirelles,! ! o! poder! atribudo! ao! agente! da!

Administrao! para! o! desempenho! especfico! de! suas! funes.! A! competncia! resulta! da! lei! e! !
por!ela!delimitada.!(ob.!cit.,!p.!134).!!

199!

poderes! associados,! essa! pode! ser! nominal! ou! efetiva,! esvaziada! ou!
hipertrofiada.428!
Na!linguagem!da!gesto!pblica,!falaFse!na!articulao!de!competncias,!o!
que! sem! dvida! ! um! aspecto! primordial! para! a! execuo! das! etapas! de!
implementao! da! poltica! pblica,! cujo! objeto! ,! em! geral,! multifacetado! e!
multidisciplinar.!Dada!a!magnitude!do!resultado!e!das!metas!a!atingir,!a!execuo!
do!programa!de!ao!!depende!de!um!feixe!de!manifestaes,!decises!e!medidas!
concretas,! que! se! assentam! sobre! vrios! centros! de! deciso! administrativa! e!
poltica.! Essas! manifestaes! devem! ocorrer! em! articulao,! seja! por!
coordenao,! isto! ,! em! condies! de! equivalncia! entre! os! vrios! centros! de!
competncia,! ou! por! subordinao,! sob! a! direo! de! um! deles.! A! competncia!
pode!ser!direta,!para!a!deciso,!ou!indireta,!para!os!atos!a!ela!subordinados,!tais!
como!os!atos!de!instruo,!dos!quais!a!deciso!depende.!!
A* inefetividade* jurdica* reiterada* e* o* problema* da* desconfirmao*
da*autoridade.*
Para! a! existncia! de! um! regime! de! efeitos! da! poltica! pblica! !
necessrio!que!a!autoridade!do!rgo!decisrio!se!mantenha!ntegra!ao!longo!do!
ciclo!de!produo!e!implementao!da!deciso,!ou,!mais!importante,!na!hiptese!
de!no!implementao!ou!implementao!defeituosa!desta.!Em!outras!palavras,!o!
que!refora!a!autoridade!!a!condio!de!o!detentor!da!competncia!proceder!a!
ajustes!neutralizadores!de!resistncias!ou!!inefetividade!da!regra,!mantendoFse!
a!capacidade!de!dirigir!a!ao.!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
428!Max!Weber!define!a!noo!de!competncia!ao!tratar!da!dominao!por!meio!de!organizao,!

como!a!primeira!caracterstica!do!modo!de!dominao!burocrtica!e!que!evidentemente!inspira!o!
regramento! jurdico! sobre! competncia,! ainda! atual:! O! funcionamento! especfico! do!
funcionalismo! moderno! manifestaFse! da! forma! seguinte:! I.! Rege! o! princpio! das! competncias!
oficiais!fixas,!ordenadas,!de!forma!geral,!mediante!regras:!leis!ou!regulamentos!administrativos,!
isto! :! 1)! existe! uma! distribuio! fixa! das! atividades! regularmente! necessrias! para! realizar! os!
fins! do! complexo! burocraticamente! dominado,! como! deveres! oficiais;! 2)! os! poderes! de! mando,!
necessrios! para! cumprir! estes! deveres,! esto! tambm! fixamente! distribudos,! e! os! meios!
coativos!(fsicos,!sacros!ou!outros)!que!eventualmente!podem!empregar!esto!tambm!fixamente!
delimitados! por! regras;! 3)! para! o! cumprimento! regular! e! contnuo! dos! deveres! assim!
distribudos! e! o! exerccio! dos! direitos! correspondentes! criamFse! providncias! planejadas,!
contratando! pessoas! com! qualificao! regulamentada! de! forma! geral.! Economia. e. Sociedade.!
Braslia:!Editora!UnB,!1999,!p.!198.!

200!

A!habilidade!!produo!de!efeitos!est!diretamente!ligada!!efetividade!
da! autoridade,! tanto! poltica! como! jurdica.429!E! o! teste! para! a! verificao! da!
existncia! e! efetividade! da! autoridade! reside! na! capacidade! de! reao! ao!
descumprimento!das!normas!que!a!instituem,!em!primeiro!lugar,!e!ao!contedo!
das!disposies!por!ela!expedidas,!em!seguida.!!
Ao!decidir!pela!exigibilidade!de!determinada!conduta,!a!autoridade!deve!
considerar!as!hipteses!de!cumprimento!do!comando!e!execuo!da!conduta,!ou,!
alternativamente,! descumprimento! do! comando! e! no! execuo! da! conduta.! E!
deve,! para! cada! uma! das! alternativas,! encadear! normativamente! as! hipteses!
sucessivas!e!respectivas!consequncias.!!
O! descumprimento! da! norma! pode! caracterizar! situao! de! ilegalidade,!
por! afronta! ao! seu! contedo,! ou! simplesmente! extraFlegalidade,! quando! o!
padro!do!descumprimento!!de!tal!ordem!generalizado!e!reiterado,!que!se!est!
diante! da! inexistncia! ou! negao! da! autoridade.! No! plano! macroFinstitucional,!
esse!quadro!pode!corresponder!ao!estado!de!exceo,!descrito!por!Carl!Schmitt!
como!ensejador!da!deciso!poltica.!430!Ou!corresponde!a!um!padro!costumeiro!
de! ilegalidade,! isto! ,! uma! ilegalidade! to! reiterada,! que! consolida! o!
comportamento! de! inexistncia! ou! de! aplicao! seletiva! da! regra! de!
competncia.! ! o! que! ocorre! nas! cidades! brasileiras,! conforme! denunciam! os!
urbanistas,!num!exemplo!que!poderia!ser!estendido!a!diversos!campos!do!direito!
brasileiro:!
Mais! alm! do! que! definir! formas! de! apropriao! do! espao!
permitidas! ou! proibidas,! mais! do! que! efetivamente! regular! a!
produo! da! cidade,! a! legislao! urbana! age! como! marco!
delimitador! de! fronteiras! de! poder.! A! lei! organiza,! classifica! e!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
429!Hely! Lopes! Meirelles! distingue! os! poderes! administrativos! dos! polticos.! Os! primeiros! so!

considerados!poderes!instrumentais,!diversamente!dos!poderes!polticos,!que!so!estruturais!e!
orgnicos,!porque!compem!a!estrutura!do!Estado!e!integram!a!organizao!constitucional.!(ob.!
cit,!p.!100)!
430!Carl! Schmitt! afirma! que! s! a! partir! do! estado! de! exceo! pode! ser! posto,! em! toda! a! sua!
profundidade,! o! problema! da! realizao! do! direito,! pois! trataFse! da! essncia! do! Estado,! da!
questo! da! manuteno! da! unidade! poltica.! A! normalidade! no! demonstra! nada,! s! a! exceo!
prova!tudo,!pois!a.regra.vive.da.exceo.!A!soberania,!simultaneamente,!afirma!e!nega!a!ordem.!
Toda!ordem!repousa!sobre!uma!deciso,!no!sobre!uma!norma.!O!estado!de!exceo!no!!apenas!
o! oposto! da! ordem! constitucional! da! normalidade,! mas! seu! fundamento,! a! partir! da! deciso! do!
soberano.! O! soberano! decide! sobre! a! situao! na! qual! o! direito! pode! valer.!Gilberto! Bercovici.!
Soberania.e.Constituio:.para.uma.Crtica.do.Constitucionalismo..So!Paulo:!Quartier!Latin,!2008,!
pp.!27F28,!grifo!meu.!!

201!

coleciona! os! territrios! urbanos,! conferindo! significados! e! gerando!


noes! de! civilidade! e! cidadania! diretamente! correspondentes! ao!
modo! de! vida! e! ! micropoltica! familiar! dos! grupos! que! estiveram!
mais! envolvidos! em! sua! formulao.! Funciona! portanto! como!
referente!cultural!fortssimo!na!cidade,!mesmo!quando!no!!capaz!
de!determinar!sua!forma!final.!
A! reside,! talvez,! um! dos! aspectos! mais! interessantes! da! lei:!
aparentemente! funciona,! como! uma! espcie! de! molde! da! cidade!
ideal! ou! desejvel.! Entretanto,! e! isto! ! poderosamente! verdadeiro!
para! o! caso! de! So! Paulo! e! provavelmente! para! a! maior! parte! das!
cidades! latinoFamericanas,! ela! determina! apenas! a! menor! parte! do!
espao!construdo,!uma!vez!que!o!produto!!cidade!!no!!fruto!
da!aplicao!inerte!do!prprio!modelo!contido!na!lei,!mas!da!relao!
que! esta! estabelece! com! as! formas! concretas! de! produo!
imobiliria! na! cidade.! Porm,! ao! estabelecer! formas! permitidas! e!
proibidas,!acaba!por!definir!territrios!dentro!e!fora!da!lei,!ou!seja,!
configura!regies!de!plena!cidadania!e!regies!de!cidadania!limitada.!
Esse!fato!tem!implicaes!polticas!bvias,!pois,!alm!de!demarcar!as!
fronteiras! da! cidadania,! h! um! importante! mecanismo! de! mdia!
cultural! envolvido,! desde! que! as! normas! urbansticas! funcionem!
exatamente! como! puro! modelo.! Com! isto! queremos! dizer! que,!
mesmo!quando!a!lei!no!opera!no!sentido!de!determinar!a!forma!da!
cidade,!como!!o!caso!de!nossas!cidades!de!maiorias!clandestinas,!!
a! onde! ela! ! mais! poderosa! no! sentido! de! relacionar! diferenas!
culturais!com!sistemas!hierrquicos.431!

A!transcrio!elucida!um!mecanismo!perverso!de!associao!do!estatuto!
de! regularidade! ! concentrao! de! riqueza! e! poder,! em! que! a! ineficcia! da!
legislao!urbanstica!em!regular!a!produo!da!cidade,!!a!verdadeira!fonte!de!
seu!sucesso!poltico,!financeiro!e!cultural,!em!uma!cidade!em!que!riqueza!e!poder!
estiveram! historicamente! bastante! concentrados.432!Em! que! pese! o! fato! de! que!
nas!cidades!brasileiras!a!situao!de!ilegalidade!no!!reservada!exclusivamente!
aos! mais! pobres! ! ao! contrrio,! h! um! sem! nmero! de! manses! ilegais,! ilhas!
particulares,! descumprimento! de! normas! ambientais! urbanas! por! parte! de!
grandes!empreendimentos!imobilirios!etc.!isso!no!invalida!o!argumento!de!
que!a!situao!de!conformidade!com!a!lei!!um!ativo,!um!bem,!ou,!na!linguagem!
de! polticas! pblicas,! um! meio! que! o! agente! pblico! utiliza,! consciente! ou!
inconscientemente,!para!demarcar!espaos!polticos.!!
Nesse! ltimo! caso,! o! primeiro! desafio! do! gestor! pblico! ! a! constituio!
ou!reconstituio!da!autoridade,!no!referida!!pessoa!do!gestor!pblico,!mas!!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
431!Raquel!

Rolnik.! A. Cidade. e. a. Lei.. Legislao,. Poltica. Urbana. e. Territrios. na. Cidade. de. So.
Paulo..So!Paulo:!Studio!Nobel/Fapesp,!1997,!pp.!13F14.!
432!Idem,!ibidem.!

202!

instncia!ou!instituio!de!onde!promana!o!comando!inatendido.!Esse!processo!!
poltico! e! jurdico! simultaneamente.! Num! Estado! em! desenvolvimento,! so!
relevantes,!para!o!objetivo!proposto!neste!trabalho,!as!causas!de!inefetividade!do!
direito,!sejam!elas!diretamente!polticas,!expressando!interesses!e!vantagens!de!
determinados!setores!no!no!funcionamento!do!Estado,!sejam!involuntrias.!Se!
se!tratasse!de!um!fenmeno!fsico,!dirFseFia!que!o!mau!funcionamento!do!Estado!
compreende!o!aquecimento!excessivo!e!a!dissipao!de!energia,!quando!o!que!se!
deseja!!exatamente!o!contrrio,!pouco!calor!e!energia!dirigida!aos!objetivos!de!
desenvolvimento!e!emancipao!social.!!
Mecanismos* jurdicos* de* restabelecimento* da* autoridade* num*
contexto*de*descumprimento:*nus*sancionatrio*e*medidas*de*ajustamento.*
A!situao!de!descumprimento!da!norma!resulta!num!nus.!Assim!como!o!
processo! de! deciso! (originria)! pode! ser! mais! bem! compreendido! com! a!
considerao!da!distribuio!dos!nus,!ao!longo!do!histrico!institucional!de!sua!
produo,!situao!equivalente!ocorre!na!hiptese!de!descumprimento.!Partindo!
do! binmio! vlido! (isto! ,! conforme! a! norma)! e! invlido! (desconforme! a! ela),! a!
cada!um!desses!status!corresponde!uma!posio!jurdicoFinstitucional.!Ambas!as!
partes,! tanto! o! destinatrio! da! norma! prescritora! de! condutas! quanto! a!
autoridade,! destinatria! do! comando! de! cumprimento! (norma! de! organizao),!
assumem,!cada!qual,!os!nus!correspondente!ao!status.!E!a!no!!indiferente!o!
aspecto! quantitativo! da! desconformidade.! Conforme! se! trate! de!
descumprimento! individual! ou! descumprimento! generalizado,! a! perspectiva!
polticoFinstitucional!se!configura!de!um!modo!distinto.!
O! descumprimento! individualizado! corresponde! ao! mnimo! de!
descumprimento! a! que! aludiu! Kelsen! como! revelador! exatamente! da! fora! da!
norma.!A!imputao!da!sano!!a!expresso!da!efetividade!da!norma,!isto!,!da!
sua! capacidade! de! gerar! efeitos.! Do! ponto! de! vista! polticoFinstitucional,! isso!
significa!fora!ativa!do!comando!legal!e!da!autoridade!detentora!da!competncia.!
Dito!vulgarmente,!trataFse!de!lei!que!pegou!e!portanto,!podeFse!predizer!o!que!
ocorrer! diante! de! condutas! semelhantes! no! futuro,! com! base! no! fato! de! que! a!
autoridade!se!estabeleceu,!jurdica,!poltica!e!socialmente.!!

203!

Por! outro! lado,! quando! o! descumprimento! da! norma! tem! larga! escala,!
como!ocorre!no!exemplo!do!direito!urbanstico!acima,!o!problema!normativo!se!
converte!em!um!problema!polticoFinstitucional,!uma!vez!que!o!primeiro!aspecto!
a!enfrentar!ser!exatamente!o!de!tornar!vivel!o!exerccio!da!atribuio!cometida!
pela!norma!de!organizao!originria.!Aqui!se!pode!fazer!uma!distino!entre!o!
caso! da! lei! que! no! pegou! e! aquela! que! pegou! seletivamente,! isto! ,! cuja!
existncia!!justificada!com!fins!retricos,!de!alcance!amplo,!mas!cuja!aplicao!
seletiva! e,! mais! importante,! cuja! inaplicao! seletiva! pode! ser! ocultada! do!
pblico!em!geral!e!portanto!dispensada!de!justificativas!e!explicaes.!A!norma!
que!!simplesmente!letra!morta!implica!que!se!retome!politica!e!juridicamente!a!
efetivao! da! regra! de! competncia,! para! o! qu! muitas! vezes! se! faz! necessrio!
quebrar! o! ciclo! poltico,! editando! nova! norma! de! atribuio,! a! fim! de!
restabelecer!de!incio!a!autoridade.!!
No! segundo! caso,! a! aplicao! seletiva! da! norma,! em! geral! com! conexes!
polticoFinstitucionais,!merece!uma!anlise!poltica!mais!detida,!a!fim!de!verificar!
a! que! interesses! est! associado! o! descumprimento! tolerado! da! norma.! O!
descumprimento! generalizado! ou! o! estado! de! tolerncia! ! um! problema! no!
plano! macroFinstitucional! similar! ! questo! da! lacuna,! no! plano! normativo,! a!
qual,!como!sabemos,!deve!ser!colmatada!com!base!em!mecanismos!de!integrao!
previstos!nas!regras!do!prprio!sistema,!a!fim!de!evitar!o!comprometimento!da!
integridade!desse.!!
O! mesmo! ocorre! com! a! tolerncia! generalizada! ao! descumprimento,!
embora!se!trate!de!um!paradoxo,!uma!vez!que!!um!defeito!normativo,!que!pode!
se! revelar! (e! geralmente! se! revela),! no! entanto,! funcional! do! ponto! de! vista! de!
alguns!segmentos!polticos.!Mas!seria!um!excesso!de!simplificao!correlacionar!
de! maneira! direta! todas! as! insuficincias! e! todos! os! problemas! intrnsecos! ao!
sistema! normativo! ! proteo! de! interesses.! s! vezes! (e! no! poucas! vezes)! os!
defeitos! e! falhas! jurdicoFinstitucionais! em! determinado! setor! so! apenas! isso,!
defeitos,! que! decorrem! de! limitaes! tcnicas! na! construo! ou! no!
funcionamento!do!sistema!e!cuja!perpetuao!no!traz!vantagem!significativa!ou!
traz!vantagens!laterais,!que!pelo!porte!no!justificariam!suporte!poltico!capaz!de!
explicar!a!sua!permanncia.!TrataFse!do!defeito!como!costume,!nada!mais.!!!

204!

Segundo! a! teoria! da! norma! de! Trcio! Sampaio! Ferraz! Jr.,! com! base! na!
anlise!do!discurso!normativo,!em!sua!pragmtica!da!comunicao!normativa,!
trataFse! de! uma! situao! comunicativa! de! desconfirmao,! isto! ,! aquela! em!
que! o! endereado! da! norma! nem! a! cumpre,! nem! a! contesta,! mas! se! retira! do!
papel! de! colaborador! no! processo! de! implementao! da! norma.

433

!A!

desconfirmao! equivale! ao! aniquilamento! da! autoridade! enquanto! tal.434!Nos!


processos! vistos! acima,! as! disfuncionalidades! apontadas! em! relao! ao! sentido!
original! ou! prprio! de! cada! caso! pode! ser! lida! como! forte! dose! de!
desconfirmao!tolerada!ou!reiterada.!!
Regime* de* transio* como* efeito* particular.* Aplicao* do* direito*
intertemporal.*
O! rompimento! do! estado! de! tolerncia! com! o! descumprimento! requer!
iniciativas! combinadas! nos! planos! jurdico! e! polticoFinstitucional.! A! deciso! de!
extinguir! o! estado! de! tolerncia! deve! ser! combinada! com! uma! inovao! na!
ordem!jurdica!(similar!!novao,!nos!contratos)!que!possa!desencadear!efeitos!
novos.! ! preciso! criar! uma! fonte! de! legitimao! renovada,! um! novo! momento,!
com! nova! base! jurdica,! mesmo! que! aos! olhos! dos! intrpretes! a! prescrio!
vigente! fosse! suficiente! para! a! exigibilidade! da! conduta.! Como! ! aparente!
suficincia! normativa! no! correspondeu! a! mesma! leitura! em! relao! ao! plano!
polticoFsocial,!a!criao!de!uma!inovao!na!ordem!jurdica!que!passe!a!justificar!
o!cumprimento!da!ordem!pode!ser!a!escolha!estratgica!de!menor!custo!para!a!
autoridade.! A! edio! de! uma! outra! norma! mantm! a! discusso! na! esfera! do!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
!O! discurso! normativo,! segundo! essa! teoria,! apresenta! uma! ambiguidade! estrutural,!
consistente!no!fato!de!que!o!endereado!da!norma!!convidado!a!participar,!coFdeterminando!o!
sentido!do!relato!da!norma,!mas!ao!mesmo!tempo!deve!apenas!submeterFse!a!ela.!O!relato,!isto!,!
a!informao!transmitida!pela!norma,!!mediada!pelo!cometimento,!ou!seja,!a!informao!sobre!a!
informao,! ou! como! a! norma! deve! ser! compreendida.! Os! discursos! normativos! so! dialgicos!
no! que! se! refere! ao! aspecto! relato,! monolgicos,! no! que! se! refere! ao! aspecto! cometimento.!!
TrataFse! de! uma! formulao! mais! sofisticada,! do! ponto! de! vista! jurdico,! da! situao! da!
autoridade! normativa.! As! limitaes! das! teorias! baseadas! na! imperatividade! do! comando!
normativo,!em!que!a!vontade!!hipostasiada,!com!recurso!a!metforas!de!interpretao!duvidosa!
e! imprecisa! (vontade! da! maioria,! do! governo,! da! administrao,! do! povo! etc.),! levam! a! buscar!
uma!compreenso!do!fenmeno!comunicativo,!que!possa,!tambm,!auxiliar!no!entendimento!de!
um! tipo! novo! de! norma,! que! aparece! nas! declaraes! de! princpio! das! modernas! constituies,!
nas! quais! o! carter! de! comando! ! pouco! visvel.! Trcio! Sampaio! Ferraz! Jr.! Teoria. da. Norma.
Jurdica.!,!3a.!ed.,!So!Paulo:!Editora!Forense,!1999,!pp.!38!e!45.!
434!Ferraz!Jr.,!ob.!cit.,!p.!57.!
433

205!

Poder! Legislativo! (ou! eventualmente! do! governo,! se! se! tratar! de! norma! infraF
legal),!podendo!ocorrer!a!inovao!da!matria!por!deciso!judicial.!A!norma!nova!
atua!como!elemento!de!legitimao!renovado,!como!um!mote!de!apelo!!ordem,!
mais! que! de! recurso! ! coero! efetiva.! A! coero! potencial! pode! ser! suficiente!
como!indutor!de!condutas.!
O!processo!de!formao!dessa!nova!ordem!se!baseia!na!busca!da!criao!
de!condies!para!um!novo!estabelecimento!da!autoridade.!E!o!primeiro!desafio!
dessa! ,! em! geral! de! forma! pactuada,! eliminar! a! situao! massiva! de!
desconformidade! ! legislao,! o! que! se! faz! no! mbito! da! tcnica! jurdicoF
normativa,! por! meio! da! fixao! da! regra! de! transio! e! suas! condies! de!
incidncia.!!o!que!ocorre!com!as!anistias,!isto!,!eliso!de!efeitos!previstos!na!
regra!vigente!de!baixa!efetividade!em!relao!!ilicitude!de!condutas.!As!anistias,!
utilizadas,!por!exemplo,!no!campo!fiscal,!retiram!os!efeitos!ilcitos!(ou!diminuem!
o! seu! significado! econmico,! por! meio! da! reduo! de! valores! de! multas,! ou!
supresso! de! juros,! por! exemplo),! como! medida! de! insero! de! situaes! no!
campo! do! universo! lcito! e! sob! a! jurisdio! da! autoridade.! NeutralizaFse! a!
desconfirmao! e! temFse! o! jurisdicionado! materialmente! inserido! no! campo! de!
incincia!da!regra!formal.!!!
As!regras!de!transio!excessivamente!permissivas!ou!sem!prazo!definido!
indicam!a!fraqueza!da!autoridade,!sem!condio!para!implementao!integral!e!
concluso! do! processo! de! transio.! Transcorrido! certo! perodo,! esvaziado! o!
potencial! de! expectativa! que! havia! sido! renovada! na! efetivao! das! medidas!
governamentais,! volta! a! ocorrer! a! desconfirmao! da! norma.! Mais! uma! vez! o!
campo! tributrio! fornece! exemplos,! em! que! a! permanncia! das! prticas! de!
desconformidade! demonstra! que! a! autoridade! no! se! restabeleceu.! Nova!
reforma! legislativa! se! faz,! nova! anistia! ! concedida! e! se! repete! o! ciclo.! A! nova!
regra!de!transio,!a!partir!da,!deixa!de!ser!uma!vlvula!de!acomodao,!para!o!
restabelecimento!de!uma!situao!legal!(no!sentido!do!imprio!da!lei),!e!passa!a!
expressar! a! linguagem! do! atendimento! a! interesses! especiais,! diante! da! incria!
da!autoridade!pblica,!cujo!fundamento!deveria!residir!no!interesse!geral.!
H,! portanto,! uma! tcnica! jurdica! prpria! para! o! restabelecimento! da!
autoridade,! desde! que! haja! disposio! para! o! enfrentamento! de! uma! cultura!
!

206!

social! e! poltica! ctica! em! relao! a! essa! possibilidade.! Embora! tal! cultura! seja!
apontada! como! um! trao! da! cordialidade! brasileira,! que! seria! mais! afeita! !
composio!que!!aplicao!estrita!da!legalidade,!a!histria!de!outros!povos!traz!
tambm! seus! registros! nesse! sentido.! 435 !O! bom! governo! ! condio! de!
exerccio! da! autoridade.! Mas! sem! exageros...! A! existncia! da! autoridade! !
necessria!para!imprimir!a!direo!do!governo,!mas!est!longe!de!ser!suficiente!
para!isso.!!
Regime*de*responsabilidade*projetada*no*tempo.**
A! responsabilidade! ! o! outro! lado! da! moeda! da! competncia.! Quem!
recebe! o! poder! deve! responder! por! ele,! esse! ! o! princpio.! Quem! detm!
competncia!para!determinada!deciso,!detm,!em!tese,!a!responsabilidade!para!
os! atos! que! com! ela! se! relacionem.! RessalvamFse! os! atos! complexos! e!
procedimentos,! modalidades! de! exerccio! composto! de! competncia,! que!
reclama! formas! de! articulao,! acima! referidas.! Mas! tambm! para! esses,! o!
tratamento!jurdico!da!responsabilidade!deve!acompanhar!o!da!competncia.!!
Quando!se!fala!em!responsabilidade,!aqui,!deveFse!pensar!na!combinao!
das!

atribuies!

com!

os!

meios!

necessrios!

para!

sua!

execuo.!

Independentemente! do! histrico! de! determinada! norma! atribuidora! de!


responsabilidade,! o! movimento! em! direo! ! sua! efetividade! ou! funcionalidade!
deve!caminhar!na!direo!da!correspondente!atribuio!de!meios.!A!questo!da!
accountability! diz! respeito! a! um! problema! de! responsabilidade! e! a! questo! da!
articulao!das!competncias!federativas!tambm.!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
435!A! esse! respeito,! vejaFse! o! relato! de! Maquiavel:! Logo! que! se! apoderou! da! Romanha,! tendoFa!

encontrado,!em!geral,!sujeita!a!fracos!senhores,!que!mais!espoliavam!do!que!governavam!os!seus!
sditos,! dandoFlhes! apenas! motivo! de! desunio! (tanto! que! aquela! provncia! estava! cheia! de!
latrocnios,! de! tumultos! e! de! toda! sorte! de! violncias),! julgou! o! duque! que! era! necessrio,! para!
tornFla!pacfica!e!obediente!ao!brao!rgio,!darFlhe!bom!governo.!E!ali!colocou,!ento,!Ramiro!de!
Orco,! homem! cruel! e! expedito,! ao! qual! outorgou! plenos! poderes.! Este,! em! pouco! tempo,!
conseguiu! fazer! com! que! a! Romanha! se! tornasse! pacfica! e! unida,! tendo! alcanado! ele! mesmo!
grande!reputao.!O!duque!julgou!depois!que!j!no!era!necessria!tanta!autoridade,!pois!temia!
que! se! tornasse! odiosa.! E! constituiu! um! juzo! civil! no! centro! da! provncia,! com! um! presidente!
ilustre! e! benquisto,! e! onde! cada! cidade! estava! representada.! Sabendo! que! os! rigores! passados!
haviam!criado!dios!contra!ele!prprio,!para!apagFlos!do!nimo!daqueles!povos!e!conquistFos!a!
todos,!definitivamente,!em!tudo,!quis!demonstrar!que,!se!haviam!sido!cometidas!crueldades,!no!
procediam!dele!e!sim!da!dureza!do!carter!do!ministro.!E!em!vista!disso,!tendo!ocasio,!mandou!
exibiFlo!certa!manh,!em!Cesena,!em!praa!pblica,!cortado!em!dois,!tendo!ao!lado!um!pedao!de!
pau!e!uma!faca!ensanguentada.!A!ferocidade!desse!espetculo!fez!com!que!o!povo!ficasse!a!um!
tempo!satisfeito!e!espantado.!O.Prncipe,!cit.,!cap.!VII,!p.!58.!

207!

Algumas! crticas! ao! carter! absoluto! do! princpio! da! impessoalidade! da!
Administrao! Pblica! na! Constituio! brasileira,! apontam! o! reforo! do! carter!
burocrtico!(no!sentido!vulgar),!associado!ao!formalismo!ou!!ineficincia.!Os!
processos!de!licitao,!impositivos!para!as!compras!e!contratao!de!servios!no!
mbito!pblico!tm!sido!vilanizados!como!consagradores!desse!vis!indesejado.!
O! nico! princpio! capaz! de! contrabalanar! o! princpio! da! impessoalidade,! sem!
suprimir! o! avano! em! que! ele! consiste,! no! sentido! de! inibir! a! apropriao!
privada!dos!meios!pblicos,!!o!princpio!da!responsabilidade.!
O! Estado,! assim! como! as! demais! organizaes! burocrticas,! incluindo! as!
privadas,! sofre! as! virtudes! e! vcios! da! impessoalidade.! No! caso! do! Estado,! a!
impessoalidade! ! uma! outra! expresso! do! Estado! de! direito,! uma! vez! que!
assegura!a!aplicao!da!lei!sem!olhar!a!quem,!indistintamente!aos!poderosos!e!
aos!humildes.!Todavia,!para!que!se!evolua!em!relao!a!esse!conceito,!!preciso!
que! avanos! na! liberdade! de! ao! do! gestor! pblico! sejam! combinados! com! a!
correspondente!responsabilidade.!!
E! o! centro! de! imputao! da! responsabilidade,! no! direito! poltico,! ! a!
pessoa!fsica!do!gestor,!no!a!pessoa!jurdica,!a!pessoa!moral,!a!organizao.!Por!
isso,! as! formas! mais! desenvolvidas! de! organizao! administrativa! associam! ao!
poder! decisrio! formas! de! responsabilizao! pessoal.! Reversamente,! as! formas!
organizativas! que! no! associam! responsabilidade! ! atribuio! de! poderes!
consubstanciam! organizaes! degradadas,! do! ponto! de! vista! social.! Exemplo!
disso,! no! mbito! das! corporaes! privadas,! que! tambm! se! orientam! pela!
organizao! burocrtica! impessoal,! ! a! situao! dos! dirigentes! de! instituies!
financeiras! cujas! operaes! desembocaram! em! gigantesca! crise! econmica! de!
propores! globais,! em! 2008,! sem! que! seus! bnus! pessoais! fossem! tocados! ou!
ameaados.!!
Essa! perspectiva! ! mais! um! argumento! a! reforar! o! discurso,! h! muito!
estabelecido!no!campo!da!gesto!pblica,!de!que!sem!um!corpo!de!funcionrios!
adequadamente! profissionalizado! e! comprometido! com! o! exerccio! da! funo!
pblica! ser! muito! difcil! a! qualquer! Estado! em! desenvolvimento! executar! sua!
misso.! E! embora! se! trate! de! um! lugar! comum,! a! ele! no! corresponde! uma!
reflexo! jurdica! igualmente! amadurecida.! O! estatuto! jurdico! do! servidor!
!

208!

pblico! no! Brasil! ainda! no! equacionou! a! questo! da! negociao! coletiva,! dos!
incentivos! no! financeiros! ! evoluo! na! carreira,! do! regime! complementar! de!
previdncia.! No! campo! da! gesto,! a! considerar! as! administraes! pblicas!
federal,!estaduais!e!municipais!no!conjunto,!sequer!o!nmero!de!servidores!e!os!
custos! reais! da! fora! de! trabalho,! compreendidos! ativos! e! inativos,! so!
conhecidos! com! preciso,! como! se! se! tratasse! de! questo! menor! no!
funcionamento!das!instituies!pblicas.!!
g.#Alocao#de#meios#pblicos#e#posies#subjetivas#na#base#jurdica#
do#arranjo#institucional.#
A!idia!diretriz!de!Hauriou!compacta!conceitualmente!um!plano!de!ao!
associado! a! metas! e! resultados! a! obter,! a! partir! da! organizao! do! poder.! Seria!
forado! dizer! que! a! reserva! de! meios! j! havia! sido! pensada! pelos! corifeus! do!
institucionalismo! tal! como! se! aplica! hoje! no! contexto! das! polticas! pblicas.!
Evidentemente!no!havia,!at!porque!ainda!quela!poca!a!evoluo!da!economia!
FFF! previamente! ! crise! mundial! de! 1929! e! ao! papel! ativido! do! Estado! no!
desenvolvimento! capitalista! FFF! ainda! no! havia! dado! ensejo! ao! estabelecido! o!
direito! econmico,! enquanto! disciplina! sistemtica! da! interveno! do! Estado!
sobre!e!no!domnio!econmico.!!
Mas! no! deixa! de! ser,! tambm! nesse! ponto,! antecipatrio! o! olhar! do!
institucionalismo,! em! relao! ao! que! veio! se! conformar! posteriormente! como!
polticas!pblicas.!Um!dos!traos!distintivos!dessas,!idealmente!consideradas,!!a!
alocao!de!meios!no!arranjo!institucional!que!conforma!o!programa,!de!maneira!
proporcional!e!suficiente!!realizao!da!ao!e!consecuo!dos!objetivos.!Deve!
haver!uma!combinao!ajustada!entre!o!escopo!e!a!escala!(diremos,!ao!invs!de!
metas)!e!a!previso!de!meios.!O!sucesso!da!engenharia!institucional!da!poltica!
! especialmente! a! se! pensar! em! ao! governamental! inovadora! ! ! reside! na!
articulao! bem! resolvida! de! meios! e! fins,! alm! das! etapas! do! percurso! para!
atingir!esses!ltimos.!!
Com!a!evoluo!que!se!sucede!!segunda!guerra!mundial!e!a!perspectiva!
de! exausto! do! paradigma! belicista! como! representao! de! poder! na! arena!
mundial! e! fator! de! desenvolvimento! econmico! das! naes! militarizadas,! a!
evoluo! dos! papis! institucionalizados! do! Estado! passa! a! conferir! relevo,! ao!
!

209!

lado!do!monoplio!do!uso!da!violncia,!ao!monoplio!do!uso!dos!meios!pblicos,!
em!funo!das!demandas!dos!agentes!econmicos,!polarizadas!com!as!presses!
por!servios!e!benefcios.!Os!instrumentos!e!a!linguagem!econmicos!penetram!
crescentemente! o! direito.! As! prprias! sanes,! tanto! punitivas! como! premiais,!
passam!a!se!expressar!cada!vez!mais!na!forma!econmica.!
Na!composio!dos!arranjos!institucionais,!o!governo!dispe!basicamente!
dos! recursos! oriundos! da! arrecadao! tributria.! Alm! disso,! tem! poder!
deliberativo!sobre!a!utilizao!do!crdito!pblico,!bem!como!a!possibilidade!de!
manejar! mecanismos! de! renncia! fiscal,! os! quais! podem! beneficiar! de! maneira!
distinta! setores! ou! atividades.! E! tambm! a! possibilidade! de! influir! sobre! a!
orientao! de! investimentos! de! fundos! pblicos! ou! com! participao! do! Poder!
Pblico,! na! proporo! desta,! observada! a! representao! nos! seus! rgos!
deliberativos.! Dispe,! assim,! de! poder! sobre! os! meios! fiscais,! alocados! no!
oramento! pblico! em! rubricas! vinculadas! aos! programas,! e! detm!
disponibilidade,!nos!termos!da!legislao,!sobre!os!oramentos!de!investimento!
das! empresas! pblicas! e! poder! deliberativo! sobre! a! utilizao! dos! recursos! das!
agncias!oficiais!de!fomento,!responsveis!pelas!polticas!de!estmulo!!produo!
ou! ! inovao,! tais! como,! no! Brasil,! o! Banco! Nacional! de! Desenvolvimento!
Econmico!e!Social!(BNDES)!ou!a!Agncia!de!Financiamento!de!Projetos!(FINEP),!
no!campo!da!cincia!e!tecnologia.!DevemFse!considerar,!ainda,!o!acesso!a!crdito!
em!bancos!pblicos!,!bem!como!o!acesso!diferenciado!a!compras!governamentais!
e!mecanismos!similares.!
Mas! o! Estado! pode! atuar! sobre! a! economia! de! forma! mais! estruturante,!
por!meio!da!criao,!na!norma!instituidora!do!programa!de!ao,!de!categorias!
de!relaes!e!negcios!jurdicos,!o!que!significa!posies!subjetivas!tambm!para!
os! entes! privados,! passveis! de! gerar! resultados! econmicos.! TrataFse! da!
chamada!funo!distributiva!do!direito,!que!se!acresce!s!funes!tradicionais,!
de!regulao!e!controle.!Essa!!a!funo!por!meio!da!qual!aqueles!que!dispem!
do! instrumento! jurdico! atribuem! aos! membros! do! grupo! social,! sejam! esses!
indivduos!ou!grupos!de!interesse,!os!recursos!econmicos!e!no!econmicos!de!

210!

que!dispem.!Esses!recursos!referemFse!a!bens,!dinheiro!ou!servios,!tais!como!
possibilidades!de!emprego,!educao!e!assim!por!diante.436!!
O!arranjo!institucional!opera!uma!distribuio!de!papis,!ou!de!posies!
subjetivas! jurdicas,! com! ou! sem! significado! econmico! direto.! Isso! porque! a!
poltica! pblica! no! envolve! apenas! o! Poder! Pblico,! de! um! lado,! e! os!
beneficirios! do! programa,! de! outro,! mas,! com! frequncia,! dispe! sobre! as!
condies! de! participao! de! agentes! privados! no! programa.! ! o! caso! das!
polticas! que! prevem! mecanismos! especiais! de! financiamento! ou! linhas! de!
crdito,! disciplinando! de! forma! sistemtica! os! requisitos! para! habilitao! dos!
agentes,!as!condies!de!financiamento!e!assim!por!diante.!Dessa!forma,!posies!
subjetivas!so!constitudas!ou!ampliadas,!nos!termos!da!base!normativa!que!rege!
a!poltica!pblica.!
Quando! se! considera! o! mercado! no! como! dado! da! natureza,! mas! como!
construo! jurdica,! podeFse! depreender! a! carga! institucionalista! dessa! leitura,!
uma!vez!que!o!mercado!nesse!sentido,!!um!ordenamento!que!existe,!mas!que!
pe!as!normas,!437!das!quais!resultam!instncias!e!campos!de!interao!social.438!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
436!Bobbio,!Lanalisi!funzionale!del!diritto:!tendenze!e!problemi,!cit.,!p.!103,!com!base!em!J.Willard!

Hurst! e! outros.! ! No! mesmo! sentido,! Cassese,! ob.! cit.,! p.! 87,! [...]! mesmo! no! tradicional! conflito!
entre! autoridade! e! liberdade! h! uma! funo! distributiva:! a! atividade! administrativa! implica!
distribuio!de!pesos!e!vantagens!e,!portanto,!a!alocao!de!recursos!limitados.!
437!Duas!pessoas!jurdicas!podem,!ainda!que!sem!outro!intervento!estranho!e!sem!o!concurso!de!
outros! elementos,! formar! por! si! uma! instituio.! Isso! porque! a! sua! estrutura! interna! ! toda!
criao!do!direito![...].!Santi!Romano,!ob.!cit.,!p.!68.!
438!!o!que!sustenta!Natalino!Irti.!Ningum!duvida!que!o!mercado!seja!uma!ordem,![...]!ordem!no!
sentido!de!regularidade.e.previsibilidade.do.agir:!quem!entra!no!mercado!!no!mercado!de!um!
dado!bem!!sabe!que!o!agir,!prprio!e!alheio,!!governado!por!regras,!e!portanto!que,!na!medida!
definida!por!tais!regras,!os!comportamentos!so!previsveis.![..]Mas!como!introduzir!regularidade!
e! previsibilidade! em! um! espao! que! aparece! dominado! por! necessidades! e! desejos! singulares,!
por! interesses! individuais! que! se! revelam! e! compem! de! forma! mutvel?! Como! transcender! a!
irrepetvel! solido! de! cada! ato! no! reiterarFse! de! comportamentos! tpicos?! A! regularidade,!
constitutiva!da!ordem,!implica!sempre!a!superao!da!individualidade;!a!previsibilidade!envolve!
sempre!um!vnculo!mtuo,!e!assim!seja!dado!a!cada!parte!conhecer!o!futuro!e!confiar!nas!aes!
dos! outros.! Este! retornar! a! reconhecerFse! as! aes,! desprezando! singularidade! das!
circunstncias,!exige!sempre!um!fundamento!de!carter!objetivo,!uma!continuidade!governada!e!
controlada.! Os! sujeitos,! estipulando! um! acordo! qualquer! (da! locao! ao! mtuo,! do! contrato! ao!
mandato)!podem!prever!e!calcular!seus!futuros!comportamentos,!apenas!por!referncia.comum.a.
um. critrio,! que! esteja! acima! deles! e! a! eles! se! imponha.! Eles! sabem! que,! firmado! o! vnculo! do!
acordo,!as!vontades!devem!orientarFse!segundo!um!princpio!geral,!mais!forte!e!mais!constante!
que!os!mutveis!interesses!individuais.!Estes!so!enfim!transcendidos!na!estabilidade!objetiva!de!
um!critrio!de!julgamento.!LOrdine.Giuridico.del.Mercato.!4a.!ed.!RomaFBari:!Laterza,!2001,!pp.!5F
6,!grifos!no!original.!!!

211!

A!lei,!ao!mesmo!tempo!em!que!cria!uma!ordem!objetiva,!que!disciplina!
comportamentos! acima! das! vontades! e! das! condutas! dos! indivduos,! distribui!
papis! e! regulamenta! posies! jurdicas.! ! o! que! ocorre,! por! exemplo,! com! o!
mercado!de!capitais,!cuja!existncia!depende!de!uma!regulao!que!crie!a!figura!
dos! valores! mobilirios,! institua! as! autoridades! reguladoras! e! estabelea! as!
atividades! dos! investidores! e! demais! agentes! daquele! mercado.! O! mesmo! se!
pode! dizer! do! mercado! da! construo! civil,! expresso! que! conota! no! apenas!
uma! atividade! econmica,! mas! um! conjunto! de! atividades,! que! passam! a!
constituir! agentes! juridicamente! investidos! de! alguma! forma! de! capacidade!
(reguladores,! incorporadores,! muturios! etc.),! e! tambm! os! empreendedores!
privados,!que!passam!a!exercer!papis!definidos!na!normatizao,!com!base!em!
uma!dotao!de!meios!nova!e!especialmente!organizada!(o!Sistema!Brasileiro!de!
Poupana! e! Emprstimo,! os! recursos! da! caderneta! de! poupana,! do! Fundo! de!
Garantia!por!Tempo!de!Servios!e!assim!por!diante).!Outro!exemplo!seria!o!dos!
Mecanismos!de!Desenvolvimento!Limpo!(MDL),!como!o!mercado!de!crditos!de!
carbono,!pelo!qual!!possvel!comercializar!em!mercados!secundrios!e!bolsas!de!
valores! os! crditos! gerados! nos! projetos;! comprar! crditos! de! carbono! no!
mercado! equivaleria! a! comprar! uma! permisso! para! emitir! gases! do! efeito!
estufa.439!Com!isso,!como!resultado!da!elaborao!jurdica,!criaFse!um!mercado,!
caracterizado! pelo! intercmbio,! a! ttulo! oneroso,! de! permisses! de! emisso,!
direitos!com!valor!patrimonial,!em!que!aquele!que!emite!menos!que!o!permitido!
tem!a!faculdade!de!vender!o!superavit.440!
Assim,! nesse! tipo! de! poltica! pblica! que! constitui! campos! de! atividade!
econmica!e!social,!a!norma!instituidora!define!agentes!e!disciplina!seus!deveres,!
direitos,! faculdades! e! feixes! de! relaes! recprocas! em! torno! do! objeto! daquele!
programa,! conferindo! condio! de! repetitibilidade! aos! vrios! papis,! o! que!
representa!o!seu!grau!de!institucionalizao.!A!organizao,!neste!caso,!consiste!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
439!Ana! Maria! de! Oliveira! Nusdeo.! Pagamento.por.Servios.Ambientais.no.Brasil..Elementos.para.

uma.Regulao.Ambientalmente.ntegra.e.Socialmente.Justa..Tese!de!LivreFDocncia!apresentada!
!Faculdade!de!Direito!da!Universidade!de!So!Paulo,!2010,!p.!117.!Segundo!a!autora,!a!crtica!!
implementao! atual! do! mecanismo! reside! no! fato! de! que! a! preponderncia! dos! interesses! dos!
compradores!de!adquirir!mais!crditos!por!menores!custos!tende!a!dar!contribuies!medocres!
ao!desenvolvimento!sustentvel.!
440!Sabino!Cassese,!ob.!cit.,!p.!22.!!

212!

na! configurao! de! posies! ou! situaes! pelo! arranjo! institucional.! Com! isso,!
passa! a! haver! complementariedade! entre! as! dimenses! objetiva! e! subjetiva!
contidas!no!arranjo!institucional!que!materializa!a!poltica!pblica.!Em!resumo,!
esse! tipo! de! organizao! corresponde! ! institucionalizao! do! mercado! de!
capitais,!do!mercado!da!construo!civil!e!assim!por!diante.!Ela!se!d!por!meio!da!
objetivao! da! atividade! ! que! passa! a! ocorrer! segundo! determinados!
parmetros! estabilizados! formalmente! em! lei,! independentemente! das! pessoas!
que! ocupam! as! vrias! posies! necessrias! ao! funcionamento! global! daquela!
atividade!!e!simultaneamente,!pela!criao!organizada!das!situaes!subjetivas!
envolvidas.!
Sistematizados!os!meios!econmicos!!disposio!do!Poder!Pblico!para!a!
estruturao!das!polticas!pblicas,!cumpre!examinar!de!que!maneira!as!decises!
alocativas! econmicas! se! integram! aos! arranjos! institucionais.! A! caracterstica!
das! polticas! pblicas,! idealmente! consideradas,! ! que! a! disposio! de! meios!
componha! a! base! normativa! do! arranjo! institucional,! de! forma! proporcional! e!
suficiente!ao!escopo!e!escala!definidos!para!o!programa!de!ao.!!
Pode! ser! traado! um! paralelo! com! a! proposio! de! Kelsen! a! respeito! da!
especificidade! do! direito! como! tcnica! social,! residindo! essa! no! fato! de! que! a!
sano! no! est! fora! do! direito,! mas! integra! a! prpria! regra! jurdica,! e! a!
proposio! institucionalista,! em! especial! de! Hauriou,! de! que! na! instituio! os!
meios!da!ao!compem!a!idiaFdiretriz!e,!portanto,!o!programa!de!ao.!!
A!teoria!de!Kelsen!!baseada!na!descrio!das!regras!de!conduta,!dotadas!
de! coero;! o! ponto! essencial! ! a! presena! da! sano! na! mesma! norma! que!
dispe!sobre!a!conduta.!Essa!formulao!!uma!resposta!a!outras!teorias!que!se!
limitavam! a! descrever! o! direito! como! organizao! ou! ordem! social.! A! sano,!
presente! nas! regras! jurdicas,! numa! relao! de! imputao,! seria! o! elemento!
especficamente!jurdico!da!ordem!social,!o!modo!como!se!organiza!a!coero.!!
A! viso! institucionalista! no! coincide! com! essa! posio.! Santi! Romano!
entende!que!a!coatividade!!consequncia!da!imperatividade!das!normas!e!no!o!
contrrio.! Para! o! ordenamento! basta,! segundo! Romano,! uma! simples! garantia,!
direta! ou! indireta,! imediata! ou! mediata,! preventiva! ou! repressiva,! segura! ou!
apenas! provvel,! e! ainda! que! incerta,! desde! que! seja,! em! certo! sentido,!
!

213!

preordenada! e! organizada! no! mesmo! edifcio! do! ordenamento! jurdico.! A!


coatividade,! portanto,! reside! no! em! cada! regra,! individualmente! considerada,!
mas!no!ordenamento,!considerado!no!seu!conjunto.!Instituio,!cumpre!lembrar,!
! sinnimo! de! ordenamento! jurdico! e,! ao! mesmo! tempo,! de! organizao.!
Tambm! nesse! ponto,! h! menos! distncia! do! que! parece! entre! o! normativismo!
evoludo! de! Hart! e! as! formulaes! originais! do! institucionalismo.! Hart! recusa! a!
idia! do! direito! composto! de! comandos! coativos,! entendendo! que! a!
imperatividade!est!no!conjunto,!na!ordem!coativa.441!!
A! institucionalizao,! como! movimento! de! formalizao! do! programa! e!
transposio! da! iniciativa! do! governante! para! as! estruturas! impessoais! do!
Estado,!reduz!a!flexibilidade!necessria!para!as!correes!de!rumo!que!se!faro!
no!curso!da!implementao!do!programa!de!ao.!Esse!aspecto!!mais!um!ponto!
tormentoso!para!a!teoria!normativa.!E!tambm!em!relao!a!ele!se!apresenta!o!
paradoxo! do! governo! e! do! Estado;! o! governo! mais! regrado! ! mais! rgido! e!
cerceado!na!necessidade!de!dinamismo!para!inovaes!e!correes!de!rumo.!!
O! plano! de! ao! se! assenta! sobre! uma! base! normativa,! mas! se! distingue!
por! conter! e! revelar! uma! determinada! estratgia,! isto! ,! a! direo,! combinada!
com!a!coordenao!da!ao.!A!estratgia!implica!a!predio!de!comportamentos!
de! maneira! hipottica,! diante! das! diferentes! possibilidades! de! conduta! dos!
demais!participantes!do!programa!de!ao.!!
A!gesto!pblica!mais!moderna!no!mundo!desenvolvido!h!muito!tempo!
deixou!de!privilegiar!os!ritos!e!as!regras!administrativas,!em!favor!do!resultado!
da! ao,! por! meio! dos! chamados! indicadores! de! desempenho,! elementos!
quantitativos,! fixados,! evidentemente,! com! base! em! parmetros! qualitativos.!
Quantos! beneficirios,! com! que! perfil! social,! a! que! custo! e! em! que! prazo! so!
informaes! absolutamente! relevantes! para! qualificar! a! ao! administrativa.!
Essas! informaes! tambm! so! importantes! para! valorar! a! conduta! do! gestor!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
441!A!

sano,! de! fato,! acreditamos! que! possa! no! estar! contida! e! ameaada! em! cada! norma!
especfica:!pode,!ao!invs,!ser!imanente!e!latente!nas!prprias!engrenagens,!no!aparato!orgnico!
do! ordenamento! jurdico! considerado! no! seu! complexo,! pode! ser! fora! operante! tambm! de!
modo! indireto,! garantia! prtica! que! no! d! lugar! a! nenhum! direito! subjetivo,! e,! portanto,! a!
nenhuma! norma! da! qual! tal! direito! derive,! freio! conatural! e! necessrio! do! poder! social.! Santi!
Romano,!ob.!cit.,!pp.!23F24.!

214!

pblico!no!que!diz!respeito!ao!significado!poltico!e!social!de!suas!aes!e!para!
informar!o!estabelecimento!de!prioridades.!!
Considerando!que!um!trao!caracterstico!da!poltica!pblica!!a!reserva!
de!meios,!precipuamente!econmicos,!combinada!com!o!escopo!e!a!escala,!pelos!
quais! se! delimita! e! quantifica! o! universo! dos! beneficirios,! a! utilizao! de!
indicadores! de! gesto! e! desempenho! como! desencadeadores! de! determinados!
efeitos! s! pode! ser! feita! com! base! em! norma! jurdica,! que! confira! a! eles! esse!
atributo.! As! normas! gerais! e! abstratas,! precipuamente! as! leis,! no! podem,! nem!
devem,! referir! aspectos! quantitativos! ou! temporais! concretos! no! seu! texto.!
Importante!!que!elas!definam!o!escopo!e!a!escala!da!ao.!!
A! disposio! jurdica! que! trata! da! admisso! dos! elementos! no! jurdicos!
no! regime! daquela! poltica,! definindo! tambm! os! seus! efeitos,! observa! a!
descrio! da! regra! de! reconhecimento,! nos! termos! da! proposio! de! Hart.! A!
regra!de!reconhecimento!tem,!portanto,!uma!funo!de!comunicao,!permitindo!
que! sistemas! abertos! estabeleam! relaes! jurdicas! com! outros! planos,! no!
jurdicos. 442 !Em! outras! palavras,! define! as! fontes! no! jurdicas! de! efeitos!
jurdicos.! A! palavra! fonte! refereFse! [...]! a! um! dos! critrios! de! validade! jurdica!
aceites!no!sistema!jurdico!em!questo.443!
A!disciplina!oramentria,!embora!no!seja!objeto!precpuo!do!modelo,!!
um! exemplo! interessante! de! atuao! da! regra! de! reconhecimento.! Pois! a!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
442![...]os!fundamentos!de!um!sistema!jurdico!consistem,!no!num!hbito!geral!de!obedincia!a!

um! soberano! juridicamente! ilimitado,! mas! numa! regra! ltima! de! reconhecimento! que! prev!
critrios! dotados! de! autoridade! para! a! identificao! de! regras! vlidas! do! sistema.! Esta! tese!
assemelhaFse!em!alguns!aspectos!!concepo!de!Kelsen!de!uma!norma!fundamental![...]Herbert!
L.A.! Hart.! O. Conceito. de. Direito.. 2a.! ed.,! Lisboa:! Fundao! Calouste! Gulbenkian,! 1994,! [obra! de!
1961],! p.! 274.! O! paralelo! entre! a! regra! de! reconhecimento! e! a! norma! fundamental! pressuposta!
estaria! no! fato! de! que! ambas! estabelecem! a! conexo! primeira! entre! a! poltica! e! o! direito.! Na!
verdade,!a!noo!da!existncia!de!mecanismos!de!reconhecimento!pelo!direito!estatal,!em!relao!
a!ordens!estranhas!so!Estado,!foi!antecipada!por!Santi!Romano!em!seu!ensaio!sobre!o!pluralismo!
jurdico,!de!1918,!a!propsito!do!ordenamento!da!Igreja!catlica!em!suas!relaes!com!o!Estado!
Deste! modo,! a! autonomia! da! Igreja! catlica! somente! poderia! ser! um! poder! no! atribudo! pelo!
Estado,! sendo! que! este! ltimo! somente! o! reconhece,! quando! o! reconhece;! o! que! equivale! a!
admitir! que! tal! poder! preexiste! em! relao! ao! reconhecimento! estatal,! que! este! ltimo! no! ! o!
seu! fundamento,! mas! a! condio! para! que! possa! ser! legitimamente! exercitado! perante! o!
ordenamento!do!Estado!e!com!os!efeitos!que!se!dizem!civil.!A!falta!do!reconhecimento!comporta!
somente! a! falta! de! tais! efeitos,! mas! no! a! sua! ineficcia! no! mbito! estranho! ao! Estado.! Santi!
Romano.!A!pluralidade!dos!ordenamentos!jurdicos!e!as!suas!relaes.!In!O.Ordenamento.Jurdico,.!
cit.,!pp.!137F241.!
443!Hart,!ob.!cit.,!p.!276.!

215!

formulao! do! oramento,! do! ponto! de! vista! da! teoria! geral! do! direito,! !
absolutamente!peculiar.!At!a!apresentao!grfica!da!lei!oramentria!expressa!
essa! questo,! compondoFse! de! poucos! dispositivos! formalmente! apresentados!
como!proposies!normativas,!que!se!fazem!acompanhar!de!grande!nmero!de!
tabelas! e! quadros,! contendo! as! referncias! quantitativas! de! valores! financeiros!
ou! servidores! pblicos.! A! lei! oramentria! seria! um! exemplo! de! acoplamento!
operativo! entre! o! subsistema! jurdico! e! o! subsistema! econmico! de! finanas!
pblicas,!na!linguagem!da!teoria!de!sistemas.!!
Passa!a!haver!um!nexo!entre!elementos!extraFjurdicos,!os!indicadores,!e!
jurdicos,! os! efeitos! da! conduta! que! levou! ! produo! dos! resultados! que! os!
indicadores! expressam.! Esse! nexo! s! ! possvel! com! base! na! regra! de!
reconhecimento.!Por!que!ela,!na!qualidade!de!regra!jurdica,!!que!dispe!sobre!
os!efeitos!do!elemento!extraFjurdico.!Isto!,!a!escolha!dos!indicadores,!a!escala,!
tudo! isso! depende! de! variveis,! s! vezes! bastante! sofisticadas,! de! relevncia!
estatstica.!!ao!direito!que!incumbe!estabelecer!o!regime!de!efeitos!resultantes!
de!um!ou!outro!indicador.!
Por! essa! razo,! a! institucionalizao! da! poltica! pblica! fazFse,! em! geral,!
de!forma!modular,!isto!,!com!a!organizao!em!norma!de!institucionalizao!
mais!alta!e!os!elementos!quantitativos,!em!outra!disposio,!com!grau!inferior!de!
institucionalizao.! A! tcnica! usual! para! essa! normatizao! modular! ! a! da!
remisso!a!regulamento,!norma!hierrquicamente!inferior.!444!
!verdade!que!essa!tcnica!muitas!vezes!resulta!de!uma!imposio!tpica!
das! solues! de! compromisso! do! ambiente! poltico! ! reveladora! de! pouco!
sucesso! no! processo! de! institucionalizao,! uma! vez! que! a! ao! no! logra! se!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
444!Ilustrativo!desse!raciocnio!seria!o!caso!da!norma!penal!em!branco!em!matria!de!drogas,!cujo!

completo!delineamento,!para!a!incidncia!do!tipo!penal!que!diferencia!a!simples!comercializao!
do!trfico!ilcito,!depende!de!disposies!infraFlegais!que!arrolam!as!substncias!entorpecentes.!A!
identificao!dessas!substncias,!que!ensejam!tratamento!mais!rigoroso,!do!ponto!de!vista!penal,!
insereFse!na!esfera!de!domnios!do!conhecimento!estranhos!ao!direito,!como!a!farmacologia!e!a!
medicina,! com! os! quais! o! direito! se! conecta,! por! meio! da! regra! de! reconhecimento.! ! Outra!
ilustrao!seria!a!fixao!do!prazo!de!validade!de!alimentos!pela!autoridade!sanitria,!sabendoFse!
que! a! degradao! biolgica! dos! alimentos! pode! ser! descrita! segundo! parmetros! temporais!
mdios,! estatisticamente! identificados,! embora! isso! no! signifique! que! no! haja! amostras!
daqueles! alimentos! que! possam! perecer! em! perodo! inferior! ao! prazo! ou,! ao! contrrio,! durar!
mais!do!que!esse,!uma!vez!que!a!regra!jurdica!consubstancia!uma!abstrao!em!relao!ao!plano!
dos!fenmenos!da!vida!analisados!pela!biologia.!!

216!

objetivar,!mas!permanece!associada!!iniciativa!e!aos!compromissos!(ideologia)!
do!instituidor.!Com!isso,!a!disposio!maior!resta!em!aberto,!at!que,!em!nova!
rodada! ou! instncia! de! negociao! se! preencham! os! vazios! na! conformao! da!
poltica! pblica.! Por! outro! lado,! h! iniciativas! que,! a! despeito! do! relativo!
consenso,!no!!possvel!ou!vivel!completar!desde!logo!no!desenho!da!poltica!
pblica,! porque! os! componentes! materiais! dessa! requerem! maior! flexibilidade,!
seja! porque! so! mutveis! ou! porque! dependem! do! comportamento! de! agentes!
estranhos!ao!corpo!do!governo.!
!
!

217!

4.##GUISA#DE#CONCLUSO.#Diretrizes#para#um#mtodo#jurdico#
de#anlise#e#construo#de#polticas#pblicas.##
4.1.# Mtodo# como# recorte# epistemolgico:# ordenao# dos#
caminhos#de#conhecimento#e#interveno.##
O! estabelecimento! de! um! mtodo! ! um! passo! necessrio! s! novas!
abordagens! do! conhecimento,! se! pretendem! compartilhar! suas! perspectivas!
sobre! um! objeto,! a! partir! de! certos! pressupostos,! referncias! tericas,!
instrumentos! e! procedimentos.! O! termo! mtodo! remete! ! ideia! de! caminho,!
percurso.!
H!inmeros!exemplos,!na!histria!do!pensamento,!da!fixao!do!mtodo!
como! base! para! o! desenvolvimento! de! determinada! forma! de! apreender! as!
caractersticas! de! um! objeto! que! passa! a! ser! considerado! relevante! para! a!
cincia,! visando! compreendFlo! e! analisFlo.! Na! obra! coletiva! de! edificao! do!
conhecimento! humano,! foram! sendo! sedimentadas! camadas,! a! partir! da! crtica!
das! formas! de! entendimento! em! vigor! e! ! da! proposio! de! novos! processos! de!
estruturao!e!evoluo!do!saber.!
Nas! cincias! sociais,! os! trabalhos! de! Weber, 445 !Comte! e! Durkheim 446 ,!
foram!importantes,!no!apenas!para!estruturar!a!rea!de!conhecimento,!mas!por!
fazFlo! de! modo! que! o! objeto! se! desse! a! conhecer! pelas! suas! prprias!
caractersticas!e!no!pela!inclinao!prvia!do!pesquisador.!
Jellinek447!nos! primrdios! do! estabelecimento! da! teoria! geral! do! Estado!
como! disciplina,! dedica! um! captulo! de! sua! obra! maior! ao! mtodo,! assim! como!
Herman!Heller.448!A!estruturao!da!disciplina,!tambm!entre!ns,!foi!precedida!

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445!Max!

Weber.! A! objetividade! do! conhecimento! na! cincia! social! e! na! cincia! poltica.! In!
Metodologia.das.Cincias.Sociais..3,!So!Paulo:!Cortez!Editora,!1999,!pp.!107F154.!
446!mile!Durkheim.!As.Regras.do.Mtodo.Sociolgico..So!Paulo:!Martins!Fontes,!2009.![obra!de!
1895]!
447!Georg! Jellinek.! Teoria.General.del.Estado..MontevideoFBuenos! Aires:! Julio! Cesar! Faira! Editor,!
2005,!cap.!2,!pp.!85F114.![obra!de!1900]!
448!Herman!Heller.!Teoria.do.Estado.!So!Paulo:!Ed.!Mestre!Jou,!1968.!!

218!

da! afirmao! das! bases! metodolgicas,! que! devem! integrar,! necessariamente,! a!


dimenso!ftica!e!a!compreenso!jurdica.449!
O! direito! econmico,! campo! com! o! qual! a! abordagem! das! polticas!
pblicas! no! direito! tem! evidentes! afinidades,! tambm! evoluiu! lentamente,! a!
partir! das! transformaes! nas! relaes! entre! o! direito! e! a! economia! que!
sucederam!o!fim!da!primeira!guerra!mundial,!a!revelar!a!exausto!do!paradigma!
institucionalFeconmico! do! sc.! XIX.! Mas! encontrou! base! para! seu!
desenvolvimento! na! sistematizao! da! reflexo! terica! sobre! temas! que,! ao!
mesmo! tempo,! vinham! sendo! progressivamente! objeto! de! tratamento! pelo!
direito! positivo,! ! medida! em! que! se! intensificavam! e! diversificavam! as! formas!
de!interveno!do!Estado!no!e!sobre!o!domnio!econmico.450!!
O! movimento! que! deu! origem! ! nova! feio! da! cincia! poltica! nos! anos!
1950,!baseada!nos!estudos!empricos,!!uma!referncia!importante!para!a!anlise!
jurdica! de! polticas! pblicas,! tambm! sob! o! aspecto! do! mtodo.! O! legado! mais!
importante! da! corrente! da! policy. analisis! talvez! tenha! sido! exatamente! a!
incorporao! da! observao! prtica! e! da! multidisciplinariedade.! Em! 1951,!
formouFse! um! grupo! interdisciplinar! na! Universidade! de! Chicago,! sob! a!
coordenao! do! Departamento! de! Psicologia,! para! uma! discusso! sobre! os!
problemas! comuns! em! uma! abordagem! de! sistemas! nas! cincias! fsicas,!
biolgicas! e! sociais.! 451 !Foi! necessrio! superar! alguns! problemas! iniciais,!
diferenas!de!linguagem,!perspectivas!e!expectativas!em!relao!ao!mtodo!!
conceitos! comuns! para! fenmenos! diferentes,! diferentes! conceitos! para!
fenmenos! quase! idnticos,! variando! a! nfase! na! necessidade! de!
quantificao. 452 !Mas! a! experincia! revelou! a! riqueza! do! veio! metodolgico!
aberto:! as! perspectivas! de! uma! anlise! de! sistemas! servem! para! ligar! todas! as!
cincias,!naturais!e!sociais;!ajudam!a!tornar!possvel!e!proveitosa!a!comunicao!

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449!Paulo!Bonavides.!10!ed.!Cincia.Poltica.!So!Paulo:!Malheiros,!2003,!cap.!1.!
450!Fbio!Konder!Comparato.!O!indispensvel!direito!econmico.!In!Revista.dos.Tribunais,!v.!353,!

maro!de!1965,!pp.!14!e!seguintes.!
451!David!Easton.!Uma.Teoria.de.Anlise.Poltica.!Rio!de!Janeiro:!Zahar!Editores,!1968,!p.!15.!
452!Easton,!ob.!cit.,!p.!16.!

219!