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V Congresso Nacional de Histria da Mdia So Paulo 31 maio a 02 de junho de 2007

Evoluo da regulamentao da mdia eletrnica no Brasil1

Edgard Rebouas (UFPE)2
Mariana Martins (UFPE/Cnpq)3
Resumo
Este artigo se prope a fazer um resgate histrico das polticas que marcaram os
quase 150 anos de comunicao eletrnica no pas. Para esta pesquisa, foram
consultados os fatos histricos e as legislaes relativas ao desenvolvimento da
comunicao eletrnica no Brasil. Diante da atual convergncia digital e da iminente
criao de uma Lei Geral de Comunicaes, este resgate se faz importante para que se
possa compreender o que marcou as polticas deste setor e contribuir para um avano no
sentido de fortalecer o interesse pblico, fundamental para a construo de uma
democracia na sociedade moderna.
Palavras-chave:
Polticas de comunicaes, comunicao eletrnica, histria das comunicaes
eletrnicas.

A comunicao eletrnica e de massa como hoje a conhecemos por meio do

rdio, da televiso, dos telefones, da internet ou de qualquer convergncia tecnolgica
est prestes a passar por mais uma mudana estrutural: da transmisso analgica para a
transmisso digital. Essa mudana vai possibilitar inmeras e ainda no totalmente
conhecidas formas de interligao desses meios. Tal situao vai se deparar com o
emaranhado legal referente ao setor e, mais, uma vez, h a eminente possibilidade de a
conjuntura pautar a estrutura e o que ocorrer de fato definir o que ser de direito.
Como est explcito que historicamente no h uma poltica clara para o setor de
comunicaes no pas, o aceno do atual governo para mais uma verso do que viria a ser
uma Lei Geral da Comunicao de Massa (BERNARDES, 2007) corre o risco de se
tornar mais um factide poltico que, pela inrcia, acaba beneficiando apenas os
interesses privados, em detrimento do interesse pblico.
Este artigo tem o objetivo de fazer um resgate de como se deu a evoluo da
regulamentao da mdia eletrnica no pas, s vsperas de se completar 150 anos do
1

Trabalho apresentado ao GT de Mdia Audiovisual, do V Congresso Nacional de Historia da Mdia.

Doutor em Comunicao Social pela Umesp, jornalista e professor do Programa de Ps-Graduao em
Comunicao da UFPE. E-mail: edreboucas@uol.com.br .
3
Mestranda no Programa de Ps-Graduao em Comunicao da UFPE na linha de Mdia e Processos Sociais e
jornalista e membro do Coletivo Intervozes. E-mail: marimartins.pe@uol.com.br .
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primeiro servio telegrfico em territrio brasileiro, inaugurado em 7 de agosto de

1858, com a linha entre as cidades do Rio de Janeiro e Petrpolis. Tal resgate se faz
necessrio para que seja melhor compreendido como se deu o processo de aquisio e
uso desses meios no Brasil e para uma melhor anlise das mudanas que deram
origem a eles ou at mesmo as mudanas s quais eles deram origem. Desta forma,
pretende-se neste artigo resgatar um pouco do que foi a histria e as polticas de
comunicaes no pas, e oferecer uma base para reflexo e anlise para que futuras
iniciativas no cometam equvocos correntes ao longo desta histria.
Ainda no sculo XIX
Como dito anteriormente, a primeira comunicao oficial por meio eletrnico
ocorrida no Brasil foi em 7 de agosto de 1858. Neste dia foi criado o primeiro servio de
telegrafo do pas, que contava com uma linha entre o Rio de Janeiro - a poca capital
federal - e Petrpolis - cidade na qual o imperador D. Pedro II tinha a sua casa de
campo. A linha, a princpio, servia quase que exclusivamente para o contato do
imperador com a Corte.
Dois anos depois, em 1860, houve a primeira regulamentao do telegrafo com o
Dec. Imperial n 2.624, de 21/07/60. O decreto tinha por finalidade estabelecer os
objetivos, os tipos de servios e as tarifas do novo meio de comunicao. Em 1864,
outro decreto, de n 3.288, fez uma pequena alterao no anterior e incluiu a
determinao de que o telgrafo devia atender s necessidades do governo, do comrcio
e dos cidados. No final de 1870, o Dec. Imperial n 4.653, de 28/12/70, fez com que os
servios de telgrafos voltassem para as mos do Estado, e o governo comeou a
elaborar um plano nacional para o servio.
Pouco mais de vinte anos depois da chegada do telgrafo foi registrada no
Brasil, em 1879, a primeira regulamentao do servio telefnico. Com o Dec. Imperial
n 7.539, de 06/08/79, D. Pedro II autorizou a criao da Brazilian Telephone Company
para instalar telefones no Rio de Janeiro. Esta regulamentao s entrou em atividade
em 1880.
Em 1889 foi proclamada a Republica, e a primeira Constituio da Repblica, de
1891, deu aos estados da federao o poder de criar seus prprios sistemas telefnicos e
vender servios. Porm, este decreto foi revogado em 1917 pelo Dec. n 3.296/17, que

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devolveu ao domnio exclusivo do Governo Federal o poder de vender os servios de

telgrafo e telefone.
O sculo das comunicaes
O sculo XX foi marcado pela exploso das tecnologias de comunicao
eletrnicas e de massa. No Brasil, a primeira transmisso oficial de rdio no foi feita
pelo ento presidente Eptcio Pessoa em 7 de setembro de 1922, em um discurso
comemorativo dos 100 anos da independncia, apesar de j em 1894, o padre Landell de
Moura ter sido o pioneiro mundial nas experincias de transmisso radiofnicas. Mesmo
j existindo estaes da rdio em vrias cidades brasileiras, em 1924 foi aprovada uma
nova regulamentao dos servios de radiotelegrafia e de radiotelefonia, sendo que o
servio de rdio propriamente dito ficou de fora.
Foi somente em 1931, com o Decreto n 20.047, de 27/05/31, que a
radiocomunicao foi regulamentada no pas. Este decreto tem importante significado
para o histrico das polticas pblicas de comunicaes no Brasil, pois estabeleceu
regulamentaes tais como:
1. Os servios "so da exclusiva competncia da unio";
2. Normatizou o processo de concesses;
3. Garantiu o direito autoral;
4. Criou a Comisso Tcnica de Rdio, formada por trs profissionais para
o estudo das questes de carter tcnico, sugesto de medidas e
coordenao das freqncias; e
5. Se adiantou no tempo ao dizer que "constituem servios de
radiocomunicao, a radiotelegrafia, a radiotelefonia, a radiofotografia, a
radioteleviso4, e quaisquer outras utilizaes de radioeletricidade, para a
transmisso ou recepo, sem fio, de escritos, sinais, imagens ou sons de
qualquer natureza [grifo nosso].
No entanto, ainda mais importante, foi o Decreto 21.111 de 01/03/32, que
regulamentou o decreto do ano anterior e ainda definiu importantes pontos que
4

A radioteleviso, apesar de j haver teste em outros pases, s chegaria ao Brasil em 1950; e a

regulamentao de transmisso e recepo de sinais, sons e imagens antecipava em 70 anos as
complexidades debatidas hoje sobre as convergncias miditicas.
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perduraram pelos 30 anos seguintes. O decreto de 1932 estabeleceu prazo de

concesses de 10 anos; um mnimo de 2/3 de diretores brasileiros para empresas
nacionais; que as emissoras deviam ter uma orientao educacional; que o tempo
mximo de publicidade em um programa devia ser de 10%, sendo que cada insero
no podia passar de 30 segundos e deviam ser intercaladas; e criava ainda uma escola
profissionalizante para tcnicos e operadores de rdio.
O ano de 1937 foi marcado pelo incio do Estado Novo, aps o auto-golpe de
Getlio Vargas. O pas entrou em um regime ditatorial e o rdio passou a ser um dos
instrumentos de poder mais utilizados por Vargas, a exemplo do que j faziam seus
inspiradores Adolf Hitler, na Alemanha; e Benito Mussolini, na Itlia.
Em 1938 foi fundado o grupo Emissoras e Dirios Associados, de Assis
Chateaubriant, com cinco emissoras de rdio, doze jornais e a revista O Cruzeiro. Mais
tarde, nos anos 1950, Chateaubriant viria a ser o responsvel pela entrada da televiso
no Brasil.
Em 1939, ainda no governo de Vargas, foi criado do Departamento de Imprensa
e Propaganda (DIP), vinculado diretamente ao gabinete da Presidncia da Repblica,
que tinha como funo controlar os contedos dos rdios, impressos, cinema e teatro.
Foi tambm neste ano que se iniciou as retransmisses obrigatrias e em cadeia
nacional da Hora do Brasil, programa produzido pelo DIP.
Em 1940 a ditadura Vargas se apropriou da Rdio Nacional do Rio de Janeiro e
a transformou em veculo oficial do Estado Novo. Aquela ditadura acabou no ano de
1945 e com ela acabou tambm a censura prvia, com o Decreto n 8.356/45.
Final da dcada de 1940, comearam os preparativos para a chegada - que se
fazia iminente - do veculo de comunicao de massa que alm do som trazia a imagem,
a televiso. Foi 1946 que ocorreram as primeiras experincias de transmisso da
televiso feita pela Rdio Nacional, mas iniciativa no passou das experincias tcnicas.
Um fato raro nas polticas de comunicaes no pas foi a criao da
regulamentao da televiso antes mesmo de sua inaugurao. Por meio da portaria n
692, de 26 de julho de 1949, foram estabelecidas as normas para a utilizao da
freqncia VHF, o que definia o modelo de 12 canais para o servio de televiso. O
lanamento da TV Tupi de So Paulo s ocorreria em 18 de setembro de 1950 por conta
do empresrio Assis Chateaubriand.
Getlio Vargas voltou ao poder e publicou o Decreto n 29.783/51 estabelecendo
o prazo de concesso dos canais de TV em trs anos, e criando uma comisso para
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elaborar um Cdigo Brasileiro de Radiodifuso e Telecomunicaes - com o suicdio do

presidente em 1954, o decreto foi revogado depois da presso dos radiodifusores junto
ao governo Caf Filho. No ano de 1952, o Decreto n 31.835/52 incorporou portaria
criada em 1949, o sistema de UHF e definiu o padro de imagem de 30 quadros por
segundo, com 525 linhas, idntico ao padro adotado nos Estados Unidos.
A instalao de torres para transmisso entre Rio de Janeiro e So Paulo foi toda
arcada pelas emissoras comerciais existentes. Em 1956, Assis Chateaubriand inaugurou
mais nove estaes em diferentes capitais brasileiras. Isto ocorreu sem nenhuma
regulamentao que observasse a possibilidade de monoplio e/ou a propriedade
cruzada dos meios, as regulamentaes existentes j no davam conta de acompanhar o
crescimento rpido do empresariado do setor.
Os anos 1960 foram marcados pelo aparecimento mais forte do Estado nas
polticas de comunicaes. Em 1961, importantes decises, como o Decreto n
50.450/61, de 12 de abril, obrigava a exibio de filmes nacionais na televiso
proporo de um nacional para cada dois estrangeiros (em 1962 este decreto foi
reformulado para a obrigao apenas um filme nacional por semana sem importar a
quantidade de filmes estrangeiros); o Decreto n 50.566/61, que estabelecia a criao
do Conselho Nacional de Telecomunicaes (Contel), para propor uma nova
legislao para o setor; e o Decreto n 5.840/61, de 24 de junho, que voltava a limitar
o prazo de concesso de rdio e TV em trs anos, no mais em dez. O ltimo decreto
desse ano, o n 51.134, de 3 de agosto, restabeleceu a censura prvia e ditou uma srie
de normas como a proibio de cenas de crueldade, sensacionalismo e preconceito,
alm de proibir a exibio de cenas de atores com mai ou peas ntimas, mesmo em
comerciais. Este foi o ltimo ato de Jnio Quadro para o setor, antes de renunciar
Presidncia em 25 de agosto alegando a presso de "foras ocultas".
Em 27 de agosto de 1962 a Lei n 4.117/62 instituiu o Cdigo Brasileiro de
Telecomunicaes, que autorizou a criao de uma empresa pblica, a Empresa
Brasileira de Telecomunicaes. A Embratel alm de amenizar as sanes deu maiores
garantias aos concessionrios. Nesse cdigo, que se tornou o documento mximo do
setor at 1997, estava prevista a regulamentao nas concesses de rdio e televiso,
mas as decises de renovao e novas concesses eram exclusivas do poder executivo.
O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes passou por reformulaes em 1963,
com o Decreto n 52.026/63, que o regulamenta; em 1967, com os Decretos-lei n
200/67 e n 236/67; em 1972, com o Decreto n 70.568/72; em 1976, com o Decreto
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n 78.921/76; e ao longo dos anos que seguiram com leis, decretos e portarias no
diretamente relacionados ao setor, mas que viriam a interferir no Cdigo. Entre as
determinaes de seus 129 artigos negociados no Congresso Nacional desde 1953, a
maior parte preserva os princpios dos decretos de 1931 e 1932:
1. A manuteno do sistema misto pblico/privado, nos procedimentos de
concesso, na interdio do capital estrangeiro;
2. O carter educativo e cultural;
3. A define dos limites para a propriedade de empresas do setor;
4. A criao do Conselho Nacional de Telecomunicaes, com funo de
acompanhar a regulao/regulamentao das comunicaes.
O decreto n 59.366, de 1966, instituiu o Fundo de Financiamento de Televiso
Educativa, mas no saiu do papel efetivamente. Por outro lado o Departamento Federal
de Segurana Pblica aumentou a censura dos meios de comunicao.
Um ano importante para entender as polticas de comunicao no Brasil foi
1967. Durante esse ano muitos foram os acontecimentos promovidos pela ditadura
militar. Foi criado o Ministrio das Comunicaes, que englobou a Empresa Brasileira
de Correios e Telgrafos, a Embratel e a Companhia Telefnica Brasileira. Apesar de
criada em 1962, a Embratel comeou a ser operada de fato em 1967. O Decreto-Lei n
236, de 1967 modificou o anterior Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes,
estabelecendo o total de no mximo dez estaes para cada grupo/entidade. Sendo
limitando em cinco a quantidade de emissoras em VHF. Manteve a deciso de que
pessoas estrangeiras no poderiam participar da sociedade e/ou dirigir empresas de
radiodifuso. O decreto tambm determinou que a origem e o montante dos recursos
financeiros dos interessados em desfrutar de concesses deviam ser submetidos
aprovao do Contel. Deveriam tambm estar submetidos aprovao prvia do rgo e
do Ministrio das Comunicaes todos os atos modificativos da sociedade, assim como
contratos com empresas estrangeiras. Esse Decreto-Lei ainda continua em vigor.
Comeou em 1968 o perodo mais duro da ditadura. O Ato Institucional n 5
estabeleceu a censura em sua forma mais perversa. Nada que no era conveniente ao
regime poderia ser exibido e o desrespeito estava enquadrado na Lei de Segurana
Nacional. Naquele ano tambm foi criada a Assessoria Especial de Relaes Pblicas
(Aerp), responsvel pela propaganda poltica da ditadura militar.

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Em 1972 o Programa Nacional de Telecomunicao regulamentou a formao

de redes nacionais. A Rede Globo se tornou a maior rede nacional de emissoras de
televiso, com mais de 36 filiadas e centenas de retransmissoras pelo pas. Enquanto em
1972 as emissoras comerciais conseguiram se organizar em forma de Rede e
estabeleceram o seu poder em cadeia nacional, s em 1982, portanto dez anos depois,
foi que as emissoras pblicas conseguiram fazer tal tipo de organizao e, mesmo
assim, sem tantas condies financeiras, at hoje passam por dificuldades para se
manter.
Ainda em 1972 o Decreto n 70.568/72 substituiu o Conselho Nacional de
Telecomunicaes pelo Departamento Nacional de Telecomunicaes (Dentel), foi
criada a Telecomunicaes Brasileiras S.A. (Telebrs). Foi desse ano tambm o incio
das transmisses de TV em cores, adotado o sistema PAL-M.
Em 1985 o Brasil passou a dominar a tecnologia da transmisso prpria via
satlite foi lanado, da Guiana Francesa, o primeiro satlite brasileiro, o Brasilsat1, e
em 1986 foi lanado o Brasilsat 2. Em 1988 o Ministrio das Comunicao
regulamentou a TV por assinatura (TVA) e o DisTV, sistemas de distribuio de
sinais que foram enquadrados como servios especiais de telecomunicaes.
Com a Constituio Federal de outubro de 1988 foi criado um captulo prprio
da comunicao. Capitulo este que teve muitos problemas para ser construdo. A
comisso criada para elaborar uma proposta foi a nica de todas as demais comisses
da Constituio que no concluiu o relatrio dos seus trabalhos, resultado da falta de
acordos entre os setores representados e dos diferentes interesses. A Constituio tirou
do presidente da Repblica a deciso final pelas concesses, que passaram a ter que
ser aprovadas pelo Congresso Nacional. Tambm foi reduzida para dez anos a
concesso de Rdio e permaneceu em quinze anos a de TV. Foi tambm resgatada a
funo educativa como princpio primordial de qualquer emissora, sendo ela pblica
ou comercial. Alguns artigos da Constituio Federal:

Art. 220 - Fala sobre liberdade de expresso, proibio da censura, propaganda

de alguns produtos, interdio de monoplio ou oligoplio e liberdade de
imprensa escrita.
Art. 221 - Diz que a programao de rdio e de TV deve ser educativa e
cultural, estimular a produo independente e a regionalizao, e respeitar
valores ticos e sociais.
Art. 222 - Interditava a participao de capital estrangeiro e limitava em 30%
os investimentos de pessoas jurdicas nas empresas (modificado em 2002).
Art. 223 - Sobre o processo de concesso - dez anos para rdio e 15 para TV.

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Art. 224 - Sobre a criao do Conselho de Comunicao Social como rgo

auxiliar do Congresso Nacional.
A dcada de 1990 tem contribuies pontuais a dar comunicao. Em 1990 o

governo Collor de Mello extinguiu o Ministrio das Comunicaes, que foi

incorporado pelo novo Ministrio da Infra-Estrutura que, em 1991, se tornaria
Ministrio de Transportes e Comunicaes. Em 1991, o Decreto n 177/91
regulamentou o MMDS, sigla em ingls de Sistema Multicanal de Distribuio de
Microondas, permitindo a transmisso de programas similares aos da TV a Cabo. Em
30 de dezembro daquele ano tambm foi publicada a Lei n 8.389/91, que
regulamentaria as atividades do Conselho de Comunicao Social.
No ano de 1995 foi criada a Lei do Cabo - Lei n 8.977, de 06/01/95 - que
abriu 49% do mercado para empresas estrangeiras e classificou o servio como de
telecomunicaes. Esta abertura gerou um importante debate na sociedade. Havia
quem defendesse que este seria um instrumento par a democratizao da
comunicao. Porm, este modelo se mostrou ainda mais elitista do que a televiso
generalista, e o mximo que se conseguiu foi a regulamentao de canais comunitrio
e universitrios, at hoje pouco utilizados.
Em 1997, na gesto de Fernando Henrique Cardoso, foi publicada em 16 de
julho a Lei Geral das Telecomunicaes - Lei n 9.472/97. Ela substituiu muitas
atribuies do Cdigo de 1962 e criou a Agncia Nacional de Telecomunicaes
(Anatel), que regulamenta e fiscaliza o setor das telecomunicaes. A criao da
Anatel teve como principal motivao a privatizao do sistema Telebrs.
Em 1998 foi publicada a Lei das Rdios Comunitrias - Lei n 9.612, de
19/02/89, que limitou o uso das freqncias para entidades sem fins lucrativos. Esta
lei, na prtica, deixa o processo de concesso das rdios comunitrias ainda mais lento
e burocratizado e tenta acabar com este tipo de comunicao.
Do final dos anos 1990 at os dias de hoje no existe concretamente muitas
mudanas no que diz respeito legislao de comunicao no Brasil. Continuam em
vigor as leis e o jogo de interesses que historicamente fortaleceram o sistema
comercial. Em 2002, com a chegada ao poder do atual presidente Luiz Incio Lula da
Silva as expectativas de mudanas cresceram, mas nada foi, at ento, de fato,
concretizado. Neste mesmo ano foi aprovada uma emenda ao artigo 222 da
Constituio, que permitiu a abertura de 30% do capital das empresas de

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comunicaes para grupos estrangeiros e 100% para grupos nacionais. Foi tambm
publicada a Lei n 10.610/02, de 20/12/02, que regulamenta a participao do capital
estrangeiro nas empresas e criado, enfim, o Conselho de Comunicao Social.
Alm destas medidas deu-se incio a discusses que a princpio seriam
importantes, mas que foram enterradas ainda no seu processo de gestao, como o
caso da Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav), do Conselho
Federal de Jornalismo e das discusses sobre a Lei Geral de Comunicao.
Em 30 de junho de 2006, o Governo Federal publicou o Dec. n 5.820,
conhecido como o Decreto da TV Digital. Esta regulamentao dispe sobre a
implementao do SBTVD- T (Sistema Brasileiro de TV Digital Terrestre), a partir
da adoo do padro ISDB5 de modulao. Tal medida descumpre o Dec. n 4.901 de
26 de novembro de 2003, que previa, dentre outras coisas, a expanso de tecnologias
brasileiras e da indstria nacional relacionada s tecnologias de informao e
comunicao, e disponibilizou recursos para tais desenvolvimentos.
Esta mais recente regulamentao reabriu as discusses sobre a importncia de
uma Lei Geral de Comunicaes que regulamente a atuao do setor, visto que a
legislao vigente de base data de 1962 e no contempla os avanos pelos quais
passaram os meios de comunicao, tampouco a convergncia digital, prevista pelo
novo decreto.
Para uma impondervel concluso
A abertura do debate das bases legais e das polticas pblicas que venham a
quebrar com o oligoplio dos interesses comerciais em detrimento dos interesses
pblicos fundamental para a construo de uma sociedade democrtica. S que esta
abertura esbarra em uma questo quase estrutural. A relao entre parlamentares e
grandes corporaes de comunicao tambm so peculiarmente intensas, configurando
uma grande fora dos polticos-radiodifusores e dos radiodifusores-polticos.
Evidentemente, essa realidade dificulta a aprovao de uma nova base legal que tenha
como perspectiva a democratizao dos meios de comunicao.
Mesmo com a Constituio de 1988, que timidamente tem alguns avanos no
que diz respeito funo da comunicao, na garantia do direito informao e da

Integrated Services Digital Broadcasting (Servio Integrado de Transmisso Digital), padro Japons.
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livre expresso, na prtica no h um marco regulatrio claro para o setor. As

concesses continuam sendo quase automticas e praticamente inviveis os mecanismos
para sua cassao, a quebra dos oligoplios e a falta de compromisso com a proposta
inicialmente educativa, regional e com produo independente de todas as emissoras
passa longe de ser cumprida.
As leis base que tratam das comunicaes ainda datam da Ditadura Militar ou
so anteriores, como o caso do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes de 1962. As
leis elaboradas naquele perodo pouco ou nada tm a ver com a realidade colocada para
as comunicaes atualmente. Mesmo depois da Constituio Federal de 1988 rever
alguns conceitos bsicos da comunicao, as leis no foram atualizadas para permitir a
garantia e regulao de alguns direitos previstos por ela, deixando um abismo entre o
defendido na Constituio e a prtica das polticas de comunicao no pas.

Bibliografia
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